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Universidade Paulista – UNIP/ São Paulo

2008/2009

A Ordem Ambiental Urbanística e

Limites ao Poder Público

Participação popular na construção

de Cidades Sustentáveis

Monografia Jurídica

Rafael Cunha Pinheiro Poço

R.A. 7392427

Turma: DR_P6_

Orientador: Dr. Fernando Augusto Sales

SUMÁRIO
1.

INTRODUÇÃO

A qualidade de vida e a preservação ambiental nos centros urbanos são

fonte de grande preocupação para os agentes sociais e políticos na atualidade,

sejam eles cidadãos isoladamente considerados, movimentos populares

organizados, ou profissionais de áreas afins.

Segundo Ferreira (2008: 29): “O vertiginoso processo de urbanização que

enfrenta a sociedade brasileira transformou os centros urbanos em locais de

reprodução de distintas desigualdades sociais.”

A partir disso, segundo o autor, as normas urbanísticas são visualizadas

como instrumento de intervenção social, em especial o planejamento urbano que,

viabilizado por meio do Plano Diretor Estratégico, é um elemento de

transformação social que propicia acesso democrático ao direito à cidade.

Assim, o objetivo deste trabalho é fomentar o questionamento sobre os

limites que a Ordem Ambiental e Urbanística impõe à atuação do poder público, e


a relevância da participação popular – amparada quando preciso pelo Ministério

Público - para assegurar essas limitações e a efetividade das diretrizes e

princípios ambientais urbanísticos.

Para que todo o ordenamento jurídico voltado à garantia de cidades

sustentáveis1 seja efetivo, é preciso que as normas que o compõem tenham sua

imperatividade e prevalência reconhecidas pelo Poder Público e pela sociedade,

de tal forma que o descumprimento de princípios, diretrizes e normas

(especialmente de planejamento) seja apenado e reprimido.

Ademais, o regime político democrático está inscrito preâmbulo e instituído

no artigo 1º da Constituição Federal de 1988, segundo o qual a “República

Federativa do Brasil (...) constitui-se em Estado Democrático de Direito.” Dessa

forma o povo2 deve ter acesso às tomadas de decisão que envolvam os rumos a

serem tomadas pela Federação, seja por vias diretas ou indiretas.

A partir desta compreensão fica caracterizado o Estado de Direito

Democrático. No entanto, é atual o debate sobre a necessidade de imprimir um

desenvolvimento sustentável para as nações, o que irá exigir, daquelas dispostas

a alcançar a sustentabilidade socioambiental, uma adequação dos princípios

democráticos tradicionais a todas as esferas e para todas as matérias de

interesse socioambiental.

É, por conseqüência, dessa adequação do Estado Democrático à

necessidade de preservação ambiental e aos princípios ambientais e

urbanísticos que cuidará este trabalho.

1
Seguem abaixo as razões sobre o uso da expressão.
2
O termo povo é utilizado com a acepção consagrada na doutrina, como o conjunto dos eleitores
que se qualificam pela posse da cidadania (CANOTILHO, 1998)
A ordem ambiental urbanística, ao estabelecer diretrizes das políticas

públicas destinadas a assegurar a função social da cidade e o respeito ao meio

ambiente natural, impõe condicionantes ao poder publico e exige intervenção

popular, que, portanto, devem ser obedecidas quando da tomada de decisões

destinadas à ordenação territorial.

A partir disso, o tratamento dispensado pelo Poder Público (incluído o

Poder Judiciário) às demandas que envolvam políticas públicas deve ser

diferenciado do modelo conservador pautado no Direito Administrativo - associado

ao Direito Civil -, baseado na discricionariedade administrativa e fundamentos

como conveniência e oportunidade, além do garantismo do direito à propriedade.

A omissão do administrador público em garantir a participação popular na

construção das cidades, e a inércia legislativa que prejudique esta prerrogativa

devem ser apenadas, sob pena de contrariar o princípio democrático impingindo

na Carta Maior.

De acordo com Meleiro (1998:86):

“Com a adoção do regime político democrático, o povo 3 tem

acesso ao processo de formação da vontade estatal. É ele

detentor do poder político, com capacidade para coordenar e

impor decisões, (...) para a concretização das normas

constitucionais.”

Além disso, assevera:

3
“(...) a formação da vontade estatal não se faz apenas com a

atuação dos representantes do povo democraticamente eleitos.

Mais, a participação direta dos cidadãos é colocada na

Constituição atual como uma das formas de realização da

soberania popular. A democracia passa da atuação mediata do

povo, para a promoção de comportamento imediato, evoluindo

para o que se convencionou denominar de “democracia

participativa.”

O termo planejamento não remete apenas à planificação física,

estruturante do solo urbano, mas compreende também o planejamento

orçamentário, que justifique a previsão de execução das normas previstas.

Igualmente, cabe ressaltar que a Carta da República estabelece o poder do

povo e instrumentos para que seja este levado a cabo.

CIDADES SUSTENTÁVEIS

Preliminarmente, cabe esclarecer que a expressão “cidades sustentáveis”

será utilizada neste trabalho, não por decorrer da preferência do autor. É, sim,

referência ao termo empregado pelo legislador para caracterizar “o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao

transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e

futuras gerações” (art.2, I, do Estatuto da Cidade).


Muito embora o termo seja alvo de críticas, especialmente em razão da

vulgarização do seu uso, acredita-se ser importante a referência neste trabalho,

para manter o espírito proposto pelo legislador.

A leitura literal desta definição legal sugere simplesmente uma cidade

minimamente organizada, porque o provimento do acesso à terra urbana,

moradia, saneamento, transporte, trabalho e lazer não é suficiente para

caracterização de uma cidade como sustentável.

A sustentabilidade e a preservação ambiental no meio urbano devem

decorrer da efetivação do respeito à dignidade da pessoa humana. Nesse

contexto, não há que se admitir contraposição da preservação ambiental ante ao

direito à moradia, acesso ao transporte, prevenção de doenças e manutenção da

saúde. A carência de qualquer dos lados viola o ciclo necessário à efetivação da

sustentabilidade.

Assim, exemplificando, não se pode enquadrar no conceito de

sustentabilidade a cidade que, ainda possuindo equilíbrio ecológico no meio

natural, não oferece aos cidadãos acesso à moradia, saneamento básico, etc.

A sustentabilidade socioambiental urbana é muito mais abrangente, pois,

para que haja a conservação e a permanência das condições de vida digna e

saudável, “para as presentes e futuras gerações”, outras questões devem ser

consideradas, notadamente o modelo econômico e de consumo, destinação de

resíduos, a preservação e conservação do meio ambiente natural, uso racional

dos recursos e a matriz de transporte.


Além disso, é sabido que o impacto ambiental transcende os limites

territoriais do próprio município, atingindo escalas globais como no caso de

mudanças climáticas. Conforme Ojima (2007: 225), quando menciona a relação

entre ambiente e sociedade em uma escala global:

(...) a urbanização talvez seja um dos pontos de tensão mais

evidentes: em primeiro lugar, por ser uma das principais

intervenções humanas na paisagem geográfica, mas

principalmente por aglutinar os principais consensos e

contradições da sociedade moderna em um conjunto de valores

que tendem, cada vez mais, a extravasar fronteiras políticas e as

dicotomias hegemônicas (por exemplo, as relações entre rural e

urbano ou natural e social).

O conceito de cidade sustentável deve estar diretamente atrelado ao bem

estar e dignidade humana e a sustentabilidade deve atingir às presentes e futuras

gerações.

É nesse momento que surge, freqüentemente, o aparente conflito entre o

direito à moradia e o direito ao meio ambiente equilibrado.

Não é pretensão deste trabalho adentrar o complexo tema do Direito à

Moradia, cabendo, no entanto breve comentário, seguido de trecho do artigo da

Promotora de Justiça Cláudia Maria Beré.

O modelo de gestão das áreas urbanas baseado em crescimento pautado

na valorização da terra urbana, na falta de planejamento - ou no planejamento

com vistas a essa valorização - resulta em impactos ambientais sobre a fauna e


flora, riscos à segurança dos recursos hídricos e às condições dignas de

subsistência.

Nesse contexto, são mais prejudicados os cidadãos desprovidos de

recursos que lhes garantam a titularidade de terras nas áreas urbanas em regiões

centrais e que, marginalizados, ocupam áreas que pouco interessam ao mercado

imobiliário – e aos governos que, comumente, a ele se curvam.

A negligência em fiscalizar as áreas de preservação afastadas dos centros

urbanos pode decorrer de real desinteresse em utilizar aquela região ou,

perversamente, pode ser uma estratégia para que, após o desmate e a ocupação,

com a consolidação de estruturas – ainda que precárias – a área se torne

atraente aos interesses privados.

É importante elucidar essa questão, para que não seja propalada a falácia

que consiste em culpar a população mais pobre por esses impactos ambientais

que são verdadeiramente incentivados pelos governos.

Evidente que, de mais a mais, são essas pessoas, morando em condições

muitas vezes subumanas, as maiores e mais diretas vitimas de desastres

ambientais e exposição a moléstias decorrentes da precariedade.

Nesse sentido, Beré (2007: 266) afirma:

“Assim, não é adequado penalizar a população pobre que vive

em áreas irregulares pelo descumprimento de obrigações que

competem ao Poder Público. De fato, compete à União, Estados,

Distrito Federal e Municípios proteger o meio ambiente, promover

programas de construção de moradias e a melhoria das


condições habitacionais e de saneamento básico, bem como

atender as causas da pobreza e os fatores de marginalização,

promovendo a integração social dos setores desfavorecidos..

Resta claro, pois, que contrapor a moradia da população de

baixa renda ao meio ambiente é um discurso que somente

interessa ao Poder Público”.

Este modelo de cidade, sem projeto, impõe custos socioambientais

altíssimos que são pagos à custa dos tributos - em nível local - e das mudanças

climáticas que assombram o planeta.

URBANIZAÇÃO NO BRASIL

No Brasil, o processo de urbanização intensificou-se nas últimas décadas,

razão pela qual a sociedade brasileira pode hoje ser considerada tipicamente

urbana (com patamar parecido ao de países desenvolvidos (OJIMA, 2007).

Em um período de pouco mais de cinqüenta anos, a população urbana que

representava cerca de 30% da população total, passou a 81% no ano de 2000,

condição esta que se deu sem planejamentos, o que acarreta a exclusão social e

enormes impactos sobre o meio ambiente natural.

Segundo Ferreira (2008: 29):

“A dinâmica e as características da urbanização no Brasil

revelam que a exclusão socioeconômica se sobrepõe ao aspecto

da ocupação territorial pela população, com a reprodução de

injustiças e desigualdades em cada localidade, de maneira que a


maior parte da população acaba sendo desprovida do acesso à

cidade e seus atributos.”

Além disso, ao comentar a apropriação do espaço urbano pelas classes

sociais mais favorecidas, em detrimento dos extratos mais pobres, assevera o

autor:

“Com isso, a urbanização se consolida como um processo

predatório onde a parcela da população de baixa renda é

gradativamente marginalizada e privada de condições saudáveis

de vida, sendo relegada a habitar regiões periféricas das cidades,

com condições precárias de moradia e sem acesso aos serviços

públicos e infra-estrutura urbana, tendo-se como testemunho

desta dinâmica o surgimento de favelas, cortiços e loteamentos

clandestinos.”

Já do ponto de vista do impacto ambiental do crescimento desenfreado das

cidades no Brasil, Carramenha (2005: 220) conclui:

“As cidades crescem, especialmente nos países pobres, (...) o

que implica numa degradação muito grande dos recursos

naturais; em uma alteração desenfreada e desmedida dos

ecossistemas; numa demora e, não raras vezes, numa

irreversível recuperação ou restauração dos processos

ecológicos; numa diminuição de solos agriculturáveis; numa

deterioração da qualidade das águas, superficiais ou

subterrâneas, e do ar atmosférico; na eliminação de abrigos das

ricas e diversificadas fauna e flora.”


Dessa maneira, além da indústria agropecuária, que lidera as estatísticas

no país, a urbanização é a maior responsável pela supressão das áreas naturais

e emissão de poluentes, reflexo do crescimento desordenado que ameaça o

equilíbrio socioambiental.

Isso porque à medida que as populações rurais se sentem atraídas por

eventuais oportunidades de ascensão nas cidades, o acúmulo de cidadãos nas

áreas urbanas acarreta o cenário atual, de dificuldades de sobrevivência digna.

Além do impacto inerente à ocupação de áreas naturais, as cidades e

grandes centros contribuem para a degradação ambiental em função dos níveis

de consumo, que exige recursos naturais e humanos na produção e espaços e

investimentos quando do descarte (São Paulo já tem seus aterros saturados e

exporta o lixo gerado para cidades próximas).

Não se pode olvidar da poluição decorrente do setor de transportes, que

responde pela maior parte das emissões de Gases do Efeito Estufa nas áreas

urbanas (em São Paulo o consumo energético, dentro do qual se encontra o

consumo de combustíveis fósseis, contribui com cerca de 75% das emissões no

município, seguido por 23% provenientes da disposição final de resíduos

sólidos4).

Assim, a cidade mal planejada ou cujo planejamento não se efetive, é um

mal em si mesma e uma agressão à sadia qualidade de vida das presentes e

futuras gerações.

4
Estimativas elaboradas por pesquisadores da COPPE/UFRJ apud OJIMA (2007)
Por isso, o que se pode afirmar é que as políticas públicas adotadas a

partir do Estatuto da Cidade são, sobretudo, de defesa ambiental e devem ser

propostas e aplicadas no sentido de reverter equívocos urbanístico-ambientais

que, por falta de diretrizes e princípios vinculativos, foram originados para

propiciar benefícios imediatos e pontuais ao administrador público – normalmente

de caráter eleitoreiro – e que apenas e ele interessavam.

SISTEMA LEGAL BRASILEIRO DE

DEFESA DO MEIO AMBIENTE URBANO

O Brasil é reconhecido por ostentar uma legislação ambiental rigorosa e

abrangente, cuja aplicação – se efetivada – resultaria em equilíbrio ecológico e

adequada preservação do meio ambiente.

Conforme se verá abaixo, não é a falta de previsão legal expressa sobre a

importância da preservação ambiental que acarreta a degradação do meio

ambiente brasileiro.

A Constituição Federal de 1988 respaldou e ampliou a legislação

ambiental, notadamente no que tange à Política Nacional do Meio Ambiente,

prevista na Lei 6.938/81, dedicando capítulo inteiro ao Meio Ambiente, além de


diversas disposições esparsas que objetivam resguardar a preservação

ambiental.

O artigo 225 deve nortear a atuação legiferante, as políticas públicas e as

decisões do judiciário, haja vista a expressa previsão da perenidade do meio

ambiente equilibrado, que deve atender às presentes e futuras gerações. Para

tanto, são expressamente previstas as incumbências do Poder Público, com a

devida repartição de competências.

A União, ente federado com soberania no âmbito interno, tem competência

material exclusiva constitucionalmente prevista para, dentre outras prerrogativas,

“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social” (art.21, X); “planejar e promover a defesa

permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as

inundações, evidenciando-se a previsão de incentivos às regiões de baixa renda”

(art. 21, XVIII c/c art. 43, § 2º, IV e § 3º); “instituir sistema nacional de

gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de

seu uso” (art. 21, XIX); “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,

inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos” (art. 21, XX).

Assim, cabe à União estabelecer normas gerais de direito urbanístico, no

âmbito da competência legislativa concorrente com os Estados.

Segundo Meirelles (2008: 388):

“norma geral é a que estabelece princípios ou diretrizes de ação

e se aplica indiscriminadamente a todo território nacional”.2 Para

este autor, “legislar é editar regras gerais de conduta; não é


intervir executivamente nas entidades federadas, impondo

padrões estandardizados nos mais mínimos detalhes. O que se

reconhece à União é a possibilidade de estabelecer normas

gerais de Urbanismo, vale dizer, imposições de caráter genérico

e de aplicação indiscriminada em todo o território nacional”.

A competência material é comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, conforme o art. 23, com destaque para:

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer

de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

IX - promover programas de construção de moradias e a

melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de

marginalização, promovendo a integração social dos setores

desfavorecidos;

Sobre a competência legislativa, o constituinte, no artigo 24 estabeleceu a

incumbência concorrente a todos os entes para legislar, entre outros temas de

repercussão ambiental sobre:

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,

defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio

ambiente e controle da poluição;


VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e

paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao

consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,

histórico, turístico e paisagístico;

Além disso, cabe destacar o disposto no artigo 225, § 4º do Texto Maior,

segundo o qual “a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do

Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e

sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a

preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”

Por fim, aos Municípios foi estabelecida a competência para legislar sobre

os interesses locais; suplementar a legislação federal e estadual; promover; no

que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle

do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano e promover a proteção do

patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora

federal e estadual.

Igualmente, ao Poder Público Municipal foi atribuída a competência para

executar a política de desenvolvimento, cujo objetivo é ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus

habitantes. Para tanto, expressamente previu o legislador constituinte a

elaboração de Plano Diretor para ser instrumento básico deste planejamento (art.

182 “caput” e inciso I da Constituição Federal).


Inovou, ainda, a Carta Magna, ao prever a função social da propriedade

urbana, além de instrumentos para estimular e compelir o proprietário a destiná-la

atendendo ao interesse público e aos interesses difusos, sob pena de, mediante

indenização por meio de títulos de dívida pública, perder forçosamente o domínio.

Diante de tais disposições é de se notar que a proteção ao meio ambiente

natural, artificial e cultural está amparada na Constituição Federal de 1988 de

maneira expressa e inafastável. Igualmente se dá com a obrigação do poder

público em todas as esferas de poder, de promover a preservação ambiental para

as presentes e futuras gerações.

Em verdade, a proteção ao meio ambiente decorre da necessidade de

assegurar a dignidade da pessoa humana, inserida no rol de fundamentos da

República, porque o supracitado artigo 225 transparece o interesse final da

preservação ambiental, qual seja a dignidade das presentes e futuras gerações.

Como se vê a preservação ambiental é meio de garantir à humanidade condições

de vida saudáveis e dignas.

Dando continuidade ao espírito impingido pelo constituinte, a legislação

ambiental e urbanística infraconstitucional regulamenta e complementa a Carta da

República, ressaltando o sobranceiro princípio da dignidade da pessoa humana

que fundamenta o interesse pela preservação ambiental.

O Código Florestal, Lei Federal 4.771/65, com suas alterações e

revogações parciais subseqüentes, notadamente a transferência de atribuições do

extinto IBDF para o IBAMA (Lei 7.732/89), também encontra guarida na nova

Ordem Republicana, com diversas previsões de notável aplicação urbana.


A Lei Federal 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente e

apresenta instrumentos e objetivos a serem perseguidos para sua concretização

foi recepcionada para CF, e as Resoluções do Conselho Nacional do Meio

Ambiente, que a complementam, continuam em vigor – e continuam sendo

aprimoradas.

Dentre as Resoluções do CONAMA, têm aplicação eminentemente urbana,

entre outras, aquelas atinentes à Estudo de Impacto Ambiental (Res. 01/86 e Res.

237/97); à emissão de ruídos (Rs. 01/90); padrão de qualidade do ar (Res. 03/90)

etc.

A Lei de Proteção da fauna (Lei 5.197/67), o Código de Águas, substituído

pela Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) também são

parte do sistema legal ambiental com efeitos nas cidades.

A Lei 11.428/2006 dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa

do bioma mata atlântica e, portanto tem aplicação a toda área urbana inserida em

sua circunscrição.

Além disso, a Lei 6.766/79 continua válida e vigente com disposições sobre

as exigências e regras para o parcelamento do solo urbano, como

desmembramentos e loteamentos, e sofreu profundas alterações pela Lei

9.785/99.

Toda essa legislação tem abordagem quando na organização e

desenvolvimento das cidades, no uso e ocupação do solo e no planejamento

urbano,
No sentido de manter a disciplina do uso solo urbano, estabelecer diretrizes

gerais e instrumentos que, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição

Federal, devem ser aplicados para que a propriedade urbana e a cidade atendam

a uma função social, foi criada a Lei 10.257, chamada Estatuto da Cidade.

DIREITO AMBIENTAL URBANÍSTICO E

O ESTATUTO DA CIDADE

O Direito Urbanístico inova e se destaca como ramo autônomo do Direito

ao trazer novo e vanguardista tratamento à propriedade urbana ao adentrar

assuntos relativos a outros ramos do Direito e ao obedecer a princípios que,

senão próprios, tornam-se de aplicação peculiar e sobranceira em relação a

muitos dos princípios comuns ao Direito Administrativo.

Meirelles (1997:75) conceitua o Direito Urbanístico como “o conjunto de

normas jurídicas reguladoras da atividade do Poder Público, destinadas a ordenar

os espaços habitáveis, o que equivale dizer: conjunto de normas jurídicas

reguladoras da atividade urbanística.”

Outrossim, segundo Silva (1997), o Direito Urbanístico é:


"(...)conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos,

sistemáticos e informados por princípio apropriados, que tenha

por fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos

espaços habitáveis, ou seja,(...)arte e técnica social de adequar o

espaço físico às necessidades e à dignidade da moradia

humana."

A proeminência do Direito Urbanístico deve-se ao seu propósito básico de

consolidar o princípio da supremacia do interesse público por meio de justas

divisões do solo urbano, em atendimento ao princípio da função social da

propriedade.

Esse princípio deve estar em consonância com a necessidade de atender à

previsão do artigo 225 da Carta Magna para que a Ordem Urbanística consolide-

se como a única forma de atender à necessidade premente de preservação

ambiental, nas áreas urbanizadas.

Na esteira do exposto acima, nos centros urbanos é o Direito Urbanístico

que pode assegurar a defesa do meio ambiente e a conservação de todo o

patrimônio natural e cultural.

Incumbe ainda ao Poder Público definir “espaços territoriais e seus

componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a

supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que

comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.”

Isso porque, sendo o urbanismo uma função pública e, por definição,

segundo Costa (1999) “conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os


espaços habitáveis” é poder-dever do poder público delimitar quais são as áreas

habitáveis e quais as áreas que merecem ser preservadas e afastadas do contato

com a urbanização.

A partir desse ponto, não se pode falar em sustentabilidade dispensando a

Ordem Urbanística e o Estatuto da Cidade, com suas diretrizes, princípios e

instrumentos, com destaque para o PLANEJAMENTO URBANO - em especial o

Plano Diretor - e a PARTICIPACAO POPULAR!

Toda a legislação ambiental brasileira de proteção da fauna, flora, água,

qualidade do ar deve ser aplicada em harmonia – e sistematicamente –com o

Estatuto da Cidade, lei federal de desenvolvimento urbano exigida

constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana que

devem ser aplicados pela União, Estados e, especialmente, pelos Municípios.

Destaca-se, dentre as previsões do Estatuto a necessidade de novo

tratamento dispensado ao direito à propriedade privada, a exigência de garantia

do acesso democrático à cidade e a imposição do planejamento como forma de

ordenar a vida urbana.

“A Constituição tornou exigência a formação do sistema de

normas de direito urbanístico, que deve ser composto pelas

normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de

desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política

urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados, lei estadual

de política urbana e a legislação estadual urbanística, e o

conjunto de normas municipais referentes à política urbana


estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no Plano

Diretor e na legislação municipal urbanística.” (ROLNIK, 2001).

Assim, com sua promulgação, a Lei 10.257/01:

“(...) não se limita a estabelecer regras orgânicas e

procedimentais para a execução dos dispositivos constitucionais

que “regulamenta.” Inova originalmente a ordem jurídica,

estabelece obrigações e proibições a particulares e a agentes

públicos, cria institutos jurídicos, prevê sanções para os que

violarem as regras que prescreve” (DALLARI, 2003).

O Estatuto da Cidade contém normas de ordem pública e de interesse

social, com diretrizes e instrumentos a serem adotados tanto para a criação e

execução de normas urbanísticas para regular o uso da propriedade urbana em

prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do

equilíbrio ambiental.

As disposições da Lei são essenciais para a consolidação da

sustentabilidade nas cidades ao incorporar o que existe de mais vivo e vibrante no

desenvolvimento de nossa democracia – a participação direta (e universal) dos

cidadãos nos processos decisórios.

Para tanto estão previsto, entre diversos outros instrumentos de política

urbana, audiências públicas, plebiscito, referendo, estudos de impacto de

vizinhança, além da obrigatoriedade de implementação de orçamentos

participativos. Todos, mencionados como instrumentos que os municípios


devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidadãos em momentos de tomada de

decisão sobre sua intervenção sobre o território5.

Os instrumentos que devem ser utilizados para a consecução dos objetivos

do Estatuto da Cidade partem de premissas que óbvias seriam num Estado

Democrático de Direito sério, como a garantia do direito às cidades sustentáveis,

a gestão democrática por meio da participação da população e a prevalência do

interesse social nas cooperações entre governos, iniciativa privada e demais

setores da sociedade (art.2º , I, II, III).

Além disso, o planejamento urbano de forma a combater os efeitos

negativos sobre o meio ambiente (inciso IV) é diretriz que evidencia a

abrangência ambiental do Estatuto da Cidade e o nítido caráter assecuratório do

interesse público das garantias nele previstas.

Este caráter justifica sua aplicação e imperatividade, que vincula ao Poder

Público de todos os entes da federação, de forma a suavizar a discricionariedade

do administrador e orientar as políticas públicas, já que o Poder Público em todo o

país não pode se afastar da busca por cidades sustentáveis, que assegurem

dignidade aos citadinos.

Isso porque, independentemente de peculiaridades locais que devam

sempre ser respeitadas, ou mesmo de correntes político-partidárias que

influenciem a tomada de decisões pelo Poder Público Municipal, é de se esperar

que o atendimento aos princípios democráticos e ambientais (com destaque para

a dignidade humana), consubstanciado no direto às cidades sustentáveis, seja a o

seu propósito elementar.


5
Artigo 4º da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001.
Desse modo, não se trata de dizer que as disposições do Estatuto da

Cidade se impõem e obrigam o administrador publico em qualquer esfera

federativa de tal sorte que interfira na competência e autonomia dos entes

federados. Não seria correto esse entendimento, inclusive em razão do caráter

instrumental do Estatuto para levar a cabo normas e princípios constitucionais!

Distintamente, a leitura que se faz é a seguinte: se a dignidade da pessoa

humana é indissociável da garantia de preservação das condições ambientais

adequadas - respeitado o principio democrático - e, se as diretrizes e

instrumentos para consecução desse fim (cidades sustentáveis) são o

fundamento do Estatuto da Cidade, a atuação pública dissonante pode sugerir um

desvio do agente político e uma prevalência de qualquer conveniência que não a

defesa da dignidade humana (interesse difuso maior).

Alfonsín (2002:107), ao comentar tais instrumentos previstos no artigo 4º

da Lei, assevera que a promulgação do Estatuto da Cidade é importante a Direito

brasileiro porque:

“rompemos com uma tradição de regulação do direito de

propriedade pela matriz do liberalismo jurídico clássico adotado

pelo Código Civil e o alcance da novidade revoluciona o Direito

Público brasileiro, dando um vigoroso corpo ao ramo do Direito

Urbanístico.”

E, ainda:

“O advento do Estatuto da Cidade representa um suporte

fundamental ao trabalho desses municípios que vinham tentando


ter uma política urbana coerente com o ordenamento

constitucional. (...)”

Assim, a partir da regulamentação exigida pelo artigo 182 da Constituição

para tornar possível a consumação da função social da propriedade urbana, o

Estatuto da Cidade arregimenta e legitima as ferramentas constitucionais

destinadas à asseguração do uso equilibrado e socialmente justo da cidade –

adequando-os à necessidade de participação popular.

O caráter instrumental do Estatuto exigiu do legislador não apenas a

enumeração dos instrumentos e meios de alcançá-los, mas, ainda, meios

jurídicos de constrangimento do Poder Público indolente, que serão abordados

oportunamente.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

A Constituição Federal atribui aos Municípios a competência para

implementar sua política de desenvolvimento urbano, que deve ser estabelecida

em normas de planejamento do uso e ocupação do solo, de organização das

funções sociais da cidade e do bem estar comum, além das normas

orçamentárias que justifiquem e delineiem as metas de planejadas.

Dispõe o artigo 182 da Carta da República:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em

lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das


funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus

habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,

obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o

instrumento básico da política de desenvolvimento e de

expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando

atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade

expressas no plano diretor.

É de se notar que, no sentido de respeitar as particularidades de cada

urbe, para não haver ingerências nocivas na fixação de critérios unitários, o

constituinte atribuiu ao Poder Municipal a elaboração de uma lei que indicasse as

necessidades e possibilidades para um desenvolvimento da cidade com

aproveitamento justo do solo urbano.

Assim, para a consecução do planejamento ambiental urbano adequado e

da justaposição das peculiaridades locais para atender à função social da cidade,

o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão

urbana. Esta definição acima extraída do artigo 182 da Carta Magna é repetida no

artigo 40 do Estatuto da Cidade.

Por essa razão, o Plano Diretor Estratégico deve ser construído em

conjunto com toda a comunidade, para que suas disposições e exigências reflitam

os reais interesses e necessidades da cidade, e não apenas interesses obtidos

dentro de escritórios ou gabinetes.


“O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de

princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que

constroem e utilizam o espaço urbano. O Plano Diretor parte de

uma leitura da cidade real, envolvendo temas e questões

relativos aos aspectos urbanos, sociais, econômicos e

ambientais. (...). O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos

os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a

definição de uma estratégia para a intervenção imediata,

estabelecendo poucos e claros princípios de ação para o

conjunto dos agentes envolvidos na construção da cidade,

servindo também de base para a gestão pactuada da cidade.”

(ROLNIK, 2001).

A aprovação do Plano Diretor Estratégico é condição para aplicação dar

normas constitucionais garantidoras da função social da propriedade, em especial

os instrumentos constrangedores dos proprietários desidiosos, que,

posteriormente, foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade

É o que e verifica na leitura do artigo 182, § 4º da Carta constitucional:

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei

específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos

da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,

subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado

aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;


II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida

pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal,

com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais,

iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e

os juros legais.

Ademais, é na lei que institui o Plano Diretor Estratégico onde devem estar

expressas as exigências fundamentais de ordenação da cidade que, se

atendidas, permitirão afirmar que a propriedade urbana tenha atendido sua função

social.

O Plano Diretor não pode se caracterizar como um plano de Governo e,

mas contemplar um Plano de Estado, haja vista que seu conteúdo deve traduzir o

interesse público primário, assegurado por meio da intensa participação popular

em sua elaboração. Assim, deve sobreviver aos governos.

Os princípios do regime democrático são normas dirigentes para o

processo de formulação e implementação do plano diretor (JÚNIOR, 1997).

De mais a mais, o Estatuto da Cidade previu outros instrumentos que

comporão o planejamento municipal, além do Plano Diretor, tais como a fixação

de diretrizes orçamentárias e orçamento anual, além de gestão orçamentária

participativa.
Tais normas estão previstas no art. 40 do Estatuto da Cidade, a seguir

transcrito.

Art. 40. “(...)

§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de

planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes

orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as

prioridades nele contidas.

A expressa disposição legal no sentido de atrelar esses instrumentos, é

norma que vem em tempo para corrigir uma falha histórica do planejamento no

Brasil, consistente em um separar o planejamento urbano e orçamento público.

De acordo com Alfonsín (XXXX):

“Durante boa parte dos Governos conduzidos pela ditadura

militar, o planejamento urbano dos municípios dedicou-se a

projetar obras capazes de captar recursos centralizados na ao da

União e liberados de acordo com um projeto desenvolvimentista

para o país que frequentemente desconhecia e/ou

desconsiderava as reais prioridades sociais das cidades.”

E complementa:

“Enquanto este processo se dava entres os entes da federação,

os orçamentos municipais eram manipulados de acordo com

relações clientelistas e, muito freqüentemente, os orçamentos

eram usados para cumprir favores ou de forma eleitoreira, de

costas para as previsões contidas no Plano Diretor.”


A partir disso, conclui a autora no sentido de que “este processo fez com

que o planejamento urbano perdesse a credibilidade e os planos diretores

se tornassem uma peça de ficção.” (grifo nosso)

Por isso, para haver correspondência entre o idealizado nos planos de

desenvolvimento urbano e a realidade orçamentária financeira limitada do Estado,

é preciso que sejam todos os instrumentos elaborados associadamente e,

sobretudo, com participação popular.

O Plano Plurianual (PPA) é instrumento que estabelece os projetos e os

programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação

pública para um período de quatro anos.

O PPA deve ser de iniciativa do Poder Executivo e deve conter as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas

de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de

duração continuada.

“Permite a concepção de programas intersetoriais,

multissetoriais ou a identificação de temas transversais e

portanto não precisa se restringir à perspectiva setorial do

planejamento. Com essa característica ele facilita a eliminação

de duplicidade de esforços e de gastos para a obtenção de

resultados pretendidos.” (SÃO PAULO, 2009).

Do mesmo modo como ocorre com todas as normas de planificação, a

gestão orçamentária participativa deve incluir a realização de debates, audiências

e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes


orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua

aprovação pela Câmara Municipal.

Deve haver amparo na maciça e eficiente participação popular.

“No âmbito do Legislativo municipal, as audiências públicas são

obrigatórias para a votação do Plano Plurianual, a Lei de

Diretrizes Orçamentárias, orçamento anual e Plano Diretor.

Assim, no Legislativo, a Audiência Pública é condição de

validade da edição das leis mencionadas e dos demais atos

normativos complementares. Essa obrigatoriedade pode

contribuir para que municípios com práticas de Orçamento

Participativo encaminhem a elaboração do Plano Diretor de

forma integrada, adequando as etapas, os conteúdos e os

tempos necessários. Os dois processos serão beneficiados com

essa integração e, principalmente, a cidade; os cidadãos poderão

beneficiar-se com a integração e sentir-se parte nos rumos

traçados coletivamente.” (ROLNIK e PINHEIRO, 2001).

A propósito, a participação popular no planejamento municipal é preceito a

ser atendido desde a elaboração das Leis Orgânicas dos Municípios, conforme

expressa menção no artigo 29, XII da Carta da República, que prevê:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica (...) atendidos os

princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do

respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)
XII - “cooperação das associações representativas no

planejamento municipal.”

Muito embora a Constituição Federal não tenha previsto a participação

cidadã diretamente no processo político, ele não fica prejudicado em beneficio

das associações representativas, não podendo ser restringido pela

regulamentação municipal, porque:

“(...) diante do principio da unidade hierárquico-normativo da

Constituição, todas as normas contidas numa constituição formal

têm igual dignidade, não havendo qualquer preponderância da

representação das associações sobre a participação direta do

cidadão interessado no processo de planejamento” (MELEIRO,

1998: 90).

Certamente, inferir de modo diferente, cerceando a possibilidade de

intervenção do cidadão individualmente, seria ofensa ao princípio democrático, ao

qual o legislado municipal está coartado.

Ademais, a participação popular não pode se resumir ao conhecimento das

pretensões do Poder Público, ou à mera possibilidade de registrar insatisfação.

Ao contrário, novamente segundo Meleiro (1998: 93):

“A participação popular plena requer o uso de meios mais

orgânicos de articulação entre o Poder Público e a sociedade

civil, que implica no poder de mudar o curso de ação proposto,

ou seja, a capacidade de formular alternativas.”


Segundo Gondim6 apud Meleiro (1998: 93):

“(...) não se deve, tampouco, confundir ‘participação’ com a mera

consulta para identificação de necessidades, ou com a criação de

canais para que o Poder Público receba reivindicações. Nestes

casos, pode-se até dizer que a ‘comunidade’ participou da

identificação dos problemas, mas essa participação cessou

justamente nos momentos mais importantes, ou seja, quando se

trata de encontrar soluções para os problemas, implementá-las e

avaliá-las.

Sobre a gestão democrática da cidade o Estatuto da Cidade dispensou um

capitulo para sua abordagem.

Capítulo IV

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão

ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

(...)

II – debates, audiências e consultas públicas;

III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis

nacional, estadual e municipal;

6
GONDIM, Linda (Org.). “Plano Diretor e o Município: novos tempos, novas práticas” In Textos de
Administração Municipal – volume 7 - Rio de Janeiro, IBAM, 1990, p.86.
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e

projetos de desenvolvimento urbano;

V – (VETADO)

Dentre os instrumentos de maior relevância para a participação na rotina

das políticas urbanas, destacam-se as audiências e consultas públicas, as

conferências municipais e o plebiscito e referendo que, embora vetados no inciso

V do artigo supra, têm sua aplicação garantida pela Constituição Federal, pela Lei

Orgânica Municipal e, mesmo no Estatuto da Cidade, no artigo 4º, abaixo

transcrito:

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros

instrumentos:

(...)

V – institutos jurídicos e políticos

(...)

s) referendo popular e plebiscito;

As audiências públicas são os instrumentos mais comumente utilizados,

mas, infelizmente, não por se tratar do meio mais eficaz e, sim, pela

desnecessidade de submissão pelo Poder Público às suas conclusões – o que

interessa ao administrador ou legislador que não se adéqüe ao regime da

democracia representativa, a quem pouco interessa o interesse público.

Esse desvirtuamento fez com que a audiência pública, tenha se tornado, na

pratica um evento “pro forma”, em que mesmo a integral desaprovação popular


não é suficiente para alterar as propostas apresentadas, que pouca atenção dá ao

que lhe é apresentado.

Neto (1992: 129) define a audiência pública como:

“um instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e

a grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação

administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se

exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que

podem conduzir o Poder Público a uma decisão de maior

aceitação consensual”

Já Oliveira (1997: 163), ao tratar da vinculação ou não dos resultados da

audiência pública, ressalta que

“constatando que os institutos participativos têm lugar,

notadamente, no âmbito da atividade administrativa

discricionária, eventual posicionamento da população

firmado em sede de audiência pública é mais um

elemento na limitação da liberdade de atuação da

Administração. Ainda que não vinculante, as

exposições dos interessados devem ser

minuciosamente consideradas pelo órgão “decididor”,

podendo inclusive constituir-se na motivação expressa

de sua decisão.”

A audiência pública tem uma função democrática, que consiste em

propiciar uma troca entre Poder Público e os cidadãos sobre o entendimento das
propostas que serão objeto do evento. Serve, ainda, para que o Poder Público se

aproxime da realidade e das prioridades dos administrados.

No Município, por exemplo, as audiências públicas cumprem um papel

fundamental para a definição das prioridades no orçamento municipal, face à

margem discricionária da administração pública para a definição das prioridades e

investimentos. A opinião da comunidade sobre as quais devem ser as prioridades

para a destinação dos recursos públicos deve ser balizadora para a decisão da

Administração.

As conferências sobre assuntos de interesse urbano cumprem ainda

melhor essa função de câmbio de informações e entendimentos entre a

coletividade e o poder público, uma vez que “visa a assegurar um processo amplo

e democrático de participação da sociedade na elaboração e avaliação de uma

política pública” (ROLNIK, 2001).

A Conferência Nacional pode ser disciplinada pelo Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano – CNDU, e as Conferências Estaduais e Municipais

pelos respectivos Conselhos Estaduais e Municipais de Desenvolvimento

Urbanos, por lei, ou por decreto do Poder Executivo, desde que contenham, de

acordo com Rolnik (2001), no mínimo:

- As competências e matérias de deliberação

- Os critérios e procedimento para escolha dos delegados

- A forma de organização e funcionamento da Conferência

- A previsão de um colegiado responsável pela organização da

Conferência
A Conferência deve ser compreendida como o espaço público privilegiado

para estabelecer parcerias, dirimir conflitos coletivos e legitimar as ações e

medidas referentes à política urbana.

Por fim, no que toca à participação popular, interessa-nos tratar de

instrumentos que estão presentes na Constituição Federal de 1988, na Lei

Federal 9709/98, no Estatuto da Cidade e em grande parte das Leis Orgânicas

dos Municípios Brasileiros: o referendo e o plebiscito.

A Carta da República prevê esses instrumentos para o exercício da

soberania popular, no artigo 14, incisos I e II.

Conforme acima mencionado, o plebiscito e o referendo eram parte do

projeto de Lei do Estatuto da Cidade. A Presidência da República vetou o

dispositivo que previa sua utilização sem, no entanto, excluí-lo do rol de

instrumentos previsto no próprio texto do Estatuto.

Mesmo as razões do veto deixam evidente que não se trata de afastar a

possibilidade de uso destes instrumentos e, sim, evitar atropelos legislativos, uma

vez que já há previsão constitucional e legal federal para tanto, guardada a

previsão em Lei Orgânica Municipal.

São as seguintes as razoes do veto ao inciso V do artigo 43:

"Tais instrumentos de exercício da soberania popular estão

disciplinados na Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998, que,

em seu art. 6o, admite a sua convocação por parte de Estados e

Municípios, na forma determinada pela Constituição Estadual ou

Lei Orgânica Municipal.

Há, portanto, no ordenamento jurídico pátrio, permissivo legal

para a utilização destes mecanismos por parte dos Municípios,

desde que observados os ditames da Lei Orgânica Municipal,


instrumento constitucionalmente habilitado a regular o processo

político em âmbito local.

Instituir novo permissivo, especificamente para a determinação

da política urbana municipal, não observaria a boa técnica

legislativa, visto que a Lei no 9.709/98 já autoriza a utilização de

plebiscito e referendo popular em todas as questões de

competência dos Municípios."

Assim, não há obste à aplicação destes instrumentos.

Os Municípios com base na competência constitucional de legislar sobre

assuntos de interesse local, e de suplementar a legislação federal no que couber

(Art. 30, I e II), podem legislar sobre o referendo e o plebiscito.

O plebiscito é uma consulta de caráter geral, que tem por finalidade decidir

previamente sobre determinada questão política ou institucional. Foi adotado para

a definição da forma de governo e regime de governo do Estado Brasileiro em

1993, no qual a decisão foi pela República e o Presidencialismo, respectivamente.

O referendo tem o objetivo de ratificar ou regular matérias que já foram

inicialmente decididas pelo Poder Público, como a aprovação ou rejeição de

projetos de lei. Esse mecanismo pode ser acionado sempre após a edição de atos

normativos, para confirmar ou rejeitar normas legais ou constitucionais já

aprovadas pelo Poder Legislativo.

O referendo pode ser um mecanismo eficaz para tratar de matérias

urbanísticas. As decisões administrativas sobre operações urbanas, a concessão

de licenças para projetos urbanísticos de grande impacto ambiental ou de impacto

de vizinhança ou a implantação de aterros sanitários de usinas de compostagem


de lixo poderiam ser submetidas ao referendo dos moradores do distrito, do bairro

ou das áreas diretamente atingidas.

Ambos os instrumentos deveriam constar na rotina das cidades inseridas

no regime democrático, em especial daquelas em que os interesses do mercado

imobiliário estejam prevalecendo sobre as prioridades e interesses da coletividade

- o que virou realidade em nosso país.

A propósito, não é de hoje que o mercado imobiliário influencia os agentes

públicos, más é de hoje que os interesses do setor privado têm prevalecido sobre

as necessidades e prioridades das cidades brasileiras, porque os agentes

públicos valem-se de seus mandatos para retribuir “favores” eleitorais.

Esses fatos vêm ocorrendo de maneira despudorada no âmbito do Poder

Público de todo o país, a partir do discurso “crescimentista,” calcado no “modelo

rodoviarista”, que coloca o setor de construção civil num altar.

Os escândalos envolvendo agentes políticos e o capital imobiliário, a

indústria da construção civil, são freqüentes e cada vez mais nocivos, se valendo

da desorganização e desunião da coletividade.

PLANEJAMENTO E LIMITES AOS AGENTES PÚBLICOS

Muito além de todos os efeitos sobre a organização territorial das cidades,

os institutos e princípios inseridos pela Ordem Urbanística trazem novo

tratamento às faculdades do administrador público.


Isso porque, tendo em vista a permanente construção das cidades e a

longevidade essencial ao sucesso do planejamento (embora sua aplicação

gradativa), não é possível a aceitação de medidas conflitantes, adotadas pelo

Poder Público. Aliás, mesmo as intervenções que não afrontem diretamente a

legislação urbanística, mas que signifiquem prejuízo a sua concretização devem

ser refutadas.

O que se sugere, é que o principio do planejamento, com fundo

constitucional, seja o orientador da atuação política, para evitar que:

“a sorte das cidades fique a reboque da conveniência (ou

negligência) do administrador público, nem que o planejamento

urbano ocorra entre quatro paredes, restrito aos interesses

imediatos de políticos e investidores do mercado imobiliário, o

que diminui substancialmente margem de discricionariedade ao

administrador e legislador locais, nesse campo.” (FREITAS,

2005: 142).

Sob essa ótica, o legislador ou o governante que apresente projeto

contrário ao zoneamento da cidade, aos princípios e objetivos gerais previstos no

Plano Diretor Estratégico e que não proveja a maciça participação popular – e o

atendimento à conclusão dos debates públicos - deve ser responsabilizado,

conforme a legislação pertinente.

No contexto político partidário atual, a influência econômica do setor

privado, em especial da construção civil tem ditado os rumos do crescimento das

cidades, conforme já exposto. Assim, o interesse privado, a quem mais interessa


a desordem (que sempre acarretará a necessidade de mais obras), prevalece

sobre o interesse público.

A propósito, necessário definir o interesse publico, que não corresponde ao

interesse da maioria e tampouco ao interesse do Governo, mas, sim ao interesse

pelo que seja mais saudável para a cidade, que sobrevive aos governos e

cidadãos.

Não se trata de impor ao governante um molde de cidade, como fosse a

cidade ideal. Trata-se de exigir políticas publicas que busquem as “funções

sociais da cidade e da propriedade urbana,” de modo a garantir o equilíbrio social,

com igualdade de acesso, procure a preservação ambiental e respeito às funções

da cidade (habitação, trabalho, recreação, circulação).

A continuidade é elementar para o sucesso do Plano e, por isso, eventual

quebra do processo de implantação (que naturalmente deve demorar anos) por

meio de novo administrador, representa ofensa a toda legislação posta e a

princípios basilares.

O Planejamento urbano é fundamental para que haja respeito às condições

dignas de vida urbana e preservação ambiental com respeito aos recursos

naturais. É, assim, essencial para assegurar o bem coletivo, da segurança e bem-

estar da população, com o provimento de condições saudáveis de habitação,

mobilidade etc.

Segundo Ferreira (2008; 35), “Através do planejamento, impede-se que a

propriedade e os ouros elementos urbanos sejam tratados, única e


exclusivamente, como um ativo corrente controlado pelo mercado, sem se levar

em consideração os aspectos sociais.”

Ainda para o autor, “as funções sociais da cidade se erigem, ao mesmo

tempo, como fundamento e objetivo do Plano Diretor, fazendo com que a gestão

urbana tenha um rumo certo para us construção e desenvolvimento.”

Assim, diante da afirmação de que o respeito e obediência à ordem

ambiental e urbanística são diretamente proporcionais à qualidade de vida

humana e preservação ambiental, o estrito cumprimento de suas previsões reflete

a defesa primeira do interesse público primário. E, para isso, é imprescindível a

participação popular.

Nesse sentido, o administrador público que respeita a legislação e

normatizações urbanísticas e provê os meios exigidos para sua consecução de

maneira democrática, está, antes, atendendo às necessidades da população.

As normas sobre o Planejamento urbano compreendem as leis referentes

ao uso e ocupação do solo, zoneamento, políticas de mobilidade, habitação etc.

Destaca-se nesse sentido o Plano Diretor Estratégico que, após intensa

participação popular na construção, deve conter as principais e indispensáveis

diretrizes das políticas públicas para que a cidade atinja uma condição saudável

de subsistência e sustentabilidade.

Porém, mais do que as leis que prevejam o tratamento dado à terra urbana

e as diretrizes políticas, o planejamento deve estar acolhido nas normas sobre a

aplicação de recursos públicos, em especial no longo prazo.


E, isso, não só para que o planejamento estrutural urbano seja lastreado

nas possibilidades de aplicações de recursos públicos – e não sejam proposições

fantasiosas inatingíveis -, mas também para que o administrador público se

obrigue a aplicar os recursos disponíveis naqueles projetos que representem as

prioridades da cidade – e não de seu mandato.

No processo de formação dessas normas é condição para aprovação que a

participação popular tenha se dado de maneira maciça e efetiva, através de

reuniões realizadas em todas as regiões da cidade, coletando-se informações

sobre as necessidades e realidades de cada região e, se possível, mantendo-se

um diálogo direto com lideranças sociais locais.

Somente assim poderá o poder público caminhar para a construção de

cidades a partir da impressão da população e, mais, fazer o sopeso entre os

interesses de toda a comunidade, encontrando assim aqueles que prevalecem e

são prioritários.

Não sendo assim, as cidades serão condenadas ao planejamento (quando

feito) realizado dentre dos gabinetes, sem grandes diálogos, em reuniões –

negociatas -

Assim, havendo na legislação urbanística, notadamente no Plano Diretor

Estratégico as definições sobre o zoneamento da cidade, as áreas de interesse

social, as políticas para mobilidade, moradia áreas de preservação ambiental

entre tantas outras, não cabe ao poder executivo, valendo-se da

discricionariedade, adotar medida conflitante.


Havendo no Plano as medidas a serem tomadas no sentido de atingir

determinada finalidade, estas devem ser buscadas pelo governante e, quando

preciso, aperfeiçoadas - jamais relegadas ou preteridas em favor de ações

pontuais, sob a justificativa de limitação orçamentária.

Assim, se o administrador considera importante a realização de uma

intervenção urbana viária pontual, por exemplo, mas sua realização compromete

outras ações inscritas no planejamento - normalmente por questões

orçamentárias - deve a proposição avulsa ser secundarizada e protelada.

Ademais, se o processo de elaboração e criação das normas urbanísticas

reservar a devida obediência aos seus próprios institutos que exigem a

participação popular na construção de cidades sustentáveis, aí sim não haverá

dúvida sobre a vinculação de seu conteúdo à atuação do administrador público,

porque este, não apenas cumprindo a legislação e atendendo ao principio da

legalidade, estará executando o que reflete o interesse social.

Portanto, as normas constantes do arcabouço jurídico urbanístico vêm a

relativizar – senão dizimar – a discricionariedade administrativa sobre as políticas

públicas voltadas ao desenvolvimento urbano.

Essas ponderações sofrem resistências por parte dos administradores

públicos e legisladores, naturalmente indispostos a abdicar do poder em nome da

representatividade, da submissão à vontade popular.

O Poder Judiciário ainda precisa se sensibilizar a essa questão, renovando

conceitos e superando o “garantismo” e a antiga concepção de discricionariedade,

como fosse essa respaldo para ilegalidades.


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O artigo 52 do Estatuto da Cidade e seus incisos prevêem as situações em

que, “sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da

aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade

administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 02 de junho de 1992.”

O rol de incisos aprovados, quem caracterizam improbidade administrativa

no Estatuto não basta para resguardar a obediência, por parte do Poder Público,

às normas urbanísticas relacionadas ao principio democrático.

Em verdade, o inciso I do artigo 52 foi vetado pela Presidência da

República, o que reclama o seguinte aparte, com inegável tom de lamento.

Previa o dispositivo, em continuidade ao caput supra:

"Art. 52:

(...)

I – impedir ou deixar de garantir a participação de

comunidades, movimentos e entidades da sociedade

civil, conforme o disposto no § 3o do art. 4o desta Lei.7”

As seguintes razões justificaram o veto8:

“... Sabe-se que o chamado controle social dos atos de governo

tem natureza muito mais política do que jurídica, sendo certo que

o seu preciso significado e alcance sempre ensejam


7
O artigo 4º, § 3º prevê a necessidade de controle social da aplicação dos recursos públicos,
garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, para os
casos em que a aplicação dos instrumentos urbanísticos demandem dispêndio de recursos por
parte do Poder Público municipal.
8
Razões de Veto elencadas na MENSAGEM Nº 730, DE 10 DE JULHO DE 2001, da Presidência
da Republica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos.
controvérsias, de modo a dificultar sobremaneira a sua real

efetivação.”

E, ainda:

“Resulta, então, que fixar como ato de improbidade a conduta de

não garantir o controle social dos gastos públicos, de forma a

sancionar os Prefeitos com a suspensão de direitos políticos, a

perda da função pública e a indisponibilidade de bens em razão

daquela conduta, significa incluir no ordenamento legal

dispositivo de difícil interpretação e aplicação, em prejuízo da

segurança jurídica. Mais uma vez o interesse público ficou

contrariado, merecendo ser vetado o referido inciso I do art. 52

do projeto."

É patente o equívoco da Presidência ao argumentar sobre o dispositivo

vetado. Seja porque representa atuação diversa da esperada pela Carta Maior ao

estabelecer o Estado Democrático de Direito, seja pela inutilidade do veto!

Segundo Júnior (2005), “o veto deixou a descoberto o importante

instrumento da gestão democrática urbana, desvalorizando a magnitude de

expedientes de aumento dos níveis da transparência administrativa e de

participação popular.”

O veto ao dispositivo em análise não surte, definitivamente, qualquer efeito

no sentido de atenuar a responsabilidade do Prefeito por seus atos e omissões

sobre as garantias de gestão democrática da cidade.

Primeiro, porque o inciso VI, do mesmo artigo, que não foi vetado, considera
improbidade administrativa o impedimento ou a supressão dos instrumentos de

transparência (audiências públicas, publicidade e acesso à informação.

Ademais, é ineficaz o veto porque, nas palavras de Freitas (2005: 276):

“Não se pode concluir que os Prefeitos, em razão do veto,

possam dispor de tais recursos de maneira irresponsável, pois

seus atos, além de estarem balizados pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, ainda assim podem ser sindicados por

comissões parlamentares de inquérito (CPIs), investigações

policiais e administrativas, dentre estas as que estão a cargo do

Ministério Público, por meio do Inquérito Civil.”

Felizmente, o rol do artigo 52 não é exaustivo, como é peculiar ao sistema

de repressão o ordenamento jurídico pátrio admite sejam outras faltas do Poder

Público, do ponto de vista ambiental urbanístico, caracterizadas como

improbidade administrativa, nos termos da Lei 8429/92, sempre que forem

violados princípios próprios da administração, notadamente a moralidade,

publicidade e a legalidade.

Novamente, de acordo com Freitas (2005: 273):

“A probidade administrativa diz respeito com a honestidade,

honradez e decência no trato do patrimônio público e com a

gestão da administração pública. É o principio constitucional

quem mantém íntima ligação com os da legalidade e da

moralidade.”
No mesmo sentido, sobre a improbidade administrativa, Filho9 apud Freitas

(2005: 273):

“É o designativo técnico e jurídico para a chamada corrupção e

má gestão administrativa, que, sob diversos tipos de ação e

omissão das agentes públicos, promove o desvirtuamento da

condução das coisas públicas, afrontando os princípios

constitucionais que regulam a atuação da Administração Pública,

em especial aqueles previstos no art. 37 da Constituição

Federal.”

Assim, no caso de atuação desconexa dos princípios constitucionais

sensíveis, das normas gerais ou, especialmente, da legislação local – com

destaque para a Lei Orgânica e Plano Diretor Estratégico – deve o agente público

ser responsabilizado segundo a lei 8429/92, com suas penalidades, em especial a

suspensão de direitos políticos, a perda da função pública e a indisponibilidade de

bens em razão daquela conduta.

Por fim, para que os instrumentos, princípios e diretrizes urbanísticos sejam

levados a cabo e, não o sendo, que haja a devida punição – com caráter

especialmente pedagógico para os demais agente públicos –, é imprescindível a

atuação firme e presente do Ministério Público, por meio de seus órgãos

especializados, acompanhando a implementação dos instrumentos urbanísticos,

fiscalizando o cumprimento do planejamento urbano e vivenciando a realidade da

população local.

9
FILHO, Marino Pazzaglini. Crimes de Responsabilidade Fiscal, São Paulo, Atlas, 2002, p. 43.
O Promotor de Justiça atuante no âmbito do Meio Ambiente / Urbanismo,

precisa ter postura jurídica que ultrapasse os limites do gabinete e dos papéis. É,

talvez, a atribuição que exige maior dinamismo, dentre todas da instituição.

Por isso, é preciso que participe da vida política e social da cidade,

intervindo e promovendo audiências e consultas públicas, realizando diligências

em regiões em que as normas urbanísticas não estejam sendo devidamente

obedecidas, mantendo contato direto e freqüente com as entidades

representativas da sociedade civil.

Atuando de outra maneira, se limitará a intervir, por meios jurídicos

convencionais (basicamente encaminhando ofícios, assinando petições) em uma

cidade que sequer conhece verdadeiramente, em males com os quais não tem

intimidade, especialmente porque em sua maioria, não lhe acometem

diretamente.

CIDADE DE SÃO PAULO:

INFELIZ EXPERIÊNCIA

São Paulo é a maior cidade do Brasil e uma das maiores do mundo. Por

isso, os problemas que a afetam atingem proporções que dificultam medidas

restaurativas eficazes em curto prazo. De fato, assim como ocorre nas grandes

cidades, melhoras estruturais não podem acontecer de pronto.

Desse modo, o que se pode esperar do Poder Público são sinais de

alterações no rumo adotado, nas prioridades de investimentos e no atendimento

ao interesse público, antes de interesses político-partidários. Infelizmente, a


cidade de São Paulo que, por suas proporções, deveria ser também a vanguarda

nessas mudanças, não surpreendeu.

O desastre da organização territorial de São Paulo é de longa data

conhecido, notadamente pela supressão de áreas naturais, a poluição e ocupação

de áreas de proteção de mananciais que abastecem a própria cidade, pelas

condições subumanas de moradia (quando existente) e a extensão urbana a

limites que excluem significativamente os moradores da periferia.

Até hoje, movimentos populares não conseguiram fazer prevalecer as

necessidades reais da cidade, fossem sobre mobilidade e acesso a serviços

básicos, fossem sobre moradia.

Desde o ano de 2002, a cidade de São Paulo possui Plano Diretor

Estratégico, cuja finalidade é o atendimento das funções sociais da cidade e da

propriedade, em obediência ao Estatuto da Cidade e à Constituição Federal de

1988, conforme supracitado.

A elaboração da Lei 13.430/02 contou com significativa participação

popular e resultou no Plano que apresenta definições, exigências e diretrizes para

o desenvolvimento urbano, a serem seguidas pelas administrações e pelo

Legislativo, inclusive com prazos para elaborações de planos específicos, como

Plano de Habitação e Plano de Gestão de Áreas Públicas, além, é claro, do

também exigido pelo Estatuto da Cidade, Plano de Circulação e Transporte.

Posteriormente, foram criado os Planos Regionais Estratégicos das

Subprefeituras e Lei de Uso e Ocupação do Solo, que operaram a divisão da


cidade em Zonas Especiais de Interesse Social, de Preservação Cultural,

Ambiental etc.

À época da aprovação das referidas leis planificadoras, houve um sincero

sentimento popular de que a desordem urbana pudesse começar a tomar novos

contornos, e a valorização do solo urbano que apenas interessa ao mercado

imobiliário fosse limitada, para mudar a realidade política das últimas décadas,

consistente em servir a esses interesses comerciais como retribuição a favores

políticos.

Mais uma vez, São Paulo não despontou! Desapontou! Passados seis anos

de vigência do Plano Diretor, poucos instrumentos e propostas inclusas na Lei

foram implementados, não houve discussão sobre as falhas do plano anterior,

nem sequer foram discutidas as dificuldades que estariam impedindo a

implementação.

Ainda assim, sem a consumação e aplicação das disposições do Plano, a

Prefeitura Municipal de São Paulo apresentou Projeto de Lei com proposta de

revisão dos Planos e Lei de Zoneamento que, entre outras finalidades, visa

atender aos anseios das empresas do setor imobiliário de ampliar os limites de

construção nas áreas mais valorizadas da cidade10.

A proposta do Executivo paulistano, além de não contar com sólida

construção popular e, portanto não respeitar todo arcabouço jurídico mencionado

neste trabalho, extrapola os limites revisionais previstos no Plano vigente.

10
Matéria do Jornal Valor Econômico, publicada no dia 26 de outubro de 2009 no sitio eletrônico:
http://www.centrovivo.org/node/1092
Ademais, afora a imprescindível participação popular, que não aconteceu,

a revisão proposta cuida basicamente de desregulamentar o uso do solo urbano

para atender interesses meramente negociais, além de afastar responsabilidades

do Poder Público, excluindo prazos para realizações de planos setoriais como

habitação e transporte.

A análise do teor do Projeto facilita a busca por respostas: grande parte

das medidas insertas na proposta de revisão têm por finalidade beneficiar o

mercado imobiliário, com a flexibilização de áreas em que a função social da

propriedade deveria ser atendida e ampliação de áreas a serem adensadas, por

exemplo.

Segundo matéria do jornal Valor Econômico, sobre a influência do capital

imobiliário na cidade de São Paulo:

“O peso do setor no financiamento das campanhas é proporcional

aos interesses econômicos envolvidos na revisão do Plano

Diretor. Apenas as 22 empresas com capital aberto têm um

estoque de terrenos na capital que lhes garante uma receita

potencial de R$ 35 bilhões. Se o setor tiver força política

suficiente para conseguir ampliar os limites de construção, que

hoje são equivalentes a uma área quatro vezes maior do que o

terreno onde o empreendimento é erguido, esses valores podem

até mesmo dobrar.”

Além disso, a proposta exclui ou altera diversas diretrizes atinentes à

representatividade popular, participação cidadã na gestão da cidade, ações

estratégicas de preservação do patrimônio histórico e cultural, turismo.


Para tentar conter os abusos contidos no Projeto, houve intensa

mobilização popular, capitaneada por centenas de movimentos da sociedade civil

organizada que formaram uma Frente de Defesa do Plano Diretor Estratégico, e

socorreram-se, inclusive, ao Judiciário, que ainda não decidiu definitivamente.

No mesmo período em que estes questionamentos eram dirigidos aos

vereadores e o prefeito da cidade, na busca por explicações para os abusos no

projeto e de resistência em aceitar as propostas dos cidadãos, foi deflagrado um

dos maiores escândalos políticos da história da cidade.

No dia 19 de outubro de 2009, a Justiça Eleitoral cassou os mandatos de

13 dos 55 vereadores da cidade de São Paulo, porque receberam doações

provenientes da Associação Imobiliária Brasileira (AIB), que, na verdade, era

usada pelo Sindicato do Setor Imobiliário para efetuar doações nas campanhas (a

legislação proíbe doações de sindicatos e entidades de classes).

Além disso, segundo investigações do Ministério Público, 46 dos 55

vereadores e até o Prefeito podem ter sido beneficiados pelas doações ilegais.

Segundo matéria jornalística,11 a Associação Imobiliária Brasileira (AIB) foi

a segunda maior financiadora individual de campanhas em todo o país,

direcionando R$ 6,5 milhões a candidatos, governistas e da oposição, sendo a

quase totalidade candidatos paulistas.

De acordo com matéria do mesmo jornal, vereadores beneficiados pelas

doações informaram que as negociações não foram realizadas com a Associação,

mas com o próprio Sindicato (SECOVI).


11
Matéria disponível no sítio eletrônico:
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u550137.shtml
Esses fatos são de grande importância para ilustrar uma realidade que os

cidadãos e profissionais comprometidos com desenvolvimento controlado e

planejado das cidades defendem desde longa data: os prejuízos da relação

promíscua entre o capital imobiliário e o Poder Público.

A Carta de Atenas de 1933, resultante do 4º Congresso Internacional de

Arquitetura Moderna, enfatiza os efeitos deletérios dessas manobras políticas,

que, conforme se vê, não são exclusivos da modernidade.

“(...) A violência dos interesses privados provoca um desastroso

desequilíbrio entre o impetro das forcas econômicas, de um lado,

e, de outro, a fraqueza do controle administrativo e a impotente

solidariedade social.

O sentimento de responsabilidade administrativa e o da

solidariedade social são derrotados diariamente pela força viva e

incessantemente renovada do interesse privado. (...)

Nessa luta, infelizmente desigual, o interesse privado triunfa o

mais das vezes, assegurando o sucesso dos mais fortes em

detrimento dos fracos.”

O sucesso dos interesses privados tem prevalecido e por essa razão a

qualidade de vida na cidade de São Paulo tem se degradado a níveis baixíssimos

e inversamente proporcionais ao potencial econômico da metrópole, por que o

Poder Público negligente e desestruturado não consegue atender às demandas

do vertiginoso crescimento.
E não são condições que afetam apenas as classes pobres, desprovidas

de moradia, saneamento e equipamentos básicos; são males que afetam a todos

de maneira transversal e indiscriminada.

Em São Paulo, podem-se citar o trânsito e a poluição, que tornam a vida

mais desgastante, consomem horas que seriam destinadas à família, ao lazer,

bem estar e, por isso, têm reflexos negativos na saúde e qualidade de vida de

todas as classes sociais.

Curiosamente, a cidade de São Paulo já ostenta disposições legais que, se

aplicadas, suficientes são para garantir maior controle e participação popular nas

decisões políticas e, assim, diminuir a margem de discricionariedade do Poder

Público, limitando-o a agir pelo interesse coletivo.

A própria Lei Orgânica Municipal já prevê muitas garantias para o controle

social, tais como audiências públicas, participação popular no orçamento e outras

tantas que jamais teve aplicação – por evidente falta de interesse político.

Exemplo contundente deste descaso é o artigo 10 da Lei Orgânica.

Art. 10 – “O Legislativo e o Executivo tomarão a iniciativa de

propor a convocação de plebiscitos antes de proceder à

discussão e aprovação de obras de valor elevado ou que tenham

significativo impacto ambiental, segundo estabelecido em lei.”

Da mesma maneira, dezenas de outras disposições legais (da Lei

Orgânica, inclusive) ou regulamentares referentes à participação popular e

limitações ao Poder Público seguem ignoradas, o que apenas interessa àqueles a

quem limites não são bem vindos.


CONCLUSÃO

Inegavelmente, a realidade da urbanização e da vida políticas nas cidades

brasileiras tem se demonstrado nociva até mesmo à sobrevivência sadia no meio

urbano, e isso, comprovadamente, é fruto da apatia política dos cidadãos, aliada à

comodidade dos membros do Poder Público em atuar sem intervenções que

signifiquem restrições de seus “poderes.”

Diante dessa tragicidade, o uso de instrumentos que façam valer a

soberania popular é urgente, para que a democracia representativa seja exercida

na marra12 e que os rumos da cidade sejam ditados por quem se preocupa com

sua subsistência e sustentabilidade - e não com os lucros dela extraíveis.

Para isso, a sociedade civil organizada, juntamente com instituições com

essa vocação, tais como Ministério Público e Defensoria Pública, precisam fazer

valer as leis já existentes e cujas existências se devem, exatamente, à

necessidade de conter abusos outrora percebidos.

A aplicação das previsões legais somente será efetivada e capaz de opor

resistência aos já mencionados interesses de setores da economia que visam

extrair lucros do solo urbano e dos serviços públicos prestados, através do

controle social sobre as decisões políticas.

Assim, a união dos segmentos da sociedade civil em prol da defesa das

cidades (acima dos interesses individuais ou setoriais), acarretando um

fortalecimento e qualificação das reivindicações será um passo importante para o

sucesso e prevalência do interesse público.

12
Expressão que significa forçadamente, à força.
Finalmente, assim, os princípios democráticos estarão modestamente

aparecendo na rotina urbana do Brasil. Neste momento, o Ministério Público não

precisará mais ser o braço forte da defesa dos interesses difusos – notadamente

os urbanísticos – e passará a atuar conforme suas finalidades constitucionais,

para garantir a igualdade de condições e o respeito à lei nas causas entre o Poder

Público e a comunidade organizada.

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