FICHAMENTO DE BIBLIOGRAFIA

(i) Bibliografia obrigatória (104 páginas):

a) CAETANO, Marcelo. Princípios fundamentais do direito administrativo. Rio de
Janeiro: Forense, 1977, p. 475-564.

Parte III – Teoria das Garantias da legalidade e dos Administrados

Cap. X – Garantias Políticas e Administrativas

“Entendemos aqui por garantias todos os meios criados pela Ordem Jurídica com a
finalidade imediata de prevenir ou remediar as violações do direito objetivo vigente
(garantias da legalidade) ou as ofensas dos direitos subjetivos ou interesses legítimos dos
particulares (garantias dos administrados)” (p. 476)

“As chamadas garantias políticas são as que resultam de funcionamento dos órgãos
supremos do Estado ou do exercício dos direitos individuais consagrados na Constituição
sem utilizar os meios administrativos ou judiciais.” (p. 477)

“No segundo grupo de garantias políticas incluímos as que são consequência do

comportamento individual permitido pelos direitos constitucionalmente reconhecidos. Os
principais destes direitos são o de representação e petição, o de expressão, o de reunião e o
de associação.” (p. 478)

“Se adotarmos o critério de qualificar as garantias não políticas segundo os órgãos através
das quais se processam, poderemos distingui-las em garantias administrativas e garantias
judiciais” (p.481)

“Nas garantias administrativas classificamos todos os meios de defesa da legalidade e dos

direitos individuais proporcionados mediante a utilização de órgãos da Administração
Pública. É o caso da atuação da hierarquia administrativa...” (p. 481)

“As garantias judiciais são as resultantes da faculdade de defender nos tribunais a legalidade
e os direitos ameaçados os ofendidos. Intencionalmente não fizemos referência ao Poder
Judiciário. Judicial, na adjetivação que fizemos desta garantia, refere-se à atividade dos
juízes.” (p. 481)

“Na Administração contemporânea existem em muitos países órgãos vinculados a serviços

administrativos com a função de conhecer e julgar as questões controvertidas suscitadas
pelos administrados resolvendo assim, no próprio seio desses serviços e mediante processo
contencioso, um grande número de casos de que ficam libertos os tribunais.” (p. 482/483)

“Nos países a que temos reduzido o nosso estudo (excluindo aqueles em que vigora um
regime comunista), pode-se reduzir a dois sistemas os adotados quanto ao modo de regular
as relações entre a Administração e a Justiça, ou quanto à dependência em que a atividade
administrativa se encontre da intervenção do Poder Judiciário: o sistema judicialista e o
sistema administrativo.” (p. 483)

“Comecemos pelo sistema judicialista. Neste sistema os tribunais com poder de proferirem
sentenças com força de coisa julgada estão todos integrados no Poder Judiciário,
submetidos a Jurisdição de um Supremo Tribunal que é o órgão máximo desse Poder.” (p.
483)
“Se o cidadão se defronta com uma decisão ou uma conduta de qualquer autoridade que
repute lesiva dos seus direitos pode recorrer imediatamente ao juiz competente. E este,
verificando em termos sumários a razão do recorrente dará remédio expedindo uma ordem
(antigamente denominada writ, nome que só foi conservado para o habeas corpus) à
autoridade visada, mandando que retire o seu ato, cesse o seu procedimento ou reponha as
coisas no estado anterior” (p. 485/486)

“o outro sistema que indicamos é o sistema administrativo, também chamado por alguns
autores (como Bauriou) regime administrativo. Neste sistema as duas ordens de autoridades
- administrativa e judicial - são independentes uma da outra: nem a Administração pode
influir no Poder Judiciário, nem este tem a possibilidade de intervir na função
administrativa.” (p. 486)

“O sistema administrativo, apresentado atrás no paradigma francês, foi aperfeiçoado em

vários países que o adotaram, como a Alemanha Federal e Portugal. Deixando de ter
Conselhos de Estado, esses países instituíram, a par dos tribunais judiciais, uma outra
ordem de tribunais comuns para as questões de Direito Administrativo, organizada com
magistrados providos de garantias idênticas às dos outros magistrados e coroada por um
Supremo Tribunal Administrativo.” (p. 489/490)

“Am tribunais judiciais compete conhecer das contravenções e das causas em que se alegue
a 'lesão de um direito subjetivo, civil ou político. (...) Os órgãos da Justiça Administrativa são
o Conselho de Estado e as Juntas Provinciais Administrativas. A estes órgãos pertence a
proteção dos interesses legítimos – situações individuais coincidentes com o interesse
público que, por esse motivo, se beneficiam da proteção legal dispensada a este interesse na
medida em que com ele sejam compatíveis.” (p. 490/491)

“Propositadamente evitamos, quanto possível, empregar a expressão contencioso-

administrativo. É que, como em várias ocasiões temos frisado, pesa sobre ela uma carga
emocional influenciada por fatores históricos e preocupações políticas determinante de um
preconceito existente em muitos países contra o que se julga ser a subtração autoritária dos
atos da Administração ao conhecimento dos juízes ordinários” (p. 491)

Meios Administrativos de Garantia

“O primeiro meio administrativo de garantia da legalidade ou dos direitos dos

administrados resulta do direito reconhecido aos cidadãos em todas as Constituições de
requerer, representar ou reclamar perante as autoridades públicas, exercendo o chamado
direito de petição.” (p. 494)

“o pedido de reconsideração, como ficou dito, pode fundamentar-se na ilegalidade do ato

praticado ou sua injustiça ou inconveniência. O objeto pode ser sua revogação, a reforma ou
a conversão do ato reclamado” (p. 495)

“Há, pois, necessidade da exaustão dos meios administrativos nos prazos legais para ver
aberto o caminho dos tribunais” (498)
“Mas na legislação de todos os países, ao mesmo tempo que se operou a descentralização
administrativa pela criação de autarquias institucionais ou de outras entidades autônomas,
estabeleceram-se processos de controle da gestão dos respectivos serviços por certas
autoridades - Rei, Presidente da República, Ministros, Governadores, Secretários de Estado
... E embora em principio não exista relação hierárquica entre os dirigentes das entidades
descentralizadas (administrativa e financeiramente autônomas) e tais autoridades, a lei,
entre os poderes tutelares sobre a gestão dessas entidades, pode incluir o poder de conhecer
em recurso administrativo das decisões que tomem em determinadas matérias” (p.
499/500)

“Assim passamos ao instituto que na doutrina europeia e em muitas legislações é conhecido

pela designação de tutela administrativa, com o inconveniente de sugerir a identidade com
a tutela do Direito Civil: esta é forma de suprir a incapacidade dos menores e as entidades
administrativas sujeitas a tutela não são incapazes.” (p. 500)

“Conclui-se que a tutela administrativa, o controle ou a supervisão tutelar se exerce através

de poderes conferidos por lei ao órgão de uma pessoa jurídica dotada de autonomia,
podendo praticar atos a fim de coordenar os interesses próprios desta com os interesses
mais amplos representados pelo órgão tutelar” (p. 502)

“Também na atuação dos Tribunais de contas se podem encontrar meios de garantia da

legalidade na Administração Pública. Os Tribunais de Contas nasceram em todos os países
como órgãos colaboradores dos Poderes do Estado na fiscalização da gestão dos dinheiros
públicos.” (p. 505)

“Nunca, porém, os Tribunais de Contas são incluídos no Poder Judiciário” (p. 506)

Processo Administrativo Gracioso

“Entre as garantias administrativas da legalidade e dos direitos individuais está o processo

ou procedimento gracioso” (p. 508)

“Assim, surgiu a consciência de que uma grande parte da atividade da Administração era
processual e obediência a normas e procedimento que deveriam ser reputadas em princípio,
meios de garantia da legalidade e dos direitos individuais. Havia um processo
administrativo gracioso.” (p. 509)

“O processo gracioso surgiu como o conjunto das formalidades que a lei, muitas vezes sem
pensar em ordená-las concatenadamente, prescreveu para obrigar os órgãos
administrativos a ponderar bem os interesses que a sua decisão ponha em jogo e a
legalidade do que vão fazer. E ao mesmo tempo para permitir aos particulares que
demonstrem os seus direitos ou façam valer as suas razões” (p. 511)

“Assim, nos países anglo-saxônicos 0 processo administrativo gracioso desenvolveu-se por

duas razões: pela necessidade de suprir a falta de autoridade da administração para impor
aos particulares decisões obrigatórias com caráter executório, e, nos Estados Unidos da
América, também porque a Constituição faz depender qualquer decisão do Poder que toque
na vida, na liberdade e na propriedade dos cidadãos, da observância de um processo jurídico
regular - due process of law” (p. 513)

“O processo administrativo gracioso não está, em regra, sujeito a formalismo rígido na

instrução. Em geral, as leis e os regulamentos limitam-se a fixar formalidades essenciais
deixando liberdade quanto a outras. Assim, na instrução do processo há a possibilidade de
escolher meios de prova e de solicitar informações, laudos periciais, pareceres... podendo
ser indeferidos os pedidos de diligências dos interessados considerados impertinentes ou
dilatórios. (p. 522)

“Sempre que seja formulada uma acusação a alguém, deve ser garantido ao acusado amplo
direito de defesa, compreendendo neste direito a indicação precisa e circunstanciada dos
fatos imputados ao arguido, a permissão do exame das provas reunidas contra ele no
processo, possibilidade de sua impugnação e apresentação de novas provas.” (p. 523)
“Vimos que em muitos casos a lei exige para a validade e até como condição de perfeição de
um ato administrativo que este seja praticado precedendo processo cujas formalidades
essenciais são imperativamente por ela prescritas. Essa exigência é acentuada sempre que
do ato administrativo possa resultar privação de direitos subjetivos de outrem, em especial
dos direitos de liberdade ou de propriedade.” (p. 525)

Garantias Judiciais (p. 531)

“Tem-se discutido se a anulação do ato da Administração representa indevida ingerência

dos tribunais na atividade administrativa. Mas, em meu entender, sem razão. Nos países em
que o contencioso administrativo resultou da jurisdicionalização do recurso hierárquico, o
poder de anulação pelos tribunais não é contestado porque foi recebido dos que o possuíam,
incluído na superintendência hierárquica.” (p. 533)

“A solução lógica é dada pela regra de que as conseqüências de um ato nulo ou anulado são
nulas também. Se a causa da prática do ato consequente era a validade do ato antecedente,
eliminado este, aquele tem de ser necessariamente arrastado pela mesma sanção. O ato
antecedente criou o pressuposto da validade do ato conseqüente: se esse pressuposto
desaparece, como subsistirá o objeto do ato conseqüente?” (p. 536)

“A Administração Pública só tem o dever de indenizar quando em consequência da sua

atividade se produzam na esfera jurídica das pessoas danos ou prejuízos que não sejam
impostos genericamente como contribuição para a segurança ou o bem-estar social e que
excedam os riscos normais razoavelmente previsíveis de qualquer atividade coletiva” (p.
538)

As Ações e Os Autores (p. 550)

“A pretensão de obter a reintegração da legalidade violada por atos da Administração ou de

defender direitos ameaçados ou ofendidos pela sua atividade pode originar a faculdade,
reconhecida a certas pessoas, de provocar a intervenção dos tribunais, faculdade designada
por direito de ação judicial.” (p. 550/551)

“Sempre que alguém se dirige aos tribunais procura defender, garantir, realizar um direito
e, portanto, fazer valer a Ordem Jurídica. Neste sentido pode dizer-se que todas as ações
judiciais visam a. garantia da legalidade e dos direitos individuais.” (p. 551)

“As normas do Direito Administrativo seriam imperfeitas se não estivessem apoiadas

nessas garantias da legalidade da Administração e dos direitos dos administrados como tais,
a completar ou a facilitar o sistema geral das garantias judiciais dos cidadãos.” (p. 551)

“A suspensão é uma faculdade dos tribunais em todos os sistemas em que a interposição do

recurso contencioso ou a propositura de qualquer ação visando à anulação ou ineficácia de
um ato não tenha efeito suspensivo da executoriedade e eficácia deste.” (p. 558)

“o que se pretende obter do tribunal é uma sentença que dê remédio à situação de

ilegalidade criada e às suas conseqüências. Se as coisas correrem de tal maneira que,
proferida a sentença, os efeitos da ilegalidade cometida forem irremediáveis, até por
reparação pecuniária, o recurso à Justiça foi inútil.” (p. 558)

“Daí que nos recursos contenciosos fundados em ilegalidade do ato administrativo (e não
na ofensa dos direitos individuais) se permita que requeiram a anulação os titulares de
interesse direto e pessoal e legítimo no provimento do pedido. É preciso que o recorrente
possa retirar da decisão favorável uma vantagem ou utilidade imediata não reprovada pelo
Direito, para a sua própria esfera jurídica” (p. 561)

“Finalmente, as leis em quase todos os países admitem que o Ministério Público,

oficiosamente ou sobre representação ou petição de particulares, bem como quando receba
instruções do Governo, possa intentar ações judiciais tendentes a anular atos
administrativos que sejam insuscetíveis de revogação pela autoridade autoria ou pelos
superiores hierárquicos desta: é uma das formas da ação pública.” (p. 563)