Relatório de Avaliação - Contratação de Fábrica de Software

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO –
CONTRATAÇÃO DE FÁBRICA DE
SOFTWARE
Secretaria Executiva - Ministério das Cidades
Exercícios 2016 e 2017
18 de julho de 2018 (v.2 – 27 de novembro de 2018)

Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTERIO DAS CIDADES
Unidade Examinada: Secretaria Executiva - Ministério das Cidades
Município/UF: Brasília/Distrito Federal
Ordem de Serviço: 201800460
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.
Avaliação dos Resultados da Gestão

A avaliação dos resultados da gestão pública é competência dada ao
Sistema de Controle Interno pelo art. 74, inciso II da Constituição Federal.
A metodologia denominada “Avaliação dos Resultados da Gestão” (ARG)
consiste na emissão de opinião sobre a gestão a partir da avaliação de um
macroprocesso ou mesmo um determinado processo ou contrato.
QUAL FOI O POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
TRABALHO O trabalho foi elaborado com o objetivo de analisar a
REALIZADO contratação do desenvolvimento do sistema de apoio ao

programa de governo Cartão Reforma.
PELA CGU? QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS

Análise da contratação PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES
de fábrica de software QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?
pelo Ministério das
Cidades, formalizada As análises realizadas indicaram que a contratação da
pelo Contrato nº fábrica de software por adesão à Ata de Registro de
12/2016. Preços nº 001/2016 da Secretaria de Portos da
Presidência da República foi desvantajosa para a
Administração Pública.
O levantamento de preços elaborado pelo ministério
apresentou várias irregularidades que resultaram em
uma contratação com preços superiores aos praticados
pelo mercado, sendo que a diferença chega a ser maior
que 104% para o ponto de função em PHP e cerca de 78%
para o ponto de função em Java.
Considerando apenas o sobrepreço encontrado, para se
ter uma ordem de grandeza do prejuízo gerado pela
execução do contrato, estimou-se o valor de R$
4.063.759,36 até o momento de realização deste
trabalho (total executado de R$ 9.494.800,86), sendo que
há um risco elevado de que o prejuízo real seja
consideravelmente maior do que este valor, pelos
motivos expostos neste relatório.
A renovação contratual foi executada contrariando
requisitos legais e desconsiderando, inclusive, os alertas
feitos pela CGU quanto às irregularidades encontradas na
contratação inicial.
Acrescenta-se que este relatório foi enviado
preliminarmente ao ministério, que adotou providências
das quais se destacam a rescisão do contrato analisado e
a contratação emergencial dos serviços, que alcançou
valores significativamente inferiores do que o
inicialmente firmado, conforme apresentado em anexo
deste relatório.
Nesse sentido, devido às irregularidades encontradas na
contratação e na renovação da fábrica de software,
recomenda-se providenciar a restituição dos valores
pagos acima do valor de mercado calculado pela CGU.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AC: Ação de Controle
Anatel: Agência Nacional de Telecomunicações
Ancine: Agência Nacional do Cinema
CFC: Conselho Federal de Contabilidade
CGU: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
CNJ: Conselho Nacional de Justiça
COLIC: Divisão de Licitações COLIC/CGLOG/SPOA/SE do Ministério das Cidades
DPF: Departamento de Polícia Federal
ENAP: Escola Nacional de Administração Pública
FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IN: Instrução Normativa
MCidades: Ministério das Cidades
MDS: Ministério do Desenvolvimento Social
MP: Ministério do Planejamento
NA: Nota de Auditoria
OS: Ordem de Serviço
PDTI: Plano Diretor de Tecnologia da Informação
PE: Pregão Eletrônico
PF: Ponto de Função
PGJ: Procuradoria-Geral de Justiça

Protec: Consórcio Protec
SA: Solicitação de Auditoria
SEI: Sistema Eletrônico de Informações
SEP/PR: Secretaria de Portos da Presidência da República
Sicaf: Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
SGD: Sistema de Gestão de Demandas da empresa Fatto
SGO: Sistema de Gestão de Ocorrências da empresa Basis
SLTI/MP: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – Ministério do

Planejamento
STJ: Superior Tribunal de Justiça
Susep: Superintendência de Seguros Privados – Ministério da Fazenda
TCU: Tribunal de Contas da União
TJ: Tribunal de Justiça
TST: Tribunal Superior do Trabalho

SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 4
SUMÁRIO 6
INTRODUÇÃO 7
RESULTADOS DOS EXAMES 9
1. Ausência de diferenciação da plataforma tecnológica de desenvolvimento na

contratação da fábrica de software. 9
2. Irregularidades no levantamento de preços realizado pelo ministério 12
3. Contratação desvantajosa para a Administração Pública. 17
4. Irregularidades ao se renovar o Contrato nº 12/2016 19
5. Cesta de preços de referência da CGU 27
6. Estimativa de prejuízo 30
RECOMENDAÇÕES 35
CONCLUSÃO 36
ANEXOS 38
ANEXO I - Análise da manifestação sobre a Nota de Auditoria nº 201701644/01 38
ANEXO II - Manifestação da Unidade acerca do Relatório Preliminar 50
ANEXO III - Análise do Controle Interno acerca da Manifestação sobre o Relatório

Preliminar 51
ANEXO IV - Providências Adotadas pelo Ministério das Cidades 60
ANEXO V - Histórico de Versões 63

INTRODUÇÃO
Apresenta-se, neste relatório, o resultado dos trabalhos de auditoria vinculados à Ação

de Controle nº 201800460, cujo objetivo foi avaliar a contratação de fábrica de software
responsável pelo desenvolvimento de sistemas informatizados para o Ministério das
Cidades (MCidades), incluindo o sistema vinculado ao Programa Cartão Reforma, sendo
o acompanhamento deste programa de governo o foco da realização deste trabalho.
Para tanto, foi analisada a contratação formalizada pelo Contrato nº 12/2016 celebrado
entre o Ministério das Cidades e a empresa Consórcio Protec (Protec), resultante da
adesão à Ata de Registro de Preços nº 001/2016 da Secretaria de Portos da Presidência
da República (SEP/PR), referentes ao Pregão Eletrônico nº 11/2015.
O objeto do contrato nº 12/2016 é a “prestação de serviços técnicos especializados em

Tecnologia da Informação, compreendendo o desenvolvimento, evolução e sustentação
de software, na modalidade Fábrica de Software”.
No quadro a seguir, apresentam-se os principais dados referentes ao contrato,

observando que o quantitativo do contrato é medido em pontos de função, que, de
forma simplificada, seria uma medida em que se considera a funcionalidade
implementada (desenvolvida) sob o ponto de vista do usuário, ou seja, seria “uma
medida eficaz de valor relativo das funções entregues ao cliente” (Albrecht, 19791).
Quadro 1 – Dados do contrato

Contrato
Empresa CNPJ Quantidade PF Valor Unitário Valor Total
MCid
12/2016 Consórcio Protec 24.772.174/0001-30 17.056 R$ 897,00 R$ 15.299.232,00
Fonte: elaboração CGU e dados do Contrato nº 12/2016
Foi analisado o processo de planejamento da contratação quanto aos seus aspectos

relevantes, objetivando responder à seguinte questão de auditoria:
A contratação da fábrica de software, formalizada pelo Contrato nº 12/2016, atendeu

aos requisitos normativos a ela aplicáveis e atingiu os objetivos esperados?
1
ALBRECHT, Allan J. Medindo a Produtividade do Desenvolvimento de Aplicativos. IBM Corporation, White
Plains, Nova Iorque, 1979. Disponível em:
http://fattocs.com/files/pt/artigos/MedindoaProdutividadedoDesenvolvimentodeAplicativos.pdf
7
Observa-se que, inicialmente, foi gerada a Ação de Controle (AC) nº 201701644, cujos
trabalhos se voltavam para os Contratos nº 12 e 13 de 2016. Entretanto, esta ação foi
substituída pela AC nº 201800460 reduzindo o escopo dos trabalhos, mantendo como
foco apenas o Contrato nº 12/2016, devido à necessidade de se aprofundarem as
análises realizadas.
8
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Ausência de diferenciação da plataforma tecnológica de

desenvolvimento na contratação da fábrica de software.
Durante a fase de planejamento da aquisição dos serviços a serem contratados, cabe à

unidade contratante a definição do objeto e de suas especificidades, elaborando o
molde a ser aplicado na contratação, de forma a obter a situação mais vantajosa para a
Administração Pública, aliando a qualidade requerida e o menor custo possível. No caso
em análise, o Ministério das Cidades, ao definir a forma de contratação da fábrica de
software, acabou por gerar um descasamento entre esta e a execução dos serviços.
Mesmo antes de optar pela adesão à ata da SEP, ao planejar a contratação, o ministério
desconsiderou o nível de complexidade das diversas plataformas tecnológicas que
poderiam ser aplicadas no desenvolvimento de seus sistemas. Assim, elaborou um
termo de referência em que considerou a contratação de apenas um item cuja medição
se daria por pontos de função, sem discriminar em qual plataforma os serviços deveriam
ser executados, embora tenha demonstrado a infraestrutura tecnológica do ministério.
Posteriormente, o ministério optou pela adesão à ata da SEP/PR, em que se verificou a
mesma situação, sendo que foram licitados pontos de função Java e PHP sem qualquer
distinção no objeto, ou seja, sendo um item só para as duas tecnologias.
Quanto a esta situação, o ministério apresentou que:
A opção da área técnica em não definir pontos fixos de função entre

as linguagens Java e PHP, foi determinada pelo fato de o ambiente
tecnológico do MCIDADES estar absolutamente desestruturado, haja
vista que muitas aplicações foram desenvolvidas em linguagem PHP
com documentação precária e desenvolvedores que não fazem mais
parte do quadro deste Ministério, ainda com a perspectiva de que os
novos desenvolvimentos fossem realizados na linguagem Java sendo
praticamente impossível se determinar, de forma precisa, a
segregação quantitativa entre as linguagens para que se pudesse
definir fatores técnicos de complexidade.
9
Embora se tenha alegado a impossibilidade de se precisar o quantitativo que seria
necessário de cada plataforma tecnológica (Java e PHP), tem-se que a determinação
precisa destes quantitativos não é rígida, tendo em vista que o tipo de contrato
analisado não vincula a execução ao quantitativo contratado, sendo este um limite a ser
realizado. Entretanto, é importante que este quantitativo seja previsto e que se apoie
em um planejamento minucioso cuja elaboração é dever da unidade, conforme
determinado por diversas fontes normativas das quais se destacam:
Art.4º da IN 4/2014:
Art. 4º As contratações de que trata esta IN deverão ser precedidas de

planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de
Tecnologia da Informação – PDTI.
Item do Acórdão 532/2011 – TCU – Plenário:
2.3. a licitação deve ser precedida de minucioso planejamento,

realizado em harmonia com o planejamento estratégico da instituição
e com o seu plano diretor de informática, em que fique precisamente
definido, dentro dos limites exigidos na Lei nº 8.666/93, os produtos a
serem adquiridos, sua quantidade e o prazo para entrega das parcelas,
se houver entrega parcelada;
Por outro lado, durante a execução, a distinção entre as tecnologias passou a ser crítica,
uma vez que teve de ser respeitada a tecnologia de desenvolvimento de cada sistema,
restringindo a execução conforme o sistema que estava sendo elaborado.
Este desencontro entre a forma de contratação e a execução dos serviços (embora seja
uma prática comum em contratos dessa natureza) aumenta o risco de se ter um
contrato desvantajoso para a Administração Pública, tendo em vista que a tendência
será de que o licitante balizará seu preço com base no serviço mais oneroso (complexo),
no caso, a plataforma Java.
No sentido de reduzir esse risco, têm-se normas que determinam que sejam
consideradas distinções que possibilitem o parcelamento do objeto de forma a
favorecer a concorrência e se alcançar melhores contratos para a Administração.
Conforme a Lei nº 8.666/93:
10
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: [...]
IV – ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para

aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade.
[...]
Art. 23. [...] § 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela

Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos
disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda
da economia de escala.
Acrescenta-se do Acórdão nº 1910/2007 do TCU – Plenário:
Em atenção ao inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, quando da

contratação de serviços para desenvolvimento de sistemas medidos
por pontos de função, não generalize o preço do ponto de função para
demandas de desenvolvimento que tenham características
diferenciadas devido à diversidade de tecnologia a ser empregada.
Sendo assim, ao se obedecer estas determinações, aproximam-se o contrato e a

execução, criando uma maior coerência entre a situação formal e a situação real,
extraindo-se os benefícios desta compatibilidade, como uma possível redução dos
valores pagos, considerando que o risco do contratado será menor, uma vez que
receberá conforme as tecnologias que utilizar na execução, sendo que há diferença
entre os esforços empregados em cada uma delas.
Conforme fica claro no ponto sobre a cesta de preços da CGU, o preço médio calculado
para a aplicação da tecnologia PHP é menor que o preço médio para a tecnologia Java.
Desta forma, a consideração desta diferença no processo licitatório o torna mais
coerente com o que é executado de fato, gerando uma potencial redução no valor do
contrato.
11
2. Irregularidades no levantamento de preços realizado pelo
ministério
O levantamento de preços elaborado pela divisão de Licitações/COLIC/CGLOG/SPOA/SE

(COLIC) do Ministério das Cidades em agosto de 2016 apresenta diversas
irregularidades, resultando em uma estimativa elevada do preço de mercado do serviço
contratado.
Com o intuito de definir o preço de referência para a contratação da fábrica de software,

a COLIC realizou dois levantamentos de preços considerando valores obtidos junto a
fornecedores e outros extraídos do portal Comprasnet. O primeiro levantamento
ocorreu em abril de 2016 e o segundo em agosto do mesmo ano, sendo que este último
foi utilizado para justificar a adesão à Ata nº 001/2016 da Secretaria de Portos da
Presidência da República (SEP/PR). No entanto, várias irregularidades foram
identificadas neste levantamento.
Segundo o art. 22 da Instrução Normativa nº 4 de 2014 (IN4) da Secretaria de Logística

e Tecnologia da Informação – SLTI/MP:
A estimativa de preço da contratação deverá ser realizada pelos

Integrantes Administrativo e Técnico para elaboração do orçamento
detalhado, composta por preços unitários e fundamentada em
pesquisa no mercado, a exemplo de contratações similares, valores
oficiais de referência, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas
públicas.
Adicionalmente, o art. 2º da Instrução Normativa nº 05/2014 da SLTI/MP (IN5)

determina:
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de

um dos seguintes parâmetros, observada a ordem de preferência:
I - Portal de Compras Governamentais -

www.comprasgovernamentais.gov.br;
II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos

especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e
hora de acesso;
12
III - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou
concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa
de preços; ou
IV - pesquisa com os fornecedores.
Na mesma linha, cita-se o Acórdão nº 2170/2007 do Tribunal de Contas da União (TCU)

– Plenário:
A aferição de preços nas aquisições e contratações de produtos e

serviços de tecnologia da informação, no âmbito da Administração
Pública federal, [...] deve se basear em valores aceitáveis, que se
encontrem dentro da faixa usualmente praticada pelo mercado em
determinada época, obtida por meio de pesquisa a partir de fontes
diversas, como orçamentos de fornecedores, valores adjudicados em
licitações de órgãos públicos – inclusos aqueles constantes no
Comprasnet -, valores registrados em atas de Sistema de Registro de
Preços, entre outras, a exemplo de compras/contratações realizadas
por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes
àquelas da Administração Pública.
Observando a legislação aplicável e analisando o mapa de preços do ministério,

constataram-se as seguintes impropriedades:
1) Valores incorretos no mapa comparativo de preços da COLIC, elaborado em

agosto de 2016.
Na estimativa de preços, considerou-se, muitas vezes, os valores estimados em

editais e os fornecidos em orçamentos e desconsiderou os valores adjudicados e
homologados nos pregões. Destacam-se:
a. No item F (Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Informação da

Marinha, Pregão Eletrônico nº 04/2015, item 2), utilizou-se como valor
estimado R$ 1.090,00 por ponto de função, enquanto que, no resultado do
Pregão Eletrônico nº 04/2015 (item 2), o valor por ponto de função foi de R$
510,00 para a plataforma tecnológica PHP e de R$580,00 para a plataforma
Java.
13
Neste caso, a impropriedade foi ainda maior pelo que se apresenta na Nota
Técnica nº 2 de 2016 da Coordenação-Geral de Modernização e Informática:
Este pregão 00004/2015 é composto de 2 lotes Lote 1

Java valor unitário R$ 580,00 16200 pf e Lote 2 php Valor
unitário R$ 510,00 12200 pf foi feita a soma dos pontos e
valores, são atendidos pela mesma empresa. Portanto
atende na composição para Mapa Comparativo de Preços
no Lote 1.
Como expôs a coordenação, o valor de R$ 1.090,00 considerado para o

cálculo do valor de referência é a soma dos valores alcançados no pregão
para os pontos de função das tecnologias Java e PHP, o que chega a ser uma
situação contrária à razão. A medição e pagamento do contrato se dá por
pontos de função, sendo este a unidade do contrato. Dessa forma, somar o
valor de dois pontos de função para se estimar o valor de um é,
conceitualmente, pagar em dobro pelo serviço executado.
Sendo assim, embora tivessem o conhecimento dos valores homologados,

podendo então considerar o valor correto, utilizaram-se de um valor
“criativo” que gerou uma relevante distorção na estimativa do preço de
referência, elevando-o.
b. No item G (Ministério da Fazenda – SUSEP, Pregão Eletrônico nº 26/2015,

item 1), ainda que o valor estimado no termo de referência tenha sido de R$
615,34 e o preço homologado tenha sido de R$ 492,00 por ponto de função
(cuja plataforma padrão foi Delphi), utilizou-se o valor estimado de R$
1.476,00 com base em uma fórmula que consta do termo de referência
daquele pregão. Entretanto esta fórmula apresenta um erro crítico, e caso
fosse corrigida para o cálculo dos pontos de função PHP e Java, os valores
encontrados seriam de R$342,72 e R$654,36 respectivamente. Uma
explicação mais detalhada sobre a fórmula do pregão da SUSEP se encontra
no Anexo I deste relatório.
14
c. No item I (Ministério Público da União – Procuradoria-Geral do Maranhão,
Pregão Eletrônico nº 35/2015, item 1), o valor utilizado foi de R$ 878,00 por
ponto de função, enquanto que o valor homologado foi de R$ 279,00.
Observa-se aqui a relevante diferença existente entre o valor estimado no
pregão e o valor homologado, sendo esta uma situação corriqueira neste
tipo de licitação, motivo pelo qual se justificam os entendimentos de que se
utilizem os valores homologados (adjudicados) ao se levantar os preços de
referência nos processos licitatórios. Este entendimento está presente em
vários acórdãos do TCU como no citado anteriormente e no que se segue,
Acórdão nº 420/2018 TCU – Plenário:
Não se pode olvidar que, em regra, as empresas que

atendem a consultas realizadas na fase interna da
licitação têm conhecimento de que os preços informados
não serão os efetivamente contratados. Da mesma
forma, sabem que as informações prestadas nessas
consultas não vinculam as propostas que eventualmente
apresentarão na fase externa. Por isso, com vistas a se
manterem competitivas, tendem a superestimar os
valores inicialmente informados.
d. O item M (Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, Pregão Eletrônico

nº 12/2014, item 1) foi excluído com base na alegação de que o valor
resultante do pregão seria baixo. Entretanto, o que leva à exclusão de um
valor baixo da cesta de preços é a comprovação de que este é inexequível.
Contudo, o ministério não demonstrou esta inexequibilidade, sendo que
nem seria possível, uma vez que no momento do levantamento de preço
havia, inclusive, um contrato vigente do MDS (46/2014) referente a este
pregão, fato que era de conhecimento do ministério.
Tal conhecimento é evidenciado com a presença do terceiro termo aditivo

do contrato entre os documentos do processo de licitação do Ministério das
Cidades, bem como pelo valor de R$ 626,50 expresso no mapa de preços de
agosto da COLIC, que se refere ao apostilamento daquele termo aditivo que
era o vigente na época do levantamento de preços.
15
Conforme o quadro a seguir, apenas a substituição dos valores verificados no
levantamento da COLIC pelos valores homologados nos pregões de referência,
mesmo considerando todos os valores no cálculo da média, já resultaria no valor
de R$773,11 (cerca de 18% menor do que o levantado pelo ministério), o que não
seria suficiente para justificar a adesão à Ata nº 001/2016 da SEP/PR.
Quadro 2 – Comparativo entre preços utilizados e homologados/ajustados

(itens F, G, I e M) do mapa da COLIC de agosto de 2016.
Preço Preço Preço Ata

Item Empresa / Órgão
Utilizado Ajustado SEP/PR
A MBA Tecnologia LTDA R$ 1.042,80 R$ 1.042,80
B Mais 2x Tecnologia R$ 975,27 R$ 975,27
C GT1 Tecnologia R$ 853,00 R$ 853,00
D CTIS Tecnologia R$ 1.080,00 R$ 1.080,00
E Syx Interatividade e Tecnologia R$ 1.150,00 R$ 1.150,00
F Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Marinha R$ 1.090,00 R$ 510,00
G Ministério da Fazenda - SUSEP R$ 1.476,00 R$ 324,72 R$ 897,00
H Ministério da Fazenda - SRF R$ 1.000,00 R$ 1.000,00
I MPU - Procuradoria-Geral de Justiça Maranhão R$ 878,00 R$ 279,99
J Ministério do Trabalho e Emprego R$ 746,56 R$ 746,56
K Ministério de Minas e Energia R$ 869,27 R$ 869,27
L Ministério da Justiça R$ 592,32 R$ 592,32
M Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome R$ 626,50 R$ 626,50
Preço Médio R$ 948,32 R$ 773,11
Valores desconsiderados pela COLIC

Valores corrigidos e considerados no cálculo da média
Fonte: elaboração CGU e dados do mapa comparativo de preços COLIC – agosto 2016 e
www.comprasnet.gov.br
2) No mapa de estimativa de preços da COLIC, vários pregões2 com valores

homologados bem mais vantajosos economicamente para a Administração
Pública não foram incluídos, sendo que ainda foram excluídos alguns valores
levantados pela própria COLIC em abril de 2016, alegando que eram valores abaixo
do preço de mercado, sem que isto fosse comprovado. Acrescenta-se que estes
valores excluídos eram valores homologados e, dessa forma, exequíveis, tendo em
vista que a recusa por parte do adjudicatário em honrar estes valores seria uma
situação excepcional passível de sanções, conforme o art. 7º da Lei nº 10.520/02:
2
Estes serão apresentados no ponto “5. Cesta de preços de referência da CGU” deste relatório.
16
Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta,
não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar
documentação falsa exigida para o certame, ensejar o
retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a
proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato,
comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos
sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos,
sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das
demais cominações legais.
Cabem ainda sanções aos gestores que deixarem de reportar a infração:
Os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações

devem autuar processo administrativo com vistas à apenação
das empresas que praticarem, injustificadamente, na licitação,
na contratação ou na execução contratual, ato ilegal tipificado
no art. 7º da Lei 10.520/02, sob pena de responsabilização.
Sendo assim, percebe-se que a elaboração de uma cesta de preços adequada conduziria
a um resultado que não justificaria a adesão à ata da SEP/PR, uma vez que o valor de
referência encontrado seria significativamente menor do que o da ata, fato que será
demonstrado em ponto específico deste relatório3, indicando que um processo normal
de licitação seria mais vantajoso economicamente para o Ministério das Cidades.
3. Contratação desvantajosa para a Administração Pública.
As falhas no levantamento de preços elaborado pelo ministério (apontadas no item

anterior) resultaram na opção do ministério por não prosseguir com o processo
licitatório e, consequentemente, por aderir à ata da SEP/PR. Entretanto, esta opção
3
No ponto “5. Cesta de preços de referência da CGU”.
17
acabou, por sua vez, resultando em uma contratação desvantajosa para a Administração
Pública. Esta situação imprópria pode ser demonstrada por diversos caminhos, sendo
que, além do que já se apresentou no item anterior, serão expostos aqui mais dois fatos
que conduzem à mesma conclusão.
1) Mesmo após o último levantamento da COLIC (agosto de 2016), são encontrados

pregões com valores muito abaixo daquele da ata da SEP/PR. Selecionando alguns
destes pregões como referência, calcula-se o valor médio para o ponto de função
em PHP de R$ 351,64, que representa 39,20% do valor da ata de R$ 897,00. Segue
quadro demonstrativo:
Quadro 3 – Licitações posteriores ao mapa da COLIC (agosto 2016)

PHP Java
Data de
Órgão Pregão Preço Preço Percentual Preço Preço Percentual
Homologação
Estimado Homologado de Redução Estimado Homologado de Redução
ANCINE 26/2016 17/11/2016 1.140,48 407,00 64,31% 1.140,48 407,00 64,31%
CFC 36/2016 21/12/2016 881,67 437,48 50,38% - - -
CNJ 61/2016 30/01/2017 309,94 307,08 0,92% 679,34 544,50 19,85%
ENAP 04/2016 05/10/2016 470,53 255,00 45,81% 470,53 255,00 45,81%
SEP/PR 11/2015 21/03/2016 1.095,13 897,00 18,09% 1.095,13 897,00 18,09%
PHP Java
Preço Médio 351,64 402,17
Preço Protec 897,00 897,00
Diferença 155,09% 123,04%
Fonte: elaboração CGU e dados do https://www.comprasgovernamentais.gov.br
Assim, tem-se que a faixa de preços de mercado dos serviços contratados

manteve-se bem abaixo do preço do contrato mesmo com o decurso do tempo.
2) Aprofundando a análise e verificando apenas alguns pregões vencidos pela

empresa Basis Tecnologia da Informação S.A, CNPJ nº 11.777.162/0001-57, uma
das empresas que compõe o Consórcio Protec, vencedor do pregão da SEP/PR, e
que executa os serviços do contrato da fábrica de software no Ministério das
Cidades, pode-se constatar que, em períodos próximos (anterior e posterior) à
adesão da ata da SEP/PR, a empresa ganhou outras licitações para a tecnologia
PHP com preços muito inferiores aos pagos pelo Ministério das Cidades, conforme
se observa no quadro seguinte:
18
Quadro 4 - Levantamento de preços de licitações vencidas pela empresa Basis
PHP Java
Data de
Homologação
FNDE 53/2014 12/05/2015 568,20 511,00 10,07% 568,20 511,00 10,07%
Marinha 04/2014 05/07/2016 877,24 510,00 41,86% 932,65 580,00 37,81%
CFC 36/2016 21/12/2016 881,67 437,48 50,38% - - -
CNJ 61/2016 30/01/2017 309,94 307,08 0,92% 679,34 544,50 19,85%
SEP/PR 11/2015 21/03/2016 1.095,13 897,00 18,09% 1.095,13 897,00 18,09%
PHP Java
Diferença 140,95% 64,74%
Fonte: elaboração CGU e dados do https://www.comprasgovernamentais.gov.br
Observa-se que o preço praticado pela empresa Basis é, da mesma forma,

bastante inferior ao valor contratado pelo ministério, chegando a representar
cerca de 34% deste.
Destaca-se que a exequibilidade dos valores apresentados nos pregões de referência,

tanto considerando períodos diferente quanto selecionando apenas contratos da Basis,
é indiferente em relação a estarem ou não em execução, pois, com a adjudicação e
homologação dos preços no processo licitatório, as empresas adjudicatárias se obrigam
a contratar com a Administração Pública por aqueles preços, conforme comentado
anteriormente.
Sendo assim, tem-se que o valor do contrato em análise está muito acima do valor médio
praticado em contratos similares, gerando uma situação desvantajosa para a
Administração Pública, e a sua execução resulta em prejuízo para o erário, fato que será
exposto no ponto ”6. Estimativa de prejuízo”.
4. Irregularidades ao se renovar o Contrato nº 12/2016
Conforme exposto até o momento, a opção por aderir à ata da SEP/PR levou a uma
contratação desvantajosa para Administração Pública, cuja vigência se encerraria em
16/11/2017. Entretanto, esta situação desvantajosa se tornou ainda mais crítica, tendo
19
em vista que o ministério optou pela renovação contratual, ainda que tendo
conhecimento do problema, dando assim continuidade a uma condição de má aplicação
dos recursos públicos, além de cometer outras irregularidades.
Durante os trabalhos de auditoria, esta controladoria encaminhou ao ministério, em

4/8/2017, a SA 201701644/01, da qual se destaca:
Os levantamentos de preços são importantes para se estimar um valor

médio para o início de um processo de licitação. Mas observando
vários pregões similares pode-se concluir facilmente que o valor
alcançado em qualquer pregão onde existiu a concorrência, e os
concorrentes não tenham sido desclassificados indevidamente, o valor
alcançado é bem inferior ao valor estimado. [...]
Como referência, foi feita uma comparação apenas com a EMPRESA

BASIS TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO S.A, que está desenvolvendo
soluções dentro do Ministério das Cidades, essa venceu licitações com
preços muito inferiores ao contratado nesse Ministério, em períodos
próximos e até posteriores.
Podemos Observar do quadro que a mesma empresa desenvolvendo

software no Ministério das Cidades chega a cobrar 65% menos no valor
do preço de ponto de função PHP, em contratação posterior ao desse
ministério.
Assim, a SA já expôs, naquela ocasião, o entendimento de que o preço contratado estava

acima de um valor aceitável, sendo que os valores pagos em outros contratos com a
empresa Basis Tecnologia da Informação S.A chegavam a um terço do valor do contrato
em análise.
Da mesma forma, a SA 201701644/02, de 13/09/2017, retomou o assunto ao

questionar:
Em algum momento foi verificado que o resultado dos pregões

eletrônicos (preços praticados) apresentava preços bem inferiores aos
preços estimados pelas empresas ou por outros órgãos indicando que
o prosseguimento da licitação seria mais vantajoso para o Ministério
das Cidades? (O quadro apresentado na Solicitação de Auditoria nº
201701644-01 com os preços praticados pela empresa BASIS do
Consórcio PROTEC demonstram a economicidade que se poderia ter
atingido com a execução do pregão eletrônico).
20
Posteriormente, esta controladoria soube da intenção do ministério de renovar o
contrato. Então, ainda que os trabalhos não tivessem sido concluídos, optou-se por
encaminhar a Nota de Auditoria (NA) nº 20171644/01 para o ministério, entregue em
8/11/2017, buscando ser tempestiva em reforçar o entendimento de que havia
sobrepreço na contratação, de forma a dar subsídios para que o ministério reavaliasse
aquela intenção.
Quanto à contratação da fábrica de software, podem-se resumir os fatos apresentados

na NA da seguinte forma:
1.1 CONSTATAÇÃO FÁBRICA DE SOFTWARE
Contrato nº 12/2016 MCidades / ATA SEP nº 001/2016: Falha no

levantamento de preços com consequente adesão desvantajosa à ATA
SEP nº 001/2016.
1) Valores incorretos apresentados na tabela de comparativo de

preços.
2) O mapa de estimativa de preço da COLIC deixou de incluir vários

pregões com valores homologados mais vantajosos
economicamente (tabela Comparativo Preços e Editais) e ainda
exclui alguns valores levantados com alegação de que eram
valores abaixo do preço de mercado.
3) Os registros de preços posteriores à adesão à ATA nº 001/2016

da Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR
também são inferiores, o que reforça a desvantagem da opção
pela adesão.
4) Uma das empresas que compõe o consórcio que firmou

contrato no MCidades pratica valores muito inferiores aos
firmados no Ministério.
Ausência de fator técnico para diferenciar a complexidade da

tecnologia de desenvolvimento na contratação da fábrica de software.
Observa-se que constava, inclusive, a informação de que os preços de mercado

verificados em licitações com objetos semelhantes (ou seja, passíveis de serem
21
consideradas em um levantamento de preços para verificar a conveniência de se
renovar o contrato) mantinham-se em patamar mais baixo que o valor contratado, ainda
que em diferentes cenários, como em contratos da mesma empresa que compõe o
consórcio ou ainda em licitações posteriores à contratação inicial.
Observa-se que, na manifestação acerca da NA, o ministério afirmou que, no momento

do levantamento de preços para a contratação inicial (levantamento da COLIC em
agosto), não se poderia ter conhecimento das licitações com preços mais vantajosos que
ocorreram depois daquele momento, alegando o conceito de “gestor médio”. Conforme
se esclarece no Anexo I, tem-se claramente que o motivo de se apresentar o subitem 3
da constatação 1.1 foi o de demonstrar que, mesmo com o transcurso do tempo, os
valores de mercado para os serviços contratados se mantiveram bem aquém do valor
contratado, reforçando o entendimento de que a adesão a ata de registro de preços foi
desvantajosa para a Administração Pública.
Entretanto, tratando-se da renovação do contrato, o subitem 3 citado já poderia ter uma

aplicação diferente para o ministério, servindo de alerta de que um levantamento de
preços mais recente também resultaria em um valor que não justificaria a renovação do
contrato.
Além disso, recomendou-se na NA que os pagamentos fossem limitados ao valor médio

ali apresentado, calculado com base em uma cesta de preços de referência elaborada
por esta controladoria, visando à redução do prejuízo gerado por superfaturamento,
caso se confirmasse o entendimento da controladoria naquele momento.
Ainda que alertado oficialmente em três momentos diferentes (pelas solicitações e pela
nota de auditoria), o ministério optou pela renovação do contrato, sobre o que
apresentamos dois fatos que tornam a situação ainda mais crítica:
1. O primeiro se refere ao processo de renovação em si, cabendo a ressalva de que

o fato que se apresentará a seguir não é a conclusão de uma análise completa
daquele processo, ou seja, não encerra as conclusões a que se poderia chegar
acerca dele, sendo, na verdade, o destaque de uma falha grave.
A IN nº 5 de 26/5/2017, em seu Anexo IX, determina que:
3. Nas contratações de serviços continuados, o contratado não tem

direito subjetivo à prorrogação contratual que objetiva a obtenção de
preços e condições mais vantajosas para a Administração, podendo ser
22
prorrogados, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta)
meses, desde que a instrução processual contemple:
[...]
d) comprovação de que o valor do contrato permanece

economicamente vantajoso para a Administração;
Verificou-se no processo de renovação que não houve a comprovação de que o

valor do contrato ainda seria vantajoso para a Administração, ou seja, não foi
realizado um levantamento de preços que sustentasse uma afirmação neste
sentido, até mesmo porque a situação encontrada já na primeira contratação é
exatamente o oposto da situação desejada, visto que a contratação foi
desvantajosa para a Administração, conforme se vem demonstrando neste
relatório.
2. O segundo fato é que a renovação do contrato fere a legislação vigente sobre o

assunto, tendo em vista que contraria norma4 do MP de boas práticas e vedações
para a contratação de fábrica de software. Destaca-se deste documento:
Fica vedada a contratação de serviços de desenvolvimento e

manutenção de software (Fábrica de Software) por meio de adesão a
atas de registro de preços.
Considerando que se trata de uma renovação de contrato e que tal fato pode gerar
dúvidas quanto à aplicabilidade da norma citada, tendo em vista que esta foi
publicada após a assinatura do contrato inicial, torna-se necessário apresentar
alguns conceitos visando a uma maior clareza da irregularidade apontada.
4
Boas práticas, vedações e orientações para contratação de software e de serviços de desenvolvimento e manutenção
de sistemas (Fábrica de Software). Documento com força normativa legal, vinculado à Portaria MP/STI nº 20, de 14
de junho de 2016, na forma de anexo, assinado, em sua última versão, pelo Secretário de Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão em 24/03/2017 e publicado em 28/03/2017.
23
Inicialmente, quanto à aplicação da norma no tempo, destacam-se os ensinos de
Celso Antônio Bandeira de Melo5:
O exame das situações jurídicas - e dos atos que as produzem - servirá

de ponto de partida esclarecedor. É que umas apresentar-se-ão
intangíveis perante as leis novas, ao passo que outras tendem à
mutabilidade, ao serem alcançadas pelos preceptivos legais
supervenientes. [...]
As situações jurídicas, basicamente, comportam dois tipos:
a) situações gerais e impessoais, às vezes denominadas estatutárias ou

objetivas, cujo conteúdo, segundo o citado mestre, é necessariamente
o mesmo para todos os indivíduos que delas são titulares, pois tal
conteúdo é determinado por disposição geral. [...]
b) situações individuais ou subjetivas, cujo conteúdo é

individualmente determinado e pode variar de um para outro titular.
[...] Exemplifica com o contrato, justamente o mais típico gerador das
situações subjetivas. Pelo contrato são produzidas situações
individuais, de teor específico em cada relação. Não obstante,
qualquer contrato está submisso a certas regras gerais que derivam de
lei. [...]
Enquanto nas situações gerais as alterações se aplicam de plano,

alcançando os que nelas estão investidos, as situações individuais e
subjetivas permanecem intangíveis, intactas.
Observa-se que o contrato cria uma situação individual, na qual são gerados
direitos e deveres subjetivos que, em regra, não são atingidos por leis posteriores
ao momento em que foi firmado. Entretanto, a renovação do contrato deve ser
vista com mais cuidado. Para tanto, destaca-se inicialmente o art. 30-A da IN nº
2/2008 da SLTI/MP:
Nas contratações de serviço continuado, o contratado não tem direito

subjetivo à prorrogação contratual, que objetiva a obtenção de preços
5
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Aplicação da Lei no Tempo em Direito Administrativo. Rio de Janeiro,
1978. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/42825/41548
24
e condições mais vantajosas para a Administração, conforme
estabelece o art. 57, inciso II da Lei nº 8.666, de 1993.
Desta forma, no caso de contratações de serviços continuados, a prorrogação

contratual (renovação) não é um direito subjetivo do contratado, ou seja, não é
um direito adquirido imune às alterações normativas que ocorrerem após a
assinatura do contrato inicial.
Acrescenta-se, em seguida, que os conceitos de prorrogação e renovação se

distinguem, e este fato deve ser considerado na situação em análise. Conforme
esclarece Hely Lopes Meireles:
Prorrogação do contrato é o prolongamento de sua vigência além do

prazo inicial, com o mesmo contratado e nas mesmas condições
anteriores. [...]
Renovação do contrato é a inovação no todo ou em parte do ajuste

mantido, porém, seu objeto inicial, para continuidade de sua
execução, com o mesmo contratado ou com outrem. [...] Mas pode
ocorrer que as circunstâncias justifiquem uma recontratação direta
com o atual contratado, renovando-se apenas o contrato vigente em
prazo e em outras condições de interesse da Administração. Nesse
caso a Administração deverá enquadrar a renovação do contrato na
permissão cabível de dispensa de licitação, como se fora um contrato
inicial, embora escolha o mesmo contratado do ajuste anterior, pelas
vantagens resultantes de sua continuidade.
Verifica-se, nesta diferença conceitual, a existência de um vínculo de “mão dupla”

entre a “prorrogação” de contratos de serviços continuados e o conceito de
renovação de contratos. Logo, uma vez que se exige que a administração
demonstre ser mais vantajosa a renovação do contrato nos casos de serviços
continuados (conforme se verifica na IN nº 2/2008), tem-se que se trata de uma
renovação do contrato, e não de uma simples prorrogação; por outro lado, uma
vez que se entende que a “prorrogação” dos contratos de serviços continuados é,
na verdade, uma renovação contratual, gera-se a necessidade de se exigir a
comprovação de que este é o ato mais vantajoso para a Administração, o que deixa
25
claro o motivo de se elaborar uma determinação nos moldes daquela contida na
IN citada.
Finalmente, como peça de fechamento dos conceitos apresentados, tem-se a

asserção de Marçal Justen Filho6 quanto ao inciso II, do art. 57, da Lei nº 8.666/93:
Em princípio, a prorrogação consiste na pura e simples alteração do

prazo original de vigência, fixando-se um período de tempo mais longo
para a execução das obrigações contempladas no contrato. Ora, a
disciplina do art. 57, inc. II, não consiste propriamente numa
prorrogação de prazo. Trata-se, muito mais, de uma renovação
contratual. Assim se passa porque a “prorrogação”, exige a
concordância de ambas as partes, surgindo na alternativa para
qualquer uma delas rejeitar a extensão da vigência por outro período
de tempo.
Sendo assim, demonstra-se que o caso em análise se trata de uma renovação

contratual e, nos termos de Hely Lopes Meireles, é visto “como se fora um contrato
inicial”. Este caráter de novo contrato fica ainda mais simples de ser observado
quando levado em conta o objeto e os quantitativos contratados. Em uma mera
prorrogação, tem-se o prolongamento do prazo para a conclusão de um objeto
contratado, enquanto que na renovação, como foi o caso, tem-se a contratação
de mais um objeto do contrato inicial. Em outros termos, durante a vigência do
contrato inicial houve a execução do objeto, podendo ter sido inclusive concluído
em sua totalidade, sendo que, ao se renovar o contrato, gera-se a obrigação de se
executar mais um objeto idêntico ao que já foi entregue. Assim, no caso, o
contrato inicial previa a execução de 17.056 pontos função e, independentemente
de ter sido executado parcial ou integralmente, com a renovação do contrato,
firmou-se nova obrigação de que a contratada execute mais 17.056 pontos de
função se assim for solicitado.
Da união do que se apresentou, conclui-se que uma vez que não há direito
subjetivo à “prorrogação” do contrato, ou seja, não cabe dizer que se gerou tal
direito com o contrato inicial, e sendo esta “prorrogação”, na verdade, uma
6
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2016. p. 1.114.
26
renovação contratual, em outras palavras, tendo uma natureza de novo contrato,
deve-se obedecer à legislação vigente no momento deste ato de renovação. Desta
forma, a renovação (contratação) em análise acabou sendo um ato contrário à
legislação vigente, pois, como apresentado, há a expressa determinação legal de
que é vedado exatamente este tipo de contratação.
Conforme o exposto, na renovação do Contrato nº 12/2016, o ministério agiu de forma

contrária às determinações legais, pois:
1. Não cumpriu com a obrigação de se demostrar que tal ato seria mais vantajoso
para a Administração Pública, ou seja, não realizou pesquisa de preços nem estudo
que comprovasse a vantagem em se renovar o contrato.
Além disso, conforme vem se demonstrando, o ministério seguiu em sentido

contrário, pois a contratação inicial já não foi vantajosa, fato que impossibilitaria,
inclusive, a demonstração do que a norma exige.
Como agravante, o ministério tinha conhecimento da situação de desvantagem

(sobrepreço na contratação), conforme alertado nas SAs e na NA, e ainda assim
insistiu em repeti-la.
2. Procedeu a uma contratação que por si só já é contrária à determinação de norma

legal, sendo uma situação crítica, pois ainda que se excluíssem as falhas anteriores
e se tratasse de uma contratação vantajosa, não se poderia fazê-la tendo em vista
a vedação expressa da norma a este tipo específico de contratação.
Ao se proceder dessa forma, o ministério não só cometeu irregularidades formais, mas

também acabou por dar continuidade à uma situação desvantajosa para a
Administração Pública que implica prejuízos ao erário, assunto que será tratado em
ponto específico neste relatório.
5. Cesta de preços de referência da CGU
Considerando o que se apresentou sobre o levantamento de preços realizado pelo

ministério e sobre os vários cenários que conduzem a preços mais baixos para os
serviços contratados, torna-se necessário apresentar uma cesta de preços que seria
27
considerada adequada para que se possa conhecer o sobrepreço presente na
contratação e, posteriormente, determinar o prejuízo causado pela sua execução. Isto
porque não existem valores oficiais de referência de preços para estes serviços, ou seja,
a elaboração da cesta de preços é a forma que se tem de determinar o preço de
referência. Contudo, para este trabalho, a cesta de preços seguinte servirá como valor
de mercado para os serviços contratados, tendo em vista que não se trata de um
processo licitatório (no qual ela seria utilizada para se ter um valor de referência limite
para as propostas de preço) e, sim, de um trabalho de auditoria em que se precisa
determinar qual seria o preço de mercado razoável a ser usado como critério para a
análise do preço contratado.
Assim, será apresentado neste ponto o levantamento de preços realizado por esta
controladoria, que servirá de base para o cálculo do preço médio do ponto de função
para as tecnologias Java e PHP.
Para este levantamento, foram analisados diversos editais semelhantes de forma a

selecionar aqueles que fossem compatíveis com a contratação em análise e que fossem
válidos, no sentido de atenderem a alguns critérios definidos pelas normas aplicáveis ao
tema, dos quais se destacam:
a. O momento de referência foi a data de 12 de agosto de 2016, em que foi elaborado

o mapa de preços da COLIC do Ministério das Cidades. Assim, consideraram-se
válidos os editais homologados que estavam vigentes ou em execução dentro do
prazo de 180 dias contatos daquela data, em atendimento ao disposto no inciso
III, art. 2º, da IN nº 05/2014 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
– SLTI/MP:

[...]

de preços;
b. Desconsideraram-se os preços que estavam muito acima dos valores

homologados e praticados no mercado, tanto os provenientes de fornecedores
(orçamentos) quanto os de outras licitações.
28
Acrescenta-se que o preço médio foi calculado separadamente por plataforma
tecnológica Java e PHP, seguindo orientações normativas aplicáveis à época, conforme
esclarecido no primeiro ponto deste relatório, do qual se extrai, a seguir, como
ilustração, apenas o entendimento do TCU exposto no Acórdão nº 1910/2007:
Em atenção ao inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, quando da

contratação de serviços para desenvolvimento de sistemas medidos
por pontos de função, não generalize o preço do ponto de função para
demandas de desenvolvimento que tenham características
diferenciadas devido à diversidade de tecnologia a ser empregada.
Como resultado, obteve-se o quadro a seguir:
Quadro 5 – Preços Médios / Cesta de preços CGU

PHP Java
Data de
Homologação
CGU 20/2015 16/12/2015 796,22 357,50 55,10% 1.061,63 476,66 55,10%
DPF 02/2015 17/07/2015 - - - 943,12 592,32 37,20%
FNDE 53/2014 12/05/2015 568,20 511,00 10,07% 568,20 511,00 10,07%
Marinha 04/2014 05/07/2016 877,24 510,00 41,86% 932,65 580,00 37,81%
MP 04/2015 19/08/2015 522,32 345,00 33,95% 547,63 429,80 21,52%
TST 09/2016 01/03/2016 - - - 536,63 449,00 16,33%
PGJ/Maranhão 35/2015 06/01/2016 878,00 279,99 68,11% 878,00 279,99 68,11%
Anatel 10/2015 31/12/2015 - - - 799,54 499,00 37,59%
TJ/Roraima 04/2016 18/02/2016 - - - 942,32 597,00 36,65%
MDS 12/2014 10/06/2014 941,50 626,50 33,46% 941,50 626,50 33,46%
SEP/PR 11/2015 21/03/2016 1.095,13 897,00 18,09% 1.095,13 897,00 18,09%
PHP Java
Diferença 104,64% 77,93%
Fonte: elaboração CGU e dados do sítio www.comprasnet.gov.br
Assim, verifica-se que vários pregões semelhantes se encontravam homologados na

época com valores inferiores em relação ao levantamento da COLIC de agosto de 2016,
sendo que a composição desta cesta de preço resultou nos valores médios de preço de
R$ 438,33 por ponto de função em PHP, valor que representa 48,87% do valor
contratado, e de R$ 504,13 por ponto de função em Java, representando, por sua vez,
56,2% do preço do contrato.
Seguindo o padrão do contrato, mantendo apenas o preço da tecnologia PHP, e

considerando que o contrato foi renovado por mais um ano, o sobrepreço total do que
foi formalizado até o momento da análise era de R$ 15.646.151,04.
29
Quadro 6 – Levantamento do sobrepreço
Quantitativo (PF) Preço Unitário Valor Total

Contrato Inicial 17056 Valores contratados R$ 897,00 R$ 30.598.464,00
Renovação do contrato 17056 Valores CGU R$ 438,33 R$ 14.952.312,96
Total Contratado 34112 Sobrepreço R$ 15.646.151,04
Fonte: elaboração CGU e dados do processo SEI 80000.124371/2016-91 e cesta de preços CGU.
Entretanto, para se estimar o valor do prejuízo, é importante que se considere que

também foi aplicada tecnologia diferente na execução dos serviços de desenvolvimento
dos softwares, além de levar em conta os quantitativos executados em substituição aos
contratados. Por este motivo, tal estimativa será tratada em ponto específico deste
relatório.
6. Estimativa de prejuízo
Pelo que se detalhou até este ponto, o preço pelo qual se firmou o Contrato nº 12/2016,
resultante da adesão à ata da SEP/PR, encontra-se em patamar muito superior aos
valores de mercado e, por este motivo, a sua execução acarreta elevado prejuízo ao
erário, o qual será aqui estimado.
Destaca-se, que se trata de uma estimativa, uma vez que o contrato se encontrava em
execução concomitante com este trabalho, além de não se ter considerado aqui a
atualização dos valores pagos.
Para o cálculo desta estimativa, considerou-se como base os valores médios obtidos pela
cesta de preços montada por esta controladoria e expostos anteriormente, os quais
foram confrontados com as informações referentes à execução do contrato, enviadas
pelo ministério com o Ofício nº 71/2018/AECI/GAB-MCIDADES, em resposta à SA nº
201701644/04.
Ressalva-se, entretanto, que inúmeras irregularidades foram encontradas neste

material enviado pelo Ministério das Cidades, o que pode distanciar, ainda mais, a
estimativa aqui apresentada e prejuízo de fato gerado, no sentido de tornar este
potencialmente maior.
Entre este material, encontra-se uma planilha com o detalhamento de 130 ordens de
serviço (OSs) pagas até a sua elaboração e, em análise a uma amostra de 12 OSs,
constatou-se que em 10 haviam falhas críticas, como discordância entre os quantitativos
pagos, os quantitativos apresentados pela fábrica de software (desenvolvedora) e os
30
apresentados pela fábrica de métrica (responsável pela medição dos trabalhos e
detalhamento final do quantitativo), conforme se observa no quadro exemplificativo a
seguir.
Quadro 7 – Contagens detalhadas

Pontos de Função
Nome do Nota Contagem da fábrica de Contagem da fábrica de Valor Total
Tecnologia OS Nº
Sistema Fiscal Nº Pagos SOFTWARE - normal MÉTRICAS - Normal Valor Unitário Pago
(com fator de redução) (com fator de redução)
BAU JAVA 2 38 284 68 (203) 68 (203) R$ 897,00 R$ 254.748,00
Fonte: elaboração CGU e dados enviados pelo Ministério das Cidades e Sistemas SGD e SGO.
Neste exemplo, observa-se que o quantitativo pago, segundo o ministério, foi de 284
pontos de função, enquanto as contagens apresentadas tanto pela fábrica de software
quanto pela fábrica de métricas totalizavam 203 pontos de função.
Conforme o item Anexo V – Guia de Contagem de Pontos de Função do termo de

referência da SEP/PR, o pagamento deveria ser feito com base na contagem detalhada
realizada pela fábrica de métricas:
6.2. Medição detalhada: após a homologação da iteração ou da

manutenção, para embasar o processo de pagamento.
A contagem detalhada será a referência real para o pagamento à

contratada responsável pelo desenvolvimento ou manutenção.
Acrescenta-se que as planilhas referentes às OSs também apresentam informações

inconsistentes nos cabeçalhos, datas e principalmente na aba de redução de prazo.
Constatam-se claramente problemas de reutilização de planilha sem o cuidado de se
atualizar os campos, o que inviabiliza o entendimento de como se chegou ao
quantitativo final utilizado para pagar as OSs e, consequentemente, prejudica
sensivelmente a gestão e fiscalização do contrato.
Destaca-se, porém, que a verificação feita no material enviado para esta controladoria
objetivou apenas a se ter uma impressão sobre a confiabilidade das informações, sem o
intuito de se encerrar uma análise sobre a execução do contrato em questão, nem
mesmo de se aprofundar, podendo ser este o objeto de um trabalho futuro desta
controladoria, como uma fase complementar dos trabalhos sobre os quais versa este
relatório.
31
Apesar das informações passadas pelo ministério não se mostrarem confiáveis, optou-
se por utilizá-las no cálculo desta estimativo por ser esta apenas uma demonstração da
ordem de grandeza do prejuízo ocorrido na execução do contrato, uma vez que o valor
do real prejuízo deve ser calculado após cessar a execução do contrato e se averiguar de
fato o que foi executado.
Desta forma, considerando aquelas informações, foi montado o quadro resumo a seguir,
demonstrando os quantitativos (pontos de função - PFs) separados por aplicações
(sistemas) e por tecnologia:
Quadro 8 – Execução do contrato (tecnologia x quantitativos)
Plataforma tecnológica - Java

Nome do Sistema Tecnologia Quantitativo PF Valor Pago
BAU Java 2.382,76 R$ 2.137.335,72
CARTAO REFORMA Java 3.394,17 R$ 2.897.822,10
SAEM Java 57,00 R$ 51.129,00
SGA Java /Javascript (JS) 431,80 R$ 387.324,60
SIMU Java/JS/TYPESCRIPT 275,60 R$ 247.213,20
SINREURB Java /Javascript (JS) 46,74 R$ 41.925,78
Total Java 6.588,07 R$ 5.762.750,40
Percentual Java 58,95%
Plataforma tecnológica - PHP

Nome do Sistema Tecnologia Quantitativo PF Valor Pago
BDSPOA HTML / PHP 19,25 R$ 17.267,25
CONFERÊNCIA PHP 40,97 R$ 36.750,09
MCMV-OP PHP 951,40 R$ 853.405,82
PBQPH PHP 2,40 R$ 2.152,80
PLHIS HTML/ Javascript/ PHP 8,25 R$ 7.400,25
Portal Cartão Reforma PHP 602,65 R$ 540.577,05
Portal Ministério PHP 227,65 R$ 204.202,05
SACI JS / PHP 1.492,90 R$ 1.339.131,30
SINISA PHP 61,25 R$ 54.941,25
SeleMob JS / PHP 186,88 R$ 123.928,08
SeleSan JS / PHP 995,60 R$ 552.294,55
Total PHP 4.589,20 R$ 3.732.050,49
Percentual PHP 41,05%
Total de PFs Pagos 11.177,27

Valor Total Pago R$ 9.494.800,89
Fonte: elaboração CGU e dados enviados pelo Ministério das Cidades
32
Conforme descrito anteriormente, os valores médios encontrados por esta
controladoria para as tecnologias Java e PHP foram:
Quadro 9 – Preço médio (CGU)
Tecnologia Preço Médio

PHP R$ 438,33
Java R$ 504,13
Fonte: Cesta de Preços/Editais CGU
Considerando que deveria ter sido adotado um modelo de contratação em que se

separassem as tecnologias aplicadas, respeitando o que determina a legislação vigente
já tratada neste relatório, assim foi feito para o cálculo desta estimativa de prejuízo, ou
seja, foram considerados os preços médios encontrados pela CGU, separados pelas
tecnologias Java e PHP.
Quadro 10 – Cálculo do prejuízo estimado

Valores Pagos - Mcidades
TECNOLOGIA
TOTAL PAGO
PHP JAVA
Antes da NA nº 201701644/01
Valor Unitário Pago R$ 897,00 R$ 897,00
Soma PFs Detalhadas 2.296,82 7.775,81
Valor Pago R$ 2.060.247,54 R$ 6.974.901,57
Após NA nº 201701644/01 R$ 9.494.800,86
Valor Unitário Pago R$ 416,11 R$ 416,11
Soma PFs Detalhadas 799,48 305,16
Valor Pago R$ 332.671,62 R$ 126.980,13
Subtotais R$ 2.392.919,16 R$ 7.101.881,70
Valores de Referência - CGU

TECNOLOGIA TOTAL DE
PHP JAVA REFERÊNCIA
Preço Médio CGU R$ 438,33 R$ 504,13
Quantidade 3.096,30 8.080,97 R$ 5.431.041,50
Subtotais R$ 1.357.206,34 R$ 4.073.835,16
Estimativa de Prejuízo R$ 4.063.759,36

Fonte: elaboração CGU e dados da cesta de preços da CGU e informações enviadas pelo MCidades.
Tem-se, então, uma estimativa de prejuízo de R$ 4.063.759,36, resultante da diferença

entre o que, segundo informações do ministério, teria sido pago (R$ 9.494.800,86) e o
33
que deveria ter sido pago, com base no valor de mercado calculado por esta
controladoria (R$ 5.431.041,50), ou seja, cerca 43% do pagamento declarado pelo
ministério representaria o prejuízo ao erário.
Importa-se reforçar, entretanto, que foram feitas verificações nas informações

encaminhadas pelo ministério, e estas se demonstraram bastante inconsistentes e, por
conseguinte, inconfiáveis, tendo em vista que quase toda a amostra verificada continha
diversas irregularidades, expondo um alto risco de que o prejuízo real seja
consideravelmente maior do que o aqui estimado com base naquelas informações.
34
RECOMENDAÇÕES
1 – Calcular o valor do prejuízo real, uma vez que cessaram os pagamentos referentes
ao Contrato nº 12/2016 e solicitar a devolução deste valor. Para tanto, deve-se: revisar
a execução do contrato, corrigindo irregularidades e definindo os quantitativos de fato
executados; calcular os valores pagos acima do valor de referência apontado neste
relatório; e atualizar estes valores, trazendo-os para a data do ressarcimento.
Achado n° 6
2 – Realizar procedimento administrativo de apuração de responsabilidades referentes

às irregularidades apresentadas neste relatório e encaminhar os resultados para a
Corregedoria da CGU.
Achado n° 1, 2, 3, 4 e 6
35
CONCLUSÃO
Diante do exposto neste relatório, a contratação da fábrica de software, formalizada

pelo Contrato nº 12/2016, não atendeu aos requisitos normativos a ela aplicáveis e não
atingiu os objetivos esperados.
A princípio, o Ministério das Cidades iniciou um processo licitatório para a contratação

dos serviços de desenvolvimento de sistemas por meio de fábrica de software,
entretanto, devido a um levantamento de preços inadequado realizado pela COLIC em
agosto de 2016, que resultou em um valor de referência bastante elevado em relação
ao valor de mercado daqueles serviços, optou-se por aderir à Ata nº 001/2016 da
Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com a justificativa de que o
preço desta estaria abaixo do levantamento realizado. Entretanto, embora menor, o
preço registrado na ata da SEP/PR também se encontra em patamar muito superior
quando comparado com outras licitações semelhantes.
Das irregularidades identificadas neste trabalho, destaca-se:
• Ausência de diferenciação entre as plataformas tecnológicas utilizadas para o

desenvolvimento dos sistemas do ministério na contratação da fábrica de
software, sendo incoerente com a execução dos serviços, na qual se verifica esta
distinção.
Quanto a este fato, o ministério relatou que houve dificuldades em se planejar a
contratação, alegando ser impossível determinar precisamente os quantitativos
que seriam necessários para cada plataforma de desenvolvimento, o que acaba
por reforçar as deficiências no planejamento da contratação.
• Irregularidades no levantamento de preços realizado pelo ministério, por
exemplo: a utilização de valores incorretos gerados pela própria unidade ou
obtidos com imprecisão; bem como a seleção inapropriada das referências a
serem usadas na composição da cesta de preços, levando a uma superestimativa
do valor de mercado dos serviços que seriam contratados.
• Contratação desvantajosa para a Administração Pública, causada pela
superestimativa do valor dos serviços, que foi usada para justificar a adesão à
ata da SEP/PR que, por sua vez, apresenta grave sobrepreço.
• Agravamento da situação desvantajosa ao se renovar o contrato em questão,
uma vez que, além de fazê-la perdurar, ainda contraria determinação legal que
veda este tipo de contratação. Acrescenta-se que, ainda que não houvesse a
36
vedação citada, constatou-se a ausência de motivação (justificativa) para que
esta renovação ocorresse, tendo em vista que não se comprovou que renovar o
contrato seria vantajoso para a Administração Pública.
Como consequência, a execução do contrato gerou um prejuízo cuja ordem de grandeza

estimada foi de R$ 4.063.759,36, que representa cerca de 43% do valor que teria sido
pago até o momento em que o ministério encaminhou as informações sobre a execução
do contrato para esta controladoria.
Entretanto, a verificação das informações encaminhadas pelo ministério demonstrou

que estas são inconsistentes e inconfiáveis, expondo um risco elevado de que o prejuízo
real seja consideravelmente maior do que o estimado neste trabalho.
Acrescenta-se que, embora os trabalhos tenham se dirigido inicialmente para a análise

das contratações formalizadas pelos Contratos nº 12 e 13 de 2016, que se referem à
fábrica de software e à fábrica de métricas, respectivamente, optou-se por reduzir o
escopo mantendo os trabalhos referentes apenas ao Contrato nº 12/2016, devido à sua
maior relevância e à necessidade de se aprofundarem as análises.
Sendo assim, pode haver a complementação deste trabalho em etapas seguintes, as

quais se voltariam para a continuidade das análises referentes ao Contrato nº 13 e para
a execução dos dois contratos.
Com a conclusão deste trabalho e com o atendimento das recomendações emitidas,

pretende-se cessar a situação desvantajosa para a Administração Pública, bem como
recuperar o prejuízo gerado pela execução do contrato, além de ampliar a consciência
sobre a necessidade de se atentar para os normativos e princípios que norteiam as
contratações públicas, buscando reduzir ou mesmo eliminar a ocorrência deste tipo de
situação desvantajosa.
Acrescenta-se que este relatório foi enviado preliminarmente ao ministério, que se

manifestou acerca dos fatos apontados e adotou providências positivas para a
administração pública. Destas providências destacam-se: a limitação dos pagamentos
do contrato, nos termos da Nota de Auditoria nº 201701644/001; a rescisão contratual
após o recebimento do relatório preliminar, que visou a reduzir o prejuízo gerado pela
execução do contrato, e a contratação emergencial que alcançou valores
significativamente inferiores do que o inicialmente firmado, conforme será apresentado
em anexo deste relatório.
37
ANEXOS
ANEXO I
Análise da manifestação sobre a Nota de Auditoria nº 201701644/01
Introdução
Esta controladoria encaminhou ao MCidades a Nota de Auditoria (NA) nº 201701644/01
em 8/11/2017, posicionando-se a respeito das contratações objeto desta auditoria
conforme apresentado no ponto sobre a renovação do contrato.
Em resposta, o MCidades encaminhou a esta controladoria o Ofício nº

535/2017/SPOA/SE-MCIDADES em que se manifesta quanto as irregularidades
apontadas na nota de auditoria até aquele momento.
Por conseguinte, apresenta-se aqui a análise das manifestações, com a ressalva de que
foram consideradas, para este trabalho, as partes referentes à contratação da fábrica
de software, ou seja, sobre o Contrato nº 12/2016, visto que, quanto à manifestação
acerca da contratação da fábrica de métrica, Contrato nº 13/2016, a análise por parte
da CGU e os demais desdobramentos do assunto poderão compor uma segunda etapa
da auditoria, sendo assim tratados em relatório distinto.
Para uma melhor contextualização, segue um resumo dos tópicos apresentados na NA

em relação à contratação da fábrica de software, mantendo a sua estruturação:
Contrato nº 12/2016 MCidades (Ata da SEP/PR nº 001/2016):
Falha no levantamento de preços com consequente adesão

desvantajosa à Ata da SEP/PR nº 001/2016.
1) Valores incorretos apresentados na tabela de comparativo de

preços.
2) O mapa de estimativa de preço da COLIC deixou de incluir vários

pregões com valores homologados mais vantajosos
economicamente (tabela Comparativo Preços e Editais) e ainda
exclui alguns valores levantados com alegação de que eram
valores abaixo do preço de mercado.
38
3) Os registros de preços posteriores à adesão à Ata nº 001/2016
da Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR
também são inferiores, o que reforça a desvantagem da opção
pela adesão.
4) Uma das empresas que compõe o consórcio que firmou

contrato no MCidades pratica valores muito inferiores ao
firmado no Ministério.
Ausência de fator técnico para diferenciar a complexidade da

tecnologia de desenvolvimento na contratação da fábrica de software.
Análises efetuadas
Análise da manifestação acerca da Constatação “1.1 - Contrato nº 12/2016 MCidades
/ ATA SEP nº 001/2016: Falha no levantamento de preços com consequente adesão
desvantajosa à ATA SEP nº 001/2016”.
Em relação ao primeiro subitem da constatação 1.1: “Valores incorretos apresentados

na tabela de comparativo de preços”, três falhas constavam da NA, e o ministério
apresentou os seguintes argumentos:
1. Quanto a irregularidade apontada no item ‘F’ do mapa da COLIC, o ministério

alegou que a licitação da Marinha é semelhante à necessidade do MCidades por
conter a prestação de serviços nas plataformas tecnológicas Java e PHP, e que o
valor estaria certo por considerar as duas tecnologias, sendo que o apontamento
da CGU estaria considerando apenas a tecnologia PHP. Acrescentaram, ainda, a
seguinte justificativa para o valor de R$ 1.090,00 constante da Nota Técnica nº
2/2016/SEI/DDS/CDD/CGMI/SPOA/SE-MCIDADES:
Este pregão 00004/2015 é composto de 2 lotes Lote l Java valor

unitário RS 580,00 16200 pf e Lote 2php Valor unitário RS 510,00
12200 pf foi feita a soma dos pontos e valores, são atendidos
pela mesma empresa. Portanto atende na composição para
Mapa Comparativo de Preços no Lote 1.
39
De fato, a licitação da Marinha poderia ter sido utilizada na composição da cesta
de preço do MCidades e isto não foi apontado como irregularidade na nota de
auditoria. Da mesma forma, utilizar-se dos dois valores: R$ 510,00 para PHP e R$
580,00 para Java, seria a melhor prática por considerar na licitação as diferentes
tecnologias aplicadas, conforme já tratado neste relatório.
O que se apontou como irregularidade foi o valor considerado de R$ 1.090,00 que

representa mais que o dobro do valor que deveria ter sido utilizado. O motivo
deste sobrepreço fica claro na nota técnica do MCidades em que explicita que
houve a soma dos valores do ponto de função de cada plataforma para se utilizar
como o valor de apenas uma (PHP). Este erro grave também já foi apontado neste
relatório de forma mais detalhada e a justificativa apresentada gera uma situação
mais preocupante, visto que, ao se justificar a falha apontada evidenciando a
própria falha, demonstra-se uma incompreensão do que se está realizando.
2. Quanto ao item ‘G’, o MCidades apresentou a forma de composição do preço do

contrato da Susep no intuito de demonstrar que o valor de R$ 1.476,00 estaria
correto. Entretanto, neste caso, trata-se de outra falha bastante crítica, conforme
será demonstrado.
Pelo que se apresenta na manifestação, verifica-se que, embora o valor não tenha
sido utilizado no cálculo, a exclusão por entender que o preço estava acima do
valor de mercado ocorreu sem que se compreendesse o motivo deste preço
elevado.
Como consequência desta incompreensão, tem-se uma noção incorreta quanto ao

valor de mercado para pontos de função executados na plataforma PHP, levando
a um julgamento inadequado quanto a valores de referência que poderiam ser
considerados na licitação ou na escolha por aderir a alguma ata de registro de
preços, como foi o caso.
Para se esclarecer o motivo de se chegar àquele valor visivelmente elevado do

ponto de função em PHP, tem-se que a fórmula apresentada no item 7.15 do
termo de referência do PE nº 26/2015 da Susep contém um erro grave que resulta
em uma elevação descabida no preço final pago por ponto de função, conforme
segue:
7.15 O Valor Bruto da OS é calculado conforme a fórmula:
40
ValorBrutoOS = TamanhoOS_PF x Valor_do_PF x Fator_Esforço
xFator_Tecnológico.
Inapropriadamente, incluiu-se na fórmula uma multiplicação do ponto de função

pelo fator de esforço, o que não deveria ocorrer por ser apenas um fator utilizado
para o cálculo do fator tecnológico. Os pontos do termo de referência que deixam
claro este fato são:
7.10 Para fins de estimativa do preço do ponto de função para

esta contratação foi utilizada a plataforma de referência Delphi.
É a plataforma para a qual se estima o maior volume de serviços.
7.11 Para as demais plataformas, no cálculo do valor da OS deve

ser considerado o fator de ajuste referente à plataforma
primária do sistema ao qual a OS se refere. A esse fator de
ajuste, daremos o nome de fator tecnológico, a fim de evitar
confusão com o “fator de ajuste” previsto nas versões
anteriores do IFPUG/CPM. Excepcionalmente, quando a
integralidade da OS se referir a parte de sistema inteiramente
desenvolvido em plataforma diferente da primária do sistema,
deve ser utilizado o fator tecnológico referente à plataforma de
desenvolvimento da parte da solução objeto da OS.
7.13 Para cada OS, com exceção das OS´ s Análise de Problema
e Documentação, o valor do ponto de função previsto no
contrato deve ser multiplicado pelo fator tecnológico
correspondente. O fator tecnológico de cada plataforma de
desenvolvimento prevista nesta contratação está indicado na
Tabela 6 e foi calculado com base no esforço em horas por ponto
de função (horas/PF) para cada plataforma de desenvolvimento,
conforme apresentado na Tabela 5.
41
Fica ainda mais claro o erro incorrido quando se calcula o valor de uma OS
hipotética para se executar um ponto de função em Delphi. Neste caso, pela forma
teria:
ValorBrutoOS = TamanhoOS_PF x Valor_do_PF x Fator_Esforço x

Fator_Tecnológico.
ValorBrutoOS = 1 x R$ 492,00 x 7,5 x 1 = R$ 3.690,00
Verifica-se que seria um valor irreal, uma imensa incoerência não só com o valor
de mercado, mas também com o próprio contrato, que tem como plataforma
tecnológica padrão a linguagem Delphi, como se extrai do item 7.10, ou seja, a
tecnologia para a qual se tem o ponto de função do contrato de R$ 492,00.
Destaca-se que as tabelas 5 e 6 também apresentam falhas, tanto por não haver
total compatibilidade entre as duas, visto que não possuem as mesmas
plataformas de desenvolvimento, como por não padronizar a precisão do cálculo
do fator tecnológico.
Sendo assim, não se pode utilizar a fórmula do item 7.15, mas, sim, compreender
a composição de preço conforme exposto nos itens 7.11 e 7.14 e calcular o preço
correto de um ponto de função PHP.
Utilizando-se da tabela 5 para o cálculo do fator tecnológico com precisão de

centésimos, seriam encontrados os valores de 0,66 para PHP e 1,33 para Java, visto
que nada mais são do que as relações entre o fator de esforço para cada tecnologia
42
com aquele da tecnologia padrão. Aplicando estes fatores ao valor do ponto de
função para Delphi, os valores de contrato para estas tecnologias seriam:
Valor PF PHP = Valor_do_PF Delphi x Fator_Tecnológico
Valor PF PHP = R$ 492,00 x 0,66 = R$ 324,72
Valor PF Java = Valor_do_PF Delphi x Fator_Tecnológico
Valor PF Java = R$ 492,00 x 1,33 = R$ 654,36
Para melhor compreender esta situação, basta entender que os valores acima
devem representar o esforço empreendido em cada tecnologia. Desta forma, dizer
que se gasta 7,5h em Delphi e 5h em PHP (esforços representados na tabela 5) é
o mesmo que dizer que a tecnologia PHP demanda 66% das horas demandadas
pela tecnologia Delphi, ou seja, 0,66h PHP para cada hora Delphi (sendo este o
fator tecnológico). Por conseguinte, o valor do ponto de função em PHP deve
também representar essa relação, por isso se multiplica o valor base do contrato
(que considera a tecnologia Delphi) pelo fator tecnológico que deveria estar bem
representado na tabela 6.
Sendo assim, ao se optar por considerar este contrato na cesta de preços para o
cálculo de um valor de referência, o valor de R$ 492,00 não seria, de fato, o valor
a ser considerado como referência para o ponto de função em tecnologia PHP,
muito menos o valor encontrado pela aplicação cega da fórmula incorreta
presente no contrato. Neste caso, conforme já demonstrado, os valores a serem
considerados deveriam ser R$ 324,72 para PHP e R$ 654,36 para Java.
3. Em relação ao item ‘I’, o ministério reconhece que houve falha ao considerar o

preço estimado (R$ 878,00) e não o preço homologado (R$ 279,00) no Pregão
Eletrônico nº 35/2015 do Ministério Público do Maranhão. Porém, alega que este
preço não poderia ser considerado no cálculo da média “pela razão inversa” de
não se ter utilizado o preço de R$ 1.476,00 do contrato da Susep já comentado,
que foi considerado “acima do valor médio encontrado na pesquisa de preço”.
Observa-se que não é o fato de estar acima do valor médio que desqualifica a
utilização daquele preço no cálculo desta média, mas por ser excessivamente
43
elevado se comparado a outros valores válidos incluídos na cesta de preço. Isto
porque se deve buscar uma contratação mais vantajosa para a Administração
Pública, aplicando-se o princípio da economicidade. Sendo assim, o inverso não se
aplica, ou seja, na busca por economia na contratação, não faz sentido excluir
valores ainda que consideravelmente abaixo da média se forem exequíveis, ou
seja, na outra direção, a exclusão se dá não por ser um valor muito baixo, mas por
ser um valor inexequível. Em termos práticos, busca-se a contratação cuja
execução atenda aos requisitos de qualidade pelo menor preço possível.
Desta forma, a questão passa a ser a exequibilidade, compatibilidade e

conveniência de se considerar tal licitação na composição da cesta de preço. Neste
caso, extrai-se da Nota Técnica nº 2/2016/SEI/DDS/CDD/CGMI/SPOA/SE-
MCIDADES o seguinte:
Pregão 00035/2015 – MPU – Procuradoria Geral da Justiça do

Estado do Maranhão – 4000 R$ 878,00. Após o Despacho 101
(0233540) em que foi feia a inclusão do Termo de Referência no.
0233534, verificou-se que esse pregão tem quantitativo inferior
ao do Edital mas atende e pode participar do Lote 1do Mapa de
Preços do MCidades.
[...]
Pregão 00035/2015 - Termo de referência do MPU do Estado do

Maranhão – referenciado através do documento no. 0233534
atende e pode participar do Mapa de Preços do MCidades.
Verifica-se, assim, que houve anuência do próprio ministério para se utilizar tal
pregão no mapa de levantamento de preços elaborado pela COLIC. Se era
conveniente considerar o resultado do pregão ao preço estimado, torna-se ainda
mais conveniente considerá-lo quando se verifica que o preço homologado foi
bastante inferior. Seguir em sentido oposto é se afastar da busca pelo resultado
mais vantajoso para a Administração Pública.
Acrescenta-se que, para se considerar inexequível determinado valor, deve-se

objetivamente demonstrar tal situação. Tendo em vista que o pregão em comento
foi homologado e esteve vigente, toma-se este como exequível até que se
demonstre o contrário, conforme já desenvolvido em outro ponto deste relatório.
44
Conclui-se quanto ao subitem analisado, que se tem na manifestação um
contrassenso, sendo que reforça por si só o que intenta eliminar, ou seja, na
tentativa de demonstrar que não houve falhas, acaba por reforçar cada uma delas.
Em relação ao segundo subitem da constatação 1.1: “O mapa de estimativa de preço da

COLIC deixou de incluir vários pregões com valores homologados mais vantajosos
economicamente (tabela Comparativo Preços e Editais) e ainda exclui alguns valores
levantados com alegação de que eram valores abaixo do preço de mercado”, o
ministério iniciou a manifestação dizendo que:
A pesquisa realizada pela COLIC no Comprasnet em 02/08/2016 trouxe

como resultado os editais e termos de homologação, com datas de até
180 dias anteriores à data da pesquisa de mercado.
Além de possuir uma falha no marco temporal, tal afirmativa é improcedente, pois
apenas uma licitação foi homologada no prazo de 180 dias do levantamento de preços,
sendo oito o total de licitações apresentadas no mapa de preços da COLIC de
12/08/2016 (mapa resultante do levantamento de preços realizado em 02/08/2016 e
que apresenta a cesta de preços considerada no levantamento do valor de referência
para a licitação), conforme se verifica no quadro a seguir:
Quadro 11 – Relação entre as datas de homologação e de levantamento de preços da

COLIC
Item Empresa / Órgão Pregão Homologação Prazo em dias
F Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Marinha 04/2015 05/07/2016 28
G Ministério da Fazenda - SUSEP 26/2015 15/01/2016 200
H Ministério da Fazenda - SRF 15/2015 13/01/2016 202
I MPU - Procuradoria-Geral de Justiça Maranhão 35/2015 06/01/2016 209
J Ministério do Trabalho e Emprego 14/2014 21/05/2014 804
K Ministério de Minas e Energia 28/2012 27/06/2013 1132
L Ministério da Justiça 02/2015 17/07/2015 382
M Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 12/2014 03/06/2014 791
- Levantamento de preço (10 dias antes da formação do mapa da COLIC) - 02/08/2016 -
Prazo médio das homologações (dias) 468,5
Fonte: dados dos termos de homologação dos pregões
Em seguida, o ministério apresenta:
Neste sentido, os editais e termos de homologação abaixo elencados

e que constam na tabela confeccionada pela equipe de auditoria da
CGU, não foram consideradas na pesquisa de preços realizada por este
45
Ministério, por não terem atendido ao critério temporal estabelecido
no §4º, IV, do art. 2º, da IN nº 05/2014, ou seja, eram anteriores a 180
dias da data da pesquisa.
Cabe esclarecer que, embora tenha sido citado um item normativo inexistente (o §4º
não possui incisos), percebe-se que foi intensão do ministério levantar um
questionamento quanto ao critério temporal das licitações de referência. Este critério
se encontra no art. 2º da IN nº 05/2014 da Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação – SLTI/MP que diz:

I - Portal de Compras Governamentais -

www.comprasgovernamentais.gov.br;
II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos

especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e
hora de acesso;
46
de preços; ou
IV - pesquisa com os fornecedores.
Observa-se que para se questionar questões temporais, conhecer o momento de

ocorrência do que se questiona é fundamental. Contudo, embora tenham alegado que
os pregões apontados pela CGU não atendem a determinado critério temporal, expõem
acerca da licitação do Ministério da Defesa que “em recente pesquisa, não foram
localizados no portal comprasnet o edital e o termo de homologação da licitação”, não
apontando assim a data em que esta licitação teria sido homologada.
De qualquer forma, verificando a IN citada, ainda que se ignorasse qualquer

questionamento quanto à aplicabilidade do critério temporal para as licitações extraídas
do portal Comprasnet e se partisse para considerar tal critério nos termos do art. 2º,
inciso III, seria preciso levar em conta não a data de homologação dos pregões, mas a
data em que se encerrou a vigência destes ou, ainda, dos respectivos contratos, quando
existentes, tendo em vista que o normativo apresenta como critério as contratações em
execução ou concluídas dentro de 180 dias do levantamento de preço. Assim, ainda que
a homologação de um pregão tenha ocorrido em um prazo maior, se sua vigência, ou a
vigência de algum contrato a ele vinculado, se encerrou dentro dos 180 dias, ele pode
ser utilizado como referência no levantamento de preços, desde que os valores
considerados sejam aqueles vigentes no momento do levantamento.
Desta forma, tem-se que todas as licitações consideradas para o levantamento de

preços realizado pela CGU, cujo marco temporal foi o momento do levantamento
realizado pela COLIC, obedecem a este critério.
Em relação ao terceiro subitem da constatação 1.1: “Os registros de preços posteriores

à adesão à ATA nº 001/2016 da Secretaria de Portos da Presidência da República –
SEP/PR também são inferiores, o que reforça a desvantajosidade da opção pela adesão”,
destaca-se da manifestação apresentada:
Sobre o ponto de vista do “gestor médio” o Ministério não tem

governança sobre as variáveis futuras de preço do mercado.
Certamente, as pesquisas de preços realizadas em datas diferentes
(sejam anteriores ou posteriores) às datas dos certames, tendem a
apresentar resultados diferenciados da contratação em face do
47
decurso do tempo, notadamente na área da tecnologia da informação,
conforme já reconhecido no Acórdão TCU nº 2.170/2007 [...]
Observa-se, na manifestação, uma mudança de foco quanto ao que foi constatado. De

fato, o ministério não tem governança sobre o futuro do preço de mercado do serviço
contratado, bem como os preços tendem a ser diferentes conforme o momento em que
sejam verificados. Entretanto, o centro da constatação está em demonstrar que o preço
de mercado dos serviços contratados se manteve dentro da mesma faixa de valores
mesmo com o decurso do tempo, conforme se verifica em pregões semelhantes,
estando esta faixa em um patamar bem inferior em relação ao valor contratado,
reforçando o fato de que a realização de uma licitação que obedecesse aos seus
princípios normativos levaria a uma contratação certamente mais vantajosa para a
Em relação ao quarto subitem da constatação 1.1: “Uma das empresas que compõe o
consórcio que firmou contrato no MCidades pratica valores muito inferiores aos
firmados no Ministério”, o ministério alega que a empresa Basis Tecnologia da
Informação S.A. não foi a contratada, mas um consórcio do qual ela é parte, sendo que
não haveria vínculo a preços praticados em outros contratos.
De fato, o que se apresentou neste ponto da manifestação não se questiona, nem foi
questionado. O que se apresenta neste ponto da nota de auditoria é mais uma
demonstração do fato de o valor contratado estar consideravelmente acima de valores
de mercado. Inicialmente, tal fato foi demonstrado com a formação de uma cesta de
preços de referência composta por licitações semelhantes que poderiam ter sido
utilizadas no levantamento de preços do ministério. Posteriormente, de forma
complementar, apresentou-se que mesmo considerando apenas contratos de uma das
empresas que compõem o consórcio contratado, ainda se chega a valores bem
inferiores.
Em seguida, o ministério alegou que as licitações utilizadas pela CGU não poderiam ser
consideradas por motivos como: separar as tecnologias PHP e Java (enquanto a
contratação do ministério não as separou), por possuir outras tecnologias ou por não
obedeceram ao prazo de 180 dias. Sobre estes argumentos, tem-se que esta
controladoria defende que a contratação seja de fato separada por plataforma
tecnológica, conforme apresentado nos fatos deste relatório. Além disso, as licitações
incluídas na cesta de preços formada por esta controladoria foram selecionadas por
serem semelhantes ao ponto de poderem ser utilizadas para o cálculo da média dos
48
valores de mercado para as duas plataformas tecnológicas, ainda que também possuam
a previsão de desenvolvimento em outras plataformas. Por fim, os questionamentos
quanto ao prazo de 180 dias já foram tratados anteriormente, sendo que todas aquelas
licitações obedecem a este critério temporal.
Logo, manteve-se o subitem apresentado, cujo cerne é reforçar o entendimento da

equipe de auditoria de que a adesão à ata de registro de preços da SEP foi desvantajosa
para a Administração pública.
Análise da manifestação acerca da Constatação “1.2 - ausência de fator técnico para

diferenciar a complexidade da tecnologia de desenvolvimento na contratação da
fábrica de software”, o ministério concluiu que “a contratação da forma como foi
formalizada, se não gerou a economia vislumbrada pelo órgão de controle,
igualmente não comprometeu o princípio da economicidade”.
Cabe comentar que, conforme já apresentado no primeiro ponto deste relatório, a

consideração separada das plataformas tecnológicas de desenvolvimento dos softwares
converge com as determinações legais e com o entendimento do TCU, sendo também
mais coerente com a execução do contrato. Além disso, com base nos conceitos
apresentados ao se tratar sobre o alcance dos objetivos da contratação, tem-se que,
uma vez que não se alcançou a contratação mais vantajosa para a Administração
Pública, fica de fato comprometido o princípio da economicidade.
Conclusão
Com base no exposto, a manifestação do MCidades não trouxe fatos que amparassem
uma mudança de posicionamento desta controladoria frente ao que foi apontado na
Nota de Auditoria nº 201701644/01, mantendo, assim, o entendimento de que houve
sobrepreço na contratação, resultando em uma situação desvantajosa para
49
ANEXO II
Manifestação da Unidade acerca do Relatório Preliminar
A CGU encaminhou o “Relatório de Avaliação - Contratação de Fábrica de Software”

preliminar para o Ministério das Cidades, em 13/04/2018, e concedeu até o dia
11/05/2018 para que se manifestassem. No dia 08/05/2018, a reunião de busca
conjunta de soluções foi realizada e, no dia seguinte, o ministério solicitou uma
prorrogação de prazo para o dia 30/05/2018, encaminhando a manifestação no dia
21/05/2018. Pode-se dizer que os principais elementos da manifestação são a Nota
Técnica nº 15/2018/DIVISÃO DE LICITAÇÕES/COLIC/CGLOG/SPOA/SE-MCIDADES e o
Despacho nº 1763/2018/CGLOG/SPOASE.
Acrescenta-se que os documentos e informações apresentados na manifestação

serviram de referência para a análise do controle interno, embora não tenham sido
trazidos integralmente para este relatório.
50
ANEXO III
Análise do Controle Interno acerca da Manifestação sobre o
Relatório Preliminar
Considerando que a Nota Técnica nº 15/2018/DIVISÃO DE LICITAÇÕES/COLIC/CGLOG

/SPOA/SE-MCIDADES é um dos principais elementos da manifestação encaminhada para
esta controladoria a respeito do “Relatório de Avaliação - Contratação de Fábrica de
Software” preliminar, seguem as considerações cabíveis a respeito desta nota técnica.
Em termos gerais, observa-se que um dos focos mais eminentes da nota técnica foi
tratar sobre a responsabilização em relação ao que se apresentou no relatório
preliminar, sendo que a COLIC se preocupou em expor como foi o processo de
levantamento de preços e aprovação das contratações e valores a serem usados como
referência. Como destaque, expôs que o mapa comparativo de preços foi composto com
base na orientação da CGMI, que seria a área técnica a dar suporte no encaminhamento
do processo:
Por todo o exposto acima, em conformidade com o disposto no Art. 22

da IN 04/2014, resta claro que o levantamento de preços foi efetuado
pela Divisão de Licitações e seus achados foram compilados e
submetidos à área técnica devido à complexidade do objeto, para que
fossem identificados quais contratos poderiam ou não compor o Mapa
Comparativo de Preços e que somente após o detalhamento dessas
análises, utilizando as informações contidas nas Notas Técnicas 2 e 3
da CGMI, o Mapa Comparativo de Preços foi elaborado, no qual foi
adotada a metodologia a média, amparada no §2º da
05/2014/SLTI/MPOG.
Embora seja um aspecto de relevância, a responsabilização não altera o que foi

apresenta no relatório preliminar, sendo que, aparentemente, nem foi este o intuito.
Por outro lado, outros pontos da nota técnica trouxeram algumas contestações sobre o
conteúdo do relatório, acerca da quais, cabe apresentar o seguinte:
1. No relatório preliminar, o valor do Contrato nº 46/2014 do MDS foi incluído na

cesta de preços formada para o cálculo do valor de referência a ser considerado
na análise de sobrepreço da contratação, bem como para se levantar o prejuízo
gerado com a execução do contrato. Quanto a este contrato, foi utilizado o valor
do 3º termo aditivo, por ser o vigente no momento do levantamento realizado
51
pela COLIC. Entretanto, o ministério apresentou, em sua manifestação, que
houve um apostilamento retroativo referente àquele termo aditivo, o que foi
considerado por esta controladoria, fazendo com que o valor vigente utilizado
na cesta de preços seja o de R$ 626,50.
2. Ao elaborar a manifestação, a COLIC se valeu do manual de orientações de

pesquisa de preços da Secretaria de Controle Interno do STJ para apresentar um
método de identificação de valores que seriam considerados inexequíveis,
embora este método não tenha sido usado quando da elaboração dos mapas de
preços para a contratação em análise.
Contudo, ressalva-se que tal manual não é uma norma a ser aplicada pela
administração pública, sendo uma peça interna do tribunal que, entre outras
coisas, traz uma sugestão de procedimento a ser aplicado em pesquisas de preço
no âmbito daquele tribunal.
Embora a avaliação do procedimento proposto naquele manual e citado na

manifestação do ministério não seja objeto deste trabalho, algumas
ponderações a seu respeito serão feitas, uma vez que a sua aplicação e
adequabilidade seriam bastante questionáveis.
Assim, destaca-se do manual:
O parágrafo 1º do artigo 48 da Lei 8.666/93 possibilita que, no caso de

licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, sejam
consideradas manifestamente inexequíveis as propostas cujos valores
sejam inferiores a 70% do valor orçado pela Administração. Assim, a
própria lei determina quando o preço referente a obras e serviços de
engenharia será manifestamente inexequível.
[...]
Conclui-se, por tudo isso, que um dos mecanismos passível de

aplicação para definição dos preços inexequíveis é compará-lo com a
média dos demais valores, se o resultado for inferior a 70%, o preço
poderá ser considerado como inexequível e para a definição dos
preços excessivamente elevados é compará-lo com a média dos
demais valores, sendo considerado excessivamente elevado aquele
que superar 30% da média dos demais.
52
O que consta do manual, embora seja uma sugestão de procedimento para se
identificar valores inexequíveis, é pouquíssimo consistente. Existem motivos
para que o artigo citado da Lei nº 8.666/93 se refira apenas a licitações para
obras e serviços de engenharia e a metodologia trazida por ele dificilmente
poderia ser extensível a outras situações devido à ausência de similaridade. Na
tentativa de extrapolar a aplicação daquele artigo, houve significantes distorções
da norma quanto ao que se poderia dizer questões temporais, referenciais e
situacionais, o que foge à razão e a torna inaplicável.
O momento em que se aplica o artigo citado é na fase de análise das propostas,

e não em um levantamento de preço de referência, o que já altera
substancialmente a situação, uma vez que, além de impactar nas referências
utilizadas e objetos avaliados, que passam a ser outros, ainda possuem objetivos
e condições de análises diferentes.
Quando se olha para as referências sobre as quais o índice de 70% seria aplicado,
verifica-se que são bastante distintas:
a) Para as licitações de obras e serviços de engenharia, que é o caso do artigo

citado da Lei de Licitações, o índice é aplicado sobre o preço de referência da
licitação que foi obtido por meio do orçamento de referência. Nestes casos,
para se chegar àquele preço, é composto um orçamento detalhado
utilizando essencialmente preços de referência oficiais, que compõem o
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
(SINAPI), cuja gestão é compartilhada entre a Caixa e o IBGE, sendo que, em
grande parte dos projetos orçados, não se tem uma margem significativa de
preços que possibilite descontos elevados (segundo a norma maiores que
30%) nos valores finais.
Desta forma, a própria lei trouxe um dispositivo que visa possibilitar o

julgamento mais célere das propostas apresentadas no processo licitatório,
respondendo à necessidade que a situação impõe, e com um respaldo de que
o valor de referência está amparado por todo um trabalho prévio que
envolve inclusive um sistema composto por diversas entidades públicas,
processos e fases preparatórias, visando à contratação pública daquele tipo
de objeto.
b) Já no caso de contratação de outros objetos que não sejam obras e serviços

de engenharia, sendo o caso concreto em análise, inexiste a composição de
um orçamento de referência, elaborado a partir de projetos básicos,
53
utilizando-se de sistema de preços oficiais do poder público, para se chegar
a um valor de referência sobre o qual seria aplicado um índice, para então se
comparar com as propostas apresentadas pelos licitantes. Assim, todo esse
processo é ignorado, todas essas fases e condições são deixadas de lado ao
se propor que seja utilizado o mesmo índice sobre a média composta por
valores de contratações semelhantes, de forma a considerar inexequível
aqueles que se encontram abaixo dos 70% daquela média, para assim se
calcular a média que será considerada como valor de referência. Vale
acrescentar que a própria média não é uma constante, mas valores que
variam para cada avaliação de preço, ou seja, as referências se alteram em
todo o processo.
Sendo assim, o que se vê na proposta do manual é uma completa inovação,

distante de ser uma situação análoga àquela do dispositivo legal utilizado
como fundamento, sendo que o único elemento similar é o fato de se aplicar
um percentual de 70% a algum valor para se dizer que outro é inexequível.
Entretanto, reforça-se que este “algum valor” e o “outro” são
completamente distintos daqueles considerados na Lei de Licitações, sendo
conceitos diferentes obtidos de formas igualmente dispares que os tornam
inclusive incomparáveis.
Como se observa, as situações se diferem imensamente e como se já não

bastasse, destaca-se uma divergência ainda mais relevante: na análise das
propostas, o poder público encontra uma maior dificuldade em demonstrar se
estas são inexequibilidade exatamente por serem ainda propostas, que podem
não ser homologadas por motivos como inabilitação e fraude. Por outro lado, no
levantamento de preços para se chegar a um valor de referência, o poder público
lida com valores já homologados, que o adjudicatário se comprometeu a
cumprir, como exposto no relatório, sendo que inclusive já possuem contrato
vigentes e em execução em muitos casos. Nesta situação, não há o que se falar
sobre inexequibilidade, ainda que os valores sejam consideravelmente abaixo de
qualquer outro, como as diversas médias que se podem calcular com uma cesta
de preços, pois os valores já são vigentes e aptos a serem executados. Dizer o
contrário é tentar negar um fato, é buscar valores que por essência são
exequíveis e tentar afirmar o contrário sem gerar nenhuma vantagem para a
administração pública ao fazer isso.
54
Acrescenta-se que, ao distorcer a aplicação do Art. 48 da Lei de Licitações para
aplicar em situações distintas da prevista na norma, corre-se o risco de ferir ao
princípio da economicidade bem como ao exposto na IN 5/2014 (alterado pela
IN 3/2017), que diz “[...]desconsiderados os valores inexequíveis e os
excessivamente elevados”. Aplicar o que se sugere pelo manual, equivale-se a
excluir valores excessivamente baixos, ainda que exequíveis, o que está em
desacordo com as normas citadas, cujo texto é claro em trazer duas situações
diferentes, pois, caso contrário, bastaria, ao texto normativo, determinar a
exclusão de valores excessivamente altos e baixos. Desta forma, a
inexequibilidade deve ser comprovada e não presumida.
Análise de Manifestação da Secretaria de Auditoria Interna do STJ
Após ter conhecimento destas ponderações, a Secretaria de Auditoria Interna do

STJ se manifestou sobre a questão, trazendo esclarecimentos que, por serem
válidos e convenientes, serão apresentados a seguir.
Conforme se extrai da manifestação, as ponderações aqui apresentadas sobre o

procedimento sugerido de avaliação de preços, em relação a serem inexequíveis
ou excessivamente elevados, já haviam sido consideradas quando da elaboração
do referido manual, sendo que este trouxe expressamente ressalvas e limitações
sobre a aplicação de tal procedimento que devem ser observadas caso se opte
por aplicá-lo.
Como destaque destas limitações, extrai-se da página 25 do manual:
Insta frisar que os valores registrados em atas de registro de preço e

contratos firmados com o poder público, em execução ou
executados, que se enquadrarem na situação acima assinalada, não
deverão ser considerados inexequíveis, uma vez que, tendo sido
executados pela administração ou previamente avaliados no processo
de licitação já tiveram sua exequibilidade demonstrada. (original sem
negrito)
Desta forma, o entendimento exposto neste relatório de que não cabe

considerar contratos homologados pela administração como inexequíveis vai ao
encontro desta limitação contida no manual, o que anula a referência feita pelo
ministério.
55
O ministério, embora não tenha usado o procedimento sugerido no manual do
STJ no momento do levantamento de preços, referiu-se a ele ao se manifestar
sobre este relatório. Entretanto, mesmo em sua referência, acabou por não
aplicar o procedimento adequadamente, visto que desconsiderou as ressalvas e
limitações apresentadas no manual, como a citada anteriormente, eliminando,
erroneamente, valores homologados por órgãos públicos sob a alegação de
serem inexequíveis.
Acrescenta-se que a sugestão do procedimento contida no manual teve como

intenção auxiliar a administração na avaliação de preços apenas em situações
em que não se tem uma definição clara da validade dos preços encontrados
como, por exemplo, em orçamentos apresentados por fornecedores, com vistas
a cobrir uma lacuna em casos específicos e justificados. Segundo a manifestação
da Secretaria de Auditoria Interna do STJ:
[...] entendeu-se que a elaboração e edição de um guia de orientações

fundamentadas em normativos vigentes sobre o assunto, na
jurisprudência do TCU e nas boas práticas adotadas pela
Administração Pública, com o propósito de consolidar em um único
documento as recomendações e as boas práticas relacionadas à
elaboração da pesquisa e da estimativa de preços, que pudessem ser
observadas pelo STJ, embora não vinculasse o próprio STJ nem a
quaisquer outros órgãos públicos, poderia tornar-se uma ferramenta
ou instrumento de auxílio e referência na execução desse processo de
trabalho.
Também citou na manifestação o conteúdo expresso no seguinte parágrafo do

manual (página 27):
Registre-se que o método acima sugerido apenas exemplifica um

critério que pode ser utilizado na avaliação crítica da pesquisa de
preço, uma vez que a legislação e a doutrina não definem o limite a ser
utilizado para classificar um preço como inexequível, salvo no caso já
mencionado. Assim, a Administração pode utilizar outros métodos de
aferição técnica, desde que os critérios e parâmetros estejam
definidos no processo de contratação e utilize os próprios preços
encontrados na pesquisa.
Sendo assim, para que se aplique o procedimento sugerido no manual, deve-se

obedecer às ressalvas e limitações contidas nele e compreender o seu âmbito de
aplicação: a sua aplicação inadequada, como se observou na manifestação do
56
ministério, pode gerar situações de desvantagem para a administração pública;
em contraposição, a aplicação cautelosa do procedimento, entendendo e
obedecendo a suas restrições, torna-se válida, podendo trazer benefícios no
levantamento de preços e levar a contratações vantajosas para a administração
pública.
3. Em relação a cesta de preços apresentada pela CGU, houve manifestação

visando a defender a forma como a COLIC buscou contratos similares e a
impossibilidade de que se elaborasse mapa de preço idêntico ao da CGU.
Entretanto esta manifestação não afeta o relatório, uma vez que este é isento
de fatos que poderiam ser contestados pelos argumentos apresentados, ou seja,
no relatório não se afirmou que a pesquisa de preços da COLIC deveria chegar
em resultado idêntico à cesta de preços da CGU, muito menos que a pesquisa de
preço não poderia ser feita por meio de “pesquisa textual” no portal
Comprasnet.
A cesta de preços elaborada pela CGU teve como objetivo encontrar um valor de
referência aceitável para a contratação analisada, servindo como base para uma
nova contratação e para se calcular o prejuízo gerado com a execução do
contrato analisado.
4. Quanto à renovação do contrato, a manifestação tem como foco argumentar

que estaria dispensada de comprovar que tal ato seria vantajoso para a
administração pública. Entretanto, observa-se que os argumentos apresentados
são improcedentes.
Inicialmente, a Instrução Normativa nº 2, de 2008 foi citada para justificar a
ausência de novo levantamento de preço que comprovasse a vantagem para a
administração em se renovar o contrato. Segue a citação como consta da
manifestação:
“Art. 30. A duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos

respectivos créditos orçamentários, podendo, quando for o caso, ser
prorrogada até o limite previsto no ato convocatório, observado o
disposto no art. 57 da Lei 8.666/93.
Art. 30-A
57
§ 2º A vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos de
serviços continuados estará assegurada, sendo dispensada a
realização de pesquisa de mercado, quando o contrato contiver
previsões de que: (Redação dada pela Instrução Normativa nº 6, de 23
de dezembro de 2013)
I -os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuados
com base em convenção, acordo coletivo ou em decorrência de lei;
(Redação dada pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de
2013)
II - os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a
obrigações decorrentes de acordo ou convenção coletiva de trabalho e
de Lei) e materiais serão efetuados com base em índices oficiais,
previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação
possível com o segmento econômico em que estejam inseridos tais
insumos ou materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA/IBGE; e (Redação
dada pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)”
Entretanto, no momento da renovação, a IN citada já estava revogada pela

Instrução Normativa nº 5, de 26/05/2017, a qual traz previsão semelhante
àquela do normativo revogado. Em seu Anexo IX, a IN 5/2017 apresenta as
condições para renovação de contratos de serviços continuados e dispõe sobre
a dispensa de pesquisa de mercado para algumas situações. Conforme se
destaca:
7. A vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos com

mão de obra exclusiva estará assegurada, sendo dispensada a
realização de pesquisa de mercado, nas seguintes hipóteses:
a) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens

envolvendo a folha de salários serão efetuados com base em Acordo,
Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho ou em decorrência de lei;
b) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens

envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de
Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho e de lei) e materiais
serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos
no contrato, que guardem a maior correlação possível com o
segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou
58
materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE);
Conforme se verifica, a dispensa é para contratos com dedicação exclusiva de

mão de obra, além de ser ainda mais específica por se referir a reajustes de
insumos e materiais, sendo, assim, situação bastante diferente da contratação
analisada, ou seja, não há relação com a renovação procedida pelo ministério.
De qualquer forma, a falta de comprovação de vantagem para a administração

pública em se renovar o contrato é uma irregularidade apontada
secundariamente no relatório, tendo em vista que a renovação por si só foi
irregular, uma vez que este tipo de contratação já se encontrava vedada por
normativo legal, conforme se apresenta no relatório.
Conclui-se que a manifestação não trouxe contestações acerca de elementos essenciais

do relatório, os quais demonstram que a contratação avaliada era desvantajosa para a
administração pública, apresentando-se mais como uma validação das conclusões da
CGU, ao serem apresentadas as providências tomadas pelo ministério visando à
mitigação das irregularidades apontadas.
Cabe destacar que o ministério adotou providências que foram positivas para a
administração pública desde o momento em que houve limitação dos pagamentos do
contrato nos termos da Nota de Auditoria nº 201701644/001. Com o recebimento do
relatório preliminar, outras medidas saneadoras foram implementadas pelo ministério,
de forma a reduzir o prejuízo gerado pela contratação, como a rescisão contratual e a
contratação emergencial que alcançou valores significativamente inferiores, conforme
será apresentado em anexo deste relatório.
59
ANEXO IV
Providências Adotadas pelo Ministério das Cidades
Com o recebimento do relatório preliminar, o ministério adotou providências cujos

impactos foram positivos para a administração pública, uma vez que cessou o
superfaturamento apontado no relatório, por meio da rescisão contratual, ao mesmo
tempo em que atendeu à necessidade do ministério referentes aos serviços de TI
prestados por fábrica de software, com a realização de um contratação emergencial,
cujo valor obtido foi significativamente menor do que aquele do contrato analisado
neste trabalho.
Destacam-se, a seguir, trecho do Despacho nº 1763/2018/CGLOG/SPOASE, de

16/05/2018, que demonstra o resultado de tais providências:
Consoante o RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO – CONTRATAÇÃO DE FÁBRICA

DE SOFTWARE (1231818) este Coordenador Geral, em desacordo com
os fatos ocorridos no Contrato Administrativo nº 12/2016, visando o
interesse público, resolveu em razão da imprescindibilidade na
continuidade dos serviços prestados, instaurar os procedimentos
administrativos necessários a contratar, em caráter emergencial,
empresa especializada na prestação de serviços do tipo Fábrica de
Software e Fábrica de Métricas, conforme consta no Processo
80000.010740/2018-21.
Visando a contratação emergencial foram convidadas empresas do

ramo a apresentarem propostas para a prestação de serviços de
Tecnologia da Informação, com base no art. 24, inciso IV, da Lei
8.666/93 e, conforme Projeto Básico elaborado pela CGMI (1230249),
balizando-se na Instrução Normativa MPDG nº 5, de 26 de maio de
2017 e na Instrução Normativa MPDG nº 04, de 11 de setembro de
2014.
60
Foi finalizado o processo de classificação e habilitação do certame e
restou demonstrado o menor valor (1239826) e (1239836), a saber:
Ao analisar o menor valor verifica-se que, mesmo se tratando de uma

contratação emergencial, aplicando-se as mesmas características para
o item de desenvolvimento (Item 1), a empresa que apresentou a
proposta (inclusive cumprindo os requisitos de habilitação do
emergencial) ocasiona uma redução de 48,83% do valor hoje
praticado. Situação ainda mais impactante se refere aos serviços de
Sustentação (Item 2), no qual corresponde a redução de 93,42% e para
mensuração (Item 3), corresponde a redução de 85,29%.
Em termos comparativos, utilizando-se os valores da contratação emergencial (Contrato

nº 09/2018) como referência para verificar a contratação inicial, calcula-se um
sobrepreço anual de R$ 8.672.928,00, conforme o quadro seguinte:
Quadro 12 – Levantamento do sobrepreço (referência contrato emergencial)

Contrato Inicial Emergencial
Quantitativo (PF) Preços Unit. Preço Total Preços Unit. Preço Total
Desenvolvimento 14050 R$ 897,00 R$ 12.602.850,00 R$ 459,00 R$ 6.448.950,00
Sustentação 3006 R$ 897,00 R$ 2.696.382,00 R$ 59,00 R$ 177.354,00
R$ 15.299.232,00 R$ 6.626.304,00
Sobrepreço Anual R$ 8.672.928,00
Fonte: elaboração CGU e dados do processo SEI 80000.124371/2016-91 e Contrato nº 09/2018.
Acrescenta-se, ainda, o exposto por meio da Nota Técnica nº 8/2018/CGLOG/SPOA/SE-

MCIDADES:
a) Item 1- Consoante a suspensão do Contrato nº 12/2016, importante

frisar que, desde a Nota de Auditoria nº 201701644/001, da Diretoria
de Auditoria de Políticas de Infraestrutura do Ministério da
61
Transparência e Controladoria-Geral da União - CGU, datada de 08 de
novembro de 2017 (1088577) e apensada ao processo nº
80000.033437/2017-15, o contrato foi parcialmente suspenso a partir
daquela data. Doravante a ciência dos valores que seriam pagos à
contratada, este Ministério das Cidades iniciou a tomada de
providências com fito a contratação emergencial, conforme disposto
no item 6 da presente Nota.
b) Item 2 - No tocante ao levantamento do prejuízo real sofrido por este

Ministério das Cidades no decorrer da execução do Contrato nº
12/2016, certificamos que a Coordenação-Geral de Modernização e
informática - CGMI, vem realizando a aferição dos valores devidos,
observando todas as Ordens de Serviços abertas por esta Pasta.
c) Item 3 - Por fim, quanto a apuração de responsabilidade, destaca-se

que, ao final dos trâmites elencados, todos os procedimentos
administrativos serão adotados.
Desta forma, outras medidas ainda devem ser implementadas, conforme se verifica na
nota técnica citada e nas recomendações emitidas por meio deste relatório, sem
prejuízo de outras que venham a ser convenientes.
62
ANEXO V
Histórico de Versões
Versão 1: concluída em 18 de julho de 2018.
Versão 2: concluída em 27 de novembro de 2018.
Página 56: inclusão de conteúdo
Análise da manifestação encaminhada pela Secretaria de Auditoria

Interna do Superior Tribunal de Justiça.
63

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RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO –

Exercícios 2016 e 2017

18 de julho de 2018 (v.2 – 27 de novembro de 2018)

Avaliação dos Resultados da Gestão

REALIZADO contratação do desenvolvimento do sistema de apoio ao

PELA CGU? QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS

AC: Ação de Controle

Anatel: Agência Nacional de Telecomunicações

Ancine: Agência Nacional do Cinema

CFC: Conselho Federal de Contabilidade

CGU: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União

CNJ: Conselho Nacional de Justiça

COLIC: Divisão de Licitações COLIC/CGLOG/SPOA/SE do Ministério das Cidades

DPF: Departamento de Polícia Federal

ENAP: Escola Nacional de Administração Pública

FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

IN: Instrução Normativa

MCidades: Ministério das Cidades

MDS: Ministério do Desenvolvimento Social

MP: Ministério do Planejamento

NA: Nota de Auditoria

OS: Ordem de Serviço

PDTI: Plano Diretor de Tecnologia da Informação

PE: Pregão Eletrônico

PF: Ponto de Função

PGJ: Procuradoria-Geral de Justiça

SA: Solicitação de Auditoria

SEI: Sistema Eletrônico de Informações

SEP/PR: Secretaria de Portos da Presidência da República

Sicaf: Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores

SGD: Sistema de Gestão de Demandas da empresa Fatto

SGO: Sistema de Gestão de Ocorrências da empresa Basis

SLTI/MP: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – Ministério do

STJ: Superior Tribunal de Justiça

Susep: Superintendência de Seguros Privados – Ministério da Fazenda

TCU: Tribunal de Contas da União

TJ: Tribunal de Justiça

TST: Tribunal Superior do Trabalho

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 4

RESULTADOS DOS EXAMES 9

1. Ausência de diferenciação da plataforma tecnológica de desenvolvimento na

2. Irregularidades no levantamento de preços realizado pelo ministério 12

3. Contratação desvantajosa para a Administração Pública. 17

4. Irregularidades ao se renovar o Contrato nº 12/2016 19

5. Cesta de preços de referência da CGU 27

ANEXO I - Análise da manifestação sobre a Nota de Auditoria nº 201701644/01 38

ANEXO II - Manifestação da Unidade acerca do Relatório Preliminar 50

ANEXO III - Análise do Controle Interno acerca da Manifestação sobre o Relatório

ANEXO IV - Providências Adotadas pelo Ministério das Cidades 60

ANEXO V - Histórico de Versões 63

Apresenta-se, neste relatório, o resultado dos trabalhos de auditoria vinculados à Ação

O objeto do contrato nº 12/2016 é a “prestação de serviços técnicos especializados em

No quadro a seguir, apresentam-se os principais dados referentes ao contrato,

Quadro 1 – Dados do contrato

Foi analisado o processo de planejamento da contratação quanto aos seus aspectos

A contratação da fábrica de software, formalizada pelo Contrato nº 12/2016, atendeu

1. Ausência de diferenciação da plataforma tecnológica de

Durante a fase de planejamento da aquisição dos serviços a serem contratados, cabe à

Quanto a esta situação, o ministério apresentou que:

A opção da área técnica em não definir pontos fixos de função entre

Art. 4º As contratações de que trata esta IN deverão ser precedidas de

Item do Acórdão 532/2011 – TCU – Plenário: