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Resumo
A administração pública brasileira, assim como o próprio Brasil, tem a sua história. Ou seja, há
um início, que ocorreu com a própria descoberta das terras de Santa Cruz, fazendo surgir
então, junto com o novo país, a Administração Patrimonial; um desenvolvimento, perpassando
por modelos ou formas de governo, no qual se implantou a Administração Burocrática, na Era
Vargas; e uma aplicabilidade com enfoque atual, com a implantação e aperfeiçoamento do
Modelo Gerencial de Administração. Este trabalho tem por finalidade descrever o
desenvolvimento da máquina pública nacional abordando os principais fatos históricos que
marcaram o país, de maneira que propicie ao leitor a possibilidade de compreender o contexto
político e econômico do país, e a forma como os gestores nacionais administravam os
interesses do Estado e da sociedade. A metodologia utilizada para a elaboração deste artigo foi
a pesquisa documental e bibliográfica, sendo trabalhadas bibliografias de diversas áreas do
conhecimento, e não puramente autores de livros de história do Brasil, ou simplesmente de
administração pública. Pôde-se elaborar assim um trabalho que atende a diversas áreas do
conhecimento, como uma análise descritiva dos autores citados. Desta forma, ao se fazer um
retrocesso histórico das principais fases pelas quais passou a administração pública brasileira
de 1500 até os dias atuais, pretende-se, resumidamente, criar uma “linha do tempo” da
administração da res pública.
Abstract
The Brazilian public administration, like Brazil itself, has its history. That is, there is a
beginning, which occurred with a discovery of the lands of Santa Cruz, thus giving rise, along
with the new country, a Patrimony of Administration; A development, passing through models
or forms of government, without qualification for a Bureaucratic Administration, in Vargas
Era; And an applicability with current focus, with implementation and improvement of the
Administration Model Management. This work aims to describe the development of the
National public machine, addressing the main historical facts that marked the country, so as to
provide the reader with the possibility of understanding the political and economic context of
the country, and the way how the national managers managed the interests of the State and
society. The methodology used for the elaboration of this article was the documentary and
bibliographical research, being prioritized bibliographies of several areas of knowledge, not
1
Rodrigo Vieira de Oliveira é Mestre em Administração pela Universidade Federal Fluminense – UFF, Rio de
Janeiro – RJ; Professor do Curso de Pós-Graduação MBA em Gestão de RH da UFF; e-mail:
prof.adm.rodrigo@gmail.com.
2
Thais de Paula Alexandrino é Graduada em Administração pelo Centro Universitário Augusto Motta –
UNISUAM; Rio de Janeiro – RJ; e-mail: thaispalexandrino@bol.com.br.
1
purely authors of Brazilian history books, or simply of public administration. Thus, it was
possible to elaborate a work that attends to several areas of knowledge, as a descriptive
analysis of the mentioned authors. In this way, by making a historical retrocession of the main
phases through which the Brazilian public administration passed from 1500 to the present day,
it is briefly intended to create a "timeline" of the public administration.
1. Introdução
O Brasil, desde a sua descoberta pelos portugueses, em 1500, até os dias de hoje,
passou por algumas mutações na forma de administrar a “coisa” pública. Isso se deveu ao fato
de, também, a própria forma de governo ter mudado ao longo de sua história. O Brasil foi
colônia - Reino Unido a Portugal e Algarves - teve sua independência comprada3 e, assim,
instaurada a monarquia; passando pelo abolicionismo, e por fim, a proclamação da República
Federativa do Brasil.
O país foi governado por portugueses durante muito tempo – dos primeiros
Governadores Gerais do Brasil até a vinda da família real portuguesa para o Brasil – o que
impedia o exercício do poder pelos nativos da terra4. A dominação portuguesa, bem como a
influência de outras culturas (holandesas e francesas, principalmente), não dava espaço para
que a cultura dos locais prosperasse frente às normas que deveriam ser seguidas a duras penas.
O Brasil estava à mercê de seus dominantes europeus, como bem explica Holanda (1995):
O Brasil queria ser brasileiro desde a Batalha de Guararapes (1654), quando brancos,
negros e índios juntaram-se, num único sentimento e de um só lado, para expulsar os
holandeses de suas terras. Mas isso não foi possível, pois quem comandava aqui era a
metrópole. As leis eram definidas de forma a atender as necessidades e vontades de Portugal.
3
Apesar de ser comemorado a independência do Brasil na data de 7 de setembro de 1822, foi somente em 29 de
agosto de 1825 que oficialmente Portugal reconheceu a instituição da nova nação, sob pena do Brasil pagar 2
milhões de libras esterlinas, após a assinatura do Tratado de Paz e Aliança. Ministério das Relações Exteriores
<http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1825/b_2/> Acesso em 23/01/2017.
4
O exercício de poder, neste caso, era o poder central (Presidente, na figura de Governador Geral ou Rei).
2
Assim, era difícil de pensar numa boa administração5. A terra era vista como fonte de riquezas
a serem exploradas: pau-brasil, açúcar, ouro, diamantes e tantas outras riquezas naturais que
foram retiradas para enviar à Inglaterra, via Portugal, buscando pagar dívidas de acordos
realizados pela metrópole.
Desta forma, o Brasil nasceu junto com a administração de interesses pessoais, pois
quem tinha o poder de administrar, fazia-o em causa própria. Não se tinha noção da diferença
entre o público e o privado, e até quando esta noção existia, pouco importava utilizar a
máquina pública em prol de interesses pessoais, pois o primitivismo favorecia mais as relações
senhorio versus escravo que qualquer outra relação jurídica ou trabalhista à época.
O país crescia. O território se expandia, e o antagonismo crescia junto. Havia um misto
de culturas, personalidades e crenças de um povo que tinha por identidade o indefinível,
simplesmente... Um pouco de tudo ou um tudo de alguma coisa, conforme Freyre (2003):
Em meio a muitos desafios para os europeus que vinham (de forma obrigatória na
maioria das vezes, ou voluntária) para terras brasileiras, inclusive pela miscigenação cultural
entre brancos, índios e negros, ambos, administração e administrador desenvolviam-se
concomitantemente. A esta época, séculos XVI e XVII, ficava evidente que normas técnicas
ou jurídicas pouco importavam para o “dono da terra”. As leis eram elaboradas com base nas
experiências vividas e nas vantagens que poderiam ser obtidas por meio delas. Como quem as
criava, era também quem implementava e julgava, a melhor maneira de administrar era
garantindo a permanência no poder, principalmente pelo uso da força – o que amedrontava os
que se insurgiam contra os “senhores” da terra.
Desta forma, o Patrimonialismo se enraizava e se desenvolvia junto com as novas
terras descobertas: o Brasil, conforme será abordado adiante.
5
Refere-se à boa administração aquela em que os interesses do povo se aliam aos interesses dos governantes.
Povo e governo uníssonos no ato de governar rumo ao crescimento do país.
3
2. Brasil Patrimonial: era da corrupção e do nepotismo
Embora seja evidente a influência das idéias liberais europeias nos movimentos
ocorridos no país desde os fins do século XVIII, não se deve superestimar sua
importância. Analisando-se os movimentos de 1789 (Inconfidência Mineira), 1798
(Conjura Baiana), 1817 (Revolução Pernambucana) percebe-se logo sua pobreza
ideológica. Apenas uma pequena elite de revolucionários inspirava-se nas obras dos
autores europeus que liam, frequentemente, mais com entusiasmo do que com
espírito crítico. A maioria da população inculta e atrasada não chegava a tomar
conhecimento das novas doutrinas (p. 29 e 30).
Lustosa da Costa (2008, p. 832) aponta que desde o início da colonização, com o
fracasso da administração privada da maioria das capitanias hereditárias 6, a Coroa portuguesa
assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se em instituir uma administração central para
se ocupar das questões de defesa contra os ataques dos invasores e dos índios mais belicosos.
A administração geral contemplava tanto a esfera propriamente administrativa quanto a
judiciária, com sua complexa distribuição de encargos, sujeita a superposições e conflitos de
6
A primeira divisão territorial das terras brasileiras foram as capitanias hereditárias, cuja administração das terras
eram concedidas pela Coroa portuguesa aos donatários, podendo ser repassadas hereditariamente aos sucessores,
o qual lhes cabia a exploração e defesa territorial.
4
competência. Os juízes tinham funções judiciais e administrativas, julgando e executando ao
mesmo tempo. Não se tinha, naquela época, uma noção exata dos Poderes7, pois além dos
juízes, os governadores também julgavam como se o próprio Judiciário fossem, além de
legislarem, deixando à mostra a falta de organização na distribuição do exercício do poder por
cada chefe de Poder.
Mas durante esse período, como era administrado o Brasil? Quem e como eram
ocupados os cargos públicos? Inicialmente, o termo capitania hereditária já remete à ideia de
uma administração sem nenhum tipo de mérito8, senão o laço sanguíneo. O poder para
administrar, julgar, condenar e tomar quaisquer decisões que se fizessem necessárias era
repassado de pai para filho, além do “apadrinhamento” para a nomeação de cargos 9 ou chefias.
Então, nesse momento inicial, em que o direito positivado constitucional nem existia e que se
fazia necessário alguém, de forma pioneira, ditar as regras, tinham-se as autoridades
constituídas e reconhecidas pelo Rei de Portugal para “tocar” os negócios e fazer com que
fossem cumpridas as leis. A execução da administração pública, militar e fazendária era
exercida pelos seguintes cargos: Capitão-Mor, responsável pela segurança da capitania além de
ser o chefe supremo da capitania (LUSTOSA DA COSTA, 2008, p. 833); Provedor-Mor, o
homem das finanças; Alcaide-Mor, com a missão de captar soldados para compor as milícias,
auxiliares da Guarda-Real nas lutas internas; Ouvidor-Mor, a quem tinha a atribuição de julgar
litígios; e o próprio Donatário, a quem cabia administrar e distribuir terras (sesmarias) aos que
se propunham povoar as terras de Santa Cruz. A prática dessas condições iniciais de
organização da terra se estenderam ainda por muito tempo, e são explicadas por Freyre (2003):
7
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
8
A meritocracia é um traço marcante da burocracia defendida por Max Weber.
9
O termo cargo, nesse contexto, não se aplica ao significado de cargo como tal se conhece atualmente, segundo
normas do Direito Administrativo – Lei 8.112/90 – Estatuto do Servidor Público, mas a simples ocupação de
quem exercia à época a direção ou chefia da administração pública, ou qualquer função pública.
5
A vinda da Família Real Portuguesa trouxe grandes mudanças no cenário
administrativo e político nacional. Mesmo não se podendo atribuir a D. João VI o título de
administrador por excelência, bastou sua presença em território brasileiro para que mudanças
significativas ocorressem na vida econômica do país. Entretanto, não se pode dizer que
inexistia na colônia qualquer aparato institucional e administrativo, pois, naquela época, nela
já havia “uma ampla, complexa e ramificada administração”, no que segue Lustosa da Costa
explicando:
Sabe-se que foi a transferência da Família Real que criou condições para a
emergência do espaço público e a formação da burguesia nacional, tornando
impossível a restauração da situação colonial anterior e favorecendo a independência
nacional. Foi a instalação da corte que transformou uma constelação caótica de
organismos superpostos em um aparelho de Estado. Pois o Estado representado pela
administração colonial era, ao mesmo tempo, um todo que abrangia o indivíduo em
todos os aspectos e uma miríade de instâncias e jurisdições que iam do rei até o mais
modesto servidor, cujas atribuições se superpunham, se confundiam e se
contradiziam (2008, p. 831).
O mesmo autor aponta que até 1808 existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo
geral (vice-reino) uma administração colonial relativamente aparelhada. Mas a formação do
Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia
tornaram irreversível a constituição de um novo Estado nacional. Todo um aparato
burocrático, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga administração
metropolitana, teve que ser montado para que a soberania se afirmasse, o Estado se
constituísse e se projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar decisões, ditar
políticas e agir.
Silva (2004) relata que em 1808, com a criação do Erário Régio e a instituição do
Conselho de Fazenda para administrar, distribuir, contabilizar e proceder aos assentos
necessários ao Patrimônio Real e fundos públicos do Estado do Brasil e domínios
ultramarinos, deu-se início a um controle orçamentário sob uma perspectiva gerencial,
pautadas em um controle por parte da uma administração pública do dinheiro público.
O que mudara nesse momento então no Brasil de 1808 é que as ordens que vinham de
Portugal para a colônia passaram a ter um papel de ordem inversa. A colônia agora tinha o Rei,
que governava a metrópole à distância, em meio à invasão francesa e domínio de parte de seu
território pela Inglaterra. Isso fez com que D. João VI, em 1815, elevasse o Brasil à categoria
de Reino Unido a Portugal e Algarves, pois não se admitia que um monarca governasse um
país de uma colônia.
6
Como não se ouvia falar em concurso público para ocupação de cargos10 até então, em
meio ao crescimento das cidades, vilas e população, as nomeações ocorriam na base do
nepotismo, do apadrinhamento, das indicações pessoais, dos sobrenomes, dos títulos, alguns
nobiliárquicos, e outras formas de colocar no exercício da função alguém que fosse, no
mínimo, “amigo do chefe”, ou “amigo do amigo” (verdadeiros indicados), ou que até mesmo
demonstrasse mínima competência para o exercício de tal função. Essa era uma época em que
os bacharéis e os doutores também se destacavam, pois o bacharelado era título importante –
símbolo de imponência intelectual e cultural - e que merecia lugar de destaque face à
importância dada ao título, como Leal (1975) afirma, ao citar Freyre em sua obra Sobrado e
Mucambos:
Ser bacharel, à época, era o indício de que havia grandes possibilidades de se participar
ativamente da vida pública da sociedade, em meio a nomeações para ocupação de cargos
públicos e outras mais indicações que deixaria o nobre graduado em posição de destaque.
Mas a ideia do “apadrinhado” não ficou restrita apenas durante o sistema de capitanias
hereditárias. Muitas outras figuras surgiram no cenário administrativo / político brasileiro, nos
seus primeiros 400 anos, cujos quais contribuíam para que ocorresse apadrinhamento nos mais
diversos campos burocráticos11, tais como o “patrão”; os senhores de engenho; os “chefes”; os
“doutores”, a própria câmara dos oficiais 12, dentre outros. E assim o Brasil foi colecionando
figuras que exerciam o poder. Porém, muitas vezes essas figuras eram uma única pessoa, cujo
prestígio e poder de mando o tornavam um ser temido e respeitado por todos a sua volta.
A Constituição Federal do Império do Brasil, a primeira brasileira, foi outorgada em
1824, ou seja, logo após a independência do País, e foi feita já com uma nova figura: a do
imperador D. Pedro I. Mesmo sendo pioneira em regulamentar a administração e a legislação
10
O concurso para ocupação de cargos públicos foi institucionalizado no Brasil primeiramente durante o Governo
Vargas, na Constituição Federal de 1934 – influência da Administração burocrática implementada na época.
11
Usou-se a palavra burocrática para definir as funções administrativas, mesmo sabendo que a burocracia como
objeto de estudo surgira muito depois com os estudos de Weber.
12
Câmara dos oficiais era equivalente à Câmara Legislativa nos dias de hoje.
7
brasileira como um todo, ela já trazia em si os primeiros traços de mérito para ocupação de
cargos públicos, conceito desconhecido até então. Em seu artigo 179, parágrafo 14, diz que
“Todo o cidadão pode ser admitido aos cargos públicos civis, políticos ou militares, sem outra
diferença que não seja a dos seus talentos e virtudes”. Complementando, o parágrafo 16
explicita que “Ficam abolidos todos os privilégios, que não forem essencial e inteiramente
ligados aos cargos, por utilidade pública”. Mesmo sabendo que tais leis não foram obedecidas
de imediato, foram o primeiro passo para abolir os privilégios existentes no setor público no
que se refere à ocupação de cargos.
Em meio a um longo período da história brasileira, o status de República foi atingido
em 1889 após pressão para que o Brasil, além de abolicionista, pusesse fim à monarquia. Essa
atitude acompanhava os demais países vizinhos da América Latina, pois o Brasil foi o último
país a abolir a escravidão e a monarquia entre eles. Assim, conforme destaca Silva (2011):
Como o Brasil deixou de ser monarquia para ser império em 1822, e depois tornou-se
república em 1889, nada mais normal, em meio a um turbilhão de ideias um tanto
revolucionárias, que a administração também mudasse o rumo da história. Não havia mais a
figura autoritária do Rei nem do Imperador, mas sim a de um Presidente, que seria, a partir de
então, eleito (escolhido) conforme a nova Constituição Federal de 1891 (a primeira
Constituição Republicana). Se isso, na prática, não acontecia nos moldes como ocorre hoje,
pelo menos dava uma sensação à sociedade como um todo de que ela passaria a participar da
escolha de seus governantes, em um exercício da democracia, ainda que as regras impostas não
traduzissem essa verdade.
Essa nova Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil expressa
claramente tais mudanças. Seu artigo 41 versa que “Exerce o Poder Executivo o Presidente da
República dos Estados Unidos do Brasil, como chefe eletivo da Nação”. Já o seu artigo 47 diz
que “O Presidente e o Vice-Presidente da República serão eleitos por sufrágio direto da Nação
e maioria absoluta de votos”. Aqui está expressa a mudança do tipo de governo e da forma
como esse deve ocupar o cargo.
8
Nessa época, nasce o Brasil Republicano, cheio de idealismos e influências diretas do
positivismo, pregadas até mesmo na Academia Militar pelo instrutor Tenente-Coronel
Benjamin Constant aos jovens oficiais 13. Aparecem aqui discursos e demais ações que
pareceram ter sido mais uma satisfação à política externa, em meio a pressões dos países mais
desenvolvidos para que houvesse a abolição da escravidão e o fim da monarquia, do que a
própria vontade de dar à nação um rumo diferente do modo patriarcal de se governar 14. Mas, o
que mudou na administração pública com o “novo Brasil”? Após a instauração do
presidencialismo, o Brasil passou por um período inicial sob o comando dos militares Deodoro
da Fonseca e Floriano Peixoto – a chamada República da Espada - cujos governos foram
marcados por conflitos militares e uma enorme crise financeira herdada do Império.
Tão logo os militares saíram de cena, inicia-se o Período Oligárquico 15 ou “Política do
café com leite”, através do então Presidente Prudente de Morais. Suas características mais
marcantes ainda continuavam sendo o nepotismo, apadrinhamento, coronelismo, indicações
sem nenhuma ou quase nenhuma meritocracia, o jogo político pela manutenção do poder,
somada a alternância entre São Paulo e Minas Gerais no exercício do poder central e, acima de
tudo, falta de consciência generalizada. A visão era direcionada para políticas locais de chefes
que coadunavam e compactuavam com a manutenção do poder na mão de pequenos grupos
favoráveis ao Governo. Quem fazia parte do conluio tinha benefícios. Quem não estava
envolvido no “esquema”, sofria pela ausência do Estado.
Assim, como bem concluiu Matias-Pereira (2014) sobre esse contexto maior,
patrimonialista, que se seguiu ao longo dos governos:
13
O Tenente Coronel Benjamin foi um dos “arquitetos” e entusiasta do republicanismo. Ele apreciava o
positivismo de Auguste Comte, cuja influência ficara evidenciada na própria bandeira do Brasil: Ordem e
Progresso.
14
Gilberto Freyre em sua obra Casa Grande & Senzala (2003) aborda a questão do negro completamente à
margem das preocupações do Estado. Não se falava em uma política de inserção do “homem livre” à sociedade,
nem tampouco proporcionava-lhe oportunidades para exercer sua cidadania e desenvolvimento econômico-social.
15
Oligarquia significa um grupo de poucas pessoas que exercem o poder. Ou seja, no caso da política brasileira,
no período de 1891 a 1930, tinha-se o revezamento de políticos paulistas e mineiros no exercício do poder central.
9
Face às características nefastas e lesivas ao patrimônio público promovidas pela
Administração Patrimonial ao longo de muitos anos, o Brasil necessitava de um modelo que
pusesse fim a estas práticas (corrupção e nepotismo). Já no início do século XX, mais
precisamente na década de 1930, o país percebia que a implementação de ações nos moldes
dos estudos e pesquisas feitos por Max Weber – as chamadas teorias da Burocracia – poderiam
ser a solução para o fim da deterioração da máquina pública e a solução para que o Brasil
crescesse como outros países, a exemplo da Inglaterra e Estados Unidos. Com base nesse
contexto, a Burocracia surge como uma solução das mazelas públicas – o que de fato não foi.
16
A partir de 1850, o Brasil passou a receber imigrantes, principalmente italianos, na região de São Paulo, em
substituição da mão de obra escrava. Assim surgiam os primeiros assalariados rurais. Porém, as condições de
trabalho eram péssimas, sem contar que os direitos trabalhistas praticamente inexistiam. Isso perdurou, pelo
menos, até a Era Vargas, pois a Constituição Federal de 1934 fez constar os direitos trabalhistas, agora visto
como uma obrigação do patrão e também do Estado. Mas isso não garantia cumprimento por completo, pois,
praticamente, não atingia aos trabalhadores rurais.
10
O período das oligarquias perdurou até 1930, quando Getúlio Vargas, após ter perdido
as eleições para Júlio Prestes (paulista), deu um Golpe de Estado e, apoiado pelo Exército 17,
declarou-se Presidente da República – mandato que durou até 1945, em meio a mais golpes e
demonstrações claras de autoritarismo. Mas seu governo Provisório, que foi de 1930 a 1934,
enfrentou sérias dificuldades. A economia estava diante de uma crise de ordem mundial, uma
vez que os Estados Unidos, atingidos pelo problema da superprodução, afetavam todo o
mundo, dependentes de seu mercado interno. O Brasil, que ainda possuía características de
país agroexportador, e seu principal produto, o café, não tinha mais a procura como antes, viu
cair drasticamente sua curva de exportação, como explica Cano (2009):
Voltando a um pouco antes dessa crise econômica mundial, na metade do século XIX,
época do auge do pensamento do Estado Liberal, desenvolviam-se teorias e “soluções” que
consubstanciavam ordens práticas que iam na contramão do que se vivia por aqui. Esses novos
conceitos combatiam veementemente a corrupção e o nepotismo, e seriam implementadas
durante o Governo Vargas na tentativa de uma reforma político-administrativa para
impulsionar o Brasil a um modelo técnico-burocrático na ocupação de cargos públicos
baseados na meritocracia.
O cenário europeu do período era o seguinte: a Alemanha enfrentara dificuldades em
competir na Europa, principalmente com a Inglaterra, que adotara o modelo de capitalismo
industrial, refletido na Escola Clássica. Isso motivou o filósofo alemão Max Weber a estudar
os mecanismos do capitalismo, além de dar atenção aos assuntos do Estado, às questões sociais
e a formação das linhas de autoridade (exercício da autoridade) dentro das organizações,
baseado no exército prussiano. Devido ao fato dos estudos de Weber abordarem múltiplas
17
Vargas foi apoiado pelo Exército, mas principalmente foi influenciado e apoiado pelos “Tenentes” –
Movimento Tenentista – os quais tiveram, nos primeiros anos de seu governo, privilégios de se tornarem
Governadores (Interventores) dos estados brasileiros e outros cargos de confiança.
11
áreas de estudo, será discutido o pensamento burocrático ou a teoria da burocracia 18 a partir de
algumas características, elencadas pelo próprio Weber em sua obra “Fundamentos da
organização burocrática” (1976), tais como:
Weber trabalhou muitos outros conceitos em seus estudos, porém, este trabalho será
delimitado nos princípios burocráticos elencados acima, pois foram justamente esses que
serviram, na década de 1930, de base para a nova administração e que foram implementados
no Brasil. Matias-Pereira (2014) explica bem alguns dos principais objetivos indiretos da
teoria burocrática e que se aplicaram às necessidades do País:
18
Podemos definir de forma simples a burocracia como um modelo de administração baseada em normas e
regulamentos, com aspectos extremamente formais, revestida de impessoalidade no qual se busca a racionalidade
e a adequação dos meios aos fins pretendidos.
19
Na Contabilidade brasileira, a separação entre os bens do sócio e da sociedade denomina-se Princípio da
Entidade. Esse princípio diz claramente que os bens dos sócios não se confundem com os bens da empresa.
12
A Administração Pública Burocrática nasce na segunda metade do século XIX, com
o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Pregava os
princípios do desenvolvimento, da profissionalização, ideia de carreira pública,
hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo; tudo cominava no poder legal,
colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo e com a corrupção (p. 127).
Retornando à Era Vargas, em 1934 foi editada e promulgada uma nova Constituição da
República dos Estados Unidos do Brasil, cujo teor lhe deu a alcunha de “Constituição
Trabalhista”, pelo fato de conter normas pertinentes à Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), que estão em vigor até os dias de hoje. Nesta norma constitucional, observa-se a
influência e a intenção de implantar o pensamento burocrático weberiano, conforme abaixo:
Art. 168 – Os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros, sem distinção de
sexo ou estado civil, observadas as condições que a lei estatuir.
Art. 169 – Os funcionários públicos, depois de dois anos, quando nomeados em
virtude de concurso de provas, e, em geral, depois de dez anos de efetivo exercício,
só poderão ser destituídos em virtude de sentença judiciária ou mediante processo
administrativo, regulado por lei, e, no qual lhes será assegurada plena defesa.
Art. 170 – O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos,
obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: (....)
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas, e nos
demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de
provas ou títulos. (BRASIL, 1934).
20
Sechi (2013) traz uma abordagem a respeito dos ocupantes de cargos públicos: “na literatura das ciências
políticas, os atores são aqueles indivíduos, grupos ou organizações que desempenham um papel na arena
política. Os atores relevantes em um processo de política pública são aqueles que têm capacidade de influenciar,
direta ou indiretamente, o conteúdo e os resultados da política pública”. Sechi divide esses atores em três
categorias: Políticos; Designados Politicamente e Burocratas (funcionários do serviço público).
13
O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi um órgão diretamente
subordinado à Presidência da República, criado em 30 de julho de 1938 com o objetivo de
aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e racionalizar o serviço público no
país, iniciada anos antes por Vargas21. O DASP estava previsto na Constituição Federal de
1937, conforme indicado em seu artigo 67:
15
tornariam o Estado mais flexível e apresentaria ao cidadão uma melhor prestação de serviços
voltados para o conceito de eficiência.
Matias-Pereira (2012) aponta que na busca de encontrar instrumentos para fazer frente
à crise fiscal do Estado, a administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século
XX como estratégia para reduzir custos, tornar mais eficiente a administração dos serviços sob
a responsabilidade do Estado e amenizar a insatisfação existente contra a administração
pública burocrática. O modelo da administração pública gerencial tem como pressupostos a
descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de
recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na eficiência, na qualidade e na
produtividade do serviço público.
O colapso da administração burocrática é explicado por Bresser-Pereira (1996):
Como a Burocracia não foi capaz de suprir a ineficiência do Estado, ainda que se
buscasse ser eficiente a qualquer custo22, o Gerencialismo se apresentou não para extingui-la,
mas sim para aperfeiçoá-la23. O cenário era de agitação política, inflação em torno de 70% ao
mês e altos índices de desemprego. Em meio a essas questões, cai o militarismo. O último
Presidente da República militar, João Baptista de Oliveira Figueiredo, mostrou-se receptivo à
abertura política e ao fim de um período ditatorial, passando aos cidadãos o direito de escolher
seus governantes “civis” no poder novamente. Então, diante de algumas reformas, ou
tentativas de reformas, o Brasil se vê diante de um lema: “mudar para progredir”, conforme
Matias-Pereira (2012):
22
Como o foco da burocracia era “fazer o que estava escrito”, a eficiência se baseava em cumprir as regras e não
em atender ao cidadão objetivamente nos diversos serviços públicos oferecidos à sociedade.
23
A Burocracia procurou extinguir o Patrimonialismo, pois acreditava-se que as práticas patrimoniais eram
lesivas à Administração Pública. O Gerencialismo não buscava a extinção da Burocracia, mas aperfeiçoá-la .
Acreditava-se que na burocracia existiam vantagens que poderiam ser ainda melhor aproveitados pelo Estado se
passassem por uma reforma, tornando-se mais efetivos na prestação de serviços públicos.
16
A reforma do Estado não se restringe à reestruturação administrativa e ao alcance do
equilíbrio fiscal. Tem como principal objetivo a consolidação do processo
democrático, a estabilidade econômica e o desenvolvimento sustentável com a justiça
social. Assim, a priorização da reforma do Estado é uma medida necessária para
permitir que o governo possa atender de forma adequada às demandas da sociedade.
O atendimento dessas demandas exige que o Estado atue de forma inteligente, ou
seja, se torne cada vez mais eficiente, eficaz e efetivo na prestação de serviços
públicos, com qualidade e menores custos para a sociedade (p. 117).
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade
para a reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu
pessoal. Esta reforma terá como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal,
particularmente nos Estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso
de quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública,
voltando-a para o atendimento dos cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1996, p.
117).
24
A Constituição Federal de 1988 também é, a nosso ver, um instrumento de fomento ao Gerencialismo, uma vez
que prevê, no caput do Art. 37, a eficiência como um princípio a ser praticado amplamente pela Administração
Pública.
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Após Sarney, Collor e Itamar Franco, foram Presidentes do Brasil Fernando Henrique
Cardoso, Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, os três Presidentes da República em dois
mandatos. Há o que se falar dos governos Lula e Dilma, porém, este trabalho limitar-se-á a
apenas mostrar as ideias e práticas da transição da Burocracia para o Gerencialismo. Assim,
ficará em aberto o livre pensar sobre em qual ponto exatamente houve a implementação do
Gerencialismo no Brasil: se na era Sarney, Collor, Itamar ou FHC?
Desta forma, o Quadro 1 aponta as diferenças das duas administrações, ainda presentes
na administração pública: a burocrática mantendo-se através da estabilidade do servidor,
sistema de meritocracia (concurso) para ocupação de cargo público e formalismo como base
regulamentação das atividades estatais, por meio de normas e regulamentos; e a gerencial,
ainda em construção, proporcionando certa autonomia para que o Estado se apresente de forma
eficiente no atendimento ao cidadão.
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Controla procedimentos. Define indicadores de desempenho –
utiliza contratos de gestão.
Define cargos rígida e É multifuncional; flexibiliza as relações de
fragmentadamente, tem alta trabalho.
especialização.
Fonte: Matias-Pereira, 2012, p. 62.
Ainda que pareça uma heresia aos olhos dos gerencialistas, o Estado também pode
ser um agente importante na elevação da eficiência de empresas privadas. É quando,
em ambiente monopolista ou oligopolista, o setor público se introduz, oferecendo o
produto a preços mais baixos. Isso rompe com o conforto em que os monopolistas ou
oligopolistas se encontram (p. 814).
O gerencialismo trouxe para o Brasil diversas vantagens. Porém, faz-se necessário que
se implemente mais ações para aumentar a eficiência em diversos aspectos. O público e o
privado necessitam, realmente, ser parceiros e responsáveis pelo bem-estar social, mas a
Burocracia não pode ser alijada desse contexto. Seria, e é aconselhável, que o gestor público
utilize as vantagens de ambos os modelos de administração para que uma das maiores
economias do mundo, seja também, um dos países mais bem administrados.
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5. Considerações finais
Apesar de não serem abordados neste trabalho os Governos mais atuais dos últimos 16
anos, por não fazerem parte diretamente da implementação do gerencialismo, ainda que deram
e dão continuidade a este modelo e buscam o seu aperfeiçoamento, o Brasil vive hoje, talvez,
uma das páginas mais importantes de sua história, mediante o reavivamento de questões
político-ideológicas, crise econômica, recessão, redução do PIB e outros fatos. São momento
de reflexão sobre a gestão pública atual. Aqui não cabe aos autores discutir assuntos políticos,
nem tampouco jurídicos, mas apenas fazer uma análise crítica segundo a ótica burocrática.
Se houveram práticas de corrupção, nepotismo e nomeações inadequadas para o
exercício da função pública, sem base meritocrática e uma série de outras práticas no atual e
nos anteriores governos (de acordo com notícias e informações veiculadas por jornais e
revistas especializadas), resquícios de um velho patrimonialismo, isso mostra que na verdade,
essas práticas nunca deixaram de existir nos 500 anos do Brasil, perpassando governos e mais
governos.
Num prognóstico um tanto pessimista, não se pode afirmar o desaparecimento desses
atos a curto ou médio prazo. Assim, retomando o conceito inicial burocrático, pois este modelo
escrito por Max Weber e posto em prática por Getúlio Vargas, na década de 1930, tinha a
intenção de eliminar as práticas patrimonialistas (principalmente o nepotismo e a corrupção),
e, ainda, analisando a administração pública brasileira sob a ótica da burocracia, pode-se
presumir que a administração pública brasileira, mesmo tentando reafirmar a cada dia o seu
gerencialismo, necessita de conceitos puramente burocráticos para que mazelas do passado
como corrupção e nepotismo deixem de ser uma característica brasileira.
Há um consenso entre autores sobre a necessidade do país avançar nas questões
administrativas rumo à afirmação e aperfeiçoamento do Gerencialismo. Mas não se pode
abandonar conceitos importantes criados na Era Burocrática, como por exemplo o controle a
priori. Este tipo de controle era baseado na desconfiança parcial nas pessoas e, por isso, era
necessário a Administração controlar os atos de seus agentes, reduzindo, assim, a possibilidade
de práticas criminosas e nefastas à máquina pública.
Faz-se necessário, também, criar consciência administrativa nos administrados, e não
só isso. O Estado precisa incentivar a construção do pensamento ético, tão necessário nos dias
atuais, não com discursos, mas com exemplos. As mudanças precisam ocorrer do topo para a
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base, pois o que hora se apresenta é um Brasil do século XXI nos moldes da França do século
XVIII – um Gerencialismo mascarado de Absolutismo Patrimonialista pelos chefes de Poder,
onde o Estado usa a força da lei para impor a sua vontade sobre o povo, mantendo privilégios
no topo da pirâmide governamental.
6. Referências Bibliográficas
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