8 O Desafio para as instituições internacionais*

FLORESTA NGAIRE
A globalização, como já definida neste volume, descreve mudanças dramáticas
nas transações e interações que ocorrem entre estados, empresas e povos no
mundo. Ele descreve não apenas um aumento no fluxo de bens, serviços,
imagens, ideias e pessoas, mas uma mudança na forma como a produção,
distribuição, consumo e outras atividades são definidas e realizadas. As
fronteiras dos Estados já não contêm e definem identidades, produtos e
possibilidades dos atores. As fronteiras continuam a ser cruciais, mas também
as oportunidades transnacionais, tanto para a política como para o comércio.
Como resultado, uma gama crescente de atividades requer alguma forma de
gestão e regulamentação a nível internacional. Por esta razão, os Estados criam
instituições internacionais.
Este capítulo examina os desafios que a globalização coloca aos Estados e às
instituições internacionais que eles criam, focalizando em particular as crises
recentes e suas implicações para as organizações existentes. A seção de
abertura descreve a miríade de instituições que surgiram nas últimas duas
décadas. Em seguida, descrevo os novos e difíceis desafios que estas
instituições internacionais enfrentam, ilustrando com o caso da globalização nas
finanças. Em seguida, explico os problemas que isso coloca aos governos, não
só sobre a forma de reformar o sistema, mas também sobre quem deve reformar
o sistema. Tendo investigado alguns dos obstáculos à reforma necessária,
delineei as novas tarefas que os governos, através de instituições internacionais,
precisam cumprir em um mundo globalizado. A última parte do capítulo examina
os factores que determinam a probabilidade de estas tarefas serem cumpridas.
A conclusão sugere que, embora a globalização exija uma reforma das
instituições internacionais, as reformas necessárias são severamente perenes
por interesses políticos específicos, não só dos Estados, mas também dos
actores transnacionais e privados dentro dos Estados.

Globalização e institucionalização
Ao longo do século XX, uma combinação de avanços tecnológicos e políticas
governamentais levaram a um aumento dramático na interconexão de governos,
sociedades e atores privados na política mundial. Como as possibilidades de
viajar e de comunicação se abriram a um maior número de pessoas e a um maior
número de lugares, surgiram novos problemas que a maioria dos Estadosnação
não pode resolver sem coordenação e cooperação com outros governos. Por
exemplo, as drogas e outras actividades criminosas podem agora atravessar
mais facilmente as fronteiras, assim como as doenças infecciosas e vários tipos
de problemas ambientais, como a chuva ácida ou o derrame nuclear. Ao mesmo
tempo, surgiram novos tipos de interdependência que exigem também que os
governos actuem em conjunto. A globalização dos mercados de capitais, por
exemplo, significou que os governos são ainda mais suscetíveis aos efeitos de
crises financeiras em outras partes do mundo. Isso foi ilustrado em 1997, quando
os formuladores de políticas discutiram como evitar o contágio da economia
mundial enquanto a Ásia Oriental sofria uma crise econômica. Da mesma forma,
a linguagem do contágio`’ tem sido aplicada a crises de segurança e violência
étnica ou tribal que na década de 1990 mostrou uma propensão igual para se
espalhar nos Bálcãs, ou em torno dos Grandes Lagos da África.
Uma maneira pela qual os governos têm procurado gerir e regular os problemas
decorrentes das atividades transnacionais é através de organizações
intergovernamentais internacionais ou melhor dito `’ . Isto levou a um aumento
constante do número de organizações internacionais. No final da década de
1990, mais de 250 organizações internacionais (Ios) existiam em um mundo de
pouco mais de 180 estados. Isso se compara a cerca de 30 Ios que existiam na
virada do século em um mundo de menos de 50 estados.1 Mais amplamente, as
relações internacionais tornaram-se caracterizados por um número crescente de
tratados, regimes e outros acordos de cooperação entre os estados.2 Gether,
estes arranjos compreendem uma política mundial cada vez mais
institucionalizada. Mais radicalmente, o aumento da institucionalização abriu
uma arena de política em que outras agências podem desempenhar um papel
maior. Alguns descreva isso como o surgimento de uma nova política global `’. 3
A globalização da política permite aos actores não estatais participar formar
preferências, tomar decisões e influenciar os resultados a nível internacional.
Entre esses atores estão multinacionais corporações e organizações não
governamentais internacionais(ONG). Estes últimos aumentaram em número a
partir de uma estimativa cem na virada do século para mais de 5000 no final do
4 Para as instituições internacionais, isto tem representado um considerável
desafios, uma vez que muitas ONG exigiram o reconhecimento inter- Instituições
nacionais. Estas ONG, alegando uma transnacional ou uma sub-ONG
Nacional,5 definiram um papel para si mesmos em várias organizações,6 para
não mencionar ter tomado uma liderança em empurrar negociações
internacionais sobre algumas questões específicas, como o environ-Ment.7 É
agora o caso que as Ongs podem participar dentro de alguns fóruns
internacionais, como o Painel de Inspeção do Banco Mundial como Jan Aart
Scholte detalhou. No capítulo 7, estes desenvolvimentos têm potencial para
produzir consequências positivas ou negativas.9 O problema para os Estados
tem sido como coordenar suas respostas e políticas em resposta à globalização,
de forma mais eficaz para garantir o crescimento econômico, segurança e
estabilidade dentro de suas próprias fronteiras. As instituições que eles criaram
para fazer esse trabalho agora enfrentam crescentes encargos e desafios, já que
os fluxos transnacionais que eles estão tentando regular, facilitar ou mitigar se
tornam maiores e mais difíceis de controlar. Acrescentar aos problemas de
gestão é o fato que a globalização está afetando diferentes partes do mundo de
maneiras altamente desiguais. Em algumas partes do mundo, a globalização traz
uma promessa de integração em uma economia e sociedade mundial próspera,
em outros a globalização está aumentando a desigualdade e as perspectivas de
caos, desordem e pobreza.10 Nem todos os Estados desejam participar de
organizações internacionais, e quando os estados participam, há uma questão
difícil de quanta influência qualquer estado deve desfrutar. Uma visão sugere
que as organizações internacionais devem ser estruturadas de maneiras que
reflitam a hierarquia global de poder entre os estados. Por outro lado, os críticos
argumentam que as instituições tão estruturadas não serão mais eficazes em um
mundo globalizado, uma vez que as tarefas que enfrentam exigem uma forma
diferente de poder: poder suave e persuasivo, em oposição ao poder duro e
coercitivo.11 Este capítulo retorna a esta questão abaixo. Em primeiro lugar,
porém, os novos desafios enfrentados pelas instituições internacionais serão
elaborados, usando o exemplo da globalização no sistema financeiro
internacional.
Os desafios para as instituições internacionais: o caso da finança
globalizada
Nas finanças internacionais, a globalização tem implicações poderosas para os
governos e para as instituições internacionais que eles criaram. Os mercados
financeiros internacionais globalizados estão mais abertos, mais líquidos e mais
integrados internacionalmente do que nunca. Igualmente importante, a
globalização descreve uma mudança na percepção dos governos desses
mercados como mais poderosa e mais limitante da autonomia do governo do
que em qualquer época anterior. Por esta razão, a globalização voltou a atenção
dos governos para o papel e a natureza das instituições financeiras
internacionais e não pela primeira vez neste século.
No rescaldo da Segunda Guerra Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI)
e o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (que se
tornou parte do Banco Mundial) foram criado para assegurar um crescimento
estável e equitativo da economia mundial. O FMI garantiria taxas de câmbio
estáveis e ajustamentos por parte dos países com problemas de liquidez. O
Banco Mundial canalizaria fundos (predominantemente) do setor privado para
projetos de investimento que garantissem o crescimento e o desenvolvimento.
No entanto, desde a década de 1970, as fundações do chamado sistema
`Bretton Woods foram varridas e a desregulamentação financeira nos países
industrializados convergiu com a liberalização econômica nos países em
desenvolvimento para produzir mais mercados de capitais globais.
Vale a pena notar que vários tipos de política do governo promoveram a
globalização. Na década de 1960, a desregulamentação nos países
industrializados levou ao surgimento de um mercado de `Eurocurrency’, em que
os mutuários poderiam emitir títulos em moedas que não a sua moeda nacional
(levando à concorrência monetária detalhada por Benjamin Cohen no Capítulo
4). Em 1971, os Estados Unidos saíram do padrão-ouro, causando um colapso
do regime cambial de Bretton Woods. Em 1972, a Chicago Options Exchange foi
estabelecida, um primeiro passo para o enorme crescimento da negociação de
derivativos na década de 1980. Finalmente, à medida que os bancos comerciais
baseados nos Estados Unidos e na Europa globalizaram a sua clientela, abriram
novas fontes de financiamento para os governos de todo o mundo em
desenvolvimento, semeando as sementes da crise da dívida dos anos 80. Em
resumo, uma combinação de novas tecnologias e políticas dos EUA (e de outros
países industrializados) desencadeou uma globalização dos mercados
financeiros e moedas dentro das quais novos atores e novas transações
floresceram.12 Os governos responderam de várias maneiras aos desafios e
ameaças do novo sistema. A coordenação de políticas foi discutida pelos
principais países industrializados ansiando pela estabilidade do antigo sistema
de taxas de câmbio. Mais ativamente, os governos procuraram uma variedade
de instituições internacionais para buscar soluções e estabilidade.

Estas instituições incluíam o Banco Internacional pagamentos (BIS),13 o Fundo

Monetário Internacional (FMI),14 o Grupo dos Dez (G-10)15 e o Banco
Mundial,16 o Grupo dos Sete (G-7) ,17 instituições europeias, e uma série de
outros fóruns menos formais para discussão de regulação na economia mundial.
Durante a década de 1980, essas instituições atuaram em conjunto com o
Tesouro dos EUA e a Reserva Federal para reforçar as ameaças colocadas ao
crescimento bancário e econômico no mundo industrializado: gerenciando, por
exemplo, as crises da dívida dos países da América Latina e da Europa Oriental,
que ameaçavam os grandes bancos comerciais internacionais.
Na década de 1990, uma onda de novas crises financeiras fez com que os
decisores políticos da economia mundial pensassem em como responder a
novas falhas na economia mundial. No final de 1994, o peso mexicano
despencou (depreciando-se 50% em uma semana) causando reverberações em
Washington, DC e Nova York, bem como em outros países da América Central
e do Sul preocupados com o efeito da Tequila, uma perda contagiosa de
confiança nas economias de toda a região, o que faria com que a crise se
espalhasse.18 No caso do México, o Tesouro dos EUA e o FMI foram capazes
de rapidamente montar um grande pacote de assistência, a fim de reforçar a
confiança na economia mexicana, uma reação facilitada pela magnitude dos
interesses dos EUA no México.19 No entanto, o caso mexicano imediatamente
levantou preocupações sobre se o FMI tinha recursos adequados para reforçar
a confiança no México e o que aconteceria se outros países tivessem moeda
crises. Quem lhes pagaria a fiança? Seria dada ao FMI uma nova gestão de
crises? E se assim for, onde seriam os recursos necessários vir de?
As preocupações dos decisores políticos sobre a instabilidade financeira
revelaram-se positivas fundado. Em 1997, uma crise financeira provocada pela
desvalorização do Baht tailandês espalhado pelo leste da Ásia. Isto foi logo
seguido por uma crise no rublo russo, no Verão de 1998. Como discutido por
Benjamin Cohen, estas crises levaram muitos países a considerar o alter-
acordos cambiais nativos: de moedas flutuantes, para placas de câmbio ou
dolarização. Um outro desastre financeiro dentro dos Estados Unidos, o colapso
de um grupo de investimento chamado `Long Term Capital Management’
(LTCM) concentrou a atenção ainda mais de perto na necessidade de reformar
a arquitetura financeira global `’.
Todas as crises da década de 1990 sublinharam a vulnerabilidade dos sistemas
financeiros nacionais e a necessidade de os países que participam no sistema
financeiro mundial terem normas sólidas de contabilidade, regulamentação
prudencial, divulgação, intercâmbio, etc. Do mesmo modo, as crises
demonstraram a capacidade dos intervenientes do sector privado, incluindo
bancos, casas de investimento, corretoras de valores mobiliários, fundos de
retorno absoluto e gestores de activos para criar turbulência. Dado que estes
intervenientes criam centros de lucro a partir de departamentos de negociação
de divisas, derivados e valores mobiliários de mercados emergentes e assumem
grandes posições em instrumentos alavancados em contas próprias, suas
atividades comerciais frenéticas criam o que um analista descreveu como um
turbilhão global `’. 20 A incapacidade dos governos para acalmar alguns dos
turbilhões do furacão`foi exibida no México, Ásia Oriental e Rússia. Isto levou a
uma séria reavaliação da regulamentação e das instituições internacionais.

Os desafios para os governos: quem deve regular e como?

No final da década de 1990, uma enxurrada de propostas sobre a reforma
financeira global focou a atenção em duas questões: em primeiro lugar, quem
deve ser responsável pela reforma do sistema? ; Em segundo lugar, como
deverá ser o novo sistema se for um FMI maior e mais poderoso, ou um novo
regulador bancário global? Estas questões ecoaram debates semelhantes em
outras áreas das relações internacionais onde a intervenção foi realizada. Por
exemplo, na sequência de crises na Somália, Ruanda e Bósnia, tem havido muito
debate sobre quem deve sentar-se no Conselho de Segurança das Nações
Unidas,21 bem como sobre o que a segurança sistema deve olhar como deve o
Comitê do Estado-Maior Militar (MSC) reanimar e criar uma força permanente,22
e deverá a segurança ser redefinida de modo a incluir preocupações ambientais
e demográficas? No sistema financeiro internacional, a questão de quem deveria
influenciar a reforma na sequência das crises da década de 1990, foi retomada
pelo Tesouro dos EUA, que rapidamente convidou 22 países a participar numa
discussão sobre a reforma (o chamado G-22). Outros governos, no entanto, logo
se queixaram de que a iniciativa era muito dominada pelos EUA. O Ministro das
Finanças francês argumentou que as discussões deveriam ser realizadas no
Comité Provisório do FMI, que representa pelo menos todos os membros do
FMI.arching `Comité Permanente para o Regulamento Financeiro Global’ que
reuniria o FMI, o Banco Mundial, o G-10 e outras instituições reguladoras
nacionais e internacionais.25 No final, o G-7 criou um `Financial Stability Forum’
(FSF) em Fevereiro de 1999, constituída por eles próprios e representantes do
FMI, do Banco Mundial, do Comité de Supervisão Bancária de Basileia, das
Organizações Internacionais de Comissões de Valores Mobiliários, da
Associação Internacional de Supervisores de Seguros, o BPI, a OCDE, o Comité
dos Sistemas de Pagamentos e de Liquidação e o Comité do Sistema Financeiro
Global (anteriormente o Comité Permanente da Moeda Europeia).
26.A composição do fórum destaca duas coisas. Em primeiro lugar, os membros
reflectem a grande variedade de instituições que emergiu no sistema financeiro
internacional, incluindo redes de reguladores e supervisores. Em segundo lugar,
a adesão à FSF reflete o grau em que o sistema é administrado pelos principais
países industrializados. Em junho de 1999, o G-7 ampliou a representação no
fórum, convidando representantes seniores de Hong Kong, Singapura, Austrália
e Holanda para participar. No entanto, ficou claro desde o início que uma adesão
universal está fora do questionamento.
Mais central para as negociações sobre a composição de um grupo de discussão
sobre a reforma tem sido a questão de como o poder deve ser compartilhado
entre os Estados Unidos e a Europa. A concorrência entre os dois foi destacada
nas reuniões do FMI/Banco Mundial da Primavera de 1999, quando o Secretário
do Tesouro dos EUA, Robert Rubin, sugeriu a revisão dos círculos eleitorais nos
quais os países estão agrupados no FMI: uma proposta swifly rejeitada pelo
Ministro das Finanças alemão reconhecendo que só poderia resultar em uma
redução das posições dos países europeus.27 A discussão sobre a reforma
prosseguirá, assim, em um fórum dominado pelos principais países
industrializados, apesar do fato de que a globalização expandiu geograficamente
as regiões afetadas pelos fluxos de capital, bem como a natureza e a
profundidade das questões e reformas que qualquer instituição internacional tem
que lidar.
A natureza e a forma de um sistema reformado ainda não foram estabelecidas.
As ideias para um regulador financeiro global, tribunal de falências global,
dinheiro global e um banco central global abundaram à medida que a
profundidade do desafio da globalização foi reconhecida. No entanto, como
salientou Barry Eichengreen, são irrealistas, uma vez que o tempo e o esforço
necessários para criar uma moeda única e um Banco Central na Europa mostram
que é fantástico pensar que este processo poderia ser replicado à escala global
dentro de alguns anos . 28 Além disso, à medida que as crises recuam (seja nas
finanças internacionais ou na segurança internacional), também o faz o zelo com
que os decisores políticos promulgam ideias para a reforma. Eles também vêm
a reconhecer os interesses instalados com quem eles vão precisar para entrar
em conflito, a fim de tomar até mesmo passos modestos em uma nova direção.
Na finança internacional, a natureza dos interesses conflitantes demonstra como
é difícil criar ou reformar arranjos e organizações intergovernamentais.
Interesses adquiridos e instituições internacionais: obstáculos à
regulamentação e à reforma
As crises financeiras internacionais da década de 1990 envolveram credores do
setor privado cujos empréstimos a governos ou ao setor privado em países
mutuários foram ruins quando a confiança no governo ou na moeda evaporaram
(como no México, Tailândia, Coréia, Rússia e assim por diante). Além disso, os
investimentos foram maioritariamente de caráter de carteira de curto prazo,
tornando os efeitos de uma perda de confiança ainda mais imediatos e
prejudiciais. Antes do primeiro destes crises (México em 1994), os decisores
políticos tinham sido complacentes sobre os empréstimos (a curto ou a longo
prazo) ao sector privado, assumindo que, uma vez que não envolveram
governos, não representavam uma ameaça para a estabilidade financeira. Eles
estavam todos enganados. As crises da década de 1990 demonstraram que
grandes fluxos de capital de curto prazo, seja para mutuários privados ou
públicos, poderiam comprometer a estabilidade financeira internacional.
Por esta razão, em cada caso, era necessária uma intervenção que utilizasse o
dinheiro dos contribuintes para salvar os credores do sector privado. A
intervenção pública na década de 1990 criou uma forte reação política que
pressionou os ministros das Finanças e os banqueiros centrais seriamente para
reavaliar as alternativas a essa intervenção. Em 1996, o G-10 publicou um
relatório sobre a resolução de crises de liquidez soberana defendendo uma série
de medidas que melhorariam a capacidade dos devedores para se ajustarem e
lidarem com uma crise de liquidez soberana: ajustar as regras em que as
instituições internacionais intervêm e repartir alguns dos custos e encargos do
ajustamento aos credores do sector privado.29 A resposta do sector privado foi
rápida: um contra-relatório, de autoria de William Cline, foi publicado pelo
Institute of International Finance (um lobby-group de Washington, DC e
organização de pesquisa para banqueiros e investidores internacionais). O
relatório do IIF rejeitou a maioria das propostas do G-10, argumentando que as
crises poderiam ser evitadas com maior transparência e os fluxos de informação
dos mutuários e um pouco de autoregulação por parte do sector privado. As
crises subsequentes, no entanto, têm aumentado as pressões políticas para uma
linha mais dura a ser tomada com os credores.
Na Cimeira do G-7, em Frankfurt, em Junho de 1999, os ministros acordaram
princípios que regem o envolvimento futuro dos credores do sector privado na
resolução de crises financeiras, incluindo a defesa de que o FMI conceda apoio
moral e financeiro a países que imponham controlos de capitais ou suspendam
o reembolso da dívida. Apoiaram igualmente as propostas do G-10 relativas a
cláusulas de voto por maioria e de partilha que impedem os credores individuais
de recorrerem a acções judiciais ou outros meios de obstrução de acordos,
criando assim um ambiente propício a negociações de reestruturação. Todas
estas medidas, se aplicadas, imporiam um custo mais elevado aos credores que
emprestam a um país que é subsequentemente forçado a reescalonar as suas
dívidas.
As pressões exercidas sobre os investidores privados para assumirem alguma
responsabilidade para a gestão de crises já está a ter algum efeito. No caso
recente do Brasil, por exemplo, o FMI negociou um pacote de assistência que
incluía credores privados e governos. O problema para os decisores políticos foi
remediar uma crise no sector privado (porque ameaçava uma maior estabilidade
financeira) que envolveu um muito grande (e crescente) número de credores.
Cada credor do setor privado tinha interesse em `pegar o dinheiro e correr’. No
entanto, se todos os credores mantivessem o rumo, uma crise poderia ser
evitada ou, pelo menos, gerida com menos custos para todos. Inicialmente, os
países industrializados os governos ameaçaram obrigar os bancos estrangeiros
a participar num pacote de assistência. Os credores privados, no entanto,
argumentaram que a participação obrigatória faria com que muitos deles
imediatamente reduzir a sua exposição, exacerbando assim o problema. O
resultado final foi um acordo de compromisso com a participação voluntária do
setor privado. As dificuldades inerentes à gestão estas crises obrigaram os
decisores políticos a procurarem melhor formas de prevenir crises.

Ao procurar prevenir crises, os decisores políticos reforçaram a capacidade do

FMI. Eles aumentaram os recursos do Fundo, exigindo que os países membros
contribuíssem mais através de dois mecanismos:O Novo Regime de
Empréstimos Garantidos, introduzido em Novembro de 1998, que expande os
países que contribuem para este fundo especial para além dos membros do G-
10; e por um aumento de quotas aprovado em Janeiro 1999. Além disso, os
governos expandiram a capacidade de ação do FMI, permitindo-lhe estender
linhas de crédito contingentes (CCL) para fornecer aos países que empreendem
políticas econômicas fortes financiamento de curto prazo como uma linha de
defesa preventiva contra o equilíbrio-problemas de pagamentos que possam
surgir de uma crise noutro país (so-chamado de contágio financeiro
internacional`’). Estes CCL foram aprovados pelo Conselho de Administração do
FMI em Abril de 1999.
As outras principais reformas que os decisores políticos promulgaram dizem
respeito à informação, supervisão e regulação. Sobre a divulgação de
informações ± O FMI assumiu uma posição de liderança, embora, em matéria de
supervisão e regulamentação, tenha apenas capacidades e competências
limitadas e, por conseguinte, tenham sido solicitadas outras instituições
internacionais. Sob a direcção do G-10, por exemplo, o Comité de Supervisão
Bancária de Basileia (formado em 1975 e composto pelos governadores centrais
dos membros do G-10 mais o Luxemburgo) elaborou novas propostas
destinadas a exigir que os bancos distribuam mais recursos para cobrir os seus
próprios riscos. Em 1999, as propostas incluíam normas de capital não só sobre
os empréstimos dos bancos, mas também sobre o seu risco operacional
(cobrindo qualquer coisa de um furacão batendo fora sistemas de computador
para fraude pessoal). Escusado será dizer que os bancos rejeitaram
veementemente as propostas.30 Embora eficazes, as propostas do Comité de
Basileia abrangem apenas os bancos internacionais, deixando a vasta e
crescente variedade de outros credores relativamente não regulamentados. Por
esta razão, os decisores políticos começaram a procurar maneiras de moderar
o potencial de desestabilização de centros financeiros offshore, instituições
financeiras não bancárias e transações que envolvam instituições altamente
alavancadas (HLI ou os chamados fundos de retorno absoluto). Eles ampliaram
os dados divulgados ao Banco para foram elaboradas orientações e acordos
internacionais relativos às relações bancárias com os HLI e às actividades
comerciais gerais de bancos e empresas de valores mobiliários.31 Estão
também a ser examinadas formas adicionais de regulação.
32 As políticas do governo também estão agora sob escrutínio. O FMI argumenta
que os governos precisam desenvolver e adotar padrões aceitos
internacionalmente ou códigos de boas práticas para atividades econômicas,
financeiras e empresariais. Um primeiro passo nesse sentido foi a criação de um
Padrão Especial de Disseminação de Dados no FMI 1996. Trata-se de um
conjunto de orientações sobre a divulgação de dados económicos e financeiros
ao público para os países que procuram aceder aos mercados de capitais
internacionais. Em 1999, a Comissão Executiva do Fundo acordou em reforçar
a norma e em que o Fundo se comprometa a controlá-la. O Fundo também está
promulgando um Código de Boas Práticas sobre Transparência Fiscal e um
Código de Boas Práticas Sobre Transparência nas Políticas Monetárias e
Financeiras. Estes códigos espelham as orientações das melhores práticas e
dos princípios fundamentais que foram redigidos pelo Comité de Basileia de
Supervisão Bancária para as instituições bancárias.
33 Para os governos, novos códigos de prática relacionados com a política
económica reflectem um novo alcance mais intrusivo das instituições. Os
governos estão agora a ser obrigados não só a justificar determinados
indicadores macroeconómicos ou resultados, mas a moldar as suas políticas
internas de modo a cumprir as normas internacionais. Na seção abaixo, esta a
extensão do alcance das instituições internacionais é discutida mais adiante.
Uma última questão levantada pelas crises financeiras da década de 1990 é o
capital ou quanto controle os governos podem ou devem ter sobre Investimentos
a curto prazo de e para o estrangeiro. Agora há uma grande apoio à ideia de que
os governos podem, de alguma forma, tentar aumentar o obstáculo aos fluxos
financeiros de curto prazo e, assim, atenuar problemas causados pela
globalização. Em particular, a experiência do Chile com impostos para limitar
empréstimos estrangeiros de curto prazo por todos os nacionais entidades tem
atraído a atenção. Na sequência de crises recentes, mesmo O FMI afrouxou sua
hostilidade anterior a tais medidas. Em 1999 O Fund está revendo como a
integração financeira deve ser gerenciada e o papel que o controle de capital
pode desempenhar.
Os credores do sector privado continuam a oporse energicamente a tais
medidas. O resultado político da globalização nos mercados de capitais tem sido
o de realçar o papel potencial e real das instituições internacionais, mas também
o choque de interesses entre o sector privado e os governos dos seus países
industrializados. Anteriormente, o público e privado o setor financeiro gozava de
uma relação de custo razoável, se ocasionalmente tensa. Em meados da década
de 1980, por exemplo, ao lidar com a crise da dívida latino-americana, o Tesouro
dos EUA e o FMI foram capazes de coordenar um número relativamente
pequeno de bancos influentes em uma estratégia para gerir a crise (o Plano
Baker). Na década de 1990, porém, o número de intervenientes do sector privado
cresceu enormemente à medida que novos tipos de investidores, fundos mútuos,
fundos de pensões e afins entraram no mercado financeiro mundial. Os antigos
entendimentos implícitos e a cultura compartilhada que facilitaram a cooperação
entre os setores público e privado (como em Wall Street, nos EUA, e na cidade
de Londres, no Reino Unido) não são mais eficazes.
Novas fragilidades associadas aos mercados de capitais globalizados estão
forçando governos e instituições internacionais a assumirem um novo papel. Nas
finanças internacionais, o novo papel exige que os governos e as instituições
intergovernamentais exerçam autoridade sobre o setor privado e sobre a
regulamentação interna em outros países. No entanto, o que é crucial é que a
autoridade de que tradicionalmente gozam os governos (e as instituições
intergovernamentais) pode já não ser eficaz na tentativa de cumprir estas novas
tarefas.
O novo alcance intrusivo das instituições internacionais
Em um mundo globalizado, governos poderosos estão cada vez mais exigindo
que as instituições internacionais se aprofundem nos detalhes internos da
política, normas, valores e organização dentro dos estados. Na década de 1990,
este fenômeno era perceptível não só nas finanças internacionais, mas em áreas
tão diversas como o comércio e a segurança.
No comércio internacional, como descrito no Capítulo 3, os requisitos de uma
ordem comercial mais global levaram não apenas à criação de um organização
internacional mais poderosa (a Organização Mundial do Comércio), mas para a
negociação de regras e normas em matéria previamente considerados
claramente `doméstico’ e não internacional. Onde os
negociadores já trabalharam para reduzir tarifas e barreiras protecionistas, eles
estão agora preocupados com uma ampla gama de políticas e práticas
econômicas, a maioria das quais ainda são amplamente consideradas como
preservadas pelos governos nacionais.
No domínio da segurança global, as instituições internacionais também se
tornaram mais preocupadas com o que acontece dentro dos estados, ao
contrário abordar o que se passa entre os Estados. A mudança ocorreu porque
os governos enfrentam agora uma ameaça dos conflitos que derramam sobre
fronteiras e engolfar países contíguos e até mesmo regiões. A nova ameaça de
propagação de conflitos surgiu em parte como resultado do fim da Guerra Fria,
que continha partes em conflito dentro de um equilíbrio rudimentar de poder. Em
igual medida, porém, a nova ameaça deve-se à facilidade com que os
beligerantes, as armas, os refugiados, as agências de ajuda, a propaganda e a
informação podem atravessar fronteiras e regiões. O alargamento e o
aprofundamento das comunicações globais, das viagens e das actividades
transfronteiriças permitem que a violência e a instabilidade se espalhem
rapidamente. Isso exige que os guardiões da segurança em qualquer país
prestem muita atenção ao que está acontecendo dentro das fronteiras de outros
países. Mais recentemente, o medo de alastrar o conflito catalisou as
intervenções internacionais no Camboja, na ex-Jugoslávia, na Somália, no
Ruanda e no Haiti. Como os analistas da ONU observaram, estas intervenções
refletem `a vontade crescente de abordar, um pouco do que ignorar, problemas
fundamentais dentro das fronteiras da guerra-rasgado States’.
34 No início dos anos 1990, havia muita conversa sobre um novo
intervencionismo’ Envolver instituições de segurança em questões domésticas
de direitos, democracia e governação.35 Da mesma forma, nas finanças
internacionais, a possibilidade de que um crise em um país vai se espalhar em
outros criou o espectro de instabilidade global causada por eventos
em um (não necessariamente muito grande) país. Este espectro
levou os decisores políticos a centrarem a sua atenção nas políticas internas dos
países integrados no sistema financeiro global. Tal como a boa governação e a
democracia são vistas como medidas preventivas no domínio da segurança,
também uma política económica sólida é vista como uma importante influência
moderadora no sistema financeiro internacional. Isto levou às propostas acima
discutidas para normas internacionais em áreas como a regulação bancária e
Supervisão, auditoria e contabilidade, governo das sociedades e leis de falência.
A implicação é que a globalização requer organizações internacionais para impor
um nível muito mais profundo de política Integração ou convergência,
impulsionando as instituições internacionais cada vez mais profundamente na
preservação da economia dos governos nacionais definição de políticas.
O problema comum enfrentado por todas as organizações internacionais em um
mundo globalizado é o da governança: pode organizações inter-estatais,
geralmente dominadas por um pequeno número de estados, efetivamente
influenciar e implementar padrões e normas internacionais entre e dentro de uma
ampla gama de países?

A eficácia das instituições internacionais num mundo globalizado

Tradicionalmente, a eficácia das instituições internacionais criadas pelos
Estados tem sido explicada em termos de reciprocidade e interesses mútuos que
os Estados esperam obter através da instituição, ou em termos de coacção
exercida pelo Estado ou Estados dominantes da instituição. A visão realista da
ordem internacional propõe a hierarquia como um elemento de ordenação
positiva no sistema internacional. O potencial para que as instituições
internacionais desempenhem um papel independente ou autônomo é relegado
à margem.36 As instituições são descritas como uma forma de estados
poderosos reduzirem ou compartilharem os custos da manutenção de uma
determinada ordem. Assim, a eficácia de uma organização multilateral
dependerá principalmente do poder relativo e do compromisso de seus membros
mais poderosos.
37 Em contraste com esta visão, outros argumentam que as organizações
internacionais refletir objectivos e interesses comuns, não só de Estados, mas
também de povos, e de grupos de interesses dentro dos Estados.38 Um desses
casos é a Comunidade Económica Europeia, tal como surgiu no período que se
seguiu à Segunda Guerra Mundial.39 Além disso, uma vez que as instituições
são criadas por estados poderosos, mesmo que a posição do poderoso estado
decline, as instituições podem muito bem continuar, como fizeram apesar de um
declínio na hegemonia dos EUA na década de 1970.40 Nesta visão, As
instituições multilaterais existem para promulgar regras que refletem objetivos
compartilhados e para garantir que as regras sejam aplicadas através da
participação e interesses mutuamente reconhecidos de todas as partes.
Como resultado, as organizações interestatais gozam de um mínimo de
autonomia. No entanto, a sua eficácia depende do empenho continuado de todos
os membros nos objectivos das instituições e da sua vontade de participar na
sua aplicação.
O desafio em um mundo cada vez mais globalizado é de uma ordem diferente.
Embora anteriormente as regras internacionais cobrissem uma gama limitada de
questões (como política externa, defesa e algumas questões de comércio), a
globalização ampliou e aprofundou o internacional
A invadir áreas que os governos e os eleitores têm guardado como se fossem
seus. A extensão das questões políticas que são influenciadas por acordos
internacionais ou regimes cooperativos cresce a cada dia, desafiando
seriamente a autonomia dos líderes estatais. O desafio é particularmente
pronunciado em países que não gozam de uma posição dominante no seio das
instituições internacionais.
Correm o risco de se tornarem cada vez mais impotentes face às normas
estabelecidas por um pequeno número de Estados poderosos. Para as
organizações internacionais cuja jurisdição está se expandindo, isso coloca uma
questão profunda de legitimidade : com que fundamentos eles podem
legitimamente formular políticas para comunidades distantes?
A questão da legitimidade foi levantada de forma acentuada na década de 1990
nos domínios da segurança, do comércio e das finanças acima mencionados.
Por exemplo, o FMI tentou exigir dos países reformas estruturais enérgicas e de
longo alcance para corrigir fraquezas nos sistemas financeiros domésticos e
`para remover características da economia que se tornaram impedimentos ao
crescimento (tais como monopólios, barreiras comerciais e práticas empresariais
não transparentes). 41 Essas condições vão muito além do tipo de metas
macroeconômicas anteriormente exigidas pelo FMI. Penetram profundamente
nas políticas económicas internas de um país. Politicamente, isso levou os
comentaristas a questionar a legitimidade desta abordagem. Por exemplo, em
sua análise da resposta do FMI à crise na Ásia Oriental publicada em Foreign
Affairs, Marty Feldstein escreveu: `As instituições políticas legítimas do país
devem determinar a estrutura econômica da nação e a natureza de suas
instituições. A necessidade desesperada de uma nação de ajuda financeira a
curto prazo não confere ao FMI o direito moral de substituir os seus juízos
técnicos pelos resultados do processo político da nação .
42 A questão aqui é difícil. O FMI está encarregado do papel de salvaguardar a
estabilidade do sistema monetário internacional. No entanto, em um mundo
globalizado, isso é cada vez mais difícil de fazer sem incursão nas políticas
internas dos países. Da mesma forma, como argumentado na seção anterior, no
comércio e na segurança internacional, é difícil gerenciar os problemas criados
a nível regional ou internacional, aumentando os fluxos de mercadorias,
pessoas, crime e violência (e os associados alterações nas percepções e na
política), sem abordar as políticas sociais, económicas e de segurança interna.
O problema aqui é que o que poderíamos chamar de políticas e resultados
profundamente internos não pode ser alterado puramente por pressão externa
ou fiat do exterior. A única agência que tem a capacidade de garantir que os
direitos humanos, normas ambientais ou orientações de supervisão bancária
sejam sistematicamente respeitadas em qualquer país é o Estado e o governo
desse país.
As instituições internacionais são agora chamadas a: Membros dominantes para
encontrar maneiras de aprofundar todos os seus membros-governos’
compromissos com as normas internacionais de modo que as regras tornam-se
vigorosamente aplicadas dentro das fronteiras de todos os Estados. Isso é difícil
para as organizações existentes que estão hierarquicamente organizadas, com
uma pequena coorte de países poderosos fazendo as regras e garantindo que
as regras sejam mantidas. No passado, isto era um meio através do qual estados
poderosos poderiam impor normas e regras entre os estados. A globalização, no
entanto, exige que as instituições apliquem regras dentro dos estados. A nova
tarefa para as organizações multilaterais é reunir governos para persuadi-los e
coordenar políticas acordadas internacionalmente. Se não o fizerem, os
governos vão simplesmente alterar o seu comportamento para incentivos de
curto prazo, e reverter para a sua políticas nacionais anteriores, logo que esses
incentivos estejam esgotados.
Então, como podem as instituições internacionais ser mais eficazes na
implementação de normas internacionais? A chave é a legitimidade: como eles
Invadir mais as políticas dos governos eleitos, as organizações internacionais
terão de ser vistas a respeitar os princípios básicos da democracia. Os governos
que eles persuadirem terão que ser capazes de explicar aos seus próprios
eleitores por que razão as regras das organizações internacionais representam
os seus interesses e devem legitimamente ser aplicadas. As instituições
internacionais, por outras palavras, terão para apontar para mais do que o
poder de seus membros dominantes como um argumento para a obediência de
outros estados. Em primeiro lugar, as organizações intergovernamentais terão
que prestar maior atenção à representação de todos os Estados e à sua
participação na formulação de novas normas.
43 Além disso, como discutido no Capítulo 7, as instituições terão que considerar
qual o papel nãogovernamental os intervenientes estatais e os grupos
transnacionais podem participar. O registro sugere que as organizações
intergovernamentais mencionadas neste capítulo estão cientes da necessidade
de ampliar seus membros e alterar suas maneiras de trabalhar. É igualmente
claro, porém, que estão relutantes em ir muito longe na mudança das suas
estruturas. O BIS abriu suas portas em 1996 para o Brasil, China, Hong Kong,
Índia, México, Rússia, Arábia Saudita, Singapura e Coreia do Sul. É de notar, no
entanto, que esta mudança de filiação não foi igualada por uma mudança de
influência. O verdadeiro trabalho do BIS ainda é feito pelo seu Conselho, que
compreende apenas os Banqueiros Centrais do G-10. No Conselho de
Segurança das Nações Unidas, foram introduzidas algumas alterações muito
modestas nos procedimentos nos anos 90,44 e muitos membros aceitaram que
a composição do Conselho fosse alargada, pelo menos para incluir a Alemanha
e o Japão como membros permanentes e provavelmente também
representantes de países em desenvolvimento.45 No entanto, o Conselho
continua a ser dominado pelos Cinco Membros Permanentes (China, Rússia,
EUA, França e Reino Unido) que não só têm lugares permanentes, mas também
gozam de um veto efectivo sobre as decisões do Conselho de Segurança.46 O
bloqueio da reforma deve-se essencialmente à falta de vontade dos membros
permanentes existentes e, em especial, dos Estados Unidos, para permitir
qualquer diluição dos seus direitos.
47 A OMC foi criada com igual representação de todos os países, No entanto,
na realidade, o `Quad’ que dominou o GATT ainda dominam a organização (ver
Capítulo 3). O FMI abriu o seu trabalho e os seus procedimentos a um grau muito
maior de escrutínio público e está apenas a iniciar uma revisão da sua estrutura
de votação, que é fortemente ponderada em relação aos grandes países
industrializados.48 A razão para uma mudança tão modesta é óbvia. Estados
poderosos estão sendo convidados a pesar a eficácia comprovada no passado
(através da hierarquia que lhes deu controle) contra a possível eficácia futura
(através de uma participação mais ampla). Só quando as instituições existentes
sobre as quais eles podem carimbar a sua vontade são manifestamente
ineficazes, que eles vão contemplar a mudança. No entanto, enquanto as
instituições hierarquicamente organizadas gozarem de um efeito mesmo
limitado, é improvável que seus membros poderosos desistirão de qualquer
controle ou vantagem. No entanto, outras mudanças podem ocorrer em outros
níveis de governança internacional.
Um nível de mudança que está ocorrendo na arena internacional diz respeito à
rede de atores sub-estatais, como reguladores, supervisores e agências
privadas e à crescente dependência das organizações intergovernamentais
existentes nessas redes. É notável, por exemplo, que o Fórum de Estabilidade
Financeira (discutido acima) criado pelos principais países industrializados para
discutir a reforma do sistema financeiro, inclui a Associação Internacional de
Supervisores de Seguros (o IAIS, que foi fundado em 1994 para reunir
reguladores de uma ampla gama de países) e a Organização Internacional de
Comissões de Valores Mobiliários. Esta última (IOSCO) é composta por
comissões nacionais de valores mobiliários e é dominada pela Comissão de
Valores Mobiliários dos EUA. Self-Os organismos reguladores obtiveram o
estatuto de membro associado na IOSCO.
49 International advogados sugerem-nos que estas organizações representam
um novo tipo de regulação e execução internacionais, ou mesmo, como um
estudioso coloca: `nova visão da governança global: horizontal ao invés de
horizontal vertical, descentralizado, em vez de centralizado’. 50 Outros
estudiosos têm descrito como parte de uma mudança séria na autoridade de
público- para no entanto, essas redes ainda não provaram sua eficácia. Com
efeito, a IOSCO falhou nas suas tentativas de desenvolver requisitos de
adequação dos fundos próprios dos seus membros. Adicional mais, seria errado
ignorar o fato de que estas novas redes não fujam à hierarquia de poder presente
nas organizações interestatais ± de facto, muitos participantes argumentam que
a reflectem em grande medida. As redes de subestações não são a única forma
adicional de governança emergente no sistema financeiro internacional. No final
da década de 1990, muitos estados estão mostrando crescente interesse pelas
instituições regionais .
As instituições financeiras internacionais (ou, melhor dito, suas membros mais
poderosos), no entanto, mostraram pouco entusiasmo por tais
desenvolvimentos. Por exemplo, os países da Ásia Oriental debateram se uma
instituição regional seria mais capaz de prevenir ou conter crises monetárias e
do mercado de capitais em países veneráveis, ou de isolar a região como um
todo de efeitos colaterais negativos de crises na América Latina ou na Rússia.
Com efeito, apresentaram várias propostas relativas a um Fundo Monetário
Asiático ou algo do género. Estas propostas têm sido fortemente contestadas
pelo Tesouro dos EUA e pelas instituições financeiras internacionais que
reconhecem imediatamente que uma instituição regional diminuiria o seu próprio
controlo e influência sobre os assuntos monetários e financeiros da região. Ao
mesmo tempo, porém, as instituições existentes não podem ignorar o facto de
que a procura de organismos regionais foi alimentada pelas instituições
económicas internacionais existentes excluem os países e economias mais
pequenos e menos poderosos da participação efectiva na política e na tomada
de decisões.
52 Em resumo, embora estejam a surgir estruturas de governação
complementares e concorrentes, não constituem uma solução para o problema
da eficácia que as organizações internacionais enfrentam num mundo cada vez
mais globalizado.
Conclusão
Este capítulo argumentou que a globalização tem sido acompanhada por um
número crescente de instituições internacionais, muitas das quais representam
tentativas dos estados de cooperar e regular questões globais multilateralmente.
No entanto, essas novas organizações formais e informais não encontraram com
sucesso maneiras de gerenciar os desafios e ameaças emergentes, já que a
globalização afeta as finanças, o comércio e a segurança. A mudança
institucional é dificultada pela concorrência entre os estados pelo poder e
influência e, em particular, uma falta de vontade por parte dos estados
dominantes para abraçar um sistema mais participativo. A mudança é também
dificultada por intervenientes não governamentais nacionais e transnacionais
com interesses instalados no sistema existente que, por conseguinte, resistem a
quaisquer tentativas de reforma. O que significa isto para a eficácia das
instituições internacionais?
As instituições estão agora a ser utilizadas para efectuar um nível mais intrusivo
de regulação e coordenação política. Isto exige o cumprimento não só dos
governos dispostos a assinar acordos, mas também dos seus cidadãos. Por esta
razão, as instituições não serão eficazes enquanto contarem com incentivos a
curto prazo e com a coacção dos seus membros mais fortes ordem para manter
normas, leis e padrões globais. Pelo contrário, as organizações internacionais
terão de oferecer uma gama mais ampla de governos uma oportunidade para
uma participação genuína e para os cidadãos destes governos uma melhor
justificação para a implementação de normas ou normas acordadas
internacionalmente. Muitos governos poderosos já reconheceram este
imperativo. No entanto, como a regulação global e reforma invade mais os
interesses adquiridos de grupos específicos dentro dos países (especialmente
em países que dominam as instituições existentes)os governos enfrentarão uma
resistência crescente à mudança, desde os actores nacionais e transnacionais
conscientes de que qualquer difusão do poder do seu governo nas instituições
internacionais é susceptível de reduzir a sua própria influência sobre a regulação
ou as normas globais.