Trocando Promessas Por Resultados O Que A Integracao Global Pode Fazer Pela America Latina e o Caribe

DESENVOLVIMENTO NAS AMÉRICAS
TROCANDO
PROMESSAS POR
RESULTADOS
O que a integração global pode fazer
pela América Latina e o Caribe
Editado por
Mauricio Mesquita Moreira e Ernesto Stein
TROCANDO
PROMESSAS POR
RESULTADOS
TROCANDO
PROMESSAS POR
RESULTADOS
O que a integração global pode fazer
pela América Latina e o Caribe
Editado por
Mauricio Mesquita Moreira e Ernesto Stein
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Catalogação na fonte fornecida pela
Biblioteca Felipe Herrera do
Trocando promessas por resultados: o que a integração global pode fazer pela
América Latina e o Caribe / editado por Mauricio Mesquita Moreira, Ernesto Stein.
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Inclui referências bibliográficas.
978-1-59782-380-7 (Brochura)
978-1-59782-381-4 (Digital)
1. International trade. 2. International economic integration. 3. Exports-Latin

America. 4. Exports-Caribbean Area. 5. Free trade-Latin America. 6. Free
trade-Caribbean Area. 7. Latin America-Commercial policy. 8. Caribbean Are-
a-Commercial policy. 9. Latin America-Commercial treaties. 10. Caribbean
Area-Commercial treaties. I. Mesquita Moreira, Mauricio, editor. II. Stein,
Ernesto, editor. III. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Departamento
de Pesquisa e Economista-Chefe.
HF1480.5 .T73 2019 por.ed.

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Imagem da capa: Martín Saavedra

Desenho da capa: Graziela Flor
Sumário
Lista de tabelas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Lista de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Lista de quadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii
Prefácio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix
Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii
Colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxvii
1. Expectativas para a política comercial: antes e depois. . . . . . . . . . . . . . 1
2. Comércio, crescimento e bem-estar: um olhar macro . . . . . . . . . . . . 23
3. A mecânica por trás da liberalização: macroevidências. . . . . . . . . . . . 51
4. A mecânica por trás da liberalização: microevidências . . . . . . . . . . . 93
5. A economia política da política comercial: em busca

do equilíbrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6. A favor do comércio, por ora: atitudes e apoio da população. . . . . 161
7. Políticas comercial e de investimento: 30 anos depois . . . . . . . . . . . 185
8. Políticas de ajuste do mercado de trabalho: o que funciona?. . . . . 233
9. Políticas de desenvolvimento produtivo: da proteção à

integração global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
10. Mercados agroalimentares modernos: um terreno fértil para

a cooperação público-privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
vi TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
11. Novas tecnologias e comércio exterior: novos desafios para

um novo mundo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Referências bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
Índice remissivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Lista de Tabelas
Tabela 4.1 Evidências empíricas do impacto da liberalização

comercial na produtividade na América Latina,
décadas de 1980 e 1990 94
Tabela 4.2 Evidências empíricas do impacto do comércio
na inovação na América Latina 102
Tabela 4.3 Evidências empíricas de externalidades associadas a
investimentos estrangeiros diretos na América Latina 104
Tabela 4.4 Impacto do NAFTA sobre o nível de emprego, México.
1993–2003 114
Tabela 4.5 Estudos do BID sobre impactos no mercado de
trabalho da concorrência das importações chinesas
no setor manufatureiro 117
Tabela 8.1 Argumentos a favor e contra programas de
assistência específicos ligados ao comércio 237
Tabela 8.2 Instrumentos de apoio à renda na América Latina 241
Tabela 8.3.1 Probabilidade de que os trabalhadores deslocados
da indústria sejam reempregados em um ano
(porcentagem) 248
Tabela 10.1 Kekén: medidas de escala e eficiência 301
Lista de Gráficos
Figura 2.1 Relação comércio internacional/PIB na

América Latina 1950–2014 (%) 24
Figura 2.2 Relação comércio internacional/PIB
Variação e nível, países latino-americanos
selecionados, PPC em US$ correntes 25
Figura 2.3 Tarifas preferenciais e de nação mais favorecida
(NMF) América Latina e Caribe, 1988–2015 (%) 27
Figura 2.4 Índice KOF de liberalização do comércio para
América Latina e Caribe 27
Figura 2.5 Tarifas de nação mais favorecida Nível e mudanças,
1988–2015, países selecionados da América Latina e
do Caribe (%) 28
Figura 2.6 Índice KOF de liberalização do comércio 1980–2015 28
Figura 2.7 Estoque de acordos comerciais preferenciais Países
selecionados da América Latina e do Caribe, 2018 29
Figura 2.8 Liberalização preferencial na América Latina e no
Caribe, Tarifas aplicadas sobre as importações
no mercado doméstico e incidentes sobre as
exportações em terceiros mercados, 2015 (%) 30
Figura 2.9 Comércio total de serviços em relação ao PIB: nível
e variação, países selecionados 30
Figura 2.10 Índice de Restritividade do Comércio Internacional de
Serviços (STRI) por modalidade, países selecionados 31
Figura 2.11 Relação IED/PIB: nível e variação Economias
selecionadas da América Latina e Caribe 32
Figura 2.12 Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE
Economias selecionadas da América Latina, 2017 32
x TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Figura 2.13 Crescimento anual do PIB per capita: América Latina

e Ásia em desenvolvimento, 1951–2014 33
Figura 2.14 PIB per capita em relação à tendência de 1985–95
Países selecionados com alto e baixo grau de
liberalização na América Latina 37
Figura 2.15 Crescimento do PIB per capita e liberalização do
comércio Países selecionados, 1990–2015 39
Figura 2.16 Liberalização comercial e crescimento do PIB per
capita Cenários observados e hipotéticos, América
Latina, 1990–2010 40
Figura 2.17 Mudança de tarifas e crescimento do valor agregado
setorial países selecionados, 1990–2015 (%) 41
Figura 2.18 Impacto da liberalização comercial no crescimento
do valor agregado setorial América Latina e Caribe
e resto do mundo 43
Figura 2.19 Efeitos no bem-estar e nos salários da Grande
Liberalização Países selecionados da América Latina
e do Caribe, 1990–2015 (%) 47
Figura 3.1 Participação no comércio mundial de bens:
América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento 52
Figura 3.2 Mudança na participação no comércio mundial de bens
e liberalização do comércio (índice KOF de jure de
liberalização do comércio), 1980–2017 53
Figura 3.3 Participação no comércio mundial de serviços
selecionados, América Latina e Caribe e Ásia em
desenvolvimento 54
Figura 3.4 Participação no comércio mundial de serviços
selecionados, países selecionados da América Latina
e do Caribe 55
Figura 3.1.1 Participação das CGVs na América Latina e no
Caribe, União Europeia e Ásia: encadeamentos para a
frente e para trás, 1990–2015, como porcentagem de
exportações nacionais ou estrangeiras 57
Figura 3.1.2 Participação das CGVs na América Latina e no Caribe,
União Europeia e Ásia: encadeamentos intrarregionais
e extrarregionais, 2015, como porcentagem das
exportações nacionais ou estrangeiras 58
LISTA DE GRÁFICOS xi
Figura 3.5 Impacto da liberalização nas razões comércio/PIB,

países selecionados da América Latina e do Caribe 59
Figura 3.6 Impacto de APCs selecionados da América Latina e
do Caribe no comércio, 1990–2015 60
Figura 3.7 Desagregação do crescimento das exportações por
bens e mercados, países selecionados da América
Latina e do Caribe 63
Figura 3.8 Diversificação das exportações durante a Grande
Liberalização, países selecionados da América Latina
e do Caribe 64
Figura 3.9 Diversificação das exportações 65
Figura 3.10 Liberalização comercial e diversificação de
exportações: impacto nos bens menos
comercializados 67
Figura 3.11 Participação da manufatura no emprego 69
Figura 3.12 Participação da manufatura no emprego e PIB per
capita, tendências globais e países selecionados da
América Latina e Caribe, 1980 vs. 2010–17 71
Figura 3.13 Desagregação do crescimento da produtividade do
trabalho após a liberalização comercial 73
Figura 3.14 Evolução do número de pares de países cobertos por
acordos de integração econômica, 1985–2015 76
Figura 3.15 Evolução dos estoques de IED e número de
subsidiárias, valores e número de pares de países,
1985–2015 78
Figura 3.16 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e
intensiva de IED, América Latina e Caribe vs. resto do
mundo, 1985–2015 81
Figura 3.17 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs e combinações entre eles
nas margens extensiva e intensiva do IED, América
Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015 85
Figura 3.18 Produtividade total dos fatores na América Latina e no
Caribe em relação aos Estados Unidos, 1957–2017 87
Figura 3.19 Efeito da liberalização comercial sobre patentes,
condicionado aos níveis de capital humano 89
xii TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Figura 4.1.1 Impacto nas empresas exportadoras de uma redução

de 10% nas tarifas de destino, países latino-americanos
selecionados e resto do mundo (RDM), 2000–13 97
Figura 4.1 Penetração das importações de manufaturas da China
e do resto do mundo: Brasil, México, El Salvador, Peru
e Colômbia 98
Figura 4.2 Impacto da concorrência chinesa no crescimento da
produtividade total dos fatores: estimativas ao nível
da empresa para o setor manufatureiro, 2000–13 100
Figura 4.3 Desagregação do crescimento da produtividade total
dos fatores do Brasil, 2000–13 101
Figura 4.4 Filiais estrangeiras e firmas locais, porte e
desempenho, Uruguai, 2016 106
Figura 4.5 Diferencial das filiais estrangeiras em porte e
desempenho, Uruguai, 2016 109
Figura 4.6 Efeito de encadeamento com filiais estrangeiras no
porte e desempenho de firmas locais,
Uruguai 2013–16 109
Figura 4.7 Variação percentual do comércio do México com
seus sócios do NAFTA e os impactos líquidos sobre
o emprego por estado, 1993–2003 115
Figura 4.8 Impacto da concorrência chinesa no emprego
manufatureiro, estimações a nível da firma, 2000–13 119
Figura 4.9 Aumento provável do emprego industrial mexicano
até 2013 se a penetração de importações tivesse
permanecido no nível de 1998, regiões selecionadas 120
Figura 4.10 Desigualdade de renda na América Latina, 1970–2015 121
Figura 4.11 Diferenças no impacto do choque chinês na renda
real das famílias pobres e ricas (pontos percentuais) 124
Figura 6.1 Apoio ao comércio internacional,
Latinobarómetro 2018 163
Figura 6.1.1 Apoio a Tratados de Livre Comércio, LAPOP 2010 164
Figura 6.2 Apoio ao comércio internacional no mundo, Pew 2017 165
Figura 6.3 Apoio ao comércio internacional, 2002–17 166
Figura 6.4 Convicções populares sobre as consequências do
comércio internacional na América Latina, 2018 168
LISTA DE GRÁFICOS xiii
Figura 6.5 Convicções populares do efeito do comércio

internacional na geração de emprego, Pew 2014 169
Figura 6.6 Efeito das convicções na probabilidade de apoiar
o comércio internacional, 2018 171
Figura 6.7 Apoio ao comércio internacional por característica
sociodemográfica, 2018 173
Figura 6.8 Gradiente educacional e abundância de qualificação 175
Figura 6.9 Efeitos do enquadramento no apoio ao comércio
internacional 177
Figura 6.10 Efeitos do enquadramento nas consequências
percebidas do comércio internacional 180
Figura 7.1 Participação do comércio internacional coberto por
acordos de livre comércio: países selecionados da
América Latina e Caribe, 2018 (%) 191
Figura 7.2 Opções de convergência para os APCs
intrarregionais 194
Figura 7.1.1 Consumo doméstico de eletricidade e comércio
internacional de eletricidade 196
Figura 7.3 Impactos nos fluxos de comércio intrarregionais de
uma área de livre comércio da América Latina
e Caribe 198
Figura 7.4 Nível e estrutura das tarifas de importação aplicadas 200
Figura 7.5 Impactos sobre comércio e bem-estar da
convergência tarifária dos países latino-americanos
com baixo nível de liberalização aos níveis da OCDE 203
Figura 7.6 Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem,
América Latina e Caribe e outras regiões, 2000–2015 206
Figura 7.7 Custos médios de comércio, totais e por tipo de
bem, América Latina e Caribe e outras regiões, 2015 208
Figura 7.8 Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem,
América Latina e Caribe, por país, 2015 210
Figura 7.9 Determinantes dos custos de comércio, todos
os países, 2015 212
Figura 7.10 Representação esquemática de uma fronteira bilateral 215
Figura 7.11 Implementação dos compromissos do Acordo de
Facilitação do Comércio da OMC, 2019 217
xiv TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Figura 7.12 Impacto de medidas de facilitação do comércio

nas exportações das firmas, países selecionados da
Figura 7.13 Número e orçamento de agências de promoção
de investimentos, América Latina e Caribe e países
da OCDE 224
Figura 7.14 Escritórios de agências de promoção de
investimentos no exterior, 2017 225
Figura 7.15 Impacto da promoção de exportações nas
exportações das firmas, vários anos (%) 226
Figura 7.16 Impacto da promoção de investimentos na decisão
de localização das firmas, Costa Rica e Uruguai,
2000–2016 229
Figura 8.1 Gastos públicos em programas ativos para o
mercado de trabalho 238
Figura 8.2 Gastos públicos em programas passivos para o
mercado de trabalho 240
Figura 8.2.1 Efeito de programas de treinamento no emprego
(mudança na probabilidade de ser empregado devido
à participação no programa de treinamento) 244
Figura 8.2.2 Tipos de programas de treinamento e empregabilidade
(mudança na probabilidade de ser empregado devido
à participação no programa de treinamento, por
característica do programa) 245
Figura 8.3.1 Impacto do treinamento na probabilidade de
reinserção no mercado de trabalho
(pontos percentuais) 249
Figura 8.3 Localização de centros de treinamento do SENAI 250
Figura 9.1 Uma tipologia de PDPs 256
Figura 10.1 Taxa média anual de crescimento da produtividade
do trabalho, 1971–2014 283
Figura 10.2 Sistemas agroalimentares 285
Figura 10.3 Crescimento da demanda mundial, produtos
selecionados 289
Figura 10.4 Peru: Exportações agrícolas não tradicionais,
1970–2017 293
LISTA DE GRÁFICOS xv
Figura 10.5 Principais exportações agrícolas do Peru, 2017 294

Figura 11.1.1 Estoque de robôs por mil trabalhadores, por região
do mundo, 2015 308
Figura 11.1.2 Robotização e mudanças em offshoring 309
Figura 11.1 Usuários de Internet como porcentagem da
população total nas regiões do mundo, 1990–2017 311
Figura 11.2 Usuários de Internet como porcentagem da
população total na América Latina e Caribe, 2017 311
Figura 11.3 Velocidade de conexão com a Internet em megabits
por segundo, 2017 312
Figura 11.4 Infraestrutura de Internet e efeito no comércio
internacional da instalação de cabos de fibra óptica
por países não pertencentes à OCDE (% de mudança) 314
Figura 11.5 Comércio eletrônico por segmento, 2016–17 315
Figura 11.2.1 Número de empresas na ConnectAmericas.com,
ao longo do tempo e em vários países 318
Figura 11.2.2 Efeito do uso da ConnectAmericas.com nas
exportações das empresas, Peru, 2013–16 319
Figura 11.6 Índice de restritividade do comércio digital, 2018 321
Figura 11.7 Número de remessas e tempos de processamento
na alfândega, Uruguai, 2003–16 322
Figura 11.8 Distribuição de valores de minimis nos países:
América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 2017 324
Figura 11.9 Efeito de valores de minimis nas exportações das
empresas para destinos específicos, Colômbia, 2017 325
Lista de Quadros
Quadro 3.1 A grande liberalização e as cadeias globais de valor 56

Quadro 4.1 Acesso a mercados e exportações de empresas:
qual a relevância das tarifas? 96
Quadro 4.2 Acordos preferenciais de comércio e migração 113
Quadro 5.1 Voltas e reviravoltas das políticas comerciais dos EUA 146
Quadro 5.2 Comissão de produtividade da Austrália 153
Quadro 6.1 Apoio a tratados de livre comércio no caribe 163
Quadro 7.1 Integração do mercado regional de eletricidade:
uma ideia luminosa? 195
Quadro 7.2 Saindo do abismo: o que abertura comercial poderia
fazer pela Venezuela 204
Quadro 8.1 Elegibilidade para o programa de assistência de
ajuste ao comércio internacional dos eua e para o
fundo europeu de ajuste à globalização 236
Quadro 8.2 Treinamento de adultos: o que se sabe? 243
Quadro 8.3 Treinamento do senai e choques comerciais
no emprego 247
Quadro 9.1 As mesas, a floresta e as árvores 264
Quadro 9.2 As mesas sectoriales da Argentina 266
Quadro 11.1 Robôs e comércio internacional 308
Quadro 11.2 Connectamericas.com – reduzindo barreiras
de informação para impulsionar a
internacionalização das empresas 318
Quadro 11.3 Uso de novas tecnologias para facilitar e promover
o comércio exterior 326
Prefácio
Trinta anos se passaram desde que a América Latina e o Caribe iniciaram

sua jornada de liberalização, trilhando o caminho de volta aos mercados
mundiais após anos de estratégias introspectivas. Tarifas foram cortadas,
barreiras não tarifárias foram derrubadas e os países — alguns mais ativa-
mente que outros — se engajaram em ambiciosos acordos preferenciais
de comércio. O que pode ser dito sobre esse experimento de políticas
em larga escala? As expectativas de crescimento, bem-estar, emprego e
desigualdade foram atendidas? Para onde deve ir a região a partir daqui,
particularmente em vista de uma economia global bastante alterada,
marcada pela ascensão de megaeconomias, por tecnologias disruptivas,
cadeias globais de valor em crescimento, grandes preocupações com sus-
tentabilidade e conflitos inflamados em torno do comércio e da integração?
Esta edição de Desenvolvimento nas Américas aborda todas essas
questões difíceis e prementes. Por isso, não poderia ser mais oportuna.
Alguns países reforçaram seu compromisso com a liberalização por meio
de uma série de acordos preferenciais que ampliaram suas oportunidades
comerciais, enquanto algumas das maiores economias da região sofre-
ram retrocessos significativos, na maioria dos casos com maus resultados
econômicos.
Agora, algumas das economias de maior porte, mais ricas e mais inte-
gradas do mundo estão enredadas em conflitos complexos envolvendo
comércio e integração. A atual turbulência no comércio internacional
deixa claro que as instituições que sustentaram a liberalização das últimas
décadas — o sistema multilateral baseado em regras e amplos acordos pre-
ferenciais de comércio — têm a sua existência ameaçada. Como a região
deve se posicionar nesse período de grande incerteza?
Esta publicação oferece respostas práticas e baseadas em evidên-
cias e não se furta a questionar, quando necessário, visões e expectativas
há muito consolidadas. As evidências encontradas, em geral, corroboram
a decisão dos governos de abrir suas economias, mas também expõem
os excessos de retórica e as expectativas irrealistas — carentes de
xx TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
fundamentos teóricos e empíricos — que acabaram em decepção e, em

alguns casos, em retrocessos.
Pelo lado positivo, a liberalização aumentou o bem-estar da maio-
ria dos países, graças a ganhos substanciais de produtividade. O impacto
sobre crescimento foi substancial; sem liberalização, a renda per capita
da região teria crescido, em média, 30% a 40% menos — um retorno rara-
mente encontrado entre outras políticas públicas.
Em uma nota menos auspiciosa, os resultados de emprego e desigual-
dade ficaram aquém das expectativas. Certamente, países como o México
desfrutaram de ganhos palpáveis de emprego na década de 1990 —
um ganho líquido estimado de 14% no emprego industrial formal com o
NAFTA — mas a forte concorrência asiática e tecnologias poupadoras de
mão de obra acabaram por limitar esses ganhos. Esses resultados devem
ser vistos como uma chamada à ação para preservar o comércio inter-
nacional como motor de crescimento. Uma ação que pede uma agenda
de políticas complementar que aborde desde questões de mercado de
trabalho, institucionais, logísticas e de desenvolvimento produtivo, até os
desafios impostos pelas novas tecnologias.
Trinta anos mais tarde, era de se esperar que a política comercial se
tornasse irrelevante. Infelizmente, como discutido nesta publicação, novos
desafios surgiram, enquanto outros, antigos, persistiram. As ameaças atu-
ais ao livre comércio e ao sistema de comércio internacional baseado em
regras exigem melhorias na governança do sistema, na solução de contro-
vérsias e na cobertura de subsídios. O comércio internacional dificilmente
poderá ser um instrumento para a prosperidade em um mundo de blocos
balcanizados, regidos pelo poder e não pela lei.
A automação e as tecnologias digitais também impõem novos
desafios, que vão da eliminação de empregos não qualificados a novas
necessidades de infraestrutura e dilemas regulatórios. As oportunida-
des de comércio eletrônico, no entanto, particularmente para pequenas e
médias empresas, não podem ser exageradas.
Entre os problemas que persistem está uma agenda de integração
regional inacabada. Sua superação deve começar com a convergência
dos dois principais blocos da região: a Aliança do Pacífico e o Mercosul.
A consolidação poderia dar mais peso ao mercado regional de US$ 5 tri-
lhões, oferecendo uma apólice de seguro contra os conflitos comerciais
que assolam a economia mundial. Também há desafios nacionais rema-
nescentes, em especial em economias que sofreram grandes retrocessos
políticos e cuja liberalização tardia exige ação unilateral forte.
O desafio não é apenas encontrar as políticas "certas", mas também
criar as condições políticas e institucionais necessárias para implementá-las.
Prefácio xxi
As políticas comerciais são o resultado de um processo de formulação que

envolve uma série de atores públicos e privados, bem como, mais recen-
temente, atores da sociedade civil, cada um com preferências e incentivos
próprios. Os perdedores da abertura comercial (como empresas que con-
correm com as importações) geralmente são poderosos e têm recursos e
acesso político para obstruir — ou mesmo reverter — políticas. Este estudo
aborda essas questões de frente, mostrando como realmente funciona a
formulação de políticas comerciais na região. Também mostra como dife-
rentes arranjos institucionais para a gestão de políticas comerciais podem
ter um impacto poderoso e ajudar a garantir que as políticas reflitam o
bem comum em vez de interesses particulares.
A publicação mostra que, apesar da fadiga das reformas, de decep-
ções e retrocessos, quase três quartos dos latino-americanos ainda
apoiam o aumento do comércio com outros países. No entanto, muitos
deles podem ser facilmente influenciados pela retórica anticomércio, prin-
cipalmente quando esta destaca o potencial de perda de empregos.
Fazer uma análise sobre questões tão importantes e complexas sem-
pre envolve trocas. Foram feitas escolhas quanto ao que incluir e o que
deixar de fora. O BID publicou vários outros estudos sobre integração
regional. Este volume se concentra na integração global da América Latina
e do Caribe. Consequentemente, questões no nível regional, como inte-
gração de mercados de trabalho, infraestrutura ou mercados financeiros,
que são uma parte importante da agenda de pesquisa do Banco foram, em
sua maioria, omitidas.
A principal questão de política pública é como a América Latina e o
Caribe podem aproveitar ao máximo as oportunidades oferecidas pelos
mercados globais, mitigando, ao mesmo tempo, os custos associados.
Ajudar aqueles que perdem com a liberalização por meio de políticas
de mercado de trabalho e outros mecanismos compensatórios, é uma
das pedras angulares de uma agenda de políticas complementar e fun-
damental para construir as coalizões necessárias para apoiar a reforma
comercial.
Essa agenda de políticas mais ampla também deve incluir iniciativas
para melhorar a eficiência da produção de bens e serviços, tais como medi-
das para promover a coordenação entre os setores público e privado, a fim
de impulsionar a produtividade e reestruturar as indústrias em declínio. A
meta deve ir além do setor manufatureiro, geralmente superestimado, e
incluir outros setores como serviços e até mesmo agricultura, cujo rápido
aumento de produtividade e desenvolvimento tecnológico oferecem valio-
sas oportunidades para a exportação de produtos nos quais a região goza
de vantagens comparativas.
xxii TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Em suma, esta não é uma publicação com diagnósticos e uma agenda

de políticas para os que têm aversão ao risco. Os autores recorrem às
lições da liberalização comercial do passado para oferecer um roteiro
baseado em evidências, que permita enfrentar os desafios atuais e futu-
ros da integração global. Espero que este volume seja uma contribuição
útil para que governos e partes interessadas possam navegar no intenso
debate atual sobre comércio internacional e integração.
Luis Alberto Moreno

Presidente
Agradecimentos
Desenvolvimento nas Américas (DIA) é a principal publicação do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esta edição foi produzida sob
a direção de Mauricio Mesquita Moreira, assessor econômico chefe do
Departamento de Integração e Comércio, e Ernesto Stein, economista
principal do Departamento de Pesquisa. Antoni Estevadeordal participou
da equipe de coordenação durante as fases iniciais do projeto.
Os principais autores de cada capítulo são:
Capítulo 1 Mauricio Mesquita Moreira

Capítulo 2 Mauricio Mesquita Moreira, Kun Li e Federico Merchán
Capítulo 3 Mauricio Mesquita Moreira e Christian Volpe Martincus
Capítulo 4 Mauricio Mesquita Moreira, Juan Blyde, Christian Volpe
Martincus e Danielle Trachtenberg
Capítulo 5 Jorge Cornick, Jeffry Frieden e Ernesto Stein
Capítulo 6 Marisol Rodríguez Chatruc, Ernesto Stein, Razvan Vlaicu
e Víctor Zuluaga
Capítulo 7 Juan Blyde e Marisol Rodríguez Chatruc
Capítulo 8 Mauricio Mesquita Moreira e Christian Volpe Martincus
Capítulo 9 Ernesto Stein e Tomás Bril-Mascarenhas
Capítulo 10 Sergio Ardila, Piero Ghezzi, Tom Reardon e Ernesto Stein
Capítulo 11 Christian Volpe Martincus e Marisol Rodríguez Chatruc
Um comitê consultivo científico prestou orientação e feedback críticos

em várias etapas do processo: Lorenzo Caliendo (Universidade de Yale),
Jeffry Frieden (Universidade de Harvard), Piero Ghezzi (HacerPeru), Ema-
nuel Ornelas (FGV-São Paulo), Nina Pavcnik (Dartmouth College) e Peter
Schott (Universidade de Yale).
Além dos autores, vários pesquisadores contribuíram com documen-
tos de trabalho que subsidiaram a elaboração da publicação: Emmanuel
Abuelafia, Nicolás Albertoni, Roberto Álvarez, María Angélica Arbeláez,
José Miguel Benavente, Matías Busso, Charles Cai, Jerónimo Carballo,
xxiv TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Gustavo Crespi, Lorena Di Chiara, Óscar Fentanes, Zheli He, Cecilia Heu-
ser, Sebastián Higuera, Alberto Levy Ferre, Anabel Marín, Marco Antonio
Martínez, Eduardo Mercado, Julián Messina, Danielken Molina, Ricardo
Monge-González, Milenka Montt, Pedro da Motta Veiga, Felipe Muñoz,
Martín Obaya, Gastón Nievas Offidani, Juan O’Farrell, Ivan Oliveira, Lou-
renço Paz, Denisse Pierola, José Claudio Pires, Sandra Polónia Ros, Andrés
Rebolledo, Fernando Ribeiro, Luis Rivera, Raymond Robertson, Dennis
Sánchez-Navarro, Roberto Steiner, Nathaniel Russell, Monika Sztajerowska,
Jesús Alberto Tejada e Sandra Zuluaga.
Vários colegas ofereceram contribuições substanciais e/ou feedback
útil em diferentes estágios da produção deste volume: Verónica Alaimo,
Mariano Bosch, Claire Brunel, Lucio Castro, Eugenio Díaz-Bonilla, Antoni
Estevadeordal, Pablo Fajgelbaum, Ana Margarida Fernandes, Paolo Gior-
dano, Juan Carlos Hallak, Ana María Ibáñez, Kala Krishna, Filipe Lage de
Sousa, Santiago Levy, Pedro Martel, Carmen Pagés e Alan Taylor.
Inúmeros funcionários de diversas instituições públicas e privadas
gentilmente ofereceram insumos valiosos durante a elaboração deste livro:
Gary Banks (Universidade de Melbourne), Mariana Ferreira (URUGUAI
XXI-Uruguai), Juan Labraga (Ministério de Economia e Finanças-Uruguai),
Marta Lagos (Latinobarómetro), Lorena Sepúlveda (PROCHILE-Chile),
Claudio Vargas (PROCHILE-Chile) e Sandro Zolezzi (CINDE-Costa Rica).
As instituições incluíram a Secretaria de Transformação da Produção da
Argentina, o Ministério da Produção da Argentina, o Ministério da Produ-
ção do Peru, a PRODUCE Peru e a Comissão de Produtividade da Austrália.
As seguintes pessoas contribuíram com excelente assistência a pesqui-
sas: Camila Cortés Rodríguez, Valeria Faggioni, Ignacio Marra de Artiñano,
Paulo Matos, Federico Merchán, Gastón Nievas Offidani, Dario Romero,
Catalina Salas Santa, Camila Valencia Rodríguez e Víctor Zuluaga.
A editora geral deste volume foi Rita Funaro, consultora de publica-
ções do Departamento de Pesquisa, que trabalhou incansavelmente com
Tom Sarrazin e Cathleen Conkling-Shaker na edição e publicação deste
livro. Steven Kennedy revisou a versão em inglês. A edição em português
foi traduzida por Hilda Lemos e a revisão técnica ficou a cargo de Daniel
Alano. A ilustração da capa é de Martín Saavedra e a criação de Graziela
Flor, com contribuições de Alejandro Ahumada, Pablo Bachelet, Silvia
Badilla, Lina Botero, David Peña e Eliana Prada. A Word Express formatou
o volume, com ilustrações adicionais da 5W Infographics.
Este livro não poderia ter sido produzido sem o esforço e a dedica-
ção contínuos da equipe administrativa do Departamento de Pesquisa e,
em particular, de Myriam Escobar-Genes, Elton Mancilla, Mariela Semidey,
Adela Torrente, Montserrat Urquiola e Federico Volpino. Steven Ambrus,
Agradecimentos xxv
Silvia Badilla, Pablo Bachelet e Andrés Cavelier auxiliaram na comunica-

ção e divulgação.
Os comentários e as opiniões expressos nesta publicação são de res-
ponsabilidade dos coordenadores do projeto e dos autores dos capítulos
correspondentes e não refletem as opiniões do Banco Interamericano de
Desenvolvimento ou de seus diretores executivos.
Colaboradores
Sergio Ardila, natural da Colômbia, possui doutorado em Economia Agrí-

cola pela Universidade da Califórnia em Davis e mestrado em Planejamento
e Gestão de Recursos Hídricos pela Universidade Estadual do Colorado.
Foi Economista Principal na Divisão de Meio Ambiente, Desenvolvimento
Rural e Gestão de Riscos de Desastres do BID até sua aposentadoria e atu-
almente atua como consultor independente.
Juan S. Blyde, natural da Venezuela, possui doutorado em Economia pela

Universidade do Colorado, Boulder. É economista líder na Iniciativa para a
Migração do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Tomás Bril-Mascarenhas, natural da Argentina, possui doutorado em Ciên-

cias Políticas pela Universidade da Califórnia em Berkeley e é professor
adjunto na Universidade Nacional de San Martín. Foi bolsista de pós-dou-
torado no Conicet e professor visitante na Universidade Torcuato Di Tella.
Jorge Cornick, natural da Costa Rica, possui doutorado em Economia Agrí-

cola pela Universidade de Wisconsin-Madison. Trabalhou no setor público
da Costa Rica em questões fiscais e regulatórias e atua como consultor
independente para questões de políticas e desenvolvimento.
Jeffry Frieden, natural dos EUA, possui doutorado em Ciência Política pela
Universidade de Columbia. É professor de governo na Universidade de
Harvard.
Piero Ghezzi, natural do Peru, possui doutorado em economia pela Uni-

versidade da Califórnia em Berkeley. É sócio fundador da HacerPeru e
ex-ministro da Produção do Peru.
Kun Li, natural da China, possui doutorado em economia pela Universidade

da Califórnia em Santa Cruz. Trabalha no Setor de Integração e Comércio
do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
xxviii TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
Federico Merchán, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia

pela Universidade de los Andes em Bogotá. É pesquisador no Setor de
Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Mauricio Mesquita Moreira, natural do Brasil, possui doutorado em Econo-

mia pela Universidade de Londres. É assessor econômico chefe do Setor
de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Tom Reardon, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela

Universidade da Califórnia em Berkeley. É professor na Universidade do
Estado de Michigan.
Marisol Rodríguez Chatruc, natural da Argentina, possui doutorado em

Economia pela Universidade de Maryland. É economista na Iniciativa para
a Migração do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Ernesto Stein, natural da Argentina, possui doutorado em Economia pela

Universidade da Califórnia em Berkeley. É economista principal no Depar-
tamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Danielle Trachtenberg, natural dos EUA, possui doutorado em Economia

pela Universidade de Boston e trabalha no Setor de Integração e Comércio
do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Razvan Vlaicu, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela

Universidade Northwestern. É economista sênior do Departamento de
Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Christian Volpe Martincus, natural da Argentina, possui doutorado em

Economia pela Universidade de Bonn. É economista principal no Setor
de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Victor Zuluaga, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia pela

Universidade de los Andes. Foi pesquisador do Departamento de Pesquisa
do Banco Interamericano de Desenvolvimento durante a elaboração do
relatório. É aluno de doutorado na Universidade de Houston.
1
Expectativas para a
política comercial: antes
e depois
Era o início dos anos 1990. Décadas de desenvolvimento voltado para o

mercado doméstico na América Latina e no Caribe haviam desembocado
em paralisantes crises fiscais e de balanço de pagamentos. O crescimento
foi interrompido. Depois de subir 2,4% ao ano em média nas décadas ante-
riores, o PIB per capita encolheu a uma média anual de 0,6% nos anos
1980. A inflação, tradicionalmente o calcanhar de Aquiles da região, fugiu
ao controle, saltando de uma média anual de 30% na década de 1970 para
228% na década de 1980. Os indicadores da dívida externa também eram
preocupantes, atingindo uma média de quase 100% do PIB, com muitos
países inadimplentes. A desigualdade de renda atingiu um pico histórico.1
Nesse clima apocalíptico, os governos buscavam desesperadamente
estratégias de desenvolvimento alternativas. Impressionados com o rápido
crescimento liderado pelas exportações do Leste Asiático e pressiona-
dos por seus credores multilaterais, acabaram se voltando para soluções
mais orientadas para o mercado, adotando um amplo pacote de reformas,
conhecido como o Consenso de Washington. 2
Além de ajuste fiscal, desregulamentação e privatização, o pacote
incluía uma liberalização comercial abrangente e uma abordagem mais
liberal para o investimento estrangeiro direto (IED). A política comercial
era particularmente inovadora. As mudanças nas políticas de IED também
foram notáveis, mas não necessariamente rompiam com o status quo, uma
vez que esses investimentos sempre foram bem-vindos, mesmo nos dias
mais sombrios do antigo regime. Esse não era o caso da abertura comer-
cial, que havia sido historicamente objeto de fortes críticas e ceticismo
1
Dados dos WDI sobre crescimento. Ver Escosura 2007 (Figura 12.2) para estimativas
de desigualdade de renda.
2
Ver, por exemplo, Banco Mundial (1987) e Williamson (2014).
2 TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS
por parte dos economistas e políticos mais influentes da região. Acabou

tornando-se sua maior esperança de crescimento.
Essa mudança de estratégia não foi sem variações e tropeços. Alguns
países avançaram mais cedo e mais rapidamente e foram mais longe do
que outros, em diferentes contextos políticos e econômicos. No entanto,
havia um fio condutor comum entre todas as iniciativas de reforma: um
discurso político e econômico semelhante, que reunia no comércio inter-
nacional e suas políticas, muitas das esperanças de maior crescimento, de
bem-estar e emprego e de menor desigualdade.
Essa tendência política estava clara nos discursos dos políticos que
lideraram o capítulo latino-americano do que ficou conhecido como a
Grande Liberalização (Estevadeordal e Taylor, 2013). O ex-presidente mexi-
cano Carlos Salinas de Gortari, ao falar em uma reunião do Acordo Geral de
Tarifas e Comércio (GATT) em 1990, argumentou que “o México se compro-
meteu a modernizar sua economia por meio da uma inserção efetiva nos
mercados internacionais. Essa mudança exige que façamos um esforço de
exportação sem precedentes, uma vez que o comércio exterior será o prin-
cipal motor de crescimento no desenvolvimento econômico moderno.”3
O ex-presidente colombiano César Gaviria, em seu discurso de posse
em 1990, adotou um tom semelhante: “A liberalização do comércio é
exatamente isso: um processo dinâmico de modernização apoiado pelo
crescimento das exportações e destinado a nos garantir uma posição no
mercado mundial. Exportar mais, importar mais, produzir mais, tornar a
nossa economia mais rica e, assim, gerar mais empregos. Esse é o cami-
nho seguido pelas nações que foram devastadas pela guerra e que hoje
são potências industriais.”4
Carlos Boloña Behr — Ministro das Finanças e arquiteto das refor-
mas comerciais do ex-presidente do Peru, Alberto Fujimori — mostrava-se
igualmente otimista no início dos anos 1990, argumentando que “precisa-
mente por sermos um país pequeno em termos econômicos, precisamos
diversificar nossos mercados, ampliar a escala da nossa economia, apro-
veitar as vantagens dos mercados estrangeiros para crescer e acumular
capital, e assim superar a pobreza e alcançar os níveis desejados de
bem-estar e prosperidade.”5
3
GATT/1474, 1º de fevereiro de 1990. Original em espanhol.
4
Partes do discurso de posse do Dr. César Gaviria Trujillo, em 7 de agosto de 1990,
sobre a internacionalização da economia e da política externa a ser implementada
nos quatro anos seguintes. Extraído do jornal El Espectador, 8 de agosto de 1990,
pag. 13-A.
5
Boloña Behr (1993).
EXPECTATIVAS PARA A POLÍTICA COMERCIAL: ANTES E DEPOIS 3
Essa linha de argumentação persistiu durante a segunda década da

liberalização, quando os governos fizeram campanha para obter a apro-
vação de importantes acordos de livre comércio. Em 2007, o presidente
da Costa Rica, Oscar Arias, declarou sobre as perspectivas de um acordo
com os Estados Unidos (Tratado de Livre Comércio entre Estados Unidos,
América Central e República Dominicana, CAFTA-DR): “… os que hoje vêm
de bicicleta, com o TLC virão de motocicleta BMW; os que vêm em um
Hyundai, virão em um Mercedes Benz. Isso é desenvolvimento.”6
Mais de um quarto de século após as primeiras iniciativas para abrir
as economias da região, o que se pode dizer dessas expectativas? Será
que estavam bem fundamentadas em uma sólida teoria econômica e em
evidências empíricas robustas? Os resultados corresponderam ao alarde?
Será que ainda são válidas hoje?
Abaixo o antigo regime
O entendimento dessas expectativas passa por uma análise do que estava

errado com antigo regime. O caos e a estagnação dos anos 1980 podem
parecer motivos suficientes para mudanças, mas foram apenas mani-
festações superficiais de uma estratégia baseada em pilares teóricos e
empíricos frágeis.
O assim chamado argumento de substituição de importações
baseava-se em uma combinação precária de dois elementos principais: a
ainda por ser comprovada hipótese de Prebisch-Singer de que haveria um
declínio histórico (relativo) nos preços de commodities primárias e uma
interpretação muito vaga do argumento da indústria nascente.7
O argumento da indústria nascente não passaria no que os economis-
tas chamam de Teste de Mill-Bastable, segundo o qual a proteção deve
ser temporária, estar associada a uma falha de mercado específica (por
exemplo, benefícios sociais maiores do que os privados) e ter benefícios
cumulativos esperados que excedam os custos.8
Os governos ignoraram essas diretrizes. A proteção se estendeu por
décadas (muitas vezes em benefício de subsidiárias de empresas estran-
geiras); não foi feito nenhum esforço de identificação de falhas de mercado
6
Discurso do Presidente Óscar Arias em 30 de maio de 2007, em Cartago, Costa Rica
(La Prensa Libre). O acordo foi finalmente aprovado em um referendo. Ver Capítulo
5 para detalhes.
7
Ver Prebisch (1950) e Singer (1950). Para um teste recente da hipótese de Prebisch-
-Singer, ver Winkelried (2018). Ver também Powell (1991) e Mariscal e Powell (2014).
8
Para uma discussão recente do argumento, ver Melitz (2005).
e a métrica de custo-benefício que prevaleceu foi a das duvidosas “econo-

mias” nas contas de importação.
Como a especialização em commodities primárias era vista como
desastrosa para o crescimento por conta da esperada queda dos preços
relativos e seu impacto sobre o balanço de pagamentos, os governos pro-
tegeram a indústria de maneira generalizada — um movimento reforçado
pela crença de que esta necessitaria de proteção para aprender e crescer.
Essa abordagem negou aos países a maior parte dos ganhos de
comércio. Por exemplo, no final dos anos 1980, o Brasil estava próximo da
autarquia, importando menos de 5% da sua demanda por bens; uma con-
dição que, ironicamente, reforçou a percepção equivocada de que haveria
restrições de balanço de pagamentos ao crescimento (Mesquita Moreira e
Correa, 1998).
Como há tempo sabem os economistas (Lerner, 1936), uma tarifa
sobre as importações é equivalente a um imposto sobre as exportações
o que, ceteris paribus, valoriza a taxa de câmbio. Assim com as expor-
tações estagnadas e as importações limitadas aos chamados itens
essenciais — fortemente atadas ao nível de atividade e imunes à variação
dos preços relativos — os países da região eram frequentemente atingidos
por crises de balanço de pagamentos.
A despeito dos prováveis ganhos de aprendizagem, apenas algumas
indústrias se tornaram competitivas globalmente, apesar dos onerosos
subsídios creditícios e à exportação, que alimentaram comportamentos
rentistas e as mais do que frequentes crises fiscais e de endividamento.9
Uma boa razão para ter esperança
Se as bases do antigo regime eram frágeis, o mesmo não ocorria com

a estratégia de liberalização. Os formuladores de políticas ancoraram
suas expectativas de ganhos imediatos e definitivos de produtividade e
bem-estar em fortes fundamentos teóricos. Mais de dois séculos de teoria
de comércio internacional, construída e ampliada a partir do princípio das
vantagens comparativas de David Ricardo (1817), constituíam, certamente,
um alicerce mais sólido sobre o qual erigir suas esperanças.
No início dos anos 1990, os economistas já haviam identificado ainda
mais razões para comerciar. Os ganhos adicionais viriam de pelo menos
duas outras fontes: comércio intrasetorial e efeitos pró-concorrência. O
primeiro — definido como trocas bilaterais de produtos similares, tais como
9
Para uma crítica completa das políticas de substituição de importações, ver Krue-
ger (1984).
carros compactos por SUVs — passou a dominar o comércio internacional.

O acesso a mercados mundiais daria a empresas e países escala suficiente
para se especializar em variedades do mesmo produto, ao mesmo tempo
em que abria as portas para preços mais baixos. Uma dinâmica que pro-
porcionaria benefícios para os consumidores afeitos à variedade, bem
como para as empresas em busca de uma diversidade maior de insumos
mais baratos.10
Os efeitos pró-concorrência surgiriam tanto do impacto da concorrên-
cia de importações no poder de mercado das empresas — limitando sua
capacidade de elevar os preços acima dos custos — como da maior efici-
ência gerencial (Krugman, 1979; Leibenstein, 1978; Feenstra, 2018a).
Mais recentemente um ganho extra foi acrescentado à lista dos
benefícios do comércio internacional: o que decorre das diferenças de
produtividade entre empresas do mesmo setor. A lógica é que o comér-
cio impacta negativamente empresas com baixa produtividade e desloca
recursos para contrapartes mais competitivas, geralmente maiores, mais
aptas a sobreviver no mercado global. Bons exemplos são empresas mul-
tilatinas como a Embraer do Brasil, a Terniun da Argentina ou o Grupo
Bimbo do México. Esse efeito de realocação aumenta a produtividade
média da indústria e, consequentemente, do país (Melitz, 2003; Melitz e
Reading, 2014).
Cada um desses três novos efeitos também pode justificar uma abor-
dagem mais liberal para IED, uma vez que as subsidiárias estrangeiras
aumentam a variedade, a concorrência e a produtividade geral da indús-
tria, à medida que substituem alguns de seus concorrentes locais menos
produtivos (Markunsen e Maskus, 2001; Antràs e Yeaple, 2014).
Embora a espinha dorsal da teoria estivesse lá, a maioria das evidên-
cias empíricas foi produzida depois que as decisões de liberalizar foram
tomadas. Os pesquisadores se aproveitaram de um novo tesouro em evi-
dências oriundas da própria experiência de liberalização na América Latina
e Caribe e em outras partes do mundo em desenvolvimento.11
Nesse sentido, o engajamento nas reformas pode ser considerado um
ato de fé. Mas foi um ato que valeu a pena, pelo menos para esse tipo de
ganhos mais imediatos ou “estáticos”. Embora a ideia sedutora de que
trabalhadores trocariam bicicletas por motocicletas BMW nunca tenha se
10
Ver estudos anteriores de Krugman (1980) e Ethier (1982) e Melitz e Trefler (2012)
para um exame mais recente.
11
Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010), Goldberg e Pavcnik (2016), Feenstra (2018a)
e Shu e Steinwender (2018) para revisões da literatura empírica sobre ganhos do
comércio. Sobre IED, ver Antràs e Yeaple (2014).
concretizado, as evidências confirmam que a maioria dos países da região

desfrutou de melhoras salariais e de bem-estar tangíveis. É verdade que
as estimativas desses ganhos parecem modestas, mas elas em geral se
baseiam apenas na remoção de tarifas — a “arma” menos onerosa no arse-
nal protecionista do antigo regime.
Também há evidências concretas dos mecanismos por trás desses
ganhos. Estimativas agregadas e setoriais apontam para o forte impacto
positivo da liberalização nos fluxos de comércio e de IED. O aumento
mediano da participação do comércio no PIB na região chegou a impressio-
nantes 28% (ver Capítulo 3). Esse ganho ajudou a região a recuperar a maior
parte das perdas sofridas no mercado mundial durante os anos de substi-
tuição de importações, mas não foi suficiente para que acompanhasse o
rápido crescimento do comércio internacional. No entanto, esperar que a
política comercial alcançasse sozinha esse objetivo não era realista.
As estimativas ao nível de firma, por sua vez, revelam ganhos substan-
ciais de produtividade durante os anos 1990. Esses ganhos, no entanto,
não foram transferidos para a década de 2000, quando a região foi atin-
gida pelo choque da China (ver Capítulo 4).
Onde o plano falhou
Os líderes da região estavam em terreno menos seguro quando levantaram a

perspectiva de ganhos contínuos de produtividade que poderiam, sozinhos,
gerar um crescimento mais rápido e sustentável. Vantagens comparativas
e os outros argumentos discutidos podem justificar as expectativas de um
salto, mas não de um crescimento mais rápido da produtividade, que é um
componente fundamental do crescimento econômico. Isso não quer dizer
que não haja argumentos fortes que liguem o comércio internacional ao
crescimento, mas estes têm nuances e brechas importantes.
Embora os economistas há séculos venham tentando compreender por
que as nações crescem, “muitos mistérios persistem.”12 No entanto, é ampla-
mente aceita a ideia de que o crescimento econômico é movido por dois
fatores principais: acumulação de capital físico, por exemplo, fábricas e máqui-
nas; e acumulação de conhecimento “presente em livros didáticos e empresas
na forma de tecnologia e em pessoas na forma de capital humano.”13
A liberalização do comércio, ou a globalização de forma mais geral
— incluindo todos os seus canais de comércio internacional e IED — podem
ter um impacto positivo nesses dois fatores do crescimento econômico.
12
Helpman (2004:9).
13
Grossman e Helpman (2015), p. 100.
Esse impacto, no entanto, geralmente depende das políticas, das circuns-

tâncias e dos recursos produtivos dos países.
O argumento para uma maior acumulação de capital físico é o mais direto.
A proteção aumenta o preço dos bens de capital — chegando a 100% no
período de substituição de importações na América Latina — elevando cus-
tos e, consequentemente, suprimindo investimento. É razoável esperar que
tarifas mais baixas sobre esses produtos favoreçam o crescimento, como
sugere a maioria dos modelos de crescimento (Estevadeordal e Taylor, 2013).
Um argumento semelhante pode ser usado no caso de restrições ao IED. Sua
eliminação pode estimular investimentos em capital físico, supondo-se que o
investimento local não seja deslocado — um risco que parece ser descartado
pelas evidências (Farla, de Crombrugghe e Verspagen, 2016).
A acumulação de capital físico, no entanto, enfrenta retornos decres-
centes; há, por exemplo, um limite para o número de máquinas que um
grupo de trabalhadores que cresce lentamente pode manusear. Grande
parte da esperança depende do componente de conhecimento, onde o
argumento pró-comércio internacional envolve muito mais mecanismos e
nuances.
Ganhos de escala, efeitos pró-concorrência e externalidades tecnoló-
gicas são as fontes mais importantes dos chamados benefícios dinâmicos
do comércio internacional. Infelizmente, estão longe de ser uma certeza,
e a abertura comercial pode potencialmente piorar a situação dos países
(Groisman e Helpman, 2015; Melitz e Trefler, 2012).
A intuição por trás dos ganhos de escala é que as empresas com acesso
a mercados maiores têm mais incentivos para inovar, pois podem recupe-
rar mais facilmente investimentos com vendas mais altas. Um exemplo é
a Embraer, empresa aeroespacial brasileira. A empresa não seria capaz
de arcar com os custos de desenvolvimento de seus jatos se suas vendas
fossem limitadas ao mercado interno. Por outro lado, o corte de tarifas
também pode aumentar as importações, o que pode reduzir o mercado
doméstico das empresas, diminuindo, assim, os incentivos à inovação.
O efeito pró-concorrência sofre da mesma ambiguidade. Uma maior
concorrência reduz os lucros, mas pode aumentar ou diminuir o incen-
tivo para acumular conhecimento, dependendo do impacto relativo nos
lucros atuais em comparação aos lucros pós-inovação. Se os lucros atu-
ais são os mais afetados, uma empresa tem incentivos para inovar a fim
de fugir da concorrência. Se os lucros pós-inovação são os mais afetados,
o impacto funciona na direção contrária, pois as empresas entendem ser
menos lucrativo inovar.
A direção do efeito possivelmente depende da distância a que as
empresas locais estão da fronteira tecnológica: se estiverem próximas,
terão um incentivo maior para inovar, pois pequenas melhorias pro-

vavelmente as tornarão competitivas; se estiverem longe da fronteira
tecnológica, o oposto provavelmente prevalecerá (Aghion et al., 2005).
O efeito pró-concorrência também pode ser contraproducente em
termos de como os recursos são distribuídos pelos setores e depende, em
última análise, da importância da experiência, da difusão internacional de
tecnologias e das diferenças setoriais em inovação. Em um cenário plausí-
vel em que a experiência em pesquisa conta, a assimilação de tecnologias
estrangeiras é difícil e as oportunidades para inovar variam acentuada-
mente entre setores, a liberalização pode levar os países com menos
experiência em pesquisa a se especializar em setores com menor potencial
de inovação, comprometendo, assim, suas oportunidades de crescimento
(Grossman e Helpman, 1991; Feenstra, 1996).
Os argumentos sobre externalidades tecnológicas positivas são mais
claros. A intuição é baseada na ideia plausível de que o conhecimento flui
através de transações comerciais internacionais. A questão gira em torno
da magnitude desse efeito, que provavelmente depende da capacidade
de absorção dos países, ou seja, sua capacidade para aprender e assimilar
novas tecnologias.
Como no caso do comércio internacional, o IED também tem o poten-
cial de gerar externalidades tecnológicas em benefício das empresas
locais. Estas, no entanto, têm maior probabilidade de ser verticais (entre
clientes e fornecedores) do que horizontais (entre concorrentes), visto que
as empresas estrangeiras têm um forte interesse em proteger sua vanta-
gem competitiva. Aqui também a capacidade de absorção é importante
para que essas externalidades se concretizem (Antràs e Yeaple, 2014).
Conclusão: bom, mas não ótimo
Em última análise, o impacto da liberalização no crescimento é fundamen-

talmente uma questão empírica. Infelizmente, as evidências empíricas não
são claras, mas certamente há mais razões para otimismo hoje do que nos
anos 1990. Pesquisas anteriores sobre o nexo entre crescimento e comér-
cio basearam-se em indicadores indiretos e muitas vezes enganosos de
política comercial e, em geral, ignoraram o impacto de outras políticas
públicas e de outros fatores institucionais, políticos e estruturais.14
Contribuições mais recentes não apenas abordam essas deficiências,
mas também buscam responder uma pergunta mais apropriada: a questão
14
Ver Rodríguez e Rodrik (2001) e Easterly (2005) par um exame dessas tentativas.
relevante não é se a abertura comercial pode determinar o nível de cres-

cimento de um país, que depende de uma série de outros fatores, mas se
ela tem a capacidade de acelerar seu crescimento com relação às ten-
dências pré-reforma (Estevadeordal e Taylor, 2013). A reposta — motivada
por um modelo de crescimento no qual o investimento físico desempenha
um papel central e a tecnologia é impulsionada por fatores não econô-
micos — sugere que tarifas mais baixas, principalmente sobre bens de
capital, aceleram significativamente o crescimento.15
Essa abordagem empírica é replicada no Capítulo 2 à busca de impac-
tos específicos para a região, e os resultados são encorajadores: estima-se
que a liberalização tenha acelerado o crescimento anual do PIB per capita
da América Latina em 0,6 a 0,7 ponto percentual, em média.16 Embora
insuficiente para atender às expectativas mais otimistas, esse bônus de
crescimento foi suficiente para ajudar a fechar uma lacuna cada vez maior
com relação ao desempenho do Leste Asiático e gerar um aumento do PIB
per capita de até 16% em duas décadas. Como apontado por Estevadeor-
dal e Taylor (2013), esse não um tipo de ganho facilmente produzido por
outras políticas públicas.
Embora essa evidência dê credibilidade ao argumento do investimento
físico, não diz muito sobre o outro importante canal de contribuição do
comércio internacional para o crescimento: o canal do conhecimento. Sua
interpretação se baseia em um modelo que parte do princípio de que as
mudanças tecnológicas não são afetadas pelo comércio ou por qualquer
outra variável econômica. Infelizmente, as demais evidências internacio-
nais disponíveis, que tratam diretamente esse canal, não são conclusivas.
Um forte conjunto de evidências atesta a relevância das externalida-
des tecnológicas, impulsionadas seja pelo comércio internacional ou pelo
IED.17 No entanto, uma literatura prolífica sobre o impacto do comércio
internacional em medidas diretas (por exemplo, P&D e patentes) e indi-
retas (produtividade) na acumulação de conhecimento, em sua maioria,
baseada no efeito pró-concorrência, sugere que essa relação é complexa.18
15
Estevadeordal e Taylor (2013). Ver Irwin (2019) para um exame das contribuições
recentes para essa literatura.
16
Merchán e Mesquita Moreira (2019).
17
Ver Coe e Helpman (1995) e Keller (2010) para externalidades tecnológicas relacionadas
com o comércio baseadas em macrodados. Ver Shu e Steinwender (2018) para uma revi-
são de estudos que usam microdados. Para IED, ver Baldwin, Braconier e Forslid (2005);
Keller (2010); Javorcik (2004); Javorcik e Spatareanu (2011); e Iacovone et al. (2015).
18
Ver Meltiz e Trefler (2012) e Shu e Steinwender (2018) para uma revisão. Ver Aghion
et al. (2018) para uma das poucas exceções que analisam o canal de exportações, o
qual encontra efeitos positivos para empresas francesas.
Os estudos de medidas diretas concentram-se principalmente em paí-

ses desenvolvidos e os resultados são ambíguos, sugerindo que dependem
do porte da empresa, do domínio de mercado e da distância até a fronteira
tecnológica. Os poucos estudos existentes de países em desenvolvimento,
nos quais a acumulação de conhecimento se refere mais a imitação e
difusão, sugerem um impacto positivo, mas geralmente baseiam-se em
percepção e não em medições objetivas seja da concorrência das impor-
tações ou de conhecimento (Gorodnichenko, Svejnar e Terrell, 2010).
As evidências de medidas indiretas oferecem maior segurança, parti-
cularmente nos países em desenvolvimento. No entanto, concentram-se
predominantemente nos efeitos sobre a produtividade — nem sempre
associada à acumulação de conhecimento — e abordam em sua maioria
melhorias pontuais, que não é o que importa para o crescimento. Também
sugerem que o contexto específico de um país é importante, e que gene-
ralizações amplas nem sempre se justificam (Goldberg e Pavcnik, 2016).
Nesse contexto, evidências específicas para a região se tornam par-
ticularmente importantes, e o cenário que surge não é tranquilizador. As
evidências ao nível de país, com base em medidas diretas de conheci-
mento sugerem que o impacto da liberalização, embora provavelmente
positivo, foi prejudicado por baixos níveis de capital humano (ver Capí-
tulo 3). O saldo de evidências com base em dados de firma aponta para
ganhos mais robustos, embora contrastem com um crescimento pífio da
produtividade total dos fatores na região nos últimos 30 anos — que deve-
ria refletir pelo menos parcialmente esses ganhos (ver Capítulo 4).
Expectativas para o emprego e a igualdade: caindo na real
Assim como na questão do crescimento, as expectativas com relação a mais

empregos e igualdade repousavam em bases tênues. Embora tivessem
como referência um modelo de comércio internacional bem estabelecido
— o modelo da proporção de fatores — elas se baseavam em uma inter-
pretação ingênua dele que ainda precisava ser validada empiricamente.
Na versão mais simples do modelo, dois países com a mesma tecno-
logia e dotações relativas diferentes de capital e trabalho comercializam
dois bens, como tecidos e máquinas, e usam esses insumos em propor-
ções diferentes: tecidos são mais intensivos em mão de obra do que
máquinas. O modelo prevê que o país com abundância de mão de obra
exportará tecidos (e importará máquinas) e demandará mais mão de
obra, levando a salários mais altos, a retornos de capital mais baixos e,
consequentemente, a uma queda na desigualdade de renda. Se, em vez
de capital e trabalho, mão de obra qualificada (usada intensivamente para
máquinas) e mão de obra não qualificada (usada intensivamente para

tecidos) forem usadas como insumos, a mesma lógica leva a uma queda
na desigualdade salarial.
No contexto desse modelo, supôs-se que a América Latina e Caribe
era uma região relativamente abundante em mão de obra não qualificada
e que, portanto, a liberalização comercial traria mais empregos (não qua-
lificados) e menor pobreza e desigualdade.
Havia boas razões para acreditar que essa interpretação estava cor-
reta. A proteção costumava andar de mãos dadas com políticas para
subsidiar o custo de capital, quer por meio de empréstimos subsidiados
ou do tabelamento de taxas de juros, promovendo a substituição de traba-
lho por capital. Seu padrão setorial tinha muitas vezes um viés pró setores
intensivos em capital, tais como siderúrgicas e fábricas de automóveis, à
medida que os países entravam nos estágios mais complexos da substitui-
ção de importações.
A proteção também promoveu mercados oligopolistas, com algumas
poucas empresas dominando os setores protegidos e se beneficiando de
grandes margens de lucros à custa de consumidores e empresas localiza-
das a jusante na cadeia produtiva. Acreditava-se, também, que o imposto
implícito sobre exportações oriundo da proteção prejudicava empregos e
salários, visto que as exportações eram mais intensivas em mão de obra
do que os setores em regime de substituição de importações.19 A histó-
ria de sucesso do Leste Asiático nas décadas de 1970 e 1980, liderado
pelas exportações, também alimentou as expectativas de mais empregos
e menos desigualdade. 20
A realidade, no entanto, contou uma história diferente, da qual o México
é um bom exemplo. O país estava particularmente bem posicionado para
tirar vantagem da liberalização devido a salários relativamente baixos e à
proximidade com os Estados Unidos. As evidências mostram um aumento
inicial do emprego: o NAFTA levou a um crescimento líquido estimado de
14% no emprego industrial formal (Trachtenberg, 2019). Esse crescimento,
no entanto, logo perdeu fôlego pela emergência da China no início dos
anos 2000. Sem esse choque, a estimativa é de que o emprego industrial
teria sido 8% maior em 2013, mas o ponto principal é que a informalidade
e a migração continuaram ganhando importância como margens de ajuste
no mercado de trabalho do México durante a liberalização (Blyde, Busso,
et al., 2019; Levy, 2018).
19
Ver Krueger (1982, 1983) e Balassa (1982) para uma discussão mais detalhada des-
sas questões.
20
Ver Wood (1997) para um exame dos resultados do Leste da Ásia.
A América Central exibiu padrões semelhantes. Apesar dos ganhos

iniciais, El Salvador também foi profundamente afetado pela concorrência
asiática. O choque da China reduziu o crescimento do emprego industrial
em pelo menos 4 pontos percentuais em 2000–2013 — um número devas-
tador, dado que o emprego industrial caiu 8% durante o período. Lá, o
mercado de trabalho também continuou sendo definido por altos níveis de
informalidade e migração (Li e Mesquita Moreira, 2019).
Na América do Sul, o bônus do emprego acabou sendo ainda mais
efêmero e ilusório, uma vez que dotações consideráveis de recursos natu-
rais pressionaram os salários e as taxas de câmbio, garantindo que um
boom de exportação de bens intensivos em mão de obra jamais se mate-
rializasse. A emergência da China exerceu forte pressão e cobrou um alto
preço da maioria dos países durante o período.
A realidade também entrou em choque com os pressupostos da teoria
sobre uma realocação tranquila de trabalhadores para setores com van-
tagem comparativa. A experiência variou entre países, dependendo do
ambiente macroeconômico e das instituições no mercado de trabalho,
mas os poucos estudos rigorosos disponíveis que usam dados casados de
empregado-empregador sugerem que a realocação esteve longe de ser
tranquila. As regiões e os segmentos mais expostos da força de trabalho
enfrentaram períodos prolongados de perdas significativas.
Resultados pífios de emprego prepararam o terreno para impactos
ambíguos e, notadamente marginais na desigualdade, que na verdade
aumentou na maioria dos países na primeira década de liberalização. A
região precisou esperar até os anos 2000 para ver melhorias nessa área,
mas qual foi exatamente o papel da abertura comercial?
Os dados são limitados, mas suficientemente claros para sugerir que
a relação entre comércio internacional e desigualdade na região não se
presta a generalizações. Existe, no entanto, um denominador comum
entre os países: o impacto relativamente pequeno da liberalização comer-
cial. Durante os anos 1990, esta contribuiu ligeiramente para o aumento
da desigualdade salarial na maioria dos países. Novas tecnologias exigiam
trabalhadores qualificados e, como a substituição de importações muitas
vezes não foi além dos setores intensivos em mão de obra, a liberalização
tendia a prejudicar, em vez de favorecer, a demanda por mão de obra não
qualificada.
Durante a década de 2000, o quadro foi menos conclusivo, mas as
evidências apontam para um efeito no sentido de reduzir ao invés de
aumentar a desigualdade como resultado de quedas no custo de vida das
populações pobres. As estimativas para o Brasil e o México sugerem que
esses ganhos mais do que compensam eventuais perdas de empregos
causadas pela concorrência chinesa, mas, nos dois casos, explicam menos
de 4% da queda na desigualdade durante o período (Blyde, 2019; He 2019).
De volta à prancheta
Em decorrência desses resultados conflitantes, que não foram exclusi-

vos da América Latina e do Caribe, foi preciso repensar a teoria por trás
das relações entre comércio internacional e mercado de trabalho. Esses
resultados acabaram por levar os economistas da área de comércio inter-
nacional a flexibilizar supostos importantes sobre tecnologia, firmas e o
funcionamento do mercado de trabalho.
O comércio internacional promove mudanças tecnológicas que, no
caso dos países em desenvolvimento, tomam, principalmente, a forma de
tecnologias poupadoras de mão de obra não qualificada, desenvolvidas
em países abundantes em capital e mão de obra qualificada. Essas tec-
nologias se difundem pelos canais de importação, exportação e IED. Esse
tipo de mudança tecnológica explicaria, pelo menos em parte, os resulta-
dos conflitantes do México e de outros países da região e do mundo em
desenvolvimento. 21
Assim como na tecnologia, o modelo canônico tem supostos irrealis-
tas sobre as firmas, que são vistas como entidades pequenas, sem poder
de mercado e homogêneas. No entanto, no mundo real as firmas variam em
porte e tecnologia, o que ajuda a explicar como o comércio afeta a desi-
gualdade. A abertura do comércio tende a recompensar empresas maiores
e mais produtivas, que têm mais incentivos para adotar tecnologias sofisti-
cadas e encontrar e contratar trabalhadores mais qualificados com salários
mais altos, aumentando potencialmente a desigualdade salarial, mesmo
entre aqueles com qualificação semelhante e trabalhando no mesmo setor.22
Essas desigualdades salariais seriam eliminadas não fossem as imper-
feições (ou fricções) nos mercados de trabalho. Essas fricções assumem
várias formas e resultam de políticas públicas (salários mínimos, indeni-
zações obrigatórias, impostos sobre folhas de pagamento e políticas de
transporte e mobilidade equivocadas), instituições (por exemplo, sindica-
tos); ou falhas de mercado (por exemplo, informações imperfeitas sobre
21
Ver Goldberg e Pavcnik (2007); Helpman (2016); Pavcnik (2017).
22
Ver Bustos (2011), Helpman et al. (2017) e Burstein e Vogel (2017). Esse mecanismo
leva não apenas a uma maior desigualdade entre trabalhadores com habilidades dis-
tintas, mas também entre aqueles com habilidades semelhantes e empregados no
mesmo setor. Isso decorre da capacidade dos exportadores de extrair maior produ-
tividade de seus trabalhadores e, portanto, oferecer melhores salários.
empregos e trabalhadores qualificados e externalidades de treinamento e

educação) (Helpman, 2011).
Individual ou coletivamente, essas fricções podem limitar a mobilidade
dos trabalhadores entre regiões, setores e ocupações, podendo, eventu-
almente, explicar os padrões de desigualdade observados. Eles também
ajudam a explicar por que alguns trabalhadores na região — e mesmo
no mundo desenvolvido —, que foram deslocados pela concorrência das
importações em certos setores e localidades geográficas, enfrentam lon-
gos períodos de salários mais baixos e desemprego ou são absorvidos pelo
setor informal (Autor, Dorn e Hanson, 2013; Dix-Carneiro e Kovak, 2017).
Pressupostos mais realistas também ajudam a entender melhor o
impacto da política comercial sobre o mercado de trabalho. Os resulta-
dos encontrados por estudos recentes, tanto teóricos como empíricos,
para outras partes do mundo, são coerentes com aqueles encontrados
para a região e sugerem que o comércio internacional explica apenas
uma pequena parte das tendências do mercado de trabalho após a libe-
ralização. No entanto, há evidências de que algumas áreas e segmentos
da população experimentaram ganhos relativamente grandes ou perdas
profundas. Embora pequenas no contexto geral da economia, essas assi-
metrias podem prejudicar a coalizão política por trás da liberalização, com
consequências catastróficas como se há observado em alguns países da
região e do mundo (Pavcnik, 2017; Helpman, 2016).
Pressupostos irrealistas, no entanto, explicam apenas parte do problema
com as expectativas. A região também foi mal categorizada como uma eco-
nomia abundante em mão de obra. Esse problema apenas aumentou com a
abertura das economias asiáticas, extremamente populosas e sedentas de
recursos naturais, o que quadruplicou a oferta global de mão de obra para
as exportações de manufaturados e deflagrou um boom de commodities.23
Um modelo com apenas dois fatores de produção — capital e traba-
lho, ou trabalhadores qualificados e não qualificados — talvez fosse uma
boa representação para o comércio manufatureiro Norte-Sul das décadas
de 1970 e 1980, quando o Sul praticamente se restringia ao Leste Asiático,
escasso em recursos naturais. Deixou, no entanto, de sê-lo quando a Amé-
rica Latina entrou em cena nos anos 1990, com um estoque de recursos
naturais que distinguia a região não apenas dos Tigres Asiáticos, mas da
maioria das demais economias mundiais.
Quando outro fator, como a terra, é introduzido no modelo, suas pre-
visões se tornam imprecisas e não justificam expectativas de que uma
23
Ver FMI (2007).
economia rica em recursos naturais possa reproduzir um boom de expor-

tações baseado em mão de obra não qualificada. 24 Esse é particularmente
o caso quando as consequências macroeconômicas dos ciclos de com-
modities são levadas em consideração, entre elas os longos períodos de
valorização da moeda, com seus impactos devastadores em outras ativi-
dades comercializáveis, conforme descrito no clássico de Corden e Neary
(1982) sobre a doença holandesa.
O preço de expectativas irrealistas
Esse descompasso entre expectativas e o que poderia ser realisticamente

entregue preparou o cenário para grande parte da decepção, do ceticismo
e da fadiga em torno da política comercial na região, principalmente no
início dos anos 2000. Ao estabelecer um padrão irrealisticamente alto,
governos e analistas tornaram a política comercial um alvo fácil para
interesses particulares que foram prejudicados pela liberalização e para
aqueles ideologicamente contra o livre comércio. As vítimas mais ime-
diatas foram os ganhos de crescimento e bem-estar mais tangíveis, cuja
relevância foi perdida em meio ao ruído de visões grandiosas.
Mais uma vez, a retórica política é reveladora e acompanhou as rever-
sões mais importantes de política comercial da região, que ocorreram em
algumas das economias mais ricas em recursos naturais: Argentina, Brasil,
Bolívia, Equador e Venezuela.
No Brasil, as eleições presidenciais de 2002, realizadas pouco mais de
uma década após o país iniciar sua liberalização comercial, foram vencidas
por um partido político que acusava a abertura comercial de “destruir e
vender aos interesses estrangeiros uma parte significativa da nossa indús-
tria, particularmente o setor de bens intermediários.”25 O partido, que
governou o país por 14 anos, não reverteu imediatamente o processo de
liberalização, mas paralisou seu progresso por quase uma década e aca-
bou adotando medidas significativas para revertê-lo. 26
Na Argentina, a retórica de políticas públicas do governo que chegou
ao poder em 2003 foi igualmente acalorada. Os formuladores de políticas
24
Ver Feenstra (2004) para uma discussão didática dos modelos de Heckscher-Ohlin
com múltiplos fatores de produção. Ver Wood (1997) para uma discussão sobre o
impacto da emergência da Ásia no trabalho e na desigualdade na América Latina.
25
Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo — Partido dos Tra-
balhadores (www.pt.org.br)/Fundação Perseu Abramo (www.fpabramo.org.br).
26
Ver Frischtak e Mesquita Moreira (2015) para detalhes das reversões da política no
Brasil.
argumentavam que a liberalização comercial foi um “desastre econômico”,

e que o plano era “recuperar a capacidade de substituir importações para
impulsionar a indústria e o emprego locais.”27 O governo capitaneou uma
das reversões mais abrangentes da abertura comercial na região. 28
Venezuela, Bolívia e Equador expressaram uma retórica anticomércio
semelhante, acompanhada de retrocessos que variaram entre totais (Vene-
zuela, incluindo controles de câmbio) a parciais (Bolívia e Equador) e que
respingaram nas políticas de IED. 29 A retórica contra acordos comerciais
multilaterais e preferenciais foi particularmente agressiva. Hugo Chávez,
que liderou a Venezuela de 1999 a 2013, certa vez acusou as regras comer-
ciais multilaterais de serem tendenciosas contra os “países pobres” e “uma
imoralidade vergonhosa e monstruosa.”30
Rafael Correa, presidente do Equador de 2007 a 2017, afirmou cate-
goricamente que “se os acordos de livre comércio fossem a chave do
desenvolvimento, o México seria desenvolvido; que o livre comércio bene-
ficia a todos, o tempo todo, é uma grande falácia; há grandes perdedores,
e acho que os danos são maiores do que os benefícios. Mesmo que não
fosse assim, é preciso ver quem perde e quem ganha, e o vencedor é o
grandalhão, o importador ou o agronegócio, que pode competir.”31
Evo Morales, presidente da Bolívia de 2006 a 2019, declarou o seguinte
sobre as perspectivas de um acordo de livre comércio com os Estados
Unidos, em 2006: “É um pseudoacordo de livre comércio no qual o par-
ceiro mais poderoso trapaceia ao financiar seus produtores para destruir
os concorrentes menores.”32
Expectativas irrealistas também levaram os governos a ignorar o con-
texto em que a liberalização estava ocorrendo. Muitas vezes, precisaram
construir instituições e coalizões políticas para garantir a sobrevivência
da reforma no longo prazo e articular a política comercial com outras
27
https://www.nacion.com/economia/kirchner-defiende-su-plan-economico-ante-
criticas-de-oposicion/PW2VBYMSQFE4PMDMKW3THZTU7U/story/.
28
Ver Cancino (2017) para detalhes da política comercial da Argentina durante o
período.
29
Para detalhes das políticas comerciais desses países durante esse período, ver Gri-
jalva et al. (2018) para Equador, OMC (2018) para Bolívia e EIU (vários anos) para
Venezuela.
30
https://www.aporrea.org/actualidad/n70329.html, 12/15/2005.
31
https://www.eluniverso.com/noticias/2014/01/21/nota/2066066/rafael-correa-
critica-tlc-propuesto-eeuu.
32
https://www.europapress.es/internacional/noticia-bolivia-evo-morales-descarta-
-firma-tratado-libre-comercio-estados-unidos-similar-vecinos-20060316003631.
html 03/16/2006.
políticas públicas nos mercados de bens e trabalho. A atitude de “abra e

os ganhos virão” — a exemplo da citação bíblica “se você construir, eles
virão” — não apenas deixou a região vulnerável a reações adversas, mas
provavelmente minou até mesmo os ganhos mais realistas de produtivi-
dade, conhecimento e mercado de trabalho.
Lanterna na proa: uma melhor gestão de expectativas
Aprender essa lição parece particularmente importante em um momento

em que a região ainda está se recuperando de retrocessos desastrosos
e enfrentando atritos comerciais que envolvem dois dos seus principais
mercados: Estados Unidos e China. Alguns dos retrocessos da região
— agravados por políticas fiscais e monetárias equivocadas — levaram a
graves crises econômicas e políticas que têm uma semelhança assusta-
dora com os últimos dias do período de substituição de importações.
Essa importante lição se aplica não apenas aos países diretamente
afetados, mas também aos que tiveram mais sucesso na abertura de suas
economias. Para mantê-las abertas e consolidar os ganhos, esses países
também precisam ancorar expectativas, fortalecer suas instituições e coa-
lizões de política comercial e aprimorar políticas complementares.
Repensando prioridades
Olhando para o futuro, alguns componentes da estratégia de integração

comercial merecem atenção especial. A sobrevivência no longo prazo da
abertura comercial requer um melhor entendimento e desenho dos seus
mecanismos políticos e institucionais, tema há muito negligenciado pelos
governos e economistas da região.
O Capítulo 5 destaca que o histórico bastante heterogêneo de imple-
mentação da abertura comercial na região está estreitamente relacionado
com a capacidade dos países de superar dois desafios inter-relacionados:
criar instituições de política comercial impermeáveis a interesses particu-
lares; e desenvolver amplas coalizões pró-abertura comercial, fomentadas
por incentivos e compensações que não distorçam o bom funcionamento
do mercado.
A arquitetura institucional desempenha um papel importante na ges-
tão da política comercial. É melhor envolver na tomada de decisão atores
cujos incentivos estão mais alinhados à maioria da população. Isso nor-
malmente significa mais poder para o Executivo, que tem uma visão mais
ampla do que o Legislativo, onde existe uma forte pressão para buscar
proteção para as indústrias em seus distritos.
No entanto, a supervisão do Congresso é essencial para evitar mudan-

ças repentinas de estratégia ao longo do ciclo político. Nos países da
região, contudo, geralmente há pouca supervisão do Congresso e, no
âmbito do Executivo, as decisões geralmente cabem a ministérios cujas
preferências estão alinhadas às daqueles que se beneficiam da proteção.
Também é provável que a formulação de políticas comerciais se
beneficie de instituições independentes capazes de oferecer análises e
conselhos sólidos, a exemplo da Austrália. Infelizmente, o Chile é o único
país da região que seguiu esse caminho.
Construir fortes coalizões pró-abertura, por sua vez, implica angariar
o apoio da opinião pública. É importante ressaltar que, apesar de todas as
decepções e fadiga, o público em geral ainda apoia predominantemente
o comércio internacional, embora também seja muito sensível a choques
negativos no emprego (ver Capítulo 6). Esse desafio exige incentivos e
compensações significativas para amenizar os choques comerciais, sem
impedir a realocação de capital e trabalhadores para empresas e setores
mais competitivos.
Uma orientação útil é procurar não criar novas distorções na política
comercial (ou remendar antigas), ou apostar em subsídios ineficientes e
regressivos. O foco deve estar na melhoria do funcionamento do mercado
de trabalho e de outros mercados, com intervenções que aumentem a
qualificação e a mobilidade dos trabalhadores e tratem de falhas de mer-
cado bem documentadas, como, por exemplo, o fornecimento de bens
públicos.
É difícil exagerar a importância de melhorar o funcionamento do mer-
cado de trabalho em uma região onde as imperfeições geralmente se
originam nos governos (com, por exemplo, custos de demissão proibiti-
vos) que, ao mesmo tempo, tendem a gastar significativamente menos do
que o mundo desenvolvido em políticas de mercado de trabalho ativas
(por exemplo, treinamento) e passivas (por exemplo, seguro-desemprego).
Como discutido no Capítulo 8, a resposta não é apenas injetar mais
recursos, cuja escassez é crônica, mas encontrar iniciativas bem testadas
que funcionem. As evidências empíricas ainda são poucas e preliminares,
mas apontam para programas de reciclagem de curto prazo, administra-
dos por entes privados, abertos a todos os trabalhadores e não apenas
àqueles deslocados pelas importações, e bem ajustados às necessidades
do mercado de trabalho. Alguns desses programas já estão produzindo
resultados na região.
Essas intervenções são necessárias não apenas para os choques
comerciais de hoje, mas também para aqueles ocasionados pela rápida
difusão de novas tecnologias digitais e automação. Essas tecnologias
prometem destruir vantagens comparativas e mudar a forma como bens

e serviços são comercializados, apresentando novos desafios e oportuni-
dades para os governos.
Conforme discutido no Capítulo 11, as implicações vão muito além do
mercado de trabalho. Os desafios incluem novos investimentos em infraes-
trutura de telecomunicações e um novo marco regulatório para o comércio
digital e o comércio eletrônico, para que se abordem importantes dilemas:
como melhor incentivar fluxos de dados transfronteiriços protegendo, ao
mesmo tempo, a privacidade, e como garantir velocidade e eficiência no
processo de liberação para pequenas remessas de comércio eletrônico,
combatendo, ao mesmo tempo, o comércio ilícito.
Também é necessário um novo olhar para intervenções em outros
mercados de fatores e produtos, que podem frequentemente impedir que
os países maximizem os ganhos do comércio. A região tem uma histó-
ria longa e problemática de políticas industriais ou de desenvolvimento
produtivo que podem ser bastante aprimoradas se os governos adotarem
um conjunto rigoroso de diretrizes que visem intervenção em falhas espe-
cíficas de mercado, oferecendo, ao mesmo tempo, proteção contra os
riscos comuns de captura de políticas por interesses particulares (Crespi,
Fernández-Arias e Stein, 2014).
O Capítulo 9 discute duas classes de políticas que fazem exatamente
isso. A primeira é ilustrada pelas mesas ejecutivas do Peru. As mesas
são fóruns setoriais público-privados que buscam aumentar a produtivi-
dade, identificando obstáculos ao seu desenvolvimento (problemas de
coordenação, regulação inadequada, bens públicos insuficientes) e imple-
mentando rapidamente as soluções necessárias. A segunda é ilustrada
pelo Programa Nacional de Transformación Productiva da Argentina, que
busca ajudar a transformar empresas não competitivas e facilitar a realo-
cação de trabalhadores de empresas não competitivas em setores não
competitivos, para empresas mais promissoras em setores competitivos
da economia.
Uma melhor formulação de políticas comerciais também exige que os
governos superem sua obsessão histórica com a manufatura, um viés her-
dado do auge da substituição de importações. Embora esse entusiasmo
tenha sido justificado durante a maior parte do século XX, quando a manu-
fatura era amplamente vista como o motor do crescimento, no final do
século, após uma década de liberalização, ficou claro que a região teria
que adotar uma visão mais ampla de desenvolvimento.
A combinação de novas tecnologias e a emergência das gigantes eco-
nomias asiáticas transformaram a maioria dos produtos manufaturados em
commodities, com margens de lucro reduzidas e preços em queda (Wood,
1997; Rodrik, 2015; FMI, 2019, Capítulo 4). Enquanto isso, as novas tec-
nologias criaram oportunidades de exportação de serviços e agricultura
que são particularmente promissoras, dadas as vantagens comparativas
da região. O Capítulo 10 discute o caso da agricultura moderna, que tem
pouca semelhança com a atividade de baixa produtividade e pouca quali-
ficação do período de substituição de importações.
Enfrentando desafios antigos e novos
Trinta anos depois de a região haver iniciado um amplo esforço de liberali-

zação, era de se esperar que a política comercial se tornasse praticamente
irrelevante. O Capítulo 7 deixa claro que, apesar de progressos notá-
veis, novos desafios surgiram, enquanto alguns antigos se mostraram
inatingíveis.
Entre os novos desafios, as ameaças ao sistema de comércio interna-
cional baseado em regras são quase existenciais. O comércio internacional
não pode ser um instrumento para a prosperidade da região, se o mer-
cado mundial se dividir em blocos balcanizados regidos pelo poder e não
por regras consistentes com uma economia de mercado. Há soluções bem
conhecidas para melhorar a governança e a eficácia do sistema liderado
pela Organização Mundial do Comércio, que incluem flexibilizar os prin-
cípios de tomada de decisão por consenso e de compromisso único, ao
mesmo tempo em que se preserva o melhor que o sistema tem a oferecer:
os princípios de reciprocidade e não discriminação. A região tem grande
interesse em garantir que essas soluções sejam testadas.
Entre os velhos desafios que persistem, a integração regional — que
ganhou uma relevância estratégica ainda maior no atual ambiente de con-
flitos comerciais — corre o risco de se tornar irrelevante se não caminha
para a convergência dos 33 acordos comerciais preferenciais existentes e
para preencher a falta de acordos amplos entre as maiores economias da
região: Argentina, Brasil e México. Os ganhos desse esforço não seriam
desprezíveis — um aumento estimado de 11,6% no comércio intrarregional
(ou US$ 20 bilhões com base em números de 2018) — algo que a região
não pode se dar ao luxo de desprezar.
Na agenda nacional, o protecionismo ainda está vivo e passa bem
em algumas das maiores economias da região, particularmente naquelas
que sofreram retrocessos graves e, em alguns casos, catastróficos. Esse
desafio pode ser vencido por uma combinação de acordos preferenciais
(regionais e globais) e de aberturas unilaterais (de preferência com o obje-
tivo de convergir com os níveis da OCDE). No entanto, esses esforços
devem ser apoiados por medidas que fortaleçam o aparato institucional
da política comercial e fomentem coalizões com base em incentivos que

incluam compensações aos perdedores.
Se barreiras comerciais tradicionais ainda são críticas para alguns paí-
ses, reduzir os custos de comércio não tradicionais ainda deve ser uma
prioridade para todos os países. A região ainda enfrenta altos custos de
logística, informação e alfandegários. As soluções são bem conhecidas e
incluem medidas como: melhorar a diversidade modal e a eficiência das
redes de transporte, fortalecer a gestão de riscos alfandegários e melhorar
a eficiência dos programas de promoção de exportações e investimentos.
Os ganhos obtidos com medidas como essas, frequentemente superam
aqueles associados à remoção de barreiras tradicionais.
Finalmente, se uma grande lição pode ser extraída desses 30 anos de
liberalização, ela poderia ser resumida na mesma linha das reflexões de
Winston Churchill sobre democracia. Indiscutivelmente, comércio e inte-
gração são a pior estratégia de desenvolvimento, com exceção de todas as
demais que foram testadas de tempos em tempos pela região. 33
33
Tradução da citação original: “Muitas formas de governo foram tentadas e serão tes-
tadas neste mundo de pecado e aflição. Ninguém finge que a democracia é perfeita
ou onisciente. De fato, diz-se que a democracia é a pior forma de governo, exceto
todas as outras formas que foram testadas de tempos em tempos.” Winston Chur-
chill, Câmara dos Comuns, 11 de novembro de 1947 (Langworth 2008).
2
Comércio, crescimento
e bem-estar: um
olhar macro
Uma avaliação abrangente da abertura comercial na América Latina e no

Caribe não pode se furtar de discutir seus impactos sobre crescimento
e bem-estar. Será que a situação dos países e dos seus cidadãos melho-
rou após a liberalização? Será que ganhos compensaram os custos da
reforma? Expectativas excessivamente otimistas de crescimento e igual-
dade muitas vezes ocultaram para população os ganhos tangíveis dessa
reforma nas últimas décadas. Por esse motivo, é importante tentar quan-
tificar esses ganhos. Sem meias palavras, quais foram os resultados da
Grande Liberalização da América Latina?
Para responder a essas perguntas, é preciso analisar tanto os macrofatos
como os microfatos da liberalização comercial. Os macrofatos referem-se a
resultados setoriais e da economia como um todo e são gerados por mode-
los empíricos ou teóricos com base em dados agregados de vários países.
Eles oferecem uma visão abrangente dos resultados, embora possam mas-
carar a causa dos impactos e os canais pelos quais estes se propagam.
Os microfatos, ao contrário, são revelados principalmente por mode-
los empíricos com base em dados de firmas e indivíduos. Em geral, não
propiciam uma visão abrangente, mas oferecem informações mais especí-
ficas sobre as causas e os canais dos impactos. Os capítulos 2 e 3 analisam
os macrofatos. O capítulo 4 detalha os microfatos e discute como esses
dois conjuntos de fatos por vezes apontam para direções diferentes, mas
juntos oferecem um quadro mais completo do que ocorreu durante a
Grande Liberalização.
Definindo a Grande Liberalização
A Grande Liberalização — termo inicialmente cunhado por Estevadeordal

e Taylor (2013) — é definida como um processo de redução e eliminação
de barreiras tarifárias e não tarifárias (BNTs), principalmente nos países em

desenvolvimento, por meio de iniciativas unilaterais, preferenciais (isto é,
acordos preferenciais de comércio, ou APCs), ou multilaterais (por exem-
plo, rodadas de negociações da OMC). O processo, que começou no final
da década de 1980, ainda está em andamento já que o alcance e a velo-
cidade da sua implementação variaram significativamente entre países.
Alguns indicadores de facto (com base nos resultados alcançados) e
de jure (com base na política comercial) ajudam a mostram como esse
processo evoluiu na região. Um indicador de facto do escopo da libera-
lização comercial comumente usado é a relação comércio internacional/
PIB.1 A Figura 2.1 mostra que a exposição da região ao comércio inter-
nacional atingiu o seu ponto mais baixo no final da década de 1980, nos
últimos suspiros do antigo regime, e em seguida subiu repentinamente
para níveis próximos aos observados logo antes da Grande Depressão. 2
No entanto, o indicador médio esconde uma heterogeneidade con-
siderável entre países. Alguns liberalizaram de forma mais ampla do que
Figura 2.1 Relação comércio internacional/PIB na América Latina

1950–2014 (%)
Comércio internacional/PIB (%)
50
40
30
20
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Fonte: Cálculos próprios com base em dados da PWT 9.0.

Nota: A relação comércio/PIB é a soma das exportações e importações de bens dividida pelo PIB em
PPC, US$ correntes. É a média simples das razões de Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa
Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.
1
O PIB é medido em paridade do poder de compra (PPC) para mitigar questões
de medição relacionadas à volatilidade cambial. Desvalorizações ou valorizações
cambiais marcantes podem afetar significativamente esse indicador, mesmo que o
comércio ou os fundamentos da política comercial não tenham mudado.
2
Não mostrados na figura. Segundo estimativas de Bulmer-Thomas (2003: 190) para
13 economias latino-americanas, a relação comércio internacional/PIB (média sim-
ples) em 1928 foi de 57,4%.
COMÉRCIO, CRESCIMENTO E BEM-ESTAR: UM OLHAR MACRO 25
Figura 2.2 Relação comércio internacional/PIB

Variação e nível, países latino-americanos selecionados, PPC em
US$ correntes
400
Nicarágua
México
Variação percentual: média de 2010–14 vs
300
média dos anos 1980
200 Paraguai
Colômbia Costa Rica
Uruguai Chile
Peru Bolívia
100 Brasil Equador
Panamá
Honduras
Argentina Venezuela
0
El Salvador
República Dominicana
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Nível % 2014

Nota: A relação comércio internacional/PIB é a soma das exportações e importações de bens dividida
pelo PIB em PPC, US$ correntes. As linhas de referência são as medianas da amostra da América La-
tina e do Caribe para cada variável.
outros, refletindo suas diferentes condições econômicas, geográficas e

políticas — fato já aludido no Capítulo 1. Essa heterogeneidade fica evidente
na Figura 2.2, que mostra o quanto a exposição ao comércio internacio-
nal de uma amostra de países latino-americanos variou desde o início dos
anos 1990 e onde ela se situa hoje. Embora a relação comércio interna-
cional/PIB tenha aumentado na maioria dos países, esse aumento varia
consideravelmente, a começar, por exemplo, com México e Nicarágua, no
quadrante superior direito, e Argentina no quadrante inferior esquerdo.
Embora informativos, indicadores de facto como esse devem ser inter-
pretados com cautela. Eles são influenciados por mudanças na política
comercial, mas também refletem outros fatores, principalmente o tama-
nho, a localização geográfica e outros custos de comércio. É por isso que,
por exemplo, países como Peru e Brasil apresentam valores semelhantes,
embora o Peru tenha avançado muito mais do que o Brasil na remoção de
suas barreiras comerciais.
Os indicadores de jure refletem melhor a política comercial. Dois são
particularmente úteis para contar a história da liberalização. O primeiro
são as tarifas médias de importação — a medida canônica de proteção que
tende a chamar a atenção dos políticos e do público em geral. O segundo

é um índice composto – o Índice KOF de Globalização — que vai além das
tarifas e tenta capturar mudanças nas BNTs.3 Essas barreiras desempenha-
ram um papel particularmente importante durante os anos de substituição
de importações e nos recentes retrocessos da abertura comercial, em
alguns casos tornando as tarifas redundantes.
Ambos os indicadores contam uma história coerente com a aquela da
relação comércio internacional/PIB, marcando o início da Grande Libe-
ralização na virada da década de 1990, porém com nuances (ver Figuras
2.3 e 2.4). Com exceção do Chile, cuja liberalização no início da década
de 1970 foi claramente um caso atípico, as maiores reduções nas tarifas
médias ocorreram no final da década de 1980 e no início da década de
1990.4 O índice KOF, no entanto, que captura a percepção das empresas
sobre as BNTs, sugere que a liberalização persistiu até a primeira década
dos anos 2000, quando retrocessos na política comercial em alguns paí-
ses diminuíram o seu ímpeto.
Os indicadores de jure também confirmam que as médias ocultam
ampla heterogeneidade na liberalização do comércio. A Figura 2.5 mostra
que a América Central (por exemplo, Costa Rica e Guatemala) e os países da
Aliança do Pacífico (Chile, Colômbia, México e Peru) foram muito mais longe
na redução de suas tarifas de nação mais favorecida (NMF) do que o resto
da região, particularmente quando comparados a um grupo de países andi-
nos (Bolívia, Equador e Venezuela), do Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai
e Uruguai) e do Caribe (Trinidad e Tobago e Jamaica). Essa variação tam-
bém fica evidente no índice de liberalização do comércio (Figura 2.6).
O grupo da Aliança do Pacífico e, em menor grau, a América Central,
também lideram o grupo na dimensão preferencial da liberalização, com o
maior número de acordos comerciais preferenciais firmados (Figura 2.7),
que se traduziram em tarifas aplicadas significativamente mais baixas do
que as tarifas de NMF incidentes sobre suas importações ou exportações
(Figura 2.8).
Para completar o quadro da Grande Liberalização, são necessários os
indicadores de serviços e investimento estrangeiro direto (IED). As figuras
3
O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Sturm, 2018) é estruturado da seguinte
forma: (i) 32,5 % — BNTs (WEF Competitiveness Report Survey) e custos de confor-
midade para importação e exportação (relatório Doing Business do Banco Mundial);
(ii) 34,5% — impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita
fiscal (FMI, Anuário de Estatísticas Financeiras Governamentais ); (iii) 33% — média
tarifária não ponderada (World Economic Freedom).
4
Ver Edwards (1985) para detalhes da experiência do Chile.
Figura 2.3 Tarifas preferenciais e de nação mais favorecida (NMF)

América Latina e Caribe, 1988–2015 (%)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
NMF Preferencial extrarregional Preferencial intrarregional
Fonte: Cálculos próprios com base em LAIA, Lora (2001) e dados do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: Os dados tarifários são médias simples de um painel balanceado extraído de LAIA e Lora
(2001) para 1988–95 e do CESIFO-Banco Mundial a partir de 1996. As tarifas preferenciais estão dis-
poníveis de forma consistente apenas a partir de 2000. Elas são médias simples calculadas no nível
de produto, a seis dígitos de sistema harmonizado para cada par de países, tendo como importado-
res países da América Latina e do Caribe. As tarifas intrarregionais incluem apenas pares de países
da região, e as tarifas do resto do mundo incluem apenas exportadores de fora da região. América
Latina e Caribe incluem Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela e
Trinidad e Tobago.
Figura 2.4 Índice KOF de liberalização do comércio para América Latina e Caribe
180
Índice de liberalização do comércio,
160
140
1970 = 100
120
100
80
60
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do KOF.
Nota: Quanto mais alto o índice, maior a liberalização. Esse índice de jure está estruturado da seguinte
forma: (i) 32,5% — barreiras não tarifárias à importação e exportação, (ii) 34,5% — impostos sobre o
comércio internacional como porcentagem da receita; e (iii) 33% — média simples das taxas tarifárias.
A amostra inclui Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana,
Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salva-
dor, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
Figura 2.5 Tarifas de nação mais favorecida

Nível e mudanças, 1988–2015, países selecionados da América Latina e do
Caribe (%)
–40 Média OCDE Bolívia
Paraguai
Variação (%): média 2015–10 vs
Venezuela
–60 México
média 1989–88
Jamaica Uruguai Argentina

Chile
El Salvador
Costa Rica Trinidad e Tobago
Equador Brasil
–80 Guatemala
Honduras
Colômbia
Rep. Dominicana
Peru
–100
0 5 10 15
Nível de 2015 (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em LAIA, Lora (2001) e dados do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: Dados tarifários são médias simples extraídas de LAIA e Lora (2001) para 1988–95 e do
CESIFO-Banco Mundial a partir de 1996.
Figura 2.6 Índice KOF de liberalização do comércio

1980–2015
600 Países com nível superior de renda
500 HND
Variação (%): média 2015–10 vs
400 DOM
média anos 1980
300 GTM
NIC
200 PER
PAR PAN
CRI
100 EQU BOL CHL
BRA URU COL SLV
GUI TTO MEX
VEN BRB
0 BLZ ARG JAM SUR
30 40 50 60 70 80 90
Nível de 2015 (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do KOF.
Note: O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Sturm, 2018) está estruturado da seguinte forma:
(i) 32,5 % — BNTs e custos de conformidade para importação e exportação; (ii) 34,5% — impostos
sobre o comércio internacional como porcentagem da receita (; (iii) 33% — média tarifária não ponde-
rada. As linhas de referência são as medianas de cada variável.
Figura 2.7 Estoque de acordos comerciais preferenciais

Países selecionados da América Latina e do Caribe, 2018
Chile
Peru
México
Panamá
Costa Rica
Colômbia
El Salvador
Honduras
Brasil
Uruguai
Guatemala
Argentina
Nicarágua
Paraguai
Equador
Trinidad e Tobago
Venezuela
Bolívia
Guiana
Barbados
Suriname
Jamaica
0 10 20 30
Número de APCs
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WTO.

Nota: APCs abrangem todos os acordos comerciais recíprocos, incluindo áreas de livre comércio e
uniões alfandegárias.
2.9 e 2.10 apresentam indicadores de facto e de jure, respectivamente, para

serviços. Esses indicadores abrangem apenas aqueles serviços cujo comércio
geralmente é afetado por impostos e regulação: “comércio transfronteiriço”
(por exemplo, consultoria ou treinamento realizado por meio de redes pos-
tais ou de telecomunicações) e “movimento de pessoas físicas” (por exemplo,
uma pessoa física estrangeira prestando serviços locais de construção).5
O que esses números revelam é, primeiro, que não há uma corres-
pondência clara entre os países que mais liberalizaram em bens e aqueles
5
“Comércio transfronteiriço” e “movimento de pessoas físicas” correspondem às moda-
lidades de prestação 1 e 4 do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS), que
entrou em vigor em 1995, após a Rodada Uruguai. Os modos excluídos são "consumo no
exterior" (modo 2, por exemplo, turistas, estudantes ou pacientes) e presença comer-
cial (modo 3, por exemplo, afiliadas de firmas estrangeiras estabelecidas localmente).
Figura 2.8 Liberalização preferencial na América Latina e no Caribe,

Tarifas aplicadas sobre as importações no mercado doméstico e
incidentes sobre as exportações em terceiros mercados, 2015 (%)
12 Média OCDE
VEN
TTO
Tarifa de importação aplicada,
10
EQU
8 BOL JAM
2015 – %
6 COL PAR
DOM URU
4
HND
CRI SLV
2 PER MEX GTM
CHL Média OCDE
0
0 1 2 3 4 5 6
Tarifa incidente sobre as exportações em terceiros mercados, 2015 – %
Fonte: Cálculos próprios com base em dados tarifários do CESIFO-Banco Mundial.

Nota: As tarifas incidentes sobre as exportações são médias ponderadas, calculadas em duas etapas:
a etapa 1 calcula para cada país que impõe tarifas, a média ponderada das tarifas aplicadas a todos os
produtos. O peso é a participação de cada produto nas exportações do país exportador para o mun-
do. A etapa 2 calcula a média ponderada das tarifas impostas por cada importador, obtida na etapa
1. O peso é a participação do PIB de cada país que impõe as tarifas (ajustado pela distância entre o
exportador e o país que impõe as tarifas) na soma do PIB ajustado pela distância de todos os países
que impõem tarifas. As tarifas aplicadas sobre as importações também são médias ponderadas que
seguem um procedimento semelhante em duas etapas.
Figura 2.9 Comércio total de serviços em relação ao PIB: nível e variação, países
selecionados
150 CRI
Variação (%), média 2013–17 vs
URU
100 GTM
média 1995–99
NIC
BRA
50
ARG HND PAN
BOL SLV
MEX COL
0 PER
EQU PAR
BLZ
–50
0 2 4 6 8 10 12
Comércio internacional de serviços em relação ao PIB, 2017 – %
Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Balanço de Pagamentos e Indicadores de Desenvol-
vimento Mundial do FMI.
Nota: Comércio de serviços é a soma das exportações e importações de serviços. Os setores de ser-
viços incluídos são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1 (comércio transfronteiriço) e
Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrange serviços financeiros, de telecomunicações,
de transporte e profissionais. As linhas de referência são a mediana da amostra latino-americana para
cada variável.
Figura 2.10 Índice de Restritividade do Comércio Internacional de Serviços

(STRI) por modalidade, países selecionados
100
90
80 GTM
70 CRI
STRI Modalidade 1
60 PAR
HND
50 PER
ARG
40 MEX
30
BOL OCDE PAN
20 URU VEN
ECU NIC
10 COL
0
20 30 40 50 60 70 80 90 100
STRI Modalidade 4
Fonte: Cálculos próprios com base na Base de Dados de Restritividade do Comércio de Serviços do
Banco Mundial.
Nota: O STRI é baseado em informações sobre políticas que impactam o comércio internacional de
serviços, coletadas em questionários enviados a escritórios de advocacia locais, familiarizados com o
regime de políticas de cada país. As respostas ao questionário foram revisadas pelos governos locais
para fins de feedback. Os serviços da modalidade 1 são fornecidos além-fronteiras. O STRI cobre res-
trições nos seguintes setores da Modalidade 1: serviços financeiros, de transportes e profissionais. Os
serviços da Modalidade 4 são fornecidos pela presença temporária de pessoas físicas no território. O
STRI cobre restrições nos serviços profissionais da Modalidade 4. Para mais informações, ver Borchert,
Gootiiz e Mattoo (2012). As linhas de referência são a mediana da amostra latino-americana para
cada variável.
que o fizeram em serviços. Por exemplo, México, Colômbia e Peru, que

foram agressivos na liberalização de bens, parecem ter adotado uma pos-
tura mais cautelosa em serviços. Em segundo lugar, o indicador de jure
STRI sugere que a região liberalizou mais o movimento de pessoas físi-
cas — com a maioria dos países apresentando índices abaixo da média da
OCDE — do que os serviços transfronteiriços.
As figuras 2.11 e 2.12 concentram-se nos indicadores de IED. Apesar
das políticas relativamente favoráveis ao IED dos anos de substituição de
importações, o aumento da liberalização desde o final dos anos 1980 foi
acompanhado por um crescimento substancial nos fluxos de IED, embora
com variações significativas entre países (Figura 2.11). Como ocorre nos
indicadores comerciais de facto, essas diferenças são causadas não apenas
por políticas, mas também por outros fatores como tamanho e geografia,
o que dificulta a sua interpretação.
Infelizmente, um indicador de jure de IED que poderia ajudar a escla-
recer esse quadro está disponível apenas para alguns países e para anos
Figura 2.11 Relação IED/PIB: nível e variação

Economias selecionadas da América Latina e Caribe
2.250 Média OCDE Honduras
2.000
Variação (%): média 2010–17 vs. média anos 1980
1.750
1.500
Barbados
1.250
1.000 Guiana Belize
750 El Salvador República Dominicana

México Colômbia
500 Peru Uruguai
Argentina Jamaica
250 Bolívia Brasil Costa Rica
Venezuela Guatemala Trinidad e Tobago Panamá Chile
0
0 25 50 75 100 125 150
Nível 2017 (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Unctad.
recentes. No entanto, há informações suficientes para sugerir que, como

no caso dos serviços, o ranking de liberalização do IED não reflete neces-
sariamente o da liberalização do comércio. O México, por exemplo, é muito
mais restritivo — e a Argentina muito menos restritiva — do que a OCDE
(ver Figura 2.12).
Figura 2.12 Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE

Economias selecionadas da América Latina, 2017
0,2
0,15
0,1
0,05
0
México Brasil Peru Média Chile Argentina Colômbia
OCDE
Fonte: Cálculos próprios com base em dados da OCDE.

Nota: Quanto maior o índice, mais restritivas as políticas de IED. Ver Kalinova, Palerm e Thomsen (2010).
Comércio e crescimento: grandes expectativas
Pode-se argumentar que o crescimento econômico estava no topo da

lista das expectativas com a Grande Liberalização. Isso não seria surpre-
endente, uma vez que a região emergia de uma década de estagnação, e
o leste asiático se apresentava como evidência de que o comércio interna-
cional poderia ser um poderoso motor de crescimento.
Certamente, havia boas razões teóricas para ser otimista. No entanto,
a complexidade do processo de crescimento econômico e as incertezas
quanto ao impacto da liberalização em seus fundamentos — particular-
mente na acumulação de conhecimento — deveriam ter recomendado
uma abordagem mais cautelosa. A retórica política, entretanto, foi tudo
menos cautelosa, muitas vezes alimentando expectativas irrealistas.
Não surpreendentemente, a América Latina e o Caribe não replicaram
o crescimento do Leste Asiático desde o início da Grande Liberalização
— uma frustração geralmente atribuída à política comercial. No entanto,
como mostra a Figura 2.13, desde o início dos anos 1990, a região fez
um progresso importante no sentido de diminuir a lacuna em relação
à Ásia em desenvolvimento, embora os resultados variem bastante
entre países.
Figura 2.13 Crescimento anual do PIB per capita: América Latina e Ásia em
desenvolvimento, 1951–2014
8
Crescimento per capita do PIB (%)
–2
1951 1961 1971 1981 1991 2001 2011
Ásia América Latina
Nota: As tendências são baseadas em médias simples em dólares internacionais de 2011, usando o fil-
tro Hodrik-Prescott, com um fator de suavização de 100. A área sombreada é o intervalo de confiança
de 95%. Os dados de PPC estão disponíveis apenas até 2014. América Latina inclui Argentina, Bolívia,
Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Ásia em desenvolvimento inclui Camboja, China,
Hong Kong, Indonésia, Índia, Coreia, Malásia, Paquistão, Filipinas, Cingapura, Tailândia, Taiwan e Vietnã.
Desde a perspectiva irrealista do início dos anos 1990, esse fato pode
não parecer significativo, mas é mais consistente com as teorias de comér-
cio e crescimento e com as restrições estruturais e a qualidade das políticas
públicas dos países.
A liberalização comercial deu uma contribuição importante para esses
resultados, melhorando a produtividade e a acumulação de capital por
canais associados a maiores fluxos de comércio e IED e a mudanças estru-
turais nas economias. O tamanho dessa contribuição — e seu impacto final
no crescimento — dependeu da extensão da liberalização em cada país e
de como essa liberalização interagiu com outras políticas públicas e com
outras dimensões institucionais e estruturais.
Números pequenos, impacto grande: acelerações do crescimento

impulsionadas pelo comércio internacional
A identificação de vínculos causais diretos entre comércio internacional

e crescimento tem-se mostrado tradicionalmente complicada, dadas as
dificuldades de filtrar a influência de outros fatores — alguns não pron-
tamente observáveis — que impulsionam o crescimento econômico. No
entanto, contribuições mais recentes para a literatura adotaram séries de
dados mais longas e técnicas econométricas mais avançadas para abor-
dar essas questões. De maneira geral, foram encontrados fortes impactos
positivos da abertura comercial no crescimento, embora alguns resultados
sejam mais confiáveis do que outros.6
Por exemplo, Wacziarg e Welch (2008) usam dados para quase 140 paí-
ses no período 1950–98 e, controlando pela influência de características
invariantes no tempo (por exemplo, geografia ou cultura), constataram
que a abertura comercial aumentou o crescimento anual médio em cerca
de 1,5 ponto percentual.
Em vez de uma análise transversal entre países, Billmeier e Nannicini
(2013) adotam uma abordagem de estudos de casos baseada em “contro-
les sintéticos”. Para cada país em sua amostra (30 casos, cinco deles na
América Latina e no Caribe), os autores constroem um comparador sinté-
tico, que combina características de países semelhantes em sua região que
compartilham as mesmas tendências de crescimento pré-liberalização,
mas não passaram pela abertura comercial.
Esse comparador é usado para responder à pergunta contrafactual
de quanto esses países teriam crescido se não tivessem aberto suas eco-
nomias. Os autores, no geral, encontram impactos positivos e robustos,
6
Ver análise em Irwin (2019).
particularmente na América Latina e no Caribe. Uma década após a

liberalização, estima-se que o PIB per capita seja 57% maior que o do com-
parador sintético regional em Barbados, 23% na Colômbia, 26% na Costa
Rica e 21% no México. A exceção é o Chile, cuja análise é complicada pela
dificuldade em encontrar um comparador regional confiável.
Apesar da maior confiabilidade desses resultados, esses estudos
ainda estão longe de superar todas as limitações que afligiram a literatura
dos anos 1990. Por exemplo, a liberalização comercial ainda é identificada
por períodos (em vez de indicadores precisos de política comercial) defi-
nidos por critérios arbitrários, que suprimem as diferenças significativas
de escopo e implementação entre os países. Também há um controle
limitado da influência de outros fatores de crescimento correlatos que
podem variar ao longo do tempo: outras políticas públicas, instituições e
capital humano.
Felizmente, outro estudo (Estevadeordal e Taylor, 2013) avança em
todas essas frentes, oferecendo uma abordagem mais promissora. Os
autores sugerem que a pergunta correta, tanto normativa como posi-
tiva, não é se os países que liberalizaram cresceram mais rápido do que
antes ou mais rápido do que os que não liberalizaram, mas se experimen-
taram uma taxa de crescimento acelerado em comparação com os que
não liberalizaram.7
Embora possa parecer sutil, essa diferença chega ao cerne do pro-
blema criado pelas expectativas excessivamente otimistas. É razoável
esperar, em vista dos argumentos teóricos examinados no Capítulo 1, que
a liberalização comercial possa acelerar o crescimento de um país em
relação a um cenário de não liberalização. Mas é um grande exagero argu-
mentar que essa política determinará sua taxa de crescimento de longo
prazo, independentemente do comportamento de outros fatores reconhe-
cidamente importantes como instituições, educação e demografia.
Em outras palavras, é razoável esperar que a liberalização acelere a
taxa de crescimento do México em comparação com a do Brasil, onde o
grau de liberalização é menor, mas não que o país necessariamente cresça
mais rapidamente do que sua contraparte sul-americana, cujo crescimento
7
Easterly (2018) e Feyrer (2019) também fazem contribuições relevantes para o
debate sobre comércio e crescimento, mas que não estão estritamente relacionadas
à política comercial. Easterly estabelece correlações positivas entre todo o pacote
de reformas e crescimento do Consenso de Washington, enquanto Feyrer usa alte-
rações nos custos de transportes para identificar com maior rigor o impacto do
comércio no crescimento da renda. Segundo ele, diferenças na previsão de cresci-
mento comercial podem explicar cerca de 17% da variação no crescimento da renda
entre países de 1960 a 1995.
pode ser impulsionado por outros fatores. Por exemplo, o Brasil, ao con-
trário do México, poderia estar desfrutando de um boom de infraestrutura
ou demográfico, alimentando o crescimento, mas sem relação com a
política comercial.
Estevadeordal e Taylor adotam essa abordagem mais realista em
amostras de até 75 países (14 na América Latina) no período 1975–2004.
Os autores detectam um impacto positivo e estatisticamente significa-
tivo da liberalização comercial na aceleração do crescimento, mesmo
descontando outros fatores de crescimento correlatos como mudanças
institucionais e educacionais.
O impacto da política comercial é medido de duas maneiras: indire-
tamente, agrupando os países em países que liberalizaram (aqueles que
cortaram suas tarifas de NMF entre 1985 e 2002) e países que não liberali-
zaram (aqueles que não o fizeram) e, diretamente, relacionando mudanças
no crescimento da renda per capita com alterações nas tarifas de NMF.
No primeiro caso, os autores constataram que os países que liberalizaram
aceleraram seu crescimento entre 0,8 e 1 ponto percentual ao ano em rela-
ção aos que não o fizeram; dentre os países que liberalizaram, aqueles que
cortaram as tarifas de bens intermediários e bens de capital apresentaram
o maior impacto. Essa conclusão é coerente com a teoria de que bens de
capital e bens intermediários mais baratos e de última geração promovem
ganhos em investimento de capital físico e acúmulo de conhecimento.
No segundo caso, direto, um corte de tarifas de 25% (a mediana do
corte de tarifas durante o período analisado) acelera o crescimento entre
0,75 e um ponto percentual por ano, com os maiores ganhos novamente
ligados a cortes nas tarifas de bens de capital e bens intermediários.
Esses ganhos podem não parecer significativos, principalmente
quando comparados às expectativas da região, mas estão longe de ser
desprezíveis quando acumulados no longo prazo. Como argumentam os
autores: “Há alguma outra política pública dos últimos 20 anos que tenha
contribuído para aumentar a renda per capita dos países em desenvolvi-
mento entre 15% e 20%?”8
América Latina em destaque
Para uma melhor percepção das idiossincrasias da relação comércio

internacional/crescimento na América Latina, a análise de Estevadeordal e
Taylor é ampliada de cinco maneiras: usando dados por um período mais
longo e mais recente (1980–2010), testando diferentes bancos de dados
8
Estevadeordal e Taylor (2013: 1689).
Figura 2.14 PIB per capita em relação à tendência de 1985–95

Países selecionados com alto e baixo grau de liberalização na América
Latina
0,5 0,5
em relação à tendência 1985–95
PIB per capita (em logaritmos)
0,4 0,4
0,3 0,3
0,2 0,2
0,1 0,1
0 0
–0,1 –0,1
1970 1980 1990 2000 2010 1970 1980 1990 2000 2010
Critério de classificação: Critério de classificação:
tarifa aplicada índice de liberalização
Alta liberalização Baixa liberalização
Fonte: Cálculos próprios com base nos dados do índice KOF de jure de liberalização do comércio e
dados de tarifas de LAIA, Lora (2001) e CESIFO-Banco Mundial.
Nota: Essa figura mostra a diferença em logaritmos entre o PIB per capita observado e o previsto pela
tendência de 1985–95. A seleção da amostra foi baseada na disponibilidade de dados. O gráfico à
esquerda divide os países em alto grau de liberalização (Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras,
Peru e República Dominicana) e baixo grau de liberalização (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Equador,
El Salvador, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Uruguai e Venezuela), com base em alterações nas
tarifas aplicadas. O gráfico à direita usa alterações no índice de liberalização KOF, com Costa Rica, Re-
pública Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá e Peru com alto grau de liberalização,
e Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai, Uruguai e Venezuela com baixo
grau de liberalização. O PIB per capita está em PPC (WDI).
e índices de liberalização comercial, aumentando o número de países da

América Latina na amostra (18 dos 88 países da região), adotando uma
estratégia empírica que permite identificar idiossincrasias regionais e ana-
lisando a relação comércio internacional/crescimento no nível setorial.9
Antes de passar para os resultados da análise econométrica,
cabe mencionar alguns padrões nos dados brutos. Por exemplo, a
Figura 2.14 classifica os países da região de maneira similar à de Este-
vadeordal e Taylor, dividindo-os entre países com alto e baixo grau de
9
Foram adotadas duas bases de dados de tarifas: Grupo CESIFO-Banco Mundial e
Economic Freedom in the World (EFW). A primeira incluiu tarifas de NMF e tarifas
preferenciais; a última usou tarifas efetivas (receita tarifária dividida pelas impor-
tações) até 1995 e, em seguida, tarifas de NMF da World Integrated Trade Solution
(WITS). Os países da América Latina são: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia,
Costa Rica, República Dominicana, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nica-
rágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salvador, Uruguai e Venezuela. Ver Merchán e
Mesquita Moreira (2019b) para detalhes técnicos do exercício.
liberalização. Os países mais liberalizantes tiveram um corte de tarifas

entre 1980 e 2015 superior à mediana da região e apresentaram um nível
de tarifa aplicada em 2015 abaixo da mediana. Os países menos liberali-
zantes são aqueles que não atenderam a esse critério. Uma classificação
similar, com base em critérios análogos, é feita a partir do índice KOF de
jure de liberalização comercial, discutido anteriormente.
Os resultados mostram que, embora as tendências dos dois grupos fos-
sem semelhantes antes da Grande Liberalização (1985–95), estas passaram
a divergir posteriormente, com os países mais liberalizantes desfrutando de
um crescimento significativamente mais rápido. Isso fica particularmente
evidente quando se usa o índice KOF, que tem uma maior cobertura de
barreiras comerciais. Esses números também sugerem que os ganhos for-
tuitos do boom das commodities nos anos 2000 — que ajudaram países
como Brasil e Venezuela a ignorar os custos do retrocesso de suas políti-
cas comerciais — podem ter mascarado as diferenças na tendência entre
os dois grupos. Contudo, essa hipótese precisa ser testada com maior rigor.
Apesar do apelo, essa classificação envolve um elemento inevitável
de arbitrariedade na métrica e no período usados para definir os grupos.
Também suprime as diferenças de políticas dentro dos grupos. Por exem-
plo, Chile e México estão agrupados entre os países com baixo grau de
liberalização por terem sido submetidos a um processo de liberalização
mais cedo, mas são, de qualquer forma, economias significativamente
mais abertas do que seus pares no grupo.
Um quadro mais claro se apresenta quando mudanças na renda per
capita são mostradas em correlação direta com indicadores de polí-
tica comercial, como na segunda abordagem de Estevadeordal e Taylor.
A Figura 2.15 mostra as mudanças na renda per capita em relação às alte-
rações seja em tarifas aplicadas ou no índice KOF de jure de liberalização
comercial. Ambos os casos sugerem que a liberalização comercial tem um
impacto positivo no crescimento da renda per capita, e que este é maior
na região do que no resto do mundo.10
Essas sugestões de causalidade parecem ser confirmadas em um estudo
que remove a influência de outros fatores relacionados com o crescimento,
10
O coeficiente de correlação entre mudanças tarifária percentuais e o crescimento
anual do PIB per capita para toda a amostra é de –0,3, estatisticamente significante
no nível de 5%, –0,41 (no nível de 10%) para a América Latina e –0,28 (nível de 10%)
para o resto do mundo. Em termos do índice KOF de jure de liberalização comercial,
o coeficiente de correlação para toda a amostra é 0,24, estatisticamente significante
no nível de 5%, 0,36 (significante em 10%) para a América Latina e 0,22 (significante
em 10%) para o resto do mundo.
Figura 2.15 Crescimento do PIB per capita e liberalização do comércio

Países selecionados, 1990–2015
15
Crescimento médio anual do
10
PIB per capita (%)
Panamá
5 República Dominicana
Peru Chile Costa Argentina
Rica
Uruguai Bolívia
Colômbia Nicarágua
El Salvador
Guatemala Equador Brasil Paraguai
0 Honduras México
–5
–100 –50 0 50 100
Mudança de tarifa aplicada (%)
15
Crescimento médio anual do
10
PIB per capita (%)
5 Chile
Panamá
Uruguai
Argentina Bolívia Costa Rica Peru República
Colômbia Nicarágua Dominicana
El Salvador
Equador Paraguai Guatemala
BrasilMéxico Honduras
0
–5
–200 0 200 400 600
Mudança do índice de liberalização de comércio (%)
Fonte: Cálculos próprios com base na base de dados do Economic Freedom of the World e no
índice KOF.
Nota: A amostra de tarifas abrange 73 países, incluindo 17 na América Latina e no Caribe. As tarifas
são médias simples da base de dados do Economic Freedom of the World. O índice de liberalização é
o índice KOF de jure de globalização de comércio. Quanto mais alto o número do índice, mais liberali-
zado o país. O PIB per capita em US$ constantes foi extraído do WDI.
quer observáveis (por exemplo, educação e instituições) ou não (ver Mer-

chán e Mesquita Moreira, 2019b). Devido às deficiências explicadas acima,
o estudo evita as variáveis binárias (seja para grupos ou períodos) e usa
diretamente indicadores de política comercial contínuos (tarifas aplicadas
e índice KOF). O estudo abrange dois períodos: 1980–2010 e 1990–2010.11
O limite inferior das estimativas para o período 1990–2010 sugere que
um corte de tarifas de 56% (o corte mediano durante esse período) aceleraria
11
O exercício não ultrapassa 2010 devido à falta de dados para variáveis de controle
fundamentais, tais como educação e qualidade das instituições.
Figura 2.16 Liberalização comercial e crescimento do PIB per capita

Cenários observados e hipotéticos, América Latina, 1990–2010
60
50
% crescimento cumulativo
40
30
20
10
0
Observado (a) Sem liberalização de tarifas (b) Sem liberalização de tarifas e BNT
Fonte: Cálculos próprios.
Nota: Os cenários (a) e (b) baseiam-se nos coeficientes OLS das tarifas aplicadas e nas variáveis do
índice KOF de comércio, respectivamente. Para mais detalhes, ver texto e Merchán e Mesquita Moreira
(2019b). PIB per capita em US$ constantes de 2010.
o PIB per capita na América Latina em 0,61 ponto percentual por ano, ligei-
ramente abaixo do previsto por Estevadeordal e Taylor. O exercício também
confirma suas conclusões de que as tarifas sobre bens intermediários e
bens de capital têm os efeitos mais fortes. Estimativas baseadas no índice
KOF de liberalização sugerem que um aumento de 74% (o ganho médio no
período) acelerou o crescimento em 0,74 ponto percentual ao ano.12
Quão significativos são esses ganhos? Sem liberalização, o PIB per
capita da América Latina teria crescido entre 30 e 40% menos entre 1990 e
2010, dependendo do indicador de políticas adotado (ver Figura 2.16).13
Esses resultados não sugerem que a Grande Liberalização foi uma
panaceia, mas — repetindo o argumento de Estevadeordal e Taylor — é
difícil pensar em outra política pública que pudesse, por si só, proporcio-
nar esse tipo de ganho.
Uma visão setorial
As evidências examinadas até agora se referem à economia como um todo.

Mas como a liberalização comercial afetou setores específicos? O mesmo
12
Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019b), Tabelas 1–3. Estimativas baseadas nas
tabelas 1b e 2b, colunas 2 e 12.
13
Resultado comparável a Billmeier e Nannicini (2013) examinado anteriormente. A
mudança de tarifas explica 32% do crescimento acumulado do PIB per capita no
período. No caso do índice KOF, o número é 39%.
tipo de efeito pode ser esperado? Não necessariamente. Os setores, parti-

cularmente aqueles sem vantagem comparativa, podem ser prejudicados
por preços mais baixos e maior concorrência. No entanto, essa desvan-
tagem pode ser compensada pelo acesso a mercados maiores, mais
incentivos para aumentar a produtividade e inovar e acesso a bens de
capital e intermediários mais baratos e tecnologicamente mais avançados.
Para esclarecer essa questão, a Figura 2.17 relaciona mudanças tari-
fárias ao crescimento setorial de longo prazo com base em dados de
Figura 2.17 M
udança de tarifas e crescimento do valor agregado setorial
países selecionados, 1990–2015 (%)
América Latina
10
Crescimento médio anual do valor
9
agregado setorial (%)
4
–100 –50 0 50 100
Mudança de tarifas (%)
Mundo
15
Crescimento médio anual do valor
10
agregado setorial (%)
–5
–10
–100 –50 0 50 100
Mudança de tarifas (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados sobre tarifas da Eora e do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: As observações são pares de país-setor. O coeficiente é –0,03 para a América Latina, sem signi-
ficância estatística, e –0,2 para o resto do mundo (significativo). Mundo inclui 89 países. Os países da
América Latina estão em verde.
88 países (14 na América Latina) e 10 setores, entre 1990 e 2015.14 Pelo
menos no longo prazo, parece haver uma relação negativa entre cresci-
mento do valor agregado setorial e tarifas, tanto para o mundo quanto
para os países da América Latina. Em outras palavras, tarifas mais altas
levam a um menor crescimento setorial.
Obviamente, esses resultados podem refletir uma correlação espúria
impulsionada por fatores omitidos. Para se dizer algo mais conclusivo sobre
causalidade, dois exercícios econométricos são realizados. O primeiro exer-
cício analisa o impacto médio em todos os setores. As estimativas mais
conservadoras sugerem que um corte tarifário de 47% no produto final do
setor (o corte mediano da América Latina no período) aumenta o cresci-
mento anual do valor agregado setorial em cerca de 1,1 ponto percentual.
Como esperado, uma vez que o acesso a insumos melhores e mais baratos
só pode ajudar os setores a crescer, o impacto estimado para o corte tarifário
dos insumos do setor é mais forte.15 O corte mediano de 57% observado na
região acelera o crescimento médio anual em cerca de 1,2 ponto percentual.
Esses resultados explicam uma média de 24% (26% para o corte tarifário de
insumos) do crescimento do valor agregado acumulado no período.
O segundo exercício busca capturar o impacto no longo prazo da libe-
ralização comercial em atividades econômicas definidas de maneira ampla
— mineração, manufatura e agricultura — na região e no resto do mundo.
A Figura 2.18 resume os resultados e mostra intervalos de confiança de
95% para impactos combinados regionais e de atividades específicas no
crescimento anual, discriminados por cortes de tarifas em produtos finais
e insumos.16
A manufatura é a única atividade na região em que os cortes de tarifas
provavelmente tiveram um impacto positivo e estatisticamente signifi-
cativo no crescimento anual, variando de 1,7 ponto percentual (produtos
finais) a 2,4 pontos percentuais (insumos).17 Esse padrão contrasta com o
14
Os 10 setores são agricultura, pesca, mineração e extrativismo, alimentos e bebidas,
têxtil e vestuário, madeira e papel, petróleo, produtos de metal, eletricidade e máqui-
nas e equipamentos de transporte.
15
As tarifas sobre o produto final das atividades são médias ponderadas pelo valor
agregado. As tarifas de insumos são médias ponderadas das tarifas aplicadas a bens
usados como insumos, com os pesos provenientes das matrizes de insumo-produto
da Eora. Ver em Merchán e Mesquita Moreira (2019b) detalhes sobre a construção de
dados e os resultados econométricos.
16
Intervalos de confiança são uma faixa de valores com 95% de probabilidade de
incluir o impacto real.
17
Essas estimativas refletem cortes medianos de tarifas de 41% e 66% para produtos
finais e insumos, respectivamente. Esses resultados explicam cerca de 33% (43%) do
crescimento do valor agregado acumulado da manufatura no período 1990–2015.
Figura 2.18 Impacto da liberalização comercial no crescimento do valor

agregado setorial
América Latina e Caribe e resto do mundo
Cortes de tarifas sobre produtos finais Cortes de tarifas sobre insumos
Mineração- Mineração-
Petróleo Petróleo
Manufatura Manufatura
Agricultura Agricultura
–1 0 1 2 3 –1 0 1 2 3 4
Pontos percentuais anuais Pontos percentuais anuais
América Latina e Caribe Resto do mundo
Nota: Esses são intervalos de confiança de 95% calculados como o produto entre os coeficientes OLS
de região-atividade e a alteração percentual mediana em tarifas aplicadas no período 1990–2015. As
regressões foram realizadas no nível de 10 setores. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019b).
do resto do mundo, onde mineração e agricultura foram os únicos setores

com impactos positivos e estatisticamente significativos. Esse resultado
parece ser impulsionado pelo fato de que as tarifas de manufatura já esta-
vam relativamente baixas na maior parte do mundo desenvolvido e na
Ásia em desenvolvimento.
Pelo menos duas conclusões importantes podem ser extraídas des-
ses resultados setoriais. Primeiro, a magnitude e a direção dos impactos
são coerentes com o exercício do PIB e corroboram o argumento de que
a Grande Liberalização contribuiu significativamente para o crescimento
da região. Segundo, é provável que essa contribuição tenha vindo princi-
palmente da manufatura, que foi, em média, a atividade mais protegida
da região.
Também é importante esclarecer o que esses resultados não infor-
mam. Eles não sugerem a ausência de vencedores e perdedores, ou de
realocação de recursos, para usar o termo mais técnico. São impactos
regionais médios e de longo prazo (25 anos), que não descartam resulta-
dos negativos de curto prazo ou impactos negativos para uma atividade
específica em um país específico, mesmo no longo prazo. De fato, as evi-
dências nos Capítulos 3 e 4 sugerem um volume significativo de realocação
de recursos impulsionada pelo comércio internacional, tanto internamente

quanto entre atividades e países — um processo que é parte integrante
dos ganhos de bem-estar e renda discutidos no Capítulo 1 e quantificados
na próxima seção.
Comércio e bem-estar: a região está em melhor situação?
As expectativas de ganhos de bem-estar da Grande Liberalização repou-

savam em séculos de teoria das vantagens comparativas, e esse apoio se
tornou ainda mais forte à medida que os economistas encontraram outras
razões importantes para o intercâmbio comercial. Apesar desse apoio, no
entanto, as estimativas dos ganhos da região nos últimos 30 anos de libe-
ralização continuam escassas.
Essa carência de evidências está enraizada na complexidade para
determinar se e em que medida os consumidores estão em melhor situ-
ação devido à abertura comercial. Em que pesem fatores claramente
identificáveis — o corte nas tarifas e seu impacto imediato nos fluxos de
comércio — o resultado depende, em última análise, de como esse choque
comercial afeta a interação complexa entre as preferências do consumi-
dor e sua renda. Isso envolve mercados não apenas para bens que possam
ser negociados, mas também para os mercados de trabalho e de serviços,
como cortes de cabelo, que não atravessam fronteiras.
Para enfrentar o desafio de calcular o impacto, os economistas tra-
dicionalmente recorrem a modelos de equilíbrio geral computáveis, com
suas centenas de equações abrangendo toda e qualquer interação possí-
vel. No entanto, esses modelos têm sido usados na região principalmente
para prever os ganhos de potenciais APCs e não para avaliar medidas de
política comercial unilaterais ou multilaterais. Além disso, apesar do seu
valor analítico, esses modelos têm sido criticados por sua complexidade,
falta de transparência e imputação de parâmetros-chave, bem como pelo
fato de seus resultados serem baseados em suposições muito restritivas
de como a economia funciona.18
Felizmente, uma nova safra de modelos de equilíbrio geral mais par-
cimoniosos aborda a maioria dessas preocupações.19 No entanto, persiste
o desafio de capturar, em apenas um modelo, todos os ganhos provenien-
tes de vantagens comparativas, do comércio intraindustrial, do aumento
da concorrência e de realocação de recursos, discutidos no Capítulo 1.
18
Ver Baldwin e Venables (1995).
19
Ver análises em Costinot e Rodríguez-Clare (2014) e Feenstra (2018).
Normalmente, as estimativas se concentram em apenas um subconjunto

desses ganhos que, apesar de reveladoras, deixam em aberto a possibili-
dade de que os impactos no bem-estar sejam subestimados.
Caliendo e Parro (2015) e Caliendo et al. (2017) oferecem bons exem-
plos dessa nova abordagem, com revelações importantes para a América
Latina. Caliendo e Parro apresentam um estudo de caso dos ganhos de
bem-estar e dos impactos nos fluxos de comércio do Acordo de Livre
Comércio da América do Norte (NAFTA), um APC que atraiu grande
interesse na região por ser o maior e o primeiro a envolver um país desen-
volvido. Usando um modelo que se concentra nas vantagens comparativas
de David Ricardo, os autores estimam que o bem-estar do México aumen-
tou 1,3% enquanto os salários, uma variável que tende a acompanhar de
perto os efeitos do bem-estar, aumentaram 1,7%.
Caliendo et al. (2017) apresentam um estudo mais ambicioso que
estima os impactos no bem-estar e no comércio internacional da Grande
Liberalização para a maior parte do mundo, incluindo a maior parte da
América Latina e do Caribe. Usando um modelo teórico mais equipado
para capturar os ganhos de realocação de recursos entre firmas do que
aqueles relacionados com vantagens comparativas, os autores analisam
o impacto dos cortes de tarifas negociados pela Rodada Uruguai (1986–
94) e os APCs assinados de 1990 a 2010. Suas conclusões apontam para
um ganho de bem-estar médio de 1,6% nos países da amostra, dos quais
92% são impulsionados pela Rodada Uruguai.
O tamanho desses ganhos suscita a pergunta: a liberalização comer-
cial é muito barulho por nada? Esses ganhos certamente não apoiam o
marketing da liberalização preferencial ou multilateral como a panaceia para
melhorar a situação do consumidor. No entanto, eles tampouco podem ser
interpretados como prova da irrelevância dessas políticas. Primeiramente,
essas estimativas abrangem apenas tarifas — já baixas na maior parte do
mundo desenvolvido — e deixam de fora outras barreiras comerciais, que
foram particularmente significativas na América Latina e no Caribe20; em
segundo lugar, elas não abrangem todos os possíveis ganhos de comércio
discutidos anteriormente e, por fim, elas oferecem uma análise valiosa, mas
apenas limitada, das experiências dos países da região.
Embora as duas primeiras deficiências não possam ser efetivamente
resolvidas — dados confiáveis sobre BNTs são escassos, e a teoria do
20
Como Caliendo e Parro (2015: 29) colocaram no caso do NAFTA: “Inquestionavel-
mente, o NAFTA tinha mais disposições do que apenas reduzir tarifas entre membros,
e de forma alguma nossos resultados devem ser interpretados como os efeitos do
acordo inteiro no comércio e no bem-estar.”
comércio internacional está ainda por incorporar todos os ganhos de

comércio em um único modelo21 — a terceira pode ser mitigada por um
exercício que reproduza os resultados de Caliendo et al. (2017) para uma
amostra mais ampla dos países da região.
Para tanto, utiliza-se um banco de dados ampliado (1990–2015), com
informações sobre tarifas mais abrangentes e confiáveis para a América
Latina e Caribe. 22 O período-base da análise também foi alterado do ano
inicial para o ano final, a fim de melhor refletir a estrutura atual das econo-
mias. Isso significa que a comparação é feita entre os resultados de 2015 e
os que teriam prevalecido se as tarifas preferenciais e de NMF da região e
do resto do mundo voltassem para os seus níveis pré-liberalização.
Os resultados para os 26 países da América Latina e do Caribe na
amostra são apresentados na Figura 2.19. Esses resultados apontam para
um aumento mediano de 0,2% no bem-estar e um ganho de 0,8% no salá-
rio real, que são superiores aos ganhos no resto do mundo (0,1% e 0,3%,
respectivamente). Mais uma vez, o tamanho dos ganhos é preocupante,
mas as qualificações em termos de abrangência de BNTs e tipos de ganhos
de comércio cobertos também são válidas aqui.
Mais reveladora do que a mediana é a grande variação de ganhos na
região. A maioria dos países está em melhor situação, mas alguns apresen-
taram perdas em bem-estar (Barbados, Belize, Bolívia, Haiti, Bahamas e
Venezuela) e salários reais (Haiti e Bahamas). Esses são, em grande parte,
países cujas taxas de NMF ou preferenciais mudaram muito pouco ou até
aumentaram no final do período.
A desagregação entre ganhos preferenciais e NMF também oferece
insights interessantes. Para um país típico da região, a liberalização prefe-
rencial explica 20% do bem-estar e 44% dos ganhos de salário real. Esses
resultados contrastam fortemente com os do resto do mundo, onde os
mesmos números são 15% e 10%, respectivamente. Isso parece refletir duas
características da liberalização da América Latina e do Caribe: o alcance e
a profundidade da rede de APCs e a liberalização frequentemente limitada
de NMF, particularmente no Mercosul e no Caribe.
Outra peculiaridade importante da região é que a liberalização base-
ada em NMF não pode ser interpretada inteiramente como multilateral,
pelo menos não no mesmo sentido usado por Caliendo et al. (2017). Dife-
rentemente do resto do mundo – com exceção de alguns países asiáticos,
como Índia e Indonésia — a maioria dos países da região tem um excedente
21
Ver Feenstra (2018b) para uma tentativa promissora nesse sentido.
22
Ver Cai e Li (2019).
Figura 2.19 Efeitos no bem-estar e nos salários da Grande Liberalização

Países selecionados da América Latina e do Caribe, 1990–2015 (%)
Bem-estar
2,0
1,5
1,0
Porcentagem
0,5
0,0
–0,5
–1,0
BRA
CHL
COL
BOL
URU
SLV
PAR
CRI
HND
TTO
SUR
MEX
ARG
GTM
EQU
JAM
NIC
DOM
PER
PAN
GUI
VEN
BLZ
BRB
HTI
BHS
Preferencial NMF
Salários reais
2,0
1,5
1,0
Porcentagem
0,5
0,0
–0,5
–1,0
BRA
CHL
COL
BOL
URU
TTO
MEX
SLV
ARG
SUR
PAR
GTM
PER
HND
CRI
NIC
JAM
PAN
DOM
EQU
BLZ
BRB
VEN
GUI
HTI
BHS
Preferencial NMF
Nota: A simulação reflete mudanças nas tarifas aplicadas de NMF e tarifas preferenciais em todo o
mundo. Ver detalhes em Cai e Li (2019).
significativo de tarifas de NMF, ou seja, as tarifas de NMF aplicadas são

significativamente mais baixas do que as negociadas durante a Rodada
Uruguai (“tarifas consolidadas”). A diferença varia de 10 a 30 pontos per-
centuais. 23 Como os exercícios usam tarifas aplicadas e não consolidadas,
isso significa que a liberalização de NMF tem um componente unilateral
23
Ver Bown et al. (2017, Capítulo 3).
claro que vai muito além da Rodada Uruguai. Essa margem não é apenas
uma preocupação analítica, mas tem implicações de políticas públicas cla-
ras, pois gera incerteza em relação à estabilidade das políticas comerciais
da região (ver Capítulo 7).
Apesar da lacuna existente entre o impacto real e o esperado da libe-
ralização comercial no crescimento e no bem-estar, a conclusão parece ser
que a abertura das economias da região produziu ganhos para a economia
como um todo, para setores (principalmente a manufatura) e para indi-
víduos. Embora esses ganhos possam parecer pequenos, eles adquirem
uma outra importância quando acumulados no tempo. De fato, parecem
ofuscar o impacto de qualquer outra política pública implementada de
forma isolada.
BALANÇO
COMÉRCIO E CRESCIMENTO:
50
UMA VISÃO GERAL
No início dos anos Relação comércio/PIB
1990, após a na América Latina
1950–2017 (%)
“década perdida” 40
dos anos 1980, a A “década
América Latina e o perdida”
Caribe embarcaram
em uma ambiciosa
liberalização Início
30
comercial. da Grande
Liberalização
20
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2017
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E CRESCIMENTO

A liberalização comercial impulsionou o crescimento.
PIB per capita em relação à tendência 1985–1995 CONCLUSÃO
Em logs, países latino-americanos selecionados
A abertura ajudou
0,4
Por diferentes a acelerar o
critérios de ... os mais liberalizantes
cresceram mais rápido crescimento,
0,3 classificação, após a
Grande Liberalização. do que os menos produzindo um
liberalizantes. ganho de renda
0,2
per capita médio
0,1 de até 16% em 20
anos; um ganho
0 dificilmente visto
em outras políticas
–0,1
1970 ‘80 ‘90 ‘00 ‘10 1970 ‘80 ‘90 ‘00 ‘10 públicas.
Agrupados por: tarifas aplicadas Índice de liberalização
Liberalização comercial e crescimento do PIB per capita

América Latina, 1990–2010
Observado
Sem liberalização de tarifas
Sem liberalização de barreiras
tarifárias e não tarifárias 0 10 20 30 40 50 60
Crescimento acumulado (%)
3
A mecânica por trás
da liberalização:
macroevidências
A Grande Liberalização produziu ganhos significativos de crescimento

e bem-estar — mas como? Que canais esses ganhos percorreram? Que
papéis desempenharam os fluxos de comércio, de investimento estran-
geiro direto (IED) e de conhecimento? Qual foi o impacto da abertura sobre
os padrões de especialização – por exemplo, agricultura e serviços versus
manufatura? Estes ajudaram ou impediram o crescimento? Este capítulo
analisa as macroevidências disponíveis (nos níveis de país e de setor).
Fluxos de comércio: fortes impactos, mas não o suficiente
As políticas de substituição de importações levaram a participação da

América Latina e do Caribe no comércio mundial de bens a uma queda
vertiginosa, exatamente quando a maior parte da Ásia em desenvolvi-
mento caminhava na direção contrária, com uma estratégia de promoção
das exportações. Essa tendência foi revertida no início dos anos 1990,
quando a Grande Liberalização ganhou força. Infelizmente, a reversão não
foi forte o suficiente para que a região recuperasse totalmente as perdas
ou para que alcançasse a Ásia em desenvolvimento—principal fonte de
inspiração da abertura—mesmo quando a China não é considerada parte
do grupo (ver Figura 3.1).
Os dados para a região, no entanto, escondem diferenças importantes
no desempenho dos países. Aqueles que foram mais longe na liberaliza-
ção de suas economias — Chile, Peru, México ou Costa Rica — tiveram um
desempenho significativamente melhor do que aqueles que não o fizeram
(por exemplo, Brasil ou Argentina) (Figura 3.2).
No comércio de serviços, onde a liberalização foi, em geral, mais hesi-
tante, o panorama é mais desolador. A Figura 3.3 mostra a participação
da região no comércio mundial nos serviços para os quais a liberalização
Figura 3.1 Participação no comércio mundial de bens: América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento
35
25
20
15
Porcentagem
10
0
2011
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2015
2016
2017
América Latina e Caribe Ásia em desenvolvimento Ásia em desenvolvimento exceto China
Fonte: Cálculos próprios com base no banco de dados do FMI-DOTS.

Nota: A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salva-
dor, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. Ásia em desenvolvimento
inclui Camboja, China, Hong Kong, Índia, Indonésia, Coreia, Malásia, Paquistão, Filipinas, Cingapura, Tailândia e Vietnã. Os dados para a China estão disponíveis somente
após 1978.
A MECÂNICA POR TRÁS DA LIBERALIZAÇÃO: MACROEVIDÊNCIAS 53
Figura 3.2 Mudança na participação no comércio mundial de bens e

liberalização do comércio (índice KOF de jure de liberalização do
comércio), 1980–2017
90
80
Índice KOF de jure de liberalização, 2015
CHL
SLV PER
70 DOM MEX
PAN GTM
NIC CRI
HND
60 COL
TTO URU
SUR PAR
50
BRB BRA
JAM BOL
40
ARG EQU
BLZ GUI
30
20
–100 –50 0 50 100 150 200
Mudança na participação no comércio mundial. Média 2010–17 vs. anos 1980 (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs e do KOF.

Nota: O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Storm, 2018) está estruturado da seguinte forma:
(a) 32,5% — custos de importação e exportação com barreiras não tarifárias e comerciais; (ii) 34,5% —
impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita; e (iii) 33% — média simples
das tarifas. Quanto maior o índice, mais liberalizado o país. A linha pontilhada é uma linha de tendência
linear, estatisticamente significativa em 5%.
é mais importante.1 A tendência de queda foi interrompida apenas breve-

mente na primeira metade dos anos 1990, quando a Grande Liberalização
decolou, em nítido contraste com o desempenho da Ásia em desenvol-
vimento, liderada pela China, no Leste, e pela Índia, no Sul. Esse fraco
desempenho foi compartilhado pela maioria dos países da região, cuja
participação no comércio mundial na segunda década dos anos 2000 foi
menor do que no período anterior à liberalização, com exceção de Costa
Rica e Uruguai (Figura 3.4).
É tentador atribuir as mudanças no volume de comércio às políticas
comerciais, principalmente porque, nesse caso — diferentemente do cres-
cimento e do bem-estar — elas têm um impacto mais claro e direto. No
entanto, as evidências apresentadas até agora, embora relevantes, são, em
geral, circunstanciais. Outras forças e políticas também tiveram um papel.
A emergência da China, por exemplo, reconfigurou totalmente o cenário
1
Ver Capítulo 2, nota de rodapé 5.
Figura 3.3 Participação no comércio mundial de serviços selecionados,

América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento
10
9
8
7
6
Porcentagem
5
4
3
2
1
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Leste da Ásia América Latina e Caribe Sul da Ásia
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs.

Note: Os setores de serviços são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1 (comércio transfron-
teiriço) e Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrangem serviços profissionais, financeiros,
de telecomunicações e de transporte. A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Belize,
Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, México,
Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Leste da Ásia inclui China, Hong
Kong, Coréia, Macau e Mongólia. Sul da Ásia abrange Afeganistão, Bangladesh, Butão, Índia, Irã, Mal-
divas, Nepal, Paquistão e Sri Lanka.
do comércio mundial nas últimas duas décadas, expondo a região a cho-

ques de oferta (manufaturados) e de demanda (commodities). 2
Mudanças tecnológicas também tiveram um impacto importante,
conduzindo ao desenvolvimento de cadeias globais de valor e criando
oportunidades para o comércio de bens intermediários (ver Quadro 3.1). E,
é claro, os países adotaram uma vasta gama de políticas macroeconômicas
e cambiais, algumas delas claramente equivocadas, o que provavelmente
também afetou o comércio internacional.
Felizmente, o impacto mais preciso da liberalização nos fluxos de comér-
cio pode ser estimado usando a mesma abordagem de equilíbrio geral do
Capítulo 2, que considera os efeitos tanto diretos como indiretos em toda a
2
O Capítulo 4 apresenta uma discussão abrangente do choque da manufatura. Ver
Mesquita Moreira, Soares e Li (2016) para uma discussão aprofundada das relações
econômicas da região com a China.
Figura 3.4 Participação no comércio mundial de serviços selecionados, países

selecionados da América Latina e do Caribe
10
Média 2010–17 (escala logarítmica)
1 BRA
CHL MEX
PAN ARG
CRI COL VEN
0,1 URU PER
GTM EQU
SLV
HND BOL
NIC PAR
0,01
GUI
BLZ
0,001
0,001 0,01 0,1 1 10
Média dos anos 1980 (escala logarítmica)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs.

Nota: Os setores de serviços são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1(comércio transfron-
teiriço) e Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrange serviços profissionais, financeiros,
de telecomunicações e de transporte. A linha pontilhada é a diagonal do gráfico. Os países abaixo da
linha perderam participação de mercado. A região da América Latina e Caribe cobre Argentina, Belize,
Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, México,
Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Leste da Ásia inclui China, Hong
Kong, Coreia, Macau e Mongólia. Sul da Ásia inclui Afeganistão, Bangladesh, Butão, Índia, Irã, Maldivas,
Paquistão e Sri Lanka.
economia. Nesse caso, em vez de bem-estar ou salários, o contrafactual usa

as relações comércio/PIB que teriam prevalecido em 2015 se as tarifas de
nação mais favorecida (NMF) e as tarifas preferenciais na região e no resto
do mundo tivessem permanecido nos níveis anteriores à liberalização.3
Os resultados apontam para um impacto mediano positivo e conside-
rável de 28%, dos quais quase metade é impulsionada por liberalizações
preferenciais (ver Figura 3.5). Como no caso de bem-estar e salários, esses
números são mais altos que os do resto do mundo (impacto mediano de
17%, sendo que um terço é explicado por acordos preferenciais de comér-
cio, ou APCs), reafirmando não apenas os ganhos mais altos da região, mas
também a maior relevância de sua dimensão preferencial de liberalização.
A grande variação nos resultados entre países ressalta as diferen-
ças nas posições iniciais dos países e suas abordagens de liberalização.
3
Ver Cai e Li (2019).
QUADRO 3.1 A GRANDE LIBERALIZAÇÃO E AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR
As cadeias globais de valor (CGVs) — a localização de diferentes estágios do

processo de produção em diferentes países — podem ser consideradas um
subproduto da Grande Liberalização que varreu o mundo em desenvolvimento,
abrindo novas oportunidades para o comércio.a Ganharam força no início dos
anos 1990 e atingiram o apogeu nos anos imediatamente seguintes à crise finan-
ceira global.b Infelizmente, apesar dos esforços da América Latina e do Caribe
para liberalizar seu comércio, sua participação nas CGVs ficou atrás de outras
regiões como Ásia e União Europeia. Por que isso aconteceu? O que reserva o
futuro?
Encadeamentos para trás e para a frente

Há duas medidas complementares de participação em CGVs: encadeamentos
para trás (backward linkages) e para a frente (forward linkages). Os encade-
amentos para trás capturam o grau em que bens e serviços estrangeiros são
usados para produzir os bens que são exportados. O fio importado por Hon-
duras, que depois é transformado em tecido e exportado, é um exemplo da
participação para trás de Honduras. Os encadeamentos para a frente capturam o
grau em que os bens e serviços produzidos internamente são usados na produ-
ção das exportações de bens por outros países. Por exemplo, o tecido exportado
por Honduras pode ir para uma fábrica no México, onde é transformado em ca-
misa e depois exportado para os Estados Unidos.
A Figura 3.1.1 mostra como a participação da região em CGVs evoluiu des-
de a Grande Liberalização, de acordo com essas duas métricas. A região ficou
muito atrás da Ásia e da Europa — as duas regiões que lideraram o crescimento
rápido das CGVs — em encadeamentos para trás no início dos anos 1990 e apre-
sentaram um hiato menor nos encadeamentos para a frente, principalmente em
relação à Ásia. Desde então, a participação nos encadeamentos para a frente
vem aumentando marcadamente, mas não o suficiente para reduzir o hiato com
outras regiões. O cenário para os encadeamentos para trás é mais desanimador,
pois a participação da região não mudou significativamente ao longo do perío-
do, em nítido contraste com os aumentos observados na Ásia e na Europa.
Essas participações em encadeamentos para a frente e para trás podem ser
desmembradas em ligações intrarregionais e extrarregionais, revelando a força
das cadeias de valor desenvolvidas nas e entre as regiões e o resto do mundo. A
Figura 3.1.2 mostra que, após quase 30 anos de liberalização, a América Latina
e o Caribe não apenas participam menos nos encadeamentos para trás e para
a frente do que a UE e a Ásia, mas também têm contribuições mais baixas pro-
venientes de encadeamentos intrarregionais, indicando a relativa fragilidade das
suas cadeias de valor regionais.
a
Ver Blyde (2014).
b
Ver Degain, Meng e Wang (2017).
(continua na próxima página)


(continuação)
Figura 3.1.1 Participação das CGVs na América Latina e no Caribe, União

Europeia e Ásia: encadeamentos para a frente e para trás,
1990–2015, como porcentagem de exportações nacionais ou
estrangeiras
45
Porcentagem de exportações estrangeiras ou nacionais
40
35
30
25
20
15
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Para trás, Ásia Para a frente, Ásia Para trás, UE
Para a frente, UE Para trás, Para a frente,
América Latina e Caribe América Latina e Caribe
Fonte: Blyde e Trachtenberg (2019).

Nota: A participação para trás é calculada como a parcela do valor agregado estrangeiro na
produção nacional para exportação. A participação para a frente é calculada como a parcela do
valor agregado nacional nas exportações estrangeiras. Ver Blyde e Trachtenberg (2019) para a
composição das regiões.
Por que a participação é tão baixa?

A política comercial é apenas um dos muitos fatores por trás do desenvolvimen-
to de cadeias de valor, e alguns deles não favorecem a região, ou pelo menos
os países ao sul.c Entre esses fatores estão, por exemplo, a inexistência de uma
economia regional grande e dinâmica, como o Japão e a China na Ásia ou a Ale-
manha na UE; ou fortes vantagens comparativas no setor manufatureiro, onde
o potencial para desenvolver cadeias de valor é indiscutivelmente maior do
que na agricultura ou na mineração. No entanto, o desenvolvimento desigual
da Grande Liberalização na região e a natureza fragmentada da sua dimensão
c
Ver Blyde (2014).


(continuação)
Figura 3.1.2 Participação das CGVs na América Latina e no Caribe,

União Europeia e Ásia: encadeamentos intrarregionais e
extrarregionais, 2015, como porcentagem das exportações
nacionais ou estrangeiras
45
Porcentagem de exportações nacionais ou estrangeiras
40
35
30
25
20
15
10
0
Para Para a Para Para a Para Para a
trás frente trás frente trás frente
UE Ásia ALC
Intrarregional Extrarregional
Fonte: Blyde e Trachtenberg (2019).

Nota: A participação para trás é calculada como a parcela do valor agregado estrangeiro na
produção nacional para exportação. A participação para a frente é calculada como a parcela do
valor agregado nacional nas exportações estrangeiras. Ver Blyde e Trachtenberg (2019) para a
composição das regiões.
intrarregional também tiveram um papel importante nesses resultados (ver mais

nos capítulos 2 e 7).
Por exemplo, custos altos de comércio podem dificultar o crescimento das
cadeias de fornecimento, principalmente quando afetam insumos intermediários
manufaturados.d Isso explica, pelo menos em parte, por que os países da região
que foram mais lentos na liberalização e passaram por retrocessos mais fortes,
como Brasil e Argentina, têm as menores participações nos encadeamentos para
trás (12% e 17%, respectivamente). O México, por outro lado, um dos líderes da
liberalização, tem uma das maiores participações nestes encadeamentos (29%).e
d
Johnson e Noguera (2017).
e
Dados para 2015. Cálculos próprios com base em Koopman, Wang e Wei (2014), usando dados
do EORA Global MRIO.


(continuação)
A liberalização preferencial da região, que levou a uma rede fragmentada de

APCs sem preferências ou regras de origem comuns, provavelmente também
dificultou o desenvolvimento de cadeias de fornecimento, particularmente no
nível regional. Por exemplo, para um dado país da região, na média, 34,6% das
exportações vão para membros de acordos comerciais que não incluem seus
parceiros na região. Essa porcentagem é substancialmente mais alta do que as
da Ásia (15,2%) e da UE (0). Ou seja, quando se trata de obter insumos da pró-
pria região, um país da Europa ou da Ásia enfrenta menos limitações na cadeia
de valor porque vende volumes maiores de suas exportações para países signa-
tários de acordos comerciais, dos quais um potencial país produtor de insumos
da mesma região também é membro.f
f
Ver Mesquita Moreira (2018, Capítulo 5).
Figura 3.5 Impacto da liberalização nas razões comércio/PIB, países

selecionados da América Latina e do Caribe
80
70
60
50
40
Porcentagem
30
20
10
0
–10
–20
COL
CHL
BOL
PER
HND
CRI
NIC
SLV
BLZ
TTO
SUR
PAN
DOM
JAM
VEN
EQU
BRB
BHS
HTI
BRA
MEX
GTM
ARG
URU
PAR
GUI
Preferencial NMF

Nota: Essa figura mostra o impacto de equilíbrio geral nas razões comércio/PIB de uma redução nas
tarifas de nação mais favorecida (NMF) e tarifas preferenciais em todo o mundo entre 1990 e 2015. Ver
Cai e Li (2019) para detalhes.
Figura 3.6 Impacto de APCs selecionados da América Latina e do Caribe no

comércio, 1990–2015
250
200
150
Porcentagem
100
50
–50
Comunidade CACM CARICOM MSUL NAFTA
Andina
Importações intrabloco
Importações do resto do mundo
Exportações intrabloco
Exportações para o resto do mundo
Nota: Essa figura mostra o impacto de equilíbrio geral nos fluxos de comércio intrabloco e extrabloco
entre 1990 e 2015. Exceto para o NAFTA, as barras verdes foram omitidas porque, por definição, cons-
tituem os mesmos fluxos que as barras azul. Ver Cai e Li (2019) para dados e metodologia.
Os principais vencedores geralmente apresentam tarifas anteriores à

liberalização muito altas (por exemplo, Brasil), uma postura agressiva na
liberalização preferencial (por exemplo, Chile) ou ambas (por exemplo,
Peru e Colômbia). Os perdedores, em geral, aumentaram suas tarifas de
NMF (por exemplo, Bahamas e Haiti).
A abordagem de equilíbrio geral também permite uma análise mais
detalhada da liberalização preferencial, que normalmente explica metade
do impacto nos fluxos de comércio. Essa análise é feita com um exercício
contrafactual, abrangendo cinco dos APCs mais importantes da região nos
últimos 30 anos, todos firmados ou efetivamente implementados no início
dos anos 1990: o Mercado Comum da América Central (CACM), a Comu-
nidade Andina (CAN), a Comunidade do Caribe (CARICOM), o Mercado
Comum do Sul (Mercosul) e o Acordo de Livre Comércio da América do
Norte (NAFTA).4
As estimativas sugerem que os APCs tiveram um forte impacto posi-
tivo nos fluxos intrabloco, mais do que dobrando o seu valor em todos os
casos, exceto nas exportações do México para o NAFTA (ver a Figura 3.6).
4
Ver Mesquita Moreira (2018) para uma análise detalhada desses acordos.
Isso confirma a importância dos ganhos preferenciais. A classificação do

impacto entre os acordos reflete principalmente a importância das barrei-
ras iniciais. O menor impacto nas exportações do México para o NAFTA,
por exemplo, está atrelado às baixas tarifas de NMF dos seus parceiros. 5
Os impactos estimados nas importações e exportações extrarregio-
nais também são reveladores. O primeiro ponto indica um pequeno desvio
do comércio, que foi amplamente superado por ganhos intrabloco, suge-
rindo que esses acordos não impulsionaram as exportações para o resto
do mundo. As economias dos blocos não eram suficientemente grandes e
diversificadas para gerar os ganhos esperados de escala e especialização
(ver mais no capítulo 7).6
Diversificação das exportações: sim, não ou talvez
A liberalização comercial deveria permitir aos países exportar mais dos

bens e serviços que já exportavam, desenvolvendo, ao mesmo tempo,
exportações de novos bens e serviços para novos mercados. Essas expec-
tativas, no entanto, foram questionadas com base no argumento de que
as exportações poderiam voltar a se concentrar em algumas poucas com-
modities agrícolas e de mineração. Essa reconcentração foi considerada
potencialmente prejudicial ao crescimento após a Grande Recessão, reper-
cutindo as ideias por trás das políticas de substituição de importações.
A preocupação não era necessariamente com a concentração em si,
mas sim com a concentração em recursos naturais supostamente de baixa
produtividade, também conhecida como maldição dos recursos naturais
ou doença holandesa.7 A literatura, no entanto, está longe de ser conclu-
siva no que se refere aos impactos negativos desse tipo de concentração
no crescimento.
Por exemplo, sabe-se que a diversificação das exportações aumenta à
medida que a renda per capita cresce, mas diminui após um certo limiar,
seguindo uma relação em formato de “U” invertido. No entanto, a direção da
causalidade não é clara.8 Sabe-se também que existe uma vasta literatura empí-
rica com evidências preocupantes sobre os efeitos da maldição dos recursos
5
Para todos os blocos, exceto o NAFTA, o impacto dos APCs nas importações e expor-
tações intrabloco é idêntico porque, por definição, constituem o mesmo fluxo. No
entanto, no caso do NAFTA, como apenas o impacto nos fluxos de comércio do México
é considerado, o impacto nas importações e exportações intrabloco pode diferir.
6
Esses resultados são coerentes com os achados de Mesquita Moreira (2018, Capítulo
3), que são baseados em um modelo de gravidade (equilíbrio parcial).
7
Ver Corden e Neary (1982).
8
Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a).
naturais sobre a volatilidade da renda, as instituições e a corrupção. No entanto,

essa mesma literatura sugere que a maldição está longe de ser inevitável.9
Mas o que de fato ocorreu com as exportações da região após quase
30 anos de liberalização? O que predominou: concentração ou diversificação?
Excluindo serviços, para os quais os dados disponíveis não permitem uma
análise detalhada, a Figura 3.7 ajuda a responder a essa pergunta. Ela divide
o crescimento acumulado das exportações nas décadas de 1990 e 2000 em
quatro propulsores: exportações de bens já exportados no ano inicial para
mercados que já estavam ativos; exportações de bens já exportados no ano ini-
cial, mas que se expandiram para novos mercados; exportações de novos bens
para mercados já ativos; e exportações de novos bens para novos mercados.
Os resultados mostram que a liberalização trouxe consigo uma
diversificação significativa de exportações para novos bens e merca-
dos durante sua primeira década, embora com variações significativas
em toda a região. A contribuição mediana dos novos bens para o cresci-
mento das exportações (mercados existentes e novos) foi de 24%, o que é
alto para os padrões dos países em desenvolvimento.10 Os ganhos foram
impulsionados principalmente pelos países menores, cujas exportações
eram, originalmente, as menos diversificadas. Novos mercados (para bens
existentes e novos) também deram uma contribuição significativa, com a
mediana atingindo 32% do crescimento geral, liderada, nesse caso, por
uma mistura de países pequenos e grandes.
Esse padrão, no entanto, mudou significativamente nos anos 2000,
quando a região surfou nas águas de um boom de commodities impulsio-
nado pela China. A contribuição mediana de novos bens caiu para 2% e
a de novos mercados para 22%, com a mudança afetando igualmente
exportadores de commodities e de não commodities. As exceções foram
países como Brasil e México, cujas contribuições de novos bens e novos
mercados no primeiro período já eram pequenas, refletindo um nível inicial
já alto de diversificação de bens (Brasil e México) e de mercados (Brasil).
Como essa dinâmica nos dois períodos afetou os níveis gerais de
concentração das exportações da região? Usando o índice de Theil para
responder a essa pergunta, a Figura 3.8 mostra que a primeira década da
liberalização acentuou uma tendência de diversificação iniciada durante
os anos de substituição de importações e impulsionada em grande parte
9
Ver van der Ploeg (2011) e Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2013) para revisões de
literatura. Ver Allcott e Keniston (2018) para uma discussão recente dos impactos
positivos do boom de fracking nos condados americanos.
10
Amurgo-Pacheco e Pierola (2008) constataram que novos bens representavam ape-
nas 14% do crescimento das exportações no nível do Sistema Harmonizado (SH),
para um painel de 24 países entre 1990 e 2005.
Figura 3.7 Desagregação do crescimento das exportações por bens e

mercados, países selecionados da América Latina e do Caribe
1990–99
300
200
100
Porcentagem
–100
–200
–300
COL
CHL
BOL
SUR
SLV
PER
PAN
NIC
MEX
JAM
HND
GTM
EQU
CRI
BRB
BRA
ARG
URU
PAR
2000–16
300
200
100
Porcentagem
–100
–200
–300
COL
CHL
BOL
SUR
SLV
PER
PAN
NIC
MEX
JAM
HND
GTM
EQU
CRI
BRB
BRA
ARG
URU
PAR
Margem intensiva: Produtos existentes – Novos mercados

Produtos existentes – Mercados existentes Novos produtos – Mercados existentes
Novos produtos – Novos mercados Não são mais exportados
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WITS-Comtrade.

Nota: A figura desagrega o crescimento acumulado das exportações de um país em bens e mercados
que estavam ativos no ano base e aqueles que se tornaram ativos (novos) durante o período, incluindo
todas as permutações possíveis. O valor das exportações para o ano base foi calculado como a média
entre os dois primeiros anos dos respectivos períodos. Todas as contribuições somam 100% (–100% nos
países onde as exportações diminuíram). Os bens são definidos no nível de cinco dígitos da SITC (Rev.
2) para 1990–99 e no nível de cinco dígitos da SITC (Rev. 3) para 2000–16.
Figura 3.8 Diversificação das exportações durante a Grande Liberalização, países selecionados da América Latina e do Caribe
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
Índice de Theil
1,5
1,0
0,5
0
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
2017
Fonte: Cálculos próprios com base nas fontes mencionadas na nota abaixo.
Nota: A figura mostra um índice de Theil, calculado como em Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a), com base em dados no nível de quatro dígitos do SITC (Rev. 1). A série para
1963–2011 foi extraída da base de dados de diversificação de exportações do FMI. Os dados do WITS e a mesma metodologia foram utilizados para estender essa série até 2017.
O índice é calculado como uma média regional simples. Quanto mais baixos os índices, maior a diversificação. A área sombreada marca o período da Grande Liberalização. A
região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Barbados, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, Guatemala, Guiana, Honduras,
Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salvador, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
Figura 3.9 Diversificação das exportações

4,0
TTO
3,5 EQU
COL CHL
BOL PER JAM
3,0 PRY
NIC
Theil 2016–17
URU
CRI
2,5 PAN
ARG BRB SLV
BRA MEX
2,0 GTM
1,5
1,0
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
Theil 1990–91
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WIT-Comtrade.

Nota: Índice de Theil, calculado como em Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a), com base em dados no
nível de quatro dígitos do SITC (Rev. 1). Ver nota da Figura 3.8. A linha tracejada é a diagonal da figura.
As exportações dos países acima (abaixo) da linha tornaram-se menos (mais) diversificadas.
por onerosos incentivos fiscais e financeiros.11 Essa tendência, no entanto,

foi revertida durante o boom das commodities; resta ver se essa reversão
é permanente ou apenas cíclica.
Como em outros resultados, essa tendência oculta diferenças sig-
nificativas entre países, embora a maioria dos países, principalmente na
América do Sul, tenha acabado com uma cesta de exportações menos
diversificada após o boom das commodities do que no início da Grande
Liberalização (Figura 3.9). As exceções são o México e a América Central,
cujas vantagens comparativas não são tão fortemente baseadas em recur-
sos naturais quanto as da América do Sul.
As digitais da liberalização: especialização ou diversificação
Embora a liberalização tenha ampliado incontestavelmente o comércio e

apresentado resultados positivos para a região, a lógica do seu impacto na
11
O índice de Theil mede a distância a que a distribuição das exportações de um país
está de uma situação em que todos os bens têm a mesma participação. Ver Cadot,
Carrère e Strauss-Kahn (2013) para detalhes. Ver Mesquita Moreira (1995) e Ros
(1994) para uma análise das exportações brasileiras e mexicanas, respectivamente,
durante os anos de substituição de importações.
diversificação é mais complexa. A teoria tradicional do comércio interna-

cional evita discutir os determinantes da diversificação das exportações e,
se tanto, aplaude os benefícios da especialização que o comércio pode tra-
zer.12 No contexto de pós-liberalização da América Latina — e uma vez que
a proteção pulverizou demasiadamente os recursos da região — uma maior
especialização, em vez de diversificação, seria o cenário mais provável.
Modelos de comércio internacional mais recentes, no entanto, des-
tacam como barreiras comerciais mais baixas, tanto no país quanto no
exterior, podem ajudar a aumentar o número de exportadores de diferentes
variedades de bens, seja porque as exportações se tornam lucrativas até
para empresas de baixa produtividade, seja porque os efeitos de conheci-
mento e pró-concorrência aumentam o nível de produtividade para todas
as empresas, aumentando o número de exportadores. Com esse grau de
ambiguidade teórica, o impacto da liberalização se torna principalmente
uma questão empírica.
Os dados descritivos examinados até agora sugerem que a diversifi-
cação prevaleceu, em média, durante o período de liberalização, embora
uma parte significativa dos ganhos tenha sido eliminada durante o boom
das commodities. Isso, no entanto, é uma evidência circunstancial e,
como no caso dos fluxos de comércio, são necessárias mais ferramentas
analíticas para eliminar a influência de outros possíveis fatores além da
Grande Liberalização.
Algumas dessas ferramentas podem ser encontradas em uma literatura
empírica ainda incipiente, que aponta para um impacto mundial positivo
da liberalização comercial na diversificação de exportações, particular-
mente no caso de APCs.13 Uma extensão de algumas dessas abordagens
analíticas pode esclarecer o que aconteceu na região.
Kehoe e Ruhl (2013), por exemplo, constatam que a diversificação das
exportações — definida como um aumento das vendas dos bens menos
comercializados14 — respondeu vigorosamente à liberalização comercial
em todo o mundo. Uma extensão desse tipo de exercício, usando uma
abordagem econométrica mais rigorosa e medidas diretas de política
comercial (tarifas), ajuda a identificar de maneira mais confiável o papel
da liberalização nas relações comerciais da região.
Os resultados são coerentes com o padrão de ganhos e reversão
demonstrado nas análises anteriores, com os bens menos comercializados
12
Ver Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2013).
13
Ver Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011b) para uma revisão de literatura.
14
Bens menos comercializados são definidos pelos códigos de produtos de cinco dígi-
tos da SITC com.
Figura 3.10 Liberalização comercial e diversificação de exportações: impacto

nos bens menos comercializados
1990–2000
Outros bens
Bens menos
comercializados
–0,5 –0,3 –0,1 0,1 0,3 0,5 0,7 0,9 1,1 1,3 1,5
2000–15
Outros bens
Bens menos
comercializados
–0,5 0,0 0,5 1,0 1,5
Fonte: Cálculos próprios com dados do WITS (comércio) e do Grupo CESifo – Banco Mundial (tarifas).
Nota: A figura mostra intervalos de confiança de 95% para o impacto médio da redução mediana da
tarifa aplicada no país de destino, no crescimento anual das exportações por seus pares de países da
América Latina de bens menos comercializados e outros tipos de bens (5 dígitos da SITC). Bens me-
nos comercializados são definidos como em Kehoe e Ruhl (2013, nota 26). Os pares de países que não
comercializam pelo menos 10% dos possíveis bens do Sistema Harmonizado (SH) são descartados. Ver
Merchán e Mesquita Moreira (2019) para detalhes de resultados e metodologia.
respondendo energicamente aos cortes de tarifas nos anos 1990, mas não
durante o boom das commodities nos anos 2000. (Figura 3.10).
A abordagem de Debaere e Mostashari (2010), por outro lado, ajuda a
colocar esses ganhos em perspectiva, ao estimar o impacto das tarifas na
pauta de bens importados pelos EUA, constatando que tarifas mais baixas
diversificam as exportações dos seus sócios, embora o impacto seja rela-
tivamente baixo. Uma abordagem semelhante pode ser aplicada a todos
os parceiros comerciais da América Latina e do Caribe, usando dados
de comércio bilateral de 1990 a 2015. O objetivo é estimar o impacto da
mudança de tarifas de um parceiro comercial (por exemplo, um corte de
tarifas gerado pela Rodada Uruguai ou por um APC) na probabilidade de

os países da América Latina e do Caribe exportarem um novo bem.
As estimativas sugerem que tarifas mais baixas no mercado de des-
tino têm um impacto médio positivo, mas pequeno, no número de bens
exportados. Apenas 4,6% dos novos bens exportados podem ser atribu-
ídos a tarifas mais baixas, o que sugere que a política comercial é apenas
um dos vários determinantes da diversificação das exportações. Um resul-
tado que deveria ser levado em conta na formação de expectativas quanto
à abertura comercial.15
Mudança estrutural: melhor do que parece
Diferentemente dos outros canais discutidos neste capítulo, a análise do

impacto da liberalização comercial nos padrões de especialização da região
— e suas implicações para o crescimento — não é motivada pelas teorias eco-
nômicas dominantes. Suas raízes estão no que já foi chamado de alta teoria
do desenvolvimento, que via o desenvolvimento principalmente como um
processo de mudança estrutural, onde os recursos se movem dos setores
de baixa produtividade (supostamente atividades ligadas a recursos natu-
rais) para os de alta produtividade (supostamente ligados à manufatura).16
Intencionalmente ou não, essa teoria foi usada para justificar o tipo
de culto da manufatura que dominava a formulação de políticas na região
e a levou a virar as costas para o comércio internacional. O pressuposto
fundamental era que, em quaisquer circunstâncias e a qualquer custo, a
manufatura poderia proporcionar níveis mais altos de produtividade e
crescimento econômico.
Se os outros canais eram frequentemente usados para justificar
expectativas inflacionadas, este agia no sentido contrário. A liberalização
do comércio poderia ser ruim para o crescimento, uma vez que pode-
ria prejudicar o setor de alta produtividade que a região havia passado
décadas desenvolvendo. Isso fazia parte da retórica contra a liberaliza-
ção e, quando as expectativas em torno da liberalização foram frustradas,
tornou-se um argumento para explicar seu fracasso. A desindustrialização
era o problema — ou não era?
O que dizem os dados sobre desindustrialização? Como mostra
a Figura 3.11, a desindustrialização não pode ser contestada. Durante
15
Resultados baseados em um modelo de probabilidade linear, usando dados bila-
terais para exportadores da América Latina e do Caribe no nível de seis dígitos do
HS88. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019) para detalhes.
16
Ver Krugman (1993).
Figura 3.11 Participação da manufatura no emprego
25
23
21
19
Média 2015–17 (%)
17
MEX SLV
15 HND
13 ARG
PAR
BRA CHL COL
11 VEN
BOL CRI URU
9 EQU
BRB TTO
7 PER
PAN
5
5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Média 1990–93 (%)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Organização Internacional do Trabalho e FMI-WEO.
Nota: Sempre que os primeiros e os últimos três anos do período não estão disponíveis, usa-se a média
dos primeiros (últimos) dois anos disponíveis. O último ano disponível para a Venezuela é 2011. A linha
pontilhada é a diagonal da figura. Os países abaixo da linha experimentaram uma queda na participação
de sua força de trabalho na manufatura.
o período de liberalização, a participação do setor manufatureiro no

emprego caiu na maioria dos países, exceto em Honduras; as maiores
perdas ocorreram entre os exportadores de commodities, como Uruguai,
Colômbia e Argentina.
Parece lógico e coerente com a teoria supor que essas mudanças
estão intimamente relacionadas com a liberalização do comércio, já que
o setor manufatureiro foi o mais protegido. No entanto, é errado supor
que a liberalização foi a única força motriz. A participação da manufa-
tura no emprego tem uma relação no formato de “U” invertido com a
renda per capita, impulsionada por dinâmicas tanto de demanda (uma
renda per capita mais alta está associada a um maior consumo de servi-
ços) quanto de oferta (crescimento da produtividade mais rápido e mais
poupador da mão de obra nos setores manufatureiro e agrícola do que no
setor de serviços).17
A relevância dessa relação pode ser observada pela posição dos paí-
ses nas tendências globais. Na década de 1980, a alocação de mão de
obra para a manufatura variou amplamente em toda a região, refletindo
17
Ver, por exemplo, Chenery e Syrquin (1986).
as diferentes características (tamanho e dotações de recursos) e políticas

(até onde foram na busca pela substituição de importações) dos países
(Figura 3.12). No entanto, na maioria dos casos, suas alocações de mão de
obra eram consistentes com o seu PIB per capita.
Quase 30 anos depois, esse quadro mudou significativamente. Há
menos dispersão na participação do emprego industrial, pois a maioria
dos países passou por um certo grau de desindustrialização, mas eles tam-
bém aderem menos à norma global. Com poucas exceções, países com
vantagens comparativas na agricultura ou na mineração se deslocaram
de cima para abaixo da norma (por exemplo, Argentina ou Uruguai) ou
se afastaram ainda mais dela (por exemplo, Chile ou Trinidad e Tobago).
Essas tendências são coerentes com uma narrativa em que as vantagens
comparativas desempenham um maior papel, mas também há fortes
sinais de mudanças significativas na norma global, com a participação no
emprego industrial atingindo o seu máximo em níveis significativamente
mais baixos.
Rodrik (2016) chama essa tendência global de “desindustrialização
prematura”, que ele atribui vagamente à globalização e ao progresso tec-
nológico que reduz a necessidade de mão de obra.18 No entanto, a força
mais poderosa por trás do argumento da globalização é provavelmente a
ascensão das economias da Ásia, particularmente a China, que tornou a
produção de bens manufaturados extremamente competitiva, levando a
um declínio acentuado nos seus preços relativos.19
Rodrik acrescenta que a desindustrialização prematura diminuiu as
oportunidades de crescimento para os países em desenvolvimento. Mas isso
aconteceu com a região? As evidências são escassas e, em geral, desagre-
gam o crescimento da produtividade do trabalho em mudanças ocorridas
dentro dos setores e aquelas decorrentes da realocação de recursos de
setores de baixa produtividade para setores de alta produtividade. 20
Pagés (2010), em um dos primeiros exercícios desse tipo para a região,
sugere que, após a liberalização (1990–2005), a contribuição da realocação
do trabalho foi marginal, o que contrasta fortemente com o auge dos anos
18
Rodrik (2016) estimou a mesma relação entre emprego industrial e PIB, utilizando
uma forma funcional quadrática em vez da técnica paramétrica usada na Figura 3.13.
Constatou que o pico ocorre não apenas em participações mais baixas, mas também
em rendas per capita mais baixas. Essa conclusão não é confirmada pela técnica não
paramétrica.
19
O FMI (2019, Capítulo 3) mostra que os preços relativos de máquinas e equipamen-
tos, por exemplo, caíram 50% entre 1990 e 2018.
20
A produtividade do trabalho é definida como a razão entre o valor agregado e o
emprego.
Figura 3.12 Participação da manufatura no emprego e PIB per capita,

tendências globais e países selecionados da América Latina e
Caribe, 1980 vs. 2010–17
Década de 1980
0,40
0,35
Participação da manufatura no emprego (%)
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
PIB per capita, PPC em US$ constantes de 2011
2010–17
0,40
0,35
Participação da manufatura no emprego (%)
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
PIB per capita, PPC em US$ constantes de 2011
América Latina e Caribe Resto do mundo
Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Organização Internacional do Trabalho (mão de obra) e
Tabela Penn World T9.1 (PIB per capita).
Nota: A figura mostra a relação estimada entre a participação da manufatura no emprego e o PIB per
capita (na paridade do poder de compra em US$ de 2011), usando uma técnica Lowess não paramétrica.
Ver Pierola (2019) para detalhes. As observações por país são médias para os períodos.
de substituição de importações, quando representava aproximadamente

metade do crescimento da produtividade do trabalho. 21 McMillan e Rodrik
(2011) chegaram a uma conclusão mais preocupante de que a realocação
de fato prejudicou o crescimento da região durante o mesmo período. 22
Há boas razões para se ter cautela com essa evidência, principalmente
se o objetivo for julgar o impacto da liberalização. Primeiro, trata-se de
correlação e não de causalidade. Segundo, o foco recai apenas sobre a
produtividade do trabalho, ignorando a eficiência de outros fatores de pro-
dução, principalmente do capital. Como alguns setores usam mais capital
(por exemplo, máquinas) do que outros, as diferenças na produtividade do
trabalho podem estar associadas justamente a isso: intensidade do capital.
Terceiro, medir o crescimento da produtividade durante os anos de
substituição de importações não é simples, pois os produtos manufatura-
dos foram vendidos bem acima dos preços internacionais durante aqueles
anos. Quando medidos a esses preços, o valor agregado geralmente era
negativo. 23 Também é enganoso comparar a dinâmica inicial da mudança
estrutural — quando os países tinham uma renda per capita muito menor e
mais pessoas estavam empregadas na agricultura de subsistência — com
a de um estágio muito mais avançado, quando o potencial para a realoca-
ção de recursos é muito mais baixo.
Quarto, como mostrado ao longo deste estudo, apresentar a região
em linhas gerais pode ser enganoso, dadas as diferentes características e
políticas adotadas pelos países. E, finalmente, os resultados da desagre-
gação tendem a não ser robustos, variando de acordo com a escolha de
dados e períodos.
Para provar esses dois últimos pontos, a desagregação da produ-
tividade do trabalho de McMillan e Rodrik é replicada para um número
selecionado de países da América Latina (Brasil, Chile, Colômbia, México e
Peru), onde há dados oficiais e primários sobre valor agregado e emprego
para o maior período possível após o início da Grande Liberalização.24
Os resultados são apresentados na Figura 3.13. Quando a desagregação
abrange um período mais longo, o único país em que a realocação de recur-
sos entre setores parece ter prejudicado o crescimento da produtividade
é o Peru, mas isso não impediu que o país tivesse o maior crescimento de
21
Ver Pagés (2010, Figura 3.6).
22
Pagés (2010) e McMillan e Rodrik (2011) usam a base de dados de 10 setores do
Centro de Crescimento e Desenvolvimento Groningen: https://www.rug.nl/ggdc/
productivity/10-sector/.
23
Ver Krueger (1984) para uma revisão de literatura.
24
Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para detalhes sobre fontes de
dados e uma análise mais detalhada dos resultados.
Figura 3.13 Desagregação do crescimento da produtividade do trabalho após a

liberalização comercial
Peru, 1994–2011
Colômbia, 1990–2015
Chile, 1996–2016
México, 1993–2016
Brasil, 1990–2015
–0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

Taxas de crescimento anuais (%)
Intrasetorial Entre setores
Fonte: Cálculos próprios com base em dados de valor agregado e emprego coletados de fontes ofi-
ciais e do FMI (2018).
Nota: A desagregação segue McMillan e Rodrik (2011). Os períodos são definidos conforme a disponi-
bilidade de dados. Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para detalhes.
produtividade na amostra. Entre aqueles em que a contribuição da realoca-

ção foi positiva, o México teve a menor contribuição, embora seja um dos
poucos países da região cuja participação da manufatura no emprego é
maior do que o previsto por sua renda per capita (Figura 3.13).
Em suma, embora a liberalização comercial possa ter desempenhado um
papel relevante na desindustrialização da região, saber se esse processo pre-
judicou o crescimento ainda é uma questão em aberto. O contrafactual certo
pode não ser apenas os anos dourados, mas todo o período de substituição
de importações, incluindo o debacle da década de 1980, quando a produti-
vidade praticamente estagnou. Manter a proteção pode ter preservado não
apenas o setor manufatureiro, mas também suas ineficiências crescentes.
No futuro, o desafio de aumentar a produtividade em toda a economia
não parece passar pela reindustrialização. Essa é uma perspectiva irreal
para a maioria dos países da região, em vista dos seus recursos naturais e
níveis de renda per capita, fatores que são agravados pela intensa compe-
tição global na manufatura. Um objetivo mais promissor seria aumentar a
produtividade nos serviços e na agricultura, bem como nos setores manu-
fatureiros que sobreviveram.
O setor de serviços, que em 2017 absorveu em média 63% do

emprego na região, não está condenado a ser um setor de baixa produti-
vidade. 25 Sua participação crescente no emprego desde o início dos anos
2000 ajudou a apoiar o crescimento da produtividade em toda a econo-
mia na maioria dos países em desenvolvimento, incluindo Brasil, Chile e
Colômbia (FMI, 2019). 26 À medida que a tecnologia ajuda os serviços a se
tornarem mais comercializáveis, a política comercial pode estimular o cres-
cimento da produtividade, aumentando a concorrência e as transferências
de conhecimento. Isso é particularmente relevante em uma região onde a
liberalização de serviços não acompanhou a de bens (ver Capítulo 2).
Da mesma forma, a agricultura, embora apresente uma produtividade do
trabalho geralmente menor do que a do setor manufatureiro na região, está
evoluindo rapidamente em países como Brasil, Chile e Colômbia.27 O aumento
da produtividade da agricultura foi impulsionado pelo uso intensivo de tecno-
logia, que pode ser tão ou mais sofisticada do que na manufatura (ver Capítulo
10). Aqui, também, políticas comerciais e outras políticas públicas podem aju-
dar a fornecer bens públicos que aumentem a produtividade e assegurem
maior acesso a melhores insumos e maiores mercados em todo o mundo.
IED: acordos de comercio e de investimento importam
A liberalização abriu os países não apenas para o comércio internacio-

nal, mas também para o IED. Embora a mudança de orientação tenha sido
muito mais acentuada no comércio, indicadores de jure e de facto indi-
cam um aumento significativo na exposição da região ao IED nos últimos
30 anos. Esperava-se que essa maior exposição melhorasse a alocação de
recursos, o investimento e o acúmulo de conhecimento.
Uma análise detalhada desses impactos, no entanto, está além do escopo
desta seção, cujo foco é o papel que o relaxamento de restrições e a liberaliza-
ção comercial desempenharam no boom de IED. Dada a falta de um indicador
confiável de longo prazo para as restrições multilaterais de IED, a análise se
concentra nos impactos diretos e indiretos da dimensão preferencial da libe-
ralização. Em termos de impactos diretos, o foco são os tratados bilaterais
de investimento (TBIs) e os tratados para evitar a dupla tributação (TDTs),
enquanto os impactos indiretos dizem respeito principalmente aos APCs.
25
Média simples da região para 2017 (dados do WDI).
26
Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019), trabalhando com bases de dados dife-
rentes, obtêm resultados semelhantes para alguns países da região.
27
Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para dados sobre a produtividade
setorial do trabalho.
TBIs e TDTs reduzem o custo relativo do IED entre países. 28 Em particu-
lar, os TBIs protegem os direitos dos investidores estrangeiros, criando um
marco transparente para questões como admissão de investimentos, expro-
priação e tratamento jurídico, e estabelecendo mecanismos de solução de
controvérsias. 29 Já os TDTs reduzem os custos com regras para coordenar
o alívio da dupla tributação e para compartilhar informações entre órgãos
tributários nacionais sobre a base fiscal aplicável, a retenção de impostos
que podem ser incidida e outras medidas tributárias relevantes. 30
Entre 1985 e 2015, o número de pares de países com TBIs e TDTs ati-
vos em todo o mundo aumentou 10 vezes no caso de TBIs e seis vezes
para TDTs, atingindo quatro mil e seis mil, respectivamente (Figura 3.14). A
região não tem sido uma exceção, firmando muitos TBIs e TDTs, particu-
larmente com parceiros de fora da região.
A adoção entusiasmada de APCs pela América Latina e o Caribe desde
o final dos anos 1980 foi documentada no Capítulo 2. A Figura 3.14 ilustra
essa mesma tendência, adotando a mesma métrica usada para as TBIs e
TDTs: número de pares de países envolvidos. Todos os três tipos de acor-
dos decolaram na mesma época — início dos anos 1990, quando a Grande
Liberalização ganhou força — e seguiram de perto as tendências mundiais.
A grande questão é: por que os APCs seriam importantes para os fluxos de
IED? Qual é o seu impacto?
O impacto dos APCs no IED depende de se o IED é horizontal ou ver-
tical. O IED horizontal ocorre quando empresas multinacionais realizam
as mesmas atividades de produção nos diversos países e, como tal, o IED
age como um substituto do comércio internacional. O IED vertical, em
contraste, ocorre quando essas empresas dividem seus processos de pro-
dução entre diversos países, de tal modo que cada estágio seja concluído
onde os respectivos custos são mais baixos. Nesse sentido, o IED é com-
plementar ao comércio internacional. 31
Portanto, é provável que os APCs tenham um impacto ambivalente no
IED intrarregional, aumentando os fluxos verticais e reduzindo os fluxos
28
Ver, por exemplo, Bergstrand e Egger (2013); Blonigen, Oldenski e Sly (2014).
29
Ver Houde (2006) e Egger e Merlo (2012). Em particular, os TBIs criam transparência
e, assim, reduzem o risco ex-ante de investir em um país e garantem que as empresas
tenham certos direitos para protegê-las da desapropriação (Egger e Pfaffermayr, 2004).
30
O alívio da dupla tributação é garantido por meio de regras tributárias, e não de
taxas tributárias, que permanecem sob a autoridade soberana de cada nação (Bloni-
gen, Oldenski e Sly, 2014). Ver também Aisbett (2009); Desbordes e Vicard (2009);
Blonigen e Davies (2004); e Blonigen, Oldenski e Sly (2014).
31
Ver, por exemplo, Helpman (1984); Helpman e Krugman (1985); Markusen (1984);
Markusen e Venables (1998); e Aizenman e Marion (2004).
4.000
Pares de paíse
Pares
500
76 TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS 2.000
0 Evolução do número de pares de países cobertos por acordos

Figura 3.14 0 de
1985 1995
integração econômica, 1985–2015 2005 2015
Ano
Acordos bilaterais
Tratados comerciais depreferenciais
investimento
10.000
10.000
2.000
2.000
Caribe)
LatinaeeCaribe)
8.000
8.000
(mundo)
1.500
países(mundo)
1.500
(AméricaLatina
6.000
6.000
países(América
depaíses
1.000
1.000
4.000
Paresde
4.000
depaíses
Pares
500
500
Paresde
2.000
2.000
Pares
00 00
1985
1985 1995
1995 2005
2005 2015
2015
Ano
Ano
Tratados
Tratados bilaterais
para evitar ade investimento
dupla tributação
10.000
10.000
2.000
2.000
Caribe)
LatinaeeCaribe)
8.000
8.000
1.500
1.500 (mundo)
países(mundo)
(AméricaLatina
6.000
6.000
países(América
depaíses
1.000
1.000
4.000
Paresde
4.000
depaíses
Pares
500
500
Paresde
2.000
2.000
Pares
00 00
1985
1985 1995
1995 2005
2005 2015
2015
Ano
Ano
Tratados
América Latina para–evitar
e Caribe a dupla tributação
intrarregional Mundo
América Latina e Caribe – inter-regional 10.000
2.000
ares de países (América Latina e Caribe)
8.000 página)
(continua na próxima
Pares de países (mundo)
1.500
6.000
1.000
4.000
500
2.000
4.000
Pares
Pares de país
500
2.000
0 Evolução do número de pares de países cobertos por acordos

Figura 3.14 0 de
1985 1995 2005 2015
integração econômica, 1985–2015
Ano (continuação)
Tratados para evitar a dupla tributação

10.000
2.000
Pares de países (América Latina e Caribe)
8.000

1.500
6.000
1.000
4.000
500
2.000
0 0
1985 1995 2005 2015
Ano
América Latina e Caribe – intrarregional Mundo
América Latina e Caribe – inter-regional
Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl, Brakman e Garretsen
(2016), OMC, Unctad e OCDE.
horizontais. 32 Como o IED agregado reage à implementação do APC é,

portanto, uma questão empírica. APCs mais profundos, que incluem dispo-
sições não comerciais (por exemplo, comércio de serviços, harmonização
de normas, cooperação aduaneira, mecanismos de solução de contro-
vérsias e proteção de direitos de propriedade intelectual) e aqueles que
contêm disposições sobre investimento transfronteiriço, provavelmente
favorecem o acréscimo de IED, independentemente de sua natureza. 33
Com a liberalização, os valores e o número de pares de países conectados
por meio de IED e de subsidiárias de empresas multinacionais aumentaram
substancialmente em todo o mundo. A região não foi exceção, principal-
mente por meio de suas conexões com o resto do mundo (Figura 3.15).
32
A análise deste capítulo abordará precisamente o impacto dos acordos na atividade
de IED entre as partes. Os APCs também podem afetar o IED horizontal e vertical
de países não membros. O IED horizontal pode aumentar porque a ampliação do
mercado gerada por um APC pode tornar mais lucrativas as atividades sujeitas a
economias de escala, enquanto o IED vertical pode aumentar porque a integração
vertical é facilitada na área do acordo. Evidências empíricas para a região da ALC
sugerem que esse pode realmente ter sido o caso (Levy Yeyati, Stein e Daude 2003).
33
Ver Levy Yeyati, Stein e Daude (2003).
Milhares de subsidiária
Milhares de su
30 300
20
78 TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS 200
10 100
Figura 3.15 Evolução dos estoques de IED e número de subsidiárias, valores e
0 número de pares de países, 1985–2015 0
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Estoques
Anode IED
2.000 Número de pares de países com estoques positivos de IED 25.000

Latina e Caribe)
2.500
20.000
1.500
(mundo)
400 2.000
(mundo)
(ALC)
15.000
(América
bilhões
1.000 1.500
de países
países
10.000
Pares deUS$
bilhões
200 1.000
Pares
500
5.000
US$
500
0 0
1985 1990 1995 2000 2005 2010
0 Ano 0
1985 1995 2005
América Latina e Caribe
Ano Mundo
Número de pares de Número de subsidiárias

países com número positivo de subsidiárias
e Caribe)
70 6.000
700
2.000
e Caribe)
60 600 (mundo)
LatinaLatina
países (mundo)
1.500
50 500
(América
4.000
desubsidiárias
países (América
40 400
de subsidiárias
1.000
30 300
Paresde
2.000
Milhares
20 200
500
Pares de
Milhares
10 100
0 0 0 0
1985
1985 1990 1995
1995 2000 2005
2005 2010 2015
2015
Ano
Ano
NúmeroLatina
América de pares de países
e Caribe com estoques positivosMundo
– intrarregional de IED
2.500
400 2.000
Pares de países (ALC)
1.500
200 1.000
Milhares de subs
Milhares
20 200
10 100 79
A MECÂNICA POR TRÁS DA LIBERALIZAÇÃO: MACROEVIDÊNCIAS
0 0
1985 Evolução
Figura 3.15 1990 dos estoques
1995 de2000 2005 de subsidiárias,
IED e número 2010 2015
valores e
número de pares de países,
Ano1985–2015 (continuação)
Número de pares de países com estoques positivos de IED
2.500
400 2.000

Pares de países (ALC)
1.500
200 1.000
500
0 0
1985 1995 2005
Ano
Número de pares de países com número positivo de subsidiárias

6.000
2.000
Pares de países (América Latina e Caribe)

1.500
4.000
1.000
2.000
500
0 0
1985 1995 2005 2015
Ano
América Latina e Caribe – intrarregional Mundo

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de OCDE, Unctad e D&B’s Worldbase.
Nota: A diferença observada na cobertura de pares de países entre os dois números no painel inferior
deve-se à natureza (e fontes) diferente dos dados utilizados.
Essas tendências paralelas nos acordos econômicos internacionais,

estoques de IED e redes de subsidiárias suscitam a seguinte questão: essas
tendências estão relacionadas? E, mais especificamente, esses acordos
geram um aumento nos estoques bilaterais de IED e no número de subsidiá-
rias? De acordo com uma rica literatura sobre o assunto, os APCs geralmente
aumentam a atividade de IED.34 Por sua vez, os impactos médios dos TBIs e
dos TDTs são mistos e claramente apontam para diversos impactos ao longo
de várias dimensões relevantes (por exemplo, pares de países).35
A maioria dos estudos existentes examina separadamente o impacto
de cada tipo de acordo na margem intensiva (ou seja, no nível de IED
entre pares de países com relações de IED pré-existentes), em oposição
à margem extensiva (ou seja, o impacto em novas relações de IED). Resta
saber se — e como — APCs, TBIs e TDTs interagem na formação da mar-
gem intensiva para os pares de países que já possuem alguma atividade
de investimento de multinacionais (representada pelo nível de estoques
domésticos de IED em dólares americanos e pelo número de subsidiárias
do país de origem no país anfitrião, desde que sejam positivos) e na mar-
gem extensiva (aqui representada por uma variável binária que indica um
estoque doméstico positivo de IED ou um número positivo de subsidiárias
de empresas multinacionais do país de origem no país anfitrião).
Para responder a essa pergunta, um estudo econométrico usa uma
base de dados abrangente e mundial de IED e acordos internacionais que
cobre os períodos anteriores e posteriores ao acordo (1985–2015). 36 Os
resultados sugerem que todos os três tipos de acordo (APC, TBI e TDT) têm
impactos positivos e significativos na margem extensiva do IED, tanto em
termos de estoques quanto de presença de subsidiárias.
Os TBIs têm os maiores efeitos. A ratificação de um TBI por um país
está associada a um aumento de 6% a 7% na probabilidade de ter um IED
do país sócio, seja na forma de um estoque positivo doméstico de IED ou da
presença de subsidiárias de suas empresas multinacionais.37 As estimativas
34
Ver, por exemplo, Levy Yeyati et al. (2003); Medvedev (2012); Blyde, Graziano e
Volpe Martincus (2015); e Osnago, Rocha e Ruta (2017).
35
Para TBIs ver, por exemplo, Egger e Pfaffermayr (2004); Aisbett (2009); Desbordes e
Vicard (2009); Busse, Koniger e Nunnenkamp (2010); Egger e Merlo (2012); e Aisbett,
Busse e Nunnenkamp (2018) e para TDTs, Blonigen e Davies (2004); di Giovanni (2005);
Egger et al. (2006); Blonigen, Oldenski e Sly (2014); e Azémar e Dharmapala (2019).
36
Ver Marra de Artiñano et al. (2019) para detalhes sobre os dados e a metodologia.
37
Mais precisamente, o intervalo está relacionado a como a margem extensiva é
medida, seja pela existência de um estoque doméstico positivo de IED ou pela pre-
sença de um número positivo de subsidiárias do país de origem no país anfitrião e,
portanto, principalmente na cobertura do país associada às respectivas amostras.
Para mais detalhes, ver Marra de Artiñano et al. (2019).
Figura 3.16 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva de
IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015
A.1) Efeito na margem extensiva, geral
Estoques bilaterais de IED > 0
TBI
TDT
APC
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20
Presença bilateral de subsidiárias > 0
TBI
TDT
APC
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20

A.2) Efeito na margem extensiva, América Latina e Caribe vs. resto do mundo na próxima página)
(continua
correspondentes América Latina

para e Caribe
TDTs e APCs são de 5% a 6% e de 2% a 3%, respecti-
TBI
vamente (Figura 3.16A.1). Os
Resto do mundoimpactos estimados para os países da América
Latina e do Caribe (ou seja, quando pelo menos um dos países do par pertence à
região)
TDT compartilham os mesmos padrões gerais, embora no caso da presença
Resto do mundo
de subsidiárias, a magnitude seja aproximadamente 1 a 2 pontos percentuais
mais baixa doAmérica
que as contrapartes
Latina e Caribe para o resto do mundo (Figura 3.16A.2).38
APCEm contrapartida, os acordos econômicos internacionais têm um
Resto do mundo
efeito mais fraco na margem intensiva de IED. Mais precisamente, APCs
e TBIs não afetam significativamente –0,05 0,00 0,05
os estoques 0,10IED ou
de 0,15o número
0,20
de subsidiárias de empresas multinacionais.
Presença bilateral de subsidiárias > 0 Apenas os TDTs parecem
ter importância. Sua entrada em vigor está associada a um aumento de
TBI
38 Resto do mundo
Esses efeitos correspondem aos casos em que pelo menos um país da América
Latina ou do Caribe faz parte do par de países em questão.
TDT
Resto do mundo

TDT
APC 3.16 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva
Figura
de IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015
0,00 0,05
(continuação) 0,10 0,15 0,20
A.2) Efeito na margem extensiva, América Latina e Caribe vs. resto do mundo

TBI
Resto do mundo

TDT
Resto do mundo

APC
Resto do mundo
–0,05 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20
Presença bilateral de subsidiárias > 0

TBI
Resto do mundo

TDT
Resto do mundo

APC
Resto do mundo
–0,05 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20

10% no estoque de IED e de 3% no número de subsidiárias (Figura 3.16B.1).

Curiosamente, o efeito positivo nesse último é impulsionado principal-
mente por acordos que envolvem países da América Latina e do Caribe
(Figura 3.16B.2). 39
Obviamente, os APCs podem variar em profundidade e, portanto,
têm impactos variados no IED. Quando os APCs são classificados em
“rasos” — acordos bilaterais preferenciais e de livre comércio — e “profun-
dos” — uniões aduaneiras, mercados comuns e uniões econômicas — as
estimativas sugerem que esses últimos têm um efeito significativamente
39
Por outro lado, os APCs parecem fazer diferença apenas na margem intensiva de IED
para países de fora da América Latina e do Caribe.
Figura 3.16 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva
(continuação)
B.1) Efeitos na margem intensiva, geral

Estoques bilaterais de IED
TBI
TDT
APC
–0,6 –0,4 –0,2 0 0,2 0,4 0,6
Número bilateral de subsidiárias
TBI
TDT
APC
–0,6 –0,4 –0,2 0 0,2 0,4 0,6

B.2) Efeitos na margem intensiva América Latina e Caribe vs. resto do mundo
mais forte na América Latina eextensiva

margem Caribe do IED, tanto na presença de subsi-
TBI
diárias quanto, particularmente,
Resto do mundo na existência de um estoque positivo
de IED.
TDTO impacto estimado dos acordos profundos é três vezes maior que
Resto do mundo
o dos rasos. No entanto, acordos profundos e rasos não parecem exercer
efeitos diferentes na margem
intensiva.40
APCÉ claro que pares de países podem ter vários acordos de uma só vez,
que em conjunto podem Resto do mundo
influenciar os resultados de IED.
As evidências consistentemente indicam
–0,6 –0,4 –0,2 que0 os efeitos
0,2 são mais
0,4 0,6 fortes
0,8
quando o número
Número bilateralde acordos é grande e quando os pares de países têm os três
de subsidiárias

40 TBI
Ver Marra de Artiñano
Restoetdoal. (2019).
mundo

TDT
Resto do mundo
TDT
APC
Figura 3.16 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva
–0,6 –0,4
(continuação) –0,2 0 0,2 0,4 0,6
B.2) Efeitos na margem intensiva América Latina e Caribe vs. resto do mundo

TBI
Resto do mundo

TDT
Resto do mundo

APC
Resto do mundo
–0,6 –0,4 –0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8


TBI
Resto do mundo

TDT
Resto do mundo

APC
Resto do mundo
–0,6 –0,4 –0,2 0 0,2 0,4 0,6

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl et al. (2016), OCDE,
Unctad, OMC e D&B’s Worldbase.
Note: A figura apresenta estimativas dos efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensi-
va de IED tanto no geral quanto nos casos quando há ou não pelo menos um país da América Latina ou
do Caribe envolvido no par de países em questão. Os pontos correspondem às estimativas pontuais,
enquanto os segmentos representam os respectivos intervalos de confiança de 95%. Ver Marra de
Artiñano et al. (2019) para detalhes das estimações.
acordos: APCs, TBIs e TDTs.41 Em particular, a implementação dos três acordos

está associada a um aumento de mais de 15% na probabilidade de ter subsidi-
árias no país sócio. É importante ressaltar que o impacto estimado na margem
41
Essa análise da margem extensiva e intensiva de IED pode ser feita apenas com uma
proxy para a presença e o número de subsidiárias de empresas multinacionais do
país de origem no país anfitrião. Devido à cobertura mais limitada de dados sobre
estoques de IED, o número de pares de países é muito pequeno para algumas com-
binações de acordos, impossibilitando a identificação dos seus efeitos.
Figura 3.17 Efeitos de APCs, TBIs e TDTs e combinações entre eles nas
margens extensiva e intensiva do IED, América Latina e Caribe vs.
resto do mundo, 1985–2015
Margem extensiva
Presença bilateral de subsidiárias
APC, TBI e TDT

TBI e TDT
APC e TBI
APC e TDT
Apenas TBI
Apenas TDT
Apenas APC
0 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25
Margem intensiva
APC, TBI e TDT

TBI e TDT
APC e TBI
APC e TDT
Apenas TBI
Apenas TDT
Apenas APC
–0,15 –0,10 –0,05 0 0,05 0,10 0,15 0,20
Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl et al. (2016), OCDE,
Unctad, OMC e D&B’s Worldbase.
Note: A figura apresenta estimativas dos efeitos de APCs, TBIs, TDTs e combinações alternativas entre
eles nas margens extensiva e intensiva. Os pontos correspondem às estimativas pontuais, enquanto os
segmentos representam os respectivos intervalos de confiança de 95%. Ver Marra de Artiñano et al.
(2019) para detalhes da estimativa.
extensiva de IED de ter dois acordos é maior do que a soma dos respectivos
impactos individuais estimados, sugerindo a existência de sinergias importantes
entre os diferentes tipos de acordos econômicos internacionais. Com relação à
margem intensiva, apenas essa combinação parece fazer diferença (Figura 3.17).
Conhecimento: expectativas não atendidas
Grande parte da expectativa de um impacto positivo da liberaliza-

ção comercial no crescimento de longo prazo residia em ganhos de
conhecimento capazes de estimular o crescimento sustentável da pro-

dutividade. A literatura fala de ganhos relacionados a escala, maior
concorrência e externalidades tecnológicas positivas, mas o que exata-
mente aconteceu na região?
Visto de cima, a partir de dados agregados, o panorama está longe
de ser encorajador. O crescimento da produtividade, medido pela produ-
tividade total dos fatores (PTF, ou seja, a parte do crescimento do PIB não
explicada pela acumulação de capital e trabalho) tem sido decepcionante
nos últimos 30 anos.42 Comparada aos Estados Unidos, a PTF da região
começou a declinar em meados da década de 1970, estabilizando-se em
torno de 60% com a liberalização no início dos anos 1990 (ver Figura 3.18).
Embora a produtividade esteja intimamente relacionada ao acúmulo
de conhecimento, ambos nem sempre se movem na mesma direção.43 Os
indicadores mais diretos de conhecimento, no entanto, também não são
muito encorajadores. Os três indicadores de conhecimento mais usados
(número de patentes per capita, pagamentos pelo uso de propriedade
intelectual e gastos com pesquisa e desenvolvimento) — contam histórias
semelhantes. A emissão média de patentes per capita na região caiu de
6,2 na década de 1990 para 4,7 nos anos 2000, bem abaixo da mediana
da OCDE, que é de 143. Os gastos com propriedade intelectual como por-
centagem do PIB aumentaram de 0,1% para 0,14% no mesmo período,
também muito abaixo da mediana da OCDE (0,38%).
Da mesma forma, as despesas medianas atuais em P&D da região
(0,38% do PIB em 2013–15) correspondem a uma fração das despesas da
OCDE (2,4 %).44
O que tudo isso nos diz sobre o conhecimento como um canal para
o crescimento decorrente da liberalização? Certamente, é preciso cautela
ao atribuir causalidade, uma vez que esses resultados refletem a intera-
ção de muitos fatores, particularmente políticas de educação e de ciência
e tecnologia. No entanto, um exercício econométrico focado nos deter-
minantes de ideias, baseado em um exercício semelhante ao de Griliches
(1979) e Ang e Madsen (2013), pode ajudar a identificar os efeitos da
política comercial. A intuição por trás do exercício é que a produção de
conhecimento de um país é semelhante à de bens; ou seja, é o resultado de
um processo que combina diferentes insumos, sujeitos a diferentes níveis
de produtividade.
42
Ver Pagés (2010).
43
Ver, por exemplo, Hall (2011) e Syverson (2011).
44
Os dados sobre propriedade intelectual, patentes e P&D são das bases de dados do
FMI-BOP (IP) e do WDI.
Figura 3.18 Produtividade total dos fatores na América Latina e no Caribe em relação aos Estados Unidos, 1957–2017
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
Produtividade total dos fatores, EUA=1

0,1
0
2011
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nota: Produtividade total dos fatores em valores atuais da paridade do poder de compra (EUA = 1). O índice é uma média simples que inclui Argentina, Bolívia, Brasil, Chile,
Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Jamaica, México, Peru, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. As linhas tracejadas representam a
tendência linear para os períodos pré e pós-liberalização.
Esta produção é representada pelo número de patentes solicitadas por

residentes nacionais, enquanto os insumos relevantes são: gastos com pes-
quisa e desenvolvimento; PIB, para capturar economias de escala; estoque
doméstico de conhecimento, medido pelos gastos acumulados em P&D do
país; capital humano, medido pela média de anos de escolaridade da popu-
lação em idade ativa e pelo estoque internacional de conhecimento (para
captar possíveis externalidades), medido pela soma do estoque de conhe-
cimento de outros países, ajustado pela distância do país até a fronteira do
conhecimento (ou seja, do país com o maior estoque de conhecimento).45
Para trazer o ângulo de liberalização do comércio para a análise, outra
variável é adicionada à função de produção. Essa variável assume a forma
quer de uma variável binária, para capturar os períodos de liberalização
do país, ou de uma medida mais direta da política comercial: tarifas aplica-
das.46 A lógica é que a liberalização do comércio tornaria cada um desses
insumos mais produtivos, devido aos efeitos de escala, pró-concorrência e
de externalidades tecnológicas discutidos no Capítulo 1.
Os resultados da análise realizada para uma amostra mundial abrangendo
o período de 1962 a 2014, são um sinal de alerta para expectativas irrealistas.
Estima-se que o impacto da liberalização comercial seja positivo e estatisti-
camente significativo, mas apenas a partir de um certo patamar de estoque
de capital humano (ver Figura 3.19).47 O estoque da região está logo acima
desse limite, o que pode ter deprimido os efeitos positivos do comércio.
Esse exercício, no entanto, conta apenas parte da história do canal de
conhecimento. Macroindicadores, tal como número de patentes — ou P&D —
não capturam a maior parte da acumulação de conhecimento nos países
em desenvolvimento, onde as empresas têm maior probabilidade de imitar
e adaptar tecnologias existentes, do que de empurrar a fronteira do conhe-
cimento.48 Os dados no nível de empresa, examinados no próximo capítulo,
oferecem melhores oportunidades para identificar eventuais efeitos causais
sobre a absorção de tecnologia estrangeira ou sobre inovações incrementais.
Conclusões: ainda não
Quais são as principais conclusões a partir das macroevidências sobre

os canais da liberalização? A política comercial teve um forte impacto
45
A intuição é que, quanto mais longe o país está da fronteira internacional, mais rele-
vante é o estoque internacional de conhecimento. Ver Alvarez, Benavente e Crespi
(2019b) para a metodologia e detalhes de como as variáveis são construídas.
46
Os períodos de liberalização são definidos como em Sachs e Warner (1995).
47
Ver Álvarez, Benavente e Crespi (2019b, Tabelas 2 e A.1).
48
Ver Goronichenko, Svejnar e Terrell (2010).
Figura 3.19 Efeito da liberalização comercial sobre patentes, condicionado aos

níveis de capital humano
130 América do Norte
110
Aumento de patentes emitidas (%)
Europa Oriental e Ásia Central Europa Ocidental

90
70
50 Leste da Ásia e Pacífico

Caribe
30
América Latina
10
Oriente Médio e Norte da África
–10 Sul da Ásia
África Subsaariana
–30
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
Nível de capital humano
Fonte: Cálculos próprios com base nas estimativas de Álvarez, Benavente e Crespi (2019, Tabela 2).
Nota: O capital humano é medido como o número médio de anos de escolaridade na população em
idade ativa, ajustado pelo retorno estimado da escolaridade para cada país. Ver Álvarez, Benavente e
Crespi (2019b) para detalhes da metodologia.
positivo nos fluxos de comércio — um veículo importante para os ganhos

de escala, de especialização e de conhecimento associados a um maior
crescimento e bem-estar — mas esse efeito não foi forte o suficiente para
que a região acompanhasse o rápido crescimento do comércio interna-
cional. Decepcionante, talvez, mas isso dificilmente ocorreria com base
apenas em mudanças na política comercial.
A diversificação de exportações desempenhou um papel limitado nessa
expansão comercial — perceptível na década de 1990, mas quase insig-
nificante na década de 2000 — um resultado não totalmente divergente
dos padrões de outras partes do mundo em desenvolvimento. De qualquer
forma, a diversificação não é algo que se deva necessariamente esperar da
liberalização e tampouco tem uma relação clara com o crescimento.
A expansão do comércio parece ter desempenhado um papel impor-
tante na desindustrialização da região, mas não está claro se isso prejudicou
o crescimento. De fato, o oposto pode ser verdade.
Também ficou evidente que o braço preferencial da liberalização foi
fundamental para impulsionar os fluxos de IED — outro canal importante
para ganhos de investimento e de produtividade — por meio de APCs,
tratados bilaterais de investimento (TBIs) ou tratados para evitar a dupla
tributação (TDTs).
As evidências sugerem que o canal de conhecimento — mecanismo

essencial para o crescimento sustentável — não teve o desempenho espe-
rado. Esse resultado decepcionante pode ser atribuído, pelo menos em
parte, aos níveis relativamente baixos de educação da região.
Um veredito mais aprofundado sobre a Grande Liberalização e seus
mecanismos, no entanto, precisa esperar até que as microevidências sejam
examinadas no Capítulo 4. A vista do alto pode revelar os padrões gerais
— mas pode ser enganosa no que se refere a relações causais.
BALANÇO
A MECÂNICA POR TRÁS DA LIBERALIZAÇÃO:
MACROEVIDÊNCIAS
A liberalização Preferencial NMF
impulsionou os Peru
fluxos de comér- Colômbia
cio exterior na Brasil
região... Chile
Uruguai 10
Impacto da México SUPERIORES
Grande Liberali- Guatemala
zação na relação Porto Rico
comércio/PIB.
Argentina
Tarifas de nação mais Impacto
Honduras
favorecida (NMF) vs. médio
tarifas preferenciais (%) Guiana positivo
Barbados 28%
Bolívia 5
INFERIORES
Bahamas
Haiti
–20% 0% 20% 40% 60% 80%
… o suficiente para recuperar A diversificação das exportações foi

sua participação no mercado um dos motores da expansão
mundial, mas não para comercial nos anos 1990, mas a
acompanhar a Ásia tendência foi revertida com o boom
30%
das commodities
Participação no comércio Diversificação das exportações na
mundial de bens Grande Liberalização
1960–2017 Índice de Theil, 1990–2017
Ásia em 20%
desenvolvimento 3.5
Mais DIVERSIFICAÇÃO Menos
Ásia em
desenvolvimento
exceto
China 3.3
10%
3.1

0% 2.9
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2017 1990 1995 2000 2005 2010 2017
CONCLUSÃO
A liberalização ajudou o comércio exterior a crescer, mas são necessárias

políticas complementares (educação, ciência e tecnologia, infraestrutura)
para diversificar as exportações e acompanhar os principais exportadores
mundiais.
4
A mecânica por trás
da liberalização:
microevidências
Algumas coisas são vistas melhores de perto. Essa é a abordagem ado-

tada por grande parte da literatura empírica recente sobre comércio
internacional. Isso significa deixar de lado os tipos de evidências ao nível
de país e setor examinadas nos capítulos 2 e 3, e concentrar-se nos dados
de empresas e indivíduos. Corre-se o risco de perder a visão do todo mas,
em compensação, a identificação dos impactos é mais precisa.
Este capítulo adota essa abordagem mais micro na esperança de
oferecer um quadro mais completo e realista dos canais pelos quais a
liberalização pode ter afetado o crescimento e o bem-estar. O foco é nos
principais resultados intermediários — produtividade, emprego e desi-
gualdade — que provavelmente foram moldados por alguns dos mesmos
mecanismos ligados aos fluxos de comércio internacional, investimento
estrangeiro direto (IED) e conhecimento, discutidos no Capítulo 3, mas
que agora são vistos através das lentes de empresas e indivíduos.
Ganhos de produtividade? Sim, mas não garantidos
Uma das principais conclusões do Capítulo 1 é que a produtividade é,

indiscutivelmente, a mãe de todos os ganhos do comércio. Maior produti-
vidade, associada à transferência de recursos para setores com vantagem
comparativa ou para empresas mais eficientes, aumenta o bem-estar dos
consumidores. Da mesma forma, maior crescimento da produtividade
impulsionado pela concorrência das importações, por oportunidades de
exportação e pelo acesso a conhecimento, permite que os países cresçam
mais rapidamente no longo prazo.
As evidências ao nível de país examinadas no Capítulo 3, no entanto,
sugerem que, se o impacto da liberalização foi positivo, não foi suficiente
para que a produtividade na região crescesse de forma significativa, em
função particularmente dos limitados níveis de educação. Mas, o que

dizem as microevidências? Uma forma de analisar o mosaico de evidên-
cias disponíveis é pensar em como elas se relacionam com os canais de
comércio internacional, conhecimento e IED.
Mais concorrência, maior produtividade
A maior parte das microevidências disponíveis aborda a relação liberaliza-

ção comercial-produtividade a partir da perspectiva do canal do comércio,
buscando identificar relações causais entre produtividade e política
comercial (ou seja, tarifas), ou entre produtividade e variáveis relaciona-
das ao fluxo comercial (por exemplo, a participação das importações no
consumo doméstico). Essas microevidências concentram-se primordial-
mente na primeira década da liberalização e em empresas manufatureiras
de médio a grande porte, em quatro dos maiores países da América Latina
onde há dados disponíveis: Brasil, Chile, Colômbia e México (ver Tabela 4.1).
A mensagem que emerge desses estudos contrasta com o qua-
dro sombrio pintado pela análise macro: a liberalização teve um impacto
positivo significativo na produtividade das empresas, principalmente por
meio do que pode ser interpretado como o efeito pró-concorrência das
Tabela 4.1 Evidências empíricas do impacto da liberalização comercial na

produtividade na América Latina, décadas de 1980 e 1990
Autoria País e período Canal Resultado Conclusões
Pavcnik (2002) Chile,1979–86 CI PTF Positivo.
Muendler Brasil,1986–98 CI e II PTF CI positiva para firmas grandes
(2004) e médias
López-Córdova Brasil, 1996–2000 y CI, OE, II PTF CI (Brasil e México), OE e II
e Mesquita México, 1993–2000 (Brasil) positivos para firmas
Moreira (2004) grandes e médias
Schor (2004) Brasil, 1986–98 CI, II PTF CI and II positivos para firmas
grandes e médias
Fernandes Colômbia, 1977–91 CI PTF Positivo para firmas grandes
(2007) e aquelas em setores menos
competitivos
Bas e Ledezma Chile, 1982–99 CI, OE PTF Positivo (negativo) em setores
(2010) orientados para a exportação
(concorrentes na importação)
Iacovone México,1993–2002 CI, OE, II Produtividade CI, OE, II positivos para grandes
(2012) do trabalho empresas de fronteira
Fonte: Equipe do BID.
Nota: CI é concorrência de importações; II é acesso a insumos importados e OE é oportunidades de
exportação. Apenas resultados estatisticamente significativos são apresentados.
A MECÂNICA POR TRÁS DA LIBERALIZAÇÃO: MICROEVIDÊNCIAS 95
importações, o que significa redução no poder de mercado das empresas

e ganhos em eficiência gerencial. Esses impactos, em geral, são econo-
micamente significativos. No caso do Brasil, por exemplo, explicaram
aproximadamente 15% do crescimento da produtividade total dos fatores
nos anos 1990 (Muendler, 2004).
Há evidências limitadas, porém, quer do efeito realocação (ou seja,
recursos fluindo para empresas mais produtivas), que parece ter desem-
penhado um papel significativo apenas no Chile (Pavcnik 2002), quer dos
ganhos relacionados às exportações (ver Quadro 4.1), que são estatisti-
camente significativos em alguns estudos sobre Brasil, Chile e México.
Porém, essa história essencialmente positiva ganha nuances quando o
foco muda para a segunda década da liberalização: os anos 2000. A maior
parte das (limitadas) evidências disponíveis está contida em cinco artigos
preparados para este estudo, que cobrem empresas de médio e grande
porte, em países que foram tanto mais conservadores (Brasil) como mais
agressivos (El Salvador, Colômbia, México e Peru) em termos de liberali-
zação.1 Por abrangerem um período em que a maior parte da liberalização
já havia sido implementada, esses artigos usam o aumento repentino da
concorrência chinesa que se seguiu à adesão do país à OMC em 2001,
como o choque para identificar os efeitos do comércio internacional
na produtividade.
O choque chinês foi significativo em todos os países estudados e afetou
principalmente os fornecedores do resto do mundo (ver Figura 4.1). 2 Seu
impacto na produtividade total dos fatores (PTF), no entanto, foi subs-
tancialmente negativo (México, El Salvador e Colômbia) ou não foi
estatisticamente significativo (Peru). O Brasil, apesar de ter os mais altos
níveis de proteção no grupo e os mais baixos níveis de penetração das
importações, foi o único caso em que o efeito foi positivo (Figura 4.2).
Esses resultados contrastam com os encontrados por Bloom, Draca e Van
Reenen (2016) em 12 países europeus, onde o impacto do choque da China
na PTF foi essencialmente positivo.
1
Blyde e Fentanes (2019); Pierola, Sánchez-Navarro e Mercado (2019); Molina (2019),
Li e Mesquita Moreira (2019) e Mesquita Moreira et al. (2019). Álvarez e Claro (2009)
e Iacovone, Rauch e Winters (2013) também analisam o impacto do choque da
China no Chile e no México, respectivamente, mas em sua fase incipiente. O pri-
meiro estudo, abrangendo o período 1990–2000, não encontrou impacto na PTF,
enquanto o segundo encontrou um impacto negativo nas vendas em 1994–2004,
particularmente de empresas menores.
2
Lage de Sousa (2018) mostra que o impacto das exportações chinesas em terceiros
mercados também foi significativo.
QUADRO 4.1 ACESSO A MERCADOS E EXPORTAÇÕES DE EMPRESAS:

QUAL A RELEVÂNCIA DAS TARIFAS?
A maioria das evidências sobre a Grande Liberalização se concentra no impacto

da redução de tarifas no mercado interno. Pouco se sabe sobre como as em-
presas reagiram quando as tarifas foram cortadas no exterior, seja por causa de
novos acordos preferenciais, acordos multilaterais ou liberalizações unilaterais e,
assim, melhoraram seu acesso a mercados, colocando ganhos de escala e apren-
dizagem ao seu alcance. Há importantes lições de políticas públicas a aprender
sobre esses impactos, seja com relação à magnitude, principais motores (ex-
portadores já estabelecidos ou novos entrantes?) e tamanho das empresas que
mais se beneficiam.
Morales, Pierola e Volpe Martincus (2019) ajudam a responder a essas per-
guntas. Os autores usam o carro-chefe analítico dos economistas de comércio
— o modelo de gravidade — e (novas) bases de dados de tarifas (Grupo CESIfo —
Banco Mundial) e firmas exportadoras (Exporter Dynamics Database do Banco
Mundial) para estimar o impacto médio das tarifas de destino nas exportações
das empresas. Esses efeitos são desagregados em intensivos (que envolvem
exportadores estabelecidos) e extensivos (que envolvem novos exportadores).
Em seguida, os autores analisam como esses impactos afetam empresas de di-
ferentes portes. Devido às limitações de dados, apenas a segunda década da
liberalização (2000–13) foi analisada para uma amostra de até 60 países, 13 de-
les na América Latina.
O primeiro conjunto de resultados aponta para um forte impacto econômi-
co e estatisticamente significativo das tarifas de destino nas exportações das
empresas, embora o impacto seja menor na América Latina do que no resto do
mundo (Figura 4.1.1a). Um corte de 10% na tarifa média de destino aumentaria
as exportações em até 13%, em média, com um volume substancial proveniente
de um aumento no número de exportadores (6%). Vale lembrar que os cortes de
tarifas durante a Grande Liberalização foram muito superiores a 10% (ver Capítu-
lo 2). O papel dos novos exportadores também destaca a dimensão empresa da
diversificação de exportações, que complementa o ângulo do produto discutido
no Capítulo 3. Se essas estimativas são uma boa representação do que ocorreu
anteriormente, pode-se argumentar que a liberalização contribuiu significativa-
mente para expandir a base de empresas exportadoras.
O segundo conjunto de resultados sugere que, apesar desse aumento da
base exportadora, é provável que a liberalização tenha beneficiado mais os
exportadores maiores, pelo menos no curto prazo (Figura 4.1.1b), levantando
questões sobre seu impacto na diversificação. Segundo as estimativas, um
corte de 10% nas tarifas de destino aumentaria em 8% as exportações dos
2% maiores exportadores, enquanto outros exportadores ganhariam apenas
metade desse valor. Isso é coerente com o padrão no resto do mundo e com
os altos custos de informação e de entrada associados à exportação. Outro
estudo (Fugazza, Olarreaga e Ugarte, 2018), no entanto, que se concentrou

QUADRO 4.1 ACESSO A MERCADOS E EXPORTAÇÕES DE EMPRESAS:

QUAL A RELEVÂNCIA DAS TARIFAS? (continuação)
Figura 4.1.1 Impacto nas empresas exportadoras de uma redução de 10% nas
tarifas de destino, países latino-americanos selecionados e resto
do mundo (RDM), 2000–13
a) Impacto global b) Impacto por porte da empresa
exportador exportadores
ALC Grande
Número de
porte
ALC
RDM
Pequeno
porte
ALC ALC
Valor por
RDM Grande
porte
RDM
exportações
ALC
Total das
Pequeno
porte
RDM RDM
–5 0 5 10 15 20 25 –5 0 5 10 15 20 25
Porcentagem Porcentagem
Fonte: Equipe do BID com base em Morales, Pierola e Volpe Martincus (2019).
Nota: A figura mostra intervalos de confiança de 95% para uma redução tarifária de 10%. Maiores
exportadores são os 10% superiores.
no caso peruano e cobriu também barreiras não tarifárias, enco ntrou um re-
sultado oposto. Diferenças metodológicas e de dados à parte , esse tipo de
divergênica ressalta a importância de se considerar as condições específicas
dos países na formulação de políticas comerciais e de promoção de exporta-
ções (ver Capítulo 7).
O Brasil também foi o único país em que uma maior concorrência chi-
nesa em terceiros mercados teve um efeito positivo na PTF. As evidências
em outro canal teoricamente importante — o impacto da concorrência
nos insumos das empresas — também variaram de um impacto positivo
no Peru a um impacto estatisticamente não significativo no México e na
Colômbia e a um impacto negativo no Brasil.
Todos esses resultados se referem a impactos dentro das empresas. E
o efeito de realocação? Os recursos fluíram de forma geral para empresas
e setores mais produtivos? É difícil identificar o papel da concorrência das
importações nesse processo, mas as desagregações do crescimento da
Figura 4.1 Penetração das importações de manufaturas da China e do resto do

mundo: Brasil, México, El Salvador, Peru e Colômbia
Brasil 2000–13
25 4,0
3,5
20
3,0
Resto do mundo (%)
15 2,5
China (%)
2,0
10 1,5
1,0
5
0,5
0 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Resto do mundo China
México, 1998–2013
60 10
9
50 8
Resto do mundo (%)
40 7
6
China (%)
30 5
4
20 3
10 2
1
0 0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

El Salvador 1994–15
120 12
100 10
Resto do mundo (%)
80 8
China (%)
60 6
40 4
20 2
0 0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Figura 4.1 Penetração das importações de manufaturas da China e do resto do

mundo: Brasil, México, El Salvador, Peru e Colômbia (continuação)
Peru 2001–14
50 16
45 14
40
12
Resto do mundo (%)
35
30 10
China (%)
25 8
20 6
15
4
10
5 2
0 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Colômbia 2000–13
12
10
8
China (%)
6
4
2
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
China
Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em Blyde e Fentanes (2019); Pierola et al. (2019); Li e Mes-
quita Moreira (2019); e Mesquita Moreira et al. (2019).
Nota: A penetração das importações é definida como importações divididas pelo consumo aparente
(produção doméstica menos exportações). Os dados do resto do mundo para a Colômbia não estavam
disponíveis.
PTF no Brasil e no México sugerem que a contribuição para a realocação

das empresas foi tão limitada quanto nos anos 1990. 3
A Figura 4.3 ilustra o caso do Brasil. Nesse exercício, o crescimento
agregado da produtividade é decomposto em efeitos intersetoriais
(recursos que fluem, por exemplo, do setor têxtil para o setor do aço) e
intrasetoriais (o que acontece com as empresas dentro de um setor espe-
cífico). Os efeitos intrasetoriais são, por sua vez, desagregados em efeitos
3
Para o Brasil, ver Mesquita Moreira et al. (2019); para o México, ver Blyde e Fenta-
nes (2019).
Figura 4.2 Impacto da concorrência chinesa no crescimento da produtividade

total dos fatores: estimativas ao nível da empresa para o setor
manufatureiro, 2000–13
0
Mudança cumulativa em pontos percentuais
–5
–10
–15
–20
–25
–30
–35
Brasil El Salvador México Peru Colômbia
Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em estimativas ao nível da empresa de Blyde e Fentanes
(2019) para o México; Pierola et al. (2019) para o Peru; Molina (2019) para a Colômbia; Li e Mesquita
Moreira (2019) para El Salvador; e Mesquita Moreira et al. (2019) para o Brasil.
Nota: A figura mostra a mudança cumulativa da produtividade total dos fatores impulsionada por aumentos
das importações chinesas durante 2000–13, exceto no Peru, cujo período começa em 2001. As barras são as
estimativas pontuais e as linhas que se estendem para fora das barras são intervalos de confiança de 90%.
líquidos de entrada (rotatividade), efeitos dentro das empresas e efeitos

entre as empresas.
Fica imediatamente claro que, embora os recursos tenham passado
para setores com maior produtividade (um efeito positivo intersetorial),
a contribuição dos efeitos intrasetoriais foi negativa (–2,29%), levando o
crescimento cumulativo e agregado da PTF a pouco menos de 1%. Embora
os recursos tenham sido transferidos para empresas existentes cuja produ-
tividade crescia mais rapidamente, o ganho de 4,8% foi neutralizado pela
entrada de empresas de menor produtividade (–2,3%) e por uma queda na
PTF entre as empresas existentes (–4.8%).
O que significam todas essas microevidências? Apesar das limita-
ções de cobertura por país, setor e empresa, além de possíveis erros de
medição (por exemplo, as estimativas da PTF baseiam-se em vendas e
não em dados de produção física, de difícil obtenção), elas oferecem pro-
vavelmente as estimativas mais confiáveis do efeito direto dos fluxos de
comércio internacional na produtividade.
Figura 4.3 Desagregação do crescimento da produtividade total dos fatores do

Brasil, 2000–13
Crescimento
agregado 0,98%
Intersetorial 3,3%
Intrasetorial –2,29%
Entrada líquida –2,3%
Entre empresas 4,8%
Dentro das –4,8%

empresas
–6% –4% –2% 0% 2% 4% 6%
Fonte: Mesquita Moreira et al. (2019).

Nota: A desagregação segue Foster, Haltiwanger e Krizan (2001). O efeito intrasetorial é desagregado
em impacto de (i) entrada líquida de empresas no setor; (ii) crescimento da produtividade dentro e entre
empresas. O último inclui o efeito combinado do crescimento dentro e entre empresas (efeito cruzado).
A amostra inclui apenas empresas formais com mais de 20 empregados.
A história que elas contam é de ganhos palpáveis na década de

1990, mas que não puderam ser sustentados a partir de então, principal-
mente diante de um novo choque de concorrência. Mesmo em lugares
como o Brasil, onde a reação ao novo choque foi positiva, os ganhos não
foram grandes o suficiente para evitar um desempenho medíocre, com
a PTF do setor manufatureiro crescendo a uma taxa anual média de não
mais de 0,07% em 2000–13, bem abaixo da taxa de 2,7% estimada para
o período 1996–2000 (López-Córdova e Mesquita Moreira, 2004). Esses
resultados são um outro alerta importante para que não se deem por
garantidos os ganhos da liberalização.
Mais comércio, mais conhecimento e inovação?
Os ganhos da liberalização não proporcionaram um crescimento robusto

da produtividade que fosse sustentável no longo prazo. Isso parece claro
a partir das microevidências examinadas até agora. Esses estudos, no
entanto, dizem pouco sobre o único mecanismo que poderia ter feito isso
Tabela 4.2 Evidências empíricas do impacto do comércio na inovação na

América Latina
Autoria País e Período Canal Resultados Conclusões
Álvarez e Chile 1995, Exportações Novos produtos, Positivo para
Robertson México (México, Chile); ferramentas, embalagem, a maioria dos
(2004) 1993–95 insumos organização, design, indicadores,
laboratório de P&D, particularmente para
transferência de firmas grandes
tecnologia
Verhoogen México, Exportações Melhoria da qualidade Positivo
(2008) 1984–2001
Teshima México, Concorrência de Gastos com P&D, Positivo em
(2009) 2000–03 importações inovação de processos e P&D e inovação
produtos de processos.
Insignificante em
inovação de produtos
Bustos (2011) Argentina, Exportações Gastos com tecnologia, Positivo para firmas
1992–96 (Mercosul) inovação de produtos e médias e grandes
processos
Iacovone, México, Concorrência Controle de qualidade, Impacto positivo
Kelller e 1998–2004 de importações técnicas de gestão, pequeno,
Rauch (2011) chinesas rotatividade do emprego particularmente
em firmas mais
inovadoras
Fernandes Chile, Concorrência Melhoria da qualidade Positivo
e Paunov 1997–2003 de importações,
(2013) insumos
De Elejalde, Uruguai, Concorrência de Gatos com P&D, Negativo em gastos
Ponce e 2004–15 importações eficiência em P&D com P&D, positivo em
Roldán (2018) eficiência em P&D
Medina (2018) Peru (vestuário) Concorrência Melhoria da qualidade Positivo,
2000–12 de importações particularmente para
chinesas firmas grandes
acontecer: aquisição de conhecimento e inovação. As evidências ao nível

de país discutidas no Capítulo 3 sugerem que o impacto da liberalização
nesses canais, embora provavelmente positivo, foi prejudicado por baixos
níveis de capital humano. Mas essas evidências sofrem de problemas de
medição e identificação. O que dizem as microevidências?
A maior parte das limitadas evidências disponíveis (ver Tabela 4.2) aponta
para um impacto positivo da liberalização, por meio quer das importações
ou exportações, em indicadores de conhecimento e inovação que são mais
gerais e mais sintonizados com o contexto dos países em desenvolvimento
do que aqueles examinados no Capítulo 3. Ao contrário das evidências
sobre produtividade, uma mudança clara de direção entre os anos 1990 e
2000 não é aparente.
Dois estudos aprofundam a análise dessa relação entre comércio inter-

nacional e conhecimento. Álvarez, Benavente e Crespi (2019) analisam o
impacto da concorrência das importações sobre a inovação na Argentina,
Bolívia, Chile, Colômbia, México e Peru em 2006.
Eles identificam um aumento da probabilidade das empresas de se
engajar na inovação de produtos e de investir em pesquisa e desenvol-
vimento (P&D). Um aumento da concorrência em um dos quatro níveis
de intensidade informados pelas empresas aumentaria a probabilidade
média da empresa investir em P&D ou de lançar um novo produto em
17 e 11,2 pontos percentuais, respectivamente — um impacto econô-
mico significativo, uma vez que a probabilidade média das empresas
da amostra é de 37% para P&D e 75% para inovação de produtos. Não
há evidências de correlação entre concorrência estrangeira e inovação
de processos.
Mesquita Moreira et al. (2019), por sua vez, concentram-se no Brasil
durante o choque da China nos anos 2000. Usando dados para empre-
sas manufatureiras médias e grandes (2000–13), analisam o impacto da
penetração das importações chinesas nos mercados interno e externos,
em cinco indicadores de conhecimento: patentes, gastos com inovação
(por exemplo, P&D, equipamentos, licenciamento e treinamento), inova-
ção de processos e produtos e número de trabalhadores em atividades
de inovação. Nenhum desses indicadores foi significativamente afetado.
De forma geral, o balanço das microevidências e macroevidências
sugere que o comércio internacional teve um impacto positivo na acumu-
lação de conhecimento em toda a região. Isso deve trazer algum conforto
aos governantes que apostaram suas carreiras políticas na liberalização
comercial, mas há um descompasso significativo entre macro e microe-
vidências que não pode ser ignorado. Mesmo que o impacto ao nível da
empresa tenha sido positivo — e mais pesquisas são necessárias para sus-
tentar um diagnóstico mais conclusivo — esse claramente não foi forte
o suficiente para garantir um crescimento sustentado da produtividade
para toda a economia.
Externalidade de IED?
As expectativas de ganhos de produtividade dependiam não apenas de

tarifas mais baixas e de mais comércio, mas também de maiores influxos
de IED incentivados pela desregulamentação e por acordos internacio-
nais firmados durante a liberalização (ver Capítulo 3). Presumia-se que as
filiais estrangeiras aumentariam a concorrência no mercado interno, subs-
tituiriam empresas de menor produtividade e gerariam externalidades
Tabela 4.3 Evidências empíricas de externalidades associadas a investimentos

estrangeiros diretos na América Latina
Autoria País e Período Canal Resultado Conclusões
Aitken, Hanson, México, Co-localização Status A atividade de exportação por
e Harrison 1986–90 (concentração exportador filiais aumenta a probabilidade de
(1997) geográfica) exportar das firmas locais
Aitken e Venezuela, Externalidades PTF Negativo para firmas locais do
Harrison (1999) 1976–89 horizontais mesmo setor
Blyde, Kugler e Venezuela, Externalidades PTF Impactos positivos em firmas locais

Stein (2004) 1995–2000 horizontais e de grande porte principalmente
verticais (para verticais, mas também horizontais,
frente e para gerados por filiais orientadas para
trás) a exportação.
López-Córdova México, Externalidades PTF México: positivo para
e Mesquita 1993–99 horizontais e externalidades verticais, mas
Moreira (2004) verticais (para negativo para horizontais.
frente e para
Brasil, Brasil: negativo para horizontais e
trás)
1996–2000 verticais
Muendler, Brasil, Spin-offs de Porte e Firmas de ex-funcionários de filiais
Rauch e 1995–2011 funcionários taxa de têm um melhor desempenho,
Tocoian (2012) sobrevivência em média, do que novas firmas
não relacionadas: seu porte na
entrada é maior e suas taxas de
sobrevivência são mais altas.
Muendler e Brasil, Spin-offs de Exportações Na entrada, as firmas de ex-
Rauch (2018) 1995–2001 funcionários funcionários de filiais acessam mais
mercados da matriz do que suas
concorrentes nos mesmos setores e
municípios das matrizes
Alfaro-Ureña, Costa Rica, Externalidades Vendas, O fornecimento a filiais está
Manelic e 2008–17 verticais (para emprego e associado a aumento de vendas
Vasquez (2019) trás) PTF (para outros clientes), maior número
de empregados e a uma PTF
mais alta.
tecnológicas para seus clientes e fornecedores. O que as microevidências

dizem sobre esses efeitos?
A Tabela 4.3 resume a maioria das evidências disponíveis para a
região que, como no caso do comércio internacional e da produtividade,
concentra-se principalmente em empresas manufatureiras em um grupo
limitado de países, predominantemente na década de 1990.
A maioria dos resultados aponta para um impacto positivo do IED na
PTF, por meio de efeitos de realocação (ou seja, entrada de filiais estran-
geiras com maior produtividade), externalidades tecnológicas positivas
para clientes e fornecedores (externalidades verticais) e através de outros
canais indiretos, como impactos sobre as exportações, tamanho das fir-

mas e taxas de sobrevivência entre spin-offs e fornecedores. Pode-se
argumentar que esses ganhos são compensados por externalidades hori-
zontais negativas (ou seja, o impacto negativo em concorrentes locais),
mas estes podem ser vistos como parte do efeito de realocação que eli-
mina as firmas menos produtivas.
Embora informativos, a maioria desses estudos pressupõe a exis-
tência de encadeamentos entre empresas estrangeiras e nacionais com
base em matrizes de insumo-produto muito agregadas ou em localização
geográfica. A exceção é um estudo de Alfaro-Ureña, Manelici e Vásquez
(2019) sobre a Costa Rica, que aborda a questão premente de como essas
externalidades se apresentam quando são consideradas encadeamentos
reais, baseados em dados administrativos. O estudo confirma a tendência
geral de fortes impactos positivos em fornecedores locais, mas qual é a
validade desse resultado para o resto da região?
Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus (2019a) conduzem uma
análise semelhante para o Uruguai, ao mesmo tempo em que examinam
o impacto desses encadeamentos em outras variáveis relevantes, como
exportações. Sua principal fonte de dados são as transações realizadas
entre empresas registradas nas declarações de impostos.
Os dados descritivos por si sós já são reveladores (ver Figura 4.4). As
empresas estrangeiras, particularmente as que vendem no exterior, são
maiores do que suas contrapartes locais em termos de vendas, número de
empresas para as quais vendem, compras, número de empresas das quais
compram, exportação, importação e emprego, e apresentam maior produ-
tividade do trabalho (conforme representada por vendas por empregado).
Também têm pelo menos 10 vezes mais chance de exportar. Esse “prêmio
estrangeiro” se aplica mesmo quando diferenças setoriais e de localidade
são consideradas (ver Figura 4.5).
Considerando-se os encadeamentos entre empresas estrangeiras
e locais e isolando-se outras influências possíveis, os resultados vão na
mesma direção do caso da Costa Rica (Figura 4.6).4 Transações com filiais
estrangeiras estão associadas a um aumento do número de emprega-
dos e da produtividade do trabalho, além de aumentar a probabilidade
de exportação. Em particular, a venda para filiais está associada a um
aumento de 6,5% no total de vendas (para outras firmas), a um aumento
4
A análise adota uma abordagem de estimativa que permite contabilizar diferenças
sistemáticas entre empresas, fatores setor-região variáveis no tempo e outras cova-
riáveis dependentes do tempo ao nível da empresa (ver Carballo, Marra de Artiñano
e Volpe Martincus, 2019, para detalhes).
Figura 4.4 Filiais estrangeiras e firmas locais, porte e desempenho,

Uruguai, 2016
Vendas
0,5
0,4
Densidade
0,3
0,2
0,1
0,0
0 1 100 10.000 1.000.000 100.000.000
US$
Número de clientes
0,8
0,7
0,6
0,5
Densidade
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1 10 100 1.000 10.000
Número de firmas
Compras
0,5
0,4
Densidade
0,3
0,2
0,1
0,0
0 1 100 10.000 1.000.000 100.000.000
US$
Não exportadores locais Exportadores locais
Não exportadores estrangeiros Exportadores estrangeiros


Uruguai, 2016 (continuação)
Número de fornecedores
0,8
0,7
0,6
0,5
Densidade
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1 100 1.000 10.000
Número de empresas
Produtividade do trabalho
0,6
0,5
0,4
Densidade
0,3
0,2
0,1
0,0
100 10.000 1.000.000
US$
Número de empregados
0,8
0,7
0,6
0,5
Densidade
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1 10 100 1.000 10.000
Não exportadores locais Exportadores locais
Não exportadores estrangeiros Exportadores estrangeiros


Uruguai, 2016 (continuação)
Probabilidade de exportar
Estrangeiras 0,28
Locais 0,01
0 0,1 0,2 0,3

Probabilidade
Exportações
0,5
0,4
Densidade
0,3
0,2
0,1
0,0
0 100 10.000 1.000.000 100.000.000
US$
Locais Estrangeiras
Fonte: Equipe do BID com base em dados da administração fiscal do Uruguai (DGI) e da autoridade
alfandegária nacional (DNA). Ver Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus (2019) para detalhes.
Nota: As figuras apresentam estimativas de densidade Kernel, que mostram a distribuição (logaritmo
natural) de vendas totais das firmas, número total de clientes, compras totais, número total de forne-
cedores, número de empregados, produtividade do trabalho (vendas por funcionário) e exportações
totais, bem como um gráfico de barras informando as participações de empresas exportadoras, tanto
filiais como locais.
de 2,3% no número de empregados e a uma duplicação da probabilidade

de a firma exportar. 5 No entanto, a relação não parece afetar o volume
total de exportações, sugerindo que as firmas locais que já exportam
não obtêm acesso extra a mercados estrangeiros.6 Isso tem implicações
5
A probabilidade de uma determinada firma local começar a exportar é de aproxima-
damente 0,1%. Vender para uma empresa multinacional aumenta essa probabilidade
em outro 0,1 ponto percentual.
6
Curiosamente, firmas locais que vendem para mais filiais estrangeiras parecem
experimentar ganhos em termos de volumes de exportação.
Figura 4.5 Diferencial das filiais estrangeiras em porte e desempenho,

Uruguai, 2016
Compras totais
Vendas totais
Exportações totais
Vendas por empregado
Número de fornecedores
Número de compradores
–0,25 0,0 0,25 0,5 0,75 1,0 1,25 1,5 1,75
alfandegária nacional (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas de uma série de regressões nas quais as variáveis dependentes são
(o logaritmo natural) de vendas, número de compradores, compras, número de fornecedores, número
de empregados, produtividade do trabalho (vendas por funcionário) e exportações, e um indicador
binário que é igual a 1 se a empresa exportar e zero caso contrário. A principal variável explicativa é um
indicador binário que é igual a 1 se a empresa for uma filial estrangeira e zero caso contrário. Efeitos fixos
de setor-região também estão incluídos. Os pontos correspondem à estimativa pontual, e os segmentos
de linha ao intervalo de confiança de 95%. Erros-padrão robustos são usados para fins de inferência.
Figura 4.6 Efeito de encadeamento com filiais estrangeiras no porte e

desempenho de firmas locais, Uruguai 2013–16
Vendas por empregado
Vendas totais
–0,05 0 0,05 0,10 0,15
alfandegária nacional (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas de uma série de regressões em que as variáveis dependentes são:
os logaritmos naturais das vendas (excluindo as filiais estrangeiras) e do número de empregados; um
indicador binário que é igual a 1 se a firma local exportar e zero caso contrário; um indicador binário que
é igual a 1 se firma local vender para uma filial estrangeira no ano anterior e zero caso contrário; variáveis
correlatas e defasadas no tempo ao nível da empresa (por exemplo, número defasado de empregados
para vendas e exportações) e efeitos fixos de região-setor. Os pontos correspondem à estimativa pontu-
al, e os segmentos de linha ao intervalo de confiança de 95%. Erros-padrão agrupados por empresa são
usados para fins de inferência. Somente variáveis estatisticamente significativas no nível de confiança de
95% estão incluídas na figura.
potencialmente importantes para o desenho de programas de promoção

da exportação, investimentos e encadeamentos locais (ver Capítulo 7).
Assim como as outras microevidências que ligam liberalização a pro-
dutividade, as evidências relacionadas às externalidades do IED sugerem
que as expectativas estavam na direção correta, se não exatamente no
lugar correto. Maiores influxos de IED ajudaram a aumentar a produtivi-
dade, mas não o suficiente para evitar o baixo desempenho da região.
Novamente, isso não é de surpreender, uma vez que, em grande parte,
as filiais estrangeiras enfrentam as mesmas restrições que as firmas locais
em termos de capital humano, infraestrutura, regulamentações e políticas
macroeconômicas; essas restrições, por sua vez, tendem a ser os prin-
cipais determinantes da produtividade. A desregulamentação do IED é
bem-vinda e ajuda (principalmente com os incentivos corretos de uma
economia aberta) mas, como ocorre com a política comercial, não é uma
solução mágica e não deve ser vendida como tal.7
O comércio internacional foi bom para os trabalhadores?
A expectativa de que a liberalização traria uma vida melhor para latino ame-
ricanos e caribenhos dependia fundamentalmente das promessas de mais
empregos, melhores salários e menos desigualdade. Essas expectativas, no
entanto, foram inflacionadas por uma teoria de comércio internacional com
pressupostos irrealistas sobre o funcionamento do mercado de trabalho,
que sugeria que a região estava pronta para reproduzir o boom de emprego
ocorrido no Leste Asiático. Claramente, as coisas não saíram como planejado.
Mas o que exatamente aconteceu? Qual foi o papel da política comercial?
Encontrar respostas confiáveis para essas perguntas não é apenas um
exercício acadêmico, mas um passo crítico para melhorar a qualidade das
políticas públicas. Os microdados — sejam de firmas ou indivíduos — ofere-
cem indiscutivelmente a melhor oportunidade para encontrar essas respostas.
Emprego e salários
Até recentemente, poucos estudos haviam explorado o impacto da libe-

ralização comercial no emprego na região. Essa escassez de informações
7
Du, Harrison e Jefferson (2014) mostram que a liberalização do comércio está associada
a maiores impactos da produtividade nos encadeamentos para trás do IED. Wang e
Blomström (1992), Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) e Blalock e Gertler (2008), por
sua vez, chamam a atenção para o fato de que os benefícios do IED dependem não apenas
do nível de abertura, mas também do grau de desenvolvimento financeiro, da intensi-
dade da concorrência, da infraestrutura e de esforços locais de P&D e aprendizagem.
refletia uma visão dominante de que o comércio internacional não afetaria

o nível de emprego no longo prazo. Ao contrário, a expectativa era de que
os trabalhadores seriam realocados sem percalços das atividades de baixa
para aquelas de alta produtividade, graças a um mercado de trabalho com
salários flexíveis e trabalhadores móveis. Sim, algum desemprego “friccio-
nal” poderia surgir como parte da transição dos trabalhadores para novas
atividades, mas isso tenderia a desaparecer no longo prazo.
No início...
Os poucos estudos pioneiros sobre a primeira década da liberalização ten-

dem a corroborar essa visão. A liberalização do Chile de 1973–79 aumentou
moderadamente o desemprego, mas esse efeito diminuiu ao longo do
tempo, possivelmente devido às reformas do mercado de trabalho que se
seguiram (Cox-Edwards e Edwards, 1997). Um estudo da primeira fase da
liberalização do México (1985–88) também encontrou um impacto nega-
tivo moderado no emprego; a maior parte do choque foi absorvida pelos
salários, que caíram entre 5% e 6% no período (Revenga, 1997).
Haltiwanger et al. (2004), por sua vez, informam um aumento no
ritmo de realocação de empregos e uma queda no crescimento líquido do
emprego em seis países da América Latina (Argentina, Brasil, Colômbia,
Chile, México e Uruguai) durante períodos selecionados de suas aberturas
comerciais (décadas de 1980 e 1990). Em todos os casos, esses efeitos são
relativamente pequenos. 8
Estudos mais recentes, que usam dados casados de empregado-
empregador e concentram-se essencialmente em efeitos subnacionais,
pintam um quadro mais preocupante, embora abranjam apenas o Brasil.
Menezes-Filho e Muendler (2011), por exemplo, sugerem que a liberalização
comercial teve um papel importante no aumento do número e na duração
das falhas de realocação entre 1988 e 1997, com exportadores e setores com
vantagens comparativas demitindo trabalhadores em vez de absorvê-los.
Dix-Carneiro e Kovak (2017, 2019), que cobrem um período mais longo
(1986–2010) e adotam uma abordagem regional e subnacional, constata-
ram que indivíduos em regiões mais expostas a cortes de tarifas sofreram
declínios no emprego e na renda por até 20 anos. Essas perdas foram par-
cialmente compensadas pela transição para a informalidade, mas, como
é sabido, a informalidade tem os seus próprios custos, incluindo falta de
8
Embora usem dados setoriais em vez de microdados, Mesquita Moreira e Najberg
(2000) também encontram custos modestos para a reforma comercial do Brasil
(1990–97), com perdas de emprego em torno de 1,7% do emprego total.
acesso à seguridade social e de cobertura pelas leis trabalhistas.9 Os autores

atribuem esses resultados à fraca mobilidade geográfica dos trabalhadores
e do capital, que provavelmente foi agravada pela rigidez da regulamenta-
ção do mercado de trabalho no Brasil (Ulyssea e Ponczek, 2018).
A dimensão preferencial, recíproca
Tanto esses estudos iniciais quanto suas safras mais recentes abordam
apenas a dimensão unilateral da liberalização. As iniciativas preferen-
ciais foram uma parte importante da reintegração da região à economia
mundial e, no entanto, há poucas evidências de efeitos no mercado de
trabalho. A característica recíproca dessas iniciativas as torna mais bem
equipadas para minimizar as fricções da realocação, uma vez que maior
acesso a mercados aumenta a probabilidade de os exportadores absor-
verem trabalhadores deslocados. Além disso, esses acordos oferecem
uma oportunidade valiosa para entender melhor a intrincada relação entre
política comercial e migração, uma margem proeminente de ajuste do
mercado de trabalho em partes da região como México e América Central.
(ver Quadro 4.2).
Um estudo sobre a experiência do México com o NAFTA (Trach-
tenberg, 2019) ajuda a preencher essa lacuna. Ele estima o impacto do
acordo no emprego formal em sua primeira década, analisando a expo-
sição dos mercados de trabalho locais (definidos por microrregiões) a
oportunidades ampliadas de exportação e ao aumento da concorrência
das importações.10
Supondo que o NAFTA tenha alterado não apenas o nível relativo, mas
também o nível absoluto do emprego formal nas microrregiões, as expor-
tações teriam gerado 1,3 milhão de novos empregos, e as importações
teriam deslocado 456 mil empregos de 1993 a 2003, resultando em um
ganho líquido de 870 mil, ou 13,7% do emprego formal (Tabela 4.4). Esse
ganho é impulsionado por trabalhadores ligados à produção, com maior
9
Paz (2014) usa dados de pesquisas domiciliares para analisar a experiência de libe-
ralização comercial no Brasil. O autor encontra evidências fracas de que cortes nas
tarifas internas aumentam ligeiramente a informalidade, mas reduções tarifárias em
mercados externos têm um impacto negativo mais robusto. Attanasio, Goldberg e
Pavcnik (2004) também constatam que o ajuste na Colômbia resultou em maior
informalidade, sendo que um corte de 10 pontos percentuais na tarifa aumenta em
0,9 ponto percentual a probabilidade de um trabalhador ter um emprego informal.
10
As microregiões incluem as 59 áreas metropolitanas do México definidas pelo Insti-
tuto Nacional de Estadística e Geografia (INEGI) e outras 730 áreas, que cobrem o
restante dos municípios do país que exibem um alto grau de interação social.
QUADRO 4.2 ACORDOS PREFERENCIAIS DE COMÉRCIO E MIGRAÇÃO
Alguns dos principais acordos preferenciais de comércio (APCs) da região —

como o NAFTA e o CAFTA — foram motivados, pelo menos em parte, pela
expectativa de que poderiam ajudar a conter a migração ilegal. “Exportar mer-
cadorias, não pessoas” era um de seus lemas bem conhecidos. A realidade, no
entanto, mostrou-se mais complicada, pois o número de migrantes do México
e da América Central continuou a aumentar (Garcia Zamora, 2009 e Boucher
et al., 2007). Isso não significa necessariamente que esses APCs não tenham
funcionado como esperado, mas mesmo que tivessem funcionado, seu impacto
claramente não foi grande o suficiente para interromper os fluxos migratórios.
A realidade, no entanto, é que os mecanismos pelos quais os APCs intera-
gem com a migração e o mercado de trabalho podem ser complexos. Os APCs
tendem a aumentar o comércio entre países sócios, reduzindo os custos de co-
mércio. O aumento do comércio, no entanto, pode incentivar ou desincentivar
a migração, dependendo do seu impacto na distribuição de renda, no emprego,
no investimento estrangeiro direto, no salário relativo dos sócios e nos custos de
migração, entre outros fatores (ver Rapoport, 2018).
Por exemplo, a teoria sugere que APCs entre países com vantagens com-
parativas muito distintas têm maior probabilidade de promover a convergência
salarial (Venables, 2003) e, portanto, reduzir o incentivo econômico à migração.
No entanto, outros fatores podem entrar em cena, como mostra o NAFTA, que
parece não ter afetado a convergência salarial entre o México e os Estados Uni-
dos (Robertson, 2007). Outra peça importante do quebra-cabeça é o impacto
de disposições trabalhistas — cada vez mais comuns nesses APCs —, que podem
restringir ou incentivar ainda mais a migração.
Portanto, a relação entre APCs e migração, principalmente na América La-
tina e no Caribe, ainda não foi adequadamente respondida. Os poucos estudos
disponíveis se concentram nos países da OCDE e geralmente encontram uma
associação positiva, que é ainda mais forte quando os acordos incluem disposi-
ções trabalhistas (Orefice, 2015 e Figueiredo, Lima e Orefice, 2016).
Abuelafia e Robertson (2019) abordam a região e apresentam novas evidên-
cias, particularmente do papel das disposições trabalhistas. Os autores usam
uma pesquisa de texto por palavra-chave para classificar as disposições de
APCs que podem afetar a migração em cinco grandes categorias: entrada tem-
porária de pessoas de negócios, movimentação de pessoas físicas, cooperação
de trabalho, prestadores de serviços e normas trabalhistas, e constataram que
os APCs aumentam a migração em uma amostra de 154 países. No entanto,
levando-se em conta a possibilidade de que países com mais migrantes são mais
propensos a assinar acordos de comércio, a migração diminui. A inclusão de
disposições sobre migração também está associada a menor migração, princi-
palmente aquelas disposições relacionadas a normas trabalhistas.
Quando a amostra é restringida a países da América Latina, os APCs não
afetam significativamente a migração intra-latino-americana. No entanto, algu-

QUADRO 4.2 ACORDOS PREFERENCIAIS DE COMÉRCIO E MIGRAÇÃO

(continuação)
mas disposições trabalhistas são estatisticamente importantes para a migração.

Disposições relacionadas ao movimento de pessoas físicas tendem a restringir
a migração intra-latino-americana, enquanto disposições relacionadas à entrada
temporária e normas trabalhistas têm o efeito oposto.
Embora esses resultados já sejam um ponto de reflexão para os governos da
região, é necessário um esforço maior de pesquisa para que se possa entender
melhor as peculiaridades dos efeitos de APCs na migração da região e a nature-
za e implementação de suas disposições trabalhistas.
Tabela 4.4 Impacto do NAFTA sobre o nível de emprego, México. 1993–2003

Efeito líquido Efeito
(mudança líquido (mil Efeito exportação Efeito importação
percentual) trabalhadores) (mil trabalhadores) (mil trabalhadores)
Todos os 13,7 870 1.325 –456
trabalhadores
Trabalhadores 32,7 940 1.453 –513
ligados à produção
Outros –2,2 –75 –141 67
trabalhadores
Fonte: Trachtenberg (2019).
probabilidade de serem empregados em indústrias manufatureiras que

exportam para os Estados Unidos e o Canadá.
Esses efeitos no emprego, no entanto, não são distribuídos uniforme-
mente. Estados do norte próximos ao mercado dos EUA e nas regiões
centrais, onde a indústria manufatureira e a infraestrutura de transpor-
tes estiveram historicamente concentradas, experimentaram os maiores
ganhos no emprego (ver Figura 4.7).11
O choque da China
A maioria das evidências examinadas até agora aborda os efeitos da

liberalização no curto e médio prazo. Pouco foi dito sobre os resultados
do mercado de trabalho ocorridos depois que a maioria das reduções
11
Ver Mesquita Moreira (2013) para uma discussão sobre o impacto dos custos de
transporte e da política comercial na distribuição geográfica da indústria e das
exportações do México.
Figura 4.7 Variação percentual do comércio do México com seus sócios do

NAFTA e os impactos líquidos sobre o emprego por estado, 1993–2003
Variação percentual
no comércio total com Variação percentual
sócios do NAFTA no emprego
148–331 15–52
124–148 8–15
92–124 2–8
4–92 0–2
Fonte: Trachtenberg (2019).

Notas: Os dados sobre comércio são deflacionados para os valores de 1993. Os cálculos para Oaxaca
excluem dados para a microrregião de Tehuantepec.
tarifárias havia sido implementada, e os países ficaram mais expostos a

choques comerciais. E esses choques vieram, sendo que a emergência
da China nos anos 2000 foi, sem dúvida, o choque mais relevante desde
o início da liberalização. O choque da China destruiu as esperanças da
região de ser competitiva em manufatura intensiva em mão de obra, uma
especialização que poderia ter desencadeado um boom no mercado de
trabalho, no estilo da que ocorreu no Leste Asiático.
O choque da China atingiu a região de pelo menos duas maneiras: como
um choque de demanda, deslocando recursos na direção de commodities,
e como um choque de oferta, colocando uma forte pressão competitiva
no setor manufatureiro, particularmente na manufatura intensiva em mão
de obra. Os mercados de trabalho foram mais uma vez severamente testa-
dos em sua capacidade para realocar trabalhadores, com a severidade do
teste variando conforme as vantagens comparativas dos países, as institui-
ções do mercado de trabalho e o alcance da liberalização.
Em um dos estudos pioneiros que utilizaram dados de firmas, Álvarez
e Claro (2009) constataram que a penetração das importações da China
prejudicou o crescimento do emprego manufatureiro no Chile, mesmo
antes de a China ingressar na OMC em 2001. Costa, Garred e Pessoa
(2016) e Brummund e Connolly (2018) usam dados censitários de merca-
dos de trabalho locais para estender essa análise ao Brasil durante os anos
2000, quando o choque estava no auge.
Ambos vão além da manufatura e constatam, como esperado, que
os impactos dependem da exposição ao comércio exterior de cada
localidade. Localidades produtoras de commodities, orientadas para a
exportação, desfrutaram de um crescimento mais rápido de salários, de
um declínio da informalidade (Costa, Garred e Pessoa 2016) e de uma

maior probabilidade de emprego formal (Brummund e Connolly, 2018). O
oposto aconteceu em localidades mais expostas à concorrência de produ-
tos manufaturados chineses.
Nenhum dos estudos é conclusivo em relação ao impacto líquido geral
em termos de empregos ou salários. Ao contrário dos estudos da década de
1990, porém, Brummund e Connolly (2018) encontram algumas evidências
de mobilidade do trabalho, com trabalhadores se movendo para localida-
des exportadoras e saindo daquelas que competem com as importações.
Estudos de caso recentes de nove países da região ajudam a
ampliar o quadro de evidências. Usando dados de firmas e domicílios e
concentrando-se no setor mais vulnerável, o manufatureiro, eles abran-
gem países com uma vasta gama de vantagens comparativas — de
exportadores de commodities (Brasil, Colômbia e Peru) a exportadores de
manufaturados (México e El Salvador) (ver Tabela 4.5).
O ajuste ocorreu principalmente por meio de um declínio no emprego
e, em alguns casos, de um aumento da informalidade, com poucas evi-
dências de mudanças significativas nos salários. A magnitude das perdas
de emprego, no entanto, varia significativamente entre países (ver
Figura 4.8 para estimativas ao nível da firma). O Brasil está entre os paí-
ses que tiveram menores perdas, provavelmente devido a uma drástica
reversão na política comercial iniciada em 2004 e que, segundo algumas
estimativas, anulou uma parte substancial da liberalização do início dos
anos 1990 (Frischtak e Mesquita Moreira, 2015). Embora possa ter aju-
dado a minimizar as perdas de emprego no curto prazo, provavelmente
aumentou o custo do ajuste no longo prazo, à medida que os trabalhado-
res continuaram a fluir para setores protegidos e ineficientes.
El Salvador, país altamente especializado em manufatura intensiva em
mão de obra, está no extremo oposto, com uma história de perdas signifi-
cativas de empregos.
Estima-se que o choque tenha reduzido o crescimento do emprego
industrial entre 4 e 24 pontos percentuais, um número impressionante
uma vez que o emprego industrial caiu 8% durante o período. O estudo (Li,
2019) sugere que alguns dos trabalhadores deslocados, particularmente
os de baixa qualificação, transitaram para empregos agrícolas informais
e de baixa produtividade. Tudo isso aconteceu em um mercado de traba-
lho com nível de emprego informal tradicionalmente elevado e que agora
gira em torno de 64% para trabalhadores não agrícolas, um dos mais altos
da região.12
12
Indicadores do Desenvolvimento Mundial.
Tabela 4.5 Estudos do BID sobre impactos no mercado de trabalho da concorrência das importações chinesas
no setor manufatureiro
País Estudo do BID Dados Emprego Salários Setor informal
Brasil Mesquita Moreira Firma Pequeno impacto negativo concentrado N/A N/A
et al. (2019) nos trabalhadores não qualificados. O
efeito é economicamente pequeno e não é
estatisticamente robusto.
Paz (2019) Domicílio Evidências de que a concorrência de Aumento dos salários. Efeitos maiores Diminuição da informalidade
importações da China e do resto do mundo para setores intensivos em mão de dos trabalhadores.
resultou em queda do emprego industrial, obra. Aumento do prêmio salarial
mas não são estatisticamente robustas. intersetorial.
Colômbia Molina (2019) Firma, domicílio Queda no crescimento futuro do emprego. Queda no crescimento futuro dos Nenhum impacto
Aumento da participação dos trabalhadores salários.
não ligados à produção na composição da
força de trabalho.
El Salvador Li e Mesquita Moreira Firma Redução no emprego, impulsionada por Nenhum impacto nos salários, em N/A
(2019) trabalhadores ligados à produção em média. Impacto positivo nos salários
pequenas e médias empresas. de trabalhadores não ligados à
produção em empresas de alta
produtividade.
Li (2019) Domicílio Queda no emprego nos setores Nenhum impacto Diminuição da informalidade
manufatureiro e de bens não nos setores manufatureiro e
comercializáveis. Aumento do emprego de bens não comercializáveis,
na agricultura. Queda impulsionada por aumento da informalidade
trabalhadores não qualificados que foram na agricultura, sugerindo a
reabsorvidos na agricultura. transição de trabalhadores
informais entre setores.

Tabela 4.5 Estudos do BID sobre impactos no mercado de trabalho da concorrência das importações chinesas
no setor manufatureiro (continuação)
País Estudo do BID Dados Emprego Salários Setor informal
México Blyde e Fentanes Firma Queda no crescimento do emprego para N/A N/A
(2019) firmas menores e menos eficientes. Pouco
ou nenhum impacto para grandes firmas.
Blyde, Busso et al. Firma Queda em empregos assalariados, Pequenos impactos negativos, N/A
(2019) substituição por trabalhadores com contratos particularmente para trabalhadores
temporários contratados ilegalmente. não ligados à produção e legais
Trabalhadores ligados à produção são os
mais afetados.
Perú Pierola, Sánchez- Firma Firmas pequenas reduzem o emprego; N/A N/A
Navarro e Mercado grandes firmas ajustam o capital em vez do
(2019) trabalho.
Pierola e Sánchez- Domicílio Foco no emprego do setor informal. Maior Trabalhadores com menor nível Maior probabilidade de
Navarro (2019) probabilidade de emprego no setor informal educacional experimentaram declínio emprego no setor informal para
para trabalhadores com menor nível nos salários, principalmente no setor trabalhadores com menor nível
educacional. informal. Trabalhadores com maior educacional.
nível educacional experimentam
aumento nos salários.
Nota: “N /A” significa que o estudo não abordou o impacto na dimensão correspondente.
Figura 4.8 Impacto da concorrência chinesa no emprego manufatureiro,

estimações a nível da firma, 2000–13
–5
Variação acumulada em pontos percentuais
–10
–15
–20
–25
–30
Brasil El Salvador México Peru Colômbia
Fonte: Equipe do BID com base em estimações ao nível da firma de Blyde e Fentanes (2019) para o
México; Pierola, Sánchez-Navarro e Mercado (2019) para o Peru; Molina (2019) para a Colômbia; Li e
Mesquita Moreira (2019) para El Salvador; e Mesquita Moreira et al. (2019) para o Brasil.
Nota: A figura mostra a variação acumulada do emprego manufatureiro a partir de mudanças na pe-
netração das importações chinesas durante 2000–13, exceto no caso do Peru, cujo período começa
em 2001. As barras são as estimativas pontuais, e os segmentos de linha são intervalos de confiança
de 90%.
Colômbia, Peru e México, que estão entre os países mais liberalizados da

América Latina, ficaram numa posição intermediária entre as experiências
do Brasil e de El Salvador, mas provavelmente também sofreram bastante,
principalmente nas localidades mais expostas. No México, por exemplo,
Blyde et al. (2019) estimam que o emprego industrial teria sido 8% maior
em 2013 se a penetração das importações chinesas tivesse permanecido
no nível de 1998; esse número é significativamente mais alto nas locali-
dades do norte, onde a maioria das fábricas está localizada (Figura 4.9).
Essas estimações se vêm ainda mais significativas, dada a queda de 11% no
emprego manufatureiro durante o período. O choque também contribuiu
para o forte aumento da informalidade durante o período (Levy, 2018).
Desigualdade
Como no caso do emprego, as expectativas de que os altos níveis de desi-

gualdade da região melhorariam, baseavam-se em uma interpretação
Figura 4.9 Aumento provável do emprego industrial mexicano até 2013 se a

penetração de importações tivesse permanecido no nível de 1998,
regiões selecionadas
Todas as regiões
Tula
Tepic
Villahermosa
Cancun
Puerto Vallarta
La Laguna
Acapulco
Veracruz
Saltillo
Puebla–Tlaxcala
Aguascalientes
Queretaro
Monterrey
Valle de México
Chihuahua
Guadalajara
Nuevo Laredo
Juárez
Mexicali
Tijuana
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Fonte: Equipe do BID com base em Blyde et al. (2019).

Nota: A figura apresenta um exercício contrafactual, com base em dados do censo econômico e po-
pulacional, indicando em que grau o emprego em diferentes regiões teria sido maior se a exposição às
importações da China permanecesse no nível de 1998.
simplista do modelo de proporção de fatores do comércio internacional,

que classificava a América Latina e o Caribe como uma região abundante
em mão de obra não qualificada. Como discutido no Capítulo 1, essa inter-
pretação era simplista, mas não infundada. A proteção frequentemente
tinha um viés em favor de setores intensivos em capital, amplificado por
subsídios ao capital, que permitia a algumas poucas firmas locais impor
altas margens de lucro ao consumidor. A liberalização deveria reverter
esse viés, aumentando a demanda por mão de obra, particularmente não
qualificada, e revertendo a maré crescente de desigualdade.
Infelizmente, a desigualdade de renda continuou a aumentar durante
a primeira década da liberalização para a maioria dos países da região e
começou a cair apenas na década de 2000 (ver Figura 4.10). Mas qual foi
o papel desempenhado pela liberalização? Como em outros resultados
analisados neste estudo, o comércio internacional não é o único fator por
Figura 4.10 Desigualdade de renda na América Latina, 1970–2015
50
48
Média do índice de Gini
46
44
42
40
1970–74
1974–79
1980–84
1985–89
1990–94
1995–99
2000–04
2005–09
2010–15
Fonte: Equipe do BID com base na Standardized World Income Inequality Database (SWIID).
Nota: Média simples dos índices de Gini e intervalos de confiança de 95% para Argentina, Brasil, Chile,
Colômbia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Peru e Venezuela.
trás das mudanças na distribuição de renda. Mais uma vez, os microdados

oferecem a melhor oportunidade de se encontrar uma resposta confiável
para essa pergunta.
A primeira década
Praticamente todas as microevidências disponíveis são sobre desigual-

dade de salários e não de renda e, como no caso dos impactos sobre
emprego e produtividade, concentram-se basicamente no setor manufa-
tureiro em alguns países (Argentina, Brasil, México e Colômbia) durante
os anos 1990.13 Os dados, embora insuficientes para permitir amplas
generalizações, bastam para revelar que as expectativas sobre comércio
internacional e desigualdade não seguiram um padrão estabelecido. Há,
no entanto, um denominador comum: o impacto relativamente pequeno
da liberalização comercial.
A maioria dos primeiros estudos para o México (por exemplo, Hanson
e Harrison, 1999), a Colômbia (por exemplo, Attanasio, Goldberg e Pavcnik,
13
Há também estudos sobre o Chile, mas que usam mais dados agregados. Ver, por
exemplo, Beyer, Rojas e Vergara (1999).
2004) e a Argentina (por exemplo, Galiani e Sanguinetti, 2003) sugerem

que a abertura comercial contribuiu, embora apenas modestamente, para
o aumento do prêmio por qualificação durante esse período. Esses estudos
oferecem explicações que ajudam a conciliar a teoria com os resultados:
o México e a Colômbia, afinal, não poderiam ser considerados abundantes
em mão de obra não qualificada em comparação com o resto do mundo,
especialmente na presença de uma estrutura de proteção voltada para
setores intensivos em mão de obra. Ao remover a proteção para essas
indústrias, a abertura comercial teria reduzido, em vez de impulsionado, a
demanda relativa por trabalhadores não qualificados.
Chiquiar (2008), com uma abordagem regional do mercado de traba-
lho, oferece uma visão mais matizada da história do México e uma forma
alternativa para conciliar teoria com resultados. O autor conclui que esta-
dos com maior exposição ao comércio internacional, principalmente após
a implementação do NAFTA em 1994, viram um declínio nos prêmios
por qualificação, tendência que não se disseminaria para o resto do país
devido à falta de mobilidade de mão de obra.
Esquivel e Rodríguez-López (2003), por sua vez, usando dados
setoriais em vez de microdados, argumentam que a tecnologia, e não o
comércio internacional, explica os resultados inesperados do México. No
entanto, é difícil separar os dois. Como discutido no Capítulo 1, há boas
razões para acreditar que o comércio internacional promove mudanças
tecnológicas e que, no caso dos países em desenvolvimento, isso signi-
fica, principalmente, adotar as tecnologias dos países desenvolvidos que
reduzem a necessidade de mão de obra e são intensivas em qualificação.
Assim, acrescentar tecnologia à equação pode aumentar, em vez de dimi-
nuir, o papel do comércio internacional.
Outro possível canal de influência do comércio internacional na desi-
gualdade de renda é a divergência de desempenho entre empresas
exportadoras e não exportadoras. Essa disparidade pode levar a um hiato
salarial mais amplo entre diferentes níveis de qualificação, bem como a
uma maior desigualdade entre trabalhadores com qualificação semelhante
empregados no mesmo setor. Esse hiato seria eliminado pela concorrên-
cia, não fosse por imperfeições ou fricções nos mercados de trabalho. Esse
canal parece ter desempenhado um papel significativo em pelo menos um
país da região: o Brasil (Helpman et al., 2017).
A maior desigualdade salarial dentro dos setores e entre empresas, no
entanto, não impediu o Brasil de seguir na direção oposta dos seus vizi-
nhos da região em termos de impacto do comércio internacional. Estudos
baseados em dados setoriais (Gonzaga, Menezes Filho e Terra, 2006) ou
em uma abordagem do mercado de trabalho local (Dix-Carneiro e Kovak,
2015) sugerem que a abertura comercial contribuiu para o declínio geral

do prêmio por qualificação no país, na década de 1990.
Isso provavelmente reflete o fato de o Brasil ter avançado mais no pro-
cesso de substituição de importações do que os outros países da região,
cobrindo uma massa crítica de setores intensivos em capital e qualificação.
Há discordância, no entanto, quanto à relevância do impacto. Gonzaga,
Menezes Filho e Terra (2006) argumentam que a abertura comercial
explica a maior parte da queda no prêmio por qualificação, enquanto
Dix-Carneiro e Kovac (2015) apontam para uma contribuição não superior
a 15%. Qualquer que seja a contribuição, a distribuição geral de renda do
Brasil pouco mudou nos anos 1990.
Os anos 2000
A desigualdade na região melhorou significativamente durante os anos 2000,

quando a maior parte da liberalização comercial já havia sido implementada,
e o choque da China atingiu a região (ver Figura 4.10). O que explica essa
melhora? O comércio internacional pode receber algum crédito? Como o
choque da China provavelmente prejudicou — em vez de promover — ativi-
dades intensivas em mão de obra, é improvável que o comércio internacional
tenha reduzido a desigualdade por meio do canal tradicional do salário.
No entanto, dois estudos sugerem que o efeito na desigualdade
pode ter ocorrido por meio de um canal menos discutido, analisado pri-
meiramente por Porto (2006), relacionado ao impacto do comércio
internacional no custo de vida das populações mais pobres. O comércio
internacional pode afetar os salários reais dos indivíduos por meio de seus
salários nominais e seus índices de preços ao consumidor. Seus salários
nominais são uma função do preço dos bens que produzem e da demanda
por suas habilidades. Seus índices de preços ao consumidor, por sua vez,
são uma média ponderada dos preços dos bens que consomem.
No México, entre 2002 e 2017, a concorrência de importações de paí-
ses com baixos salários, particularmente a China, reduziu os preços ao
consumidor em 7 pontos percentuais, em média, com a maioria dos bene-
fícios indo para famílias de baixa renda (Blyde, 2019). Por exemplo, o
poder de compra das famílias de baixa renda (10º percentil da distribuição
de renda) subiu cerca de 81% a mais do que o das famílias de alta renda
(90º percentil). No entanto, estima-se que a contribuição desses ganhos
para o declínio geral da desigualdade de renda no México na década de
2000 tenha sido pequena.
A extensão dessa análise para incluir tanto os canais de renda como
de custo de vida no Brasil e no México mostra que esses canais tiveram
Figura 4.11 Diferenças no impacto do choque chinês na renda real das famílias
pobres e ricas (pontos percentuais)
Brasil México
1,6
1,2
0,8
Pontos percentuais
0,4
0,0
–0,4
–0,8
Custo Renda Efeito Custo Renda Efeito
de vida Líquido de vida Líquido
Fonte: Equipe do BID com base em He (2019).

Nota: A figura mostra a diferença do impacto do choque chinês na renda real das famílias do 10º (po-
bres) e do 90º percentil (ricas) da distribuição de renda. Um número positivo indica que o aumento
(declínio) na renda das famílias pobres é maior (menor) do que o aumento (declínio) na renda das
famílias ricas.
efeitos opostos na desigualdade de renda.14 Nos dois países, a concorrên-

cia das importações chinesas reduziu o preço dos bens consumidos em
grandes quantidades pelas populações pobres, mas afetou desproporcio-
nalmente os setores intensivos em mão de obra, reduzindo, assim, a renda
relativa dos trabalhadores não qualificados. O impacto líquido, no entanto,
é positivo nos dois países, com o custo de vida superando o canal de renda
por uma grande margem (ver Figura 4.11).
No entanto, como em outros estudos, essa contribuição positiva difi-
cilmente explica as tendências de distribuição de renda nos dois países
14
O estudo incorpora os efeitos do custo de vida e de renda em um modelo de comércio
de equilíbrio geral, que permite diferenciar as cestas de consumo de indivíduos de alta
e baixa renda. Diferentes bases de dados são usadas para configurar o modelo. Em par-
ticular, a estrutura da economia mundial é parametrizada usando uma amostra de 40
países e 35 setores com dados do World Input-Output Database (WIOD) e do censo
populacional da Série Integrada de Microdados de Uso Público (IPUMS). Em seguida, o
modelo é usado para avaliar os efeitos na distribuição de renda no Brasil e no México,
induzidos pelo aumento da exposição às importações da China durante os anos 2000.
durante os anos 2000. No México, por exemplo, a proporção entre a renda

de famílias ricas e pobres (90º percentil versus 10º percentil) caiu de
9,9 em 2000 para 8,6 em 2016. Mas as mudanças relacionadas ao comér-
cio podem explicar apenas cerca de 4% desse declínio. No Brasil, a mesma
proporção caiu de 16,4 em 2001 para 10,4 em 2015, mas, novamente, ape-
nas cerca de 2,3% da mudança podem ser explicados pelo comércio. Essa
constatação é coerente com outras análises que separam o papel das dife-
rentes forças por trás do declínio da desigualdade salarial na década de
2000. Os resultados geralmente atribuem ao comércio internacional ape-
nas um papel limitado, bem atrás de outros fatores, como, por exemplo,
melhorias na educação (Messina e Silva, 2018).
Economias abertas. Caindo na real
A análise das microevidências da Grande Liberalização é um choque de

realidade. Os ganhos de crescimento e bem-estar analisados no Capítulo
2 justificam a decisão da região de se afastar de um regime comercial
que desembocou em uma estagnação generalizada e em altos níveis
de desigualdade.
No entanto, a análise dos mecanismos por trás desses ganhos não
deixa dúvidas de que os governos subestimaram os desafios para alcan-
çar um crescimento sustentável e equitativo em uma economia aberta. Os
resultados da produtividade e da acumulação de conhecimento são parti-
cularmente decepcionantes quando vistos de uma perspectiva agregada.
Resultam mais encorajadores quando analisados ao nível da firma. Ainda
assim, é claro que os ganhos — seja por meio do comércio internacional ou
do IED — não foram grandes o suficiente para que a economia como um
todo fosse colocada em uma trajetória mais produtiva ou permanecesse
nela no longo prazo.
Pode-se argumentar que alguns países da região não foram sufi-
cientemente longe na liberalização de suas economias. Esses esforços
limitados foram frequentemente agravados por reversões de políticas e
um ambiente macroeconômico que muitas vezes estava longe do ideal.
No entanto, esses resultados tendem a ser compartilhados por todos os
países da região, não importando o alcance das suas liberalizações e a
qualidade das suas políticas macroeconômicas.
A análise sugere que os ganhos de crescimento observados foram pro-
vavelmente mais impulsionados pela acumulação de capital físico (acesso
a bens de capital mais baratos e melhores) do que humano—o chamado
canal do conhecimento. A má notícia é que o canal do capital eventual-
mente acaba enfrentando retornos decrescentes.
Os resultados em termos de empregos, salários e desigualdade talvez

sejam os que mais se chocam com as expectativas otimistas do início dos
anos 1990, e há muitos culpados: políticos desesperados por encontrar
políticas alternativas em meio aos escombros do regime de substituição
de importações; economistas que se apoiaram fortemente em uma teoria
com pressupostos simplistas sobre tecnologia e mercados de trabalho; e
uma interpretação teórica ingênua que ignorou as mudanças na economia
mundial, particularmente a emergência de uma Ásia com abundância de
mão de obra.
Embora esses resultados possam ser decepcionantes, não devem
provocar nostalgia pelos velhos tempos do protecionismo. As recentes
experiências desastrosas da Argentina, do Brasil e da Venezuela são um
lembrete poderoso de que um retorno ao passado pode ser extremamente
contraproducente. Em vez disso, devem ser um alerta para que governos e
economistas evitem, a todo custo, a tendência insidiosa de atribuir super-
poderes à política comercial.
Desemprego transicional longo e dispendioso, realocações fracassa-
das, perdas acentuadas e localizadas de bem-estar, impactos limitados e
confusos na desigualdade — esses resultados clamam por mais atenção
dos governos às fricções que afetam os mercados de trabalho na região.
Essas fricções advêm de falhas de política e de mercado que os governos
negligenciaram massivamente em prejuízo próprio ou de seus eleitores.
Essas falhas são importantes não apenas pelas razões humanitárias óbvias
— mas muitas vezes esquecidas — como também pela sustentabilidade
política da própria liberalização.
BALANÇO
A MECÂNICA POR TRÁS DA LIBERALIZAÇÃO:
MICROEVIDÊNCIAS
PRODUTIVIDADE EMPREGO
Forte impacto positivo Os acordos comerciais alimentaram importantes
nos primeiros anos. Os ganhos no México e na América Central nos
cortes de tarifas, por anos 1990...
exemplo, explicaram
Comércio do México no âmbito do
mais de 50% do NAFTA e emprego por estado
crescimento da
Mudança percentual, 1993–2003
produtividade no Brasil
e 33% no México
durante os anos 1990.
Contudo, esses ganhos COMÉRCIO 148-331
TOTAL
perderam força e foram COM
124-148
92-124
em parte revertidos nos PARCEIROS
4-92
anos 2000. DO NAFTA
15-52
8-15
2-8
Choque da China e
0-2
produtividade
industrial EMPREGO
Mudança acumulada em pontos

percentuais, 2000–13
Liberalização agressiva
Brasil ...mas o choque Brasil
1,5%
Peru
da China –0,3%
–1,4% prejudicou a México
México indústria intensiva –3,5% Peru
–3,3% em mão de obra Colômbia –5,5%
–3,6%
El Salvador Impacto da concorrência
Liberalização –9,4% chinesa no emprego El Salvador
relutante industrial –14,3%
Colômbia –18,1% Variação acumulada em
pontos percentuais, 2000–13
CONCLUSÃO
Ganhos iniciais substanciais de produtividade perderam força no

longo prazo. Também houve importantes ganhos iniciais no emprego,
principalmente no México e na América Central, mas foi difícil
sustentá-los diante da concorrência asiática.
5
A economia política da
política comercial: em
busca do equilíbrio
A redução de barreiras comerciais é quase sempre algo controverso.

O impacto positivo no bem-estar da maioria da população contraria os
interesses daqueles cujos lucros e empregos dependem da proteção
comercial. A maioria das pessoas na região reconhece as vantagens da
integração aos mercados mundiais, mas muitas também sabem que os
ganhos do comércio são desigualmente distribuídos e podem criar tanto
vencedores como perdedores.
Em princípio, alguns dos ganhos poderiam ser usados para compen-
sar os perdedores, para que todos se beneficiem. Na prática, no entanto,
a compensação pode ser politicamente difícil. Uma vez que o comércio
internacional é liberalizado, os vencedores podem relutar em compartilhar
os benefícios, e promessas ex-ante para compensar eventuais perdedores
podem não ser críveis.
Assim, aqueles que acreditam que serão prejudicados pelo comér-
cio internacional, provavelmente se opõem à liberalização. Além disso, os
críticos da liberalização costumam ser poderosos e podem ter recursos
e influência política para obstruir reformas. Portanto, entender a política
comercial requer uma análise da constelação de atores — tanto públicos
como privados — que participam da elaboração da política comercial, dos
seus interesses e da natureza das instituições envolvidas na formulação
de políticas.
Na maioria das vezes, a política comercial envolve formuladores de
políticas e grupos de interesses particulares — atores do setor privado para
os quais os riscos são altos. Dentre esses atores estão empresas (e seus tra-
balhadores) que concorrem com as importações, empresas que importam,
empresas que fazem uso substancial de insumos importados e empresas
que exportam e temem a proteção retaliatória de parceiros comerciais.
Os consumidores, que se beneficiam da liberalização comercial por meio
do acesso a uma variedade maior de produtos a preços mais baixos, nor-

malmente não são participantes ativos desse jogo, mas sim um grupo
difuso, desorganizado, para o qual os riscos são menores. Certamente, os
formuladores de políticas podem ter em mente os amplos interesses de
consumidores e eleitores ao formular políticas comerciais, mas os consu-
midores finais raramente as influenciam diretamente.
Eventualmente acontece algo que transforma a política comercial em
uma questão central no jogo político mais amplo. Esse evento pode ser
desencadeado por uma negociação específica (como o CAFTA-DR na
Costa Rica), ou por uma recessão que coloque o público contra as impor-
tações. Entender esses episódios requer uma melhor compreensão das
atitudes em relação ao comércio internacional entre o público em geral,
bem como de seus determinantes e suas consequências, em termos tanto
de políticas quanto de resultados eleitorais.
O processo de formulação de políticas comerciais, com seus principais
atores e instituições, molda a política comercial. Mas mudanças na política
comercial, por sua vez, podem ter efeitos substanciais de retroalimentação
nesse processo. Esse foi o caso da Grande Liberalização da América Latina
no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, que abriu os mercados inter-
nos à concorrência estrangeira, ao mesmo tempo em que buscava melhorar
o acesso a mercados externos para produtores locais (ver Capítulo 1).
Novas empresas exportadoras e atividades econômicas surgiram,
enquanto empresas anteriormente protegidas se adaptaram ou saíram de
cena, transformando, assim, a constelação de atores envolvidos na formu-
lação de políticas comerciais e seus interesses. Mas dado que a extensão
da abertura comercial variou entre os países, o seu impacto na economia
política subjacente também foi heterogêneo.
A experiência dos países com a política comercial desde os anos
1990 é diversa. Alguns países mantiveram e até ampliaram o escopo da
liberalização. Outros tiveram períodos de liberalização seguidos por retro-
cessos que voltaram a aumentar as barreiras tarifárias e não tarifárias.
Muitos governos concederam proteção especial a setores econômicos
favorecidos e adotaram massivamente instrumentos antidumping.
Como explicar os diferentes padrões de política comercial da região?
Por que alguns países avançaram na liberalização enquanto outros reverte-
ram o curso ou adotaram medidas protecionistas? Por que alguns setores
foram favorecidos em detrimento de outros? No futuro, que restrições os
governos enfrentarão para liberalizar ainda mais seu comércio internacio-
nal? Este capítulo recorre a insights da ciência econômica e da economia
política, aliados aos resultados de um projeto em andamento em vários
países sobre a economia política da política comercial na América Latina
A ECONOMIA POLÍTICA DA POLÍTICA COMERCIAL: EM BUSCA DO EQUILÍBRIO 131
(além de um trabalho adicional sobre os Estados Unidos e a Austrália),

para explorar essas questões.1 Uma discussão detalhada das posições em
relação ao comércio internacional na América Latina, com base na pes-
quisa Latinobarómetro, é apresentada no Capítulo 6.
Como preservar a abertura comercial?
Uma vez liberalizado o comércio internacional, não há garantia de que

essa política irá perdurar. De fato, os países da região seguiram trajetó-
rias de políticas diferentes desde a liberalização das décadas de 1980 e
1990. Alguns, como Chile, Colômbia, Costa Rica e México, continuaram
a reduzir suas barreiras comerciais, firmaram acordos preferenciais de
comércio com um número crescente de sócios regionais e extrarregionais
e persistiram na manutenção e no aprofundamento do comércio aberto.
Outros, como Argentina, Brasil e Venezuela, ressuscitaram algumas bar-
reiras comerciais ou criaram novas. O que explica a persistência ou não da
liberalização comercial?
Uma fonte importante de persistência é a mobilização dos vencedores.
Regiões, setores, empresas e trabalhadores que obtêm acesso a merca-
dos mundiais constituem uma força potencial para sustentar e ampliar a
abertura. Podem pressionar por acordos comerciais com outros países e
apoiá-los no debate público nacional. Podem se opor a medidas protecio-
nistas quando estas são propostas. E podem, como no caso recente das
empresas mexicanas diante da perspectiva do protecionismo americano,
trabalhar com interesses semelhantes nos países parceiros para preservar
os laços comerciais existentes (Córdoba et al., 2019).
A proteção, de fato, muda a própria natureza dos interesses em uma
economia. As políticas comerciais têm um forte impacto na estrutura da pro-
dução e, portanto, nos interesses em jogo. Além de mobilizar vencedores, a
liberalização tem outro efeito importante, que é relevante para o jogo político
posterior à política comercial. Com o tempo, empresas e setores que haviam
sido protegidos se ajustam à concorrência de importações ou fecham as por-
tas (e, portanto, não fazem mais lobby por proteção). Algumas, de fato, podem
descobrir que os efeitos são menos negativos do que se previa (Fernández
e Rodrik, 1991), e que a liberalização cria oportunidades novas, inespera-
das. A experiência chilena ilustra claramente essas fontes de persistência.
1
Para um exame recente da literatura sobre a economia política da política comercial,
ver McLaren (2016). Uma análise inicial pode ser encontrada em Rodrik (1995). Para tra-
balhos anteriores sobre processos de formulação de políticas comerciais na América
Latina nos anos 1990 e início dos anos 2000, ver BID (2002) e Sáez (2005).
Um ponto relacionado é que, uma vez que um país abra a sua eco-
nomia, pode custar caro voltar atrás, especialmente quando isso implica
deixar de honrar compromissos internacionais anteriores — incluindo aque-
les de governos passados. Isso pode ajudar a explicar por que o Partido
de Acción Ciudadana da Costa Rica se opôs ao Acordo de Livre Comércio
da América Central (CAFTA-DR na sigla em inglês) no referendo de 2007,
mas nada fez para reverter o curso quando chegou ao poder em 2014.
O caso (nem tão) tedioso do Chile
Um importante economista chileno observou que a economia política da

política comercial não é muito interessante em seu país: “essa questão
no Chile é tediosa ... todos são a favor do livre comércio”. Mas a história
de como essa visão compartilhada surgiu no Chile, conforme relatada em
Rebolledo (2019), é tudo menos tediosa.
A abertura da economia chilena começou em 1973. O governo mili-
tar embarcou em um profundo processo de abertura comercial unilateral,
reduzindo os níveis de tarifas de uma média de cerca de 100%, com alta
dispersão tarifária, para tarifas uniformes de 10% em 1979. O retorno à
democracia em 1990 representou uma conjuntura crítica para a política
comercial chilena, que poderia ter resultado em reversões de políticas.
Em vez disso, o Chile continuou no caminho da liberalização, dessa vez
com base em uma ampla rede de tratados de livre comércio (TLCs) bila-
terais. Como resultado, hoje o Chile mantém 26 acordos comerciais com
64 países da América Latina, América do Norte, União Europeia e Ásia,
que representam perto de 90% do PIB mundial.
Uma questão crucial é por que o governo democrático que tomou
posse em 1990 não reverteu a política comercial da ditadura militar.
Uma consideração importante é que, em 1990, a constelação de atores
privados com interesses na política comercial havia mudado drastica-
mente em relação aos períodos de substituição de importações. Após
quase 20 anos de liberalização, muitos dos setores influentes que
concorriam com as importações — incluindo a maioria dos fabrican-
tes de automóveis e a maior parte da indústria têxtil e de calçados do
país — desapareceram.
O setor de exportação havia substituído as indústrias altamente prote-
gidas em termos de influência. 2 Em 1991, as exportações de frutas frescas
2
O fato de o processo de substituição de importações não ter sido tão profundo
quanto em países como Argentina e Brasil, devido em parte a questões de escala,
também pode ter facilitado o processo.
haviam disparado para US$ 1 bilhão, aproveitando os mercados de entres-

safra nos países desenvolvidos. Junto com outros setores de exportação
em expansão, como peixes e vinhos, esses setores se tornaram participan-
tes ativos do processo de formulação da política comercial.
O processo de abertura fez mais do que mudar a identidade dos ato-
res; também mudou as preferências de alguns dos atores remanescentes.
O resultado foi um consenso surpreendentemente amplo a favor de acor-
dos comerciais que inclui sindicatos, junto com os fabricantes de têxteis e
calçados remanescentes.
Em quase qualquer outro país latino-americano, a ideia de sindicatos e do
setor têxtil apoiando a liberalização seria impensável. A explicação no Chile é
bastante simples. As tarifas médias de nação mais favorecida (NMF) no Chile
estão agora em 6%. Devido à extensa rede de acordos comerciais, a maioria
dos países importantes já tem acesso livre ao mercado chileno. Assim, as tari-
fas aplicadas são em média de 0,8%. Se o Chile negociar um TLC com outro
país, propicia acesso a um mercado já aberto, enquanto as empresas chile-
nas ganham acesso a um mercado mais protegido. O Chile cederia pouco e
receberia muito em troca. É por isso que os sindicatos apoiam os TLCs — por
acreditarem, corretamente, que eles geram empregos.
E as empresas têxteis? Considere o caso da Caffarena, a empresa de
vestuário responsável pela maior parte das exportações têxteis chilenas. A
partir de 2007, a empresa transferiu uma parte importante da sua produ-
ção para a Ásia, após abrir um Escritório de Compras e Desenvolvimento
em Xangai. A seleção de modelos e material ainda é feita no Chile, mas
a empresa tira proveito máximo do TLC com a China assinado em 2005.
Algumas linhas de vestuário ainda são produzidas no Chile. No ano de 2010,
eram exportadas para nove países: Argentina, Bolívia, República Domini-
cana, México, Nova Zelândia, Paraguai, Peru, Estados Unidos e Uruguai.
Todos, exceto a República Dominicana, têm tratados de livre comércio com
o Chile. Dada a maneira como se adaptaram à liberalização, não é de sur-
preender que as empresas têxteis remanescentes apoiem os TLCs.
A experiência chilena ilustra como as políticas comerciais adotadas
em um período afetam o processo de formulação de políticas no período
seguinte. 3 Um regime de comércio aberto pode gerar amplo apoio a uma
maior liberalização, de tal forma que pode tornar a economia política da
política comercial quase ... digamos, tediosa.4
3
Isso está em consonância com a conclusão de Ostry (2002) de que “as políticas
influenciam o processo e o processo influencia as políticas”.
4
Discussões recentes parecem estar esquentando, no entanto, em relação à partici-
pação do Chile na Parceria Transpacífica.
Política comercial como opção do cidadão: o referendo do

CAFTA-DR na Costa Rica
O grande público em geral normalmente não vê a política comercial como

uma questão política proeminente. No entanto, há momentos em que o
público, incluindo os eleitores, presta, sim, atenção à política comercial.
Os episódios em que importantes acordos comerciais internacionais estão
sendo considerados são um desses momentos. Esse é o caso do referendo
do CAFTA-DR da Costa Rica, que ilustra a dinâmica da participação das
massas na economia política da política comercial (Monge-González e
Rivera, 2018). 5 Esse episódio também ilustra como as decisões de políti-
cas públicas de hoje afetam o processo e os resultados da formulação de
políticas de amanhã. Em particular, seria muito oneroso reverter a dinâ-
mica desencadeada pela votação altamente contestada do CAFTA-DR,
embora as preferências em relação à política comercial continuassem
profundamente divididas.
Diferentemente do caso do Chile, após anos de uma reforma gra-
dual, porém constante, da política comercial, não havia na Costa Rica
um amplo consenso pró-comércio quando o país enfrentou a decisão do
CAFTA-DR. Embora a maioria do setor privado apoiasse o comércio, a opi-
nião pública e as elites formuladoras de políticas discordavam em relação
à política comercial.
A Costa Rica assinou o acordo CAFTA-DR em janeiro de 2004, mas o
presidente Pacheco, percebendo a oposição, não o enviou ao Congresso
até outubro de 2005.
Com as eleições de 2006 se aproximando, o Congresso adiou o debate.
Assim, quando o presidente Arias foi eleito, o CAFTA-DR ainda não havia
sido ratificado. Em vista do prazo para a ratificação — março de 2008 — e
a perspectiva de um impasse no Congresso — onde as regras processuais
permitem que pequenas minorias protelem qualquer debate —, o Presi-
dente Arias convocou um referendo.
O alinhamento de partidos políticos e organizações da sociedade civil
a favor e contra a ratificação havia começado anos antes, quando, em
março de 2000, uma proposta de abertura do mercado de energia elétrica
polarizou o Congresso e desencadeou manifestações populares. A maior
parte do setor privado e os dois principais partidos políticos apoiavam
a reforma; sindicatos do setor público, organizações estudantis, grupos
5
Para uma análise mais completa da economia política por trás da decisão referente
ao CAFTA-DR na Costa Rica, ver também Hicks, Milner e Tingley (2014).
antiglobalização e partidos políticos de esquerda eram contra. As mesmas

forças se enfrentaram nas eleições de 2006. Os partidários das refor-
mas liberalizantes voltadas para a exportação alinharam-se a Oscar Arias,
enquanto os que se opunham a essas reformas apoiavam Ottón Solís.
Arias venceu a eleição por uma margem mínima.
Pesquisas de opinião pública aferiram o sentimento do público em
relação ao CAFTA-DR até o referendo de outubro de 2007. À medida que
o conhecimento público sobre o acordo aumentava, o mesmo acontecia
com a oposição a ele. A distância entre opinião positiva e negativa passou
de +24% em maio de 2007 para um empate virtual em setembro. O apoio
minguante não refletia os interesses dos eleitores: durante todo o período,
a parcela de entrevistados que pensavam que o acordo os beneficiaria ou
que não teria qualquer impacto permaneceu estável em torno de 60%.
Mas outros impulsionadores da opinião pública mudaram. Entre maio e
setembro, uma parcela crescente de entrevistados achava que o acordo
reduziria os serviços públicos em saúde e educação (de 32% para 40%),
não beneficiaria os pobres (de 57% para 68%) e prejudicaria os peque-
nos agricultores (de 55% para 59%). Além disso, em outubro, 66% dos
entrevistados pensavam que o acordo daria aos Estados Unidos influência
excessiva nos assuntos internos da Costa Rica (Rodríguez, 2013).
Apesar da queda no apoio, o movimento “Sim” venceu por uma
margem muito estreita, com 51,2% dos votos. Há alguma evidência de
motivações econômicas de interesse próprio, pois o “Sim” predomi-
nou nos distritos orientados para a exportação (Hicks, Milner e Tingley,
2014). No entanto, entrevistas com líderes de ambas as campanhas des-
tacam a importância de fatores não econômicos, de visão de mundo
(Monge-González e Rivera, 2018). O empate virtual entre as duas visões
de mundo e sua expressão política persiste. Entretanto, no longo prazo o
triunfo do movimento “Sim” é inegável e trouxe consigo mudanças quase
irreversíveis na política comercial da Costa Rica.
Em 2014, o Partido de Acción Ciudadana, que se opôs ao CAFTA-DR
durante o referendo, assumiu o poder. O novo presidente, Luis Guillermo
Solís, tinha autoridade para retirar o país unilateralmente do tratado. No
entanto, quando assumiu o cargo, um pacote de 13 reformas jurídicas
associadas ao CAFTA-DR já havia sido aprovado pelo Congresso. Os mer-
cados de telecomunicações e seguros já estavam abertos; os direitos de
propriedade intelectual haviam sido fortalecidos. As mudanças institucio-
nais que motivaram o movimento “Não” a se opor ao CAFTA-DR já haviam
ocorrido, e o repúdio ao tratado não as faria desaparecer.
A estreita — mas estratégica — vitória do movimento “Sim” pode não
ter resolvido a batalha de ideias, mas a configuração de longo prazo dos
interesses econômicos foi fundamentalmente alterada. Com poucas exce-

ções, a proteção aos setores agrícola e agroindustrial está com os dias
contados. Mesmo que gradualmente, a proteção deverá desaparecer. Uma
vez que isso aconteça, aqueles que dependem dela para sobreviver não
farão mais parte do cenário econômico, enquanto aqueles que puderem
se adaptar ao novo ambiente permanecerão.
Isso não significa que o CAFTA-DR seja irreversível. Mas os custos de
reversão são enormes e, exceto por uma mudança dramática no cenário
político, a batalha pelo livre comércio na Costa Rica parece haver terminado.
Interesses particulares no jogo político do comércio
Embora em circunstâncias especiais, como o referendo do CAFTA-DR na

Costa Rica, a política comercial possa estar no centro do debate político
mais amplo, na maioria das vezes ela é território de grupos de interesse
para os quais os riscos envolvidos são altos: empresas que concorrem com
importações e suas associações representativas, que buscam proteção;
importadores e usuários de insumos protegidos, que têm a perder com
a proteção, que aumenta os preços do que vendem ou usam; e exporta-
dores, que são a favor de mercados abertos para reduzir seus custos de
produção, obter acesso recíproco a outros mercados e minimizar o risco
de proteção retaliatória por parceiros comerciais. Um episódio recente no
Brasil ilustra alguns dos atores e processos envolvidos.
Participantes do jogo de formulação de políticas comerciais
Em 20 de julho de 2016, o Brasil iniciou uma investigação antidumping

de importações de aço plano da China e da Rússia, a pedido de dois pro-
dutores nacionais. O Departamento de Defesa Comercial do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) concluiu que
havia dumping nas importações de ambos os países e recomendou a apli-
cação de direitos.
O relatório do MDIC gerou muita controvérsia. De um lado estavam os
produtores de aço, representados por sua associação, o Instituto Aço Bra-
sil, com o apoio do MDIC. Do outro, uma ampla coalizão de atores públicos
e privados, incluindo os Ministérios da Fazenda e da Agricultura e cerca de
20 associações empresariais de setores que usam intensamente o aço, sob
a liderança da Abimaq — Associação Brasileira da Indústria de Máquinas
e Equipamentos.
Na véspera da reunião decisiva da CAMEX, o conselho interministerial
encarregado de implementar a política comercial brasileira, o Ministério
da Fazenda publicou uma nota enfatizando os efeitos adversos dos encar-

gos nos setores a jusante na cadeia e no índice de preços ao consumidor,
e contestando a alegação de que as importações de aço haviam causado
“sérios danos” aos produtores brasileiros. O Ministério da Agricultura tam-
bém argumentou contra os direitos, citando o risco de retaliação chinesa
às exportações brasileiras. Os consumidores — que seriam afetados pelo
preço de eletrodomésticos e carros, por exemplo — não se manifestaram.
Esse episódio, detalhado em Veiga et al. (2019), ilustra os interes-
ses conflitantes do setor privado em ação. Também mostra que o setor
público não é monolítico. Ministérios da indústria tendem a apoiar setores
que enfrentam a concorrência de importações; ministérios da fazenda, por
outro lado, são mais propensos a considerar o impacto na economia como
um todo.6 Todos esses atores públicos e privados, por sua vez, interagem
no contexto de um determinado conjunto de instituições formais e infor-
mais que definem a maneira como o jogo é jogado.
O papel dos atores do setor privado também pode variar de acordo
com as circunstâncias. Os que concorrem com importações são quase
sempre atores centrais, mas o envolvimento de outros atores privados
depende de vários fatores.
Consideremos o caso dos exportadores. Eles podem ser ativos se
temerem retaliação, mas não se a ameaça de retaliação não for grave o
suficiente. A China responde por quase 20% das exportações brasileiras,
incluindo 75% das exportações brasileiras de soja. Os exportadores pri-
mários — e o Ministério da Agricultura — não podem correr o risco de
uma retaliação da China. A Rússia, em contrapartida, recebe 1,2% das
exportações brasileiras. Se o caso antidumping fosse contra a Rússia, os
exportadores e o ministro da Agricultura estariam desempenhando um
papel semelhante? Muito provavelmente, não. Os exportadores também
podem se envolver no processo no contexto de negociações comerciais
bilaterais, quando a facilitação do acesso ao seu mercado por um país
parceiro implicar reciprocidade. É menos provável que os exportadores
participem de discussões sobre liberalização unilateral.7
Por fim, os exportadores podem ser ativos porque se preocupam
com o acesso a insumos baratos e de alta qualidade, dos quais necessi-
tam para serem competitivos nos mercados de exportação. No entanto, os
6
Ministérios da agricultura tendem a defender os interesses de suas partes inte-
ressadas, que podem ser ofensivas ou defensivas, dependendo dos assuntos em
discussão.
7
Um exemplo histórico será ilustrado abaixo na discussão da Lei de Comércio Recí-
proco dos EUA, de 1934.
exportadores podem ser neutralizados por políticas como regimes espe-

ciais de drawback, isentando-os do pagamento de tarifas sobre insumos
importados. Esse mecanismo, proeminente na política comercial brasi-
leira, resolve o problema do exportador, mas, ao fazê-lo, reduz também o
incentivo à sua participação na formulação de políticas comerciais.
O caso do aço brasileiro sugere que os setores que usam insumos
protegidos intensivamente também podem desempenhar um papel
importante no sentido de exigir a liberalização. Embora isso coincida com
a expectativa teórica, os episódios estudados na elaboração deste estudo
sugerem que esse nem sempre é o caso. Há situações em que, contra-
riando as expectativas, os fornecedores de um insumo protegido e seus
clientes pressionam na mesma direção, ou, pelo menos, não atrapalham
uns aos outros.
As empresas que produzem insumos intermediários protegidos podem
evitar eventuais contestações por parte de seus clientes, particularmente
quando a empresa é um ator dominante no mercado. Em um dos estu-
dos de caso utilizados, uma empresa dominante no setor de aço se valeu
de uma série de estratégias para alinhar os interesses de seus clientes aos
seus. Por exemplo, a empresa investe pesadamente em atividades para
toda a cadeia de valor. Criou um programa para apoiar seus pequenos e
médios clientes e fornecedores, que inclui entre seus objetivos melhorar
suas práticas de gestão, fortalecer suas capacidades de exportação e pro-
mover a “substituição eficiente de importações”. Um exemplo de sua ajuda
para melhorar as práticas de gestão é, de acordo com um executivo da
empresa entrevistado, tornar todos os cursos disponíveis para os executi-
vos acessíveis também aos seus clientes.
Em termos de “substituição eficiente de importações”, a empresa dis-
ponibiliza seus amplos recursos e conhecimentos jurídicos a seus clientes
para seus próprios casos antidumping. Em vez de serem contestados por
seus clientes, que se beneficiariam de preços mais baixos se a proteção ao
aço fosse reduzida, fazem lobby para proteger as indústrias a jusante, para
que todos os interesses possam se alinhar.
Além desses incentivos positivos, há casos em que o medo de reta-
liação pode desestimular contestações à proteção. Isso é particularmente
relevante quando o fornecedor é um ator dominante, e as empresas
a jusante não podem correr o risco de ter seus suprimentos cortados.
Mesmo que a empresa a jusante seja bem sucedida e obtenha acesso a
produtos baratos do exterior, o risco de reversões de políticas significa
que as empresas a jusante devem pensar duas vezes antes de desafiar o
fornecedor dominante. As políticas comerciais podem não ser suficientes
para enfrentar esse problema. Talvez elas precisem ser complementadas
por políticas de concorrência que desafiem o poder dominante do líder do

mercado doméstico.
Os desafios de deixar o protecionismo para trás
A Argentina ilustra os desafios que um governo reformista enfrenta ao

tentar reverter anos de políticas protecionistas em meio a dificuldades
macroeconômicas e políticas.
O caso ilustra por que, ao buscar a liberalização do comércio, os gover-
nos podem tratar diferentes setores de maneira diferente. Também mostra
o papel das políticas compensatórias na facilitação da reforma comercial.
O governo Macri seguiu uma estratégia de “integração inteligente”, mas
precisou avançar gradualmente, dada a opinião pública negativa sobre as
reformas da década de 1990, o alto nível de desemprego e uma eleição
intermediária iminente. Desde o início, ficou decidido que o país avançaria
mais rapidamente na liberalização de insumos intermediários e de outros
produtos que afetavam a competitividade a jusante, enquanto prosseguia
mais lentamente em setores sensíveis nos quais muitos empregos — particu-
larmente em distritos eleitorais politicamente sensíveis — estariam em jogo.8
O estudo de Marin, O’Farrell e Obaya (2019) compara a política comer-
cial em três setores. Aqui, o foco recairá em dois deles: computadores
(e outros eletrônicos) e têxteis.
Computadores e outros eletrônicos
No governo anterior, os computadores eram montados no país, com o

uso de componentes importados. Computadores pessoais, notebooks e
tablets pagavam tarifas de 35%, enquanto seus componentes pagavam
12%. Ainda mais importante, um sistema discricionário de licenças de
importação (DJAIs) facilitou a importação de componentes, mas quase
inviabilizou a importação dos produtos finais.
A proteção aos computadores claramente afetou a competitividade
a jusante e se tornou impopular entre os consumidores. O valor agre-
gado local foi mínimo, e poucos empregos foram gerados. O setor tinha
duas localizações principais: a periferia de Buenos Aires, com pequenas e
8
Obviamente, esse não é o único caminho de liberalização gradual possível. De uma
perspectiva normativa, uma redução gradual e generalizada de tarifas e barreiras não
tarifárias poderia ter sido mais eficiente, eliminando distorções e desencorajando o
rentismo. Mas isso seria incompatível com a tarifa externa comum do Mercosul e, do
ponto de vista da economia política, provavelmente prejudicial ao sucesso eleitoral.
médias empresas especializadas, e a ilha da Terra do Fogo, onde grandes

empresas diversificadas produziam telefones celulares, TVs e computa-
dores, sob um regime de promoção industrial especial. Esses grupos de
empresas são representados por diferentes associações comerciais. A
Afarte, que representa produtores na Terra do Fogo, tem amplo acesso
e recursos. É mais forte do que a Camoca e a Cadiel, que representam
empresas no continente. Como os benefícios para a ilha discriminam as
empresas do continente, a relação entre essas associações é caracterizada
por conflito e não por cooperação.
Diante de todos esses fatores, não é de surpreender que o setor
de computadores tenha sido o primeiro a ser liberalizado. Em fevereiro
de 2017, o governo eliminou as tarifas sobre produtos finais e compo-
nentes. Mais tarde naquele mesmo ano, as licenças não automáticas
(LNAs) também foram eliminadas. Os apelos da Camoca, da Cadiel e
do UOM — o sindicato dos trabalhadores — por uma abordagem mais
gradual, foram negados. A AFARTE, entretanto, ficou feliz em sacrificar
a produção de computadores em troca de benefícios contínuos para
celulares e TVs, que compõem uma parte maior do mix de produtos de
suas empresas.
O governo lidou com os perdedores por meio de mecanismos de
compensação, transformação e coordenação (Marin et al., 2019). A com-
pensação ocorreu através do Conectar Igualdad, um programa nacional
para distribuir notebooks produzidos no país às escolas.9 A transformação
ocorreu com a inclusão de vários fabricantes de computadores no Pro-
grama Nacional de Transformación Productiva (discutido no Capítulo 9),
que oferece seguro-desemprego ampliado a trabalhadores deslocados,
subsídios para reemprego e crédito para ajudar as empresas a passar para
atividades com maior potencial competitivo.
Por fim, o governo implementou um processo de coordenação em
três vias, destinado a aumentar a competitividade e reduzir preços, envol-
vendo a produção de TVs e telefones celulares na Terra do Fogo. As tarifas
foram preservadas temporariamente, e os impostos internos foram elimi-
nados.10 Os sindicatos concordaram em congelar os salários por dois anos,
e as empresas se comprometeram a não demitir trabalhadores durante
esse período.
9
Embora o programa tenha sido implantado antes da liberalização dos compu-
tadores, a exigência de compras nacionais foi uma compensação clara para essa
liberalização.
10
Durante um período de cinco anos, o governo eliminará gradualmente esses impos-
tos no continente, encerrando efetivamente o regime especial.
Têxteis
O setor têxtil também foi fortemente protegido. As tarifas eram de

26% para tecidos e 35% para vestuário. Segundo a plataforma de comércio
eletrônico Linio, a Argentina era o lugar mais caro para comprar rou-
pas na América Latina. No entanto, o governo adotou uma abordagem
mais gradual do que no caso dos computadores. Vários fatores explicam
a diferença.
O primeiro fator foi o emprego. Ao contrário do setor de computado-
res, que empregava diretamente menos de cinco mil trabalhadores, o setor
têxtil e de vestuário empregava mais de 250 mil. O segundo fator foi de
ordem política: a maioria dos empregos está localizada no politicamente
sensível Conurbano Bonaerense, distrito eleitoral crucial que circunda a
cidade de Buenos Aires.
O terceiro fator importante foi o lobby: ao contrário dos computa-
dores, o setor tem uma forte representação comercial e atua de forma
coesa em prol de toda a cadeia de valor. Particularmente interessante é o
caso do Pro-Tejer, ONG criada em 2003 pelos proprietários de uma grande
empresa de fios e tecidos que entenderam que, para sobreviver, tinham
que proteger empresas de vestuário e design a jusante. A organização
trabalhou para mudar a percepção pública do setor, argumentando que o
setor era eficiente, mas que “custos argentinos” sistêmicos (impostos, nor-
mas trabalhistas, logística, etc.) prejudicavam sua competitividade. Assim,
propôs que o setor fosse aberto apenas quando esses custos sistêmicos
fossem reduzidos por meio de reformas tributárias e trabalhistas.
Dadas essas circunstâncias muito diferentes, não é de surpreender que
os resultados da política comercial também tenham sido diferentes. Nesse
caso, as tarifas não foram alteradas e, quando as DJAIs foram substituídas
pelas NALs, mais da metade dos produtos cobertos eram do setor têxtil e
de vestuário. Ainda assim, diferentemente das DJAIs, que eram completa-
mente discricionárias e não tinham limites de tempo (e foram contestadas
com sucesso na OMC), as NALs tinham que ser concedidas em 60 dias.
Como resultado, as importações de vestuário aumentaram acentuada-
mente e a produção ao longo da cadeia de valor caiu significativamente.
Embora o governo tenha preservado a proteção por meio de tarifas
e NALs, ainda assim introduziu uma série de medidas compensatórias em
resposta ao aumento das importações e ao lobby do setor. Primeiro, esta-
beleceu um fundo para financiar o consumo de roupas nacionais em seis
parcelas mensais sem juros. Segundo, criou um mecanismo expresso para
setores sensíveis para o Programa de Recuperação Produtiva (Repro),
que fornece subsídios de emprego a empresas em crise, em troca do
compromisso de não demitir pessoal. Terceiro, em novembro de 2018,

reduziu as contribuições para a previdência social dos empregadores das
indústrias têxtil e calçadista. Finalmente, o governo e o setor criaram uma
mesa redonda (Mesa Sectorial) dedicada à solução de questões trabalhis-
tas, à qualidade de produtos e à internacionalização.11
Esses casos contrastantes ilustram os desafios enfrentados por um
governo que quer deixar o protecionismo para trás e se envolver em
“integração inteligente”. Não é fácil, especialmente em meio a uma reces-
são (como na Argentina, agora) ou com uma valorização cambial (como
ocorreu até meados de 2018), principalmente quando o governo quer a ree-
leição. A comparação desses setores e suas diferenças sugere claramente
que questões como o número de empregos em risco, a importância política
dos distritos onde esses empregos estão localizados, a força e a coesão da
representação setorial e o grau em que a proteção afeta a competitividade
de indústrias relevantes a jusante, são elementos importantes que contri-
buem para explicar as diferenças nos resultados das políticas comerciais.
Protecionismo Agrícola: um osso duro de roer
A liberalização do comércio na agricultura tem sido mais lenta do que

na maioria dos outros setores. As tarifas caíram mais gradualmente, e as
exceções nos TLCs são mais frequentes, assim como o uso de barreiras não
tarifárias para compensar reduções de tarifas. Os casos do arroz e do açú-
car na Colômbia (Arbeláez et al., 2018) e na Costa Rica (Monge-González
e Rivero, 2018), dois países amplamente abertos em outros setores da eco-
nomia, oferecem insights sobre as características específicas da economia
política da política comercial agrícola.
Açúcar e arroz são produtos agroindustriais: antes de chegar ao con-
sumidor, precisam ser processados em usinas industriais. Embora os
engenhos de açúcar e arroz tenham tamanhos diferentes, a etapa de usi-
nagem é altamente concentrada nas duas culturas. Para dar um exemplo
extremo, na Colômbia há mais de 32 mil produtores de arroz, mas apenas
duas usinas de arroz importantes. Pequenos agricultores dependem de
usineiros para vender suas colheitas.
Na Costa Rica, o arroz é o único produto com preços regulados em todas
as etapas da cadeia de valor. As tarifas são de 35%, mas, quando a produção
11
No entanto, nem todos os produtos têxteis receberam o mesmo tratamento. Coe-
rente com a análise desta seção, o setor de fios sintéticos, atividade altamente
concentrada e intensiva em capital que produz insumos intermediários que afetam a
competitividade a jusante, foi liberalizado de forma mais agressiva.
nacional fica aquém do consumo local, as usinas de arroz recebem cotas

de importação isentas de tarifas, proporcionais à parcela da colheita nacio-
nal que comprarem (incluindo sua própria produção, quando verticalmente
integrada). As tarifas médias aplicadas ao açúcar refinado são de 45%. Na
Colômbia, as tarifas de NMF do arroz são de 80%, e o setor esteve protegido
por um sistema de bandas de preços até 2003. O açúcar, também anterior-
mente coberto pelo sistema de bandas de preços, está sujeito a tarifas de
55%, embora estas tenham sido ainda mais altas no passado.
A coexistência de usineiros de grande porte, política e economica-
mente poderosos, e de um grande número de pequenos agricultores ou
trabalhadores agrícolas relativamente pobres na produção de arroz e açú-
car na Colômbia e na Costa Rica, contribui substancialmente para explicar
a forte proteção e os longos períodos de eliminação gradual de tarifas
obtidos por esses setores. Os usineiros fornecem os recursos de lobby;
os agricultores ajudam a angariar solidariedade e apoio. Ninguém jamais
disse: “Vamos nos insurgir para defender os usineiros milionários”. Os pro-
gramas de apoio à agricultura e o protecionismo agrícola são sempre
justificados como um meio para proteger pequenos agricultores, que são
a personificação por excelência dos pobres que trabalham duro.
Apesar disso, os acordos comerciais provaram ser uma ferramenta
poderosa para reformas. Na Costa Rica, as tarifas de importação de arroz
dos Estados Unidos serão eliminadas em 20 anos.12 Na Colômbia, os Esta-
dos Unidos receberam um aumento de cotas isentas de tarifas, e as tarifas
serão eliminadas gradualmente em 25 anos para o açúcar e 15 anos para
o arroz. Assim, os acordos comerciais — particularmente aqueles com os
Estados Unidos — alcançaram o que antes parecia impensável: a liberaliza-
ção gradual, mas significativa, do comércio agrícola desses países.
Impacto da estrutura institucional
Os governos não são monolíticos: o Legislativo, o Executivo e os diferentes

ministérios podem ter diferentes preferências de política comercial e dife-
rentes capacidades. Assim, a arquitetura institucional para a formulação
de políticas comerciais — quem é responsável por o quê, como diferen-
tes atores se envolvem no processo etc. — pode ter um efeito profundo
nos resultados das políticas. A organização do processo de formulação de
políticas comerciais pode variar ao longo do tempo e entre países, o que
ajuda a explicar as diferenças nos resultados das políticas comerciais.
12
O período de eliminação gradual para o açúcar é de 15 anos, mas depende de os Esta-
dos Unidos se tornarem exportadores líquidos, o que não se espera que ocorra tão cedo.
Formulação da política comercial nos Estados Unidos: os papéis do

Executivo e do Legislativo
A Constituição dos EUA atribui explicitamente ao Congresso o poder de

fixar tarifas. O Congresso é composto por 435 deputados, cada um repre-
sentando distritos geograficamente delimitados, e 100 senadores, dois
de cada estado.13 Os distritos variam enormemente em sua composição
industrial: alguns são fortemente agrícolas, outros essencialmente urbanos
e industriais. Os setores tendem a se agrupar, de forma que muitos distritos
(e estados) eleitorais têm grandes concentrações de setores específicos.
Por exemplo, o Kansas produz grãos e gado, enquanto Detroit — e
o estado do Michigan — lideram a produção automobilística do país. Os
membros do Congresso lutam pelos setores localizados em seus distritos,
e se um setor localmente poderoso for protecionista, seu representante
provavelmente apoiará a proteção. A proteção impõe custos a setores
e consumidores a jusante, mas essas externalidades não são totalmente
internalizadas pelos parlamentares, que são responsáveis apenas pelos
seus eleitores. Os legisladores têm incentivos para se envolver em um pro-
cesso conhecido como troca de favores (logrolling), no qual trocam apoio
pela proteção mútua dos setores localizados em seus distritos. Isso pode
levar a política comercial do Congresso a um equilíbrio de tarifas altas.
O presidente é eleito por um Colégio Eleitoral composto por todos os
distritos.14 Isso significa que, diferentemente dos congressistas, o presi-
dente internaliza o amplo impacto nacional das políticas.
Durante mais de 150 anos, o Congresso usou seu poder constitucional
para dominar a formulação de políticas comerciais. Isso gerou um forte
viés protecionista, que atingiu seu apogeu durante a Grande Depressão,
com a aprovação da Tarifa Smoot-Hawley de 1930, que elevou as tarifas a
um dos seus níveis mais altos na história americana e provocou a retalia-
ção de sócios comerciais.
À medida que a Depressão se arrastava, o Partido Democrata, com
uma forte base no sul agrícola favorável ao comércio e orientado para a
exportação, conquistou o controle do Legislativo e da presidência. Como
resultado, durante o mandato de Franklin Roosevelt (1933–45), o Con-
gresso aprovou a Lei dos Acordos Comerciais Recíprocos (Reciprocal
Trade Agreements Act, ou RTAA, na sigla em inglês) de 1934, dando ao
presidente autoridade para negociar uma redução tarifária de até 50%, em
13
Esta seção baseia-se essencialmente em Frieden (a ser publicado).
14
A distribuição dos votos eleitorais entre os estados (com base no número de depu-
tados e senadores) é mais ou menos proporcional à população.
troca de concessões semelhantes de parceiros comerciais. Além disso, a

natureza recíproca dos acordos despertou nos exportadores um interesse
ativo em apoiar a liberalização, uma vez que a redução de tarifas poderia
significar maior acesso ao mercado externo para seus produtos. Em 1940,
foram assinados acordos com 21 países, abrangendo 60% das importa-
ções dos EUA.15
A RTAA e sucessivos mecanismos afins — o procedimento de fast-track
e, mais recentemente, a Autoridade de Promoção Comercial — permitem
que o presidente apresente ao Congresso um acordo comercial que não
pode ser alterado e cuja votação não pode ser obstruída. Isso dá controle
ao Executivo e obriga o Congresso a decidir se prefere a proposta do Execu-
tivo ao status quo. O fast-track transfere o poder de barganha do Congresso
para o presidente. Esse pode ser o objetivo real da legislação: o Congresso
ata as próprias mãos para evitar se envolver em trocas de favores que resul-
tariam em barreiras comerciais agregadas mais altas do que gostaria.16
O Congresso não cedeu todo o controle ao Executivo, podendo se
recusar a renovar o fast-track e desempenhar um papel importante nas
negociações de tratados. No entanto, em muitos casos relevantes, o presi-
dente controla a agenda e influencia consideravelmente os resultados. Isso
normalmente reduz o impacto dos interesses particulares locais mais bem
representados no Congresso, e aumenta o impacto de considerações no
nível nacional. Até recentemente, a capacidade do presidente para fazer
ofertas do tipo “pegar ou largar” ao Congresso em questões de política
comercial, empurrou a política na direção da liberalização do comércio. O
Quadro 5.1 discute o cenário político comercial contemporâneo nos Esta-
dos Unidos, que parece divergir dessa lógica.17
Arquitetura Institucional da Política Comercial no Chile e no Brasil
Como ocorre nos Estados Unidos desde a década de 1930, a iniciativa no

que se refere à política comercial na maioria dos países da América Latina
15
Ver Irwin (1998) para detalhes.
16
A lógica para o Congresso delegar a autoridade de fast-track foi explorada em deta-
lhes por Bailey, Goldstein e Weingast (1997) e Schnietz (2000).
17
Por falta de espaço, este capítulo não discutirá outro componente importante da
política comercial que apresenta uma estrutura institucional diferente: a gestão de
direitos antidumping e medidas compensatórias, delegados à Comissão de Comércio
Internacional dos EUA. Essas políticas atuam como uma válvula de escape, propor-
cionando alívio por meio de proteção a setores que enfrentam dificuldades devido à
concorrência de importações. Para uma discussão das considerações de economia
política em relação a esse componente cotidiano da política comercial dos EUA, ver
Frieden (2018) e Irwin (21310 05).
QUADRO 5.1 VOLTAS E REVIRAVOLTAS DAS POLÍTICAS COMERCIAIS

DOS EUA
No momento da redação deste quadro, os Estados Unidos estavam envolvidos

em uma guerra comercial com a China, depois de renegociar o NAFTA recente-
mente. O que explica a recente evolução do jogo político comercial nos Estados
Unidos? Cabe lembrar que a lógica pós-década de 1930 da política comercial
dos EUA era dar aos presidentes o controle da agenda de políticas comerciais,
já que os presidentes são mais favoráveis à liberalização comercial do que os
congressistas. Essa lógica institucional dependia da ideia de que os presidentes,
diferentemente de cada um dos congressistas, representam o interesse da na-
ção quando se trata de política comercial.
Essa lógica é contestada em um ambiente em que a maioria dos estados
norte-americanos é sólida e previsivelmente democrata ou republicana. Os
candidatos à presidência devem disputar os estados indecisos, cujos votos de-
terminam o resultado das eleições presidenciais. As eleições presidenciais dos
EUA não são decididas pelo voto popular, mas em um Colégio Eleitoral no qual
todos os votos de quase todos os estados são atribuídos ao partido que obtém
o maior número de votos naquele estado. Isso significa que os candidatos à pre-
sidência precisam ganhar o eleitor mediano nos estados indecisos, em vez do
eleitor mediano no país. Se os principais eleitores dos principais estados forem
protecionistas, o presidente precisará satisfazer seus desejos.
De fato, o Cinturão Industrial contém alguns dos estados mais disputados na
política dos EUA. Eleições em estados como Pensilvânia, Ohio, Michigan, Illinois
e Wisconsin são disputadas ferozmente por democratas e republicanos, o que
os torna centrais para o jogo político da política comercial.
O aumento dramático das importações de manufaturados de países em de-
senvolvimento com baixos salários desde a década de 1970, contribuiu para o
declínio do setor manufatureiro tradicional dos EUA, cuja participação no em-
prego caiu de 26% em 1970 para 10% em 2010. Esse declínio, aliado à estagnação
dos salários reais da renda mediana das famílias, alimentou o ceticismo acerca
da integração econômica internacional, especialmente no coração industrial do
país. A natureza eleitoral decisiva desses estados afetou profundamente o jogo
político da política comercial.
Dois fatores importantes contribuíram para a crescente insatisfação com a
globalização. Primeiro, as políticas sociais e do mercado de trabalho dos EUA
pouco fizeram para compensar as pessoas prejudicadas pelo declínio da ma-
nufatura ou para ajudá-las na transição para novas atividades (ver Capítulo 8).
Segundo, muitos americanos achavam que os líderes políticos do país não es-
tavam levando a sério as preocupações daqueles que não estavam indo bem.
Essas falhas de compensação e falhas de representação contribuíram para au-
mentar a hostilidade contra as elites políticas e instituições políticas existentes
(Frieden, a ser publicado). Donald Trump tirou proveito desse sentimento e da
geografia eleitoral do país em 2016. Sua mensagem teve um bom desempenho

QUADRO 5.1 VOLTAS E REVIRAVOLTAS DAS POLÍTICAS COMERCIAIS

DOS EUA (continuação)
em regiões que perderam muitos empregos industriais para o comércio e a tec-

nologia.
A política comercial dos EUA hoje se afastou do modelo padrão do
pós-guerra, no qual o Executivo, geralmente com uma postura pró-comércio,
negocia acordos de livre comércio que o Congresso aprova, enquanto a pro-
teção setorial é assegurada por regulamentos antidumping e outras barreiras
comerciais especiais. Hoje, a posição do presidente em relação aos acordos co-
merciais mudou, e ele se envolve diretamente em questões de proteção setorial.
Além disso, a política comercial passou da relativa banalidade do jogo político
de interesses particulares para o grande drama da disputa eleitoral nacional.
A opinião pública sobre o comércio internacional está profundamente divi-
dida e se tornou cada vez mais partidária. À medida que o Partido Republicano
se voltou para a proteção, seus eleitores tenderam a segui-lo, enquanto os de-
mocratas se moveram na direção oposta. Em 2009, 59% dos republicanos e
53% dos democratas apoiavam tratados de livre comércio. Em 2017, esse per-
centual era de 67% de democratas, mas de apenas 36% de republicanos. Pela
primeira vez em décadas, os eleitores republicanos são significativamente mais
protecionistas do que os eleitores democratas.a
Essa discussão ilustra o fato de que, embora delegar poder de decisão ao
Executivo geralmente traga uma perspectiva da economia como um todo para
a política comercial, um excesso de poder discricionário por parte do Executivo
pode levar à volatilidade das políticas, à medida que partidos com preferências
diferentes se alternam no poder. Nesse contexto, preservar ou mesmo fortalecer
a função de supervisão do legislador sobre a política comercial pode levar a
resultados de política mais estáveis e previsíveis.
O jogo político da política comercial americana provavelmente será cada vez
mais volátil. O Cinturão Industrial continuará sendo um campo de batalha onde
esse conflito será travado. Futuros candidatos presidenciais poderão encontrar
uma plataforma vencedora que evite a proteção; mas uma postura protecionista
tem sido – e provavelmente continuará sendo — uma parte importante do suces-
so político nacional nos últimos anos.
a
Ver, por exemplo, Jones (2017).
está principalmente nas mãos do Executivo. O Legislativo aprova a legis-

lação comercial e vota acordos comerciais, mas só pode votar “sim” ou
“não”, sem a possibilidade de alterações (Sáez, 2005). Embora deva con-
siderar as preferências do Legislativo, o Executivo tem poder para definir
agendas e domina a formulação de políticas comerciais.
No executivo, o papel dos diferentes ministérios varia de país para
país, o que pode ter consequências para a política comercial. Os ministros
de indústria ou comércio tendem a estar mais próximos da indústria e a
ser mais protecionistas do que os ministérios de finanças, que geralmente
consideram as implicações da proteção em toda a economia.
Chile: instituições de comércio fortes
No Chile, a gestão da política comercial cabe à Direção Geral de Relações

Econômicas Internacionais (Direcon), do Ministério de Relações Exterio-
res. O diretor da Direcon é nomeado em conjunto pelos ministros das
Relações Exteriores e da Fazenda, o que confere ao Ministério da Fazenda
influência na política comercial.
Além disso, o Comitê Interministerial de Relações Econômicas Interna-
cionais do Chile (Cirei) assessora o presidente em negociações econômicas
internacionais. O Cirei é composto pelos ministros de Relações Exteriores,
Fazenda, Economia e Agricultura, pelo secretário geral da Casa Civil da
Presidência da República e pelo diretor geral da Direcon, que atua como
secretário executivo do comitê.
O Cirei, que tem um órgão de tomada de decisão no nível ministe-
rial e um comitê técnico presidido pela Direcon, com representantes dos
ministérios das Relações Exteriores e da Fazenda, é fundamental para coor-
denar as negociações entre os órgãos do governo em diversas questões
suscitadas pelos acordos comerciais. Quando os órgãos não conseguem
chegar a um consenso sobre um assunto, este é levado ao comitê técnico
do Cirei. Se não puder ser resolvida pelo comitê, a controvérsia é subme-
tida ao comitê ministerial do Cirei. Nos raros casos em que isso não resolve
a questão, o presidente tem a palavra final.
Durante as negociações do Chile com o Mercosul, em outubro de
1995, surgiu uma questão contenciosa dessa natureza, e o seu curso
ilustra o processo de formulação de políticas. O ministro da Agricul-
tura queria isentar do acordo uma longa lista de produtos, o que era
inaceitável para os países sócios. Diante da incapacidade do Cirei para
resolver a controvérsia, o Presidente Frei deixou claro que o Mercosul era
uma prioridade e ordenou a revisão da lista de isenções para concluir
a negociação.
As negociações com o Mercosul também oferecem um bom exem-

plo do papel do Congresso, bem como da importância da compensação
para promover a liberalização comercial. No Chile, como em outras partes
da região, o Congresso limita-se a aprovar ou rejeitar acordos internacio-
nais, sem emendas. Os governos precisam levar em conta a viabilidade
política dos tratados que propõem, de forma que as preferências dos
parlamentares são importantes. As negociações do Mercosul afetaram
potencialmente alguns produtos agrícolas sensíveis em regiões que esta-
vam sobrerrepresentadas no Congresso.
Os congressistas que representavam essas regiões condicionaram seu
apoio ao acordo a medidas para compensar o impacto negativo da aber-
tura dos mercados agrícolas, especialmente a produtores argentinos. Para
aprovar o acordo, o governo montou um pacote de compensação, empe-
nhando dinheiro e serviços para a agricultura.
Grande parte do programa de compensação visava transformar a agri-
cultura chilena em uma indústria de exportação. Estavam incluídos: (i) um
fundo para promover as exportações agrícolas; (ii) a nomeação de repre-
sentantes responsáveis por promover as exportações agrícolas chilenas
nos mercados-alvo; (iii) garantias de crédito para pequenos agriculto-
res; (iv) infraestrutura de irrigação; (v) programas de inovação e manejo
de solo e florestas; e (vi) um sistema de bandas de preços para prote-
ger os preços nacionais contra a volatilidade dos preços internacionais.
Esses compromissos ultrapassaram US$ 200 milhões por ano (Rebolledo,
2019) e ajudaram a agricultura chilena a aumentar as exportações de US$
4 bilhões em 1996 para mais de US$ 15 bilhões hoje.
Atores privados também participam das negociações comerciais chile-
nas, principalmente por meio do Cuarto Adjunto (“sala ao lado”), que permite
o intercâmbio de informações, consultas público-privadas e a construção de
consenso para definir posições de negociação nacionais. Durante as negocia-
ções do TPP, representantes da sociedade civil, incluindo ONGs, sindicatos
e academia, foram adicionados à sala ao lado, ampliando, assim, o conjunto
de atores envolvidos no processo de formulação de políticas comerciais.
Brasil: indústrias fortes
Enquanto o Chile está entre as economias mais abertas da região, o Brasil

ocupa o último lugar em termos de importações/PIB.18 As tarifas caíram
18
Ver https://data.worldbank.org/indicator/ne.imp.gnfs.zs. Ver também Capítulo 2
deste relatório.
substancialmente no início dos anos 1990, mas permaneceram em torno

de 13%, em média, no contexto da tarifa externa comum do Mercosul.
Alguns produtos manufaturados, como automóveis, têxteis, brinquedos,
móveis e calçados, têm tarifas de até 35%. Além disso, o Brasil assinou
poucos acordos comerciais. Apesar de um grande aumento das exporta-
ções agrícolas e de uma queda substancial na participação da manufatura
no PIB ao longo dos anos, interesses protecionistas, pelo menos até recen-
temente, continuaram a dominar a política comercial brasileira.19 Quais são
os fundamentos institucionais desse resultado?
Como o Chile, o Brasil possui um conselho interministerial de alto nível,
a CAMEX, responsável por todos os assuntos de política comercial e pre-
sidido até muito recentemente pelo MDIC. 20 Antes de 2001, o Ministério
da Fazenda, relativamente mais liberal, era responsável pela política tarifá-
ria, e outras medidas protecionistas foram decididas em conjunto por esse
ministério e o MDIC. Mudanças institucionais ocorridas em 2001 reduziram
o poder do Ministério da Fazenda e fortaleceram o MDIC, cujo principal
público é o setor industrial que concorre com as importações (Veiga et
al., 2019). 21
A CAMEX definiu políticas sobre direitos antidumping, subsídios e
medidas compensatórias, mas o Departamento de Defesa Comercial do
MDIC conduziu as investigações e propôs as reparações comerciais. A
influência dominante do MDIC pode ajudar a explicar por que, entre 2010 e
2017, o Brasil ficou em segundo lugar no mundo em casos antidumping,
tendo realizado 230 investigações. 22
O principal participante do setor privado na formulação de políticas
comerciais é a Coalizão Empresarial Brasileira (CEB), que reúne indústria,
agricultura e serviços e participa de negociações comerciais por meio de
um canal semiformal, análogo à “sala ao lado” do Chile. Embora a CEB bus-
que consenso entre os setores, é dominada pela poderosa Confederação
Nacional da Indústria, que representa a indústria brasileira, principal-
mente setores que concorrem com as importações. Assim, do lado tanto
público quanto privado, os interesses dos setores que concorrem com
19
A participação do setor industrial no PIB atingiu 32% em meados da década de 1970,
mas caiu para menos de 12% em 2017.
20
Conforme discutido abaixo, o governo de Jair Bolsonaro extinguiu o MDIC em 2018
e o integrou ao Ministério da Economia na forma de secretaria.
21
Para uma discussão sobre o processo de formulação de políticas comerciais bra-
sileiras nos anos 1990 e o declínio do papel do Ministério das Relações Exteriores,
anteriormente dominante, ver Veiga (2002).
22
PC em Foco: Observatório de Política Comercial, várias edições.
as importações estavam bem representados na formulação da política

comercial brasileira.
A configuração institucional do Brasil se assemelha à do Chile em
alguns aspectos. A política comercial de ambos é administrada por um
conselho interministerial, com participação substancial do setor pri-
vado na sala ao lado. No entanto, há diferenças significativas. O conselho
interministerial do Chile é liderado pela DIRECON, cujo diretor é nome-
ado em conjunto pelos ministros da Fazenda e das Relações Exteriores,
que apoiam a liberalização. No Brasil, a CAMEX até muito recentemente
era dominada pelo MDIC, que tem vínculos estreitos com a indústria e
considera a proteção um componente crucial da estratégia de desenvol-
vimento do Brasil. No lado privado, os interesses protecionistas no Chile
foram enfraquecidos por anos de liberalização, enquanto os exportadores
ganharam poder substancial no processo de formulação de políticas. No
Brasil, entretanto, apesar do declínio relativo da indústria e da ascensão da
agricultura de exportação, a indústria continua a dominar o processo de
formulação da política comercial.
É intrigante o motivo pelo qual o setor agrícola exportador do Brasil
não tem sido mais ativo no apoio à liberalização comercial. Talvez, com a
crescente demanda da Ásia e particularmente da China, os interesses agrí-
colas simplesmente não acreditem que as barreiras comerciais existentes
sejam significativas o suficiente para confrontar interesses industriais
poderosos. Desde que as exportações para a China não sejam ameaçadas,
o setor tem mantido distância da arena da política comercial, permitindo
que interesses industriais defensivos se estabeleçam.
O que nos leva de volta ao caso do antidumping do aço discutido ante-
riormente. O caso provocou temores de retaliação chinesa, o que levou
os atores voltados para a exportação agrícola a agir, representados pelo
Ministério da Agricultura, que argumentou publicamente contra a impo-
sição de direitos antidumping antes da reunião decisiva da CAMEX. O
Ministério da Fazenda, por sua vez, emitiu uma nota técnica enfatizando os
efeitos adversos da adoção de medidas protecionistas. Em 18 de janeiro de
2018, o plenário de ministros da CAMEX decidiu aplicar a medida antidum-
ping, conforme recomendada pelo Departamento de Defesa Comercial do
MDIC. No entanto, suspendeu a aplicação de direitos por um ano e recen-
temente prorrogou a suspensão por mais um ano.
O processo de formulação de políticas comerciais do Brasil parece
estar mudando. O governo Bolsonaro reformou a estrutura ministerial,
extinguindo o MDIC como tal e subordinando-o ao novo Ministério da Eco-
nomia. A nova arquitetura institucional da política comercial ainda é um
trabalho em curso. Por um lado, a nova composição da CAMEX ainda não
foi definida. Apesar disso, já há mudanças importantes na política comer-

cial brasileira. Em 28 de junho de 2019, após 20 anos de negociações,
o Mercosul chegou a um acordo com a União Europeia que ainda deve
ser ratificado pelos legislativos de cada país membro. No Mercosul, estão
sendo negociadas mudanças na tarifa externa comum, com o Brasil assu-
mindo uma postura mais liberal. Embora seja difícil saber com certeza até
que ponto as mudanças políticas são atribuíveis a mudanças na estrutura
institucional — por exemplo, elas podem estar associadas à mudança de
ideologia no governo — essas mudanças são pelo menos coerentes com
a ideia de que, no que se refere ao seu processo de formulação, as polí-
ticas comerciais não são independentes do poder relativo de diferentes
ministérios.
A discussão dos casos dos EUA, do Chile e do Brasil sugere que a arqui-
tetura institucional é importante. Para complementar essa análise, o Quadro
5.2 apresenta o caso de uma instituição singular, a Comissão de Produtivi-
dade da Austrália (e seu antecessor, o Conselho Tarifário), que desempenhou
um papel importante no processo de liberalização do comércio, no que
havia sido, por muito tempo, uma economia altamente protegida.
Entendendo as regras do jogo da formulação de

políticas comerciais
A análise feita até agora apoia a ideia de que os países da região ganham
com o comércio internacional. Essa ideia é mais do que apenas uma expec-
tativa teórica e é corroborada pela análise empírica dos Capítulos 2 a 4.
Como esperado, a análise também mostra que a liberalização comercial
produz vencedores e perdedores. Ademais, tanto vencedores como per-
dedores participam do processo de formulação de políticas comerciais,
tentando orientar os resultados a seu favor. E, na falta de compensação
suficiente, aqueles que perderem tentarão obstruir a reforma.
As empresas que concorrem com as importações, em particular, pres-
sionam por proteção. Aquelas que querem acesso a insumos importados
mais baratos e os exportadores, que temem retaliação, são a favor de um
regime comercial mais aberto.
Esse processo ocorre em um cenário institucional para a gestão da
política comercial que pode ser mais ou menos favorável à liberalização
comercial e sob governos com ideologias diferentes, mais ou menos favo-
ráveis a regimes de comércio aberto.
Como resultado de todos esses fatores, após a liberalização do final
dos anos 1980 e início dos anos 1990, os países da região tiveram diferen-
tes experiências de política comercial. O Chile apostou na sua liberalização
QUADRO 5.2 COMISSÃO DE PRODUTIVIDADE DA AUSTRÁLIA
Até o início dos anos 1970, a Austrália estava entre as economias mais protegi-
das do mundo. Um setor primário competitivo, baseado em recursos naturais
abundantes, coexistia com um setor manufatureiro grande e ineficiente, pro-
tegido por barreiras comerciais substanciais. Sindicatos fortes e mercados de
trabalho altamente regulamentados garantiam que os benefícios da proteção
fossem compartilhados com os trabalhadores. A proteção teve amplo apoio de
todos os partidos no Parlamento e do público.
A partir da década de 1970, a Austrália iniciou um profundo processo de
liberalização comercial, que ganhou força nos anos 1980, nos governos traba-
lhistas de Bob Hawke e Paul Keating. Com algumas exceções, como automóveis
e têxteis, que desfrutavam de regimes especiais e foram liberalizados posterior-
mente, as barreiras comerciais foram gradual, mas implacavelmente, derrubadas.
Como resultado, a Austrália se tornou uma economia substancialmente aberta.
Mas como essa transformação ocorreu? Este quadro analisa o papel de uma
instituição singular que desempenhou um papel fundamental nesse processo: a
Comissão de Produtividade e seus antecessores.
Do Conselho Tarifário à Comissão de Produtividade

A história da Comissão de Produtividade remonta à década de 1920, com a
criação do Conselho Tarifário, órgão consultivo independente, encarregado
de recomendar o nível de proteção a ser concedido à indústria. No início,
o Conselho Tarifário era um instrumento de política protecionista. Embora
seu mandato fosse incentivar o desenvolvimento de indústrias “econômicas
e eficientes”, não havia critérios claros para determinar se uma indústria era
econômica ou eficiente. A prática comum era concentrar-se no nível de pro-
teção necessário para a produção doméstica permanecer competitiva, sem
considerar o impacto em setores ou consumidores a jusante. Para citar um
ex-funcionário, o Conselho Tarifário era “uma máquina de calcular proteção
sob encomenda.”a
Mas a partir do final da década de 1960, sob a liderança de Alf Rattigan, o
Conselho mudou. Seguindo as recomendações do influente Relatório Vernon
(Comitê de Pesquisa Econômica e Vernon, 1965), Rattigan defendia uma nova
abordagem, que envolvia uma revisão tarifária sistemática em toda a economia,
em vez de análises fragmentadas produto por produto das demandas de prote-
ção dos setores, e o uso de critérios objetivos, nomeadamente medidas de taxas
efetivas de proteção, para determinar o que era econômico e eficiente.
A nova abordagem foi contestada pelo poderoso ministro do Comércio,
que defendia o status quo, com o apoio da indústria. O fato de o Conselho
Tarifário ter independência legal e seu presidente não poder ser demitido foi
crucial para permitir que Rattigan o reconfigurasse. Em 1973, com o apoio do
Primeiro-Ministro Whitlam, Rattigan transformou o Conselho Tarifário na Comis-
são de Assistência às Indústrias (Rattigan, 1986).

QUADRO 5.2 COMISSÃO DE PRODUTIVIDADE DA AUSTRÁLIA (continuação)
A Comissão poderia emitir recomendações sobre todas as formas de assistên-

cia à indústria (não apenas tarifas) e tinha um mandato explícito para se concentrar
no impacto da assistência à indústria na economia como um todo. O novo foco
exigia novas ferramentas: medidas mais amplas de taxas efetivas de assistência,
incluindo subsídios e incentivos fiscais; modelos de equilíbrio geral para entender o
impacto da proteção em toda a economia; e um processo mais amplo de investiga-
ção, incluindo consulta a um conjunto mais vasto de partes interessadas.
Ocorrido em meio a uma recessão, o primeiro esforço de liberalização da
Austrália — um corte geral repentino de 25% nas tarifas em 1973 — provo-
cou uma reação adversa considerável na forma de cotas, subsídios e medidas
de assistência temporárias. A lição sobre políticas foi aprendida: os esforços
subsequentes nos anos 1980 foram graduais e anunciados antecipadamen-
te, dando a empresas e trabalhadores tempo para se ajustarem. A Comissão
desempenhou um papel central, emitindo recomendações baseadas em evi-
dências, envolvendo todas as partes interessadas e subsidiando o debate
público.
Em 1989, a Comissão de Assistência à Indústria se tornou a Comissão da
Indústria e, em 1998, a Comissão de Produtividade. O foco foi ampliado, abran-
gendo questões como energia, transporte, infraestrutura e, eventualmente,
questões sociais e ambientais. No entanto, três aspectos principais do trabalho
da Comissão permaneceram inalterados:
Independência
A Comissão foi criada por um ato do Parlamento. Seus membros, nomeados
pelo Tesouro para mandatos de cinco anos, não podem ser destituídos pelo
governo. O governo pode dizer à Comissão no que trabalhar, mas não o
que falar (Banks, 2012). Ao conduzir uma consulta, a Comissão pode inves-
tigar qualquer problema que considerar relevante. Também pode realizar e
publicar pesquisas sobre qualquer assunto de sua escolha, trazendo para
o debate público questões relevantes de políticas públicas. A Comissão
exerceu essa liberdade criteriosamente. Suscitar questões que o governo
preferiria não discutir, provavelmente não seria a melhor maneira de garantir
a sobrevivência da Comissão.b
Ao mesmo tempo, a Comissão emite suas recomendações, mas deixa as
decisões para o governo, sem tentativas insistentes de fazer com que suas
recomendações sejam implementadas. Isso faz parte do jogo sutil pelo qual
preserva sua independência.
Transparência e processo participativo

Todos os aspectos do trabalho da Comissão estão abertos ao escrutínio
público, e o processo de consultas em torno de uma investigação garante

que todas as partes interessadas possam expressar suas preocupações.

As referências recebidas do governo são tornadas públicas, e a Comis-
são incentiva sugestões por escrito de todas as partes interessadas. As
sugestões são publicadas e podem ser contestadas por outras partes in-
teressadas. Uma minuta de relatório é seguida de uma audiência pública,
na qual as partes interessadas podem oferecer feedback. O próprio rela-
tório final precisa ser apresentado ao Parlamento no prazo de 25 “dias de
sessão”. O governo não tem a obrigação de adotar as recomendações do
Comitê, embora normalmente o faça. Caso contrário, geralmente explica
os motivos para não fazê-lo, embora isso não seja formalmente necessário.
Esse processo transparente e participativo, juntamente com a análise
técnica de alta qualidade da Comissão, foi fundamental para eliminar más
ideias de políticas públicas. É menos provável que grupos de interesse pro-
ponham políticas que atendam somente ao seus interesses, se souberem
que suas propostas estarão sujeitas a um exame cuidadoso e que reivindica-
ções espúrias serão contestadas.
Mandato em toda a economia

O mandato da Comissão estipula explicitamente que as consultas devem
adotar um enfoque que abranja toda a economia. Esse mandato, fortemente
contestado pela indústria nas décadas de 1960 e 1970, tornou-se uma carac-
terística universalmente aceita do trabalho da Comissão.
O papel da Comissão no processo de liberalização

O Conselho Tarifário e as Comissões sucessivas eram conselhos consultivos sem
responsabilidades executivas. Então, como eles afetaram a abertura comercial?
Embora os governos não tenham sido obrigados a seguir suas recomendações,
geralmente o faziam. Além disso, como a Comissão ganhou credibilidade, in-
fluenciou fortemente o debate público.
Talvez o canal de influência mais importante tenha sido o de provedor de in-
formações. Além das consultas, as sucessivas comissões publicavam anualmente
uma Revisão de Comércio e Assistência, incluindo medidas de taxas efetivas de
assistência, desagregadas por setor. Essas medidas eram traduzidas em números
simples, que o público podia entender facilmente. Por exemplo, a consulta do setor
automotivo de 1997 informou que, devido à assistência ao setor, os consumidores
estavam pagando AU$ 3.400 adicionais por ano por seus carros (ver Comissão da
Indústria, 1997: 224–25). Outra prática usual era converter medidas de assistência
em dólares por emprego protegido. Essas informações, coletadas pela imprensa
pró-comércio, ajudaram a mudar a narrativa de “precisamos de proteção para sal-
var esses empregos” para “por que estamos gastando todo esse dinheiro?”
A Comissão também ajudou a trazer para o debate, grupos de interes-
se de setores exportadores que se beneficiariam da liberalização. O mais

proeminente entre eles foi a Federação Nacional de Agricultores (NFE), que se

baseou na análise da Comissão para argumentar o seu caso. Nas palavras de
um ex-economista da NFE, “a [Comissão de Assistência à Indústria] forneceu
as balas e nós as disparamos”.c A Comissão também forneceu munição a Bert
Kelly, parlamentar que representava os interesses agrários e que escreveu uma
coluna muito influente no Australian Financial Review, explicando em termos
simples os custos da proteção para exportadores e consumidores (Kelly, 1982).
A Comissão ajudou a construir uma coalizão para a abertura comercial, mas
não poderia tê-lo feito sozinha. Junto com exportadores, políticos, a academia e
a imprensa, a Comissão construiu a base que, finalmente, viabilizou o processo
de liberalização gradual, porém irrevogável, dos anos 1980.
Comissões de Produtividade na América Latina?

Mais países na América Latina e no Caribe fariam bem em adotar instituições
inspiradas na Comissão de Produtividade da Austrália, como fez o Chile. Mas não
será fácil. Como na Austrália, enfrentarão resistência no governo e da indústria.
A construção dessas instituições levará tempo e exigirá estratégias criteriosas.
A Comissão de Produtividade de hoje é o resultado de 100 anos de histó-
ria. Fingir replicá-la estritamente nos diferentes países da América Latina seria
imprudente. Mas muito pode ser aprendido com a experiência australiana. A
questão principal é como iniciar o processo com um plano menos ambicioso e
mais factível, envolvendo um produto modesto, mas viável, que possa ganhar
credibilidade e obter apoio à medida que produz resultados.
Embora a independência legal desse a uma nova entidade — uma vez estabe-
lecida e em operação — maior probabilidade de sobrevivência, também dificultaria
seu lançamento, pelo menos em alguns países. Uma possibilidade seria iniciar com
uma força-tarefa temporária ou um órgão administrativo com um líder forte e uma
equipe pequena, mas competente, responsável por emitir recomendações sobre
alguns setores ou questões importantes. Outra opção seria ampliar o mandato de
uma instituição existente com reputação de independência e rigor analítico.
Escolher o líder certo é essencial. O sucesso exigiria alguém com sólidas
habilidades analíticas, reputação estelar de integridade e independência e as
habilidades necessárias para gerenciar a equipe e o processo, navegando por
águas frequentemente perigosas. Escolher a casa certa também é importante.
A experiência australiana sugere que um ministério da fazenda é uma escolha
melhor para um grupo encarregado de analisar o impacto das políticas em toda
a economia, do que um ministério da produção ou indústria, que provavelmente
estará mais alinhado com os setores protegidos.
a
Entrevista com Terrence O’Brien, novembro de 2018.
b
Embora hoje em dia o papel da Comissão seja inquestionável, no passado houve pedidos para
a sua extinção.
c
Entrevista com David Trebeck, novembro de 2018.
unilateral precoce por meio de uma ampla gama de acordos comerciais

com a maioria dos sócios comerciais. Outros países progrediram mais
lentamente. Outros, ainda, como Argentina, Brasil ou Venezuela experimen-
taram diferentes graus de retrocessos. Por meio da discussão detalhada
de casos de países, este capítulo tentou mostrar a política comercial real
em ação. Várias lições podem ser extraídas da análise:
A política comercial molda o processo de formulação de políti-

cas, afetando a constelação de atores e seus interesses. Ao criar
novas realidades econômicas, a liberalização, particularmente
quando suficientemente profunda e prolongada, pode gerar as
condições para a sua persistência. Produtores não competitivos
se adaptam ou encerram suas atividades, enquanto novos produ-
tores exportadores surgem, como mostra claramente o exemplo
do Chile. O argumento, no entanto, vale para os dois lados. A pro-
teção não preserva apenas as empresas que se beneficiam dela.
Cada onda também gera um novo grupo de empresas e setores
que concorrem com as importações e que se oporão a uma libe-
ralização futura. Um exemplo é a Argentina, onde o governo está
tentando passar para um regime mais aberto após uma década de
protecionismo crescente.
A compensação pode ajudar a levar a liberalização adiante. Mas
nem toda compensação é criada igual. No pacote de compensa-
ção chileno para a agricultura durante as negociações do Mercosul,
os perdedores estavam sobrerepresentados no Congresso e, se
não houvesse compensação suficiente, teriam se tornado agentes
de veto. A compensação foi generosa — e fiscalmente onerosa —,
mas grande parte dela concentrava-se em propiciar as condi-
ções para a transformação da agricultura chilena, favorecendo as
exportações por meio do fornecimento de bens públicos. Assim,
ao mesmo tempo em que permitiu o avanço da liberalização, criou
novos atores que apoiariam os mercados abertos a partir de então.
Normalmente, porém, a compensação assume a forma de subsí-
dios ineficientes, sustentação de preços, ou compras públicas em
vez de bens públicos e, por vezes, atrasa a realocação de fatores
de produção para empresas e setores mais competitivos.
Curiosamente, alguns países se engajaram no que chamamos
de “compensação de cabeça para baixo”. Em vez de liberalizar
e compensar os perdedores, mantiveram os mercados protegi-
dos e compensaram atores com interesses particulares que teriam
se beneficiado da liberalização. O Equador é um bom exemplo.
Em vez de negociar um TLC com os Estados Unidos para ampliar

o acesso ao mercado propiciado pela Lei Andina de Preferên-
cia Comercial (uma concessão unilateral prestes a expirar), um
governo protecionista decidiu compensar os exportadores que
estavam prestes a perder acesso. Assim, em vez de redistribuir
um bolo maior para que todos ficassem em melhor situação, o
governo reduziu o tamanho do bolo e compensou aqueles que
eram poderosos o suficiente para impedir a mudança.
Uma abordagem gradual parece ser o caminho a seguir. A libe-
ralização repentina não dá tempo aos atores privados para se
adaptar e pode gerar uma reação adversa significativa. Um exem-
plo é a redução geral de tarifas da Austrália em 1973, que levou
a importantes reversões. A liberalização da década de 1980, por
outro lado, foi gradual e anunciada antecipadamente, e funcionou.
Além disso, com exceção de alguns setores sensíveis que obti-
veram cronogramas mais longos de eliminação progressiva, não
houve distinção entre setores. Até mesmo a liberalização chilena
de 1973, sob o regime militar, foi gradual, com a maioria das tari-
fas caindo de cerca de 90% para uniformes 10% ao longo de cinco
anos. O gradualismo recente da Argentina foi diferente: velocida-
des diferentes para produtos diferentes, dependendo do emprego
e do impacto nos produtos a jusante. Uma abordagem gradual e
geral talvez tivesse sido mais eficiente e menos propensa ao ren-
tismo. Não está claro, no entanto, se isso teria sido coerente com
o sucesso nas urnas.
Os acordos comerciais podem ser uma ferramenta poderosa para
a abertura comercial. Vários exemplos dos nossos estudos cor-
roboram essa conclusão. Os acordos de livre comércio com os
Estados Unidos foram fundamentais para abrir os mercados de
arroz e açúcar na Colômbia e na Costa Rica. Embora seja um pro-
cesso gradual com longos períodos de eliminação progressiva, a
liberalização desses setores com lobbies muito poderosos seria
impensável sem os TLCs. Compromissos internacionais associa-
dos aos TLCs também podem tornar mais oneroso para os países
renunciar a regimes abertos, mesmo que a sociedade esteja pro-
fundamente dividida, como mostra claramente o caso da Costa
Rica e do CAFTA-DR.
Atores públicos com uma perspectiva global da economia devem
ser profundamente envolvidos na política comercial. A arquite-
tura institucional para a gestão da política comercial é importante.
É melhor envolver no processo de tomada de decisão atores cujos
incentivos estejam mais alinhados com os da economia como um

todo. O Executivo tende a ter um alcance mais amplo do que o
Legislativo, que se preocupa em proteger os setores em seus dis-
tritos; no entanto, a supervisão do Congresso é essencial para
evitar mudanças bruscas em políticas, quando membros do Execu-
tivo com preferências diferentes se alternam no poder. No âmbito
do Executivo, os ministérios da fazenda tendem a ter incentivos
mais amplos do que os ministérios do comércio ou da indústria,
embora os incentivos e a composição desses últimos variem de
país para país. A solução institucional específica pode variar entre
os países, mas a política comercial é demasiadamente impor-
tante para ser deixada apenas nas mãos de atores alinhados com
interesses particulares.
Instituições confiáveis que fornecem análises independentes
e de alta qualidade podem desempenhar um papel importante
no avanço da liberalização. O caso da Austrália tem implicações
importantes para a América Latina, pois mostra que uma institui-
ção como a Comissão de Produtividade, ao se envolver em análises
de alta qualidade dos custos e benefícios da proteção, assesso-
rar o governo e disseminar resultados, pode ser um poderoso
catalisador da reforma. Embora os países latino-americanos tal-
vez não consigam reproduzir exatamente essa instituição, podem
adaptá-la às condições locais, preservando suas características
mais importantes: um certo nível de independência, processos
participativos transparentes e foco na economia como um todo.
O sucesso inicial da comissão de produtividade do Chile sugere
que isso é factível.
Embora a economia política da política comercial seja geral-
mente dominada por interesses particulares, há momentos em
que os eleitores/consumidores se envolvem profundamente.
Episódios de surtos de importação, negociação de importan-
tes acordos comerciais ou eventos mais amplos antiglobalização
tendem a provocar essa participação mais ampla. Em momentos
como esses, não basta entender os incentivos de interesses parti-
culares e a maneira como jogam o jogo da formulação de políticas.
É importante entender as atitudes da população como um todo
em relação ao comércio. Esse é o tema do Capítulo 6.
BALANÇO
UM ATO DE EQUILÍBRIO: A ECONOMIA
POLÍTICA DA POLÍTICA COMERCIAL
T A R I F A S
A política comercial é o resultado de um processo de formulação de políti-

cas do qual diferentes atores públicos e privados participam ativamente, no
âmbito de um determinado conjunto de instituições. O caso brasileiro de
antidumping (AD) contra o aço chinês em 2016 ilustra os atores envolvidos.
1 Em 2016, o Brasil iniciou uma investigação AD contra o aço plano da China
e da Rússia.
2 Atores privados 3 Atores do setor público
a. Produtores de aço locais fizeram a. Ministério da Indústria e Comércio Exterior
lobby por direitos AD. recomendou direitos AD.
b. Fabricantes de eletrodomésticos b. Ministério da Fazenda se opôs por conta
e outros usuários intensivos do impacto em setores a jusante,
de aço fizeram lobby contra consumidores e inflação.
direitos AD. c. Ministério da Agricultura se opôs em
c. Exportadores de soja se opuseram à função do risco de retaliação da China,
punição por conta do risco de retalia- principal destino das exportações de soja
ção chinês. do Brasil.
ATORES PRIVADOS ATORES PÚBLICOS

Produtores Ministério da
locais Indústria e
A FAVOR de aço Comércio
DE Exterior
DIREITOS
AD SOBRE
O AÇO
CONTRA
DIREITOS AD
SOBRE O
AÇO Exportadores Fabricantes de Ministério Ministério da
de soja eletrodomésticos da Fazenda Agricultura
Consumidores
4 Os consumidores ganham com a liberalização, mas não são jogadores-chave

nesse jogo.
CONCLUSÃO
A política comercial envolve grupos de interesse para os quais os

riscos são altos, e mesmo atores do setor público podem ter diferentes
incentivos. Atores públicos com uma perspectiva de toda a economia
devem ter mais peso.
6
A favor do comércio,
por ora: atitudes e
apoio da população
A teoria econômica sustenta que o comércio internacional gera ganhos de

bem-estar para a economia como um todo. Ao permitir que os países se
especializem no que produzem com mais eficiência, o comércio aumenta a
produtividade. Ao mesmo tempo, dando às pessoas acesso a uma variedade
maior de produtos a preços mais baixos, o poder de compra aumenta. No
entanto, o comércio internacional também produz perdedores. Em particular,
indivíduos que trabalham em setores que concorrem com bens importados
podem ter seu salário reduzido ou até mesmo perder seu emprego.
Embora os ganhos da sociedade com o comércio internacional tendam
a superar as perdas, a abertura comercial cria perdedores que podem lide-
rar a resistência ao livre comércio. A questão é: como os latino-americanos
percebem esses ganhos e essas perdas?1 Será que apoiam o comércio
internacional ou se opõem a ele? Apesar de algumas promessas não cum-
pridas de reforma comercial no início dos anos 1990 (ver Capítulo 1), o
apoio ao comércio internacional na América Latina é alto. Por enquanto,
as pessoas estão aceitando a ideia.
Em grande medida, esse apoio está fundamentado na convicção de
que o comércio internacional gera mais empregos. No entanto, o público
é frequentemente bombardeado com opiniões negativas sobre esse
comércio na mídia, nas redes sociais ou no debate público. Além disso,
os resultados de uma ampla pesquisa recente mostram que o apoio ao
comércio interncional é frágil e pode ser influenciado por informações que
enfatizem suas consequências negativas. Os resultados também mostram
1
Vários estudos analisam as preferências dos indivíduos em relação ao comércio e
como essas preferências se relacionam às suas características sociodemográficas.
Ver Mayda e Rodrik (2005), Hainmueller e Hiscox (2006) e Mayda (2008), entre
outros. A literatura correlata explora os efeitos do comércio exterior nos resultados
das eleições. Ver Autor et al. (2017).
que fornecer informações positivas pode compensar parcialmente o

impacto de informações negativas. 2
O que os latino-americanos pensam do comércio internacional?
Este capítulo usa dados do Latinobarómetro, pesquisa de opinião pública

realizada anualmente desde 1995 no nível nacional em 18 países da América
Latina. A pesquisa inclui perguntas sobre a demografia dos entrevistados
e suas opiniões acerca de uma série de assuntos sociais, políticos e eco-
nômicos. Para este relatório, várias perguntas relacionadas ao comércio
internacional foram adicionadas à pesquisa de 2018, que envolveu entre-
vistas pessoais com 20.204 indivíduos em 18 países.
Essas perguntas avaliaram o apoio dos cidadãos ao aumento do comér-
cio internacional, bem como suas convicções sobre as consequências desse
comércio no emprego e no consumo. Também inclui um exercício de análise
experimental, no qual os entrevistados receberam aleatoriamente uma das
quatro variantes da pergunta sobre apoio ao comércio internacional: enqua-
dramento positivo, enquadramento negativo, enquadramento misto ou
nenhum enquadramento (grupo de controle).3 Todas as figuras deste capí-
tulo que usam a pesquisa Latinobarómetro de 2018, exceto as Figuras 6.9 e
6.10, foram elaboradas usando dados apenas para o grupo de controle.
A Figura 6.1 revela o apoio ao comércio internacional nos países da Amé-
rica Latina, com base em uma simples pergunta de interesse: Você é a favor
ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países? Duas men-
sagens importantes emergem. Primeiro, a maioria dos latino-americanos
apoia o comércio internacional. Em média, 73% dos entrevistados da região
apoiam o aumento do comércio com outros países. Segundo, o apoio ao
comércio varia entre países — de 59% na Argentina e no Peru para mais de
85% na Venezuela, em Honduras, no Uruguai e na Nicarágua. Apesar des-
sas diferenças, a maioria dos entrevistados em todos os países pesquisados
apoia o aumento do comércio com outros países.4
O Quadro 6.1 apresenta dados semelhantes para 2010 do Projeto de
Opinião Pública da América Latina (Lapop), da Universidade Vander-
bilt. Essa pesquisa, que inclui países do Caribe excluídos da amostra do
2
Uma vasta literatura sobre economia e ciência política analisa o efeito das informa-
ções nas opiniões das pessoas. Ver, por exemplo, Gaines, Kuklinski e Quirk (2007)
para um exame da literatura e das técnicas.
3
Um quarto dos entrevistados foi designado para cada grupo de enquadramento.
4
As preferências em relação ao comércio parecem estar correlacionadas à política
comercial, sugerindo que a política responde às preferências ou que as preferências são
influenciadas pelo status quo da política. Ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).
A FAVOR DO COMÉRCIO, POR ORA: ATITUDES E APOIO DA POPULAÇÃO 163
Figura 6.1 Apoio ao comércio internacional, Latinobarómetro 2018
Venezuela 87
Honduras 86
Uruguai 86
Nicarágua 86
Equador 80
El Salvador 76
Chile 76
Bolívia 75
Paraguai 73
Panamá 68
Brasil 67
República Dominicana 67
Colômbia 67
Guatemala 67
Costa Rica 66
México 64
Peru 59
Argentina 59
0 20 40 60 73 80 100
Porcentagem favorável a que seu país aumente o comércio com outros países
Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).

Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que apoiam o aumento do comércio com outros
países. A linha tracejada mostra a média simples entre os países. Somente os entrevistados no grupo de
controle (ver texto) foram incluídos nos cálculos.
QUADRO 6.1 APOIO A TRATADOS DE LIVRE COMÉRCIO NO CARIBE
Qual o grau de apoio ao comércio no Caribe? A pergunta não pode ser respon-
dida com base nas pesquisas Latinobarómetro ou Pew, que excluem países do
Caribe exceto a República Dominicana. Por outro lado, a pesquisa LAPOP de
2010, que pergunta aos entrevistados sobre seu apoio aos tratados de livre co-
mércio (TLCs), inclui vários países do Caribe.
Em média, o apoio aos TLCs foi de 49% na região em 2010 (Figura 6.1.1), mais
de 20 pontos percentuais abaixo dos números de apoio ao comércio mostrados
na Figura 6.1. Algumas pessoas podem não estar familiarizadas com o conceito
de TLC, o que pode levar o apoio a diminuir. Além disso, os indivíduos poderiam
apoiar o aumento do comércio com outras nações sem necessariamente apoiar
os TLCs, que em alguns casos são controversos.
O apoio aos TLCs nos cinco países do Caribe pesquisados (Belize, República
Dominicana, Guiana, Jamaica e Trinidad e Tobago) varia de 45% na República
Dominicana a 58% na Guiana, que ocupa o terceiro lugar na região depois de
Chile e Uruguai. O apoio aos TLCs nesses cinco países é, em média, de 51%, ligei-
ramente acima da média regional de 49%.

QUADRO 6.1 APOIO A TRATADOS DE LIVRE COMÉRCIO NO CARIBE

(continuação)
Figura 6.1.1 Apoio a Tratados de Livre Comércio, LAPOP 2010

Chile 73
Uruguai 66
Guiana 58
Nicarágua 55
Colômbia 54
Panamá 53
El Salvador 53
Belize 53
Trinidad e Tobago 51
Honduras 50
Costa Rica 50
Jamaica 46
México 46
República Dominicana 45
Venezuela 45
Bolívia 44
Brasil 44
Equador 43
Guatemala 41
Peru 38
Paraguai 32
Argentina 32
0 20 40 49 51 60 80
Porcentagem a favor
Fonte: Equipe do BID com base na LAPOP (2010).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que disseram acreditar que os TLCs ajudam
a melhorar o país. As barras vermelhas correspondem aos países do Caribe. As linhas tracejadas cin-
zas e verdes mostram a média simples em todos os países e em países do Caribe, respectivamente.
Latinobarómetro, enfoca uma questão diferente, mas correlata: o apoio a

tratados de livre comércio (TLCs).
Como a América Latina se compara a outras regiões em termos de apoio
ao comércio internacional? Para responder a essa pergunta, a Figura 6.2 apre-
senta atitudes em relação ao comércio em 2017, conforme informado na
Pesquisa Pew de Atitudes Globais (Pew Global Attitudes Survey).5 Como
5
Essa pesquisa inclui oito países da América Latina. Os resultados da pesquisa Lati-
nobarómetro e Pew não são estritamente comparáveis. Correspondem a anos
diferentes, adotam diferentes metodologias de amostragem, e a pergunta sobre
apoio ao comércio é formulada de maneira diferente.
Figura 6.2 Apoio ao comércio internacional no mundo, Pew 2017
Países Baixos 97
Alemanha 96
Quênia 96
Reino Unido 96
Vietnã 95
Suécia 95
Espanha 95
Canadá 94
Japão 92
Nigéria 92
Tanzânia 91
Coreia do Sul 91
Austrália 90
Senegal 90
França 90
Estados Unidos 89
Hungria 89
Gana 88
Israel 88
Polônia 87
Peru 86
Líbano 85
Venezuela 85
Chile 85
Índia 85
Grécia 85
Filipinas 85
Turquia 82
Tunísia 82
África do Sul 81
América Latina 80
México 78
Brasil 77
Colômbia 76
Argentina 74
Rússia 74
Indonésia 73
Itália 72
Jordânia 71
0 20 40 60 80 86 100
Porcentagem a favor
Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para 2017 (primavera).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que acha que os laços empresariais e comerciais
com outras nações são bons para o país. As barras vermelhas correspondem aos países da América
Latina. Barras azuis representam países de outras regiões. A linha pontilhada mostra apoio médio ao
comércio para os 38 países pesquisados para o ano de 2017. O número total de observações é de 41.953,
variando de 852 na Grécia a 2.464 na Índia.
mostra a figura, o comércio internacional é altamente popular em todo o

mundo. Em média, 86% dos entrevistados em 38 países acham que os laços
empresariais e comerciais com outras nações são bons para seus países. O
apoio ao comércio na América Latina é menor, mas ainda substancial (80%) e
em geral comparável à média da pesquisa Latinobarómetro apresentada na
Figura 6.1.
Como o apoio ao comércio internacional evoluiu ao longo do tempo?
Está ocorrendo uma reação antiglobalização? A Figura 6.3 mostra a evo-
lução do apoio ao comércio na Argentina, no Brasil e no México, com base
em várias iterações da Pesquisa Pew de Atitudes Globais. Esses são os
únicos países da América Latina com vários anos de informação. Estados
Unidos, China, Índia, Alemanha e França também estão incluídos como
pontos de referência. Vários padrões emergem. Primeiro, apesar de um
ligeiro declínio no apoio no Brasil, não há evidências de uma reação signi-
ficativa contra a globalização nas atitudes relacionadas ao comércio nos
países da América Latina, conforme relatado pela Pew. Assim, o desen-
canto com a Grande Liberalização discutida no Capítulo 1 não é tão forte
ou, de alguma forma, não é capturado pelas respostas pesquisadas.
A única grande queda no apoio ao comércio internacional, mas que foi
de curta duração, ocorreu nos Estados Unidos durante a crise financeira
de 2008. Em nenhum outro país o apoio ao comércio caiu para menos de
Figura 6.3 Apoio ao comércio internacional, 2002–17

100
90
Porcentagem de apoio
80
70
60
50
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Argentina Brasil China Alemanha
França Índia México Estados Unidos
Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para vários anos.
Nota: Porcentagem de entrevistados para os quais aumentar o vínculo empresarial e comercial é bom
para seus países. Os anos com informações são 2002, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2014 e 2017. Os
tamanhos das amostras variam por país e ano, variando de 507 na França, em 2002, a 3308 na China,
em 2011.
70%, exceto na Argentina em 2002, em meio a uma crise severa. À pri-

meira vista, parece que o apoio ao comércio é bastante resiliente, exceto
durante períodos de graves crises.
Como as convicções moldam as preferências em relação ao

comércio internacional
A pesquisa Latinobarómetro de 2018 perguntou às pessoas sobre suas

convicções em relação às consequências do aumento do comércio inter-
nacional para empregos, salários, preços, variedade de produtos, acesso
à tecnologia e sua situação econômica pessoal.6 Embora a maioria des-
sas perguntas tenha sido formulada em termos de benefícios, no caso de
empregos e salários, os entrevistados também puderam expressar suas
convicções em relação a efeitos prejudiciais.7 Os resultados para a região
como um todo são apresentados na última linha da Figura 6.4. A maio-
ria dos latino-americanos entrevistados (58%) acredita que o comércio
internacional está associado a um aumento do emprego. Apenas 11% acre-
ditam que esse comércio reduz o número de empregos. Da mesma
forma, 37% dos latino-americanos pesquisados acreditam que o aumento
do comércio internacional leva a salários mais altos, enquanto apenas
9% acreditam que ele reduz salários. Além disso, 39% das pessoas acredi-
tam que o comércio internacional está associado a uma maior variedade
de produtos, 33% a preços mais baixos e 52% a pelo menos uma des-
sas duas consequências. Apenas 26% dos entrevistados acreditam que o
comércio internacional aumenta seu acesso a tecnologias e melhora sua
situação econômica pessoal.
As convicções variam de país para país. Exceto no Chile, a convicção
mais difundida é que o comércio internacional aumenta o emprego. Em
países como Costa Rica, Honduras, Nicarágua e Uruguai, mais de 70% dos
entrevistados compartilham essa convicção. Mesmo no Chile, onde essa
convicção é mais fraca, duas vezes mais pessoas acreditam que o comércio
internacional leva a mais emprego do que a menos emprego. Na maioria
dos países, menos de 10% dos entrevistados acreditam que o comércio
6
Esta seção e as seguintes baseiam-se em parte em Rodríguez Chatruc, Stein e
Vlaicu (2019).
7
A pergunta exata sobre as consequências foi: “Qual das seguintes alternativas você
acha que são consequências do aumento do comércio internacional com outros paí-
ses? (Mencione todas as consequências com as quais você concorda).” As opções
foram: mais empregos, salários mais altos, maior variedade de produtos, preços mais
baixos, mais e melhor acesso a tecnologias, melhor situação econômica pessoal,
salários mais baixos, menos emprego e nenhuma consequência.
Figura 6.4 Convicções populares sobre as consequências do comércio

internacional na América Latina, 2018
Acesso a Melhor
Mais Menos Maiores Menores Variedade Menores tecnolo- situação.
emprego emprego salários salários produtos preços gias pessoal
Argentina 44 23 23 18 27 24 23 19
Bolivia 51 10 26 8 28 18 17 19
Brasil 51 10 26 8 31 27 24 15
Chile 35 17 22 14 52 48 40 16
Colômbia 57 21 34 18 45 36 28 26
Costa Rica 71 11 44 12 54 46 41 43
Rep. Dom. 69 6 57 7 42 43 34 32
Equador 52 10 28 10 42 31 30 27
Guatemala 53 9 38 10 33 33 19 26
Honduras 75 6 46 5 32 43 23 31
México 52 11 39 12 29 27 17 19
Nicarágua 83 4 52 5 34 31 20 24
Panamá 60 12 42 11 29 21 20 22
Peru 47 12 30 8 32 27 28 28
Paraguai 58 8 39 4 45 30 24 27
El Salvador 54 14 32 13 32 28 17 19
Uruguai 72 4 42 4 44 32 32 29
Venezuela 68 3 49 4 60 50 24 46
Todos os
58 11 37 9 39 33 26 26
países
Fonte: Cálculos próprios com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados com diferentes convicções. Os entrevistados
podiam escolher mais de uma opção. "Acesso a tec." significa acesso a tecnologias; "Melhor sit. pessoal"
significa melhor situação econômica pessoal.
afeta negativamente o emprego. As convicções sobre efeitos positivos em

salários, variedade de produtos e preços também são generalizadas.
Os latino-americanos acreditam que o comércio internacional gera
empregos. Mas como a América Latina se compara internacionalmente?
A convicção de que o comércio gera empregos não é um fenômeno
latino-americano. Ao contrário, é uma convicção amplamente aceita em
todo o mundo. A Figura 6.5, com base nos resultados da Pesquisa Pew de
Atitudes Globais de 2014, mostra a porcentagem de entrevistados para os
quais o comércio leva à geração de empregos, à destruição de empregos
ou não faz diferença. A maioria dos países latino-americanos está abaixo
da média mundial nesse quesito, embora haja uma variação considerável
entre países.
Figura 6.5 Convicções populares do efeito do comércio internacional na

geração de emprego, Pew 2014
Tunísia
Uganda
Vietnã
Quênia
Bangladesh
Líbano
China
Nicarágua
El Salvador
Senegal
Indonésia
Israel
Gana
Nigéria
Terr. Palestinos
Ucrânia
Tanzânia
Malásia
Peru
Filipinas
Espanha
Brasil
Coreia do Sul
Média de toda
a mostra
Chile
Média A. Latina
Polônia
Índia
Reino Unido
Egito
Venezuela
Paquistão
Jordânia
0 20 40 60 80 100
Porcentagem a favor
Aumenta Não faz diferença Não responderam Diminui

Figura 6.5 Convicções populares do efeito do comércio internacional na

geração de emprego, Pew 2014 (continuação)
África do Sul
Argentina
Alemanha
Grécia
Rússia
México
Tailândia
Turquia
Colômbia
França
Estados Unidos
Japão
Itália
0 20 40 60 80 100
Porcentagem a favor
Aumenta Não faz diferença Não responderam Diminui
Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para o ano de 2014 (primavera).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados com diferentes convicções em relação ao
impacto do aumento do comércio no emprego. A figura inclui todos os países com informações para
o ano de 2014. Os países da América Latina estão em negrito. O número total de observações é de
48.643, variando de 1.000 na maioria dos países a 2.464 na China.
Em apenas alguns países (5 em 44) há mais pessoas que acreditam

que o comércio internacional leva à destruição em vez de à geração de
empregos. A Colômbia é o único país da América Latina nesse grupo.
Curiosamente, os outros — França, Estados Unidos, Japão e Itália — são
economias desenvolvidas, onde a teoria do comércio sugere que este
pode afetar negativamente a mão de obra, ou pelo menos a mão de obra
não qualificada. 8 Dados da iteração de 2018 da pesquisa Pew, analisada
em Stokes (2018), sugerem que a diferença de convicções sobre o impacto
do comércio internacional no emprego entre países desenvolvidos e emer-
gentes é sistemática. Enquanto 56% dos entrevistados nas economias
emergentes acreditam que o comércio gera emprego, apenas 46% dos
indivíduos nos países desenvolvidos compartilham essa convicção.
8
Essa relação tem origem no teorema de Stolper-Samuelson, derivado da teoria do
comércio de Heckscher-Ohlin (proporções dos fatores). O fator abundante de pro-
dução ganha com o comércio, enquanto o fator escasso, perde.
As preferências em relação ao comércio internacional devem basear-se

em convicções sobre suas consequências. Se os entrevistados acreditam
que o comércio tem efeitos positivos, no cômputo geral, é mais provável
que o apoiem. Além disso, vincular convicções e preferências oferece insi-
ghts importantes sobre o que os entrevistados realmente levam em conta
ao formar atitudes em relação ao comércio internacional. Então, como as
convicções e preferências em termos de comércio estão correlacionadas?
Para cada resultado especificado, a Figura 6.6 mostra a diferença no apoio
ao comércio internacional entre indivíduos que acreditam em um determi-
nado resultado e aqueles que não compartilham essa convicção.
Os resultados sustentam a ideia de que preferências são baseadas em
convicções. Convicções positivas estão sempre associadas a um maior
apoio ao comércio internacional, embora para alguns resultados, como
salários e preços, a diferença não seja estatisticamente significativa. Con-
vicções negativas (salários mais baixos e menos emprego) estão sempre
fortemente associadas a um menor apoio. As magnitudes das diferenças
também são informativas, pois fornecem insights sobre até que ponto as
Figura 6.6 Efeito das convicções na probabilidade de apoiar o comércio

internacional, 2018
22,0
Mais emprego
12,5
Variedade de produtos
4,1
Melhor situação pessoal
3,9
Acesso à tecnologia
1,5
Salários mais altos
1,1
Preços mais baixos
–13,0
Salários mais baixos
–28,7
Menos emprego
–40 –30 –20 –10 0 10 20 30

Pontos percentuais
Diferença no apoio ao comércio internacional entre os que acreditam

e os que não acreditam na consequência especificada.

Nota: A figura mostra a diferença em pontos percentuais no apoio médio ao comércio internacional
entre indivíduos que acreditam que este tem cada uma das consequências especificadas e aqueles
que não compartilham essa convicção. Os valores vêm de uma regressão que inclui todas as con-
vicções, gênero, idade e nível educacional do entrevistado. As linhas horizontais correspondem a
intervalos de confiança de 95%.
pessoas realmente se preocupam com os diferentes resultados de emprego

e consumo. As pessoas parecem se importar muito mais com o emprego
do que com qualquer outro resultado, incluindo salários.9 Por exemplo, a
convicção de que o comércio aumenta o emprego está associada a um
aumento de 22 pontos percentuais no apoio ao comércio internacional.
Entre os resultados relacionados ao consumo, os entrevistados parecem
se importar mais com a ampliação da variedade de produtos do que com
preços mais baixos. Surpreendentemente, a situação econômica pessoal
não apresenta correlação forte com as preferências em relação ao comér-
cio internacional. Isso sugere que o interesse próprio não é o principal
fator, e que motivações sociotrópicas (de aceitação na sociedade) desem-
penham um papel nessas preferências.
A associação assimétrica de convicções positivas e negativas sobre
os resultados do mercado de trabalho em atitudes relacionadas ao
comércio internacional (ilustrada na Figura 6.6) pode refletir aversão à
perda. Esse fenômeno, identificado pela primeira vez por Kahneman e
Tversky (1979), refere-se ao fato de que as pessoas preferem evitar per-
das a adquirir ganhos equivalentes. As pessoas se preocupam mais com
potenciais perdas do que com potenciais ganhos de emprego. O coe-
ficiente para menos emprego (–28,7%) é 30% maior em magnitude do
que para mais emprego. A aversão à perda é ainda mais forte quando
se trata de salários. Os entrevistados parecem não se importar muito
com aumentos salariais, mas certamente se preocupam com possíveis
perdas salariais.
Pessoas diferentes, preferências diferentes
Quais características dos entrevistados estão associadas ao apoio ao

comércio internacional? A Figura 6.7 mostra o apoio médio entre indiví-
duos com características diferentes, com seus correspondentes intervalos
de confiança. Por exemplo, os homens são mais favoráveis ao comércio
internacional do que as mulheres.10 As diferenças na educação também
são bastante significativas, com indivíduos mais instruídos exibindo maior
9
Isso contrasta com as conclusões de Baker (2003) de um período anterior, que
apontavam para a primazia de considerações de consumo — como preços mais bai-
xos e variedade de produtos mais ampla — na definição de atitudes relacionadas ao
comércio internacional.
10
O fato de que os intervalos de confiança não se sobrepõem implica que a diferença
entre esses grupos é estatisticamente significativa no nível de 5%. Parte da diferença
pode ser atribuída ao fato de que as mulheres são mais propensas a acreditar que o
comércio internacional leva à perda de empregos.
Figura 6.7 Apoio ao comércio internacional por característica

sociodemográfica, 2018
Média 74,8
Mulheres 71,5
Homens (*) 78,2
Idade < 26 72,4
26 = < idade < 41 (*) 75,3
41 = < idade <61 (*) 76,2
61 = < idade 75,3
Inferior ao ensino médio 72,1
Ensino médio ou acima (*) 77,3
Inativo/desempregado 76,9
Empregado (*) 73,6
Moderado 76,5
Esquerda (*) 70,4
Direita 76,8
Sem acesso à mídia 68,3
Com acesso à mídia (*) 75,5
60 65 70 75 80
Apoio ao comércio (%)

Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados em 18 países da América Latina que são a favor do
aumento do comércio com outros países, desagregados por gênero, idade, nível educacional, emprego,
ideologia e acesso à mídia. Os valores vêm de uma regressão que inclui, além dessas características socio-
demográficas, os seguintes regressores: efeitos fixos para o país, riqueza do entrevistado e um grupo de
indicadores igual a um se o entrevistado é casado, usou programas sociais, confia em outras pessoas ou
acredita que a distribuição de renda de um país é justa, respectivamente. As linhas horizontais correspon-
dem aos intervalos de confiança a 95% dos coeficientes estimados. O asterisco ao lado de uma categoria
indica que a diferença entre essa categoria e a primeira categoria (ou categoria base) é significativa em 10%.
apoio ao comércio internacional. Esses achados são coerentes com os

resultados de outros estudos para países em desenvolvimento.11
A ideologia responde por diferenças substanciais no apoio ao comércio
internacional. Os indivíduos do lado esquerdo do espectro ideológico são
seis pontos percentuais menos propensos a apoiá-lo.12 Também são mais
11
Ver Burgoon e Hiscox (2008) e Guisinger (2016) sobre gênero, e Beaulieu,
Yatawara e Wang (2005), Mayda e Rodrik (2005) e Ardanaz, Murillo e Pinto
(2013) sobre educação.
12
Isso contrasta com os Estados Unidos, onde nos últimos anos a direita tem sido mais
protecionista do que a esquerda, conforme discutido no capítulo 5. Segundo dados
propensos a acreditar que o comércio leva à perda de empregos.13 O acesso

a informações políticas por meio da mídia também tem uma forte correlação
com o apoio ao comércio internacional. Os indivíduos que obtêm suas notí-
cias políticas por meio da mídia são sete pontos percentuais mais propensos
a apoiar do que aqueles que dependem de outras fontes de informações
sobre política, como família, amigos, colegas de classe e colegas de trabalho.
Para as demais características sociodemográficas, as diferenças — quando
existem — são medidas com menos precisão. Os mais jovens e os emprega-
dos manifestam menos apoio do que os idosos e os desempregados.
A escolaridade desempenha um papel importante na definição de
preferências sobre o comércio. Usando dados para uma amostra mundial
de países, Mayda e Rodrik (2005) mostram que indivíduos instruídos são
mais favoráveis ao comércio internacional, e que essa relação é mais forte
nos países mais desenvolvidos. Os autores argumentam que essa cons-
tatação é coerente com um modelo de comércio de dotações de fatores,
no qual o apoio depende tanto dos níveis de qualificação dos indivíduos
quanto das dotações relativas dos fatores dos países.
A Figura 6.8 reproduz as análises de Mayda e Rodrik com dados de paí-
ses latino-americanos, usando a escolaridade no nível de país, em vez de sua
representação do PIB per capita.14 O eixo vertical mostra o efeito, no apoio
ao comércio internacional, de subir um degrau nos resultados educacionais.
Coerente com as constatações de Mayda e Rodrik e com as implicações do
teorema de Stolper-Samuelson, a educação tem um efeito mais forte no
apoio ao comércio em países com maior abundância de qualificação.
O poder da negatividade: enquadramento e atitudes em relação ao

Embora a maioria das pessoas na região apoie o comércio internacio-

nal, elas são frequentemente expostas — por meio da mídia tradicional,
de discussões políticas e das redes sociais — a opiniões e informações
críticas (às vezes também envolvendo a globalização), enfatizando suas
consequências negativas.
do Gallup, os republicanos apoiaram mais o comércio do que os democratas entre

2001 e 2011. Desde 2012, essa tendência foi revertida. Dados da pesquisa PEW mos-
tram resultados semelhantes.
13
Para evidências desse resultado, bem como outras correlações entre convicções e
características sociodemográficas, ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu. (2019).
14
A associação continua a ser estatisticamente significativa quando a abundância de
qualificação é usada como representação do PIB per capita. Ver Rodríguez Chatruc,
Stein e Vlaicu (2019).
Figura 6.8 Gradiente educacional e abundância de qualificação

0,20
Argentina
0,15 Brasil
Peru
Efeito marginal da educação
Bolivia
0,10 México
Colômbia Paraguai
Equador
Costa Rica Panamá
0,05 Guatemala Uruguai
El Salvador
Nicarágua
Chile
Honduras República Dominicana
0,00
4 5 6 7 8 9 10 11 12
Média de anos de escolaridade para adultos entre 25 e 65 anos
Fonte: Equipe do BID com base em Latinobarómetro (2018) e Banco de Dados Socioeconômicos do
Banco Mundial e CEDLAS para a América Latina e o Caribe (consultado em junho de 2019).
Nota: A figura mostra a relação entre a educação média ao nível de país e o efeito marginal da educa-
ção estimado para cada um dos 18 países latino-americanos no Latinobarómetro. Os efeitos marginais
da educação vêm de um conjunto de regressões, uma para cada país, em que a variável dependente é
o apoio ao comércio e as variáveis independentes são a educação, a idade e o gênero do entrevistado.
Uma regressão com as informações de todos os países foi realizada para testar a significância do rela-
cionamento relatado na figura e incluiu uma interação entre a variável educação e a média nacional da
educação. O termo de interação é estatisticamente significativo no nível de 5%.
Os políticos que se opõem ao comércio internacional destacam, natu-

ralmente, suas possíveis consequências negativas. Um famoso exemplo
de enquadramento negativo, em um assunto intimamente correlato, o
offshoring, partiu do candidato presidencial Ross Perot durante a elei-
ção presidencial de 1992 nos Estados Unidos, em relação ao NAFTA. Ele
argumentou que,
“Temos que parar de mandar empregos para o exterior. É bem

simples: se você está pagando US$ 12, US$ 13, US$ 14 por hora por
operário e pode transferir sua fábrica para o sul da fronteira, pagar
um dólar por hora por trabalho, ... sem plano de saúde ... sem con-
troles ambientais, sem controle de poluição e sem aposentadoria,
e você não se importa com nada além de ganhar dinheiro, haverá
um som de sucção gigante vindo do sul.”
Portanto, vale a pena perguntar até que ponto os latino-americanos

são sensíveis a informações negativas sobre comércio e se é possível com-
bater o efeito de informações negativas com informações positivas.
Para responder a essas perguntas, a pesquisa Latinobarómetro de

2018 incluiu um experimento em larga escala, no qual os entrevistados
nos 18 países foram aleatoriamente designados para quatro grupos experi-
mentais diferentes. Cada grupo recebeu uma versão diferente da pergunta
sobre apoio ao comércio internacional.15 As quatro versões foram:
• Grupo de controle: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o

comércio com outros países?
• Enquadramento positivo: Você é a favor ou contra (seu país)
aumentar o comércio com outros países, para que os preços caiam
e a variedade de produtos que você pode comprar aumente?
• Enquadramento negativo: Você é a favor ou contra (seu país)
aumentar o comércio com outros países, mesmo que o aumento
do comércio cause perdas de emprego em setores que concorrem
com as importações?
• Enquadramento misto: Você é a favor ou contra (seu país) aumen-
tar o comércio com outros países, para que os preços caiam e a
variedade de produtos que você pode comprar aumente, mesmo
que o aumento do comércio cause perdas de emprego nos setores
que concorrem com as importações?16
As opções foram: “A favor” e “Contra”, com a possibilidade de respon-

der “Não sei” ou de simplesmente não responder. Os poucos casos em que
nenhuma resposta é dada (5% do total), foram registrados nos dados com
o código “Não respondeu”. As respostas foram convertidas em uma vari-
ável “Apoio ao comércio” igual a um se a resposta fosse favorável e zero
caso contrário.
A Figura 6.9 mostra, para cada país, o apoio médio ao comércio inter-
nacional para cada um dos diferentes grupos experimentais. Além disso, a
figura inclui os resultados para o conjunto de países (“Média” na figura). As
15
O experimento está relacionado ao trabalho de Hiscox (2006), nos Estados Unidos,
e de Ardanaz, Murillo e Pinto (2013), na Argentina. O experimento realizado para este
relatório difere daqueles estudos, pois o enquadramento não é colocado antes da
pergunta, mas sim introduzido diretamente durante a pergunta. Um piloto condu-
zido no Chile sugeriu que os entrevistados estavam tendo problemas para entender
o enquadramento quando este era colocado antes da pergunta. Um artigo mais
recente de Di Tella e Rodrik (2019) explora o impacto do enquadramento nas atitu-
des em relação à proteção, usando um experimento de pesquisa na Internet para
os Estados Unidos.
16
Em quase todos os países, a pergunta foi feita em espanhol. Para o texto exato em
espanhol, ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).
Figura 6.9 Efeitos do enquadramento no apoio ao comércio internacional

100
90
80
Apoio ao comércio (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
Peru
Argentina
México
Costa Rica
Guatemala
Côlombia
Brasil
Panamá
Média
Paraguai
Bolivia
El Salvador
Chile
Equador
Nicarágua
Uruguai
Honduras
Venezuela
Controle Enquadramento positivo Enquadramento negativo Enquadramento misto

Nota: A figura mostra apoio ao comércio em cada um dos grupos do experimento (controle, enqua-
dramento positivo, enquadramento negativo e enquadramento misto). Os marcadores dentro da caixa
mostram o apoio ao comércio em cada um dos grupos do experimento para toda a amostra de 18 países
da América Latina. As linhas em volta dos símbolos representam intervalos de confiança de 95%.
informações são organizadas em ordem crescente de suporte médio den-

tro do grupo de controle; para facilitar a visualização, as médias do grupo
de controle são conectadas por uma linha pontilhada.
Vários resultados emergem do experimento de pesquisa. Em média,
o enquadramento negativo diminui o apoio ao comércio de 72,6% para
46,3%, ou seja, 26,3 pontos percentuais. Esse é um impacto enorme, quatro
vezes maior do que o efeito de diferentes ideologias no apoio ao comér-
cio e cinco vezes maior que a diferença no apoio associado à conclusão
do ensino médio. Para colocar as coisas em perspectiva, relembrando a
relação entre características sociodemográficas e apoio ao comércio na
Figura 6.7, o impacto do enquadramento negativo é semelhante em mag-
nitude ao impacto combinado de gênero, educação, ideologia e acesso
à mídia.
Assim, embora em todos os países da América Latina, uma grande
maioria dos indivíduos seja da favor a liberalização comercial, essas opi-
niões podem ser facilmente influenciadas em direção ao protecionismo
quando argumentos comuns anticomércio enquadram o debate.
Em contraste com o impacto considerável de informações negativas, o

recebimento de informações puramente positivas não aumenta o apoio ao
comércio. Estar no grupo de enquadramento misto leva a um apoio comercial
menor em cerca de 17 pontos percentuais em comparação com o grupo de con-
trole, sugerindo que as informações favoráveis ao comércio neutralizam mais
de um terço do efeito negativo do enquadramento contrário ao comércio.17
Várias explicações em potencial podem responder pelo efeito fraco
do enquadramento positivo, bem como pelo forte efeito do enquadra-
mento negativo. Primeiro, como mostrado anteriormente, os indivíduos
se preocupam mais com o emprego, que é o assunto do enquadramento
negativo, do que com resultados de consumo, tais como variedade e pre-
ços mais baixos.18
Segundo, os indivíduos podem reagir mais vigorosamente a perdas do
que a ganhos em variáveis semelhantes; em outras palavras, podem exibir
aversão à perda, como previsto pela teoria da perspectiva (Kahneman e
Tversky, 1979). De fato, os resultados que vinculam preferências a convic-
ções sobre emprego e salários são coerentes com esse padrão.
Terceiro, os indivíduos podem responder mais vigorosamente ao
enquadramento quando as informações fornecidas contradizem convic-
ções anteriores. Os latino-americanos acreditam que o comércio leva a um
aumento do emprego. O enquadramento negativo desafia essas convic-
ções anteriores. Em contraste, o enquadramento positivo apenas confirma
convicções anteriores sobre o impacto do comércio na variedade e nos
preços dos produtos. Assim, é menos provável que essa nova informação
positiva mude as atitudes em relação ao comércio.
Curiosamente, embora o enquadramento positivo por si só pareça
não ter um impacto discernível nas atitudes em relação ao comércio, a
combinação de boas e más notícias no enquadramento misto atenua
significativamente o efeito negativo dos argumentos anticomércio nas
preferências. A adição dos argumentos pró-comércio reduz a relevância
dos argumentos anticomércio que contrariam as convicções anteriores do
entrevistado médio. Isso também é coerente com um modelo de escolha
baseado na razão, em que a relevância de uma determinada razão dimi-
nui com o número de razões opostas. (Shafir, Simonson e Tversky, 1993).
17
Os resultados referentes ao enquadramento negativo estão alinhados com as con-
clusões de Hiscox (2006) e Ardanaz, Murillo e Pinto (2013). No entanto, esses
estudos também encontraram impactos negativos para o enquadramento posi-
tivo e não constataram que informações positivas compensavam parcialmente
informações negativas.
18
Para uma discussão a esse respeito, ver Blinder (2019).
Os efeitos do enquadramento, particularmente dos enquadramen-

tos negativo e misto, variam significativamente entre países. São baixos
na Costa Rica e na República Dominicana e altos no Brasil. Embora a
ausência de resultados na República Dominicana seja intrigante, o caso
da Costa Rica é mais fácil de entender. Conforme discutido no Capí-
tulo 5, em 2007 esse país realizou um referendo sobre o CAFTA-DR que
dominou a vida política. O resultado da eleição presidencial anterior,
que levou Arias ao poder, bem como as que se seguiram, dependeram,
em grande parte, das posições dos candidatos em relação ao comér-
cio internacional. Devido à centralidade dessa questão no cenário
político da Costa Rica, as pessoas naquele país aparentam ter prefe-
rências e convicções mais firmes e, portanto, são menos influenciadas
pelo enquadramento.
O enquadramento altera convicções?
Imediatamente após a pergunta sobre o apoio ao comércio internacional,

que apresenta uma das quatro condições do experimento, os entrevistados
foram questionados sobre suas convicções em relação às consequências
do comércio com outros países, conforme discutido acima. Portanto, é
possível analisar se o experimento também influenciou as respostas a essa
pergunta. Os resultados desse exercício são mostrados na Figura 6.10.
Como esperado, para os indivíduos que receberam o enquadramento
negativo, a percepção de que o comércio leva a um aumento do emprego
diminuiu (em cerca de 10 pontos percentuais), e a percepção de que o
comércio diminui o emprego aumentou (em cerca de 6 pontos percentu-
ais), em comparação com o grupo de controle. É interessante notar que,
embora as magnitudes sejam menores, o enquadramento negativo torna
os indivíduos mais pessimistas em relação às consequências do comércio
em basicamente todas as variáveis de resultados, mesmo que estas não
sejam mencionadas especificamente no enquadramento. Os indivíduos
que receberam o enquadramento positivo tenderam a responder que o
comércio está associado a preços mais baixos e maior variedade de pro-
dutos, mas apenas a diferença na percepção em relação à variedade é
estatisticamente significativa.
O enquadramento misto pode neutralizar o efeito de informações
negativas nas convicções sobre as consequências do comércio inter-
nacional? Somente no caso de preços mais baixos e maior variedade
de produtos. Para ambas as variáveis de emprego e, em menor grau,
para os salários, o impacto do enquadramento misto é idêntico ao do
enquadramento negativo.
Figura 6.10 Efeitos do enquadramento nas consequências percebidas do

Mais emprego
Variedade de produto
Salários mais altos
Preços mais baixos
Melhor situação pessoal
Acesso à tecnologia
Menos emprego
Salários mais baixos
5 15 25 35 45 55
A consequência do comércio é... (%)
Controle Enquadramento positivo Enquadramento negativo Enquadramento misto

Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que identificam cada consequência do comércio
em cada um dos grupos experimentais (controle, enquadramento positivo, enquadramento negativo e
enquadramento misto). As linhas ao redor dos símbolos representam intervalos de confiança de 95%.
Agarrando-se ao apoio
Na América Latina, como na maioria dos países no mundo, há apoio

generalizado ao comércio internacional: 73% dos latino-americanos entre-
vistados apoiam o comércio, com todos os países da região exibindo níveis
de apoio acima de 50%. Além disso, com exceção de períodos de grave
crise, não há reação óbvia contra a globalização nas atitudes da popula-
ção, seja nos países da América Latina ou no resto do mundo, pelo menos
até 2017. Os latino-americanos também tendem a ter convicções positi-
vas sobre as consequências do comércio internacional. Em particular, a
maioria das pessoas acredita que este traz consigo mais empregos, que
é o que parece lhes importar mais. Muitos latino-americanos também o
associam a uma maior variedade de produtos, salários mais altos e preços
mais baixos.
No entanto, sentimentos pró-comércio são facilmente influenciados na
direção do protecionismo, quando argumentos anticomércio comuns sobre
os impactos negativos no emprego dominam o debate. Os resultados de
um experimento de pesquisa implementado na pesquisa Latinobarómetro
para 2018 sugerem que as informações anticomércio relacionadas à perda
de empregos podem erodir gravemente o apoio ao comércio internacional

na região. Enquanto isso, embora as informações pró-comércio sobre os
resultados relacionados ao consumo não tenham nenhum impacto direto,
elas ajudam a neutralizar parcialmente os efeitos negativos das informa-
ções anticomércio. Dada a primazia das considerações sobre emprego,
pesquisas futuras devem examinar o impacto de enquadramentos positivos
alternativos, como o impacto positivo do comércio no emprego em setores
de exportação, a fim de identificar se enquadramentos positivos alternati-
vos podem impactar diretamente as atitudes em relação ao comércio.
Blinder (2019), ao discorrer sobre a economia política da política
comercial nos Estados Unidos, observou que o apoio ao comércio tinha
“uma milha de largura, mas uma polegada de profundidade”. A América
Latina parece não ser diferente. Embora o apoio de uma milha de largura
seja tranquilizador, sua natureza de uma polegada de profundidade torna
as reformas mais suscetíveis a retrocessos protecionistas, em resposta a
táticas de intimidação dos políticos que versam sobre o efeito do comér-
cio internacional no emprego.
Combater essas táticas com informações positivas sobre preços e varie-
dade de produtos pode não ser suficiente. Como este capítulo mostrou,
as pessoas se preocupam principalmente com o emprego quando se trata
de comércio internacional. Os governos que buscam salvaguardar a aber-
tura comercial ou liberalizar ainda mais suas economias, podem precisar
contra-atacar com informações positivas sobre o emprego, apontando para
as potenciais oportunidades que podem surgir graças ao acesso a merca-
dos externos, ou para as perdas que podem decorrer da perda desse acesso.
Além disso, podem ter que criar iniciativas como o Programa de Assistência
ao Ajuste Comercial dos EUA (ver Capítulo 8), que propicia benefícios de
treinamento e assistência na busca de emprego a trabalhadores deslocados
pelo comércio internacional, ou o Programa Nacional de Transformação Pro-
dutiva da Argentina (ver Capítulo 9), que protege os trabalhadores de setores
não competitivos, expandindo os benefícios do desemprego e ajudando-os
a fazer a transição para setores e empresas com potencial competitivo.
Embora os defensores do comércio internacional possam ser encora-
jados pelo amplo apoio da população em geral ao comércio, esse apoio é
tênue, na melhor das hipóteses. Os governos devem estar vigilantes e pro-
curar maneiras criativas para manter esse apoio.
BALANÇO
A FAVOR DO COMÉRCIO INTERNACIONAL, POR ORA:
ATITUDES E APOIO DAS PESSOAS
O apoio ao comércio internacional na América Latina é alto,
sem reação óbvia contra a globalização nas atitudes da
população.
Apoio ao Comércio
Porcentagem a favor no grupo de controle
Venezuela 87% a favor

Média de Honduras 86
73%
de apoio
ao comércio Uruguai 86
Argentina 59
Peru 59
Nicarágua
86
México 64
Costa Equador
Rica 80
66
Guatemala
67 El Salvador
76
Colômbia 67
Chile 76
50
%
República 67
Dominicana Bolívia 75
Brasil
67 Paraguai 73
Panamá 68
Todos os países
na região exibem
níveis de apoio acima
de 50%
CONCLUSÃO
Os governos que buscam salvaguardar a abertura comercial

devem estar atentos a campanhas negativas e podem precisar
combatê-las com informações positivas sobre emprego.
A maioria das Convicções sobre as consequências do comércio internacional\

pessoas acredita na América Latina
que o comércio Mais emprego 58%
internacional traz Menos emprego 11%
consigo mais Maiores salários 37%
empregos, o Menores salários 9%
39%
que lhes parece Maior variedade de produtos
Preços mais baixos 33%
ser mais
importante. 0% 20% 40% 60%
O PODER DA NEGATIVIDADE: ENQUADRAMENTO

E ATITUDES
O apoio ao comércio internacional entre os latino-americanos tem uma milha de
largura, mas apenas uma polegada de profundidade. Os sentimentos pró-comércio
são facilmente influenciados pelo protecionismo, quando argumentos comuns
anticomércio sobre os impactos negativos no emprego são usados.
Efeitos do enquadramento no apoio ao comércio Média – Apoio ao comércio
Em uma grande pesquisa de opinião, o apoio ao comércio diminuiu acentuada-
mente conforme o enquadramento da pergunta.
Enquadramento positivo
100 Grupo de controle "Você é a favor ou contra (seu país) aumentar
"Você é a favor ou contra o comércio com outros países, para que os preços
90 (seu país) aumentar o caiam e a variedade de produtos que você pode
comércio com outros países?” comprar aumente?”
80
70 OSCILAÇÃO POR
ENQUADRAMENTO
60
NEGATIVO
50
40 Em média, o
enquadramento
30 Enquadramento negativo
negativo diminui o
"... mesmo que o aumento
apoio em 26,4 %
20 Enquadramento misto do comércio cause perdas
"... para que os preços caiam e a variedade de produtos que de emprego nos setores
10 você pode comprar aumente, mesmo que o aumento do que competem com as
comércio cause perdas de emprego nos setores que competem importações?"
0 com as importações?"
en u
M a
os ico
te a
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u
ta
rg
ic
A
R
7
Políticas comercial e de
investimento: 30 anos
depois
Trinta anos se passaram desde o início da Grande Liberalização. Que tipo

de agenda comercial e de investimento a região deve adotar agora? Mais
do mesmo? As macroevidências e microevidências examinadas neste
volume sugerem que, no mínimo, as expectativas devem ser mais bem
administradas e fundamentadas na teoria e em evidências.
Políticas liberais de comércio e investimento podem fazer — e real-
mente fizeram — muito bem para o crescimento e o bem-estar dos países
na região, mas não têm superpoderes. Se, por exemplo, um excesso de
regulamentações no mercado de trabalho prejudicar a mobilidade e os tra-
balhadores não tiverem oportunidades de reciclagem e de acesso a uma
rede de segurança social, o comércio internacional pode até piorar a situ-
ação dos países (ver Capítulo 8). Da mesma forma, se a economia política
da política comercial não for administrada por um conjunto equilibrado de
instituições para garantir a prevalência do bem comum sobre interesses
particulares, as coisas podem piorar muito rapidamente (ver Capítulo 5).
Embora seja importante reconhecer essas lições sobre os limites das
políticas comerciais e de investimento e a necessidade de ações comple-
mentares, a construção de uma agenda efetiva de políticas para o futuro
envolve outros desafios — alguns antigos, outros novos — provocados por
mudanças geopolíticas e tecnológicas. Os desafios tecnológicos, por sua
especificidade, são analisados em detalhe no Capítulo 11. Mas, e os outros
desafios?
Uma maneira de enquadrar esses desafios é pensar que envolvem dois
tipos de barreiras comerciais, ou “fricções”, no jargão acadêmico. O pri-
meiro desafio envolve as proverbiais barreiras tarifárias e não tarifárias,
cuja remoção define a Grande Liberalização. O segundo abrange outras
fricções, tais como transporte, informação e processamento de fronteira,
que não são, tradicionalmente, a matéria-prima da política comercial, mas
cuja importância relativa disparou em proporção inversa ao declínio das

barreiras tarifárias e não tarifárias.
Barreiras tradicionais: feridas, mas não mortas
Em 2016, dois economistas de comércio proeminentes desafiaram a

percepção generalizada entre analistas e profissionais de que barreiras
comerciais tradicionais, como tarifas e barreiras não tarifárias, haviam se
tornado irrelevantes em todo o mundo. E perguntaram, em tom de provo-
cação: “A política comercial ainda importa?” (Goldberg e Pavcnik, 2016).
Essa percepção não foi gratuita. Após oito rodadas de negociações
multilaterais, uma explosão de acordos comerciais preferenciais (APCs)
e uma onda de liberalizações unilaterais no mundo em desenvolvimento,
essas barreiras atingiram níveis baixos históricos. No entanto, o que era
verdade em média, não era verdade em geral, pois bolsões de alta prote-
ção persistiam nos setores de agricultura e serviços e em alguns países,
incluindo algumas das maiores economias da América Latina e Caribe, que
ainda mantinham níveis de proteção altos e abrangentes.
Desde 2016, mesmo os fundamentos mais sólidos dessa percepção
foram abalados pelas economias desenvolvidas que enfrentaram uma rea-
ção protecionista em casa. Segundo a Organização Mundial do Comércio
(OMC, 2019), a cobertura de medidas restritivas à importação entre as
economias do G-20, em geral adotadas sob argumentos legais duvidosos,
mais do que triplicou entre maio de 2012 e maio de 2019, com um impacto
estimado de US$ 335,9 bilhões em valor de importações.
Esses atritos comerciais crescentes, que também se espalharam para
alguns dos APCs mais celebrados, suscitaram questões sobre suposições
iniciais por trás da liberalização da região, tais como um a existência de um
sistema multilateral eficaz baseado em regras e acordos Norte-Sul confi-
áveis. Esses acordos haviam sido vistos, ironicamente, não apenas como
uma via rápida para o livre comércio, mas também como uma ferramenta
para garantir ou proteger a abertura comercial e outras reformas extrema-
mente necessárias contra interesses particulares.
Esse cenário contrasta claramente com aquele que prevaleceu 30 anos
atrás, quando a Rodada do Uruguai (1986–92) — a mais bem-sucedida
das rodadas de negociação do pós-guerra — acabava de ser concluída,
e o México estava negociando o NAFTA, um acordo Norte-Sul até então
sem precedentes. Mudanças dessa magnitude sugerem que, daqui para a
frente, dificilmente a política comercial poderá seguir o mesmo figurino.
Para preservar e ampliar os ganhos do comércio, a região enfrentará enor-
mes desafios nos níveis multilateral, regional e unilateral.
POLÍTICAS COMERCIAL E DE INVESTIMENTO: 30 ANOS DEPOIS 187
Apoiar o sistema multilateral: a mais alta prioridade
Em mais de 30 anos de liberalização, a região concentrou seus esforços

na abertura unilateral de suas economias e na assinatura de acordos pre-
ferenciais. Essa estratégia teve sua lógica, uma vez que a proteção era
proibitivamente alta e, após a rodada do Uruguai, a OMC entrou em um
período de quase paralisia; sua iniciativa de larga escala mais recente — a
Rodada de Doha, iniciada há quase 20 anos — ainda não rendeu frutos.
A maioria dos sólidos ganhos de crescimento, bem-estar e volume
de comércio da liberalização pode ser creditada a essa estratégia unilate-
ral/preferencial. Os APCs provaram ser, pelo menos do ponto de vista da
região, mais instrumentos do que obstáculos à liberalização (Estevadeor-
dal et al., 2008), muitas vezes levando-a para outras áreas, além da bens e
serviços, como a harmonização de regulamentos internos (bens, serviços
e investimentos) e o movimento de pessoas.
No entanto, essa estratégia trouxe consigo custos e limitações, alguns
dos quais já estavam claros desde o início, enquanto outros se revelaram
mais recentemente, à medida que os atritos comerciais aumentaram. Por
exemplo, os APCs não podem tratar de questões sistêmicas e globais, algu-
mas delas particularmente importantes para a região, tais como subsídios
agrícolas. Essas questões sistêmicas tendem a adquirir uma importância
crescente, à medida que temas como meio ambiente e comércio eletrô-
nico ganham espaço nas agendas dos governos.
Outro pecado original refere-se à natureza discriminatória desses acor-
dos, que fragmenta os mercados, cria desvios comerciais e aumenta os custos
de transação à medida que os governos adotam regulamentações onerosas,
tais como as regras de origem, que visam garantir preferências e evitar trian-
gulações.1 Esses custos de transação aumentam exponencialmente com o
número de APCs assinados — um transtorno bem conhecido na região.
Uma terceira limitação, menos discutida, que se tornou mais evidente
em anos recentes, é a dificuldade desses acordos de garantir negociações
equilibradas e mediar controvérsias quando há uma acentuada assime-
tria de tamanho entre os países membros. Esse foi o caso, por exemplo,
do Mercosul, particularmente quando as disputas comerciais esquentaram
após as reversões de políticas do Brasil e da Argentina (Campos e Gaya
1
Regras de origem nos APCs são critérios que estabelecem o grau em que os mate-
riais ou componentes importados de países não sócios podem ser utilizados na
produção de um bem sem que isso o desqualifique para a isenção de impostos nos
termos do acordo. Essas regras são necessárias para impedir que bens de países não
sócios sejam admitidos no sócio com a tarifa mais baixa e depois sejam reexporta-
dos, livre de imposto, aos demais sócios. Ver Mesquita Moreira (2018).
2016). Outro exemplo é o NAFTA, cuja renegociação abrupta em 2017 foi

decidida unilateralmente por seu maior membro e acabou resultando no
Acordo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA). 2
Melhorando o sistema
Para os países da América Latina e do Caribe, seria prudente fazer da pre-

servação e do fortalecimento do sistema multilateral de comércio baseado
em regras — e seus princípios de reciprocidade e não discriminação – sua
prioridade máxima em política comercial. Essa abordagem não apenas
resolveria as limitações da estratégia preferencial anterior, mas também
garantiria que os atuais atritos comerciais não evoluíssem para uma balca-
nização do comércio mundial — resultado não muito diferente daquele do
conturbado período do entre guerras — que poderia causar estragos no
comércio da região.
Os desafios de preservar e fortalecer o sistema, no entanto, não devem
ser subestimados. Eles são bem conhecidos e estão relacionados princi-
palmente com a governança, a cobertura de disciplinas e a efetividade do
mecanismo de solução de controvérsias da OMC3 e são, em grande parte, um
produto do próprio sucesso do sistema. A remoção sistemática de barrei-
ras, aliada a mudanças tecnológicas que reduziram drasticamente os custos
de transporte e comunicação, levaram a um período de integração global
sem precedentes, que fez das diferenças em políticas e regulamentações
domésticas o próximo obstáculo a ser eliminado para garantir a igualdade
das condições de concorrência entre as partes. O desafio foi ampliado pela
adesão das chamadas economias de transição — principalmente a China.
Durante esse processo, o sistema passou de 23 membros em 1947 para
164 atualmente e expandiu sua jurisdição, de tarifas para uma infinidade
de outras questões de comércio e investimento. Essa expansão tornou os
princípios de tomada de decisão por consenso e de compromisso único,
single undertaking (“nada está acordado até que tudo esteja acordado”)
— duas das marcas do sistema — muito difíceis de sustentar e significati-
vos obstáculos ao avanço das negociações. Não é de surpreender que o
mecanismo de solução de controvérsias também tenha se tornado sobre-
carregado e alvo de críticas pesadas.4
2
O novo acordo prevê algumas regras de origem muito controversas e cláusulas de
revisão. Ver Bown (2018) e Perezcano Díaz (2019). Ver também USITC (2019) para
uma visão oficial dos EUA sobre o impacto do acordo na sua economia.
3
Ver, por exemplo, Bagwell et al (2016) e IFMI et al. (2018).
4
Ver Payosova et al. (2018) e Reinsch et al. (2019) para um exame.
Nenhum desses problemas, porém, é insolúvel. No lado das negocia-

ções, as soluções em discussão envolvem a flexibilização do princípio de
compromisso único, do princípio de tomada de decisão por consenso,
ou de ambos. Esse foi o caso dos recentes avanços na OMC envolvendo
a facilitação do comércio (Conferência Ministerial de Bali de 2013) e os
subsídios às exportações agrícolas (Conferência Ministerial de Nairóbi de
2015), em que os membros se concentraram em um subconjunto de ques-
tões e não em todas as questões pendentes. 5
O Acordo de Tecnologia da Informação assinado em 1996 e ampliado
em 2015, também ofereceu uma combinação promissora de menos ques-
tões acordadas e uma abordagem plurilateral de “massa crítica” que não
envolve discriminação (os benefícios são estendidos a todos os membros
da OMC com base no princípio de nação mais favorecida).6 Com o obje-
tivo de eliminar tarifas sobre bens de alta tecnologia, o acordo cobre uma
massa crítica de 82 membros (97% do comércio mundial desses bens),
incluindo oito da região.7
Na solução de controvérsias, no entanto, as soluções ainda precisam
tomar forma, apesar da urgência criada por um impasse na indicação de
juízes para o Órgão de Apelação, mecanismo que permite aos membros
recorrer das decisões da OMC.8 Pelo lado positivo, uma coalizão de países
membros vem tentando encontrar soluções para salvaguardar e fortale-
cer o sistema. Algumas das maiores economias da região — Brasil, Chile
e México — são participantes ativos de uma das coalizões mais fortes (o
Grupo de Ottawa, liderado pelo Canadá), que as coloca em uma boa posi-
ção para influenciar resultados.9
5
Para detalhes do Acordo de Facilitação do Comércio e das decisões da Conferência
de Nairóbi ver, respectivamente, https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tra-
dfa_e. htm e https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc10_e/mc10_e.htm.
6
Ver OMC (2017a) para detalhes do Acordo de Tecnologia da Informação. Ver
Hoekman e Mavroidis (2015) para uma discussão das opções plurilaterais para a
OMC. Como dizem os autores: “Acordos plurilaterais no contexto da OMC permitem
que subconjuntos de países acordem compromissos em áreas de políticas especí-
ficas que se aplicam apenas aos signatários e, portanto, permitem uma ‘geometria
variável’ na OMC.” (pag. 319).
7
Os membros da região são Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salva-
dor, Guatemala, Honduras, Panamá e Peru.
8
Os Estados Unidos, citando preocupações com a independência e o ativismo judi-
cial, estão obstruindo as indicações para o Órgão de Apelação, o que pode tornar o
mecanismo inoperável por falta de quórum até o final de 2019. Ver Reinsch, Caporal
e Heering (2019).
9
Ver https://www.Canadá.ca/en/global-affairs/news/2019/05/ottawa-group-and-w-
to-reform.html.
Além de participar da busca de soluções, as maiores economias da

região podem ajudar o sistema multilateral, bem como suas próprias eco-
nomias, reconsiderando sua posição no que se refere à prática de longa
data da OMC de permitir que qualquer país se autodeclare “em desen-
volvimento”, a fim de assumir menos compromissos de liberalização ou
postergar sua implementação — parte dos chamados tratamentos especiais
e diferenciados. Embora destinada a minimizar custos de ajuste e promo-
ver indústrias nascentes, essa prática causou mais danos do que benefícios
(Ornelas; 2016; Gonzales, 2019), visto que enfraqueceu os incentivos dos
países em desenvolvimento para se envolver em negociações multilate-
rais, abriu as portas para países de renda relativamente alta buscarem esse
tratamento (Conselho Geral da OMC, 2019) e forneceu cobertura para a
reversão de políticas comerciais, dadas as relativamente altas tarifas con-
solidadas na OMC, como tem sido muito comum na região (ver Capítulo 2).
Ao renunciar ao direito de autodeclaração e ao se envolver em pro-
postas para restringir os tratamentos especiais e diferenciados a países
menos desenvolvidos (uma categoria definida nos regulamentos da OMC),
países como Brasil, Argentina ou México não apenas impulsionariam as
negociações multilaterais, mas também ajudariam a reduzir a incerteza
em relação às suas políticas comerciais. A recente iniciativa do Brasil nesse
sentido, como parte de sua proposta para ingressar na Organização para a
Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), contribui claramente
para essa causa.10
Liberalização preferencial: ainda incompleta
Embora o resgate e o fortalecimento do sistema multilateral devam ser

a principal prioridade, outras dimensões menos consequentes da polí-
tica comercial da região ainda podem trazer ganhos palpáveis, ao mesmo
tempo em que estão mais sob o controle dos países e servem como uma
apólice de seguro contra cenários multilaterais catastróficos.
O braço preferencial da política comercial se enquadra nessa cate-
goria. Apesar dos limites examinados anteriormente e do progresso
substancial alcançado nas últimas décadas, uma agenda válida e factível
poderia começar tentando nivelar o progresso em toda a região. Os países
da Aliança do Pacífico e da América Central foram muito mais longe do
que o resto da região, com um estoque de APCs que cobrem a maior parte
da economia mundial (ver Capítulo 2 e Figura 7.1).
10
http://www.itamaraty.gov.br/en/press-releases/20270-special-and-differential-
treatment-and-the-wto.
Figura 7.1 Participação do comércio internacional coberto por acordos de livre

comércio: países selecionados da América Latina e Caribe, 2018 (%)
0 – 5,5%
5,5 – 31,8%
31,8 – 32,6%
32,6 – 58,1%
58,1 – 83,2%
Fonte: Equipe do BID com base em dados do FMI-DOTS (valor de comércio) e da Organização dos
Estados Americanos (Sice).
Nota: A figura mostra a parcela das importações de cada país coberta por sua rede de 2018 de tratados
de livre comércio (TLCs) em vigor, conforme definidos pela OMC e compilados pela Organização dos
Estados Americanos (OEA). A cobertura é calculada como importações de países com TLCs, divididas
por importações mundiais. Não inclui acordos preferenciais parciais.
Alguns desses países — Chile, México e Peru — foram ainda mais longe
ao assinar, em março de 2018, o Acordo Abrangente e Progressivo para a
Parceria Transpacífica (CPTPP, na sigla em inglês), um profundo e mega
acordo entre 11 países (os três latino-americanos mais Austrália, Brunei,
Canadá, Japão, Malásia, Nova Zelândia, Singapura e Vietnã) que abrange
aproximadamente 13% do PIB mundial.11 Esse tipo de mega acordo perdeu
11
O CPTPP é um desdobramento do acordo da Parceria Transpacífica (TPP), que também
incluía os Estados Unidos. O TPP foi assinado em 2016, mas nunca foi implementado,
uma vez que os Estados Unidos se retiraram em janeiro de 2017. Os outros 11 países,
porém, decidiram dar prosseguimento ao acordo, renomeando-o e suspendendo ape-
nas algumas cláusulas da negociação anterior. De acordo com algumas estimativas
(Petri et al., 2017), o CTTPP provavelmente aumentará as exportações gerais de Chile,
Peru e México em 4,3%, 3,5% e 9%, respectivamente, durante um período de 14 anos.
força recentemente, à medida que os atritos comerciais aumentaram, mas

continua sendo a segunda melhor opção para a abordagem multilateral,
por ser menos propenso a desvios de comércio, altos custos de transação
e relacionamentos assimétricos.
Para esse grupo de países da Aliança do Pacífico e da América Cen-
tral, a agenda preferencial está mais voltada para maximizar o uso de uma
rede já forte de APCs do que ampliá-la, embora se possa argumentar que
a China — segunda maior economia do mundo — ainda é o elo que falta
para a maioria desses países.12
Outros países da região, no entanto, têm muito a fazer, pois partem de
redes limitadas de APCs. Como as preferências agora são generalizadas,
é improvável que esses países desfrutem dos mesmos tipo de ganhos dos
pioneiros da região, mas, pelas mesmas razões, têm um forte incentivo para
estancar o sangramento, remover suas exportações do lado do destino de
desvios de comércio, e proteger-se contra tensões comerciais futuras.
O acordo UE-Mercosul recentemente anunciado é um sinal bem-vindo
de que pelo menos alguns desses governos já estão trabalhando nessa
agenda. Negociado durante 20 anos, o acordo, uma vez ratificado, libera-
lizará totalmente 95% das linhas tarifárias da UE em até 10 anos e 91% das
do Mercosul em até 15 anos. As exceções são bens “sensíveis”, principal-
mente agrícolas, alguns dos quais estão sujeitos a cotas tarifárias.
Para o Mercosul, o acordo aumentará significativamente sua cobertura
preferencial do comércio global, que passará de 3,1 para 35,4%.13 Os recen-
tes avanços do bloco também incluem um acordo recentemente assinado
com a Área de Livre Comércio Europeia (EFTA, na sigla em inglês) e nego-
ciações em andamento com a República da Coreia e o Canadá. Juntos, esses
acordos prometem reduzir significativamente o hiato de preferências.14
12
As exceções são Chile, Costa Rica e Peru. Um APC entre China e Panamá está em
fase de negociação. Ver http://www.sice.oas.org/TPD/PAN_CHN/PAN_CHN_e.ASP.
13
Exclui o APC do Uruguai com o México, que não inclui os outros membros. Ver CE (2019)
e de Azevedo et al. (2019) para detalhes do acordo. Como os detalhes acabam de ser
divulgados, ainda não há estimações rigorosas do seu impacto. Uma estimação inicial
(Burrell et al. 2011), baseada em uma versão um pouco diferente do acordo, aponta para
um aumento moderado, médio, de 3,5% nas exportações do Mercosul para a UE, liderado
por um crescimento de 6,3% nas exportações agrícolas, durante um período de 16 anos.
Estimações mais recentes, com versões mais agressivas do acordo e diferentes especifi-
cações do modelo, preveem maiores impactos para alguns dos países membros. Martínez
Licetti et al. (2018), por exemplo, estimam que as exportações da Argentina para a UE
aumentarão 80% e as exportações gerais 7% até 2030. Ferraz, Ornelas e Pessoa (2018)
preveem um aumento de 4,2% nas exportações globais do Brasil até 2030.
14
Ver https://www.efta.int/free-trade/joint-declarations-on-co-operation/mercosur e
Rozemberg et al. (2019a).
O Equador também fez progressos ao finalmente aderir ao acordo

UE-Comunidade Andina em 2017, que já incluía Colômbia e Peru, embora
ainda dependa sobremaneira do unilateral Sistema Geral de Preferências
(SGP), geralmente atrelado aos interesses comerciais e não comerciais
dos doadores.15 Bolívia e Venezuela, por outro lado, não mostram sinais de
progresso. A Bolívia permanece limitada a acordos intrarregionais, mui-
tas vezes parciais, no âmbito da Comunidade Andina e da Associação
Latino-Americana de Integração, enquanto a Venezuela ainda não resta-
beleceu sequer seus laços intrarregionais. (ver Quadro 7.2).
Uma solução ao alcance
A agenda preferencial também possui um componente intrarregional que

oferece uma atrativa solução de relativo fácil alcance. A integração regio-
nal tem sido um objetivo há muito perseguido pelos governos da América
Latina e Caribe, mas as iniciativas só ganharam importância quando os paí-
ses começaram a abrir suas economias no início dos anos 1990. Os APCs
sub-regionais com maiores resultados tiveram um impacto significativo no
comércio intrabloco, mas não parecem ter impulsionado as exportações
para o resto do mundo, o que era uma de suas principais finalidades (ver
Capítulo 3).16
Esse resultado reflete a maneira como a integração foi realizada.
Em vez de buscar um acordo para toda a região, os países optaram
por iniciativas menores, mais pragmáticas, que simplificaram e agiliza-
ram as negociações, mas abriram caminho para a fragmentação e um
mosaico de pequenos APCs, limitando, assim, os ganhos comerciais e de
produtividade.
Caso desejem avançar com seus objetivos de integração regional e forta-
lecer sua espinha dorsal econômica, os governos precisam começar a avançar
na fusão dos APCs sub-regionais em vigor. Essa tarefa pode parecer irrealista,
em vista do histórico problemático das iniciativas que envolvem toda a região
e do grande número de acordos (33) e regras de origem (47) existentes.
No entanto, o ambiente político atual é significativamente mais
favorável do que antes. A maioria dos governos se voltou para políticas
comerciais liberais, e as iniciativas de APC criaram uma base sólida para
15
No Sistema Geral de Preferências, os países desenvolvidos concedem tarifas prefe-
renciais a importações de países em desenvolvimento (ver Ornelas, 2016). Para uma
lista de acordos do Equador, ver https://www.comercioexterior.gob.ec/wp-content/
uploads/2014/08/ACUERDOS- COMERCIALES2.pdf.
16
Esta seção se baseia principalmente em Mesquita Moreira, 2018.
Figura 7.2 Opções de convergência para os APCs intrarregionais
Opções diferentes para diferentes ambições políticas

Há mais de uma rota para se chegar a uma área de livre comércio. Os governos podem adotar
uma abordagem mais cautelosa, passo a passo, ou seguir um caminho direto para estabelecer um
Tratado de Livre Comércio de toda a região, um TLC-ALC.
*RoOs: Regras de origem em acordos Ganhos maiores
preferenciais de comércio (APC) são os critérios 4 TLC-ALC
que estabelecem o grau em que os materiais
importados de terceiros países podem ser Preencher APCs que faltam
incorporados a um produto e ainda se qualificá-lo
+ ampliação da acumulação de
para isenção de tarifas nos termos do acordo. 3 RoOs. Por exemplo: Brasil e México
e Argentina e México.
Baixa Alta
complexidade complexidade
RoOs comuns para
2 APCs existentes
Baixa complexidade
1 de RoOs*
entre APCs existentes Ganhos menores
Opções
PASSO A PASSO IMPLEMENTAÇÃO DIRETA
Prós: Mais fácil de implementar por depender de Prós: A coordenação tem maior
arquitetura existente e envolver o menor risco probabilidade de acelerar a implementação e
político. maximizar ganhos de integração.
Contras: A implementação pode ser mais fácil, Contras: Envolve os maiores riscos políticos
mas, devido ao número de participantes e enfrenta uma lacuna de credibilidade
envolvidos, pode demorar demais, e os ganhos causada por tentativas anteriores que ficaram
tendem a ser limitados, ficando aquém das aquém das expectativas.
demandas urgentes do atual ambinte comercial.
Fonte: Elaboração própria com base em Mesquita Moreira (2018).
ser aproveitada: quase 90% do comércio intrarregional já é isento de tari-

fas.17 Há também diferentes rotas de convergência, o que dá aos governos
a opção de escolher o itinerário mais adequado às suas circunstâncias e
ambições (ver Figura 7.2).
Os governos poderiam, por exemplo, optar por uma abordagem cau-
telosa, passo a passo, começando por ampliar a “acumulação” de regras
de origem entre os acordos existentes. Isso permitiria que os insumos pro-
venientes de terceiros países e usados na produção em um dos países
membros fossem tratados como originários desse país, qualificando esses
insumos para tratamento preferencial no comércio intrabloco.18
17
Ver Mesquita Moreira, 2018, Figura 2.2.
18
Os APCs geralmente não preveem qualquer acumulação de insumos de países não
membros (chamada acumulação estendida ou diagonal), mesmo se todos os membros
também tiverem APCs com uma terceira parte comum. Isso está começando a mudar,
Eles poderiam, então, começar a preencher as lacunas da rede de

APCs, aproximando o Caribe da maior parte da América Latina, a Amé-
rica Central da América do Sul e o Mercosul do México. Essa última lacuna
é a mais relevante economicamente, pois inclui as maiores economias da
região — Argentina, Brasil e México — que representam 70% do PIB da
região, mas cujo comércio bilateral responde por apenas 6,7% do comér-
cio intrarregional geral.
Alternativamente, poderiam traçar uma rota direta para uma área de
livre comércio em toda a região: um TLC da América Latina e Caribe. Dada
a experiência conturbada da região com uniões aduaneiras, instituições
supranacionais e disciplinas complexas, seria mais sensato pensar em uma
zona de livre comércio pura e simples, baseada em uma arquitetura inter-
governamental e com foco em bens — incluindo aqueles que normalmente
não são considerados comercializáveis, como eletricidade (ver Quadro 7.1)
— e serviços. No espírito de um acordo vivo, outras questões, tais como
propriedade intelectual, trabalho ou meio ambiente, poderiam ser consi-
deradas uma vez que as bases de uma área regional de livre comércio de
bens e serviços estivessem firmemente estabelecidas.
Os ganhos do fechamento de lacunas e da convergência não seriam
uma panaceia, mas são uma solução de fácil alcance relativo para a região,
que não pode se dar ao luxo de ignorá-la frente aos crescentes atritos
comerciais. As estimações que levam em consideração repercussões
por toda a economia apontam para um aumento de 11,6% no comércio
QUADRO 7.1 INTEGRAÇÃO DO MERCADO REGIONAL DE ELETRICIDADE:

UMA IDEIA LUMINOSA?
A maioria das iniciativas de integração da América Latina e Caribe se concentrou

em bens tradicionalmente comercializados.a No entanto, também há um poten-
cial significativo para aumentar o comércio de bens relacionados a infraestrutura,
como a eletricidade. Sua participação no comércio mundial ainda é mínima, mas
vem crescendo constantemente. Entre 1998 e 2017, dobrou de 0,1 para 0,2 %. b
Além de compartilhar com outros bens as razões fundamentais para ser parte
de um intercâmbio comercial- “nunca tente fazer em casa o que sairia mais caro
fazer do que comprar”c — a eletricidade tem outras motivações adicionais. Ao con-
trário de outros bens, ela não pode ser armazenada; e os países precisam manter
uma capacidade de reserva de geração e transmissão para atender às flutuações
no entanto, à medida que foram introduzidos mecanismos de maneiras diferentes em

alguns acordos recentes, como os do Canadá com Colômbia e Peru, e de maneira limi-
tada nos acordos entre o Mercosul e os países andinos. Ver Mesquita Moreira, (2018).

UMA IDEIA LUMINOSA? (continuação)
na demanda e à utilização de distintas tecnologias de geração. Além de atenuar as
limitações impostas por esses requisitos, o comércio internacional oferece oportu-
nidades de ganhos de escala e de diversificação de riscos (Antweiler 2016).
Esses ganhos, no entanto, não são baratos. O comércio de eletricidade re-
quer a interconexão onerosa de redes nacionais, o que torna a geografia um
determinante ainda mais importante dos fluxos bilaterais. É também um setor
que, por razões de concorrência e segurança, é fortemente regulamentado e,
portanto, exige um esforço extra de harmonização regulatória. Finalmente, é
um comércio que implica riscos de segurança. A especialização pode tornar os
países excessivamente dependentes da importação de um insumo crítico, com
pouco poder de negociação em disputas comerciais ou políticas, desencorajan-
do o investimento e o comércio: um problema típico de captividade (hold up
problem, Oseni e Politt, 2014).d
A julgar pelo crescente comércio mundial de eletricidade, os benefícios pare-
cem ter superado os custos; esse padrão se repete na região. A participação do
comércio no consumo total de eletricidade da América Latina pareceu atingir um
pico de 9,8% em 2005 (ver Figura 7.1.1), representando 2,3% do comércio intrar-
regional total, muito mais alto do que no resto do mundo. Nos últimos 20 anos,
impulsionada principalmente por iniciativas sub-regionais e bilaterais, a capacida-
de instalada de interconexão aumentou dez vezes, de 500 para 5 mil megawatts.
Figura 7.1.1 Consumo doméstico de eletricidade e comércio internacional

de eletricidade
América Latina, 2005–14
1.800 12,0%
1.600 1.564
9,8% 10,0%
1.400
% da demanda de eletricidade
1.200 1.149 8,0%

Terawatts/hora
6,7%
1.000
6,0%
800
600 4,0%
2,5%
400 1,9%
2,0%
200
0 0,0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Consumo Comércio Comércio excluindo Paraguai e Brasil
Fonte: Equipe do BID com base no Informe de Estadísticas Energéticas 2015 da Olade.


UMA IDEIA LUMINOSA? (continuação)
No entanto, o comércio intrarregional ainda está fortemente concentrado no

Cone Sul, com Brasil e Paraguai respondendo por 70% do total, e perdeu força
a partir de 2006 (veja a Figura 7.1.1), refletindo fragilidades institucionais e baixo
investimento. Algumas iniciativas estão em melhor forma do que outras. A ini-
ciativa Siepac da América Central (Sistema de Interconexão Elétrica da América
Central), por exemplo, provou ser eficaz em termos de custo e tem instituições
que regulam e gerenciam o comércio sub-regional. Em operação desde 2014,
ainda é um esquema que administra os mercados nacionais, mas que caminha
para uma integração mais profunda, com mecanismos mais fortes de solução de
controvérsias, contratos regionais de transmissão e geração de médio a longo
prazo, e menos restrições às exportações e ao o uso local de linhas de transmis-
são regionais.
Na Região Andina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru lançaram em 2001
o Sistema de Interconexão Elétrica Andino (Sinea). Até o momento, a atividade do
Sinea consiste apenas em interconexões bilaterais entre Colômbia e Equador para
a troca de excedentes com regras do mercado à vista, e entre Equador e Peru para
operação em casos de emergência. O Cone Sul também ainda não desenvolveu um
mercado sub-regional; as iniciativas mais bem-sucedidas são baseadas em usinas
hidrelétricas binacionais que envolvem Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
Outras iniciativas ainda estão em fase de planejamento. O Arco Norte busca in-
terconectar Brasil, Guiana Francesa, Guiana e Suriname, mas enfrenta importantes
desafios sociais, financeiros, ambientais e institucionais. A linha de interconexão
Colômbia-Panamá pode abrir caminho para a integração dos mercados da Amé-
rica Central e da Região Andina, mas compartilha alguns dos mesmos desafios
do Arco Norte. E uma iniciativa do Caribe Oriental - Marco de Energia Sustentável
para os Países do Caribe Oriental — tem o duplo objetivo de reduzir a dependên-
cia de combustíveis fósseis e comercializar excedentes de eletricidade.
Para maximizar os benefícios e a viabilidade econômica dessas iniciativas, os
governos deveriam harmonizar a regulação dos seus mercados de eletricidade,
gerenciar riscos de segurança sem impor restrições comerciais onerosas e for-
talecer marcos institucionais — particularmente no que se refere à solução de
controvérsias — para atrair investimentos. Como ocorre em outras áreas, a integra-
ção de mercados de eletricidade deve ser uma meta de longo prazo, que requer
visão e vontade política, mas cujos esforços provavelmente serão recompensados.
a
Este quadro baseia-se em Levy et al. (2019).
b
Dados da WITS baseados no Sistema Harmonizado 1988/92, código de produto 271600.
c
Smith (1776, p. Capítulo I, pag. 22, para. 10)
d
Um problema de captividade ocorre quando, por exemplo, um dos países em uma relação
comercial precisa fazer um investimento não recuperável (por exemplo, construir uma linha de
transmissão para um país vizinho ou desligar suas usinas elétricas), que o deixa vulnerável a de-
mandas extorsivas por parte do seu sócio comercial. Essa vulnerabilidade potencial pode levar o
país a evitar o investimento e o comércio, apesar das perspectivas de ganhos mútuos.
Figura 7.3 Impactos nos fluxos de comércio intrarregionais de uma área de livre
comércio da América Latina e Caribe
180
163
160
140
125
120
107 106
Porcentagem
100 95 97
80 78
71
60 54
40
40 35 31 32 27
25 28 28 30 31
20 19 22 16 14 21
12 8 10 12 14 13
1 2 4 5 5 5 6 6 4
0 1 0 1 2 4 6 6 14
–20 –10
Trinidad e Tobago
Argentina
Uruguai
Chile
Peru
Paraguai
Colômbia
Brasil
Venezuela
Equador
Barbados
El Salvador
Jamaica
Nicarágua
Suriname
Honduras
Costa Rica
Belize
Guiana
Guatemala
México
Panamá
Bolívia
Importações Exportações
Fonte: Cálculos próprios

Nota: A figura mostra o impacto de equilíbrio geral nas exportações e importações, da eliminação das
tarifas de importação entre 26 países da América Latina e Caribe. O ano de referência é 2015. Ver Cai e
Li (2019) para detalhes.
intrarregional da região (ou US$ 20 bilhões com base em valores de 2018),

mas com uma variação significativa entre os países (ver Figura 7.3).19 Os
países que mais se beneficiariam estão na América Central e no Caribe, uma
vez que ainda não se conectaram à maior parte da região, e seu comér-
cio é relativamente pequeno comparado ao mercado regional. Alguns dos
países maiores também ganhariam, principalmente o México, que se bene-
ficiaria de um melhor acesso aos mercados no Brasil e na Argentina.
Iniciativas unilaterais: autoajuda ou automutilação?
Os economistas há muito têm insistido que o argumento do livre comér-

cio é “essencialmente um argumento unilateral: um país atende aos seus
19
Estimações de equilíbrio parcial, que não levam em conta as repercussões em toda a
economia, apontam para um ganho médio de 9% no comércio intrarregional de bens
intermediários empregados nas exportações da região — um impulso para as cadeias de
valor subdesenvolvidas da região (ver Quadro 3.1 no Capítulo 3) — e para um aumento
médio de 3,5% no comércio intrarregional como um todo (Mesquita Moreira, 2018).
próprios interesses ao buscar o livre comércio, independentemente do

que outros países possam fazer” (Krugman 1997: 113). Embora esse argu-
mento seja teoricamente sólido, tem sido difícil “vendê-lo” para políticos e
governos, que tendem a se apegar à maneira obstinada e mercantilista de
pensar que exportar é bom e importar é ruim.
Justiça seja feita, até os melhores economistas de comércio reconhe-
cem que pode haver boas razões para buscar uma liberalização recíproca
em vez de unilateral. Por exemplo, países maiores têm incentivos para
aumentar tarifas a fim de reduzir (via demanda) o preço das suas impor-
tações, melhorando os seus termos de troca em detrimento dos demais.
Se, entanto, essa prática se generaliza, todos perdem, inclusive os países
grandes; resultado que pode ser evitado por liberalizações comerciais recí-
procas, seja por meio de acordos preferenciais ou multilaterais (Bagwell e
Staiger, 2010). No contexto de mercados imperfeitos, as tarifas também
podem ser usadas para favorecer empresas locais, o que também pode
exigir uma solução cooperativa entre parceiros comerciais para evitar pos-
síveis perdas de bem-estar (Venables, 1987; Ossa, 2011).
Também pode haver boas razões de economia política para buscar uma
liberalização recíproca, seja porque os governos desejam engajar exporta-
dores como uma força política em oposição a setores protecionistas, que
concorrem com as importações, ou porque desejam reduzir a incerteza polí-
tica com respeito ao futuro da liberalização (Limão and Maggi, 2015).
Nenhum desses motivos, porém, é forte o suficiente para descartar um
componente unilateral na agenda comercial dos países da região com baixo
nível de liberalização. O motivo é simples: seu nível e dispersão de proteção
são altos e onerosos demais para serem resolvidos apenas por liberaliza-
ções recíprocas, que geralmente são proposições de médio a longo prazo.
A Figura 7.4 compara o nível e a dispersão das tarifas aplicadas dos
países com baixo nível de liberalização, com a média da OCDE — um grupo
que inclui algumas das economias mais bem-sucedidas do mundo. Esse
contraste provavelmente seria ainda mais acentuado se barreiras não tari-
fárias, cujos dados são escassos, também fossem consideradas.
Sustentar essa proteção custosa durante uma década ou mais (uma
estimativa conservadora do tempo necessário para negociar e imple-
mentar novos APCs ou acordos multilaterais) significa que esses países
continuarão a perder oportunidades valiosas para aumentar a produtivi-
dade, crescer mais rapidamente e aumentar o bem-estar.
No entanto, permanece a questão de saber se um movimento unilate-
ral é compatível com uma estratégia recíproca. A boa notícia é que as duas
estratégias podem ser complementares. O nível de proteção nesses paí-
ses é tão alto, que eles podem reduzir drasticamente suas tarifas e ainda
Figura 7.4 Nível e estrutura das tarifas de importação aplicadas

Países com baixo nível de liberalização da América Latina e a OECD, 2015 (%)
35
30
25
20
15
10
0
Agricultura e pesca
Minieação e extração
Alimentos e bebidas
Têxteis e vestuário
Petróleo, produtos
químicos e minerais
não metálicos
Produtos de metal
Equipamentos elétricos
e máquinas
Equipamentos
de transporte
Outros manufaturados
e reciclagem
Toda a economia
Madeira e papel
OCDE Argentina Bolívia Brasil Equador Paraguai Uruguai Venezuela
Fonte: Equipe do BID com base no novo conjunto de dados de tarifas compilado pelo CESifo-Banco
Mundial, ver Felbermayr, Teti e Yalcin (2018).
Nota: A figura mostra as tarifas aplicadas médias e ponderadas, calculadas em três estágios: o primeiro
estágio calcula médias simples por produto a quatro dígitos do Sistema Harmonizado (SH) entre cada
país e todos seus pares a partir de dados a seis dígitos. O segundo estágio calcula a média ponderada
das tarifas calculadas a 4 dígitos para cada par de países ao nível de setor, usando a participação dos
parceiros nas exportações mundiais de cada produto como peso. O terceiro estágio calcula a média
ponderada das tarifas por setor imposta por cada país aos seus pares comerciais, usando a participação
deles nas exportações mundiais de cada setor. As tarifas da OCDE são médias simples.
ter espaço para fazer concessões na mesa de negociações. Além disso, os

países com baixo nível de liberalização não precisam se preocupar com
perdas nos termos de troca, pois (i) são economias relativamente peque-
nas, com pouco poder para afetar preços internacionais; e (ii) a maioria
dos seus parceiros, com a notória exceção da agricultura, já praticam tari-
fas significativamente mais baixas.
Uma questão mais relevante e premente é como abrir-se unilateral-
mente. Que nível e dispersão de proteção devem ser buscados? O que o
modelo de comércio canônico sugere é buscar uma tarifa zero uniforme
entre setores, mas essa orientação ignora as externalidades dos termos
de troca e outras possíveis interações estratégicas entre os países. Uma
segunda melhor opção seria convergir para os níveis de proteção da
OCDE, o que geralmente significa um desvio significativamente menor do
livre comércio. Isso ainda deixa em aberto, entretanto, a questão de como

chegar lá.
Um roteiro para a convergência
Após mais de 30 anos de liberalização — não apenas na região, mas em

todo o mundo em desenvolvimento — não há evidências suficientes para
subsidiar a melhor estratégia de convergência? Bem, na verdade não há.
As experiências da região e de países em todo o mundo sugerem que
as estratégias são bastante idiossincráticas e dependentes do contexto, o
que desafia a generalização. 20
No entanto, ainda é possível traçar diretrizes úteis, principalmente
considerando as experiências dos sete países com menor nível de libe-
ralização. Uma maneira de pensar no problema é usando a abordagem
de regras versus discricionariedade, de Kydland e Prescott (1977), ganha-
dora do prêmio Nobel. Os formuladores de políticas, ao desenvolver
políticas públicas, geralmente enfrentam o dilema entre definir regras cla-
ras que não mudam com o tempo (consistentes no tempo) e adotar uma
abordagem discricionária, na qual as políticas mudam de acordo com as
circunstâncias (inconsistentes no tempo).
A primeira abordagem é particularmente útil para políticas cujos
objetivos só podem ser alcançados no médio a longo prazo. 21 A segunda
oferece aos governos maior flexibilidade para ajustar políticas a circuns-
tâncias imprevistas, mas é particularmente vulnerável à captura por
interesses particulares.
A liberalização do comércio é claramente uma política que exige
compromisso de longo prazo, já que seus benefícios, que dependem de
decisões de longo prazo de empresas e trabalhadores sobre como e onde
investir seus recursos, só podem ser maximizados no longo prazo. No caso
de países com baixo nível de liberalização, esse traço da política comer-
cial ganha ainda mais importância, pois sua credibilidade é seriamente
prejudicada por retrocessos, e suas instituições de política comercial são
particularmente vulneráveis a interesses particulares.
20
Ver Michaely, Papageorgiu e Choski (1991).
21
Kydland e Prescott usam o exemplo convincente de casas construídas em planícies
de inundação. Se o resultado socialmente desejável é não ter casas construídas em
planícies de inundação, o governo, como uma forma de intimidação, pode se com-
prometer a não construir barragens e diques onerosos nessas áreas. No entanto, se
as pessoas construírem casas de qualquer maneira e o governo eventualmente tomar
medidas, a política perderia sua credibilidade e consistência no tempo, levando a um
resultado contrário ao pretendido.
Portanto, os governos que procuram convergir para os níveis da OCDE

devem optar por regras claramente definidas, com o menor número de
exceções. As empresas não se esforçarão para aumentar a produtividade,
comprar novos equipamentos ou diversificar suas atividades e seus mer-
cados, se os compromissos de política não forem críveis e deixarem muito
espaço para a discricionariedade. Talvez os empresários considerem o
lobby por proteção uma opção mais lucrativa. Da mesma forma, os traba-
lhadores terão pouco incentivo para se reciclar e construir capital humano
para fazer a transição para setores em expansão.
Outro requisito importante para garantir a consistência temporal da
estratégia é minimizar a incerteza política da reforma, escolhendo um cro-
nograma de implementação que se encaixe no mandato de um governo.
Isso é particularmente importante em países como Argentina e Brasil,
onde os partidos de oposição têm opiniões distintas sobre o comércio. Se
o governo que lidera a reforma propõe um cronograma de convergência
que ultrapassa o seu mandato, mesmo se motivado por uma preocupação
legítima com os custos sociais do ajuste, a credibilidade do governo e os
benefícios da liberalização seriam prejudicados.
Uma estratégia consistente com todas essas diretrizes seria adotar a
chamada fórmula suíça, que cortaria tarifas mais altas de forma despropor-
cional, reduzindo, assim, a dispersão, sem que os governos tivessem que
arbitrar diferentes níveis tarifários. 22 A discricionariedade do governo fica-
ria limitada à definição da tarifa mais alta — por exemplo, não mais do que
15%, a fim de permanecer abaixo da definição de tarifas de pico da OMC
— e ao cronograma de implementação gradual dos cortes tarifários, que
deveria levar entre 4 e 5 anos, para permanecer dentro do seu mandato. 23
Uma preocupação legítima que pode comprometer a viabilidade polí-
tica da reforma é como compensar os perdedores e minimizar os custos
sociais da realocação. Essas preocupações, geralmente ligadas a fricções
nos mercados de produtos e de trabalho, são tratadas de maneira mais efi-
ciente por ações diretas nesses mercados do que pela política comercial
(ver Capítulos 8 e 9). 24 Restrições orçamentárias e relacionadas à eco-
nomia política podem justificar desvios dessas diretrizes, mas devem ser
vistas como exceções e não como a regra.
22
Ver https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agnegs_swissformula_e.htm.
23
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai são membros da união aduaneira do Mercosul, o
que aumenta a complexidade desse processo, mas não altera fundamentalmente sua
relevância. O Brasil recentemente apresentou uma proposta para reformar a tarifa
externa comum, que segue essa linha. Ver https:// www.valor.com.br/brasil/6364309/
brasil-quer-aprovar-em-dezembro-corte- pela-metade-da-tec-em-4-anos
24
Ver, por exemplo, Corden (1984).
A recompensa
O que os países com baixos níveis de liberalização podem esperar ao con-

vergir para os níveis de proteção da OCDE? A população como um todo
teria ganhos de bem-estar? A teoria sugere que sim, mas para uma res-
posta mais precisa é preciso alimentar o modelo teórico com dados do
mundo real que reflitam as condições e os contextos específicos dos paí-
ses. Isso é feito usando o mesmo modelo de equilíbrio geral aplicado em
exercícios quantitativos nos Capítulos 2 e 3 (Caliendo et al., 2017). A dife-
rença é que o objetivo é estimar o impacto de políticas comerciais futuras,
e não passadas.
O exercício pressupõe que as tarifas aplicadas pelos países com baixo
nível de liberalização convirjam para as médias setoriais da OCDE sem-
pre que estas estão abaixo de seus níveis de proteção, o que geralmente
é o caso com exceção da agricultura. Os resultados são apresentados na
Figura 7.5, exceto para a Venezuela que, devido ao seu nível sem paralelo
de desorganização econômica, é discutida separadamente no Quadro 7.2.
Figura 7.5 Impactos sobre comércio e bem-estar da convergência tarifária dos

países latino-americanos com baixo nível de liberalização aos níveis
da OCDE
25 23,1
20
15 13,7 13,3 13,2

Porcentagem
10
5,8 5,6
5
0,02 0,38 0,01 0,53 0,06 0,08 0,47 0,01 0,18 0,06 0,26
0
–0,21
–5
Argentina Brasil Equador Bolívia Paraguai Uruguai
Comércio/PIB Bem-estar Salários reais

Nota: A figura mostra os impactos de equilíbrio geral de uma convergência aos os níveis tarifários mé-
dios da OCDE. O ano de referência é 2015. A convergência é simulada apenas nos casos em que as tarifas
dos países são mais altas do que as da OCDE. Ver Cai e Li (2019) para detalhes.
QUADRO 7.2 SAINDO DO ABISMO: O QUE ABERTURA COMERCIAL PODERIA

FAZER PELA VENEZUELA
De todos os retrocessos de política comercial da região, a Venezuela foi mais

longe na distorção de fluxos de comércio e no isolamento da sua economia do
resto do mundo. O arsenal de medidas adotadas pelo país desde 1999 — de
controles cambiais a barreiras não tarifárias, tarifas proibitivas e licenças de im-
portação e exportação — pareceria extremo até mesmo para os formuladores
de políticas da era da substituição de importações.a A reversão afetou todas as
dimensões da política comercial, incluindo acordos preferenciais, com a Vene-
zuela deixando a Comunidade Andina em 2006, após 43 anos, para ingressar
no Mercosul, mas jamais implementando suas disposições, o que resultou na
suspensão do país do bloco em 2016 (BID, 2017).
As reversões afetaram todas as áreas da política econômica, o que dificulta
a identificação de efeitos específicos da política comercial. Ainda assim, parece
razoável supor que esses efeitos foram parte integrante da crise econômica iné-
dita que assola o país desde 2013 (o PIB per capita caiu cerca de 47% entre 2013
e 2018) e cujas consequências ainda estão tomando corpo.b Essas mudanças de
política afetaram profundamente os fluxos de comércio. Segundo uma estimati-
va, a participação do comércio no PIB da Venezuela caiu para 18% em 2015, seu
nível mais baixo desde a década de 1950.c
Como a reabertura da economia da Venezuela e a redução dos seus níveis de
proteção àqueles da OCDE afetariam o comércio e o bem-estar no país? Como
no caso de outros países da região com baixos níveis de liberalização, um modelo
de equilíbrio geral é usado para responder a essa pergunta, mas como as tarifas
são provavelmente a ferramenta mais fraca do poderoso arsenal protecionista
da Venezuela, e praticamente não há dados sobre barreiras não-tarifárias, esti-
mações dos custos de comércio bilateral mundial (ESCAPE-Banco Mundial), são
usadas como proxy. Essas estimações indicam que os custos de comércio da Ve-
nezuela são em média 30% mais altos do que os da OCDE. A simulação, portanto,
pressupõe que esses custos, incluindo tarifas aplicadas, convergem para os níveis
da OCDE, usando como referência dados da economia de 2015.d
Os resultados apontam para um aumento maciço nos fluxos de comércio,
com a participação destes no PIB subindo de 18% para 46%. Esses fluxos de co-
mércio mais altos são acompanhados por aumentos de cerca de 2% nos salários
reais e no bem-estar, que podem parecer modestos, mas são significativamente
mais altos do que os obtidos em exercícios semelhantes para os demais países
com baixos níveis de liberalização. As mesmas advertências se aplicam: essas
são estimações conservadoras, que não incluem ganhos de conhecimento e
seu impacto no crescimento, que, conforme discutido no Capítulo 2, podem es-
tar longe de ser insignificantes. Além disso, é improvável que esses ganhos se
materializem sem grandes mudanças em outras áreas da política econômica,

QUADRO 7.2 SAINDO DO ABISMO: O QUE ABERTURA COMERCIAL PODERIA

FAZER PELA VENEZUELA (continuação)
necessárias para o bom funcionamento de uma economia de mercado. A políti-

ca comercial não faz milagres.
a
Ver, por exemplo, Baker Makenzie (2017)
b
FMI (2019). Ver Azevedo et al. (2019), para detalhes da crise.
c
Estimativas próprias com base em dados sobre poder de compra da Tabela Penn World 9.1
d
Ver Cai and Li (2019) para detalhes.
Todos os países mostram um aumento significativo nos fluxos de

comércio, medido como uma porcentagem do PIB; o efeito é particular-
mente forte para o Brasil e a Argentina. Há também evidências de que a
convergência melhora a situação dos países seja por ganhos de salário real
ou de bem-estar, exceto no caso do Equador, que apresenta uma pequena
perda no indicador de bem-estar.
Como nos exercícios de equilíbrio geral do Capítulo 2, os ganhos de
salário e bem-estar são embaraçosamente pequenos, mas devem ser
vistos como resultado de estimações conservadoras que não incluem a
liberalização de barreiras não-tarifárias ou os ganhos de conhecimento
decorrentes do comércio. Eles também pressupõem, no máximo, uma
modesta liberalização para produtos agrícolas — o calcanhar de Aquiles
protecionista da maioria dos países da OCDE — uma característica que
pode explicar os resultados mistos do Equador: o país tem a tarifa aplicada
mais alta para produtos agrícolas no grupo (12%). 25
Reduzir tempo e custos na fronteira: tão óbvio quanto elusivo
Por mais importantes que sejam as tarifas e as barreiras não tarifárias, a

América Latina e o Caribe jamais poderão integrar-se totalmente à eco-
nomia mundial (ou mesmo internamente), se atividades críticas como o
transporte de interno e externo de bens, seu desembaraço aduaneiro e
a busca de oportunidades de negócios continuarem sendo demasiada-
mente demoradas e caras.
Essa conclusão não é exatamente nova. No entanto, trazer esses
custos para níveis competitivos internacionalmente — apesar de algum
25
Ver Cai and Li (2019) para uma discussão detalhada da metodologia e resultados.
progresso localizado aqui e ali — é um objetivo que tem escapado à maio-

ria dos governos da região.
Qual é a gravidade da situação? Encontrar um indicador geral que
resuma todas as dimensões desses custos não é uma tarefa trivial, mas um
modelo de gravidade — o principal instrumento analítico do economista
de comércio — pode produzir boas aproximações. 26 A intuição por trás
do modelo é que os desvios no comércio bilateral em relação ao que seria
consistente com o tamanho e a distância geográfica dos parceiros comer-
ciais são provavelmente explicados por esses custos.
As estimações mostradas na Figura 7.6 concentram-se no custo
das exportações da região para oito das maiores economias do mundo
(Canadá, China, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados
Unidos). Também capturam barreiras comerciais tradicionais nesses des-
tinos, mas, como geralmente são baixas e pouco mudaram no período
da análise (2000–15), é razoável supor que tanto as tendências como os
níveis são impulsionados em grande parte por barreiras não tradicionais.
As estimações mostram que esses custos vêm diminuindo desde o início
dos anos 2000, mas a uma taxa significativamente mais baixa do que na
Figura 7.6 Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina
e Caribe e outras regiões, 2000–2015
Todos os bens
120
110
Custo médio de comércio
100
90
80
70
2000 2005 2010 2015
Bens agrícolas
120
26
Ver, por exemplo, Head e Mayer (2014).
110
ércio
80
70
2000 2005 2010 2015
e Caribe e outras regiões, 2000–2015 (continuação)
Bens agrícolas
120
110
100
90
80
70
2000 2005 2010 2015
Bens manufaturados
120
110
100
90
80
70
2000 2005 2010 2015
América Latina e Caribe Europa
América do Norte África
Resto do mundo Ásia
Fonte: Equipe do BID com base em dados da Unescap e do Banco Mundial.

Nota: As figuras apresentam a evolução dos custos médios de comércio entre parceiros em relação à
mediana em 2000 (=100) para diferentes regiões e tipos de bens (agrícolas e manufaturados). Os custos
de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão estimada com base em
dados observados de produção e comércio bilateral; os custos correspondem a exportações para Canadá,
China, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos. Para esses países de destino, é mais
provável que o comércio seja positivo e os dados são muito mais completos. Isso impede que os custos
de comércio aumentem como mero resultado da diversificação geográfica do comércio. Informações de-
talhadas adicionais sobre como os custos de comércio são estimados podem ser encontradas em Arvis et
al. (2013). As regiões são definidas como nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial.
América do Norte, Europa e Ásia, ampliando, assim, um hiato competitivo

já significativo.
Esse hiato competitivo é ilustrado na Figura 7.7. Hoje, estima-se que
os custos de comércio da região sejam significativamente mais altos do
e Caribe e outras regiões, 2015
Todos os bens
América do Norte
Europa
Ásia
Resto do mundo
África
0 50 100 150
Bens agrícolas
América do Norte
Europa
Ásia
Resto do mundo
África
0 50 100 150

e Caribe e outras regiões, 2015 (continuação)
Bens manufaturados
América o Norte
Europa
Ásia
Resto do mundo
África
0 50 100 150
Costos comerciales medianos

Nota: Os números apresentam estimativas da densidade de kernel da distribuição de custos de comércio
em relação à mediana mundial (=100) para diferentes regiões e tipos de bens (agrícolas e manufatu-
rados). Os custos de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão
estimada com base em dados observados de produção e comércio bilateral. Informações adicionais
detalhadas de como os dados são estimados podem ser encontradas em Arvis et al. (2013).
que na Europa e na América do Norte — onde são os mais baixos — ou na

Ásia, e mais baixos apenas do que aqueles de outras partes do mundo em
desenvolvimento.
Obviamente, há diferenças na região (ver Figura 7.8). Alguns países
enfrentam custos de comércio relativamente altos tanto em bens agríco-
las como manufaturados (por exemplo, Bolívia e Paraguai, que não têm
acesso ao mar); outros ostentam custos gerais de comércio em torno —
ou ligeiramente abaixo — da mediana mundial (por exemplo, Argentina,
Brasil, Chile e México); para outros, os custos são mais altos para bens
manufaturados e mais baixos para bens agrícolas (por exemplo, Costa
Rica, República Dominicana e Equador).
A desagregação dos determinantes desses custos mostra que os gover-
nos são limitados pela geografia e pela história, com fatores como distância
e cultura desempenhando um papel importante (Figura 7.9, painel superior).
No entanto, isso não significa que eles não tenham poder. Um componente
substancial de política (painel inferior) pode ampliar os custos ou os benefí-
cios desse legado, abrangido apenas parcialmente pela Grande Liberalização.
Custo médio de comércio Custo médio de comércio
0
50
100
150
200
250
0
50
100
150
200
Brasil Brasil
Chile Chile
Costa Rica México
México Argentina
Colômbia Peru
Argentina Colômbia
Equador Equador
Peru Costa Rica
e Caribe, por país, 2015
Uruguai Panamá
Barbados Uruguai
Rep. Dominicana
Paraguai
Jamaica
Rep. Dominicana
Guatemala
Guatemala
Honduras
Bolívia
Todos os bens
Bens agrícolas
Trinidad e Tobago
Guiana
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Bolívia Nicarágua
Panamá Barbados
Paraguai Bahamas
Suriname El Salvador
Venezuela Jamaica
Belize Venezuela
Bahamas Belize
Guiana Suriname
tando, por exemplo, a cobertura rodoviária e a conteinerização de portos.

Ainda há muito a fazer para reduzir custos de transporte, aumen-
O tempo e os custos de processamento de fronteira também podem ser

e Caribe, por país, 2015 (continuação)
Bens manufaturados
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Brasil
Chile
México
Argentina
Peru
Uruguai
Equador
Panamá
Colômbia
Costa Rica
Paraguai
Nicarágua
Barbados
Rep. Dominicana
Guatemala
Bolívia
Bahamas
Honduras
Venezuela
Belize
El Salvador
Jamaica
Suriname
Nota: As figuras apresentam custos médios de comércio entre parceiros para cada país da ALC, em rela-
ção à médiana mundial (=100), tanto totais como por tipo de bens (agrícolas e manufaturados). Os custos
de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão estimada com base
em dados observados de produção e comércio bilateral. Informações adicionais detalhadas de como os
dados são estimados podem ser encontradas em Arvis et al. (2013).
reduzidos por medidas como técnicas de gestão de riscos ou janelas úni-

cas eletrônicas. Da mesma forma, a busca de negócios no exterior ou de
oportunidades de captação de IED pode se tornar mais barata com o
estabelecimento de serviços comerciais em postos diplomáticos e a aber-
tura de escritórios de promoção de comércio e investimentos em países
parceiros. 27
Desentupindo as artérias
De todas as questões de política negligenciadas nos últimos 30 anos, os

custos de transporte, sem dúvida, encabeçam a lista. A Grande Liberali-
zação, o rápido desenvolvimento tecnológico e custos de comunicação
e transporte em queda, reconfiguraram as vantagens comparativas dos
países e impuseram uma penalidade muito mais alta às economias que
27
Em geral aplica-se tanto à América Latina e ao Caribe quanto ao resto do mundo.
Figura 7.9 Determinantes dos custos de comércio, todos os países, 2015
Fatores geográficos e históricos

Distância (ln)
Mediterraneidade
Ilha
N° de migrantes
Idioma comum
Colonizador comum
Contiguidade
–0,4 –0,3 –0,2 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4
Políticas
Parcela de bens
inspecionados
Tarifas (In)
Portal único
APC
Densidade rodoviária
Portos
conteinerizados
Embaixada
ou consulado
–0,4 –0,3 –0,2 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4
Fonte: Equipe do BID com base em dados de Unescap, Banco Mundial, IFC, CEPII, Moons (2017), Brooks e
Van Biesebroeck (2018), e Felbermayr, Teti e Yalcin (2018).
Nota: A figura apresenta estimativas de mínimos quadrados ordinários de uma equação do tipo gravitacio-
nal, cuja variável dependente é o logaritmo natural dos custos de comércio no nível bilateral em 2015, e as
variáveis explicativas incluem o logaritmo natural do PIB dos países, PIB per capita, distância bilateral, um
indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham uma fronteira e zero, caso contrário,
o número de ilhas no par de países (0, 1, 2), o número de países sem acesso ao mar no par de países (0, 1
, 2), um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham um idioma comum e zero,
caso contrário, um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham um colonizador
comum e zero, caso contrário, o logaritmo natural do estoque bilateral de migrantes do país, a parcela média
de remessas de mercadorias sujeitas a inspeção física, o logaritmo natural de um mais tarifas bilaterais, um
indicador binário que assume o valor de um se os países tiverem um acordo de comércio preferencial e zero,
caso contrário, o número de países com janela única de comércio ativa no par de países (0, 1, 2), o logaritmo
natural da densidade rodoviária média, o logaritmo natural do número total de portos conteinerizados no
país, e um indicador binário que assume o valor de um se os países tiverem missões diplomáticas recíprocas
e zero, caso contrário. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e o segmento ao seu
intervalo de confiança. Erros padrão são robustos à heterocedasticidade.
são complacentes em relação aos seus serviços de transporte e à sua

infraestrutura.
Com custos de mão de obra muito superiores aos da Ásia, uma vanta-
gem geográfica que vem sendo corroída pela queda rápida das tarifas de
frete aéreo (Hummels 2007) e economias de escala e oligopólios no trans-
porte marítimo (Hummels, Lugovskyy e Skiba, 2009), a região não pode
mais se dar ao luxo de ignorar o óbvio. A menos que melhore sua infra-
estrutura de transporte, é improvável que a região atinja seus objetivos
de expandir e diversificar suas exportações, aproveitando, por exemplo, a
fragmentação crescente da produção, as demandas por entregas rápidas
e frequentes e os ganhos de escala que resultariam da convergência de
vários APCs intrarregionais.
Para os países também seria difícil, se não impossível, distribuir os
ganhos do comércio mais amplamente em seu território, uma vez que os
altos custos de transporte interno tendem a concentrar as exportações em
alguns municípios ricos e bem conectados. (Moreira, 2013).
Quão caros são os custos de transporte da região e quais são os
potenciais ganhos comerciais para reduzi-los? A comparação de custos
de transporte é sabidamente difícil, dadas as diferenças entre os países
nos modos de transporte, produtos e parceiros comerciais. As poucas
estimativas disponíveis são para o início dos anos 2000, e o quadro que
pintam não é nada bonito. Por exemplo, constatou-se que as exportações
da América Latina para os Estados Unidos pagam taxas de frete marítimo
em média 70% mais altas do que os Países Baixos, resultado explicado
em grande parte por produtos mais pesados, mas também substancial-
mente influenciado pela ineficiência portuária e a falta de concorrência
entre expedidores (Mesquita Moreira, Volpe e Blyde, 2008).
As coisas melhoraram pouco desde então, já que o investimento em
infraestrutura de transporte permanece relativamente baixo (Serebrisky et
al. 2018), e o único indicador objetivo disponível da qualidade da infraes-
trutura (o Índice de Desempenho Logístico do Banco Mundial) não sugere
qualquer melhoria drástica na última década. 28
Essa tendência é confirmada por um exercício econométrico com
dados internacionais de frete marítimo para 2014, que leva em conta as
diferenças entre parceiros (por exemplo, a distância entre eles) e a com-
posição do produto (por exemplo, comércio de bens leves ou pesados).
De acordo com as estimativas, as taxas médias de frete na região são 50%
mais altas do que na América do Norte. 29
28
A pontuação média da região aumentou de 2,6 para 2,7 em uma escala de 0 a 5 entre
2008 e 2018. https://lpi.worldbank.org/international/global.
29
Estimações de uma equação cuja variável dependente é o logaritmo natural das taxas
de frete marítimo, e cujas principais variáveis explicativas são indicadores binários
para cada região (omitindo-se a América do Norte), o logaritmo natural da distância
bilateral, um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham
uma fronteira e zero, caso contrário, e os efeitos fixos ligados ao país parceiro e ao
produto. Dados do International Transport and Insurance Costs of Merchandise Trade
(ITIC) da OCDE (https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CIF_FOB_ITIC).
Do lado positivo, esses números revelam um espaço significativo para

melhorias, e as (poucas) estimativas empíricas disponíveis apontam para
um impacto significativo no nível, na diversificação e na distribuição sub-
nacional das exportações dos países. Uma estimativa sugere que uma
redução de 10% nos custos de frete internacional impulsionaria os valores
de exportação em pelo menos 30% e aumentaria o número de produtos
exportados em 25%, tanto dentro da região como para os Estados Unidos
(Mesquita Moreira, Volpe e Blyde, 2008).
Melhorias nos custos de transporte doméstico teriam um impacto
igualmente poderoso. Em um estudo de cinco países da América Latina
(Brasil, Chile, Colômbia, México e Peru), um corte de 1% nas taxas de frete
fábrica-porto pode aumentar em média 4,5% as exportações municipais
de bens agrícolas, de mineração e manufaturados (Mesquita Moreira,
2013). 30
Dependendo de como esses cortes se distribuem no território, tam-
bém podem ter grandes efeitos distributivos. Volpe Martincus, Cusolito
e Graziano (2013) simulam os efeitos no comércio de custos de trans-
porte doméstico mais baixos no Peru, decorrentes de investimentos para
pavimentar todas as rotas existentes e construir todas as estradas na car-
teira logística do governo. Os resultados revelam que esses investimentos
beneficiariam mais, de forma desproporcional, as regiões mais pobres que
têm menos acesso a infraestrutura, impulsionariam suas exportações em
12,8% em média e aumentariam o número de bens exportados, em alguns
casos em até 30%. 31
Está além do escopo deste estudo uma discussão detalhada de
como os governos devem melhorar sua infraestrutura de transporte.
Esse tema vai muito além da política comercial e será o foco do Desen-
volvimento nas Américas de 2020. No entanto, a questão principal
parece ser o subinvestimento, particularmente em modos de transporte
mais baratos e alternativos, tais como ferrovias e hidrovias. As restrições
orçamentárias não são o único problema: prioridades de gastos públi-
cos e fragilidades institucionais e regulatórias também desempenham
um papel importante. O desafio tem mais a ver com economia política do
que com considerações técnicas, a exemplo do que ocorre com a própria
política comercial.
30
Ver Molina, Heuser e Mesquita Moreira (2016) para um estudo dos países da Aliança
do Pacífico.
31
Volpe Martincus and Blyde (2013), Volpe Martincus et al. (2014) e Volpe Martincus,
Carballo e Cusolito (2017) também encontram efeitos robustos do comércio para
choques de infraestrutura na região.
O buraco negro na fronteira
Os modelos dos economistas geralmente assumem fronteiras lineares,

unidimensionais. As fronteiras reais, no entanto, têm várias dimensões. 32
Não são meramente uma linha, mas uma “região” cuja travessia envolve
várias atividades (por exemplo, inspeções), realizadas por vários atores
(por exemplo, órgãos de fronteira como as alfândegas). Os órgãos de
fronteira desenvolvem e administram regulamentos e procedimentos para
garantir segurança, legitimidade e conformidade com as regras fiscais em
particular, que as empresas devem observar ao participar do comércio
internacional (Figura 7.10).
Dependendo de como são planejadas e administradas institucional-
mente, as fronteiras podem se tornar um buraco negro do qual é difícil
e demorado escapar. As evidências empíricas disponíveis sugerem que
o tempo gasto na fronteira é realmente um componente importante do
tempo total entre origem e destino. Por exemplo, os dados de importação
marítima peruana de 2013 revelam que, em média, o tempo total gasto na
fronteira e os tempos de processamento portuário e aduaneiro represen-
taram, respectivamente, 37,3% e 21,9% do tempo total entre a partida do
porto do país de origem e a liberação da alfândega.
O tempo gasto na fronteira depende de vários fatores, incluindo:
(i) coordenação entre órgãos; (ii) desenho das regulamentações e dos pro-
cedimentos e aspectos específicos da implementação, como a parcela de
carregamentos sujeitos a inspeção física, que acabam experimentando tem-
pos de processamento mais longos; (iii) tecnologia disponível para realizar
Figura 7.10 Representação esquemática de uma fronteira bilateral
Órgão 1 Órgão 2 Órgão N Alfândega
Porto
Porto
Órgão 1 Órgão 2 Órgão N Alfândega
32
Esta seção baseia-se essencialmente em Volpe Martincus (2016).
esses procedimentos (por exemplo, formulários em papel versus eletrôni-

cos) e se essa tecnologia é comum aos órgãos ou interoperável entre eles;
(iv) existência de esquemas especiais para empresas, remessas e fluxos
de comércio, tais como para operadores econômicos autorizados (OEA)
e trânsito aduaneiro; e (v) recursos disponíveis às agências (por exemplo,
pessoal).
Progresso na fronteira
No final da década de 1990 e, particularmente, a partir de meados dos

anos 2000, os países começaram a introduzir mudanças organizacionais
substanciais em seus órgãos de fronteira, a promover a reengenharia de
processos administrativos usando tecnologias de informação e comunica-
ção para permitir o preenchimento digital de formulários e procedimentos
e a implementar iniciativas para facilitar remessas transfronteiriças, redu-
zindo, assim, os tempos e os custos das empresas.
Essas iniciativas incluem sistemas de gestão de risco mais sofistica-
dos e eficazes, programas de OEA (acordos de cooperação entre órgãos
aduaneiros e empresas, em que estas recebem vantagens de facilita-
ção do comércio), portais únicos eletrônicos (arranjos que permitem
que todas as transações relacionadas ao comércio sejam processadas
eletronicamente em um ponto único) e sistemas de trânsito aduaneiro
simplificados (disposições que simplificam travessias múltiplas de fron-
teira), entre outros. 33
O grau de progresso na implementação dessas iniciativas, que são
compromissos explícitos no Acordo de Facilitação do Comércio da OMC,
é relativamente baixo na região. Embora haja uma variação considerável
entre países, a América Latina e o Caribe ainda estão muito atrás da Amé-
rica do Norte e da Europa em muitas dessas dimensões importantes. Em
particular, a região luta em áreas-chave como gestão de riscos, portais
únicos, operadores autorizados, tempos de liberação e cooperação de
aduanas e órgãos de fronteira. (Figura 7.11).
33
Ver Volpe Martincus (2016) para uma descrição completa dessas iniciativas.
34
Há uma literatura ainda limitada, mas crescente, sobre o impacto das reformas de
alfândegas e outros órgãos de fronteira em resultados do comércio e outros resulta-
dos econômicos (Fernandes, Hillberry e Mendoza Alcántara, 2015 [para a Albânia];
Mendoza Alcántara, Fernandes e Hillberry, 2015 [para a Sérvia]; Fernandes, Hillberry
e Mendoza Alcántara, 2017 [para a Macedônia]; Laaj, Eslava e Kinda, 2019 [para a
Colômbia].
Figura 7.11 Implementação dos compromissos do Acordo de Facilitação do

Comércio da OMC, 2019
América Latina e Caribe em comparação com outras regiões
100%
75%
50%
25%
0%
América Europa Ásia América Latina Resto África
do Norte e Caribe do mundo
Implementados Não implementados
América Latina e Caribe, por país

100%
75%
50%
25%
0%
Chile
México
Costa Rica
Argentina
Uruguai
Colômbia
Brasil
Peru
Paraguai
El Salvador
Nicarágua
Rep. Dominicana
Guiana
Panamá
Bolívia
Guatemala
Honduras
Dominica
Belize
Barbados
Trinidad e Tobago
Equador
Jamaica
Suriname
Haiti
Venezuela
Implementados Não implementados

Figura 7.11 Implementação dos compromissos do Acordo de Facilitação do

Comércio da OMC, 2019 (continuação)
Portal único
100
80
Trânsito 60 Operadores autorizados
40
20
0
Gestão de riscos Tempos médios
de liberação
Cooperação de
Cooperação aduaneira órgãos de fronteira
Ásia América Latina e Caribe

África América do Norte
Europa Resto do mundo
Fonte: Equipe do BID com base em dados fornecidos pelos países, coletados pela OMC.
Nota: A figura apresenta a média simples da participação percentual dos compromissos do AFC da OMC
implementados nos países de cada região, o percentual desses compromissos implementados para cada
país da América Latina e Caribe e o percentual de países de cada região que implementou o respectivo
compromisso.
Por que é importante?
O BID avaliou as várias iniciativas de facilitação do comércio que envolvem

diversos países da América Latina e do Caribe.34 Os resultados sugerem
que, na maioria dos países, essas medidas têm sido eficazes para facilitar
o comércio: as exportações e importações aumentaram significativa-
mente. 35 É importante ressaltar que as iniciativas também foram eficazes
em termos de custo. Exportações adicionais e até mesmo o aumento asso-
ciado de receitas (ou redução de custos) excederam em muito os custos
implícitos.
O principal canal pelo qual essa expansão comercial ocorreu é um
aumento na frequência de carregamentos (marcado em vermelho na
Figura 7.12). Quando a travessia de fronteiras se torna mais fácil e rápida,
as empresas podem responder melhor às demandas de seus pares e
35
A Figura 7.12 informa a resposta estimada das exportações a reduções de tempos
de processamento aduaneiro no Uruguai. Esses tempos diminuíram substancial-
mente no transcorrer do tempo, ajudando as empresas a aumentar suas vendas
no exterior.
Figura 7.12 Impacto de medidas de facilitação do comércio nas exportações

das firmas, países selecionados da América Latina e Caribe
Melhorias na gestão de riscos e no tempo de processamento – Uruguai
Valor das exportações

Volume de exportações
N.o de remessas
p/comprador
p/comprador
N.o de carregamentos
p/comprador
N.o de compradores
Valor unitário
p/remessa
p/remessa
0 0,05 0,1 0,15 0,2
Resposta média de crescimento
Operadores econômicos autorizados – México
Volume
Valor
N.o de
carregamentos
Vol. por
carregamento
Valor por
carregamento
Valor unitário
–25 0 25 50 75 100 125

Certificação OEA
consumidores e atender aos seus prazos de entrega preferenciais, bem

como obter insumos para uso em seus processos de produção ou para
venda no mercado doméstico. Curiosamente, isso tem sido associado a
uma ampliação das bases de compradores/fornecedores.
A facilitação parece ter gerado ganhos comerciais que são assimé-
tricos entre empresas e produtos e, portanto, podem afetar padrões
de especialização. Como esperado, o comércio de produtos sensí-
veis ao tempo cresceu mais. Além disso, embora pequenas e grandes
Figura 7.12 Impacto de medidas de facilitação do comércio nas exportações das

firmas, países selecionados da América Latina e Caribe (continuação)
Portal eletrônico único – Costa Rica
Número de remessas
Valor das exportações por comprador
Volume de exportações por comprador
N.o médio de carregamentos por comprador
Valor unitário
Vol. médio de exportações por carregamento
Valor médio das exportações por carregamento
Valor médio das exportações p/ carregamento e comprador
Vol. médio das exportações por remessa e comprador
–25 0 25 50 75 100 125
Uso do portal eletrônico único
Procedimentos de trânsito simplificados – El Salvador

Valor das exportações por comprador
Volume de exportações por comprador
Número de remessas
Número remessas por comprador
Valor das exportações por remessa
Volume de exportações por remessa
Valor unitário
0 20 40 60
Agilização dos procedimentos de trânsito
Fonte: Equipe do BID com dados de DNA-Uruguai (2002-2011), SAT-México (2011-2014), DGA-Costa Rica
(2007-2013), e DGA-El Salvador (2010-2013).
Nota: As figuras apresentam a resposta média de crescimento das diferentes margens de exportações das
empresas para os tempos de processamento aduaneiro, certificação OEA, uso de portal eletrônico único
e adoção de um sistema de trânsito aduaneiro otimizado. Uma explicação detalhada das estratégias de
estimação pode ser encontrada em Volpe Martincus (2016).
empresas tenham se beneficiado dessas iniciativas, ampliando suas

relações comerciais existentes, as pequenas empresas também aprovei-
taram a simplificação processual para se aventurar em novos mercados
estrangeiros. 36
36
Ver Volpe Martincus (2016).
Rumo a um marco mais amplo e internacionalmente consistente
Apesar desse progresso, há espaço significativo para melhorias. Ainda há

muito a ser feito nas margens intensivas e extensivas da facilitação do
comércio. Assim, embora as várias iniciativas específicas estejam logica-
mente conectadas, em vários casos elas se desenvolveram ao longo do
tempo como módulos independentes e dissociados, que geralmente usam
diferentes soluções de tecnologia da informação. Essa situação na ver-
dade limita a facilitação — pois as empresas precisam lidar com sistemas
incompatíveis — e dificulta a exploração sistemática completa dos dados
produzidos por esses sistemas.
Assim, o primeiro desafio que os países enfrentam na busca para facilitar
o comércio é desenvolver uma visão abrangente e adotar uma abordagem
operacional consistente para conectar iniciativas nacionais e entre países.
A assim chamada reengenharia inteligente de processos e condições ope-
racionais adequadas devem permitir que os países aproveitem ao máximo
as possibilidades apresentadas pela emergência de tecnologias da infor-
mação e de big data (Ver Capítulo 11). Essa estratégia envolve três pilares
principais: reconfiguração de processos (otimizar o fluxo de trabalho), ope-
ração aprimorada (por exemplo, atividade 24 hora por dia, sete dias por
semana) e mais e melhores tecnologias (por exemplo, interoperabilidade
de portais únicos nacionais). Esses pilares se traduzem em uma série de
princípios específicos:
• Melhor coordenação de fronteiras para comércio e trânsito: os paí-

ses devem colaborar na formulação de procedimentos de fronteira
mais eficazes, adotando mecanismos virtuais que interconectem
todos os órgãos públicos relevantes e provedores do setor pri-
vado para processar documentos comerciais digitalizados comuns
e convergentes. Isso ajudaria a criar as condições para postos úni-
cos de controles de fronteira integrados, que funcionem 24 horas
por dia, sete dias por semana.37
• Gestão de riscos reforçada e programas ampliados de OEA: de
acordo com a estrutura definida acima, os países devem adotar
uma abordagem de risco integrada que envolva todos os órgãos
de fronteira. Aliado ao uso mais efetivo da crescente riqueza de
dados por meio de ferramentas econométricas mais sofisticadas e
37
Os países da região também estão cada vez mais implementando um portal único de
investimentos para otimizar os procedimentos administrativos relevantes e, assim,
facilitar o influxo de IED (por exemplo, Costa Rica, Equador).
tecnologias emergentes, como inteligência artificial, isso permitiria

aos países analisar melhor os fluxos e atores do comércio e detec-
tar operações suspeitas com maior sucesso. Além disso, os órgãos
devem trabalhar mais estreitamente com o setor privado para tro-
car informações em tempo real e conectar programas de OEA
entre países, por meio de acordos de reconhecimento mútuo, para
acelerar as operações comerciais nos dois lados das fronteiras.
• Remoção de barreiras específicas ao comércio eletrônico e ao
comércio de serviços: os países da América Latina e do Caribe
ainda precisam aproveitar as oportunidades que essas modali-
dades dinâmicas de comércio podem oferecer. A mudança nessa
direção exige regulamentações e procedimentos adequados para
remessas pelo correio e expressas, bem como para fluxos de
dados, entre outras coisas (ver Capítulo 11).
Essas medidas implicam reduções multilaterais nos custos do comér-

cio, em oposição aos esforços unilaterais que normalmente foram feitos
até o momento. Se buscadas dessa maneira, provavelmente produzirão
ganhos comerciais substanciais.
Navegando o além-mar : promoção do comércio e do investimento
Embora novas tecnologias tenham reduzido substancialmente os custos de

pesquisa, a falta de informações ainda prejudica gravemente as empresas
que buscam operar além das fronteiras nacionais em diferentes ambientes
de negócios. 38 Ao contrário de tarifas e custos de transporte, não há uma
medida direta da importância relativa das barreiras à informação. Entre-
tanto, meios indiretos que usam estimações econométricas dos efeitos no
comércio de instituições informais (tais como redes de imigrantes) e de
agentes intermediários, possibilitam chegar a algumas conclusões. Os cus-
tos de informação estimados dessa maneira variam entre 6% e 13%. 39
“Sistemas de posicionamento global” públicos
Agências de promoção de exportações (APEs) e agências de promoção

de investimentos (APIs) com configurações organizacionais diversas e
38
Esta seção é baseada principalmente em Volpe Martincus (2010), Blyde et al. (2014)
e Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).
39
Ver Rauch e Trindade (2002); Feenstra e Hanson (2004); e Anderson e van Wincoop
(2004) e Volpe Martincus (2010) sobre os detalhes desses cálculos.
inovadoras se disseminaram pelos países nas últimas décadas.40 O número

de países da região da América Latina e Caribe e da OCDE com essas
novas APIs quadruplicou nos últimos 30 anos. Na realidade, a maioria das
APIs nos países da região foi criada nesse período. Embora haja diferen-
ças significativas entre países, essas agências em geral são pequenas. A
API média em uma amostra de 52 países da América Latina e Caribe e da
OCDE tem um orçamento anual total de US$ 7 milhões. As agências da
região são menores: a API média na América Latina e Caribe tem um orça-
mento total de US$ 5 milhões, enquanto a média da OCDE é quase três
vezes maior (Figura 7.13).41
As agências normalmente prestam às empresas serviços de informa-
ção que as ajudam a navegar pelas dimensões desconhecidas do comércio
internacional e do investimento estrangeiro e, dessa forma, podem ser
vistas como um sistema de posicionamento global fornecido (ou finan-
ciado) pelo setor público.42 Mais precisamente, realizam atividades que
lidam com barreiras de informação enfrentadas pelas empresas na busca
de oportunidades de negócios além das fronteiras nacionais.43
Ao fazê-lo, as APEs e APIs podem estabelecer escritórios no exte-
rior para conduzir inteligência comercial e identificar oportunidades
de negócios. Nesse sentido, as agências da América Latina e do Caribe
diferem significativamente de suas contrapartes nos países desenvolvi-
dos: enquanto a API mediana da América Latina e do Caribe não possui
40
Ver Blyde (2014) sobre a evolução das políticas de internacionalização dos países da
América Latina e do Caribe.
41
A promoção comercial e de investimentos requer um arranjo institucional ade-
quado. Isso requer considerar o contexto institucional e envolve determinar o papel
adequado do setor privado, estruturas internas sólidas e pessoal e remuneração
adequados, entre outras coisas. O BID produziu mapeamentos institucionais deta-
lhados de APEs e APIs (ver Jordana, Volpe Martincus e Gallo, 2010; Volpe Martincus
e Sztajerowska, 2019).
42
As tecnologias emergentes também são fundamentais para reduzir os custos de
informação. APEs em todo o mundo estão treinando empresas para fazer uso efetivo
dessas tecnologias (ver Capítulo 11).
43
Ver Rauch (1996) e Hausman e Rodrik (2003). As externalidades também podem
resultar de práticas comerciais, organizacionais e gerenciais, atividades de trei-
namento, métodos e tecnologias de produção e vínculos de produção com
exportadores e empresas multinacionais (por exemplo, Rodríguez-Clare, 1996; Mion
e Opromolla, 2014). Esses transbordamentos de informação, no entanto, não estão
incluídos na avaliação privada das empresas dos custos e benefícios associados à
realização de negócios e investimentos no exterior. Consequentemente, o investi-
mento no desenvolvimento dessas atividades pode ser subótimo, oferecendo uma
justificativa para intervenção pública.
Figura 7.13 Número e orçamento de agências de promoção de investimentos,

América Latina e Caribe e países da OCDE
Número, 1925–2017
60
50
Número de países
40
30
20
10
0
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
OCDE América Latina e Caribe
500 Orçamento por API, 2016
450
400
350
300
US$ milhões
250
200
150
100
50
0
CA
NL
PL
CL
IL
JP
AT
PT
PY
UY
TT
HT
UK
FR
AU
BR
ES
NO
IE
PE
MX
FI
CO
DE
CH
AR
EC
TR
HU
NZ
EE
DO
LV
SI
CR
VE
BB
GR
NI
DK
IS
SE
SV
HN
América Latina e Caribe OCDE

Média América Latina e Caribe Média OCDE
Fonte: Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).
escritórios no exterior, a API mediana da OCDE possui mais de dez desses

escritórios (Figura 7.14).
O GPS funciona? Um guia de políticas
As iniciativas de assistência ao comércio internacional podem baixar os

custos fixos incorridos pelas empresas locais ao exportar pela primeira vez
Figura 7.14 Escritórios de agências de promoção de investimentos no exterior,

2017
120
100
80
60
40
20
0
CA
NL
PL
IL
CL
JP
PT
GT
AT
GY
HT
PY
TT
UY
UK
ES
AU
FR
EC
MX
CO
KR
CH
LV
IE
DK
DE
US
FI
TR
BR
CZ
NZ
EE
JM
CR
NI
AR
BB
DO
GR
HN
HU
IS
NO
PE
SE
SI
SK
SV
VE
América Latina e Caribe OCDE
Média América Latina e Caribe Média OCDE
Fonte: Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).
e ao entrar em novos mercados, reduzindo os custos associados à coleta

de informações sobre preços, normas técnicas de produtos e potenciais
compradores. Como resultado, o apoio das APEs pode abrir o caminho
para que as empresas locais se aventurem no exterior, cresçam ou entrem
em novos mercados, contribuindo, assim, para aumentar as exportações.
Da mesma forma, as APIs podem reduzir os custos fixos que as empresas
estrangeiras incorrem ao se estabelecer em um novo país ou aumentar sua
presença no país. Ao fazê-lo, as APIs podem promover o influxo de IED.
Até que ponto elas efetivamente o fazem?
As macroevidências disponíveis geralmente apontam para uma cor-
relação positiva entre recursos financeiros alocados às APEs/APIs e
resultados de comércio e investimento.44 O mesmo se aplica à presença
de missões diplomáticas e escritórios de APE/API em países parceiros.45
Em particular, os escritórios de APEs da América Latina e do Caribe estão
associados a mais exportações ao longo da margem extensiva, principal-
mente de bens diferenciados.46
Quase todos os estudos empíricos existentes que usam microda-
dos, incluindo vários estudos do BID sobre países latino-americanos,
44
Ver Lederman, Olarreaga e Payton (2010) e Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).
45
Ver Rose (2007); Gil-Pareja, Llorca-Vivero e Martínez-Serrano (2008) e Gil-Pareja
et al. (2015) para a Espanha; Lederaman, Olarreaga e Payton; Moons (2017); e Volpe
Martincus e Sztajerowska (2019).
46
Ver Volpe Martincus et al. (2010) e Volpe Martincus, Carballo e Gallo (2011).
Figura 7.15 Impacto da promoção de exportações nas exportações das firmas,

vários anos (%)
Peru Chile
Total exportações Total

exportações
Número Exportação média
de produtos por produto
Exportação Número
média por país de países
de países por país
Média de Número
exportadores de produtos
p/ país e produto
Média de
Exportação média exportadores
por produto p/ país e produto
0 5 10 15 20 0 5 10 15 20 25
Costa Rica Argentina

Total Total
exportações exportações
Exportação média Número
por país de países
Número Média exportações
de países por país
de produtos por produto
Média de Média de
exportadores exportadores
p/ país e produto / país e produto
Exportação média Número
por produto de produtos
0 5 10 15 0 5 10 15 20
constataram que o apoio de iniciativas de promoção de exportações ajuda

significativamente as exportações no nível da empresa e tem sido eficaz
em termos de custo. (Figura 7.15).47
Em geral, os efeitos estimados tendem a ser maiores quando o tipo
de empresa ou o tipo de comércio tem maior chance de enfrentar pro-
blemas de informação mais graves, o que contribui com insights de como
desenhar esses programas. Estima-se que a promoção comercial tenha o
efeito mais forte em atividades de exportação que sofrem com informa-
ções incompletas. Os efeitos estimados são particularmente grandes na
47
Ver Volpe Martincus (2010).
Figura 7.15 Impacto da promoção de exportações nas exportações das firmas,

vários anos (%) (continuação)
Uruguai Colômbia
Total
exportações
Total
exportações Média exportações
por produto
Exportação média
por país
Número
de países
Número de países
Média de
exportadores
Número p/ país e produto
de produtos
Número
de produtos
0 5 10 15 0 5 10
Fonte: Volpe Martincus (2010), com base em dados de PROMPEX /PROMPERU, PROCOMER, URUGUAI
XXI, PROCHILE, EXPORTAR e PROEXPORT/PROCOLOMBIA.
Nota: As figuras mostram a resposta média de crescimento dos resultados de exportações de diferentes
empresas no apoio à promoção comercial. Os efeitos estimados que não são estatisticamente signifi-
cativos no nível de 10% são mostrados como zero. Uma explicação metodológica detalhada pode ser
encontrada em Volpe Martincus (2010).
margem extensa — quando as empresas tentam exportar pela primeira

vez ou buscam entrar em um novo país ou mercado de produtos.48
Os efeitos, no entanto, variam. O comércio de bens mais com-
plexos e empresas menores ou menos experientes, com exposição
limitada aos mercados internacionais, provavelmente enfrentam barrei-
ras mais severas às informações, o que sugere que se beneficiarão mais
da assistência à exportação.49 Pacotes de serviços de apoio prestados
durante todo o processo de exportação são mais eficazes do que ações
isoladas. 50
48
Ver Cruz (2014) para o Brasil; Lederman, Olarreaga e Zavala (2015); Mion e Muûls
(2015) para o Reino Unido; Broocks e van Biesebroeck (2017) para a Bélgica; e Volpe
Martincus e Carballo (2008, 2010b) para o Peru e o Uruguai, respectivamente.
49
Ver Volpe Martincus e Carballo (2012) para a Costa Rica; Volpe Martincus e Carballo
(2010a) para o Chile; Volpe Martincus, Carballo e García (2012) para a Argentina; e
Munch e Schaur (2018) para a Dinamarca.
50
Ver Volpe Martincus e Carballo (2010c) para a Colômbia. Um estudo sugere que os
efeitos da promoção de exportações podem não ser duráveis (Cadot et al., 2015).
Note-se, no entanto, que esse resultado se baseia em um único caso, a iniciativa
FAMEX da Tunísia, que difere substancialmente das operações das APEs tradicionais
(van Biesebroeck, Konings e Volpe Martincus, 2016).
As empresas apoiadas exportaram relativamente mais do que as não

apoiadas durante a crise financeira. Isso não é de surpreender, uma vez
que as APEs ajudaram as empresas a encontrar novos clientes para subs-
tituir os antigos afetados pela crise. 51
Por último, mas não menos importante, ao aumentar as vendas exter-
nas, a promoção comercial pode melhorar o desempenho geral das
empresas. A promoção de exportações aumenta as vendas, o emprego e
a produtividade do trabalhador, principalmente para empresas menores. 52
Embora vários estudos usem microdados para avaliar a eficácia dos
programas de promoção de exportações dos países, praticamente não há
evidências microeconométricas do impacto da assistência à promoção de
investimentos nas decisões de localização de empresas multinacionais. 53
Um estudo recente do BID com foco na Costa Rica e no Uruguai apre-
senta, pela primeira vez, evidências de que a promoção de investimentos
tem sido eficaz em atrair subsidiárias de multinacionais. Em particular,
as empresas apoiadas por APIs nacionais têm maior probabilidade de se
estabelecer nesses países e expandir suas atividades mais rapidamente
(Figura 7.16). 54
Esses efeitos geralmente são mais fortes nos investimentos originários
de países desenvolvidos, que previsivelmente enfrentam grandes barreiras
de informação ao investir na região.
Trinta anos depois: um trabalho em curso
Trinta anos depois que a região iniciou uma liberalização em larga escala,
era de se esperar que a política comercial se tornasse praticamente irre-
levante; o equivalente para a política pública do “fim da história” para a
geopolítica, declarado por Fukuyama (1989) no final da Guerra Fria. Bem,
não exatamente. Assim como a democracia liberal ao estilo ocidental con-
tinuou a enfrentar desafios sérios e inesperados, o comércio e a integração
na América Latina e no Caribe ainda são um trabalho em curso.
Apesar de avanços notáveis, novos desafios surgiram, enquanto
alguns outros antigos se mostraram insuperáveis. Entre os novos desafios,
51
Ver van Biesebroeck, Konings and Volpe Martincus (2016) para a Bélgica e o Peru.
52
Ver Munch e Schaur (2018 [para a Dinamarca]) e Rincon Aznar et al. (2015 [para o
RU]), respectivamente.
53
Ver van Biesebroeck, Konings and Volpe Martincus (2016).
54
Ver Volpe Martincus, Carballo e Blyde (2019) e Carballo, Marra de Artiñano e Volpe
Martincus (2019b) sobre como são abordadas questões de estimação, tal como a
potencial endogeneidade da assistência à promoção de investimentos.
Figura 7.16 Impacto da promoção de investimentos na decisão de localização

das firmas, Costa Rica e Uruguai, 2000–2016
Costa Rica Uruguai
Número de Número de
subsidiárias subsidiárias
Presença Presença
Estabelecimento Estabelecimento
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0 0,1 0,2
Fonte: Equipe do BID com base em Volpe Martincus, Carballo e Blyde (2019).
Nota: As figuras apresentam o impacto estimado da assistência à promoção de investimentos na proba-
bilidade de uma empresa multinacional se estabelecer ou estar presente no país, bem como no número
de suas subsidiárias no país. Uma explicação metodológica detalhada pode ser encontrada em Volpe
Martincus, Carballo e Blyde (2019).
as ameaças atuais ao sistema de comércio internacional baseado em

regras são os mais alarmantes. O comércio dificilmente poderá ser um ins-
trumento para a prosperidade se o mercado mundial se dividir em blocos
balcanizados, regidos pelo poder e não pela lei.
Entre os velhos desafios, a integração regional, que ganhou ainda
mais relevância estratégica com os atuais conflitos comerciais, implora
por convergência e por um exercício de preenchimento de lacunas para
acrescentar racionalidade e peso ao mercado regional. No nível nacional, o
protecionismo ainda está vivo e passa bem em algumas das maiores eco-
nomias da região — um desafio que não pode ser totalmente vencido sem
inciativas unilaterais e que precisa ser informado pelas lições de economia
política dos últimos 30 anos. Por fim, a região ainda luta com os altos cus-
tos de logística, informação e processamento de fronteiras. Os remédios
são bem conhecidos. As recompensas também estão bem documentadas
e compreendidas. As razões da inação, no entanto, continuam obscuras.
BALANÇO
POLÍTICAS COMERCIAIS E DE INVESTIMENTO:
30 ANOS DEPOIS
A proteção ainda é muito alta em algumas das maiores
economias da região.
Nível e Estrutura da Tarifa de Importação Aplicada OCDE Equador
Os Países da América Latina com baixa liberalização e a OCDE, Argentina Paraguai
2015
Bolívia Uruguai
35
Brasil Venezuela
30
25
20
15
10
0
Alimentos e Têxteis e Elétrica e Equipamentos Toda a
bebidas vestuário maquinário de transporte economia
A convergência entre os 33 acordos da região aumentaria

o comércio intrarregional em 12%, em média.
Impactos nos fluxos de comércio intrarregionais de

uma área de livre comércio da América Latina e Caribe
160%
Exportações Importações
140%
120%
100%
80%
60%
ba ad
go
40%
To id
e rin
T
20%
0%
ru a
C i
B ile
ia
ra ru
ôm ai
V B ia
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B ua la
El rb dor
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Su rág a
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C d e
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G Gu ize
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Ja ad
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–20%
el
R
m
C g
éx
os u
ol
ic
e
rg
a
A
ep
R
Convergir para os níveis tarifários da

OCDE seria um grande impulso para o
comércio exterior.
Impactos na relação comércio exterior/PIB
de uma convergência para os níveis 249,3%
tarifários da OCDE:
países latino-americanos com baixa liberalização.
Uruguai
13,2% 13,3% 13,7% 23,1%
5,6% 5,8%
Paraguai Bolívia Equador Brasil Argentina Venezuela
Reduzir tempo e custos na fronteira pode gerar ganhos

significativos.
Impacto do portal eletrônico único no comércio exterior: Costa Rica
Resposta média ao crescimento
Valor da exportação
Volume de exportação
No de carregamentos
Valor da exp. p/ comprador
Vol. de exp. p/ comprador
Média de carregamentos p/ comprador
Valor unitário
Vol. médio de exp. por carregamento 0
Valor médio de exp. p/ carregamento 0
Valor médio de exp. p/ carregamento e comprador 0
Volume médio de exp. p/ carregamento e comprador
-25% 0% 25% 50% 75% 100%
CONCLUSÃO
Trinta anos depois, a região ainda luta com problemas históricos:

proteção alta em algumas de suas maiores economias; falta de
integração do seu mercado regional e altos custos de logística,
informação e processamento alfandegário.
8
Políticas de ajuste do
mercado de trabalho:
o que funciona?
Embora possa beneficiar a economia como um todo, o comércio interna-

cional pode, no entanto, gerar tanto vencedores como perdedores. Em
nenhuma outra área isso é mais verdadeiro do que na de empregos. A
realocação de mão de obra provocada pelo comércio internacional pode
ser cruel para determinados indivíduos e comunidades. Os governos devem
estar atentos a essas mudanças e ajustar suas políticas devidamente.
As políticas de ajuste do mercado de trabalho podem ser justifica-
das por vários motivos. Do ponto de vista da equidade social, os governos
podem procurar compensar trabalhadores sobre os quais recaem os
custos do livre comércio. As políticas de ajuste também podem ser justifi-
cadas com base na economia política. As percepções negativas acerca do
impacto distributivo do comércio internacional podem criar uma reação
política contrária, ameaçando o futuro da liberalização comercial. Políticas
de ajuste podem ajudar a garantir a continuidade das reformas.1
Essas políticas também podem ser motivadas por razões de eficiência. Por
exemplo, em economias nas quais a mobilidade e a procura por emprego são
onerosas, os indivíduos tendem a investir pouco em qualificação, visto que o
retorno pessoal desse investimento é menor do que para o conjunto da socie-
dade (Acemoglu, 1997).2 Políticas que incentivam os trabalhadores a aprimorar
suas habilidades podem resolver o problema de subinvestimento. Os trabalha-
dores têm um incentivo maior para aprimorar suas habilidades se isso melhora
1
Galiani, Torre e Torrens (2015) fornecem um modelo teórico interessante, no qual
reformas duradouras sem compensação podem não ser mais do que parciais, já que
uma reforma total provavelmente desencadeará uma reversão dispendiosa, a menos
que combinada com um esquema para compensar adequadamente os perdedores.
2
Com os atritos de mercado, os salários são determinados por negociação; assim, haverá
alguma divisão de lucros entre empregados e empregadores. Isso significa que os
empregados não se apropriam de todos os ganhos marginais de produtividade resultan-
tes de treinamento. Portanto, há subinvestimento na qualificação (ver Acemoglu, 1997).
sua capacidade para mudar de setor, de profissão ou ambos. E uma força de

trabalho mais qualificada beneficia tanto os trabalhadores como a sociedade.
Para desenhar políticas de ajuste apropriadas é importante identifi-
car os fatores que afetam a reação do mercado de trabalho aos choques
comerciais. A barreira do capital humano é o primeiro fator óbvio que
restringe a realocação de mão de obra entre setores. Os trabalhadores
deslocados de um setor em declínio podem não ter as habilidades neces-
sárias para mudar de ocupação e setor.
Dificuldades na busca por empregos, associadas à falta de informação,
são outro obstáculo importante. As pessoas não sabem necessariamente
quais oportunidades de emprego estão disponíveis em outros setores e,
principalmente, em outros locais. Mesmo trabalhadores com as habilida-
des requeridas podem não encontrar empregos adequados porque não
têm informações sobre o mercado de trabalho.
Problemas em relação à mobilidade são outra barreira; essas dificulda-
des incluem o custo da mudança, além de possíveis diferenças nos custos
de moradia entre regiões. Esses custos podem desencorajar os indivíduos
a buscar oportunidades de emprego em outras regiões.
Essas dificuldades, assim como várias outras, podem impedir uma
realocação pronta e eficiente de mão de obra, potencialmente aumen-
tando os custos sociais de um choque comercial. É preciso ter esses
problemas em mente ao formular e implementar as políticas comerciais.
Políticas de ajuste ao comércio internacional
Existem exemplos proeminentes de países que buscaram desenhar políti-

cas específicas para minimizar esses custos. É o caso dos Estados Unidos,
com o programa de Assistência de Ajuste ao Comércio (TAA, na sigla em
inglês), e dos países membros da União Europeia (UE), com o Fundo Euro-
peu de Ajustamento à Globalização (FEG). Uma breve discussão desses
programas é útil para informar a formulação de políticas.
O desenho desses programas nos Estados Unidos e na Europa aborda
os vários fatores que dificultam a realocação de mão de obra. O programa
TAA presta assistência por meio de uma série de instrumentos, incluindo
pagamento de despesas de treinamento, seguro-desemprego temporário,
seguro-salário e pagamento de algumas despesas relacionadas com busca
de emprego e realocação. Da mesma forma, o FEG assiste os trabalhado-
res por meio de recursos para cobrir os custos de várias políticas ativas do
mercado de trabalho, incluindo busca de emprego e treinamento.
A característica marcante desses programas é que a assistência é
prestada apenas quando o deslocamento dos trabalhadores ocorre como
POLÍTICAS DE AJUSTE DO MERCADO DE TRABALHO: O QUE FUNCIONA? 235
resultado de um choque comercial. No entanto, estabelecer essa conexão

não é trivial. Como revelado no Quadro 8.1, uma série de critérios e proce-
dimentos é adotada para tratar dessa questão.
As evidências empíricas do impacto desses programas de assistência
são ambivalentes. Enquanto alguns estudos sobre o TAA constataram que
o programa fez pouco ou nada para melhorar os rendimentos dos traba-
lhadores (Decker e Corson, 1995; D’Amico et al., 2007), outros concluíram
que o componente de treinamento teve um impacto positivo (Park, 2012).
A divergência de resultados pode ser devida a diferentes abordagens
empíricas e à possibilidade de que resultados médios ocultem impactos
diferentes entre grupos de indivíduos. Por exemplo, Park (2012) constata
ganhos maiores entre os participantes do TAA que encontraram empre-
gos nas profissões para as quais foram treinados. Os participantes do TAA
que encontraram empregos em ocupações que não correspondiam ao seu
programa de treinamento não se beneficiaram de rendimentos maiores.
Os impactos do programa TAA também podem variar dependendo do
horizonte de tempo. Por exemplo, no curto e médio prazo, os participan-
tes do TAA desfrutam de ganhos mais altos do que os não participantes
— resultado impulsionado por renda mais alta e maior participação da
força de trabalho — mas essa diferença tende a desaparecer após cerca
de 10 anos (Hyman, 2018). Não houve avaliação equivalente dos impactos
usando microdados para o programa FEG, principalmente devido à falta
de informações para essa avaliação (Claeys e Sapir, 2018).
A percepção geral, no entanto, é que tanto o TAA como o FEG são
programas muito pequenos, dificultando a possibilidade de que tenham um
impacto considerável. De 2007 a 2016, o FEG financiou apenas 147 casos,
abrangendo 140 mil trabalhadores demitidos. Autor, Dorn e Hanson
(2013) mostram que as transferências de renda relacionadas com o TAA
compensam apenas cerca de 10% da perda de renda resultante da concor-
rência asiática. Os orçamentos desses programas são relativamente baixos
dado o tamanho dessas economias. Mais especificamente, os orçamentos
para o TAA e o FEG foram de US$ 800 milhões (2015) e US$ 150 milhões
(2014), respectivamente. Evidências adicionais indicam que muitos trabalha-
dores na Europa sequer conhecem o programa FEG (Cernat e Mustilli, 2017).
Programas específicos para o comércio exterior versus programas

gerais: prós e contras
A assistência a ajustes relacionados ao comércio exterior pode ser pres-

tada com programas específicos — como o TAA e o FEG — ou gerais; isto
é, que dão assistência ao trabalhador desempregado, independentemente
QUADRO 8.1 ELEGIBILIDADE PARA O PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA DE

AJUSTE AO COMÉRCIO INTERNACIONAL DOS EUA E PARA O
FUNDO EUROPEU DE AJUSTE À GLOBALIZAÇÃO
Programa de Assistência de Ajuste ao Comércio (TAA) dos EUA

O programa TAA, originalmente criado em 1962, presta assistência para ajustes
de mão de obra associados a choques comerciais. Esses choques incluem au-
mentos de importações, demissões por um produtor a montante ou a jusante
em um setor que enfrenta um aumento de importações, ou uma transferência de
produção para outro país.
Para obter benefícios do TAA, um grupo de trabalhadores afetados negativamente
pelo comércio exterior deve primeiro protocolar um requerimento no Departamento
do Trabalho dos EUA. O requerimento pode ser apresentado por um grupo de três
ou mais trabalhadores, um empregador de um grupo de trabalhadores, um sindicato,
um representante da força de trabalho estadual, um operador/parceiro do American
Job Center (Centro de Empregos dos EUA), ou outro representante devidamente
autorizado. Após a apresentação de um requerimento completo, o Escritório de As-
sistência e Ajuste ao Comércio (OTAA, na sigla em inglês) inicia uma investigação
para determinar se o grupo de trabalhadores cumpre os requisitos de elegibilidade.
Essa investigação pode incluir contato com a empresa dos trabalhadores,
seus clientes, os requerentes, sindicatos, agências estatais ou outras fontes rele-
vantes, conforme necessário, para a coleta de dados. Se o grupo de trabalhadores
atender aos critérios, será emitida uma certificação, após a qual cada trabalhador
do grupo deverá solicitar individualmente serviços e benefícios por meio do seu
centro de trabalho local.
Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG)

O programa FEG, criado em 2007, presta assistência a trabalhadores despedi-
dos como resultado de um evento de globalização, definido como uma grande
mudança estrutural nos padrões do comércio mundial – como, por exemplo, um
aumento nas importações, uma mudança repentina no comércio de bens ou
serviços, transferência (offshoring) ou queda na participação de mercado - ou
como resultado de uma crise financeira global.
Uma autoridade no Estado-Membro da UE (nacional, regional ou local) é respon-
sável por definir as necessidades dos respectivos trabalhadores, elaborar as medidas
apropriadas, protocolar a solicitação junto à UE e implementar as medidas depois
de financiadas. As solicitações serão aceitas se um dos dois critérios de interven-
ção for atendido: (i) pelo menos 500 trabalhadores foram demitidos em uma única
empresa em um período de quatro meses ou (ii) pelo menos 500 trabalhadores no
mesmo setor, particularmente em empresas pequenas ou médias, foram demitidos
ao longo de um período de nove meses.a Os candidatos devem apresentar uma aná-
lise fundamentada da ligação entre as demissões e as grandes mudanças estruturais
nos padrões do comércio mundial. Essa análise deve ser baseada em estatísticas e
outras informações para comprovar que os critérios de intervenção foram atendidos.
a
O segundo critério é incluído para abordar deslocamentos de mão de obra em empresas pe-
quenas e médias.
das causas do desemprego. Qual das duas opções é a mais adequada é

ainda uma questão em aberto. A Tabela 8.1 resume os principais argumen-
tos a favor e contra os programas específicos. A defesa de uma abordagem
mais geral se baseia em vários argumentos. Para começar, os trabalhado-
res podem não ter conhecimento dos programas específicos porque estes
tendem a ser pequenos. Além disso, pode ser difícil provar que o desem-
prego está relacionado a um choque comercial e não a outros choques,
tais como os causados pela tecnologia. Finalmente, um programa que
destaca o comércio exterior poderia transmitir uma mensagem errada, ali-
mentando a percepção de que este é a única causa do deslocamento de
trabalhadores. Programas específicos, no entanto, podem exigir menos
recursos, o que pode ser conveniente para países com restrições fiscais. O
mais importante, no entanto, é que a elaboração de um programa, seja de
ajuste mais geral ou específico, leve em conta os vários fatores que pode-
riam potencialmente impedir a realocação de mão de obra.
Políticas diferentes são formuladas para abordar diferentes elemen-
tos do ajuste. As políticas para o mercado de trabalho são normalmente
divididas em ativas e passivas. As ativas buscam aumentar as chances de
as pessoas encontrarem novos empregos e geralmente incluem medi-
das como intermediação (por exemplo, assistência e aconselhamento
na busca de emprego), treinamento vocacional ou incentivos de recruta-
mento. As políticas passivas, por outro lado, têm como objetivo fornecer
algum tipo de apoio aos indivíduos desempregados, sem necessaria-
mente ajudá-los a encontrar novos empregos. Essas políticas, que incluem
Tabela 8.1 Argumentos a favor e contra programas de assistência específicos

ligados ao comércio
A favor Contra
Programas específicos podem ser mais baratos do que Programas específicos tendem a ser pequenos.
aqueles que cobrem todos os tipos de choques. Os trabalhadores podem não estar cientes de que
esses programas estão disponíveis.
Enquanto os benefícios do comércio internacional Na prática, é difícil distinguir um choque comercial
tendem a se espalhar por toda a economia (por de outros choques, como os decorrentes do
exemplo, por meio de preços mais baixos), os avanço tecnológico. É melhor usar programas
custos do livre comércio recaem sobre um grupo de mais gerais para abordar ambos os tipos de
trabalhadores. Essas pessoas precisam de assistência choques simultaneamente.
especial.
O comércio pode ser a razão politicamente mais Um programa que destaca o comércio cria
controversa para o deslocamento relacionado com a a percepção de que este é a única causa do
globalização. Portanto, as pessoas desiludidas com deslocamento de trabalhadores, alimentando
a globalização podem ver que há um instrumento atitudes negativas contra o comércio internacional.
específico para lidar com os efeitos adversos do
comércio.
seguro-desemprego, benefícios-desemprego e indenizações, normal-

mente são implementadas por um tempo limitado.
Os programas de ajuste para indivíduos deslocados pelo comércio
podem incluir elementos de políticas ativas e passivas, bem como apoio
complementar, como subsídios de realocação, por exemplo. O princípio é
ajudar os trabalhadores a fazer a transição, em vez de preservar empre-
gos que não são mais viáveis. Ao apoiar trabalhadores e não empregos, as
políticas de ajuste têm maiores chances de ser mais efetivas na realocação
de mão de obra.
Políticas para o mercado de trabalho na América Latina
Nos países da América Latina não há programas de assistência específi-

cos semelhantes aos dos Estados Unidos (TAA) ou da Europa (FEG). No
entanto, os governos de toda a região implementam políticas para o mer-
cado de trabalho por várias razões e, em princípio, uma combinação dessas
políticas pode ajudar os trabalhadores afetados por choques comerciais.
Entretanto, os países da América Latina normalmente gastam menos
em políticas ativas para o mercado de trabalho do que outras regiões. A
Figura 8.1 mostra dados de 2010 para nove países da América Latina, bem
como dados de 2016 para Chile e México. Dados comparáveis para os paí-
ses da OCDE também são apresentados.
Figura 8.1 Gastos públicos em programas ativos para o mercado de trabalho
0,7
0,6
0,5
% do PIB
0,4
0,3
0,2
0,1
0
México
Uruguai
Peru
Honduras
Colômbia
Chile
Argentina
Brasil
OCDE
México
Chile
OCDE
Equador
2010 2016
Fontes: Cerutti et al. (2014) e Base de Dados de Emprego da OCDE.

Os números indicam que os gastos da região em políticas ativas para o

mercado de trabalho estão bem abaixo dos da OCDE. Na América Latina, os
ministérios do trabalho são geralmente responsáveis por oferecer programas
de treinamento de curto prazo a pessoas desempregadas. Seus serviços, no
entanto, frequentemente oferecem pouca cobertura e tendem a focar em um
segmento específico de desempregados, como jovens, que não é o grupo
com maior probabilidade de ser deslocado por choques comerciais (BID,
2015). Limitar o grupo-alvo, focando, por exemplo, na juventude, deixa outros
trabalhadores (de meia-idade e mais velhos) sem assistência efetiva.
Políticas passivas para o mercado de trabalho, como o seguro-desem-
prego, podem ajudar a atenuar o impacto negativo no consumo durante
a transição, mas também são usadas com pouca frequência na América
Latina. Em princípio, pessoas com até mesmo uma pequena poupança
podem gastar mais tempo procurando o emprego certo e até se matricu-
lar em programas de treinamento enquanto estão desempregadas. Esses
instrumentos podem, portanto, desempenhar um papel importante no
retorno dos desempregados ao mercado de trabalho, com as habilidades
certas e um bom emprego (Alaimo et al., 2015).
No entanto, o seguro-desemprego não é amplamente utilizado na
América Latina (ver Tabela 8.2), e mesmo onde existe, a cobertura é muito
baixa. Por exemplo, no Brasil, o país com a maior cobertura da região, ape-
nas 13% dos desempregados recebem benefícios, em comparação com
26% nos Estados Unidos e 40% no Canadá (Alaimo et al., 2015). Como no
caso das políticas ativas, os países da América Latina gastam menos em
políticas passivas para o mercado de trabalho do que outras regiões (ver
Figura 8.2).
As indenizações por demissão e os programas de emprego tempo-
rário são políticas adicionais que apoiam a renda durante o desemprego,
mas são ferramentas limitadas para lidar com ajustes do mercado de tra-
balho a choques comerciais. As colunas 3 e 4 da Tabela 8.2 mostram a
prevalência de indenizações por demissão e programas de emprego tem-
porário na América Latina.
A indenização por demissão pode ser um instrumento útil para atenuar
o impacto negativo no consumo durante períodos de desemprego (MacI-
saac e Rama, 2001; Kugler, 2002), mas também serve como mecanismo
de proteção do emprego ao aumentar o custo da demissão. Consequen-
temente, pode inibir a rotatividade, particularmente para certos grupos de
trabalhadores (ver Montenegro e Pagés, 2004) e, potencialmente, dificul-
tar realocação de mão de obra em meio a um choque comercial.
O custo médio de demissão (como porcentagem do salário anual) para
uma empresa na América Latina e no Caribe é cerca de 70% superior ao
Figura 8.2 Gastos públicos em programas passivos para o mercado de trabalho
1,2
1,0
0,8
% do PIB
0,6
0,4
0,2
0
México
Peru
Honduras
Colômbia
Argentina
Chile
Uruguai
Brasil
OCDE
México
Chile
OCDE
Equador
2010 2016
Fontes: Cerutti et al. (2014) e Base de Dados de Emprego da OCDE.
da empresa média na OCDE (Alaimo et al., 2015).3 Programas de emprego

temporário, por outro lado, são comumente usados na América Latina
para garantir uma renda mínima a trabalhadores pobres e não qualificados
(ver Tabela 8.2). O emprego oferecido tende a durar de três a seis meses,
geralmente em projetos intensivos em mão de obra, tais como reparo e
manutenção de estradas, prédios e espaços públicos. As evidências, no
entanto, indicam que esses programas não aumentam as chances de os
participantes encontrarem um novo emprego no final da intervenção, e o
estigma de participar desses programas pode ter efeitos adversos (Alaimo
et al., 2015). Na sua forma atual, eles não parecem ser uma ferramenta apro-
priada para ajudar os trabalhadores deslocados por um choque comercial.
Apesar da crescente literatura sobre a eficácia das políticas para o
mercado de trabalho na América Latina e no Caribe e em outras regiões,
os resultados ambíguos das avaliações tornam difícil extrair uma mensa-
gem unificada sobre os impactos dessas políticas na empregabilidade e na
renda. McKenzie (2017), por exemplo, apresenta uma pesquisa baseada em
24 experimentos controlados randomizados, que avaliam uma variedade
3
O pagamento de indenizações por demissão, que é a forma mais antiga de proteção
social, tem sido popular na América Latina, em parte porque o sistema depende do
empregador e, portanto, não sobrecarrega as capacidades administrativas do setor
público. Porém, à medida que os estados melhoram suas capacidades de gestão e
administração, instrumentos adicionais, como seguro-desemprego, devem ser con-
siderados (Alaimo et al., 2015).
Tabela 8.2 Instrumentos de apoio à renda na América Latina

Contas de poupança Pagamento de Programas
Seguro- individual de seguro- indenização de emprego
País desemprego desemprego (UISA) por demissão temporário
Argentina Sim Sim Sim
Bahamas Sim
Barbados Sim Sim Sim
Belize
Bolívia Sim Sim
Brasil Sim Sim Sim
Chile Sim Sim Sim Sim
Colômbia Sim Sim
Costa Rica Sim Sim
Equador Sim
El Salvador Sim
Guatemala
Guiana
Haiti Sim Sim
Honduras
Jamaica Sim Sim
México Sim Sim
Nicarágua Sim Sim Sim
Panamá Sim
Paraguai Sim Sim Sim
Peru Sim
República Dominicana Sim Sim
Suriname
Trinidad e Tobago Sim Sim
Uruguai Sim Sim Sim
Venezuela Sim Sim
Fonte: Alaimo et al. (2015).
de diferentes programas para o mercado de trabalho, e conclui que muitas

dessas políticas são muito menos eficazes do que os governos normal-
mente presumem. Card, Kluve e Weber (2018), no entanto, apresentam
uma visão com mais nuances. Com base em mais de 200 avaliações de
políticas ativas para o mercado de trabalho em todo o mundo, os autores
concluem que, embora os impactos médios de curto prazo sejam próximos
de zero, os impactos se tornam positivos dois a três anos após a conclusão
do programa; programas que dão ênfase a alguma forma de acumulação
de capital humano geralmente apresentam os melhores resultados.
As diferenças nos resultados estão relacionadas às metodologias das

avaliações, à qualidade das intervenções e ao contexto em que as interven-
ções são realizadas, entre outros fatores. Pode haver várias razões pelas
quais uma política pode funcionar em um contexto, mas não em outro.
Se a principal razão por trás de uma realocação lenta de mão de obra
for a relutância em mudar devido aos altos custos de moradia, políticas
para alocar trabalhadores com empregadores de outras localidades (uma
política voltada para reduzir o custo de informação), podem ter pouco
impacto. Até o instrumento certo pode ser ineficaz. Por exemplo, se novas
habilidades forem necessárias, mas houver uma incompatibilidade entre
as habilidades cobertas pelo treinamento e as demandadas pelo mercado,
o impacto na empregabilidade provavelmente será baixo. Além disso, o
mesmo tipo de programa pode ser mais eficaz em alguns países do que
em outros, uma vez que o nível de qualificação da população-alvo varia
geograficamente (Kluve, 2016).
Embora as opiniões variem sobre o que funciona, algumas recomen-
dações comuns estão surgindo para áreas específicas de intervenção.
Uma das políticas para o mercado de trabalho mais analisadas na América
Latina é o treinamento. Exames de estudos sobre a eficácia dos progra-
mas de treinamento na América Latina incluem Ibarrarán e Rosas Shady
(2009), Urzúa e Puentes (2010) e Kluve (2016).
O Quadro 8.2 apresenta um exame realizado pelo BID de estudos
que avaliam programas de treinamento em todo o mundo. Algumas das
recomendações mais importantes desses estudos são: (i) programas
abrangentes que combinam mais de um componente (por exemplo, trei-
namento em sala de aula com treinamento no local de trabalho) tendem a
ser mais eficazes; (ii) programas oferecidos por instituições do setor pri-
vado ou programas que recebem insumos do setor privado têm maior
impacto porque a participação deste reduz eventuais incompatibilidades
entre as habilidades desenvolvidas no treinamento e as exigidas pelo mer-
cado; (iii) programas que oferecem habilidades técnicas que levam a uma
ocupação ou um ofício atualmente exigido pelos empregadores, são mais
eficazes do que programas voltados apenas para habilidades sociais que
não são específicas de um emprego ou de uma carreira.
Ainda há muito a ser aprendido sobre a eficácia das políticas para o
mercado de trabalho, particularmente no contexto de choques comerciais.
Nessa área, questões relevantes permanecem sem resposta. Por exemplo,
até que ponto os programas gerais de treinamento já disponíveis na região
facilitam a realocação de trabalhadores deslocados pelas importações?
Para ajudar a subsidiar essa discussão, o BID realizou uma avaliação dos
programas de treinamento no Brasil, o país da América Latina que mais se
QUADRO 8.2 TREINAMENTO DE ADULTOS: O QUE SE SABE?
Este quadro apresenta uma resenha de Busso e Messina (2019) sobre a eficácia
de políticas ativas para o mercado de trabalho. Para aproximar a população de
interesse (trabalhadores deslocados pelo comércio exterior), a análise se con-
centra em programas que visam requalificar trabalhadores, oferecendo-lhes
alguma forma de treinamento. Consequentemente, programas de procura de
emprego, subsídios de emprego e programas de treinamento para jovens volta-
dos ao primeiro emprego não são abordados.
Esta análise é baseada na ferramenta SkillsBank do BID,a que examina
sistematicamente a eficácia de programas que tenham sido avaliados com cre-
dibilidade. A análise inclui apenas estudos nos quais contrafactuais adequados
são construídos e estratégias de identificação críveis são usadas. Nesta resenha
sistemática da literatura, a unidade de análise é o programa. A avaliação abrange
um total de 40 programas que fornecem habilidades a trabalhadores desempre-
gados e se concentra em dois resultados: probabilidade de encontrar emprego
e salários.
A Figura 8.2.1 apresenta os resultados da análise da probabilidade de
encontrar emprego. O efeito geral em todos os programas de treinamento exa-
minados é positivo e estatisticamente significativo no nível de 5%. No geral, a
probabilidade de os participantes encontrarem emprego aumenta 2,6 pontos
percentuais após o programa. Resultados semelhantes para salários (não mos-
trados) sugerem que a participação em um programa de treinamento aumenta
substancialmente os salários, em 0,08 de um desvio padrão.b
As avaliações dos programas variam amplamente, sugerindo que as caracte-
rísticas do programa e o contexto em que foi implementado são provavelmente
importantes. Para maior clareza acerca das fontes de heterogeneidade, as inter-
venções são separadas por duração (menos e mais de 480 horas de treinamento),
tipo de habilidades fornecidas (habilidades técnicas, habilidades sociais [soft
skills] ou ambas), natureza do treinamento (somente em sala de aula vs. com-
binação de treinamento em sala de aula e estágio), entidade de implementação
(governo vs. ONG ou empresa multinacional), provedor de treinamento (priva-
do vs. público) e região de implementação (América Latina e Caribe vs. outra
região). A Figura 8.2.2 resume os resultados para empregabilidade. Há um con-
junto equivalente de resultados para salários (não mostrado).
Os programas que fornecem apenas habilidades técnicas têm um impacto
positivo, enquanto os que fornecem apenas habilidades sociais (soft skills) não
são eficazes. O efeito de programas combinados (habilidades técnicas + sociais) e
daqueles que fornecem apenas habilidades técnicas é praticamente idêntico.
Programas que combinam ensino em sala de aula com estágios no local de
trabalho têm impactos ligeiramente maiores no emprego e nos salários do que
aqueles que oferecem apenas treinamento em sala de aula, mas as diferenças en-
tre os dois grupos não são estatisticamente diferentes. Os programas oferecidos
por instituições do setor privado mostram um aumento maior na probabilidade de

QUADRO 8.2 TREINAMENTO DE ADULTOS: O QUE SE SABE? (continuação)

Figura 8.2.1 E
feito de programas de treinamento no emprego
(mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação
no programa de treinamento)
Fitzenberger (2016) ii
Hicks (2015)
Fitzenberger (2016) i
Rosholm (2009)
Biewen (2014) ii
Elias (2004)
Ibarraran (2014)
Kaplan (2015)
Mourelo (2017)
Corson (1996)
Groh (2016)
Acevedo (2017) i
Reis (2015)
Freedman (2000)
Acero (2009)
GAO (1996)
Acevedo (2017) ii
Estudo
Hirshleifer (2016)
Macours (2013)
Rosas (2017)
Attanasio (2011)
Honorati (2015)
Hendra (2016)
Biewen (2014) i
Maitra (2017)
Alvares de Azevedo (2013) ii
Chakravarty (2016)
Calero (2016)
Alcid (2014)
Santa Maria (2009)
Kluve (2008) i
Alvares de Azevedo (2013) i
Adoho (2014) i
Fitzenberger (2000)
Total
–0,4 –0,3 –0,2 –0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
Pontos percentuais
Fonte: Busso e Messina (2019)

Nota: Cada barra representa o tamanho médio do efeito e seu intervalo de confiança de 95% rela-
tado em cada um dos estudos listados no eixo y. Para facilitar a leitura, apenas o primeiro autor do
estudo e o ano de publicação são apresentados. “i” e “ii” se referem a diferentes avaliações apresen-
tadas nos mesmos estudos. Ver www.iadb.org/skillsbank para mais detalhes
emprego do que os programas em que o treinamento foi desenhado e oferecido

por órgãos públicos (que, em média, não têm efeito no emprego). Essas diferen-
ças são estatisticamente significativas apenas para a probabilidade de emprego.
Intervenções de pequena escala realizadas por ONGs e órgãos multilate-
rais têm um impacto maior no emprego do que intervenções do governo, que
tendem a ser implementadas em uma escala maior. Essas diferenças não se tra-


Figura 8.2.2 T
ipos de programas de treinamento e empregabilidade
(mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação no
programa de treinamento, por característica do programa)
Número de
Categoria avaliações
Tipo de habilidades
Social 2
Técnica 24
Ambas 8
Tipo de treinamento
Sala de aula 20
Ambos 14
Provedor do treinamento em sala de aula
Privado 23
Público 6
Público-privado 5
Executor da avaliação
Governo 24
Órgão multilateral/ONG 10
Duração da intervenção
Mais de 480 horas 7
480 horas ou menos 27
Região de intervenção
Outra 22
–0,04 –0,02 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12

Pontos percentuais
Fonte: Busso e Messina (2019).
duzem em salários. Os efeitos no salário dos programas governamentais e de

ONG/multilaterais são positivos e significativos e, embora seus efeitos no salário
sejam ligeiramente maiores, as diferenças com os programas governamentais
não são estatisticamente significativas.
Embora os impactos estimados de programas longos variem mais, seu efeito
no emprego e nos salários é praticamente nulo. Por outro lado, a maioria dos
programas curtos costuma ter efeitos positivos. Os programas implementados
na América Latina e no Caribe também foram separados daqueles implementa-
dos em outras regiões. Os efeitos do tratamento não variaram significativamente
em termos de emprego ou salário. No entanto, os efeitos de programas no


emprego na América Latina e no Caribe não são estatisticamente diferentes de
zero, ao passo que são diferentes de zero no resto do mundo, uma característica
que merece ser mais explorada.
Em suma, as evidências mostram que o treinamento de trabalhadores des-
locados pode funcionar. Em média, os programas de treinamento têm algum
efeito n o emprego e n os salários e oferece m uma rota potencialmente viável
para a requalificação d e trabalhadores q ue sofreram as conseq u ências nega-
tivas do comércio exterior . No entanto, as evidências também mostram que a
eficácia das iniciativas de treinamento varia amplamente. Os programas devem
estar bem ajustados às necessidades do mercado de trabalho e às realidades
existentes, e avaliações mais sistemáticas dos programas são necessárias para
começar a entender o que funciona e o que não funciona.
a
O SkillsBank, que pode ser consultado em https://skillsbank.iadb.org é uma plataforma web
que fornece um repositório de programas rigorosamente avaliados, formulados para desenvol-
ver habilidades para pessoas em diferentes faixas etárias (da primeira infância à idade adulta).
b
Alguns estudos relatam a variação percentual dos salários devido a programas; outros relatam
diferenças entre médias, isto é, quantos dólares adicionais a mais (ou a menos) os participantes
do programa obtiveram devido à participação no programa. Consequentemente, os efeitos sa-
lariais são padronizados em uma diferença média, que é a diferença entre médias dividida pelo
desvio padrão dos salários. Assim, os efeitos salariais dos programas são interpretados como
uma porcentagem do desvio padrão dos salários.
empenhou em termos de programas para o mercado de trabalho, tanto

ativos como passivos (ver Quadro 8.3).
Treinamento e emprego: Um estudo de caso no Brasil
O SENAI é uma rede de centros de treinamento sem fins lucrativos

estabelecido pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), o maior
provedor de treinamento para a indústria no Brasil. Os programas são
financiados principalmente pelo setor público, com recursos provenien-
tes de um imposto sobre as folhas de pagamento. Operando por meio
de um sistema de órgãos nacionais e regionais com representantes
dos ministérios da Educação e do Trabalho, o SENAI possui centros de
treinamento em todos os estados do Brasil e mais de 800 centros no
total (ver Figura 8.3).4 O SENAI oferece uma variedade de programas
4
O SENAI faz parte do Sistema “S” no Brasil, um conjunto de instituições de apren-
dizagem profissional administradas pela CNI. O SENAI se concentra no treinamento
para a indústria, enquanto instituições similares oferecem treinamento nos setores
de agricultura e serviços.
QUADRO 8.3 TREINAMENTO DO SENAI E CHOQUES COMERCIAIS

NO EMPREGO
Embora os programas de assistência na América Latina não visem especi-

ficamente os choques do comércio exterior, muitos países da região adotam
políticas ativas para o mercado de trabalho para assistir os desempregados. Es-
sas políticas gerais ajudam os trabalhadores deslocados por choques comerciais
a encontrar um novo emprego? Este quadro trata dessa pergunta, avaliando os
programas de treinamento oferecidos pelo Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI) no Brasil. O material é baseado em Blyde et al. (2019), um
projeto de pesquisa possibilitado pela colaboração entre o BID, o SENAI e o
Ministério do Trabalho e Emprego do Brasil.
O estudo constrói uma base de dados que permite rastrear o histórico de
emprego de um trabalhador e as atividades de treinamento de 2009 a 2015,
que resulta da fusão de dados empregador-empregado da Relação Anual de
Informações Sociais (RAIS), que abrange o universo de empresas formais no
Brasil, com dados no nível individual sobre treinamento obtidos junto ao SENAI.
Usando esses dados, os autores investigam até que ponto o treinamento afeta a
probabilidade de reemprego, e se o impacto varia com a exposição do setor de
deslocamento à concorrência de importações.
A análise está focada nos cursos de qualificação do SENAI que visam apri-
morar ou ampliar habilidades. Esses cursos são abertos ao público em geral, a
partir dos 16 anos de idade, independentemente do grau de escolaridade. Os
cursos geralmente são oferecidos a um custo que varia de acordo com o local, o
tipo e a duração do curso. Alguns cursos podem ser oferecidos gratuitamente, e
algumas populações vulneráveis podem obter treinamento subsidiado por meio
de programas públicos.
A cada ano, a análise observa trabalhadores que não estão no mercado de
trabalho, mas que estavam empregados na indústria no ano anterior. Durante
esse período fora do mercado de trabalho, algumas pessoas passaram por trei-
namento, enquanto outras não. Avalia-se, então, se o indivíduo voltou para o
mercado de trabalho formal até o final do ano seguinte ou não. A amostra é
composta por trabalhadores que foram deslocados involuntariamente, definidos
como trabalhadores que foram demitidos ou cujos contratos terminaram. Essa
identificação é baseada em uma variável da RAIS que especifica o motivo da
separação (foi demitido, pediu demissão, término de contrato, aposentadoria,
morte, etc.).
A Tabela 8.3.1 apresenta algumas estatísticas básicas sobre as probabilida-
des (incondicionais) de transição de trabalhadores deslocados de acordo com
a sua situação de treinamento. Em geral, a probabilidade de voltar ao mercado
de trabalho formal é 13,4 pontos percentuais mais alta para os que participaram
de treinamento (56,5%) do que para os que não o fizeram (43,1%). A situação é
semelhante para trabalhadores deslocados de setores com alta penetração de
importações; aqueles que participaram de treinamento têm uma probabilidade


NO EMPREGO (continuação)
Tabela 8.3.1 Probabilidade de que os trabalhadores deslocados da indústria

sejam reempregados em um ano (porcentagem)
Treinados Não treinados
Todos os setores industriais 56,5 43,1
Setores com alta penetração de 57,8 43,2
importações
Fonte: Blyde et al. (2019).
Nota: A tabela apresenta probabilidades (incondicionais) de transição de trabalhadores deslocados
de acordo com a sua situação de treinamento pelo SENAI.
14,6 pontos percentuais superior de retornar ao mercado de trabalho (57,8%) do

que os não treinados (43,2%).
A avaliação consiste em um modelo econométrico no qual a variável prin-
cipal tem valor de um se um indivíduo deslocado de um setor industrial for
reempregado no mercado de trabalho formal um ano depois. A variável rece-
be o valor zero se o indivíduo não retornar ao mercado de trabalho formal. A
principal variável explicativa identifica se o indivíduo passou por treinamento
após o deslocamento. Variáveis explicativas adicionais incluem idade, gênero,
educação e tempo de serviço do indivíduo, bem como o porte (número de
funcionários) da empresa de deslocamento e efeitos fixos por ano, setor e
município.
O principal desafio na avaliação de programas de treinamento é levar em
conta o viés de seleção daqueles que optam pelo treinamento. A decisão de
participar de um treinamento provavelmente é motivada por características
individuais difíceis de observar. Por exemplo, indivíduos mais motivados são
mais propensos a buscar treinamento, mas também têm maior probabilidade
de ser reempregados. Portanto, o impacto estimado pode estar capturando
essas diferenças de motivação e não apenas o efeito do treinamento. Assim,
a estratégia empírica precisa separar o impacto do treinamento do impacto
dessas características não observáveis. Uma maneira de fazê-lo é usando va-
riáveis instrumentais.
A intuição é usar um fator que influencie as chances de
buscar treinamento, mas não depende de características individuais. Nesta
análise, o instrumento é o número de cursos por mil habitantes disponíveis
no município em que o trabalhador esteve empregado pela última vez e em
municípios contíguos. Independentemente de sua motivação, indivíduos com
mais acesso a cursos de treinamento são mais propensos a participar de des-
ses treinamentos.
Os impactos do treinamento na probabilidade de retorno ao mercado de
trabalho são apresentados na Figura 8.3.2. Trabalhadores deslocados que bus-
caram treinamento têm uma probabilidade 13,2 pontos percentuais maior de ser
empregados no período após o deslocamento, do que trabalhadores que não


Figura 8.3.1 Impacto do treinamento na probabilidade de reinserção no

mercado de trabalho (pontos percentuais)
Reemprego
Mesmo setor industrial
Outro setor industrial
Setor não industrial
Mesma ocupação
Outra ocupação
–14 –10 –6 –2 0 2 6 10 14 18 22 26 30 34
Pontos percentuais
Setores com alta penetração de importações Todos os setores industriais
Fonte: Blyde et al. (2019).

Nota: A figura mostra os efeitos do treinamento do SENAI na probabilidade de reemprego de traba-
lhadores industriais deslocados. Cada estimativa pontual vem de uma regressão separada que inclui
controles de idade, gênero, anos de estudo, tempo de serviço na empresa de deslocamento, tempo
de serviço ao quadrado e o tamanho (isto é, o logaritmo do número total de funcionários) da empresa
de origem, além de efeitos fixos anuais por setor e município. A estimação com variáveis instrumen-
tais é usada para levar em conta o viés de seleção daqueles que optam pelo treinamento, onde o
instrumento é o número de cursos por mil habitantes disponíveis nos municípios do trabalhador e em
municípios contíguos.
passaram por treinamento. A probabilidade para todos os setores industriais é

semelhante para setores com alta penetração de importações (ver a primeira
linha denominada “reemprego”).
Em seguida, a avaliação examina até que ponto os participantes são realo-
cados para outros setores. Para esse fim, os autores primeiro desagregam a
probabilidade geral de reemprego em probabilidade de reemprego no mesmo
setor industrial do deslocamento, em um setor industrial diferente e em uma
atividade não industrial. Em seguida, os autores desagregam mais uma etapa,
na probabilidade de entrar na mesma ocupação e em uma ocupação diferente.
A principal mensagem da Figura 8.3.2 é que o impacto geral do treinamento do
SENAI é explicado predominantemente por trabalhadores que trocam de setor
ou ocupação, independentemente da penetração de importações no setor de
deslocamento.


Em resumo, as estimativas mostram que o treinamento facilita a transição

para um novo emprego. O treinamento não facilita a reentrada no mesmo setor
ou ocupação, mas contribui para a reinserção em um setor industrial diferente
ou em uma ocupação diferente.
Os efeitos são semelhantes em setores com alto grau de exposição à con-
corrência de importações. Esses resultados apoiam a ideia de que o treinamento
facilita a realocação do trabalho entre setores.
de treinamento, incluindo cursos de aprendizagem destinados a apoiar

jovens trabalhadores, mas também ministra cursos de qualificação para
aprimorar e ampliar habilidades. A avaliação do BID descrita abaixo
concentra-se nos cursos de qualificação.
O Quadro 8.3 apresenta uma análise detalhada do impacto dos cur-
sos do SENAI no emprego. O estudo examina indivíduos que perderam
Figura 8.3 Localização de centros de treinamento do SENAI
Fonte: BID, com dados do SENAI.

empregos formais na indústria. Após sair, algumas pessoas buscaram

treinamento, enquanto outras não; a análise mede o impacto do trei-
namento na probabilidade de retorno ao mercado de trabalho. 5 Os
resultados indicam que o treinamento aumenta a probabilidade de rein-
serção no mercado de trabalho formal após o deslocamento em cerca
de 13,2 pontos percentuais, e é eficaz para trabalhadores deslocados
de setores altamente expostos à concorrência de importações. Como
a probabilidade geral de reinserção no mercado de trabalho formal
para trabalhadores não treinados é de 43,1%, a estimativa de 13,2 pon-
tos percentuais implica um aumento de 30,6% nessa probabilidade para
trabalhadores treinados.
O impacto estimado é explicado quase que exclusivamente pela rein-
serção em um setor industrial ou em uma ocupação diferente da original.
A natureza setorial dos choques comerciais implica que trabalhadores
deslocados de setores expostos ao comércio exterior têm maior probabi-
lidade de encontrar emprego em um setor diferente — um processo que
pode ser lento e oneroso. Ao mostrar que os cursos do SENAI aumentam
a probabilidade de encontrar emprego em diferentes setores, os resulta-
dos sugerem que esse tipo de curso ajuda a reduzir o tempo de realocação
de trabalhadores.
É importante ressaltar que essas estimativas não devem ser gene-
ralizadas a outros contextos, principalmente porque a qualidade dos
programas de treinamento profissional em outros países pode não ser a
mesma do Brasil. No entanto, os resultados corroboram a ideia de que
políticas gerais de mercado de trabalho podem ter um impacto nos ajustes
relacionados ao comércio exterior, mesmo que não sejam especificamente
formuladas para abordá-los.
Mais pesquisas são necessárias na área de políticas e ajustes de mer-
cado de trabalho na América Latina, particularmente no que diz respeito
aos choques relacionados ao comércio exterior e à tecnologia. Ainda há
muito a aprender tanto sobre a formulação de políticas quanto sobre os
contextos em que uma intervenção pode ou não funcionar. Esses temas
requerem informações de alta qualidade, o que significa que os órgãos
governamentais da região devem estabelecer parcerias com a comuni-
dade acadêmica e think tanks, a fim de compartilhar seus dados e seu
conhecimento da situação local.
5
Identificar um indivíduo como estando fora do mercado de trabalho ou desempre-
gado significa que ele está fora do mercado de trabalho formal. Como a RAIS apenas
pesquisa empresas formais, não é possível rastrear trajetórias individuais no mer-
cado de trabalho informal.
O esforço para identificar, formular, implementar e aperfeiçoar polí-

ticas de ajuste para o mercado de trabalho é uma prioridade econômica,
social e política. Os trabalhadores deslocados pela liberalização comer-
cial podem ser grandes perdedores, se permanecerem desempregados,
ou grandes vencedores, se estiverem preparados para novos e melhores
empregos. Por sua vez, o fato de serem perdedores ou vencedores deter-
minará se eles se tornarão um ativo ou um passivo para a sociedade em
geral e um aliado político ou um inimigo da abertura comercial.
BALANÇO
POLÍTICAS DE AJUSTE DE MERCADO DE TRABALHO:
O QUE FUNCIONA?
Diferentemente dos EUA e da Europa, os países da América Latina não têm
programas de ajuste ao comércio exterior. Também gastam menos do que
outras regiões em políticas de mercado de trabalho, quer ativas (por exemplo,
treinamento) ou passivas (por exemplo, benefícios por desemprego).
Gasto público em programas ativos e passivos de mercado de trabalho
(% do PIB)
2010 2016
México Equador Honduras Chile Brasil México
Uruguai Peru Colômbia Argentina OCDE Chile OCDE
0,63% 0,55%
ATIVOS
PASSIVOS
1,03% 0,71%
O Brasil tem a maior cobertura da região, mas

apenas 13% dos desempregados recebem
benefícios por desemprego.
A barreira do capital humano é o primeiro fator que restringe a

realocação de mão de obra. O treinamento funciona, mas precisa
estar bem ajustado às necessidades do mercado de trabalho.
Impacto do treinamento na probabilidade de Programas de treinamento
reinserção no mercado de trabalho no Brasil com maior probabilidade de
Setores com alta penetração de importações levar a um emprego
(pontos percentuais) Treinamento
Reemprego presencial combinado
com estágios
Mesmo setor Treinamento
manufatureiro oferecido pelo
Outro setor setor privado
manufatureiro
Oferta de habilidades
Setor não O treinamento ajuda técnicas, em vez de
manufatureiro mais os trabalhadores sociais
Mesma que mudam de setor
ou ocupação Programas em pequena
ocupação escala por ONGs e
Outra organizações multilaterais
ocupação Aumento da
–2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
2.6%
2,6 probabilidade de os
estagiários conseguirem
CONCLUSÃO um emprego
Ao tentar maximizar os benefícios do comércio exterior, os governos

devem aliviar os impactos sobre os perdedores. Iniciativas são
necessárias por razões sociais e para evitar uma reação contra a
globalização.
9
Políticas de
desenvolvimento
produtivo: da proteção
à integração global
A história das políticas industriais — ou políticas de desenvolvimento pro-

dutivo (PDPs) — na América Latina e no Caribe tem sido marcada por altos
e baixos. Diferentemente das políticas industriais dos países do Leste Asiá-
tico, que visavam em grande parte aproveitar as oportunidades oferecidas
pela globalização, na região elas foram caracterizadas por uma tendência
mais protecionista. Em vez de apoiar uma estratégia de integração global,
foram usadas para isolar as economias da região, protegendo empresas
não competitivas dos desafios da concorrência internacional. E, em vez de
serem usadas para solucionar falhas de mercado, foram frequentemente
implementadas em resposta a ações rentistas por parte do setor privado.
A publicação do BID Desenvolvimento nas Américas, de 2014, inti-
tulada Repensando o Desenvolvimento Produtivo, classificou as PDPs
em duas dimensões importantes. A primeira é o seu escopo. As políti-
cas podem visar setores específicos (políticas verticais) ou ter uma base
ampla, sem nenhuma tentativa específica de beneficiar qualquer setor em
particular (políticas horizontais). A segunda dimensão diz respeito ao tipo
de intervenção: o apoio pode assumir a forma de insumos públicos (ou
bens públicos) que buscam aumentar a produtividade, ou de intervenções
no mercado, tais como subsídios, isenções fiscais e proteção. Essas duas
dimensões podem ser combinadas em uma matriz 2x2, dividindo o uni-
verso das PDPs em quatro quadrantes (Figura 9.1).
Por que classificar as PDPs dessa maneira? Porque o tipo de conside-
rações de políticas públicas relevantes em cada um dos quadrantes difere
significativamente, assim como o risco associado às intervenções. Em par-
ticular, o risco de comportamento rentista e captura é especialmente forte
no quadrante vertical/intervenções de mercado. Subsídios e proteção,
Figura 9.1 Uma tipologia de PDPs
Horizontal Vertical
Insumos
públicos
Intervenções
de mercado
especialmente quando específicos para um setor, tendem a gerar gran-

des benefícios concentrados, que afetam diretamente os resultados das
empresas. Os beneficiários têm um incentivo para se organizar e fazer
lobby por apoio contínuo. Aqueles que não se beneficiam têm incentivo
para fazer lobby, a fim de receber benefícios próprios.
Durante décadas, o cenário das PDPs na América Latina foi dominado por
intervenções nesse quadrante. Os exemplos são abundantes. Na Argentina,
uma lei de promoção industrial de 1972 combinava proteção e incentivos fis-
cais para favorecer a produção de eletrônicos na ilha da Terra do Fogo. Essa
política ainda é uma parte importante da política industrial da Argentina (ver
Capítulo 5). No Brasil, uma lei de 1984 estipulava que apenas empresas bra-
sileiras teriam permissão para vender hardware de computador no mercado
doméstico. Na Costa Rica, o arroz é fortemente protegido, mas os beneficia-
dores de arroz recebem cotas de importação isentas de tarifas, proporcionais
ao seu consumo de arroz doméstico (ver Capítulo 5 e Crespi et al., 2014).
Felizmente, o cenário das PDPs na América Latina e Caribe está
mudando lentamente. Embora as intervenções verticais no mercado ainda
representem a maioria das despesas relacionadas a PDPs e encabecem a
lista de demandas do setor privado, outras abordagens mais frutíferas estão
começando a surgir. Em vez de isolar a economia doméstica do mundo,
essas abordagens são coerentes com uma estratégia de integração global.
Em alguns casos, seu objetivo é aumentar a produtividade de setores
nos quais um país tem (pelo menos potencialmente) vantagens compara-
tivas, identificando obstáculos ao seu desenvolvimento — problemas de
coordenação, regulamentação inadequada, bens públicos insuficientes — e
engajar-se na colaboração público-privada para identificar e implementar
as soluções necessárias. Essas políticas podem ser consideradas ofensi-
vas, no sentido de que buscam aproveitar as oportunidades oferecidas
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO: DA PROTEÇÃO À INTEGRAÇÃO GLOBAL 257
pela globalização. Cabe observar que essas políticas também são verti-
cais, pois buscam soluções em setores específicos. Mas as soluções que
buscam na maioria das vezes assumem a forma de insumos públicos, em
vez de intervenções de mercado verticais, que são mais arriscadas.
Em outros casos, o objetivo é resolver os problemas daqueles que per-
dem com a integração global. Essa segunda classe de PDPs pode ser vista
como políticas defensivas. Essa classe de políticas se apoia largamente em
subsídios. Mas a novidade é que, em vez de usar subsídios para sustentar
setores não competitivos que não têm esperança de adquirir vantagem
comparativa, a nova abordagem se baseia em subsídios para ajudar a
transformar empresas e setores e facilitar a transição de fatores de pro-
dução — principalmente trabalhadores — de empresas não competitivas
em setores não competitivos para empresas mais promissoras em setores
competitivos da economia.
Este capítulo ilustrará essas novas abordagens de PDPs, apresen-
tando relatos detalhados de duas políticas específicas. No lado ofensivo,
o foco estará nas mesas ejecutivas do Peru. As mesas, que contam com
forte colaboração público-privada e uma boa dose de coordenação entre
agentes públicos, já despertaram interesse em outros países, incluindo a
Argentina, que implementou seu próprio programa de Mesas Sectoriales,
influenciada pela experiência peruana. No lado defensivo, o foco será o
Programa Nacional de Transformación Productiva da Argentina, que com-
bina benefícios de desemprego para trabalhadores deslocados, subsídios
de emprego para que empresas competitivas os absorvam e subsídios de
crédito para facilitar o processo de transformação produtiva.
Mesas ejecutivas peruanas
As mesas ejecutivas peruanas são uma ferramenta de gestão pública

desenvolvida em 2014 pelo ex-Ministro da Produção do Peru, Piero Ghe-
zzi. São fóruns de interação público-privada, nos quais os obstáculos ao
desenvolvimento de um setor são identificados, e as soluções rapida-
mente encontradas e implementadas. O foco na implementação rápida é
um componente essencial das mesas e a razão pela qual são denominadas
ejecutivas, em contraste com muitos outros fóruns público-privados onde
há muito diálogo, mas pouca ação.
Na taxonomia das PDPs discutida acima, as mesas são insumos públi-
cos verticais.1 Elas abordam problemas específicos do setor e fornecem
1
Há algumas exceções, como a mesa de logística, que tratou de uma questão trans-
versal específica, a saber, problemas de acesso ao porto de El Callao.
soluções do tipo insumos públicos: mudanças regulatórias necessárias

para que um setor se desenvolva ou prospere; infraestrutura pública espe-
cífica; modernização de órgãos públicos que prestam serviços ao setor; ou
solução de vários tipos de problemas de coordenação. Esses obstáculos e
soluções tendem a ser altamente “setor-específicos”. Sendo assim, como
os governos podem identificá-los? Fazê-lo requer uma dose importante
de interação público-privada.
Os perigos e a promessa de uma estreita interação público-privada
Uma estreita interação público-privada na gestão de PDPs verticais, no

entanto, não está isenta de riscos. De fato, dependendo da forma como
essa interação é estruturada e da natureza das políticas envolvidas, uma
estreita interação público-privada pode exacerbar o risco de captura e
levar precisamente aos resultados ineficientes que caracterizaram as polí-
ticas industriais no passado. Nesse sentido, é ilustrativa a experiência do
Brasil no final dos anos 1980 e início dos anos 1990 com câmaras setoriais
— fóruns setoriais que reúnem burocratas e associações empresariais que,
por coincidência, também eram chamadas, às vezes, de grupos executivos
de política setorial (Fritsch e Franco, 1993).
Os instrumentos de política abordados pelas câmaras setoriais eram
predominantemente intervenções de mercado, incluindo acordos para
conter preços em troca de benefícios fiscais (na indústria automotiva, por
exemplo), metas de conteúdo local e outros incentivos fiscais e regulató-
rios. Segundo Fritsch e Franco (1993), essas organizações eram “arranjos
corporativistas por meio dos quais minorias ativas exploravam maio-
rias desorganizadas”, buscando privilégios e transferindo os custos para
outros agentes econômicos.
Problemas de captura do governo, como os discutidos por Fritsch e
Franco, levaram a muito ceticismo sobre a interação público-privada e a
uma visão dominante, durante os anos do Consenso de Washington, de
que os setores público e privado deveriam ter papéis completamente
separados. O governo deve fornecer um ambiente de negócios adequado,
definir as regras do jogo e criar certos instrumentos para resolver falhas
de mercado. Se o governo tiver todas as informações necessárias para
escolher as regras certas, a busca de lucros pelas empresas levará a bons
resultados, sem a necessidade de interações público-privadas arriscadas.
Essa visão, no entanto, é baseada em uma premissa falsa. Particular-
mente quando se trata de regulamentações setoriais específicas, problemas
de coordenação e insumos públicos, os governos não têm todas as infor-
mações. A maioria delas está com o setor privado. As empresas conhecem
melhor os obstáculos que enfrentam, o impacto que mudanças nas regu-

lamentações podem ter nos seus negócios, e os insumos públicos de que
necessitam para competir em escala global. Assim, quando se trata dessas
questões, a colaboração público-privada é essencial.
Obviamente, focar em insumos públicos não elimina o risco de captura.
Por exemplo, um setor pode querer que as regulamentações ambien-
tais sejam flexibilizadas além do que seria socialmente desejável, ou
pressionar por insumos públicos que beneficiam o setor de maneira des-
proporcional, mas são financiadas por todos. Ao estruturar essas interações
público-privadas, o governo não deve abdicar do seu papel ou delegar a
formulação de políticas ao setor privado.2 E as decisões devem ser trans-
parentes e abertas ao escrutínio público, mesmo que os riscos de captura
e de comportamentos rentistas sejam significativamente menores no caso
dos insumos públicos verticais do que no caso de intervenções de mercado
verticais (ver Fernández-Arias et al., 2016).
Identificar os insumos públicos corretos, no entanto, não é suficiente;
é preciso que estes também sejam entregues. O fornecimento eficaz des-
ses insumos geralmente requer coordenação interna no setor público.
Um programa de qualificação de mão de obra para o setor de mineração
pode ser de extrema importância para o Ministério de Mineração. Mas,
sem a colaboração do Ministério do Trabalho, responsável pela qualifi-
cação da mão de obra, a solução necessária poderá não ser fornecida.
E a coordenação entre agentes públicos é difícil. Frequentemente, o setor
público trabalha com uma mentalidade de silos, com diferentes órgãos
tomando decisões autônomas e descoordenadas e compartilhando pouca
ou nenhuma informação. 3
As mesas ejecutivas peruanas abordam, de uma só vez, problemas de
colaboração público-privada e coordenação entre agentes públicos asso-
ciados à identificação e ao fornecimento de insumos públicos setoriais.
Enquanto outros programas na região — como o programa Cluster no Chile
2
De fato, o setor de mineração pediu a flexibilização das regulamentações ambientais
no contexto de sua mesa e foi rejeitado pela equipe central da mesa.
3
Ghezzi (2019) apresenta um bom exemplo de falta de coordenação relacionada ao
setor da aquicultura. O setor é supervisionado por vários órgãos públicos, incluindo
a Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) e o Organismo Nacio-
nal de Sanidad Pesquera (Sanipes). Por considerações de segurança do trabalhador,
a SUNAFIL exigiu o uso de calçados de segurança com biqueira de aço. Mas, por con-
siderações de segurança alimentar, a Sanipes proibiu o uso de sapatos com biqueira
de aço. Esses problemas de coordenação foram resolvidos na mesa da aquicultura,
com o desenvolvimento de protocolos de intervenção conjuntos envolvendo essas e
outras instituições públicas.
durante o primeiro governo Bachelet, ou o Programa de Transformação

Produtiva na Colômbia, durante os governos Uribe e Santos — tentaram
fazer exatamente isso, as mesas ejecutivas têm algumas características
distintas que as tornam especialmente interessantes e, até o momento, a
iniciativa mais bem sucedida dessa classe de programas.
As mesas nasceram como parte de um plano mais amplo de diversi-
ficação produtiva lançado pelo Ministério da Produção em 2014. Embora
houvesse outros componentes importantes (notadamente, uma série de
centros tecnológicos setoriais chamados CITES), as mesas rapidamente se
tornaram a peça vital do plano.
A inspiração inicial veio da participação do ministro no Projeto Olmos,
um projeto de irrigação de larga escala liderado pelo gabinete do presi-
dente do Conselho de Ministros, que envolvia várias áreas do setor público
(incluindo os ministérios de Agricultura, Transporte, Habitação e Produ-
ção). O projeto, que envolveu a construção de estradas, de um porto, de
instalações de geração de eletricidade e até de uma nova cidade, exi-
giu coordenação substancial entre os ministérios, destacando o valor da
coordenação entre agentes públicos na solução de problemas de desen-
volvimento. Essa experiência levou o ministro a lançar as mesas, com uma
certa participação do acaso.4 Por razões não relacionadas ao projeto
Olmos, o presidente do Conselho de Ministros deixou o cargo, e Ghezzi
recrutou a ajuda da pequena — mas capaz — equipe de apoio que coor-
denava o projeto Olmos e que acabou por se tornar o núcleo da equipe
dedicada da mesa, que será discutida mais detalhadamente abaixo.
Como funcionam as mesas ejecutivas?
Como no programa Cluster do Chile (ver Crespi, Fernández-Arias e Stein,

2014), o plano original era envolver uma empresa de consultoria na sele-
ção de setores e na definição de seus planos de ação. No entanto, com
apenas dois anos de mandato restantes, o governo decidiu evitar o longo
processo de identificação dos setores ideais, optando por implementar
o programa rapidamente, em um pequeno número de setores que aten-
diam a critérios razoáveis. 5 E, em vez de estabelecer roteiros detalhados
4
Ver a discussão de Sabel sobre “o feliz acidente das Mesas Ejecutivas” em seu pró-
logo do Ministério da Produção do Peru (2016).
5
A seleção de setores não era vista como “escolher vencedores”. Em vez disso, seus
recursos limitados exigiam que a equipe fosse seletiva, trabalhando primeiro com
alguns setores e passando sequencialmente para outros, à medida que os problemas
eram resolvidos e a equipe ganhava experiência na gestão do programa.
para cada setor após um longo processo de diagnóstico, a necessidade

de produzir vitórias rápidas levou à implementação acelerada das mesas
sem esses planos. Talvez por acidente, as mesas se engajaram em um pro-
cesso no qual o planejamento e a implementação faziam parte de um
único processo iterativo e recursivo, em vez de etapas sucessivas em um
processo linear de diagnóstico seguido de implementação. Como acabou
ocorrendo, isso estava de acordo com as ideias de autores como Sabel
e Zeitlin (2012) e Andrews, Pritchett e Woolcock (2013).6 Esse processo
recursivo, que separa a experiência peruana de programas afins na região,
é uma característica fundamental das mesas ejecutivas. Nas palavras de
Ghezzi (2019), “A experiência mostra que somente durante a implementa-
ção os problemas são entendidos em profundidade e com granularidade
suficiente. A implementação melhora o diagnóstico, que é, quase por defi-
nição, preliminar. Portanto, a abordagem que funciona melhor não é linear,
mas recursiva.”
No início, a equipe da mesa decidiu trabalhar com alguns setores que
tinham: potencial competitivo; um setor privado comprometido, com uma
boa compreensão de seus desafios e oportunidades; e o potencial para
“fazer uma grande diferença”. O primeiro setor escolhido foi o de flores-
tas, seguido rapidamente por têxteis e aquicultura. No final do governo
Humala, o programa das mesas havia se expandido para 10 setores.
A seleção de setores envolve um processo denominado “pre-mesas”.
Depois que um setor manifesta interesse, a equipe principal participa de
uma série de reuniões com os principais atores públicos e privados para
avaliar se o setor seria um bom candidato. Para prosseguir, a contraparte
privada deve estar comprometida com o processo e aberta aos tipos de
soluções que as mesas podem oferecer. Uma vez selecionado o setor, a
interação continua antes da primeira reunião formal, com o objetivo de já
apresentar algumas soluções logo após o lançamento da mesa. Isso trans-
mite uma forte mensagem aos participantes privados de que as mesas são
sérias e mais do que apenas conversa fiada. E, ao mesmo tempo, obriga os
6
Na “governança experimentalista” de Sabel e Zeitlin (2012), as tarefas que preci-
sam ser realizadas para resolver um problema não são conhecidas ex-ante, mas
sim descobertas durante a implementação. É no processo de implementação que
a aprendizagem ocorre, os recursos são aprimorados e a formulação de políticas
é adaptada. Da mesma forma, Andrews, Pritchett e Woolcock (2013) defendem a
“adaptação iterativa orientada para problemas”, onde diferentes abordagens para
resolver problemas específicos são tentadas iterativamente até que o problema seja
resolvido, gerando um processo de avaliação e aprendizagem que é usado na pró-
xima iteração e leva à adaptação de políticas. Nenhuma das abordagens envolve uma
separação entre a etapa de formulação e a etapa de implementação de políticas.
participantes públicos a abandonar sua mentalidade de silos e a se envol-

ver em colaboração proativa para produzir soluções (Ghezzi, 2019).
Quem participa de uma mesa ejecutiva? No lado privado, além das
associações empresariais, há um esforço para envolver os proprietários/
gerentes gerais das empresas mais importantes, que em geral tendem a
estar mais conscientes das oportunidades disponíveis e dos obstáculos ao
desenvolvimento do setor. Em alguns casos, a mesa inclui uma forte repre-
sentação de pequenos e médios produtores bem organizados que, no caso
do setor de florestas, se uniram como resultado do programa. Com pou-
quíssimas exceções, os sindicatos não fazem parte das mesas no Peru.7
No lado público, todos os órgãos públicos envolvidos no setor parti-
cipam ativamente. Por exemplo, no setor de florestas, os principais atores
incluem o Serfor (órgão regulador, subordinado ao Ministério da Agricul-
tura) e o Osinfor (órgão executor, subordinado ao gabinete do presidente
do Conselho de Ministros). Além dos participantes mais permanentes,
alguns órgãos públicos participam de reuniões específicas quando proble-
mas de sua competência precisam ser resolvidos. É o caso da Corporación
Financiera de Desarrollo (Cofide), que pode ser convidada para ajudar a
resolver questões de acesso a financiamento. Na mesa de exportações
agrícolas, o Senasa (órgão fitossanitário do Peru, que tem um forte papel
na abertura de mercados de produtos específicos no exterior) e o Inia (Ins-
tituto Nacional de Inovação Agrária) desempenham um papel importante,
assim como o Ministério da Agricultura.
A gestão das mesas está a cargo de uma equipe principal dedicada,
originalmente localizada no Ministério da Produção, mas atualmente no
Ministério de Economia e Finanças. Essa equipe pequena e dedicada é
provavelmente o componente mais importante da máquina da mesa,
a pequena engrenagem que faz todo o sistema funcionar. A equipe é
composta por funcionários graduados com profundo conhecimento do
funcionamento do setor público e habilidade para fazer as coisas acon-
tecerem, que convocam e presidem as reuniões, documentam acordos e
monitoram progressos. Os membros da equipe não precisam ser espe-
cialistas setoriais. Na realidade, são vistos como intermediários honestos
que não têm interesses particulares e, portanto, podem manter uma visão
equilibrada, garantir que as posições de diferentes partes interessadas
sejam ouvidas e orientar o processo para identificar obstáculos e encon-
trar e implementar soluções. Embora às vezes contribuam para as soluções
(por exemplo, colocando seus especialistas jurídicos para trabalhar na
7
Eles desempenham um papel mais importante nas mesas da Argentina, onde os sin-
dicatos têm sido tradicionalmente muito mais fortes.
elaboração de regulamentações para outros ministérios ou órgãos), nor-

malmente permitem que outros órgãos públicos recebam o crédito, o que
ajuda a trazê-los para a mesa e os mantém engajados por meio de um
senso de propriedade. Gerenciar o processo de mesas requer habilidades
sociais (soft skills) consideráveis.
Na maioria das vezes, os problemas identificados nas mesas podem
ser resolvidos pelos participantes regulares. Eventualmente, as decisões
extrapolam o nível técnico das mesas e são encaminhadas ao ministro rele-
vante, que então se reúne com outros ministros ou chefes de órgãos para
resolver questões críticas ou garantir conformidade. No início, quando
as mesas estavam alojadas no Ministério da Produção, o forte apoio do
Ministério de Economia e Finanças (um ministério muito poderoso no
Peru) foi fundamental para garantir que outros ministérios e órgãos públi-
cos continuassem engajados e entregassem o que a mesa requisitasse.
Esse comprometimento e apoio político de alto nível é essencial para o
bom funcionamento desse instrumento.
Que tipo de problemas a mesa aborda? O foco são as questões regu-
latórias (seja porque faltam regulamentações importantes ou porque
regulamentações complicadas precisam ser eliminadas ou alteradas),
a falta de bens públicos ou a solução de problemas de coordenação no
governo que impedem o setor em questão de obter melhores resultados.
Tão importante quanto os problemas que a mesa aborda são os proble-
mas que ela não aborda. Solicitações de isenção de impostos ou crédito
subsidiado não são atendidas, coibindo, assim, comportamentos rentistas.
Abster-se de abordar questões de subsídios e incentivos fiscais foi uma
condição importante para o apoio do Ministério de Economia e Finanças.
Ver Quadro 9.1 para o tipo de problemas tratados pelas mesas.
Normalmente, as sessões plenárias são realizadas a cada duas sema-
nas. Reuniões frequentes ajudam a manter o ritmo dos trabalhos e a
participação de todos. As mesas também oferecem oportunidades para o
ajuste rápido da lista de problemas e soluções.
Mas as reuniões plenárias são apenas a ponta do iceberg. Grande
parte da ação acontece de fato entre as sessões, geralmente envolvendo
um subconjunto de participantes que trabalham na solução de problemas
específicos ou preparam suas posições para a próxima reunião plená-
ria. O fato de as contrapartes privadas estarem dispostas a dedicar tanto
tempo a esse processo é prova de que elas acreditam que a mesa oferece
soluções reais.
Embora nem todas as mesas peruanas tenham sido bem-sucedidas,
os resultados gerais até agora têm sido muito encorajadores. Em seto-
res como o de florestas, aquicultura ou agroexportação, elas levaram a
QUADRO 9.1 AS MESAS, A FLORESTA E AS ÁRVORES
O setor escolhido para lançar o programa de mesas foi o de florestas, incluindo as

florestas nativas e as plantações. Dada a disponibilidade de florestas nativas e a
existência de espécies de rápido crescimento adequadas para plantações, o Peru
tem vantagens comparativas claras. Mas o país exportou apenas US$ 150 milhões
de madeira por ano (o Chile, com condições naturais menos favoráveis, exporta
US$ 5 bilhões) e importou uma parcela substancial da madeira usada na cons-
trução. O setor de plantações também exige muita mão de obra, com potencial
para gerar trabalho formal na Amazônia peruana, região sem muitas alternativas,
onde muitas pessoas estão envolvidas no tráfico de drogas ou na mineração ile-
gal. Apesar do seu potencial, o setor estava assolado por inúmeros problemas e
nunca fora uma alta prioridade para o Ministério da Agricultura. Por meio de suas
associações empresariais, as empresas do setor solicitaram uma mesa. Uma série
de reuniões com participantes do setor convenceu as autoridades de que tinham
uma boa contraparte privada. Assim nasceu a primeira mesa.
No início, os participantes do setor privado identificaram a falta de incentivos
fiscais como um dos principais obstáculos ao seu desenvolvimento. Solicitaram
isenção de imposto de renda e crédito subsidiado. Esses pedidos foram negados
pela equipe da mesa, pois estão fora do escopo das políticas que a mesa aborda.
Após algumas sessões, várias outras questões foram identificadas: (i) regula-
mentação inadequada (as plantações exigiam permissões de colheita; outras
atividades exigiam procedimentos trabalhosos); (ii) falta de coordenação entre
o Serfor e o Osinfor; e (iii) falta de financiamento com prazos de vencimento
adequados (ver Ministério da Produção do Peru, 2016).
Como os regulamentos florestais agrupavam plantações e florestas nativas,
os procedimentos para extração de madeira eram tão restritivos nas plantações
(onde não fazem sentido), quanto nas concessões de florestas nativas (onde
fazem todo o sentido). Graças à mesa, a extração de madeira nas plantações
não exige mais permissões. No setor de florestas nativas, as concessões com
certificação do Forest Stewardship Council e seus padrões muito exigentes não
requerem mais auditorias regulares do Osinfor.
O setor de florestas nativas tem problemas comuns de informalidade e extra-
ção ilegal de madeira. Nesse contexto, a falta de coordenação adequada entre
o Serfor e o Osinfor, aliada ao fato de o Osinfor realizar inspeções após o fato,
levou à remessa ilegal de madeira para os Estados Unidos. Isso gerou sérios pro-
blemas, maculando a reputação do setor e restringindo o acesso a esse mercado
crucial. A participação de ambos os órgãos na mesa os obrigou a se articularem
e responder às necessidades do setor privado. Agora, o Osinfor adicionou ins-
peções antecipadas e o Serfor e o Osinfor estão desenvolvendo recursos para a
rastreabilidade de madeira que facilitam a detecção de remessas ilegais e, assim,
reduzem os custos de transação para exportadores legais.
Quanto ao financiamento, a nova lei florestal permitiu o uso de contratos
de concessão e árvores como garantia. Além disso, o Cofide criou um Fundo

QUADRO 9.1 AS MESAS, A FLORESTA E AS ÁRVORES (continuação)
Florestal para fornecer crédito ao setor com vencimento em até 30 anos e
10 anos de carência. A taxa de juros não foi subsidiada e os fundos públicos
destinaram-se a alavancar a participação privada, necessária para acionar o uso
de fundos públicos.
Esse fundo foi amplamente subutilizado, pois os bancos privados demons-
traram pouco interesse em financiar o setor nessas condições. Em um esforço
para resolver esse problema, o governo está explorando o uso de fundos de
mudança climática/verdes para ajudar a resolver as restrições financeiras do se-
tor. Isso ilustra o fato de que, muitas vezes, a primeira tentativa de resolver um
problema é malsucedida. Aprender com o fracasso e persistir são elementos
essenciais para o sucesso final.
mudanças significativas na regulamentação, na solução de problemas de

coordenação e na melhoria de órgãos públicos “setor-específicos”.8 Tam-
bém levaram ao aumento do investimento.9 As mesas têm as
qualidades essenciais de uma boa política ofensiva: concentram-se em
insumos públicos, e não em subsídios, e envolvem profunda colaboração
público-privada, com mecanismos explícitos para resolver problemas
de coordenação no setor público. São um mecanismo recursivo ágil,
dedicado à implementação rápida de soluções, em vez de diagnósticos
demorados. Na melhor das hipóteses, funcionam como órgãos de solu-
ção de problemas e aprimoram suas habilidades para resolver problemas
à medida que avançam. Como qualquer política, no entanto, as mesas
ejecutivas têm espaço para melhorias. Até o momento, seu foco tem sido
principalmente a solução de questões regulatórias e de coordenação que,
em sua maior parte, não requerem alocações orçamentárias. Mas, até sua
recente mudança para o Ministério de Economia e Finanças, não havia um
mecanismo para financiar bens públicos “setor-específicos”, diminuindo,
assim, seu poder de fogo. Em contraste, os programas estratégicos da
Corfo, sucessora do programa Cluster chileno mencionado acima, são
acompanhados pelo Fondo de Inversion Estratégica, um fundo adminis-
trado pelo Ministério da Economia que aloca competitivamente recursos
8
Como exemplo, a criação da Sanipes, a instituição sanitária de pesca e aquicultura,
foi um resultado da mesa de aquicultura.
9
A mesa de florestas levou a projetos de investimentos em larga escala por empre-
sas como a Reforestadora Inca (do grupo Dyer-Coriat, proprietários da Camposol),
Campbell Global (um dos maiores fundos de reflorestamento do mundo), Bosques
Amazônicos e Reforesta Perú.
para insumos públicos identificados no contexto dos planejamentos de

cada setor. Um dos critérios para a seleção de projetos do FIE é o cofinan-
ciamento privado, diminuindo, assim, o risco de que recaiam sobre terceiros
os custos de programas que beneficiam exclusivamente o setor. As mesas
peruanas se beneficiariam de um programa complementar semelhante.
Desde o seu início, durante o governo Humala, as mesas ejecutivas
sobreviveram a duas transições de governo, mas não sem desafios. O com-
prometimento e o entusiasmo do setor privado, que pressionou fortemente
por sua continuação, foram vitais para sustentar as mesas durante a transição
política. Após um período de instabilidade e incertezas, elas foram finalmente
adotadas pelo Ministério de Economia e Finanças, onde continuam a funcio-
nar. O apoio do BID também foi importante durante essa transição política.
O sucesso das mesas peruanas gerou muito interesse na região. Na
Argentina, órgãos semelhantes estão rapidamente se tornando uma parte
central das PDPs do país, não apenas no nível nacional, onde foram adota-
das pelo presidente, mas também em jurisdições como a cidade de Buenos
Aires (ver Quadro 9.2). Outros países, como a Costa Rica, também estão
QUADRO 9.2 AS MESAS SECTORIALES DA ARGENTINA
As mesas ejecutivas peruanas têm gerado muito interesse em outros países. Na

Argentina, inspiraram o lançamento de suas próprias mesas sectoriales, coorde-
nadas pelo Ministério de Produção e Trabalho. Hoje, a Argentina possui várias
mesas, não apenas no Ministério de Produção e Trabalho, mas também em ou-
tros, como o Ministério da Agricultura, Pecuária e Pesca, ou o Ministério dos
Transportes. Embora as questões discutidas em cada mesa variem de setor para
setor, os temas comuns que surgem na maioria das mesas incluem questões tra-
balhistas, simplificação produtiva, qualidade e internacionalização.
Entre as mesas mais importantes estão a do setor de florestas (incluindo in-
dustrialização), de Vaca Muerta (petróleo e gás não convencionais) e a de carne.
Mais recentemente, surgiram novos tipos de mesas, incluindo algumas voltadas
para questões transversais, tais como logística (coordenada pelo Ministério dos
Transportes) e exportação (coordenada pelo Subsecretário de Integração Inter-
nacional do Ministério de Produção e Trabalho). Outras têm um foco regional,
uma na Terra do Fogo e outra no Golfo de San Jorge. Nas mesas regionais, a
ênfase está no desenvolvimento de novos setores para substituir os setores de
eletrônicos e petróleo e gás, respectivamente.
Embora haja muitas semelhanças entre as mesas peruanas e argentinas
— incluindo a presença de uma equipe pequena e dedicada para coordená-las
e de um processo iterativo para facilitar a rápida implementação de soluções —
também há diferenças importantes.

QUADRO 9.2 AS MESAS SECTORIALES DA ARGENTINA (continuação)
• Envolvimento direto do presidente. Em contraste com as mesas peruanas,

que operavam fora do radar do presidente Humala, na Argentina o presiden-
te Macri participa frequentemente das reuniões plenárias da mesa, ouvindo
o setor privado e exigindo ações do setor público. O presidente vê as mesas
como uma ferramenta essencial de gestão pública e as menciona frequente-
mente em seus discursos. A presença do presidente foi essencial para alinhar
os demais participantes e garantir que o setor público se mantenha coorde-
nado e focado na entrega de soluções.
• Participação de sindicatos. Desde a sua criação, as mesas tiveram um impor-
tante componente trabalhista. Na Vaca Muerta, por exemplo, um precedente
muito importante da mesa foi o “adendo” ao acordo coletivo, que incluía
uma série de compromissos entre governo, empregadores e sindicatos de
trabalhadores do petróleo, que resultaram em custos mais baixos de mão de
obra e melhoria da produtividade, atraindo, assim, grandes investimentos.
As mudanças no acordo incluíram metas de produtividade, a possibilidade
de realocar trabalhadores de uma tarefa para outra, medidas para evitar o
absenteísmo, mudanças no número de trabalhadores por poço e a possibili-
dade de trabalhar com ventos mais fortes. Embora as questões trabalhistas
nas mesas tenham sido geralmente as mais complexas e menos resolvidas,
são parte integrante da variante argentina das mesas.
• Equipe dedicada de simplificação produtiva. As mesas contam com a par-
ticipação ativa de funcionários da Secretaria de Simplificação Produtiva, que
desempenharam um papel fundamental em muitas das conquistas das me-
sas. O secretariado conta com forte apoio do presidente, tem equipes de
trabalho em muitos dos órgãos públicos encarregados de fornecer soluções
para os obstáculos identificados nas mesas (alfândega, receita federal, Ser-
viço Nacional de Saúde e Qualidade dos Alimentos, Administração Nacional
de Medicamentos, Alimentos e Tecnologia Médica) e ajuda a identificar e
implementar soluções. Também trabalha em estreita colaboração com as
províncias e os municípios, por exemplo, para que os órgãos rodoviários
provinciais sigam as novas regulamentações nacionais introduzidas em res-
posta à mesa do setor de florestas. As novas regulamentações permitem o
transporte de madeira em trens B, reduzindo, assim, os custos de logística
associados a essa atividade.a
• Eixo de qualidade e internacionalização. Muitas das mesas incluem um
conceito central de qualidade e internacionalização, sob a gestão do Sub-
secretário de Integração Internacional. Questões de qualidade, que também
envolvem o Instituto Nacional de Tecnologia Industrial, incluem questões
de certificação de qualidade, oficinas de metodologia kaizen (melhoria
contínua) e fornecimento ou credenciamento de laboratórios. As questões
de internacionalização incluem o desenvolvimento de estratégias setoriais
de internacionalização acordadas pelos setores público e privado. Essas

QUADRO 9.2 AS MESAS SECTORIALES DA ARGENTINA (continuação)
estratégias envolvem a identificação de segmentos de produtos com po-

tencial competitivo e de mercados geográficos a serem buscados em cada
segmento, além de tomar as medidas necessárias para obter sucesso.
• Intervenções de mercado. Embora o foco das mesas tenha sido a melhoria
do ambiente regulatório, a solução de problemas de coordenação e o for-
necimento de bens públicos setoriais, as intervenções de mercado tiveram
um papel maior nas mesas argentinas do que nas peruanas. Os exemplos
incluem a inclusão de setores como têxteis e calçados no programa Ahora 12,
que oferece financiamento subsidiado aos consumidores, ou a extensão de
benefícios fiscais a uma gama mais ampla de atividades na mesa de econo-
mia do conhecimento. Em parte, a diferença entre as mesas na Argentina e
no Peru reflete a diferença em seus respectivos países. Quando as mesas
argentinas foram lançadas, os subsídios eram generalizados e a economia
estava em recessão. As atividades da mesa envolvem o risco de incentivar
um comportamento rentista. No entanto, à medida que avançam, as mesas
se concentram menos em intervenções de mercado e mais em bens públicos.
Além do nível nacional, foram lançadas recentemente mesas ejecutivas na

cidade autônoma de Buenos Aires, onde o chefe de governo da cidade, Ro-
dríguez Larreta, as adotou com entusiasmo. Estas também foram inspiradas
nas mesas peruanas e concentraram-se em gastronomia, ensaios clínicos e no
setor audiovisual. Na mesa gastronômica, por exemplo, o processo de reaber-
tura de estabelecimentos anteriormente fechados foi acelerado, as taxas para
colocar mesas e cadeiras nas calçadas públicas (algo que o governo deseja in-
centivar) foram eliminadas e os procedimentos para obtenção de permissões
sanitárias foram simplificados. Em uma reunião recente, um representante do
setor privado expressou sua satisfação nos seguintes termos: “O que não con-
seguimos fazer em 20 anos, com a mesa conseguimos resolver em dois meses.”
a
Trens B são caminhões com dois reboques de até 26 metros de comprimento.
considerando sua adoção. Naturalmente, para ser eficaz esse instrumento

precisa levar em conta — e se adaptar às — condições locais. Restringir o
escopo a insumos públicos em vez de subsídios ou proteção, por exem-
plo, pode ser mais desafiador em países como Argentina e Brasil, onde
há uma forte tradição de intervenção governamental, e as empresas espe-
ram esse tipo de apoio do governo. Os governos precisarão trabalhar duro
para mudar essas expectativas, além de desenvolver capacidades para que
o setor público trabalhe colaborativamente na solução de seus próprios
problemas de coordenação. O compromisso político de alto nível é essen-
cial para que isso aconteça. No entanto, os responsáveis pelo
programa
precisam estar atentos aos riscos, a fim de evitar os tipos de problemas

que atormentaram as PDPs no passado — mesmo aquelas que envolviam
estreita colaboração público-privada.
Programa Nacional de Transformação Produtiva da Argentina
O Programa Nacional de Transformación Productiva (PNTP) da Argentina é

uma PDP que trata de setores e indústrias com pouco potencial competitivo,
em um contexto de crescente integração global. Encaixa-se no quadrante hori-
zontal/intervenções de mercado, que usa subsídios para ajudar a transformar
empresas e realocar trabalhadores de empresas e setores em dificuldades
para outras empresas e setores com maior potencial competitivo.
Criado em 2016 na Secretaria de Transformação Produtiva do Ministé-
rio da Produção — mas com o envolvimento ativo do antigo Ministério do
Trabalho — o PNTP representa uma guinada em relação a um programa
adotado anteriormente: o Programa de Recuperação Produtiva (Repro).
O Repro procurava proporcionar alívio temporário (de até um ano) às
empresas que sofriam quedas temporárias na demanda, subsidiando os
custos de mão de obra para evitar demissões. Os beneficiários tinham
que apresentar um plano de recuperação e se comprometer a não demitir
trabalhadores. Mas, na prática, esses planos não eram analisados exaus-
tivamente ou avaliados em alto padrão, e Repros foram frequentemente
estendidos a empresas com dificuldades permanentes e não temporá-
rias. Além disso, as empresas costumavam pedir e obter extensões. Como
resultado, o Repro acabou se concentrando em setores e indústrias com
pouco potencial de recuperação. Assim, contribuiu para preservar fatores
de produção em empresas e setores não competitivos, em vez de promo-
ver sua realocação para outros mais promissores.
O PNTP coloca o Repro de cabeça para baixo, apoiando a transforma-
ção de empresas não competitivas, que o programa chama de “empresas
de transformação”, e a realocação de fatores de produção para “empresas
dinâmicas”, com potencial competitivo. Como funciona? Considere uma
empresa montando computadores em um mercado interno altamente
protegido. As tarifas dos componentes são baixas — mas as dos computa-
dores são altas, e sua importação severamente limitada por barreiras não
tarifárias. Aí vem o novo governo buscando o que chama de estratégia
de “integração inteligente” e elimina tarifas e barreiras não tarifárias para
computadores. Uma opção para a empresa doméstica não competitiva
é fechar as portas. Como alternativa, pode candidatar-se ao PNTP com
um plano de transformação: em vez de montá-los, a empresa importará e
distribuirá os computadores e prestará suporte técnico. No entanto, não
precisará mais de 700 trabalhadores. Agora 300 bastarão, talvez com um

conjunto diferente de habilidades.
Se o plano for aprovado na análise aprofundada do PNTP, a empresa
e seus trabalhadores se qualificam para um amplo pacote de benefícios,
o que pode auxiliar a empresa em sua transformação e ajudar os traba-
lhadores deslocados. Esse exemplo não é hipotético. Foi precisamente
para lidar com empresas de transformação nesse setor que o plano foi
originalmente concebido.
Para trabalhadores deslocados, o PNTP oferece seguro-desemprego
ampliado, de até 2,5 vezes o salário mínimo por até seis meses — muito
mais generoso do que o seguro-desemprego padrão.10 Além das empre-
sas de transformação, o programa também admite empresas dinâmicas
capazes de absorver trabalhadores demitidos de empresas de trans-
formação. Elas recebem uma lista personalizada de trabalhadores
deslocados do programa com perfis de experiência detalhados. Além
disso, para incentivar a absorção desses trabalhadores, o programa for-
nece subsídios — um salário mínimo por funcionário contratado nesse
grupo — para cobrir parte dos custos de mão de obra durante nove
meses. Os beneficiários se comprometem a manter esses trabalhadores
em sua folha de pagamentos durante um ano após o término do período
de subsídio.11
Tanto as empresas de transformação como as dinâmicas podem pre-
cisar de investimentos, seja para auxiliar seu processo de transformação
— por exemplo, um centro de logística para a distribuição de computado-
res — ou para permitir a absorção de trabalhadores — por exemplo, novas
máquinas para expandir sua linha de produtos. O PNTP fornece emprés-
timos subsidiados a ambos os tipos de empresas, normalmente na forma
de um subsídio que reduz a taxa de juros de 5 a 6 pontos percentuais para
empréstimos contraídos pela empresa junto aos seus próprios credores. No
caso de empresas de transformação sem acesso a crédito, o programa às
vezes fornece empréstimos diretos do Bice (Banco de Inversión y Comer-
cio Exterior). Nas empresas de transformação, o volume do empréstimo
qualificado para o subsídio de taxa de juros está atrelado à capacidade
da empresa para reter seus trabalhadores: quanto maior o número de
10
O seguro-desemprego ampliado não deve exceder 50% do salário anterior. Atual-
mente, o seguro-desemprego padrão é de aproximadamente 36% do salário mínimo.
11
As empresas dinâmicas não podem demitir outros trabalhadores para absorver
trabalhadores do PNTP. Se os trabalhadores absorvidos não corresponderem às
expectativas, as empresas dinâmicas podem substituí-los por outros do mesmo
grupo ou perder os benefícios correspondentes.
empregos preservados, maiores os benefícios financeiros que a empresa

pode obter. No caso de empresas dinâmicas, é proporcional ao número de
trabalhadores do PNTP absorvidos.12 O programa também oferece benefí-
cios de realocação a trabalhadores deslocados dispostos a se mudar, que
têm sido usados muito raramente. O programa deveria ter um componente
de treinamento de trabalhadores, mas este tem sido muito fraco.
As transformações apoiadas pelo programa variam substancialmente
de empresa para empresa. Uma empresa de transformação, a Integral-K,
costumava produzir calçados esportivos. Importava solas (tarifas de 18%) e
a parte superior dos calçados (22%), montava os calçados (sujeitos a tari-
fas de 35% e protegidos por licenças discricionárias de importação) e os
vendia a varejistas de calçados estabelecidos. A eliminação das barreiras
não tarifárias fez sumirem todos os seus clientes. Seu plano de transforma-
ção era passar a produzir calçados de segurança para os setores industrial
e de construção. Por serem feitos de couro natural, mais barato na Argen-
tina do que na Ásia, o país tem alguma vantagem comparativa. Além disso,
o calçado de segurança deve cumprir requisitos técnicos que impõem cus-
tos importantes a fornecedores estrangeiros e garantem proteção natural
aos produtores domésticos.
A Ingredion, empresa multinacional produtora de adoçantes à base de
milho, possuía fábricas em duas pequenas cidades e uma relação muito
conflituosa com o sindicato.
Havia greves frequentes, e a empresa tendia a ceder. Como resultado,
os salários eram altos, a flexibilidade da mão de obra era baixa e a empresa
perdeu competitividade. A sede ameaçou (de modo verossímil) fechar
uma das fábricas, mas acabou concordando com o sindicato em aderir
ao programa PNTP e manter as duas fábricas abertas. A transformação
envolveu o corte de 150 empregos e a revisão do acordo de negociação
coletiva. Novas condições incluem avaliação de desempenho dos traba-
lhadores, horários ou turnos flexíveis e uma nova categoria salarial mais
baixa para novas contratações.
As empresas dinâmicas também são muito diversificadas. Os exem-
plos incluem uma empresa que fabrica máquinas de lavar Samsung sob
licença, lançando uma linha de geladeiras Samsung; uma empresa têxtil
produzindo esfregões e panos de limpeza a partir de jeans reciclados; um
provedor de suporte técnico para a maioria das marcas de computadores;
e uma empresa de biotecnologia de ponta fabricando produtos de este-
rilização. Multinacionais como Toyota e Accenture também participam,
12
As empresas dinâmicas recebem subsídios de taxas de juros para empréstimos de
até AR$ 1 milhão (cerca de US$ 25 mil) por funcionário absorvido.
contratando trabalhadores da reserva deslocada do PNTP, mas muitas

vezes recusando os subsídios de crédito e emprego.
A Terragene, empresa de biotecnologia em rápido crescimento, loca-
lizada em Rosário, é um caso particularmente interessante, que mostra o
potencial do programa, mas também um de seus principais desafios. Fun-
dada como uma startup por dois estudantes de biologia em 2006, emprega
mais de 200 trabalhadores e exporta mais de 150 produtos para todo o
mundo. Seu principal produto usa esporos não patogênicos — o organismo
vivo mais resistente da Terra — para testar processos de esterilização: se
os esporos morrerem, a esterilização funcionou. Seu produto permite que
os centros de saúde realizem testes de esterilização em minutos, em vez
de dias, reduzindo substancialmente o estoque de equipamentos médicos.
A Terragene viu o PNTP como uma ferramenta de política pública
atraente, que poderia apoiar seu plano de expansão agressivo. O pacote
de benefícios combinava subsídios de taxas de juros para financiar uma
nova fábrica de alta tecnologia e subsídios de emprego para contratar
trabalhadores deslocados de empresas de transformação. No papel, a
Terragene tinha um grande potencial para absorver trabalhadores. Por
ser verticalmente integrada, a empresa cria, fabrica e presta manutenção
para suas próprias máquinas, produz suas próprias peças para incubado-
ras com injeção de plástico e até possui impressoras para seus produtos
de teste de esterilização em papel. Portanto, precisa de trabalhadores do
setor industrial com experiência nas indústrias metalmecânica, de injeção
de plástico e de impressão. Apesar do potencial da Terragene, o sucesso
tem sido muito limitado por razões geográficas. Pouquíssimos trabalhado-
res deslocados do PNTP são de Rosário, e outros parecem relutantes em
se mudar, mesmo durante uma recessão.
O PNTP em ação
Esta seção discute três aspectos principais do PNTP: identificação de

potenciais beneficiários, prestação de assistência técnica durante o pro-
cesso de aprovação e prestação de assistência para casar trabalhadores
deslocados com empresas dinâmicas. Esses processos destacam a exten-
são da coordenação entre agentes públicos envolvida no programa, visto
que várias instituições — e em alguns casos, níveis de governo — estão
envolvidas em cada etapa.
Para identificar empresas de transformação, a equipe do PNTP e o Secre-
tário do Trabalho promoveram o programa junto a associações empresariais
e sindicatos. Os líderes sindicais geralmente viram o programa de maneira
favorável, pois auxilia na resolução de conflitos, e os sindicatos costumam
atuar como um nexo entre o PNTP e o setor privado, incentivando as empre-

sas a se inscreverem. Para identificar empresas dinâmicas, o PNTP localizou
anúncios de investimentos em todo o país e contatou empresas que haviam
contratado funcionários recentemente. A coordenação entre agentes públi-
cos também funcionou em vários níveis de governo: órgãos de produção e
trabalho provinciais e municipais ajudaram a identificar empresas de trans-
formação e empresas dinâmicas em suas respectivas jurisdições.
Durante o processo de aprovação no qual as empresas formularam
suas estratégias de transformação ou expansão, o PNTP também forne-
ceu uma combinação de alta qualidade de avaliação e assistência técnica,
liderada pela Agência de Investimento e Promoção Comercial. Nove fun-
cionários, a maioria com pós-graduação e vasta experiência empresarial,
avaliavam a viabilidade dos projetos — incluindo as estratégias comerciais
e financeiras e a qualidade das equipes de gestão — e propunham solu-
ções concretas e personalizadas para melhorá-los, de forma a maximizar a
probabilidade de sucesso e minimizar o risco de investir recursos públicos
em projetos mal formulados. A Agência trabalhou frequentemente com o
Instituto Nacional de Tecnologia Industrial (Inti), que prestou consultoria
sobre os aspectos tecnológicos e de produção dos projetos. Muitos pro-
jetos foram modificados durante esse processo iterativo de avaliação e
assistência: quando o comitê executivo do PNTP os aprovava, os projetos
geralmente diferiam significativamente das propostas originais.
Outro processo importante são os operativos, organizados pela
equipe do programa PNTP, com a participação da Administração Nacio-
nal de Seguridade Social (Anses) e das agências locais da Secretaria do
Trabalho. Durante os operativos, a equipe do PNTP realiza reuniões com
trabalhadores sujeitos a demissão, informando-os dos benefícios do pro-
grama e das oportunidades de treinamento profissional oferecidas por
órgãos do governo. Esses operativos foram cruciais para reduzir o con-
flito associado ao enxugamento das empresas. Além disso, a equipe do
PNTP reúne dados sobre cada trabalhador, incluindo histórico de empre-
gos, ferramentas que o trabalhador usou no passado e se está disposto à
realocação. Os perfis são incluídos em um conjunto de dados com milha-
res de casos. Após os operativos, uma unidade especial do PNTP analisa
os dados e compartilha com as empresas dinâmicas os currículos que
parecem se adequar às necessidades das empresas.
Desafios e oportunidades de melhoria
Durante seus primeiros anos de existência, o PNTP enfrentou vários desa-

fios, alguns associados à concepção e à implementação do programa e
outros ao contexto econômico em que o PNTP operava. O PNTP é um pro-

grama boutique de pequena escala. Para ter um impacto no nível agregado,
precisaria ser significativamente ampliado. Dada a falta de escala e a relu-
tância dos trabalhadores em se mudar, as empresas dinâmicas enfrentam
dificuldades em encontrar trabalhadores que atendam às suas necessida-
des no banco de dados do PNTP, principalmente se poucas empresas de
transformação estiverem localizadas nas proximidades, como ilustrou o
caso da Terragene. Não está claro se aumentar os benefícios da realoca-
ção e divulgá-los amplamente seria suficiente para vencer esse desafio.
O PNTP também padece com a fragilidade dos seus esforços para
reciclar trabalhadores demitidos. Isso contrasta com os programas que
buscam objetivos semelhantes em outros países, como o programa de
Assistência ao Ajuste Comercial dos EUA (TAA) (ver Capítulo 8), que
dedica significativamente mais recursos para ajudar os trabalhadores a
(re)construir suas habilidades. Embora a intenção original do PNTP fosse
promover o treinamento vocacional para apoiar a realocação de trabalha-
dores, na prática o programa compartilha informações sobre um pequeno
número de cursos de treinamento vocacional oferecidos por outros órgãos
públicos. Isso é claramente insuficiente.
A falta de recursos para a transformação de habilidades afetou as
empresas do PNTP. Por exemplo, a Maxion-Montich, fabricante de auto-
peças com sede em Córdoba, iniciou recentemente uma profunda
transformação, passando da produção em pequena escala de grandes
chassis para caminhões, à fabricação de chassis para picapes da Nissan
em uma escala muito maior. Para fazer parte da cadeia global de valor
da Nissan, era preciso que a Maxion-Montich adotasse novos padrões de
qualidade e processos de produção just-in-time. Portanto, a empresa pre-
cisava de trabalhadores com novas habilidades. Precisava de técnicos com
treinamento em soldagem altamente específico e pessoas treinadas em
robótica para criar e implementar o projeto de automação da empresa.
No entanto, após analisar 240 perfis enviados pela equipe do PNTP, seus
executivos de recursos humanos concluíram que apenas seis tinham as
habilidades necessárias para merecer uma entrevista. No fim, a empresa
conseguiu contratar apenas dois trabalhadores do programa.
Outro problema que surgiu durante as visitas às empresas é que os
benefícios ampliados do seguro-desemprego podem ser muito genero-
sos. Embora os benefícios diminuam após quatro meses para incentivar
os trabalhadores a voltar ao trabalho, algumas empresas dinâmicas rela-
taram que, em múltiplas ocasiões, os trabalhadores não demonstraram
interesse em ser contratados durante o período de seguro ampliado de
seis meses.
Uma área que precisa ser aprimorada é a velocidade com que os

benefícios financeiros são concedidos. O período entre a inscrição de uma
empresa no PNTP e o desembolso de empréstimos diretos ou subsídios
de crédito pode levar mais de seis meses, pois vários órgãos precisam
aprová-los. Os atrasos impõem desafios particulares, dado o contexto
macroeconômico volátil da Argentina. Por exemplo, a Tejidos Raquel, uma
pequena empresa de tecelagem, procurava usar os benefícios financei-
ros do PNTP para comprar novas máquinas. No entanto, em um contexto
marcado por uma desvalorização cambial súbita e acentuada, quando a
empresa finalmente obteve o financiamento, não conseguiu mais comprar
as máquinas de que precisava. De maneira mais geral, o contexto reces-
sivo dificultou o planejamento de investimentos e a contratação de novos
trabalhadores por parte das empresas dinâmicas, reduzindo a capacidade
do programa de realocar trabalhadores.
A decisão de conceder crédito direto às empresas de transformação
também trouxe desafios. Originalmente, o programa oferecia benefícios
financeiros apenas na forma de subsídios de juros em empréstimos con-
traídos por empresas. Isso tinha a vantagem de que, além da análise da
Agência de Investimentos, os bancos precisavam fazer seu próprio exame
para avaliar os projetos de transformação e expansão. O fato de os bancos
frequentemente não estarem dispostos a financiar empresas de transfor-
mação (que, por definição, são empresas problemáticas), levou à decisão
de permitir que elas acessassem empréstimos diretos do Bice. Isso tem
desvantagens, pois os benefícios financeiros se tornam mais arriscados e
requerem consideravelmente mais recursos fiscais, em comparação com
os subsídios de taxas de juros. Além disso, devido a aumentos acentua-
dos nas taxas de juros, o benefício de crédito direto (a uma baixa taxa de
juros pré-especificada) tornou-se muito mais generoso do que o subsídio
de taxa de juros. Em meio a um severo ajuste fiscal, o governo suspendeu
temporariamente todos os benefícios financeiros, reduzindo substancial-
mente o poder de fogo do programa. Será interessante ver se pelo menos
os subsídios de taxas de juros serão restabelecidos quando as condições
fiscais melhorarem.
Finalmente, desafios adicionais estão relacionados à volatilidade ins-
titucional, um problema que afeta o setor público argentino em geral,
mas que foi particularmente grave nesse caso. O programa foi elaborado
e implementado inicialmente em 2016 pela Secretaria de Transformação
Produtiva do Ministério da Produção, após uma resolução conjunta com o
Ministério do Trabalho. Dois anos depois, o ministro e o secretário foram
substituídos e houve uma mudança significativa no organograma do minis-
tério, que transferiu a responsabilidade pelo PNTP para a Secretaria de
Integração Produtiva. Alguns membros importantes da equipe do PNTP

foram deslocados para outras tarefas, afetando o acúmulo de capacida-
des e de expertise em políticas públicas. Ademais, o novo secretariado
teve que se familiarizar rapidamente com o programa. O organograma
revisado exigia uma resolução conjunta, que demorou para ser redigida e
aprovada, atrasando procedimentos críticos do PNTP, inclusive a admis-
são de novas empresas. Após a aprovação, uma grande reformulação no
poder executivo levou o Ministério da Produção a absorver o Ministério do
Trabalho, impondo um estresse administrativo adicional. No início de 2019,
o Secretário de Integração Produtiva foi nomeado Secretário de Emprego
e levou consigo o PNTP (mas apenas parte da equipe).
Balanço e primeiros resultados
O PNTP da Argentina é uma PDP inovadora, que ajuda a realocar fatores de

produção para empresas e setores com maior potencial competitivo. O pro-
grama foi lançado rapidamente, iniciando um processo de aprendizagem,
descoberta e ajuste fino. Apresenta considerável coordenação entre agen-
tes públicos e é o primeiro a reunir sob uma única janela várias ferramentas
de política diferentes — tanto para empresas quanto para trabalhadores —
que até recentemente eram fornecidas de maneira descoordenada.
A mitigação de conflitos tem sido um sucesso total. Ao oferecer um
novo menu de opções para empresas e trabalhadores em setores em
declínio, o PNTP evitou a escalada de conflitos trabalhistas que, muito pro-
vavelmente, teriam se acirrado na ausência dos benefícios do PNTP. Até
a criação do programa, as empresas que precisavam reduzir suas folhas
de pagamento tinham poucos recursos para iniciar processos de transfor-
mação que permitiriam evitar o pior cenário — encerrar suas operações
e demitir todos os funcionários. Os benefícios ampliados de desem-
prego, juntamente com o apoio para ajudar os trabalhadores a encontrar
um novo emprego, têm sido fundamentais nesse sentido. Esses benefí-
cios também têm sido cruciais para conseguir a adesão dos sindicatos, às
vezes desempenhando um papel de intermediador, explicando aos traba-
lhadores como o programa funciona, informando os empregadores da sua
existência e incentivando-os a aderir.
Apesar de suas características positivas, o programa tem sido um
sucesso apenas parcial. Para começar, é muito pequeno, cobrindo ape-
nas 41 empresas de transformação e 48 empresas dinâmicas (em julho
de 2018). Dos quase 1.500 trabalhadores demitidos, cerca de 600 foram
reabsorvidos, um terço deles com subsídios de emprego em empresas
dinâmicas. No futuro, será interessante acompanhar de perto o progresso
para ver se os benefícios financeiros serão restabelecidos e se o programa

finalmente aumentará em escala, assim que o país sair da atual recessão e
das dificuldades fiscais. No contexto do recente acordo UE-Mercosul, um
programa como esse pode ser ainda mais importante. Uma coisa é certa.
Ao incentivar a realocação de trabalhadores para setores e empresas mais
dinâmicos, em vez de mantê-los em setores não competitivos, o PNTP é
uma opção muito melhor do que o seu antecessor, o Repro.
Rumo a uma nova visão das PDPs
Os países da região se envolveram intensamente em PDPs ao longo dos

anos. Mas, tradicionalmente, concentraram-se em políticas que protegiam
os produtores domésticos da concorrência, em resposta ao lobby do setor
privado. Essas PDPs, baseadas principalmente em subsídios e proteção
“setor-específicos”, contrariam o espírito da liberalização do comércio.
Dada a visão deste relatório de que a liberalização (acompanhada de polí-
ticas complementares) é um intento que vale a pena, a questão relevante é
a seguinte: que tipo de PDPs podem permitir que os países aproveitem ao
máximo as oportunidades oferecidas pela globalização, ao mesmo tempo
em que mitigam os custos?
No que se refere a aproveitar as oportunidades do mercado externo,
os países se beneficiariam da criação de fóruns público-privados
“setor-específicos” para identificar e resolver gargalos e ajudar as empre-
sas a se tornarem mais produtivas. No centro dessas políticas estão os
esforços para simplificar e otimizar regulamentações “setor-específicas”,
fornecer bens públicos “setor-específicos” e resolver problemas de coor-
denação, não apenas no setor privado, mas também no setor público. As
mesas ejecutivas peruanas, cujas versões similares já estão sendo adota-
das em outros países, são um bom exemplo a seguir nesse sentido.
Mas, como deve estar claro neste relatório, a liberalização produz
vencedores e perdedores. Então, a pergunta óbvia é: o que fazer em rela-
ção aos perdedores? Embora as PDPs defensivas sejam um componente
importante de uma estratégia de liberalização, há uma maneira certa e
uma errada de fazê-las. Subsídios que preservam o emprego em empre-
sas e setores sem potencial competitivo não são o caminho a seguir.
A chave é implementar políticas que facilitem a realocação de trabalhado-
res de empresas e setores não competitivos para empresas e setores com
potencial competitivo.
Algumas dessas políticas, como o Programa de Assistência de Ajuste
ao Comércio dos EUA e políticas para treinar categorias de trabalhadores
que provavelmente serão deslocadas pela liberalização comercial, foram
discutidas no Capítulo 8. Aqui, o contraste entre o Repro e o PNTP na

Argentina ilustra tanto políticas defensivas mal concebidas como sensa-
tas. Embora em meio a um contexto recessivo o sucesso do PNTP seja
apenas parcial, o programa foi muito exitoso na mitigação de conflitos tra-
balhistas e menos exitoso em alcançar uma realocação significativa em
números suficientemente grandes. Embora sua continuidade ainda esteja
em jogo, é um bom exemplo de uma política que segue o princípio orien-
tador chave das políticas defensivas: a realocação de trabalhadores.
BALANÇO
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO:
DA PROTEÇÃO À INTEGRAÇÃO GLOBAL
Para aproveitar as oportunidades As mesas ejecutivas peruanas
do mercado externo, os países se são um bom exemplo, pois
beneficiariam da criação de fóruns simplificam e otimizam
setoriais público-privados para regulamentos setoriais,
identificar e resolver gargalos e fornecem bens públicos e
ajudar as empresas a se tornarem melhoram a coordenação nos
mais produtivas. setores público e privado.
Mesas ejecutivas
A falta de coordenação Ferramentas como as mesas

entre diferentes ejecutivas podem identificar
entidades públicas rapidamente obstáculos e
geralmente cria implementar soluções.
impasses.
Tipos Nem todas as PDPs nascem iguais

de PDPs Horizontal Vertical
Geral Setorial As mesas ejecutivas são políticas de desenvolvimento
produtivo (PDPs) do tipo vertical (setorial), de insumos
públicos. Fornecem bens públicos buscando aumentar
Insumos públicos a produtividade.
Bens públicos
Durante décadas, as intervenções na América Latina se
concentraram em subsídios setoriais ineficientes e na
Intervenções de proteção de setores não competitivos, levando a
mercado comportamentos rentistas.
Subsídios, isenções
fiscais, proteção As novas PDPs usam subsídios de uma maneira melhor,
facilitando a transição de fatores de produção de
Programa Nacional para la empresas e setores não competitivos para outros mais
Transformación Productiva (PNTP) competitivos. O PNTP da Argentina é um exemplo de PDP.
CONCLUSÃO
Subsídios para empresas e setores sem potencial competitivo não são

o caminho; o fundamental é implementar PDPs que maximizem
oportunidades para setores competitivos (como as mesas ejecutivas
peruanas) ou que facilitem a realocação de trabalhadores de empresas
e setores não competitivos para empresas e setores com potencial
competitivo (como o PNTP da Argentina).
10
Mercados
agroalimentares
modernos: um terreno
fértil para a cooperação
público-privada
O comércio exterior leva à especialização. E é precisamente a especializa-

ção que permite aos países fazer o que fazem de melhor e obter ganhos
com o comércio. Para alguns países, as vantagens comparativas estão
em setores intensivos em recursos naturais, como agricultura ou minera-
ção. Nesses países, a liberalização comercial pode levar a um declínio na
participação da indústria no PIB. Na região, isso muitas vezes suscitou pre-
ocupação. Mas deveria?
Historicamente, acreditava-se que o caminho mais rápido para o
desenvolvimento passava pela industrialização. O desenvolvimento
ocorreu por meio da transformação estrutural — isto é, transferindo traba-
lhadores de setores de baixa produtividade (principalmente a agricultura
tradicional) para setores de alta produtividade (particularmente a indús-
tria moderna), gerando aumentos substanciais na produtividade de toda
a economia.
O setor manufatureiro era considerado desejável por suas caracterís-
ticas singulares. É produtivo, e sua produtividade pode ser prontamente
multiplicada. Utiliza mão de obra não qualificada, que é abundante nos
países em desenvolvimento. Seus produtos são exportáveis e, portanto,
não é limitado pelo tamanho do mercado interno. E, o que é crucial, dife-
rentemente da agricultura tradicional, a manufatura gerava “capacidades”
que permitiam aos países produzir bens cada vez mais sofisticados em
uma ampla variedade de indústrias.
A experiência recente, no entanto, sugere que, exceto em alguns paí-
ses asiáticos, a transformação estrutural baseada na manufatura pode
ser coisa do passado. De fato, à medida que os países se desenvolvem, a
participação da manufatura no PIB e no emprego atinge picos em níveis

mais baixos e em uma menor renda per capita (Rodrik, 2016). Esse pro-
cesso de desindustrialização prematura, discutido no Capítulo 3, indica
que as oportunidades de industrialização estão se esgotando mais cedo
nos países em desenvolvimento. Estratégias de desenvolvimento basea-
das prioritariamente em manufaturas não parecem mais ser viáveis.
Além disso, a manufatura está se tornando menos singular. De um
lado, cadeias globais de valor e desintegração vertical da produção
podem reduzir as oportunidades de aquisição de capacidades em países
de industrialização tardia, os quais tendem a se especializar em segmentos
de manufatura que exigem tarefas repetitivas (Sabel, 2017). Do outro lado,
as características historicamente atribuídas à manufatura tornaram-se
cada vez mais comuns em outros setores.
Poucos setores passaram por uma transformação mais drástica do que
a agricultura — da adoção de tecnologias a mudanças na organização da
produção. Genética avançada, agricultura de precisão e o uso de sensores
e big data sugerem que, na fronteira, a agricultura se tornou uma indús-
tria de tecnologia. De fato, como mostra a Figura 10.1, durante o último
meio século, o crescimento da produtividade do trabalho na agricultura
ultrapassou o de qualquer outro setor, incluindo o manufatureiro, particu-
larmente na América Latina.
Além disso, uma grande variedade de produtos não enfrenta mais a
historicamente baixa elasticidade de renda que tornou o setor pouco atra-
ente. Conforme postulado pela Lei de Bennett, à medida que as pessoas
se tornam mais ricas e diversificam suas dietas, produtos como frutas,
verduras, carnes e grãos de ração passam a enfrentar demandas dinâ-
micas.1 Especializar-se nesses produtos, quando os países têm vantagens
comparativas, está se tornando cada vez mais atraente. 2
No entanto, o sucesso na agricultura moderna está longe de ser
automático. Compradores cada vez mais sofisticados exigem produtos
alimentícios de alta qualidade, que requerem novas capacidades tanto no
nível de empresa como no de país. Este capítulo discute várias transforma-
ções importantes nos mercados mundiais de alimentos e as estratégias que
empresas e governos podem adotar para obter sucesso nesse ambiente
1
Essa lei tem o nome em homenagem a M. K. Bennett, que encontrou uma relação inversa
entre a renda per capita e a parcela de calorias derivadas dos cereais em um artigo de
1941 sobre “Trigo nas Dietas Nacionais” (Bennett, 1941).
2
Além disso, a agricultura moderna não precisa se desenvolver à custa da indústria.
Analisando o caso de sementes de soja geneticamente modificadas no Brasil, Bustos,
Caprettini e Ponticelli (2016) mostram como as mudanças tecnológicas na agricultura
podem levar ao crescimento da produção industrial.
MERCADOS AGROALIMENTARES MODERNOS 283
Figura 10.1 Taxa média anual de crescimento da produtividade do trabalho,

1971–2014
Agricultura
Serviços de
utilidade pública
Transporte
Mineração
Manufatura
Serviços
comunitários
Construção
Serviços do governo
Comércio
Finanças
–2 –1,5 –1 –0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5

Porcentagem
Média mundial América Latina e Caribe
Fonte: Equipe do BID com base em Ahumada e Navajas (2019), usando a base de dados do GGDC de
10 setores.
Nota: A figura mostra a média simples da produtividade do trabalho entre os países. A amostra mundial
exclui países da África Subsaariana, que fazem parte do banco de dados do GGDC, mas foram excluídos
na atualização por Ahumada e Navajas (2019).
em mutação. Dois estudos de caso — sobre frutas e legumes no Peru e

carne suína no México — mostram como empresas e governos podem tra-
balhar juntos para obter sucesso.
Definindo a agricultura moderna
Pode-se pensar na agricultura como um continuum entre dois extremos.

Em um extremo está a agricultura de subsistência/tradicional: proprie-
dades agrícolas de baixa produtividade empregando técnicas simples
de produção e material genético tradicional, com elos fracos com os
mercados. No outro extremo estão as propriedades agrícolas que uti-
lizam métodos avançados de produção: equipamentos modernos,
material genético aprimorado, elos efetivos com cadeias de valor inter-
nacionais e um bom entendimento dos mercados de demanda. Entre
os extremos há um continuum de produtores com capacidades varia-
das. Produtores que podem satisfazer certos padrões (de segurança
alimentar, das propriedades físicas, ambientais e de regulamentações
trabalhistas) e se inserir em cadeias formais de valor, são considerados

parte da agricultura moderna.
Com relação às propriedades agrícolas mais avançadas, a revista
The Economist (junho de 2016) colocou de maneira apropriada: “As pro-
priedades agrícolas estão se tornando fábricas: operações rigidamente
controladas para produzir produtos confiáveis, imunes tanto quanto possí-
vel aos caprichos da natureza.” As propriedades agrícolas mais modernas
de fato estão se tornando fábricas. Por meio de imagens de satélite e sen-
sores, otimizam a quantidade de água, fertilizantes e pesticidas necessários
em cada pixel de terra, em cada momento, para maximizar a produtivi-
dade, como nos processos de produção just in time.
Mas a agricultura moderna não termina na propriedade agrícola. Ela
requer uma rede complexa de ligações para trás, para a frente e laterais
com agentes e instituições econômicas especializadas, que permitam aos
produtores competir em mercados nacionais ou internacionais e respon-
der às demandas em constante mudança.
Os sistemas agrícolas modernos abrangem cinco elementos: (i) a produ-
ção agrícola em si, que ocorre na propriedade agrícola; (ii) a cadeia de valor
dos insumos que liga os produtores às empresas de agroquímicos, equipa-
mentos agrícolas, sementes e biotecnologia, bem como aos mercados de
terra e mão de obra; (iii) a cadeia de valor da produção (processadores,
exportadores, atacadistas, supermercados); (iv) serviços laterais (servi-
ços financeiros, transporte, logística, tecnologia da informação); (v) bens
públicos (pesquisa e extensão, serviços sanitários e fitossanitários, infraes-
trutura, uso da terra e normas trabalhistas) (ver Figura 10.2). A produção
moderna requer práticas modernas em todos os cinco elementos.
Na cadeia de fornecimento de insumos, o desenvolvimento de sen-
sores, imagens de satélite, ferramentas de análise de dados e máquinas
agrícolas assistidas por GPS permitiram a revolução da agricultura de
precisão. Os avanços na biotecnologia resultaram em material genético
aprimorado, com a produção de plantas e animais de melhor qualidade,
mais resistentes a doenças, e a geração de características de produtos
exigidas pelos consumidores. Ferramentas de edição de genoma como o
CRISPR prometem revolucionar ainda mais o setor.
Na cadeia de valor da produção, as instalações de processamento
tornaram-se cada vez mais sofisticadas, com configurações otimizadas
e máquinas de triagem alimentadas por algoritmos de inteligência arti-
ficial, permitindo a diferenciação de produtos para diferentes mercados.
A logística moderna, por sua vez, ajuda a manter os produtos em condi-
ções ideais durante o transporte e a colocá-los de forma confiável nos
mercados-alvo, com o prazo de validade necessário.
Figura 10.2 Sistemas agroalimentares

Cadeia de valor – insumos (a montante)
Equipamentos
agrícolas Cadeia de valor – produto final (a jusante)
Sementes,
plantações Produção Serviços Comerciantes/
Varejistas
agrícola de embalagem agentes
Fertilizantes,
pesticidas
Mão de
obra, terra
Serviços laterais: logística, infraestrutura, financeiros

I + D + E + F: inovação, desenvolvimento, extensão e monitoramento e segurança fitossanitária
Outros bens públicos: infraestrutura, sistema jurídico e político, etc.
Fonte: Elaboração própria.
A integração a cadeias de valor modernas requer o apoio de bens

públicos importantes, como infraestrutura apropriada e instituições fitos-
sanitárias. O boom na produção de frutas e legumes no Peru não teria sido
possível sem grandes projetos públicos de irrigação, que permitiram aos
agricultores produzir no que era, essencialmente, um deserto. Igualmente
importante foi o apoio capaz, no país e no exterior, da agência fitossa-
nitária do Peru. A Senasa trabalhou com produtores locais para mitigar
problemas fitossanitários e ajudou a abrir mercados de exportação para
uma variedade de produtos peruanos.
Mercados-alvo e sua transformação
Nessa era de mercados agrícolas em rápida transformação, ser compe-

titivo em termos de custo não é mais suficiente. Os exportadores devem
poder customizar seu produto de acordo com as demandas específicas
dos mercados-alvo em termos de qualidade, segurança, tempo, carac-
terísticas e conformidade com padrões públicos e privados. Esta seção
discute dez transformações-chave relevantes para estratégias regionais
para competitividade customizada, bem como suas implicações para
diferentes mercados de produtos. 3 A próxima seção aborda estratégias —

para empresas e governos — de resposta a esses mercados em mutação.
Primeiro, os mercados urbanos de alimentos nos países em desenvol-
vimento estão crescendo rapidamente — tendo se multiplicado por seis ao
longo de três décadas na África (Haggblade, 2011) e por 10 no Sudeste
Asiático (Reardon e Timmer, 2014) — devido à rápida urbanização e ao
aumento da renda urbana (Guiné e Ilhas, 2011; Pnud, 2014). A urbanização
torna os mercados-alvo mais acessíveis aos exportadores, pois a aglome-
ração reduz os custos de transação. Também promove a diferenciação.
Segundo, as dietas estão mudando rapidamente nos mercados emer-
gentes. O aumento da renda, aliado à Lei de Bennett, estimula a demanda
por outros alimentos além de grãos, tais como carnes, peixes, frutas, legu-
mes e laticínios (Reardon et al., 2019). Além disso, o ingresso da mulher na
força de trabalho aumenta a demanda por alimentos processados (Rear-
don et al., 2014).
Terceiro, os mercados de alimentos da região nos Estados Unidos
e na Europa Ocidental sofreram profundas transformações ao longo do
tempo. A liberalização comercial, a ascensão de supermercados e avan-
ços no transporte a frio transformaram as vendas de frutas e legumes no
mercado dos EUA, há muito dominadas pelo comércio de commodities de
bananas e abacaxis, em uma ampla variedade de frutas e legumes fora de
época. A participação das importações nas vendas de frutas frescas nos
EUA aumentou de 23% em 1975 para 53% em 2016, com 90% provenientes
da América Latina. A participação de importações de legumes aumentou
de 6% para 31% (USDA, 2018 e 2019).
Quarto, os mercados de alimentos emergentes/em desenvolvimento
estão passando por transformações ainda mais rápidas, de mercados tradi-
cionais de alimentos — fragmentados, concentrados em grãos, dominados
por pequenos varejistas e processadores — para um estágio de transição
caracterizado pela urbanização, por cadeias de suprimentos mais longas,
diversificação da dieta, varejistas e atacadistas maiores e o surgimento de
padrões públicos.
Alguns mercados estão chegando ou já chegaram a um estágio
moderno — dominado por grandes processadores, supermercados e ata-
cadistas, e pelo aumento de produtos diferenciados e padrões do setor
privado. Uma classe média rapidamente emergente de um bilhão de con-
sumidores está começando a exigir diferenciação, qualidade, segurança
e outros atributos de produtos anteriormente associados a consumidores
em países de alta renda.
3
A expressão “competitividade customizada” foi introduzida por Reardon e Flores (2006).
Quinto, o centro de gravidade da demanda mundial por alimentos

mudou. Hoje, as importações asiáticas/africanas de alimentos excedem as
dos Estados Unidos/ Europa Ocidental em 25%, e em uma década mais ou
menos, serão o dobro.
Sexto, a concorrência de fornecedores de mercados emergentes está
aumentando drasticamente (Awokuse e Reardon, 2018). Produtos que
antes eram considerados exportações garantidas da América Latina, hoje
são produzidos para exportação e consumo doméstico em muitos países
de mercados emergentes. Enquanto o Chile, a Costa Rica e o México domi-
naram as exportações de frutas e legumes fora de época para os Estados
Unidos e a Europa, agora novos exportadores como a China entraram no
mercado fora de época. Um novato bem-sucedido é o Peru, cujo desenvolvi-
mento como exportador de produtos de horticultura será discutido abaixo.
Sétimo, grandes varejistas e processadores de alimentos ascenderam
rapidamente e agora dominam os mercados modernos de alimentos. Com
eles vêm os padrões privados e a certificação desses padrões por terceiros.
Tanto os padrões quanto as certificações — inclusive orgânicas — se tradu-
zem em necessidades de investimento ao longo da cadeia de fornecimento
(Reardon et al., 1999). Atender aos padrões públicos é necessário, mas
geralmente está longe de ser suficiente para participar de um mercado.
Oitavo, produtos diferenciados ganharam destaque. Os mercados
agrícolas são caracterizados por um ciclo de produtos. Novos produtos
são normalmente introduzidos nos mercados locais como produtos de
nicho. À medida que sua produção aumenta e eles se tornam commodi-
ties, os preços são empurrados para baixo. À medida que a lucratividade
diminui, a concorrência impulsiona a inovação para criar produtos dife-
renciados em relação à base de commodities. As inovações podem estar
relacionadas com o tempo (fora de época) ou características de qualidade
como variedade, cor, sabor ou tamanho. A difusão da inovação leva nova-
mente à comoditização.4
Nono, os sistemas agroalimentares modernos exigem muito mais
do que apenas alimentos. Exigem insumos, como sementes certificadas
e equipamentos agrícolas, e serviços como logística, análise de dados
agrícolas ou serviços de consultoria. Tradicionalmente, esses mercados
4
Um exemplo é a groselha chinesa, originalmente cultivada nas montanhas da China. Uma
variedade verde foi renomeada kiwi e comercializada como um produto de nicho exótico
pelas empresas da Nova Zelândia. Na década de 1990, era cultivada em todo o mundo
como mercadoria comoditizada. Foi então cultivada e reproduzida pelos neozelandeses
até virar o kiwi dourado, uma variedade mais doce e diferenciada, com casca comestível,
atualmente sendo comoditizada com produção em massa na Itália e na Califórnia.
agrícolas “extra-alimentares” eram dominados por países desenvolvidos

como Estados Unidos, Canadá, Países Baixos e Israel. Ao desenvolver seus
próprios sistemas agrícolas robustos, esses países construíram capacida-
des tecnológicas em insumos e serviços essenciais (genética nos Estados
Unidos, tecnologia de efeito estufa no Canadá, logística na Holanda, irriga-
ção por gotejamento em Israel) e tornaram-se as fontes principais dessas
tecnologias avançadas em todo o mundo.
No entanto, a América Latina está madura para explorar algumas des-
sas oportunidades de mercado e, de fato, já está fazendo avanços. Por
exemplo, a Inta, na Argentina, desenvolveu novas variedades de arroz
comercializadas em todo o mundo e foi pioneira no uso de sacos de sila-
gem para o armazenamento de grãos.
Décimo, a geografia do investimento estrangeiro direto (IED) está
mudando. Nos tempos coloniais, empresas europeias e posteriormente
dos EUA investiam pesadamente na agricultura em mercados emergentes.
Mas a última rodada de globalização do IED desde a década de 2000 apre-
senta empresas de mercados emergentes que fazem IED em outros países
em desenvolvimento e até em países desenvolvidos (Awokuse e Reardon,
2018). Exemplos incluem a Los Grobo, da Argentina, que está estabele-
cendo seu modelo de produção de soja no Brasil, Paraguai e Uruguai; a
compra pela Camposol do Peru de terras para produzir tangerinas no
Uruguai e abacates na Colômbia; e a aquisição pela JBS do Brasil de ins-
talações de produção de carne nos Estados Unidos. Qualquer que seja a
lógica desses investimentos — suprir o mercado do país anfitrião por meio
de vendas domésticas em vez de exportações, aproveitar as capacida-
des tecnológicas adquiridas ou estender as janelas temporais de produção
para certos produtos — espera-se que essas oportunidades continuem a
crescer rapidamente.
A América Latina também está se beneficiando de novas ondas de
influxos de IED, muitas vezes na forma de joint ventures. Por exemplo, em
2015, a Mission Produce investiu na maior fábrica de embalagens de aba-
cate do Peru como uma joint venture com investidores locais. Da mesma
forma, a Limoneira, empresa de cítricos da Califórnia, estabeleceu recente-
mente uma joint venture com um produtor argentino de limões sicilianos,
aproveitando a abertura do mercado dos Estados Unidos aos limões
argentinos. Essas parcerias aumentam o acesso a mercados estrangeiros.
Um novo menu para um novo mundo
Nem todos os produtos alimentícios são tão promissores. Impulsionada

pelo aumento da renda, pela urbanização e por mudanças correspondentes
Figura 10.3 Crescimento da demanda mundial, produtos selecionados
Aves
Óleo comestível
Carne suína
Oleaginosas (exceto soja)
Soja
Produtos da horticultura
Feijões
Culturas para bebidas
Arroz em equiv. moído
Peixes e frutos do mar
Carne bovina
Laticínios
Vinhos
Trigo e produtos de trigo
Milho
0 2 4 6 8 10 12
Exportações mundiais (volume) em 2013 em relação a 1980
Fonte: FAOSTAT.
na dieta, a demanda por alguns produtos vem crescendo mais rapida-

mente do que para outros (Figura 10.3).
O trigo experimentou um crescimento lento devido à Lei de Bennett e
ao aumento da produção em países consumidores, como a Índia. Embora
o milho seja usado principalmente para alimentação animal, o aumento
do consumo de carne nos mercados emergentes não levou a aumentos
correspondentes nas exportações, já que os países asiáticos substituí-
ram o arroz pela produção intensiva de milho. 5 Por outro lado, o cultivo
de soja é extensivo e, portanto, China, Japão e Europa não têm produ-
ção própria. Assim, as exportações de soja, principalmente para a China
para alimentação animal, aumentaram quatro vezes. Argentina, Paraguai
e especialmente Brasil conquistaram uma participação crescente nesse
mercado, anteriormente dominado pelos Estados Unidos.
As exportações de frutas e legumes cresceram quatro vezes, conforme
o esperado com base na Lei de Bennet, mas o mercado tornou-se cada
vez mais competitivo. A participação da América Latina vem diminuindo à
medida que surgem outros fornecedores de mercados emergentes. Ainda
assim, o setor oferece amplas oportunidades de crescimento e diferencia-
ção nas exportações, como o estudo de caso peruano mostra claramente.
5
A China já produz mais milho do que arroz para alimentação animal.
O mercado de exportação de aves é o mais dinâmico. O frango é

barato, tem um sabor neutro e é cada vez mais vendido pelos supermer-
cados a granel, a preços baixos. O Brasil se tornou o principal exportador,
superando por pouco os Estados Unidos. A carne suína, favorita no leste
e sudeste da Ásia (ver estudo de caso), também se expandiu rapidamente.
As exportações de laticínios cresceram lentamente porque o leite é volu-
moso e seu transporte é caro, e o leite em pó importado, um produto
popular no passado, está sendo superado por laticínios locais em grandes
consumidores como a Índia e a China.
Estratégias de competitividade customizada
Para serem competitivas, as empresas precisam customizar seu produto

e sua cadeia de fornecimento de acordo com as demandas específicas
dos mercados-alvo. Os governos, por sua vez, precisam personalizar suas
próprias estratégias para apoiar as empresas. Para a competitividade cus-
tomizada, empresas e governos necessitam de estratégias de inovação e
sua implementação (Zilberman, Lu e Reardon, 2019).
Estratégias para a inovação
As empresas privadas precisam descobrir ou criar inovações para

mercados-alvo. Isso pode envolver produtos existentes, como as uvas
chilenas para o mercado de inverno dos EUA na década de 1980, novos
produtos de nicho, como o kiwi verde da Nova Zelândia, ou produtos dife-
renciados, como o kiwi dourado. As inovações também podem reduzir o
custo dos produtos existentes. Um exemplo são os contêineres que permi-
tem a remessa de mirtilo por via marítima em vez de por via aérea. Assim, a
inovação não precisa estar no próprio produto, podendo envolver qualquer
segmento da cadeia de fornecimento. Para inovar, as empresas devem:
(i) mapear os mercados em busca de oportunidades de inovação; (ii) inves-
tir em P&D; e (iii) testar produtos com consumidores em mercados-alvo.
Os governos também geram inovações ou apoiam empresas inovado-
ras: (i) financiando pesquisas básicas; (ii) apoiando instituições públicas
de P&D como a Embrapa do Brasil ou a Inta da Argentina, bem como ins-
tituições como a HortResearch na Nova Zelândia ou a Fundación Chile,
que introduzem novos produtos e trabalham com o setor privado para
comercializá-los6; (iii) financiando programas de incubadoras de inovação
6
A HortResearch produziu o kiwi dourado, enquanto a Fundación Chile demonstrou a
viabilidade econômica dos setores de salmão e mirtilo.
e de agtechs; (iv) ajudando as empresas a mapear o mercado externo em

busca de demandas latentes, como fazem a Rede Global de Informações
Agrícolas do USDA e os escritórios de adidos agrícolas em muitos países.
Estratégias para a implementação
Competitividade customizada implica escolher a tecnologia e a escala

para fornecer produtos sob medida em relação aos requisitos do compra-
dor, e a um custo adequado à posição do produto no ciclo de produção.
Embora a competitividade de custos predomine em commodities bási-
cas, para produtos diferenciados as empresas devem cumprir requisitos
que vão além do custo, tais como qualidade, variedade, segurança, oca-
sião e impacto ambiental, especialmente no caso de produtos perecíveis.
Os governos dos mercados-alvo impõem padrões públicos fitossanitários
e de segurança alimentar; grandes varejistas, atacadistas, e processado-
res impõem padrões privados ainda mais rigorosos e exigem qualidade,
consistência e escala nas transações. A empresa inovadora precisa fazer
investimentos para atender a esses padrões.
No entanto, empresas inovadoras também precisam que seus forne-
cedores atendam aos padrões. Os exportadores podem precisar firmar
contratos de fornecimento para induzir os agricultores que os abastecem a
se aprimorar e permitir que acessem mercados de crédito e insumos (Key
e Runsten, 1999; Austin, 1981). Os exportadores de manga peruanos fazem
isso para seus pequenos fornecedores agrícolas, dada a necessidade de
exportar de agricultores com a certificação GLOBALGAP (Lemeilleur, 2013).
Além disso, empresas inovadoras exigem que as empresas de serviços
a jusante e laterais façam os investimentos indispensáveis para atender às
exigências do mercado. Por exemplo, os exportadores de bagas no Chile
— como a Hortifrut — precisam que empresas de logística a jusante —
como transportadores aéreos — façam os investimentos necessários para
manter as frutas na temperatura certa e monitoradas durante o transporte.
À medida que os mercados-alvo e produtos evoluem e novas práticas
comerciais se desenvolvem, as empresas devem permanecer flexíveis e
adaptáveis. As exigências do mercado mudam. Os compradores podem,
repentinamente, exigir produtos mais seguros ou frutos sem sementes, ou
podem precisar que as empresas forneçam uma cesta de produtos afins ou
os mesmos produtos durante janelas temporais mais amplas, para “perma-
necer na lista.”7
7
Por exemplo, os exportadores de abacate do Peru expandiram-se para a Colômbia para
aumentar sua janela de fornecimento, em resposta às solicitações dos compradores.
Os governos podem apoiar as empresas de várias maneiras. Primeiro,

produtos perecíveis exigem instituições adequadas de monitoramento
fitossanitário e saúde animal — condição mínima para que os exportadores
alcancem seus mercados. Segundo, os governos precisam desenvolver as
infraestruturas físicas (hard) e institucionais (soft) necessárias — projetos
de irrigação, estradas, portos e procedimentos alfandegários adequados
— que afetam os custos de produção e transação. Terceiro, os governos
podem facilitar acesso amplo a mercados por meio de acordos comerciais
que complementam as ações de instituições fitossanitárias e de saúde ani-
mal, que são fundamentais para o acesso a mercados específicos para
produtos específicos. A importância desses fatores é ilustrada nos estudos
de caso apresentados a seguir.
Os governos dos países mais bem-sucedidos vão além do forneci-
mento desses bens públicos básicos. Alguns definem padrões públicos
similares aos padrões privados dos principais compradores, para alavan-
car a prontidão das empresas no cumprimento de padrões exigentes em
mercados-alvo. Um exemplo é a exigência do México de que os exporta-
dores de carne usem matadouros com certificação TIF (Tipo Inspección
Federal). Outros países, como Chile ou México, reduzem os custos de tran-
sação das empresas financiando missões comerciais, feiras comerciais e
sistemas de informações sobre mercados externos. Alguns atraíram IED
para melhorar a capacidade de inovação e exportação.
As inovações e a conformidade com os padrões necessários para a
competitividade customizada exigem ações complementares em dife-
rentes segmentos da cadeia de fornecimento. Há problemas óbvios de
coordenação, já que muitas ações e investimentos devem ser simultâneos.
Os governos podem ajudar a resolver esses problemas de coordenação,
bem como a identificar e entregar os bens públicos de apoio necessários
para que as empresas tenham êxito. Alguns países criaram fóruns de coor-
denação público-privada para lidar com esses problemas e aproveitar ao
máximo as oportunidades de mercado. As mesas ejecutivas no Peru são
um excelente exemplo (ver Capítulo 9 e Ghezzi, 2017).
Histórias de sucesso caseiras
Esta seção discute dois casos de integração bem-sucedidos na agricultura

moderna e destaca alguns dos principais bens públicos necessários para
facilitar esses processos.
Por razões semelhantes, o grupo Hortifrut do Chile duplicou sua produção de bagas
comprando fazendas de bagas no Peru.
Frutas e legumes no Peru
As exportações agrícolas peruanas aumentaram drasticamente nos últi-

mos 25 anos — de menos de US$ 200 milhões no início dos anos 1990 para
US$ 5 bilhões hoje (Figura 10.4) — passando de 3% para 12% das exporta-
ções totais do país.
O boom começou com o aspargo no início dos anos 1990 (em 2003, o
Peru havia se tornado o maior exportador mundial), mas rapidamente se
diversificou para uvas e depois outras frutas e legumes, incluindo manga,
abacate e quinoa (Figura 10.5). Mais recentemente, o mirtilo se tornou
o produto mais dinâmico, com as exportações aumentando de pratica-
mente zero em 2013 para aproximadamente US$ 350 milhões em 2017,
com expectativa de crescimento contínuo. 8
O boom não ocorre na agricultura peruana como um todo, mas na
agricultura peruana moderna nas regiões litorâneas. A agricultura tra-
dicional das regiões andinas, em todos os sentidos um setor totalmente
diferente, teve uma participação desprezível no boom.
Do ponto de vista do desenvolvimento, há duas características inte-
ressantes das agroexportações peruanas: são intensivas em mão de
obra e altamente produtivas. Os mirtilos, por exemplo, são extraídos um
a um e exigem mil trabalhadores por mil hectares, enquanto uma área
Figura 10.4 Peru: Exportações agrícolas não tradicionais, 1970–2017
14%
5.000
12%
4.000 10%
8%
Porcentagem
US$ milhões
3.000
6%
2.000
4%
1.000
2%
0 0%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Valor de exportações Participação no total de exportações
Fonte: Equipe do BID com base em dados do BCRP.
8
O Peru deverá ultrapassar o Chile como o maior exportador até 2022.
Figura 10.5 Principais exportações agrícolas do Peru, 2017
Uva
12%
Outras Aspargo
46% 10%
Abacate
11%
Mirtilo
6%
Alcachofra Manga
2% 5%
Cacau
Quinoa
Banana 3%
2%
3%
Fonte: Equipe do BID com base em dados do portal Sunat-Aduanas.
similar da produção moderna de soja no Brasil requer apenas 17 traba-

lhadores.9 Em termos agregados, o setor gerou entre 250 mil e 300 mil
empregos diretos e é a principal fonte de emprego formal nas províncias
de Ica e Trujillo, que atingiram desemprego zero.
Em termos de produtividade, as empresas mais eficientes operam na
fronteira e se comparam favoravelmente a empresas similares em outros
países, com altos níveis de sofisticação em toda a cadeia de valor. Isso
inclui investimentos em P&D para identificar as variedades que melhor se
adaptam às condições locais, a clonagem de mudas, práticas sofistica-
das de manejo no campo — plantios densos, fornecimento otimizado de
nutrientes hídricos e pesticidas — e manejo e logística pós-colheita neces-
sários para colocar produtos de alta qualidade com vida útil longa em
mercados-alvo exigentes.
Condições naturais excepcionais favoreceram a decolagem das expor-
tações agrícolas peruanas. Uma clara vantagem é que o Peru pode produzir
durante a entressafra do hemisfério norte, resultando em preços altos. As
condições climáticas no litoral — muito sol, o efeito de resfriamento da
9
Além disso, de acordo com a matriz de contabilidade social do Peru de 2014, a par-
ticipação da mão de obra no valor agregado da agricultura peruana (95%) é muito
maior do que na manufatura (44%). Infelizmente, a matriz não distingue entre agri-
cultura tradicional e moderna.
corrente de Humboldt, a ausência de secas, chuvas de granizo e chuvas

torrenciais — também são importantes.
Mas condições naturais favoráveis sempre existiram. Outros fatores
desencadearam o boom, a começar pela cooperação internacional. No
início dos anos 1990, a Usaid financiou visitas aos Estados Unidos para
permitir à Associação de Produtores de Ica identificar potenciais produtos
de exportação para a entressafra dos EUA. O aspargo foi o escolhido, ini-
ciando o boom. Posteriormente, a região de Ica desenvolveu um projeto
piloto de aspargo de 500 hectares e uma instalação de embalagem, redu-
zindo os riscos para os pioneiros. A Universidade da Califórnia em Davis
desenvolveu uma nova variedade da planta, adaptada às condições de
Ica. A Usaid prestou assistência nas fases de pré-colheita, embalagem e
distribuição.10
Mas políticas públicas importantes também desempenharam um
papel. Uma delas foi a introdução, em 2000, de um regime de mercado
de trabalho específico para a agricultura, que permitia contratos flexíveis
adequados à natureza das atividades agrícolas que exigem mais mão de
obra durante os períodos de colheita.11
Outra mudança normativa importante envolveu regulamentos de uso
da terra. A reforma agrária de 1969 impôs restrições importantes de tama-
nho (150 hectares por propriedade agrícola). Esse teto foi aumentado em
1988 e eliminado em 1995. Para os agricultores mais produtivos, a posse
da terra é bem superior aos limites anteriores, já que o setor tem importan-
tes economias de escala. A Camposol, maior exportadora, começou em
1997 com a aquisição de 4.900 hectares no projeto de irrigação de Chavi-
mochic e 2.900 no Vale de Piura.
Isso leva ao papel dos projetos de irrigação. Quase todas as expor-
tações agrícolas peruanas são cultivadas ao longo da costa, em terras
anteriormente desérticas. Já em 2017, aproximadamente 250 mil hectares
eram dedicados à agricultura moderna nessas regiões costeiras, princi-
palmente como resultado de projetos de irrigação cruciais desenvolvidos
desde o início dos anos 1980 (Vazquez, 2015).
Outro fator foi a criação em 1992 e o subsequente fortalecimento da
autoridade fitossanitária pública (Senasa), que desempenhou um papel
10
Notavelmente, o Instituto Nacional de Inovação Agrária não teve nenhum papel na
decolagem inicial do setor ou no boom subsequente.
11
Ao ajudar a lançar o boom das exportações, a Lei 27630 se tornou um canal de for-
malização e transformação estrutural (rumo à agricultura moderna). O tratamento
tributário favorável da lei - incluindo incentivos fiscais e desvalorização acelerada - é
considerado de importância secundária.
fundamental em dois níveis: doméstico, trabalhando com produtores locais

para reduzir problemas fitossanitários agrícolas; e internacional, em nego-
ciações com suas contrapartes nos países importadores, abrindo novos
mercados para as exportações peruanas. Desde a sua criação, o Senasa intro-
duziu 157 produtos agrícolas em mais de 20 países.12 Complementando o
papel do Senasa, uma grande rede de tratados de livre comércio (TLCs) per-
mite que produtos autorizados entrem em vários países importadores com
tarifa zero. Novos mercados de exportação compensam o potencial impacto
negativo que o aumento da oferta (devido ao aumento de produtividade e
à incorporação de novas terras) poderia ter nos preços das exportações.
Para que o boom agroexportador continue, há três caminhos óbvios:
abrir mais mercados e melhorar o acesso a mercados para produtos que o
Peru já exporta; (ii) encontrar novos produtos ou gerar variedades diferen-
ciadas; e (iii) tornar-se um país exportador durante todo o ano.
O primeiro caminho é o mais fácil, mas, na medida em que a maio-
ria dos mercados dos produtos mais relevantes já está aberta, os ganhos
potenciais são limitados. Encontrar novos “mirtilos” (a mais recente des-
coberta de exportação do Peru) é mais complexo. Uma alternativa é
desenvolver novas variedades diferenciadas a partir de produtos de
exportação existentes. Isso ainda não aconteceu. Praticamente todos os
esforços domésticos de inovação agrícola foram dedicados à adaptação
de variedades desenvolvidas no hemisfério norte. O próximo passo natural
seria iniciar a engenharia de novas variedades locais.
Mas, para que as exportações do Peru aumentem várias vezes, é pos-
sível que o país precise se tornar um exportador durante todo o ano, em
vez de um exportador de janelas de oportunidade. Obviamente, faz sen-
tido priorizar as exportações durante a entressafra, dados os preços muito
mais altos. E, de fato, a “janela” se tornou mais ampla. Mas o Peru precisa
estar preparado para a inevitável fase de comoditização. No momento,
não está. Serão necessários investimentos consideráveis para o país obter
ganhos de produtividade e se tornar competitivo durante a alta estação no
hemisfério norte. Os custos de logística são uma desvantagem.
Para expandir janelas, reduzir custos, descobrir novos produtos de
exportação e desenvolver novas variedades será preciso redobrar esfor-
ços na inovação agrícola. Os esforços de inovação até o momento se
limitaram a tentativas isoladas. Cada empresa desenvolve o que é lucrativo
para si, mas não internaliza os benefícios para o resto. Como resultado,
muito pouco é investido em inovação. Os investimentos realizados têm
12
Novas exportações recentes incluem abacate na Coreia, mirtilo e quinoa na China e
aspargo e abacate na Índia.
horizontes muito curtos.13 Superar essa situação exigirá um maior envol-

vimento do Estado, incluindo a reformulação do Inia, cujo papel no boom
agroexportador do Peru tem sido nulo, contrastando nitidamente com o
papel crucial desempenhado por outras instituições de pesquisa na região,
tais como a Embrapa no Brasil e o Inta na Argentina.
Por fim, o boom de frutas e legumes no Peru certamente gerou capa-
cidades locais significativas, mas poucas capacidades exportáveis além do
setor de alimentos. Não houve desenvolvimento de máquinas agrícolas,
de serviços comerciais intensivos em conhecimento ou de um próspero
ecossistema de empresas inovadoras que colaborem entre si. Desenvolver
esses elementos também pode exigir esforços de políticas públicas para
maximizar o potencial em toda a cadeia de valor.
Exportações de carne suína do México para o Japão
De acordo com a Lei de Bennett, a demanda mundial por carne suína é alta.
O volume de exportações cresceu seis vezes entre 1980 e 2013. Poucos pro-
dutos agropecuários alcançaram esse crescimento. Além disso, para poucos
outros produtos a metáfora “fazenda como fábrica” é mais apropriada. Os
produtores de carne suína mais sofisticados são operações em larga escala,
verticalmente integradas e tecnologicamente avançadas, que adquirem
novas capacidades e buscam melhoria contínua em toda a cadeia de valor.
Há muito tempo o Japão é o maior importador de carne suína do mundo,
e nenhum país da América Latina teve mais sucesso em suprir esse mercado
exigente do que o México. Em 2018, as exportações mexicanas de carne suína
totalizaram US$ 562 milhões, com 77% indo para o Japão. O boom foi possí-
vel graças a uma combinação complementar de esforços públicos e privados.
Dois bens públicos foram fundamentais nessa história: (i) a negociação
do Acordo de Associação Econômica México-Japão (AAEMJ), que entrou
em vigor em 2005; e (ii) a criação de uma instituição sanitária e fitossani-
tária eficiente (Senasica), que foi capaz de resolver problemas sanitários
e negociar a suspensão de sanções contra produtos agrícolas mexicanos.
O AAEMJ
Os esforços do setor para ganhar o Japão começaram em 1993, quando

um estudo de mercado realizado pelos produtores da Sonora revelou um
13
Um programa que estimule novos produtos de exportação, subsidiando pioneiros
proporcionalmente às exportações de seguidores, conforme proposto por Stein
(2014: 39–42), ajudaria a resolver esse problema.
potencial de exportação substancial. As exportações cresceram subs-

tancialmente nos oito anos seguintes, atingindo o pico em 2001. As
exportações estagnaram quando outros países começaram a promover
a carne suína de forma agressiva, até que o AAEMJ deu novo impulso à
exportação em 2005.
Com o AAEMJ, o Japão concedeu acesso preferencial por meio de
cotas para produtos sensíveis de grande interesse para o México, incluindo
a carne suína. Talvez mais importante seja o fato de que o acordo criou
uma maneira ordenada de lidar com questões sanitárias e fitossanitárias
no nível bilateral, permitindo que todos os estados do México sequencial-
mente obtivessem acesso ao mercado japonês de carne suína.
O Japão tem políticas generosas para apoiar os agricultores, e a pro-
dução de carne suína não é exceção. As importações de carne suína estão
sujeitas a tarifas de 4,3%, mas enfrentam um complexo sistema de preços
de venda que impõe um preço mínimo às remessas de carne suína. Se os
preços de importação estiverem abaixo de um limite crítico (atualmente
524 ienes/kg), o Japão aplica uma tarifa variável de até 482 ienes/kg, que
diminui à medida que os preços de importação aumentam. Esse sistema
de preços, e não a tarifa, é a principal barreira ao comércio. Os importado-
res driblam essas restrições combinando cortes com preços mais baixos e
mais altos na mesma remessa para atingir o limite. Assim, o sistema de pre-
ços afeta o mix de cortes importados em favor de cortes de maior valor.
Com o AAEMJ, o México recebeu cotas — que passaram de 38 mil
toneladas em 2005 para mais de 90 mil atualmente — sujeitas a níveis
tarifários reduzidos (2,2% em vez de 4,3%), mas o acordo não alterou o
sistema de preços.14 O elemento crucial do AAEMJ está relacionado com
questões sanitárias e fitossanitárias (SPS, nas sigla em inglês). Em parti-
cular, o AAEMJ criou o Subcomitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias
como um fórum bilateral para discutir a implementação das medidas de
SPS, com o objetivo de promover a transparência em sua aplicação e faci-
litar o comércio.
O Senasica
O Senasica é a autoridade nacional responsável pela segurança alimentar e

pelos aspectos sanitários da produção agrícola, com um orçamento anual
14
O recente TPP-11, do qual o México é membro, reduz o imposto variável máximo
para 125 ienes/kg e depois gradualmente para 50 ienes/kg até o ano 10. No entanto,
segundo os produtores mexicanos, a redução inicial não é grande o suficiente para
afetar as estratégias dos exportadores.
de US$ 30 milhões apenas para serviços de saúde animal. Além de parti-

cipar de negociações comerciais internacionais, as atividades do Senasica
relacionadas com a saúde animal incluem: (i) operação de uma rede de
laboratórios especializados; (ii) controle de qualidade de importações
agrícolas e de alimentos e certificação de qualidade das exportações de
acordo com os requisitos do país importador; (iii) gestão de campanhas
nacionais para erradicar doenças animais; (iv) operação de um sistema de
vigilância epidemiológica em saúde animal para identificar riscos e contro-
lar o fluxo de animais infectados; (v) regulamentação do uso de produtos
farmacêuticos veterinários e monitoramento da qualidade de rações ani-
mais; e (vi) criação de uma rede de matadouros certificados pelo governo
(Tipo Inspección Federal, TIF).15 Nenhum produto de carne mexicano
pode ser exportado sem a certificação TIF.
No caso específico das exportações de carne suína para o Japão,
o Senasica foi responsável pelo processo longo e oneroso que permi-
tiu a estados individuais serem reconhecidos como livres da peste suína
clássica, começando em 2000 com Sonora, Chihuahua e Yucatan e ter-
minando em abril de 2015, com o reconhecimento oficial de todo o país
como estando livre da doença.16 O Subcomitê SPS do AAEMJ foi crucial
para essa conquista. De maneira mais geral, graças ao Senasica o México
é um dos únicos cinco países do mundo certificados como livres das seis
doenças mais críticas que afetam as exportações de carnes.
Ações do setor privado
Com 1,3 milhão de toneladas/ano, o México é o 15º maior produtor mundial

de carne suína (Sagarpa, 2018). Mas é um consumidor ainda maior. De fato,
em 2016 o país exportou 105 mil toneladas de carne suína, mas importou
sete vezes esse volume.
Por que um país importaria o mesmo produto que exporta? A resposta
está na diferença no gosto dos consumidores, aliada ao fato de que a carne
suína vem em uma variedade de cortes, com características diferentes.
Enquanto os mexicanos tendem a consumir pernil (ou presunto), outros
cortes, como lombo, costeleta e barriga de porco, são mais valorizados
15
A certificação TIF envolve um controle rigoroso por veterinários especializados do
governo, bem como a adoção de sistemas de gestão complexos para tratar de ques-
tões de segurança alimentar.
16
A importância do trabalho do Senasica é ressaltada pelo fato de o Brasil, um expor-
tador de carne suína muito maior, ter sido incapaz de entrar no mercado japonês de
maneira significativa devido a problemas sanitários e fitossanitários.
em mercados de exportação como Estados Unidos e Japão. Assim, as

exportações de carne suína complementam bem as vendas domésticas.
Por esse motivo, muitos dos países exportadores de carne suína também
são grandes consumidores.
As exportações mexicanas de carne suína são feitas por empresas
de grande porte e verticalmente integradas, que usam tecnologias avan-
çadas. Todo o processo, da criação à engorda e do processamento à
distribuição, é rigorosamente controlado por essas empresas. O material
genético é importado de produtores altamente especializados nos Esta-
dos Unidos e usado internamente para inseminação artificial. A produção
é dividida em um estágio de criação e um de engorda. As fazendas de cria-
ção são fechadas e climatizadas, com padrões sanitários muito rigorosos.
Embora as fazendas de engorda sejam tecnologicamente menos comple-
xas e tendam a ser independentes, fornecem apenas serviços de “cuidado
e manejo”, e todos os aspectos do seu trabalho, incluindo rações e medi-
camentos, são padronizados e supervisionados de perto pelas empresas
integradas.17
Informações específicas sobre o maior exportador, a empresa Kekén,
localizada em Yucatan, dão uma ideia de seu rápido crescimento e seus
ganhos de produtividade (Tabela 10.1). As medições de eficiência técnica
para a Kekén e outros produtores modernos — como eficiência alimentar,
suínos/acasalados, porcas/ano, taxas de mortalidade etc. — estão em pé
de igualdade com os melhores produtores dos Estados Unidos.
As fazendas de engorda, algumas de propriedade de ejidos, têm con-
tratos de longo prazo com a Kekén, que usam como garantia para ter
acesso a crédito. Elas operam sob rigorosa supervisão da empresa, que
fornece rações e medicamentos, monitora o ganho de peso e paga de
acordo com a produtividade. As fazendas de criação, onde os leitões ficam
até os 20 dias de vida, são operadas exclusivamente pela Kekén.
Além da eficiência técnica na produção, exportar para mercados
internacionais requer um bom entendimento das demandas do mercado
para customizar a competitividade. Os produtores vendem cortes diferen-
tes para diferentes mercados, dependendo da preferência. Por exemplo,
a Kekén exporta lombo para o Japão, mas costelas de St. Louis para os
Estados Unidos. Tanto no México quanto no exterior, a Kekén evita ven-
der para supermercados, onde as margens são reduzidas. No México, a
empresa vende por meio da sua própria cadeia de varejo. No Japão, vende
17
A alimentação depende do acesso a grãos baratos dos Estados Unidos no contexto
do NAFTA, o que explica por que os produtores mexicanos de carne suína estavam
preocupados com as recentes renegociações do NAFTA.
Tabela 10.1 Kekén: medidas de escala e eficiência

2010 2017
Estoque de porcas 31.200 71.000
Porcos vendidos 813.000 2.035.000
Porcos desmamados por porca acasalada/ano 25,5 30,1 (23,6 média nos EUA)
Eficiência alimentar na fase de engorda (ração/ganho 2,44 2,31 (2,54 média nos EUA)
de peso/ lb/lb, menor é melhor)
Número de varejistas no México 140 446
Volume vendido no México (ton.) 34.000 88.000
Volume exportado 13.000 48.000 (65% para o Japão)
Fonte: Equipe do BID com base em dados da Kekén.
principalmente por meio de distribuidores, que por sua vez vendem para
clientes finais, como restaurantes.
Embora a maioria das exportações de carne suína seja comoditizada, há
casos interessantes de diferenciação de produtos. Um deles apresenta carne
suína fresca embalada a vácuo (em vez de congelada), pela qual os merca-
dos estão dispostos a pagar preços mais altos.18 Obviamente, vender a carne
suína in natura envolve vários desafios. Logisticamente, exige um sistema de
transporte eficiente e eficaz para chegar ao mercado com 30 dias de vida
útil restante, conforme exigido pelo Japão. Isso envolve o transporte pelo
porto de Manzanillo (no Pacífico), que é mais rápido, em vez de pelo porto
de Progreso, em Yucatan, que é mais barato. No lado da produção, requer
novas máquinas industriais de embalagem a vácuo e padrões sanitários
muito mais rigorosos no matadouro, para permitir que o produto chegue ao
mercado com conteúdo bromatológico dentro de limites aceitáveis.
Um segundo caso envolve produtos de nicho especiais, pelos quais
os clientes japoneses estão dispostos a pagar preços mais altos, como
espetos de barriga de porco prontos para assar, vendidos a restaurantes
por distribuidores. Cada peça é cortada com especificações precisas e
cuidadosamente selecionada de acordo com o padrão de gordura/carne.
Além disso, as peças são tão finas que a tarefa de introduzir o espeto
não pode ser facilmente mecanizada. Portanto, esse produto é muito tra-
balhoso, conferindo uma vantagem óbvia ao México sobre exportadores
como Estados Unidos, Canadá ou União Europeia, onde os custos de mão
de obra são muito mais altos.
18
Segundo os executivos da Kekén, o preço da carne suína fresca é US$ 1 mais alto por
kg, aumentando as margens de lucro em US$ 0,50. Como a carne suína é vendida
por cerca de US$ 4,5 o kg, essa é uma diferença significativa.
Um acontecimento importante é a drástica ascensão da China como

mercado-alvo. Em 2010, a China representava apenas 1% das importa-
ções mundiais. Em 2016, o país havia se tornado o segundo importador
de carne suína, com 11%, e deve ultrapassar rapidamente o Japão no
topo da lista. Mas a China exige alguns dos mesmos cortes de baixo valor
— orelhas, pés, entranhas de porco — que são valorizados no México. Dada
a grande demanda local, o México nunca se preocupou em obter acesso
ao mercado chinês para esses produtos especiais. Seus protocolos sani-
tários apenas fornecem acesso a cortes de alto nível, como paleta, pernil
ou lombo. Até hoje, a China não tem sido um mercado prioritário para a
Kekén ou outros produtores mexicanos.
No entanto, a China está sendo afetada por um surto de peste suína
africana, doença incurável com alta mortalidade em porcos. A doença
está se espalhando rapidamente por todo o país e pode gerar escassez
de oferta e aumento de preços. A Kekén está atenta e, junto com outros
produtores, está pressionando o Senasica a agir e renegociar os proto-
colos sanitários. As oportunidades de mercado mudam rapidamente, e
os setores público e privado precisam se adaptar e trabalhar juntos para
aproveitar ao máximo essas oportunidades. É isso que a competitividade
customizada exige.
Sementes de sucesso na agricultura moderna
Os setores intensivos em recursos naturais não são mais o que costuma-

vam ser. Enquanto no passado estavam associados ao atraso e à periferia
do conhecimento, hoje são mais dinâmicos e estão mais estreitamente
associados ao núcleo. A agricultura moderna, em particular, pode exigir
— e gerar — capacidades sofisticadas. Tem o potencial de estimular o cres-
cimento da produtividade, gerar emprego, levar tecnologia a pequenos e
médios produtores e vinculá-los a cadeias de valor internacionais. Assim,
a agricultura moderna pode ser parte integrante da estratégia de desen-
volvimento bem-sucedida de um país.
Mas é pouco provável que o sucesso na agricultura moderna seja
resultado apenas do acaso. Ele dependerá da capacidade das empresas
para continuar inovando e para customizar seus produtos e suas cadeias
de valor de acordo com as mudanças nos requisitos dos mercados-alvo.
Também dependerá da capacidade dos países para identificar e forne-
cer bens públicos que ajudem a impulsionar a inovação e aumentar a
produtividade, não apenas na fazenda, mas em todo o sistema agrícola.
Isso pode incluir infraestrutura (como projetos de irrigação, estradas
e portos); serviços de pesquisa e extensão; e instituições sanitárias e
fitossanitárias capazes, que ajudem a abrir mercados estrangeiros para

os produtos do país.
O conjunto de bens públicos específicos necessários, no entanto, não
pode ser capturado por uma lista exaustiva padronizada. Os bens públicos
necessários para exportar soja para a China não são os mesmos exigi-
dos para exportar abacate para os Estados Unidos ou carne suína para o
Japão. Assim como as empresas precisam customizar seus produtos para
cumprir os requisitos específicos dos seus mercados-alvo, os governos
devem customizar o pacote de bens públicos que oferecem às necessi-
dades específicas das empresas do país. Isso requer uma colaboração
estreita entre os setores público e privado. Embora não garanta resulta-
dos, o alinhamento das estratégias pública e privada é, sem dúvida, uma
condição necessária para o sucesso.
BALANÇO
MERCADOS AGROALIMENTARES MODERNOS:
UM TERRENO FÉRTIL PARA A
COOPERAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA
Historicamente, o desenvolvimento fez as pessoas passarem da
agricultura de baixa produtividade para a manufatura. No último
meio século, as transformações tecnológicas levaram a produtividade
na agricultura a crescer mais rapidamente do que em qualquer
outro setor.
Taxa de crescimento anual A agricultura moderna não
média da produtividade acaba na fazenda.
do trabalho A agricultura moderna pode estimular a produtivi-
1971–2014 dade, o crescimento e o emprego em uma rede
complexa de ligações e cadeias de valor.
América Latina Amostra
e o Caribe mundo CADEIA DE VALOR DE INSUMOS
Sementes Defensivos agrícolas
Serviços
Agricultura 2,4% 3,0% de Apoio
Maquinário Mão de
agrícola obra,
terra Logística e
transporte
TI
Serviços de 2,1% 2,9% Serviços
infraestrutura financeiros
Produção agrícola
Bens
CADEIA DE públicos
1,4% 2,6% VALOR DA Pesquisa e
Transporte PRODUÇÃO desenvolvimento
Processamento e embalagem Extensão
Serviços sanitários-
Mineração 1,3% 2,3% fitossanitários
Infraestrutura
Manufactura Acordos
0,9% 2,6% Comerciantes/intermediários comerciais
Outras políticas
–0,4% 0.2% Serviços

0,2%
comunitários
–0,5% 0.2% Construção
0,2% Atacadistas e varejistas
Serviços CONCLUSÃO
–1,0% 0,7% públicos
Para ter sucesso na agricultura moderna,
as empresas precisam inovar e adaptar
–1,4% 0,6% Comércio produtos e cadeias de valor às exigências dos
mercados. Os governos, por sua vez, devem
adaptar os bens públicos às necessidades do
–1,5% 0,7% Finanças setor privado.
11
Novas tecnologias
e comércio exterior:
novos desafios para um
novo mundo
Tecnologia e comércio internacional têm estado estreitamente interliga-

dos ao longo da história. Ao reduzir custos de transporte e comunicação,
as melhorias no transporte e nas tecnologias de informação e comunica-
ção (TICs) aumentaram o comércio entre países e mudaram a cesta de
mercadorias que os países se especializam em produzir. O surgimento do
navio a vapor na segunda metade do século XIX (Pascali, 2017), o advento
do transporte de contêineres na década de 1960 (Bernhofen, El-Sahli e
Kneller, 2016; Coşar e Demir, 2018) e a invenção do telégrafo (Steinwen-
der, 2018) foram avanços tecnológicos que tiveram um impacto profundo
no comércio.1
Atualmente, o mundo está no meio de uma nova onda de mudanças
tecnológicas que afetam substancialmente a maneira como as pessoas e
as empresas interagem. Essas mudanças são comumente chamadas de
transformação digital. 2 Nos círculos de políticas e entre o público em geral,
a preocupação acerca do impacto dessa transformação na economia
está aumentando. A discussão normalmente gira em torno dos efeitos no
emprego, nos salários e na desigualdade, fazendo com que as implicações
para o comércio internacional sejam relativamente menos exploradas.
Essas implicações são multifacetadas, uma vez que novas tecnologias
podem afetar o tipo de bens comercializados pelos países, os volumes e
valores comercializados, a maneira como os produtos são comercializados
e o conjunto de bens que os países se especializam em produzir.
1
Outros exemplos são os serviços telefônicos e de telefonia móvel (Fink, Mattoo e
Neagu, 2005; Jensen, 2007, respectivamente).
2
O conjunto de relações econômicas ao qual as mudanças tecnológicas dão origem é
conhecido como economia digital.
Alguns dos efeitos da era digital no comércio se assemelham aos de

revoluções tecnológicas passadas. Outros são completamente novos, tal
como o surgimento de novas formas de comércio (por exemplo, o comér-
cio eletrônico) e o aparecimento de novas barreiras comerciais (por
exemplo, a regulamentação de fluxos de dados transfronteiriços). Esses
novos aspectos trazem consigo uma série de dilemas e desafios para a for-
mulação de políticas.
Transformação Digital: propulsores e implicações
Indutores e novas tecnologias
Apesar da ausência de uma definição de transformação digital ampla-

mente aceita, alguns de seus propulsores, as tecnologias a ela associadas,
e as mudanças que provocam são bem conhecidas. Os principais propul-
sores da transformação digital são melhorias no poder da computação e
a queda acentuada dos custos de coleta, processamento, armazenamento
e transferência de dados. Entre as tecnologias identificadas com a trans-
formação digital (Unctad, 2017a) estão a banda larga de alta velocidade, a
robótica avançada, a inteligência artificial (AI), a Internet das Coisas (IoT),
a computação em nuvem, a análise de big data e a manufatura aditiva (que
inclui a impressão 3D). 3 Essas tecnologias têm o potencial de aumentar a
eficiência nos processos de produção e mudar a natureza do trabalho. De
forma mais geral, alteram as relações entre pessoas, empresas e governos.
Novas tecnologias e comércio: novos (e antigos) determinantes,

novas modalidades e novas variedades
A transformação digital pode influenciar o comércio internacional atra-

vés de diferentes canais, sendo o mais óbvio uma redução nos custos do
comércio. Esse canal se assemelha àqueles gerados por mudanças tec-
nológicas anteriores, tais como o navio a vapor ou o telégrafo. Novas
tecnologias como veículos autônomos, robôs, IA, Blockchain e IoT podem
reduzir custos de transporte e logística, bem como custos relativos ao
cumprimento de regulamentações e procedimentos administrativos (ver
Capítulo 7). Além disso, plataformas virtuais e mercados digitais, aliados
a avanços como a tradução em tempo real ou a teleconferência, podem
diminuir os custos de informação e comunicação. Essas plataformas
3
Ver também Unctad (2017a) e OMC (2018).
NOVAS TECNOLOGIAS E COMÉRCIO EXTERIOR: NOVOS DESAFIOS PARA UM NOVO MUNDO 307
podem reduzir os atritos relacionados com a venda para novos clientes,

facilitando a entrada de empresas nos mercados externos.
Novas tecnologias como robôs, IA ou impressão 3D também podem
afetar o comércio, reduzindo o custo de execução de determinadas tare-
fas no processo de produção, o que, por sua vez, pode afetar o custo
de oportunidade de transferência de tarefas (offshoring) para outros paí-
ses.4 Com as novas tecnologias, a vantagem de custos dessa transferência
pode desaparecer, levando a uma diminuição no comércio global de insu-
mos intermediários (Quadro 11.1).
De maneira mais geral, as tecnologias digitais também podem
influenciar os padrões de comércio, moldando vantagens comparativas,
intensificando vantagens anteriores ou criando novas, principalmente
à medida que interagem com dotações e características pré-existentes
do país. 5 Por exemplo, em um contexto em que os dados são um ativo
para o desenvolvimento de IA, países que acumulam mais dados ou têm
um ambiente regulatório mais favorável para a localização de dados têm
maior probabilidade de desenvolver uma vantagem comparativa em seto-
res com uso intensivo de dados.
Finalmente, as tecnologias digitais também estão por trás do surgi-
mento de novas modalidades e variedades de comércio. Bens e serviços
agora podem ser adquiridos pela Internet — prática conhecida como
comércio eletrônico. Além disso, alguns produtos que antes eram comer-
cializados de forma física, como filmes, músicas e livros, agora podem ser
transmitidos digitalmente, transformando-se em streaming (vídeos em
tempo real), download de músicas e livros eletrônicos (e-books).
Mergulhando na transformação digital via Internet (rápida)
Conexões com a Internet de fácil acesso e confiáveis são um pré-requisito

para colher os benefícios da transformação digital e desenvolver o comér-
cio digital. Embora as melhorias na infraestrutura de Internet tenham
4
Nas últimas duas décadas, a produção global tornou-se cada vez mais fragmentada,
com alguns países especializados em estágios intermediários de produção e outros
especializados em estágios finais, concepção ou pesquisa e desenvolvimento (Hum-
mels, Ishii e Yi, 2001; Johnson e Noguera, 2012; Fort, 2017).
5
Por exemplo, o aumento do comércio mundial devido ao declínio dos custos de
comunicação no final do século XX não se deu com a manutenção dos padrões
anteriores de especialização entre países. De fato, a divisão internacional do tra-
balho mudou drasticamente, ao passo que a redução de custos interagiu com os
diferenciais de salários entre países (Baldwin e Martin, 1999; Baldwin e Venables,
2013; Fort, 2017).
QUADRO 11.1 ROBÔS E COMÉRCIO INTERNACIONAL
O crescente uso de robôs em tarefas anteriormente executadas por seres humanos

está transformando a indústria manufatureira em todo o mundo. Robôs têm sido
amplamente empregados na indústria automobilística dos países da OCDE desde
os anos 1980, mas nos últimos anos se disseminaram para outros setores e países
em desenvolvimento. A densidade de robôs (o número de robôs por mil trabalha-
dores) é maior na Coreia, no Japão, na Alemanha e nos Estados Unidos. América
Latina e Caribe ficam atrás da maioria das regiões do mundo (Figura 11.1.1).a
Figura 11.1.1 Estoque de robôs por mil trabalhadores, por região

do mundo, 2015
50
5
COR
45
MEX
4
40 4
35 3
JPN
Estoque de robôs por mil trabalhadores
3 ARG
30
2
25
2
BRA
DEU
20 1
EUA 1
15 CHL
COL
DNK 0 VEN PER
10
Alta renda
CAN HUN TWN
5
Mundo MEX
ZAF
0 MDA PAQ PER EGI
América Europa Asia América Latina África
do Norte e Pacífico e Caribe
Fonte: Equipe do BID com base em dados de IFR e Unido.
Nota: O estoque de robôs por mil trabalhadores é o estoque total de robôs industriais na manufatu-
ra, dividido pelo número total de trabalhadores na manufatura (milhares). Alta renda e Mundo são
médias simples dos países de cada grupo. Os países de alta renda são determinados com base na
classificação de grupos de países do Banco Mundial.

QUADRO 11.1 ROBÔS E COMÉRCIO INTERNACIONAL (continuação)
A robotização na manufatura pode afetar a produtividade e o emprego

(Acemoglu e Restrepo, 2018a, 2018b; Graetz e Michaels, 2018), mas será que
pode afetar os fluxos de comércio? Do lado da oferta, o aumento da densidade
de robôs em um setor leva a um aumento de produtividade e a uma redução
dos preços finais, estimulando, assim, as exportações. Do lado da demanda, o
aumento da automação reduz o custo de produção de peças no país e pode
corroer a vantagem de custo do offshoring da produção para outros países e,
portanto, desacelerar a demanda internacional por bens intermediários. Por
exemplo, ao usar mais robôs, uma indústria manufatureira dos EUA pode reduzir
o custo de produção de peças no mercado doméstico, diminuindo o incentivo
para produzi-las no exterior, e importá-las de um país com salários mais baixos
(como o México). Assim, a adoção de robôs em um país pode reduzir os incen-
Figura 11.1.2 Robotização e mudanças em offshoring
1,5
1,0
0,5
Mudanças em offshoring
–0,5
–1,0
–1,5
–1,0 –0,8 –0,6 –0,4 –0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
Mudanças em robotização
Fonte: Equipe do BID com base em dados de Eora, IFR e Unido.

Notas: As bolhas correspondem a combinações país-setor; seu tamanho é proporcional à parti-
cipação do emprego industrial no emprego de cada país em 1993. As mudanças em offshoring e
na adoção de robôs correspondem ao período de 1993 a 2015. As variáveis nos eixos são resíduos
líquidos das tendências do país e do setor. A atividade de offshoring é medida no nível do país e
do setor como a participação dos insumos intermediários importados (excluindo energia) no total
de insumos intermediários (domésticos + importados); suas alterações são medidas em diferenças
logarítmicas. Mudanças na robotização correspondem ao percentual de variação de robôs/mil tra-
balhadores. A inclinação estimada da linha de regressão ajustada (em vermelho) é –0,175, com um
erro padrão (agrupado por setor e país) de 0,0594.

QUADRO 11.1 ROBÔS E COMÉRCIO INTERNACIONAL (continuação)
tivos para offshoring. Esse canal é particularmente relevante para os países em

desenvolvimento que exportam bens intermediários, incluindo países da Améri-
ca Latina e Caribe. Além disso, pode ser o principal canal pelo qual a robotização
afetará a região no futuro próximo, dado que as indústrias manufatureiras da
região — com exceção da indústria automotiva em alguns países — têm baixos
níveis de densidade de robôs.
Um estudo do BID estima o impacto das mudanças na densidade de robôs
no grau de offshoring de um setor, definido como a participação de insumos
intermediários importados na sua demanda total por insumos intermediários
(Rodríguez Chatruc e Nievas Offidani, 2019).b A Figura 11.1.2 mostra que, como
esperado, aumentos na densidade de robôs estão associados a quedas em off-
shoring. O estudo estima uma redução de 16% em offshoring no período de
1993 a 2015 quando um setor se move de baixo para cima na classificação de
mudanças na robotização.
Esses resultados destacam a importância de considerar o impacto da auto-
mação na economia, por meio da automação das indústrias não apenas locais,
mas também dos parceiros comerciais.
a
As densidades de robôs mostradas na figura podem diferir daquelas relatadas pelo IFR devido
a diferentes fontes de dados sobre emprego. A classificação dos países nos cálculos do BID é, no
entanto, razoavelmente semelhante à do IFR.
b
Enquanto essa pesquisa estava sendo realizada, dois estudos afins foram disponibilizados. Pri-
meiro, De Backer et al. (2018) estimam o impacto do crescimento do estoque de robôs em vários
resultados, tais como offshoring, ligações para a frente e ligações para trás. O estudo do BID
complementa o de Backer et al., pois examina um período mais longo (1993–2015 vs. 2000–15) e
usa uma especificação mais exigente, juntamente com uma abordagem de variável instrumental
para lidar com a endogeneidade potencial do estoque de robôs. Segundo, Artuc, Bastos e Rijkers
(2018) estimam o impacto de um aumento da robotização no Norte, no comércio com o Sul. O
estudo do BID é diferente, pois incorpora à análise a robotização no Sul, bem como o comércio
Norte-Norte e Sul-Sul, e usa dados sobre as importações do setor que está sendo automatizado
e não das importações agregadas no nível de país, como em Artuc et al. (2018).
permitido à região aumentar significativamente sua conectividade nas

últimas décadas (Figura 11.1), na maioria dos países as taxas de pene-
tração são inferiores às dos países de alta renda, e em vários países da
região estão abaixo da média mundial (Figura 11.2). Além disso, a velo-
cidade com que aqueles que têm acesso à Internet podem se conectar
é, em média, mais lenta. Em particular, em todos os países da América
Latina e Caribe a conexão média é mais lenta do que a média mundial.
O Uruguai tem a maior velocidade média (9,50 mps) e o Paraguai, a menor
(1,40 mps) (Figura 11.3). Essas defasagens em termos de nível e qualidade
de conectividade limitam seriamente a capacidade da região para partici-
par do comércio digital global.
Figura 11.1 Usuários de Internet como porcentagem da população total nas

regiões do mundo, 1990–2017
90
80
Usuários de Internet como %
70
da população mundial total
60
50
40
30
20
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
África Ásia e Pacífi Europa Alta renda
América Latina e Caribe América do Norte Mundo
Fonte: Equipe do BID com base na União Internacional das Telecomunicações e nos Indicadores de
Desenvolvimento Mundial.
Nota: Alta renda e Mundo são médias simples dos países de cada grupo.
Figura 11.2 Usuários de Internet como porcentagem da população total na

América Latina e Caribe, 2017
90
Usuários de Internet como % da população total
80
70
na América Latina e Caribe
60
50
40
30
20
10
0
Chile
Alta renda
Bahamas
Barbados
Trinidad e Tobago
Costa Rica
Argentina
Uruguai
Rep. Dominicana
México
Colômbia
Mundo
Paraguai
Brasil
Venezuela, RB
Equador
Panamá
Peru
Suriname
Belize
Jamaica
Bolívia
Guiana
Guatemala
Honduras
El Salvador
Nicarágua
Haiti
Fonte: Equipe do BID com base na União Internacional das Telecomunicações e nos Indicadores de
Desenvolvimento Mundial.
Figura 11.3 Velocidade de conexão com a Internet em megabits por segundo, 2017
35
30
Velocidade de conexão com a Internet em Mb por segundo
COR
25
NOR
20
EUA
CAN
15 Alta renda
Mundo QEN
10 URU
CHL
GRC MEX
EQU BRA
PER ARG
5 IRN PAN COL
CRI
BOL
VEN EGI
PAR
0
América Europa Ásia e América Latina África
do Norte Pacífico e Caribe
Fonte: Equipe do BID com base em dados de Akamai.

As evidências disponíveis revelam que tanto a quantidade como a

qualidade das conexões com a Internet são importantes para o comércio
exterior, embora em graus variados, dependendo do nível de desenvolvi-
mento dos países.6 Um maior aumento dos hosts de rede de um país e do
número e da velocidade de assinaturas de Internet está correlacionado
com um maior crescimento das exportações (Freund e Weinhold, 2004;
Abeliansky e Hilbert, 2017). Curiosamente, a qualidade (representada pela
velocidade) parece ser mais relevante para países em desenvolvimento,
enquanto a quantidade (representada pela cobertura) é fundamental para
países desenvolvidos. Esses achados são confirmados por vários estudos
que utilizam dados no nível de empresa de diferentes países (Lincoln e
6
O crescimento de usuários de internet de banda larga também está associado a um
aumento na abertura comercial do país (Riker, 2014).
McCallum, 2018; DeStefano, Kneller e Timmis, 2018; Kneller e Timmis, 2016;

Fernandes et al., 2018).
Evidências empíricas sugerem consistentemente que a Internet impul-
sionou o comércio internacional. Qual o papel da infraestrutura nesse
relacionamento? A infraestrutura de Internet é como uma longa cadeia de
elos, dos quais o primeiro é a conectividade internacional, composta majo-
ritariamente por cabos submarinos de fibra ótica, através dos quais viaja
a maioria do tráfego mundial de telecomunicações e Internet.7 Usando
dados de mais de 200 países sobre fluxos de comércio bilaterais e o ano
em que os países se conectaram com um cabo submarino de fibra ótica,
um estudo do BID (Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus
2019) constata que quando um país em desenvolvimento (não perten-
cente à OCDE) instala um cabo pela primeira vez, suas exportações para
outros países em desenvolvimento e para países desenvolvidos (mem-
bros da OCDE) aumentam em magnitudes semelhantes de 7,1% e 8,3%,
respectivamente.
Curiosamente, as importações de países desenvolvidos não mudam
significativamente, enquanto as importações de outros países em desen-
volvimento aumentam 6,3% (Figura 11.4). 8 Portanto, as melhorias na
infraestrutura de Internet parecem estimular o comércio entre países em
desenvolvimento e suas exportações para países desenvolvidos.
Novas modalidades de comércio exterior: comércio digital e

eletrônico
O que é comércio eletrônico?
Embora não exista uma definição universalmente aceita de comércio digi-

tal, pode-se considerar que este abrange todas as transações eletrônicas de
7
Alguns estudos analisam o impacto desse tipo de infraestrutura nos resultados econô-
micos. Cariolle (2018) encontra um aumento significativo nas taxas de penetração da
Internet na África Subsaariana após a instalação de cabos submarinos. Cariolle, Le Goff
e Santoni (2018) usam a variação na vulnerabilidade digital, determinada pelas quedas
de sinal do cabo, para identificar o efeito do aumento do uso de Internet nos países
em desenvolvimento na produtividade do trabalho. Hjort e Paulsen (2019) exploram
a instalação gradual de cabos e a variação regional no desenvolvimento do backbone
terrestre de Internet na África, para estimar o impacto da disponibilidade de Inter-
net rápida em vários resultados, tais como probabilidade de emprego e exportações
por empresas.
8
O mesmo estudo constata que o efeito médio para toda a amostra de mais de
200 países é um aumento de 5,4% nas exportações e de 4,6% nas importações.
Figura 11.4 Infraestrutura de Internet e efeito no comércio internacional da

instalação de cabos de fibra óptica por países não pertencentes à
OCDE (% de mudança)
Para OCDE
Exportações
Para não membros
da OCDE
Da OCDE
Importações
De não membros
da OCDE
–10 –5 0 5 10 15
Mudança percentual
Fonte: Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus (2019) com base em dados de COM-TRADE,
Telegeography, CEPII e Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Os fluxos de comércio bilateral entre mais de 200 países no período 1990–2017 são regredidos em
uma variável binária igual a um se o exportador ou o importador estiver conectado a pelo menos um
cabo submarino, e no logaritmo do número de usuários de Internet. Todas as regressões incluem contro-
les de: efeitos fixos de pares de países (para levar em conta fatores invariantes no tempo como distância,
contiguidade, idioma comum etc.) e acordos de livre comércio. As regressões que avaliam o efeito nas
exportações (importações) incluem efeitos fixos para o ano do importador (exportador) e levam em
conta seu PIB. A amostra é dividida para considerar as várias combinações de origem e destino (países
da OCDE e de fora da OCDE). Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha
horizontal ao intervalo de confiança de 95%. Erros padrão são agrupados por par de países.
bens e serviços que podem ser entregues digital ou fisicamente (López Gon-
zález e Jouanjean, 2017). Comércio eletrônico refere-se especificamente à
venda ou compra de bens e serviços através de redes de computadores, por
métodos criados com a finalidade de receber ou fazer pedidos; como tal, não
inclui pedidos feitos por telefone ou e-mails digitados manualmente (OCDE,
2011, 2013). As transações podem ocorrer entre consumidores (C2C), entre
empresas e consumidores (B2C), entre empresas (B2B) e entre empresas e
governos (B2G). As transações são consideradas transfronteiriças apenas
quando envolvem entregas em países diferentes do país de origem. Em par-
ticular, o comércio eletrônico ocorre em plataformas on-line como Alibaba
(B2B), Amazon (B2C e C2C), eBay (C2C e B2C) e Mercado Livre (C2C e B2C).
Qual a importância do comércio eletrônico?
Apesar de sua crescente importância e seu enorme potencial, a mensura-

ção do comércio eletrônico em todo o mundo continua sendo elusiva, dada
Figura 11.5 Comércio eletrônico por segmento, 2016–17

25
20
Trlilhão (US$)
15
10
0
B2C América B2C Global B2C Global B2B Global B2B Global
Latina e Caribe (Baixo) (Alto) (Baixo) (Alto)
Fonte: Equipe do BID com base em dados da USITC (2017) para estimativas altas e Unctad (2017) para
as baixas.
Nota: B2C = empresa para consumidor; B2B = empresa para empresa. Os tons mais claros correspondem
às estimativas baixas, enquanto os tons mais escuros correspondem às estimativas altas.
a falta de estatísticas oficiais completas sobre seu valor (Unctad, 2016). As

estimativas globais existentes baseiam-se principalmente em projeções
de dados dos poucos países que os informam (Unctad, 2017). Em vista
das fortes suposições em que seus cálculos são baseados, sua precisão é
incerta. Isso se reflete na grande dispersão mostrada na Figura 11.5. Com
poucas exceções nos países desenvolvidos, também não há dados consis-
tentes disponíveis no nível nacional.9 Os desafios para medir o comércio
eletrônico transfronteiriço são ainda maiores, uma vez que poucos países
o fazem.10
Com essas advertências importantes em mente, as estimativas dis-
poníveis indicam que as formas digitais de comércio têm crescido a
taxas espetaculares. De acordo com estimativas mais altas, as vendas
globais do comércio eletrônico (B2C mais B2B) totalizaram US$ 27,7 tri-
lhões em 2016, o que representou um aumento de 44% em relação a
9
Tanto os Estados Unidos como a UE produzem estatísticas detalhadas sobre comér-
cio eletrônico, mas não fazem distinção entre vendas nacionais e internacionais,
pelo menos nos relatórios públicos, exceto no que se refere à parcela de empre-
sas envolvidas em vendas internacionais na UE (Escritório do Censo dos EUA, 2018;
Eurostat, 2018).
10
O Japão rastreia o valor do comércio bilateral de B2C para destinos selecionados.
2012 (Figura 11.5).11 O grosso desse valor (cerca de 90%) corresponde à

modalidade B2B. Embora a maior parte do comércio eletrônico ocorra
no nível nacional, o comércio eletrônico transfronteiriço está se tornando
cada vez mais importante, representando 6,5% das vendas globais B2C
em 2015.12 As estimativas de comércio eletrônico para América Latina e
Caribe são ainda mais escassas e variáveis. Com base nessas estimati-
vas, a região respondeu por quase 2% do comércio global B2C e 3,2% do
comércio eletrônico global transfronteiriço nos últimos anos, números
inferiores ao da sua participação no comércio físico (5,6%).13
Uma mensuração precisa do comércio eletrônico transfronteiriço é
um insumo crucial para as decisões de políticas. Várias iniciativas interna-
cionais foram lançadas nesse sentido (López González e Jouanjean, 2017;
OMA, 2018). Outras estratégias de medição possíveis incluem o uso de
dados em transações internacionais com cartão de crédito (Volpe Mar-
tincus e Salas Santa, 2019a) e a inclusão de módulos aprimorados de
comércio eletrônico em pesquisas de empresas e domiciliares existentes
(Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus, 2019).
Por que o comércio eletrônico e suas plataformas podem fazer

a diferença
As plataformas on-line por meio das quais o comércio eletrônico é rea-

lizado podem ajudar a reduzir os custos de procura para consumidores
e empresas. Assim, essas plataformas podem diminuir os custos incor-
ridos pelos consumidores na procura de produtos e ampliar o leque de
produtos e variedades às quais têm acesso. Da mesma forma, podem
reduzir os custos das empresas na procura de produtos intermediários,
no alcance de um número maior de clientes e na penetração de merca-
dos estrangeiros.
Como os custos regulares de procura tendem a aumentar à medida
que a distância aumenta, pode-se esperar que as transações realizadas
on-line por meio dessas plataformas sejam menos sensíveis ao efeito
dissuasivo da distância do que suas contrapartes físicas (off-line). Isso é
precisamente o que foi encontrado para as plataformas C2C e B2C on-line
11
Os números foram extraídos do USITC (2017), com base em dados da International
Data Corporation. O valor das vendas globais de comércio eletrônico informadas no
texto corresponde à soma das vendas globais B2C (altas) e das vendas globais B2B
(altas).
12
Estimativas da Unctad (2017).
13
Estimativas de Statista e AliResearch e Accenture, respectivamente.
(Hortaçsu, Martínez-Jerez e Douglas, 2009; Lendle et al., 2016; Lendle e

Vézina, 2015).14
As plataformas on-line padrão possuem soluções integradas de
pagamento e logística. Essas soluções podem ter efeitos geradores
de comércio que, se não forem adequadamente isolados, podem ser
combinados àqueles associados à redução do custo de acesso a infor-
mações.15 A ConnectAmericas.com do BID é uma plataforma on-line B2B
puramente informativa, que não permite transações diretas entre empre-
sas nem incorpora as respectivas soluções logísticas. Como tal, fornece
um cenário ideal para identificar os efeitos no comércio gerados por essas
plataformas, ao diminuir as barreiras de informações.16 Como destacado
no Quadro 11.2, esses efeitos são positivos e significativos e podem até se
traduzir em melhor desempenho geral da empresa.
Aproveitando o comércio eletrônico: novos e antigos desafios para

políticas públicas
A região da América Latina e do Caribe responde por uma participação

relativamente pequena no comércio digital do mundo. Vários fatores con-
correntes, cuja combinação específica e importância relativa variam entre
os países, explicam essa pequena participação. Além da conectividade
geralmente limitada e ruim e, de maneira mais abrangente, infraestrutura
e conhecimento inadequados de TIC, esses fatores incluem fornecimento
de energia não confiável e dispendioso, sistemas financeiros subdesen-
volvidos, uso limitado de cartões de crédito e débito, serviços postais de
baixo desempenho, marcos jurídicos e regulatórios frágeis, que restringem
a confiança das pessoas em transações on-line e, mais importante, barrei-
ras explícitas ao comércio digital (Unctad, 2018).
Algumas dessas barreiras incluem: restrições nos fluxos de dados
transfronteiriços, privacidade de dados e retenção de dados; restrições
no acesso a conteúdo on-line, como filtragem, bloqueio, censura e desvios
14
Couture et al. (2018) exploram os efeitos de um programa chinês para expandir o
comércio eletrônico para áreas rurais. As conclusões indicam que o comércio ele-
trônico levou a ganhos consideráveis, mas heterogêneos, na renda real de famílias
e aldeias.
15
Hui (2016) mostra que o efeito propulsor do comércio da plataforma on-line eBay é
fortalecido quando os serviços de intermediação são integrados.
16
Como a ConnectAmericas.com não permite pedidos eletrônicos, não pode ser estri-
tamente considerada uma plataforma de comércio eletrônico, mas, ainda assim,
compartilha com esse tipo de plataforma uma função crucial: a de conectar partes
interessadas em fazer negócio.
QUADRO 11.2 CONNECTAMERICAS.COM – REDUZINDO BARREIRAS DE

INFORMAÇÃO PARA IMPULSIONAR A INTERNACIONALIZAÇÃO
DAS EMPRESAS
O BID desenvolveu uma plataforma B2B on-line em parceria com Google, DHL,
SeaLand (Maersk), MasterCard e Facebook. A plataforma, denominada Connec-
tAmericas.com, foi lançada em 2014. A partir de 2018, possuía mais de 45 mil
empresas registradas em mais de 100 países. (Figura 11.2.1).
A ConnectAmericas.com tem duas funções principais — aprendizagem e co-
nexão:
a. A função de aprendizagem fornece às empresas informações gerais sobre

comércio exterior por meio de vários serviços de capacitação, incluindo
Figura 11.2.1 Número de empresas na ConnectAmericas.com, ao longo do

tempo e em vários países
50.000
40.000
30.000
Empresas
20.000
10.000
0
2014 2015 2016 2017 2018
9.000
8.000
7.000
6.000
Empresas
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
PA
CA
UA
ZA
CL
NL
IL
UY
HT
IT
GY
PY
GT
PT
TT
JP
BR
CO
PE
MX
AR
EC
CR
BO
VE
US
DE
FR
UM
HK
AE
BE
PR
SV
ES
HN
DO
NI
KR
IN
JM
CN
BZ
GB
BB
SG
TR
BS
CH
SR
PK
CU
RO
Fonte: Equipe do BID com base em dados da ConnectAmericas.com.


DAS EMPRESAS (continuação)
cursos e seminários on-line; acesso a bases de dados sobre comércio, fer-

ramentas de autoavaliação empresarial, depoimentos em vídeo e artigos; e
informações sobre apoio disponível para empresas em seus países.
b. A função de conexão fornece às empresas informações comerciais especí-
ficas por vários meios. O que é mais importante, permite que as empresas
participem de comunidades de negócios: para anunciar bens ou serviços
que desejam comprar ou vender; para ser notificadas sobre oportunidades
de negócios e candidatar-se a elas; e para pesquisar perfis de empresas.
Um estudo do BID avalia o impacto da plataforma nas exportações de em-

presas peruanas usando registros detalhados das atividades das empresas na
ConnectAmericas.com, juntamente com dados de exportação no nível de tran-
sação, fornecidos pela autoridade alfandegária peruana (Carballo et al., 2019).
Os resultados sugerem que o uso da ConnectAmericas.com aumentou as expor-
tações das empresas. Em particular, as estimativas indicam que um dia adicional
de uso da plataforma está associado a um aumento de 2% nas exportações
das empresas para um determinado destino. Esse aumento da exportação pode
Figura 11.2.2 Efeito do uso da ConnectAmericas.com nas exportações das

empresas, Peru, 2013–16
Número de produtos
Exportações por produto

e comprador
–1,0 –0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
Porcentagem
Fonte: Equipe do BID com base em Carballo et al. (2019).

Nota: A figura mostra o efeito estimado do número de dias de uso da ConnectAmericas.com no
valor das exportações, número de compradores, número de produtos e exportações médias por
produto e comprador no nível de empresa-destino. As variáveis de controle incluem a idade das
empresas e a situação de assistência à promoção da exportação, juntamente com efeitos fixos
para empresa-destino e efeitos fixos para ano-destino (não relatados). Erros-padrão, agrupados por
empresa, são usados para fins de inferência. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa
pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%.


DAS EMPRESAS (continuação)
ser atribuído a expansões ao longo das margens extensivas do produto e do

comprador, que são aspectos da exportação que enfrentam problemas de infor-
mação mais graves (Figura 11.2.2).
Evidências empíricas de um estudo de acompanhamento usando dados adi-
cionais no nível de empresa sobre importações e emprego para o mesmo país,
sugerem que a ConnectAmericas. com também ajudou empresas peruanas a
aumentar suas compras no exterior e a crescer em termos de número de funcio-
nários (Volpe Martincus e Salas Santa, 2019c).
da neutralidade da rede; restrições de transação, como restrições de ven-

das e métodos de pagamento on-line e práticas onerosas para assinaturas
eletrônicas; barreiras de estabelecimento e tecnológicas, como requisitos
para a entrega de códigos-fonte; e as tradicionais barreiras fiscais e de
acesso a mercado, como tarifas e regimes tributários discriminatórios e
taxas alfandegárias sobre transmissões eletrônicas (Ciuriak e Ptashkina,
2018; Ferracane, Lee-Makiyama e van der Marel, 2018).
De acordo com o Índice de Restritividade do Comércio Digital, que
resume essas diferentes medidas, grandes economias emergentes geral-
mente têm políticas mais restritivas de comércio digital (Figura 11.6).
A região apresenta um quadro variado. Quatro países na base de dados
(Brasil, Argentina, Equador e México) estão acima da média mundial em
termos de restrições ao comércio digital, dois países estão abaixo, mas
próximos da média mundial (Paraguai e Colômbia) e os outros quatro
(Chile, Peru, Costa Rica e Panamá) estão marcadamente abaixo da média
mundial.17
Essas barreiras parecem ter importância. Políticas de dados mais rígi-
das afetam negativamente a produtividade total dos fatores das empresas
a jusante, em setores que dependem de dados eletrônicos. Também
limitam as importações pela Internet em setores com uso intensivo de
dados, principalmente em países com mercados digitais mais desen-
volvidos (Ferracane, Kren e van der Marel, 2018; Ferracane e van der
Marel, 2018). Algumas dessas políticas podem buscar objetivos meritó-
rios no nível nacional, ligados à segurança cibernética ou à privacidade do
17
Estevadeordal et al. (2019) apresentam uma discussão das regulamentações nos
níveis multilateral e regional.
Nova Zelândia
Islândia
Panamá
Noruega
Irlanda
Hong Kong
Costa Rica
Peru
Chile
Singapura
Malta
Países Baixos
Luxemburgo
Letônia
Eslovênia
Estônia
República Checa
Chipre
Japão
Média da América Latina e Caribe

Israel
Reino Unido
Portugal
Croácia
Austria
Colômbia
Suécia
Bulgária
Paraguai
Fonte: Equipe do BID com base no Centro Europeu de Economia Política Internacional (ECIPE) (2018).
Lituânia
Suíça
Polônia
Finlândia
Dinamarca
Bélgica
Filipinas
Canadá
Média do resto do mundo
Rep. Eslovaca
Hungria
Figura 11.6 Índice de restritividade do comércio digital, 2018
Australia
Itália
Grécia
Taiwán
Estados Unidos
Espanha
Brunei
África do Sul
México
Romênia
Nigéria
Coreia
Equador
Paquistão
Alemanha
Malásia
Tailândia
França
Argentina
Turquía
Brasil
Vietnã
Indonésia
India
Federação Russa
China
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
Índice de restritividade do comércio digital

consumidor, cujos benefícios são difíceis de quantificar. A era digital, por-

tanto, confronta os governos com a necessidade de equilibrar o fluxo livre
de informações com considerações de segurança e proteção da privaci-
dade do consumidor.
A expansão do comércio digital também cria outros desafios para
os governantes. O crescimento do comércio eletrônico transfronteiriço
implicou um aumento exponencial no número de encomendas internacio-
nais de menor valor que precisam passar pela alfândega. Isso põe pressão
nos já limitados recursos desta, bem como na sua capacidade para con-
duzir uma gestão de riscos adequada, aumentando a probabilidade de
atrasos e erros. Evidências do Uruguai sugerem que esse pode realmente
ser o caso: um número maior de remessas de exportação e importação
tem sido associado a tempos mais longos de processamento alfandegário
(Volpe Martincus e Salas Santa, 2019b). Assim, por exemplo, um aumento
de 10% no número diário de remessas de exportações processadas pela
alfândega resulta em um aumento de 0,5% no tempo médio de processa-
mento (Figura 11.7).
Várias medidas são necessárias para lidar com essa situação: padro-
nização de procedimentos e formulários; interconexão eletrônica entre
Figura 11.7 Número de remessas e tempos de processamento na alfândega,

Uruguai, 2003–16
Mês
Exportações
Dia
Mês
Importações
Dia
0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07

Porcentagem
Fonte: Equipe do BID com base em dados da autoridade alfandegária do Uruguai (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas OLS sobre a elasticidade dos tempos de processamento alfan-
degário em relação ao volume de remessas, com base em uma equação cuja variável dependente é o
logaritmo natural dos tempos médios de processamento alfandegário entre remessas, e cujas variáveis
explicativas principais são o logaritmo natural do número total de remessas e a atribuição média à
inspeção física. Erros-padrão agrupados por país-produto-alfândega são usados para fins de inferên-
cia. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de
confiança de 95%.
operadores alfandegários e postais (e logísticos), para possibilitar infor-

mações avançadas sobre as cargas; e automação da gestão de riscos para
as remessas em questão.
Relacionada a esse problema está a definição de valores de mini-
mis para as mercadorias — ou seja, tetos de valores abaixo dos quais não
são cobrados tarifas ou impostos de importação. Os países têm diferen-
tes regras de minimis; alguns adotam um limite zero para que todas as
importações paguem impostos. Com algumas exceções, como Honduras
e Equador, os países da América Latina e do Caribe tendem a ter valores
de minimis relativamente baixos. Na verdade, seu valor mediano de mini-
mis é mais alto do que o do resto do mundo (Figura 11.8).
Um valor de minimis baixo obriga as alfândegas a processar um número
crescente de remessas o que, como visto acima, pode prolongar desne-
cessariamente os tempos de liberação e, assim, afetar negativamente
o comércio (Volpe Martincus, Carballo e Graziano, 2015). As evidências
da Colômbia no nível de empresa indicam que as exportações médias
para destinos específicos aumentariam cerca de 30% em resposta a uma
duplicação dos valores de minimis entre os países; esse aumento viria par-
cialmente do maior tamanho das remessas (Figura 11.9). Admitidamente,
um alto valor de minimis pode implicar uma perda de receita tarifária e
levar a práticas ilegais como o contrabando. Portanto, o comércio eletrô-
nico transfronteiriço apresenta um novo dilema para as políticas públicas:
garantir celeridade e eficiência na liberação de um número crescente de
pequenas remessas versus identificar abuso ou mau uso de regras de mini-
mis para fins comerciais ilícitos.
Em resumo, as tecnologias digitais estão associadas ao surgimento de
novos custos de comércio que se somam aos tradicionais examinados no
Capítulo 7. Essas complexidades adicionais exigem uma abordagem de
políticas públicas abrangente, que trate tanto de barreiras convencionais
como de novas barreiras e suas interações nos planos nacional e inter-
nacional. Embora alguns países imponham restrições ao comércio digital,
a maioria dos governos também está tentando promovê-lo ativamente.
Além disso, estão recorrendo a tecnologias digitais para melhorar os pro-
cedimentos administrativos relacionados com o comércio exterior (ver
Quadro 11.3).
O futuro é agora: o que fazer
Novas tecnologias estão transformando todos os aspectos do comér-

cio internacional: os motivos para o intercâmbio comercial (por exemplo,
evolução das vantagens comparativas); os atores (por exemplo, novas
Nota: A figura mostra os valores de minimis para cada país, juntamente com os valores médios para os países da América Latina e Caribe (barras vermelhas) e o resto do
Libéria
Suíça
China
Uganda
Islândia
Canadá
Andorra
St. Lucia
Etiópia
Argentina
Jordânia
Tailândia
Chile
Marrocos
Vietnã
Noruega
Figura 11.8 Distribuição de valores de minimis nos países: América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 2017
México
Camboja
Irã
Belize
Média da América Latina e Caribe

Brasil
Taiwán
Rússia
Japão
Venezuela
Ucrânia
Panamá
Israel
Indonésia
Bolívia
Coreia
Malásia
India
República Eslovaca
Eslovênia
Suécia
Romênia
Portugal
Polônia
Média do resto do mundo
Países Baixos
Malta
Letônia
Luxemburgo
Lituânia
Fonte: Equipe do BID com base em dados da Global Express Association (GEA).
Itália
Irlanda
Hungría
Grécia
Croácia
Reino Unido
França
Finlândia
Espanha
Estônia
Dinamarca
De minimis
Alemanha
Chipre
Bulgária
Bélgica
Austria
Filipinas
Uruguai
Peru
Colômbia
Geórgia
Bielorrússia
Bahrain
Brunei
Armênia
Singapura
Ruanda
Equador
mundo (barras azuis).
Honduras
Estados Unidos
Austrália
Azerbaijão
1.000
800
600
400
200
Valores de minimis
Figura 11.9 Efeito de valores de minimis nas exportações das empresas para
destinos específicos, Colômbia, 2017
Valor das
exportações
Valor médio de
exportação
por remessa
–0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Porcentagem
Fonte: Equipe do BID com base em dados da agência alfandegária e tributária da Colômbia (DIAN) e da
Global Express Association.
Nota: A figura apresenta estimativas OLS sobre a elasticidade das exportações das empresas para de-
terminados destinos, em relação ao respectivo valor de minimis. Essas estimativas são obtidas com base
em uma equação de gravidade no nível empresa-destino para 2017. A variável dependente é o logaritmo
natural do valor das exportações ou o valor médio de exportação por remessa. A variável explicativa
principal é o logaritmo natural do valor de minimis de destino. As variáveis de
controle, cujos coeficien-
tes estimados não são informados, incluem o logaritmo natural do PIB do destino, PIB per capita do
destino e distância até a Colômbia; um indicador binário que assume o valor de um se a Colômbia e o
destino compartilharem um idioma comum e zero caso contrário; e um indicador binário que assume o
valor de um se a Colômbia e o destino tiverem um acordo comercial e zero caso contrário. Efeitos fixos
firmes estão incluídos. Erros-padrão são agrupados por destino para fins de inferência. Para cada vari-
ável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%.
empresas participam do comércio e novos consumidores são alcançados);

o que é comercializado (por exemplo, novos bens e serviços são negocia-
dos) e a forma como se comercializa (por exemplo, através de plataformas
on-line que reduzem os custos do comércio). Dada a natureza em rede do
comércio e das tecnologias, é provável que esses desenvolvimentos com-
plexos se acumulem e se acelerem com o tempo, levando a mudanças
imprevisíveis nos padrões de comércio internacional. Ainda assim, uma
coisa é certa nesse contexto em transformação: a inação não seria neutra
e pode significar exclusão.
Mais precisamente, a transformação digital cria novas oportunidades
para empresas e pessoas se envolverem e se beneficiarem do comércio
internacional, mas isso vem com uma série de desafios para as políticas
públicas. Primeiro, o acesso a conexões de Internet de alta qualidade é
um pré-requisito para fazer parte dessa transformação. Isso exige maio-
res esforços para melhorar a conectividade com a Internet nos países da
QUADRO 11.3 USO DE NOVAS TECNOLOGIAS PARA FACILITAR E PROMOVER

O COMÉRCIO EXTERIOR
Promoção de exportações por meio da tecnologia: programas de comércio

eletrônico
As agências nacionais de promoção da exportação começaram a oferecer pro-
gramas para ajudar as empresas a adotar soluções de comércio eletrônico para
atrair compradores estrangeiros. É o caso do programa “Ecom Growth”, da
Business Finland, que tem três objetivos principais: (i) desenvolver know-how
de comércio eletrônico; (ii) aumentar as vendas e exportações de empresas
usando tecnologias digitais para atrair clientes em todo o mundo; e (iii) am-
pliar o número de empregos no setor. A iniciativa é destinada principalmente
a pequenas e médias empresas que negociam on-line. Essas empresas podem
ser fabricantes de bens, empresas de varejo inteligentes ou lojas virtuais que já
vendem bens de consumo além da fronteira. As empresas devem se inscrever
no programa e são selecionadas conforme um conjunto de critérios baseados
nas informações coletadas durante o processo de registro. Uma vez seleciona-
das, devem pagar uma taxa com base no seu porte, que cobre o período de três
anos do programa, e se comprometer a usar ativamente seus serviços. Esses
serviços incluem atividades destinadas a desenvolver estratégias de comércio
eletrônico; identificar oportunidades de mercado e preparar a entrada no mer-
cado (por exemplo, treinamento específico para o mercado); obter sucesso em
mercados-alvo (por exemplo, identificando e conhecendo potenciais clientes e
parceiros); e desenvolver o ecossistema de comércio eletrônico (por exemplo,
soluções de pagamento pelo celular). Atualmente, cerca de 100 empresas par-
ticipam dessa iniciativa. Seus mercados-alvo são Estados Unidos, Reino Unido,
Alemanha, Rússia e Suécia.
Facilitação e promoção do comércio por meio da tecnologia: uma plataforma

de comércio em rede
Singapura sempre foi líder na facilitação do comércio. Em 1989, o país foi pionei-
ro na TradeNet, uma plataforma digital entre empresas e governos que permitiu
às empresas enviar uma única declaração digitalizada para cumprir todos os
requisitos regulatórios relacionados ao comércio. Nos últimos anos, 99% das li-
cenças associadas foram processadas em 10 minutos (Leong, 2018). Em 2007,
o portal único foi expandido para apoiar serviços empresa-a-empresa por meio
do Tradexchange, que integrou os sistemas eletrônicos de comércio do governo,
de empresas e de provedores de logística. Essa plataforma permite que partes
relevantes troquem documentos e informações em formatos padronizados, me-
lhorando, assim, a eficiência e a visibilidade (OMA, 2014).
Em 2018, Singapura lançou a Plataforma de Comércio em Rede (NTP, na si-
gla em inglês), que combina e se baseia na TradeNet e na Tradexchange. A NTP
é uma interface única que simplifica e digitaliza ainda mais os processos ponta
a ponta e permite que as empresas se conectem e interajam com todos os par-

QUADRO 11.3 USO DE NOVAS TECNOLOGIAS PARA FACILITAR E PROMOVER

O COMÉRCIO EXTERIOR (continuação)
ceiros comerciais, partes interessadas e reguladores em Singapura, e com seus

parceiros no exterior. Além de serviços públicos, a NTP oferece os chamados
serviços de valor agregado para ajudar a preparar declarações e autorizações
alfandegárias e para digitalizar, organizar e rastrear remessas, transações de
financiamento comercial e informações de mercado. Também inclui um novo
conjunto de funções que permitem que as empresas se comuniquem, busquem
oportunidades comerciais e encontrem parceiros e clientes comerciais. Um por-
tal de desenvolvedor permite criar e introduzir novos serviços. Ao combinar
as funcionalidades de uma janela eletrônica única e de um mercado digital,
a NTP facilita o comércio, reduzindo os custos associados a processamento
administrativo, manuseio logístico e atritos informacionais. Até o momento,
aproximadamente 800 empresas estão inscritas na plataforma (Alfândega de
Singapura, 2018).
região e outros fatores relevantes (por exemplo, confiabilidade e custo do

fornecimento de energia).
Segundo, ainda não há definições ou mensurações precisas para
alguns dos fenômenos econômicos através dos quais a transformação
digital se manifesta. O comércio eletrônico é um exemplo. Gerar dados
consistentes e usá-los para produzir diagnósticos rigorosos é necessário
para a formulação eficaz de políticas nessa área.
Terceiro, novas tecnologias criam uma série de dilemas para as políti-
cas públicas que não existiam no passado. Mais uma vez, consideremos o
caso do comércio eletrônico. É preciso encontrar um equilíbrio entre facilitar
fluxos de dados subjacentes às transações e proteger os direitos do consu-
midor à privacidade. Da mesma forma, a definição de valores de minimis
para fins alfandegários, implica um compromisso entre garantir celeridade e
eficiência no processo de liberação para um número crescente de pequenas
remessas, detectar comércio ilícito e manter receitas alfandegárias.
Os formuladores de políticas devem estar cientes desses e de outros
dilemas suscitados pelas novas tecnologias e, devido ao seu caráter
emergente, proceder com cautela, usando as evidências existentes e
consultando diferentes atores; não há roteiros prontos. Por fim, mas não
menos importante, a natureza sistemática e dinâmica desses fenômenos
exige que se trabalhe tanto no nível regional, incorporando ou melhorando
as disposições relevantes nos acordos comerciais, como no nível multila-
teral (no âmbito da OMC), renovando o impulso de negociar novas regras
que efetivamente abordem os desafios criados pelas novas tecnologias.
BALANÇO
NOVAS TECNOLOGIAS E COMÉRCIO EXTERIOR:
DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA
UM NOVO MUNDO
O crescente uso de robôs está Melhorias na infraestrutura da
transformando a indústria manu- Internet são importantes para o
fatureira em todo o mundo. comércio exterior.
Estoque de robôs por 1.000
Impactos no comércio exterior da
trabalhadores 2015
instalação de cabos de fibra ótica
Coreia do Sul por países não pertencentes à
Japão
Singapura OCDE (variações)
Taiwán ÁSIA E PACÍFICO
EXPORTAÇÔES
Alemanha
Suécia
EUROPA
Espanha Para fora
Itália Para a OCDE da OCDE
+7,1% +8,3%
EUA AMÉRICA
Canadá DO NORTE
México
Argentina
Brasil MUNDO AMÉRICA LATINA
IMPORTAÇÔES
Chile E CARIBE
Colômbia
ALTA +0,3% De fora
RENDA Da da OCDE
Venezuela
Peru OCDE +6,3%
África do Sul
ÁFRICA
Tunísia
0 10 20 30 40
Velocidade de conexão da
Efeito do uso do ConnectAmericas.com Internet em Mb por segundo 2017
nas exportações das firmas
Coreia do Sul
Peru, 2013–16 Hong Kong ÁSIA Y
Valor das Singapura PACÍFICO
Número de produtos
exportações
+2,2% +0,9% Noruega
Suécia EUROPA
Suíça
Número de Exportação por produto
compradores e comprador
EUA
+0,8% +0,6%
AMÉRICA
Canadá DEL NORTE
CONCLUSÃO Quênia
ÁFRICA
África do Sul
Novas tecnologias podem afetar a
exportação de bens intensivos em Uruguai AMÉRICA LATINA
Chile E CARIBE
mão de obra barata, mas podem
México
criar novas oportunidades, Brasil MUNDO
especialmente para pequenas Argentina ALTA RENDA
empresas. A infraestrutura digital da Equador
América Latina, no entanto, precisa 0 10 20 30
recuperar o atraso.
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Índice remissivo
Abeliansky, A.L., 312 89, 113–14, 186–87, 190, 192–95,

Abuelafia, E., 113 199, 213
Accenture, 271 acúmulo de conhecimento, 9–10, 33,
Acemoglu, E., 233, 309 36, 74, 85–88, 101–03, 125
Acordo de Associação Econômica Administração Nacional de
México-Japão (AAEMJ), 297–98 Seguridade Social (Anses),
Acordo de Facilitação do Comércio, Argentina, 273
189n AFARTE, 140
Acordo de Facilitação do Comércio África, 286–87, 302, 313n
da OMC, 216–18 agências de promoção da
Acordo de Livre Comércio da exportação (APEs), 224–28
América Central. 3, 132. Ver agências de promoção do
também República Dominicana investimento (APIs), 224–26,
- Acordo de Livre Comércio da 228–29
América Central (CAFTA-DR) Aghion, P., 8, 9n
Acordo de Livre Comércio da agricultura
América Central (CAFTA), AAEMJ e, 297–98
113, 181 agricultura moderna, 302
Acordo de Livre Comércio da aves, 290
América do Norte (NAFTA), 11, carne suína, 290, 297
45, 60–61, 112–15, 122, 146, 175, competitividade customizada,
186, 188, 300n 290–92
Acordo Geral de Tarifas e Comércio definição, 283–85
(GATT), 2. Ver também tarifas estratégias de implementação,
Acordo Geral sobre Comércio de 291–92
Serviços (GATS), 29n estratégias de inovação, 290–91
Acordo de Tecnologia da frutas e legumes, 289–90
Informação, 189 laticínios, 290
Acordo Global e Progressivo mercados-alvo e transformação,
para a Parceria Transpacífica 285–290
(CPTPP), 191 Peru, 293–97
Acordo UE-Comunidade Senasica e, 298–99
Andina, 193 setor privado e, 273–76
acordos preferenciais de comércio trigo, 264
(APCs), 24, 29, 44–46, 55, Aisbett, E., 75n, 80n
59–60, 66, 74–75, 77, 80–85, Aizenman, J., 75n
Alaimo, v., 239–41 protecionismo, 139–42

Alemanha, 57,166, 206, 308, 326 computadores e eletrônicos,
Alfaro-Ureña, A., 105 139–40
Aliança do Pacífico, 26, 30, 190, 192, têxteis, 141, 42
214n razões comércio/PIB, 25
Alibaba, 314 retórica de políticas, 15
Allcott, H., 62n sindicatos e, 262n
Álvarez, R., 88n, 95n, 103, 115 substituição de importações, 132n
Amazon, 314 tarifas e, 37n
Amurgo-Pacheco, A., 62n União Europeia e, 192n
Anderson, J.E., 222n Arias, Oscar, 3, 135, 179
Andrews, M., 261 Artuc, E., 310n
Ang, J.B., 86 Arvis, J.-F., 207n, 209n, 211n
Antras, P., 5, 8 Attanasio, O., 112n, 121
Antweiler, W., 196 Austin, J.E., 291
aquicultura, 259n, 261, 263 Austrália, 18, 131, 152–56, 158–59, 191
Arbeláez, M.A., 142 Autor, D., 14, 161n
Arco Norte, 197 Autoridade de Promoção
Ardanaz, M., 173n, 176n, 178n Comercial, 145
Área de Livre Comércio Europeia Awokuse, T., 287–88
(EFTA), 192 Bagwell, K., 188n, 199
Argentina Bahamas, 46, 60
acordos comerciais, 190–91, 192n, Bailey, M.A., 145n
194–95, 197–98, 202, 205, 209 Baker, A., 172n
acúmulo de conhecimento, 105 balanço de pagamentos, 1, 4
agricultura, 151, 289 Balassa, B., 11n
apoio público ao comércio Baldwin, R.E., 9n, 307n
internacional, 161–62, 164, 166, Banco Mundial, 26n, 37n, 96, 204
171–72, 182 Banks, G., 154
comércio digital, 320 Barbados, 35, 46
crescimento do emprego, 113–114 barreiras não tarifárias (BNTs), 24.
CVGs e, 63 Ver também tarifas
desindustrialização, 68–70 Beaulieu, E., 173n
IED e, 34, 288 Belize, 46, 163
INTA, 288, 290, 297 Bem-estar
integração regional, 20 Bolívia e, 46
liberalização do comércio, 15–16, Brasil e, 209
32, 51, 113, 129, 134–36, 159–60 comércio e, 45–49
manufatura, 123 Equador e, 209
Mercosul e, 192n Grande Liberalização e, 45–48
mesas sectoriales, 266–68 salários e, 45–47, 55, 271
multilatinas, 5 Benavente, J.M., 88n, 103
PDPs e, 256–57, 266 Bolívia
Programa Nacional para la acordos comerciais, 193
Transformación Productiva acúmulo de conhecimento, 105
(PNTP), 19, 269–79 bem-estar e, 46
ÍNDICE REMISSIVO 371
custos e, 211 transporte e, 214

liberalização do comércio, 15–16 Burstein, A., 13n
SINEA e, 197 Busso, M., 243
tarifas e, 30, 37n Bustos, P., 13n, 282n
têxteis, 133 cadeias globais de valor (CGV),
Boloña, Carlos, 2 56–58
Brasil CADIEL, 140
acordos comerciais, 20, 201 Caffarena, 133
agricultura, 282n, 288–90, 294, CAMEX, 136, 150
299n CAMOCA, 140
apoio público ao comércio Campbell Global, 265n
internacional, 162 Camposol, 265n, 288, 295
barreiras comerciais, 27–28, 134 Canadá, 114, 188–89, 191–92, 195n,
bem-estar, 209 206, 239, 288, 301
China e, 103, 114–15, 117 Comunidade Andina (CAN), 60,
comércio eletrônico, 320 193, 204
crescimento econômico, 35–36 Comunidade do Caribe
custos e, 211 (CARICOM), 60
desigualdade e, 12 Chavez, Hugo, 16
desindustrialização e, 74 Chile
efeitos de enquadramento, 179 acúmulo de conhecimento e, 105
empregos/salários, 72–74, 111–12, agricultura, 70, 287, 290
121, 126–27, 209 apoio público ao comércio
exportações, 62, 65n, 192n internacional, 167, 170, 176n
interações público-privadas, 258 Brasil e, 152–54
intervenções de mercado, 255, China e, 98, 117–18
268 comércio eletrônico, 317
investigações antidumping, compensação, 149
136–38 CPTPP e, 191
liberalização do comércio, 15, 51, custos do comércio, 222, 233
56, 60, 64, 110n instituições de comércio
mercado de eletricidade e, 196–97 independentes, 17
Mercosul e, 26, 187, 192n instituições de comércio fortes,
multilatinas e, 5, 7 148–49
OMC e, 190 liberalização do comércio, 26, 37,
política comercial, 145, 149–52, 39, 53, 110, 139, 142, 152
159, 189, 197, 204 mercado de eletricidade e, 196
políticas de mercado de trabalho, mercado de trabalho, 75–76,
239, 246–50, 253 124n, 238
produtividade, 94–95 OMC e, 190
protecionismo, 98–99, 129 Peru e, 264
restrições da balança de política comercial, 159
pagamentos, 4 produtividade, 95, 156, 159
SENAI e, 246–250 programa Cluster, 259–60, 265
substituição de importações, 132n protecionismo, 131
tarifas e, 37n, 60, 149–50 SINEA e, 197
tarifas, 37n comércio eletrônico, 19, 141, 187,

China, 53, 192, 207 222, 306–07, 313–14, 316–17.
agricultura, 287, 289–90, 296n Ver também tecnologia
antiglobalização e, 166 benefícios, 317–23
boom de commodities, 62 explicado, 313–15
Brasil e, 98, 104, 125, 138–39, 151 futuro do comércio e, 323–25
CGVs e, 57 importância do, 314–16
Chile e, 133 plataformas on-line para, 316–17
choque da China, 114–19, 123–24 uso para promover o comércio,
comércio eletrônico, 317n 326–27
desindustrialização e, 70 Comissão de Comércio
Estados Unidos e, 146 Internacional, 145n
impacto no comércio internacional, Comissão de Produtividade
6, 11–12, 17, 53–54, 99 (Austrália). Ver também
indústria do aço e, 151 Austrália
México e, 123, 302 história/evolução da, 153–54
Chiquiar, D., 122 independência, 154
choques de comércio, 18, 45–46, 115, influência na América Latina, 156
234, 236–39, 242, 247–48, 251 papel na liberalização, 155–56, 159
Claro, S., 95n, 115 transparência, 154–55
Colômbia visão geral, 153
acordos comerciais, 158, 189n, 193, Comitê Interministerial de Relações
195n Econômicas Internacionais do
agricultura, 72, 142–43, 288, 291n Chile (CIREI, Chile), 148. Ver
Aliança do Pacífico e, 2, 26 também Chile
China e, 99 Conectar Igualdad, 140
comércio eletrônico, 317 Conferência de Nairóbi, 189n
custos de transporte, 214 Cone Sul, 197
desindustrialização, 68 conectividade de internet, 307–13
emprego, 111, 112n, 116, 170 ConnectAmericas.com, 318–20
exportações, 116 Consenso de Washington, 1,
inovação, 103 35n, 258
liberalização do comércio e, 2, 26, Corden, W.M., 15, 61n
31, 60, 121 Coreia, 192, 296n, 308
manufatura, 123 Correa, Rafael, 16
mercado de eletricidade e, 197 Costa Rica
PIB per capita, 35 agricultura, 143, 209, 256, 287
produtividade, 72–73, 94–95 APIs e, 228
Programa de Transformação apoio público ao comércio
Produtiva,260 internacional, 166, 181
protecionismo, 131 CAFTA-DR e, 3, 132, 134–36
tarifas, 37n comércio eletrônico, 320
valor de minimis e, 323 enquadramento e, 181
comércio digital, 19, 307, 310, 313, IED e, 104, 110, 221n
317, 320, 323. Ver também liberalização do comércio, 26,
comércio eletrônico 53, 55
mesas e, 266 atitudes em relação ao comércio

Partido de Acción Ciudadana, 132 e, 176–81, 185
PDPs e, 256 impacto do, 181–83
PIB per capita, 35 versões de, 178
protecionismo, 130–31 Equador
tarifas, 37n bem-estar, 209
TLC e, 158 comércio digital e, 320
crescimento compensação e, 160
acelerações impulsionadas pelo custos, 211
comércio, 34–36 IED e, 221n
expectativas de, 33–34 liberalização do comércio, 16, 26
Crespi, G., 88n, 103 SINEA e, 197–98
desigualdade de renda. Ver também tarifas e, 37n
salários UE-Comunidade Andina e, 193
redução da, 123–25 valores de minimis e, 323
expectativas de igualdade, 10–13 ESCAPE-Banco Mundial, 204
liberalização do comércio e, 1–2, especialização vs. diversificação,
88, 110, 120–26 65–68
mobilidade e, 14 Estados Unidos
tecnologia e, 305 Acordo Estados
desindustrialização, 68, 70, Unidos-México-Canadá
73, 89, 282. Ver também (USMCA), 188
industrialização Lei de Comércio Recíproco
diplomacia, 211, 214n, 228 (RTAA) de 1934, 137n, 144–45
Direção Geral de Relações Leis de Comércio Recíproco
Econômicas Internacionais dos EUA de 1934, 137n,
(DIRECON, Chile), 148, 151 144–45
diversificação da exportação, programa de Assistência de
61–68 Ajuste ao Comércio dos EUA
Dix-Carneiro, R., 14, 111, 122 (TAA), 234–36, 238, 274
DJAIs (sistema discricionário de Estevaeordal, A., 2, 7, 9, 23, 35–38,
licenças de importação), 139, 40, 187, 313, 316
141. Ver também licenças não exportações de carne suína. Ver
automáticas também agricultura
eBay, 314, 317n AAEMJ e, 297–98
Economic Freedom in the World ações do setor privado, 299–302
(EFW), 37n Senasica e, 298–99
El Salvador, 112, 37n, 95, 116, 119, Feenstra, R.C., 5, 8, 15n, 44n, 46n,
189n 222n
Embraer, 5, 7 Finlândia, 326
Embrapa, 290, 297. Ver também França, 9n, 166, 170, 206
Brasil Fujimori, Alberto, 2
empresas dinâmicas, 269–76 Fundo Europeu de Ajustamento à
empresas de transformação, Globalização (FEG), 234, 236
269–70, 272–76 Garcia Zamora, R., 113
enquadramento Gaviria, César, 2
Ghezzi, Piero, 257, 259n, 260– Índice de Restritividade do

62, 292 Comércio Digital, 320
globalização, 6, 70, 135, 146, 159, Índice de Restritividade do
166, 174, 180, 182, 233, 237, 255, Comércio de Serviços (STRI),
257, 277 31–32
Fundo Europeu de Ajustamento à Índice KOF de Globalização, 26–28,
Globalização (FEG), 234, 236 38–40
IED e, 288 Indonésia, 46
Goldberg, P.K., 112n, 121 indústria automotiva, 146, 157, 310
Goldstein, J., 145n industrialização, 266, 281–82.
Gonzaga, G., 122 Ver também desindustrialização
Grande Depressão, 144 inflação, 1
Grande Liberalização, 2, 23, 38, 40 Ingredion, 271
bem-estar e, 44–48 iniciativa Siepac, 197
CGV e, 56–59 Instituto Nacional de Tecnologia
crescimento e, 33, 43 Industrial (Inti), 267
definição, 23–32 integração regional, 20, 193, 229
diversificação de exportações, Integral-K, 271
64–66 investimento estrangeiro direto
emprego e, 72 (IED)
fluxos de comércio e, 51, 53 APIs e, 225
formulação de políticas e, 211, 213 comércio preferencial, 74–85
IED e, 77 custos do, 211
política comercial e, 130 efeitos em, 84–86
tarifas e, 96, 185 Equador e, 221n
Grande Recessão, 61 geografia do, 288
Grupo Bimbo, 5 globalização e, 288
Grupo CESifo, 37n, 96 Grande Liberalização e, 75
Grupo Dyer-Coriat, 265n indicadores, 35–34
Guatemala, 26, 37n, 189n Índice de Restritividade
Guiana, 163, 197 Regulatória ao IED da OCDE, 32
Guiana Francesa, 197 liberalização do comércio e,
Haiti, 46, 60 2, 5–8, 26, 32, 51, 88–89, 93,
Helpman, E., 6n, 7–8, 9n, 13n, 14, 112, 123
75n, 122 PIB e, 32
hidrelétricas, 197 produtividade e, 103–04, 110
Hilbert, M., 312 promoção pelo governo do,
hipótese de Prebisch-Singer, 3 223n, 292
Honduras, 37n, 56, 69, 162, 167, simplificação do, 223n
189n, 323 tecnologia e, 13
Humala, Ollanta, 261, 266–67 transbordamentos, 9, 16, 103–10
imposto de valor agregado (IVA), Israel, 288
105 Itália, 170, 206, 287n
impostos sobre folhas de JBS, 288
pagamento, 13, 246 Johnson, R.C., 58, 307n
Índia, 46, 53, 166, 289–90, 296n Jones, B., 147
Kekén, 300–02. Ver também apoio público ao comércio

agricultura; exportação de internacional, 162
carne suína bem-estar, 45
Keniston, D., 62n CGV e, 56–59
Kovak, B.K., 14, 111, 122 China e, 95, 123
Krugman, Paul, 5, 199 comércio eletrônico e, 320
Kydland, F., 201 custos de mercado, 222, 233
Lei Andina de Preferência exportações de carne suína,
Comercial, 158 297–302
Lei de Bennett, 282, 286, 289, 297 GATT e, 2
Lei de Comércio Recíproco (RTAA), IED e, 31, 34
137n, 144–45 Liberalização do comércio e,
licenças não automáticas (NALs), 11–12, 16, 32, 36–38, 51, 62, 111–12,
140 198, 238
Limoneira, 288 manufatura, 116, 119, 121
Los Grobo, 288 NAFTA e, 60–61, 122, 186, 188
Macri, Mauricio, 139, 267 PIB per capita, 35
Madsen, J.B., 86 produtividade, 72, 94–95, 97
Manelici, I., 105 razões comércio/PIB, 25
Marra de Artiñano, I., 80n, 83n, Senasica e, 298–99
84–85, 105, 108 tarifas, 26, 37n
Menezes Filho, N., 122 tecnologia e, 309
Mercado Comum da América Uruguai e, 192n
Central (CACM), 60 USMCA e, 188
Mercado Comum do Sul. Ver Ministério do Desenvolvimento,
Mercosul Indústria e Comércio Exterior
mercado de eletricidade, 195–97 (MDIC, Brasil), 136, 150–51
Mercado Livre, 314 mobilidade, 13–14, 18, 112, 116, 122,
Mercosul, 26, 46, 60, 139n, 148–50, 185, 233
152, 157, 187, 192, 195, 202n, Monge-González, R., 134–35, 142
204, 277 Morales, Evo, 16
mesas ejecutivas mudança estrutural, 68–74
eficácia, 260–68 multilatinas, 5
explicadas, 257 Murillo, M. V., 173n, 176n, 178n
florestas e, 263–64 Nação mais favorecida (NMF),
interações público-privadas, 26, 36–37, 46–47, 55, 60–61,
258–60 133, 143
Messina, J., 125, 243 Neary, J.P., 15, 61n
México Nicarágua, 25, 37n, 162, 167
AAEMJ e, 297–98 Noguera, G., 307n
ações do setor privado, 299–302 Nova Zelândia, 191, 287n, 290
acordos comerciais, 20, 131, operadores econômicos autorizados
189–91, 192n (OEA), 216
acúmulo de conhecimento e, 105 Organização Mundial do Comércio
agricultura, 287, 292, 297 (OMC), 20, 24, 95, 115, 141,
APCs e migração, 113, 131 186–90, 202, 216–18, 343
Pacheco, Abel, 134 Peru (mesas ejecutivas), 257–69

pagamento de indenizações, 13, tipologia das, 256
238–39 visão geral, 255–56
Pagés, C., 70, 239 Prescott, E., 201
Países Baixos, 213, 288 previdência social, 112, 142, 272–73
Panamá, 37n, 189n, 192n, 197, 320 Pritchett, L., 261
Paraguai, 26, 37n, 133, 197, 209, produtividade
288–89, 310 concorrência e, 94–101
Parceria Transpacífica (TPP), 149, efeito de fluxos comerciais na,
190, 298n. Ver também Acordo 99–100, 103
Global e Progressivo para a emprego e, 110, 116, 119
Parceria Transpacífica IED e, 103–04, 110
Pavcnik, N., 112n, 121 políticas e, 201, 203–05
Perot, Ross, 175 produtividade total dos fatores
Peru (PTF), 99–101, 104
acordos comerciais, 189n, 191 tarifas e, 94, 96–97
acúmulo de conhecimento, 105 Programa de Recuperação da
agricultura, 283, 285, 287–89, Produtividade (Repro), 141, 269,
291–97 277–78
APCs e, 192n Programa Nacional para la
apoio público ao comércio Transformación Productiva
internacional, 161 (PNTP), 269–77. Ver também
China e, 95, 98 Argentina
comércio eletrônico, 319–20 criação, 269
CPTPP e, 191n desafios e oportunidades de
custos de mercado, 233 melhoria, 273–76
liberalização do comércio e, 2, 26, empréstimos, 270
32, 53, 68 impacto do, 269–72
manufatura, 116, 119 mesas e, 266–68
mercado de eletricidade e, 196–97 Repro e, 269
mesas ejecutivas, 19, 257–69, 277 saldo e primeiros resultados,
mesas sectoriales, 266–68 276–77
órgãos de fronteira, 215 trabalhadores deslocados e,
produtividade, 72 270–71
SINEA e, 197 visão geral, 269
tarifas, 37n, 97 Projeto de Opinião Pública da
TLCs e, 133 América Latina (LAPOP),
União Europeia e, 192 162–64
Pierola, M.D., 62n protecionismo, 75–76, 121–22,
Pinto, P.M., 173n, 176n, 178n 126. Ver também CAMEx;
políticas de desenvolvimento tarifas
produtivo (PDPs). Ver também agricultura e, 136, 143–44
Programa Nacional para la APCs e, 80
Transformación Productiva Austrália, 152–56, 158
evolução das, 256–57 Brasil, 95, 150–51
futuro das, 277–78 computadores, 138–39
computadores e eletrônicos, salários

139–40 apoio público ao comércio
custos e, 7, 10 internacional e, 167–72,
desafios de deixar para trás, 179–81, 183
138–39, 141 bem-estar e, 45–47, 55, 271
desigualdade e, 119–120 desigualdade e, 11–14, 121–26
efeitos no mercado, 10–13 emprego e, 110–11, 116, 243–46
empregos e, 121–22, 129, 239–40 ganhos em, 6
especialização e, 66 liberalização do comércio e, 11,
Estados Unidos, 144–47, 173n, 101, 146, 161, 205–06
176n, 181 negociação e, 233
importações e, 157 salário mínimo, 270–72
interesses especiais e, 136–38 sindicatos de trabalhadores,
liberalização do comércio e, 140
129–32, 136, 177, 185–88, TAA e, 238
199–200, 228 tecnologia e, 307n, 309
manufatura e, 73, 122 TLCs e, 113
níveis da OCDE de, 200–01, 203 Salinas de Gortari, Carlos, 2
PDPs e, 255–56, 277–78 Samsung, 271
políticas e, 8, 15–16, 20–21, SeaLand, 318
146–47, 157 segurança, 196–97, 215
reações de, 186 segurança cibernética, 320. Ver
tarifas e, 26, 140 também comércio eletrônico
têxteis, 141–42 Série Integrada de Microdados de
Venezuela, 204 Uso Público (IPUMS), 124
paridade do poder de compra sindicatos de trabalhadores, 13, 133,
(PPC), 24n, 25 140, 149, 153, 236, 262, 267,
Rattigan, Alf, 153 272, 276
Reardon, T., 286–87 sindicatos do setor público, 134
recessão, 130, 142, 154, 268, 272, 277 Sistema de Interconexão Elétrica
Reino Unido, 206, 326 Andino (SINEA), 196–97
República Dominicana, 3, 37n, 133, Solís, Luis Guillermo, 135
163, 179, 189n, 209 Solís, Ottón, 135
República Dominicana – Acordo subsídios, 4, 11, 18, 120, 140–41, 150,
de Livre Comércio da América 154, 157, 187, 189, 238, 243, 255,
Central (CAFTA-DR), 3, 130 257, 263–65, 268–72, 275–77,
Costa Rica, 134–36 279, 297n
reformas comerciais e, 158 substituição de importações, 3–4,
Ricardo, David, 4, 45 6–7, 11–12, 17, 19–20, 26, 31, 51,
Robertson, R., 113 61–62, 65, 70, 72–73, 123, 126,
Rodada Uruguai, 29n, 45, 47–48, 68, 132, 138, 204
186–87. Ver também tarifas Superintendencia Nacional
Roosevelt, Franklin D., 144 de Fiscalización Laboral
Rússia, 136–37, 326 (Sunafil), 259n
salário mínimo, 13, 270. Ver também Suriname, 197
salários Suécia, 326
tarifas. Ver também protecionismo; Terniun, 5

Rodada Uruguai Terra, C., 122
agricultura e, 142–43, 256, 298 Terragene, 272, 274
Aliança do Pacífico e, 26 Teste de Mill-Bastable, 3
Austrália e, 153–56, 158 têxteis, 10–11, 42n, 99, 132–33,
balanço de pagamentos, 4 139–42, 150, 153, 261, 268, 271
barreiras não tarifárias, 24, 199 Terra do Fogo, 140, 256, 266
Brasil e, 37n, 60, 149–52 Toyota, 271
choque da China e, 114–15 trabalhadores, impacto do comércio
comércio eletrônico e, 320 nos
cortes de, 40–44 APCs, 113–14
crescimento setorial e, 40–42 choque da China e, 114–19
custos de transporte e, 211, 222 desigualdade e, 119–21
emprego e, 110–11, 112n durante os anos 2000, 123–25
empresas de transformação e, empregos e salários, 110–11
269–70 liberalização do comércio, 111–12,
enquadramento de, 186–87 121–22
Estados Unidos e, 143–44 visão geral, 110
IED e, 103 transbordamento de conhecimento,
impacto no mercado, 96–97 7–8, 88
importações/exportações e, transporte, 13, 21, 35n, 42n, 114, 154,
67–68, 137 185, 188, 205, 210–14, 222, 260,
liberalização do comércio e, 2, 266–67, 284, 286, 290–91, 301,
5–6, 9, 25–26, 36, 38–40, 66, 305–06
88, 130, 198–202 tratados bilaterais de investimento
livre comércio e, 198–99, 296 (TBI), 74–75, 80–85
OMC e, 188–89 tratados de dupla tributação (TDTs),
preferenciais, 55 74–75, 80–85
produtividade e, 93–94 Trinidad e Tobago, 26, 70, 163
tarifas consolidadas, 47 Trump, Donald, 146
tarifas de NMF, 36–37, 60–61, 133 UOM (Union Obrera
tecnologia e, 139–40 Metalurgica), 140
têxteis e, 141 Uruguai
União Europeia e, 192 apoio público ao comércio
Venezuela e, 204 internacional, 162–63
taxas de câmbio, 4, 12, 24n, 54, atrasos na alfândega, 319–20, 322
142, 204 comércio eletrônico, 322
Taylor, M., 2, 7, 9, 23, 35–38, 40 conectividade de internet, 310
tecnologia. Ver também comércio desindustrialização e, 69–70
eletrônico filiais estrangeiras e firmas locais,
conectividade de internet, 307–13 103–05
novos desenvolvimentos, 306–07 IED e, 104–05, 288
propulsores, 306 iniciativas de facilitação do
robôs, 308–10 comércio, 218n, 228
visão geral, 305–06 liberalização do comércio e, 26,
telecomunicações, 19, 29, 135, 313 53, 111
mercado de eletricidade e, 197 protecionismo, 204, 05

Mercosul e, 202n retórica política, 15
México e, 192n tarifas e, 26, 37n, 46
tarifas e, 37n TLCs, 193
TLCs, 133 Vogel, J., 13n
União Europeia (EU), 56–58, 192–93, visões anticomércio, 16, 135, 146,
234, 277, 315n 158, 177–78, 180–81
uniões aduaneiras, 80, 195, 202n Weingast, B.R., 145n
uso da terra, 284, 288, 295 Whitlam, Gough, 153
valores de minimis, 323–25, 327 Woolcock, M., 261
van Wincoop, E., 222n World Input-Output Database
Vásquez, J.P., 105 (WIOD), 124n
Venezuela World Integrated Trade Solutions
apoio público ao comércio (WITS), 37n
internacional, 162 Yeaple, S.R., 5, 8
emprego e, 126
liberalização do comércio, 15–16,
26, 131, 157
Concepções errôneas sobre comércio internacional e integração tornaram-se a arma preferida
de populistas da direita e da esquerda do espectro político, tanto na América Latina como no
mundo. Este livro ajuda a esclarecer dúvidas, oferecendo uma análise rigorosa dos fatos. A
mensagem é clara. Comércio e integração não são panaceia nem desastre. Ambos melhoraram
a situação da região, mas precisam ser complementados por outras políticas públicas para
garantir que os ganhos sejam preservados e mais amplamente compartilhados.
Fernando Henrique Cardoso
Ex-presidente do Brasil
O comércio internacional está no topo da agenda da América Latina — e com razão. Acompanhadas
pelas políticas certas, as iniciativas comerciais globais e regionais provaram ser as principais
ferramentas de crescimento e desenvolvimento, ajudando a aumentar a competitividade da região.
À medida que a América Latina aposta nesses esforços, este livro oferece uma perspectiva valiosa
para os formuladores de políticas, analisando as estratégias de integração da região nos últimos
30 anos. O volume também destaca como a cooperação comercial multilateral por meio da OMC é
vital para ajudar a América Latina a aproveitar as muitas oportunidades de comércio internacional.
Roberto Azevêdo
Diretor-geral da Organização Mundial do Comércio
Este fascinante volume reúne o que sabemos sobre as causas e consequências da abertura
comercial na América Latina. Profissionais, formuladores de políticas e estudantes aprenderão
muito com as perspectivas abrangentes apresentadas aqui.
Douglas Irwin
Dartmouth College
Em uma era de sofismas e realidades alternativas, esta análise rigorosa dos impactos da
liberalização do comércio sobre o crescimento, o emprego e a distribuição de renda é muito bem-
vinda, em particular porque inclui uma agenda política eficaz para a integração global da América
Latina e do Caribe.
Edmar Bacha
Ex-presidente do BNDES, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Trinta anos depois de a região haver iniciado uma liberalização comercial em larga escala, era
de se esperar que a política comercial se tornasse quase que irrelevante. Em vez disso, um
descompasso entre as expectativas e o que poderia ser entregue realisticamente preparou o
cenário para decepções, ceticismo e fadiga de políticas comerciais. A liberalização melhorou a
situação da maioria dos países, na esteira de ganhos substanciais de produtividade. Os resultados
do crescimento também foram marcantes. Por outro lado, os resultados do emprego e da
desigualdade ficaram aquém das expectativas. É importante reconhecer os limites das políticas
comerciais e de investimento, mas uma agenda política eficaz para o futuro deve abordar
outros desafios — alguns antigos, outros novos — provocados por considerações de economia
política, bem como por mudanças geopolíticas e tecnológicas. Também deve incluir uma agenda
complementar que ajude a proteger aqueles que perdem e que tire máximo proveito das muitas
oportunidades propiciadas pela globalização. O comércio internacional é um tema controverso no
mundo de hoje, e este livro oferece sugestões bem fundamentadas de como a América Latina e o
Caribe podem enfrentar com sucesso essa controvérsia.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) é uma instituição internacional

criada em 1959 para promover o desenvolvimento econômico e social na América Latina
e no Caribe.
ISBN 978-1-59782-381-4
90000>
9 781597 823814

Trocando Promessas Por Resultados O Que A Integracao Global Pode Fazer Pela America Latina e o Caribe

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DESENVOLVIMENTO NAS AMÉRICAS

Banco Interamericano de Desenvolvimento

1. International trade. 2. International economic integration. 3. Exports-Latin

HF1480.5 .T73 2019 por.ed.

Copyright © 2020 Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Imagem da capa: Martín Saavedra

Lista de tabelas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

Lista de quadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii

1. Expectativas para a política comercial: antes e depois. . . . . . . . . . . . . . 1

2. Comércio, crescimento e bem-estar: um olhar macro . . . . . . . . . . . . 23

3. A mecânica por trás da liberalização: macroevidências. . . . . . . . . . . . 51

4. A mecânica por trás da liberalização: microevidências . . . . . . . . . . . 93

5. A economia política da política comercial: em busca

6. A favor do comércio, por ora: atitudes e apoio da população. . . . . 161

7. Políticas comercial e de investimento: 30 anos depois . . . . . . . . . . . 185

8. Políticas de ajuste do mercado de trabalho: o que funciona?. . . . . 233

9. Políticas de desenvolvimento produtivo: da proteção à

10. Mercados agroalimentares modernos: um terreno fértil para

11. Novas tecnologias e comércio exterior: novos desafios para

Referências bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

Índice remissivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Tabela 4.1 Evidências empíricas do impacto da liberalização

Figura 2.1 Relação comércio internacional/PIB na

Figura 2.13 Crescimento anual do PIB per capita: América Latina

Figura 3.5 Impacto da liberalização nas razões comércio/PIB,

Figura 4.1.1 Impacto nas empresas exportadoras de uma redução

Figura 6.5 Convicções populares do efeito do comércio

Figura 7.12 Impacto de medidas de facilitação do comércio

Figura 10.5 Principais exportações agrícolas do Peru, 2017 294

Quadro 3.1 A grande liberalização e as cadeias globais de valor 56

Trinta anos se passaram desde que a América Latina e o Caribe iniciaram

fundamentos teóricos e empíricos — que acabaram em decepção e, em

As políticas comerciais são o resultado de um processo de formulação que

Em suma, esta não é uma publicação com diagnósticos e uma agenda

Luis Alberto Moreno

Desenvolvimento nas Américas (DIA) é a principal publicação do Banco

Capítulo 1 Mauricio Mesquita Moreira

Um comitê consultivo científico prestou orientação e feedback críticos

Silvia Badilla, Pablo Bachelet e Andrés Cavelier auxiliaram na comunica-

Sergio Ardila, natural da Colômbia, possui doutorado em Economia Agrí-

Juan S. Blyde, natural da Venezuela, possui doutorado em Economia pela

Tomás Bril-Mascarenhas, natural da Argentina, possui doutorado em Ciên-

Jorge Cornick, natural da Costa Rica, possui doutorado em Economia Agrí-

Piero Ghezzi, natural do Peru, possui doutorado em economia pela Uni-

Kun Li, natural da China, possui doutorado em economia pela Universidade

Federico Merchán, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia

Mauricio Mesquita Moreira, natural do Brasil, possui doutorado em Econo-

Tom Reardon, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela

Marisol Rodríguez Chatruc, natural da Argentina, possui doutorado em

Ernesto Stein, natural da Argentina, possui doutorado em Economia pela

Danielle Trachtenberg, natural dos EUA, possui doutorado em Economia

Razvan Vlaicu, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela

Christian Volpe Martincus, natural da Argentina, possui doutorado em

Victor Zuluaga, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia pela

Era o início dos anos 1990. Décadas de desenvolvimento voltado para o

por parte dos economistas e políticos mais influentes da região. Acabou

Essa linha de argumentação persistiu durante a segunda década da

Abaixo o antigo regime

O entendimento dessas expectativas passa por uma análise do que estava

e a métrica de custo-benefício que prevaleceu foi a das duvidosas “econo-

Uma boa razão para ter esperança

Se as bases do antigo regime eram frágeis, o mesmo não ocorria com

carros compactos por SUVs — passou a dominar o comércio internacional.

5. A economia política da política comercial: em busca

9. Políticas de desenvolvimento produtivo: da proteção à

10. Mercados agroalimentares modernos: um terreno fértil para

11. Novas tecnologias e comércio exterior: novos desafios para

Figura 2.1 Relação comércio internacional/PIB na América Latina

Figura 2.2 Relação comércio internacional/PIB

Figura 2.3 Tarifas preferenciais e de nação mais favorecida (NMF)

Figura 2.5 Tarifas de nação mais favorecida

Figura 2.6 Índice KOF de liberalização do comércio

Figura 2.7 Estoque de acordos comerciais preferenciais

Figura 2.8 Liberalização preferencial na América Latina e no Caribe,

Figura 2.10 Índice de Restritividade do Comércio Internacional de Serviços

Figura 2.12 Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE

Figura 2.14 PIB per capita em relação à tendência de 1985–95

Figura 2.15 Crescimento do PIB per capita e liberalização do comércio

Figura 2.16 Liberalização comercial e crescimento do PIB per capita