Estatuto da Metrópoles enfim, aprovado! mas o que oferece à metropolização brasileira?

Rosa Moura e Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino

• Em 05/05/2004, o deputado Walter Feldman (PSDB/SP) submeteu à Câmara dos Deputados projeto de
lei (PL 3.460/2004) com o fito de, nas palavras da própria ementa, instituir diretrizes para a Política
Nacional de Planejamento Regional Urbano, criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informações
Regionais Urbanas e dar outras providências.

EM 2008 foi forma a Comissão Especial
composta pelas comissões do Meio
Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável, e de Desenvolvimento
Econômico, Indústria e Comércio,
onde a proposta foi abandonada em
2011.
• A proposta é retomada pelo PL, tendo o deputado Zezé Ribeiro
como relator;
• São acrescentadas, de maneira colaborativa, proposições de
emendas até a aprovação final;
• Na data de 19/12/2014 é encaminhado pela Casa para a sanção
presidencial, que ocorreu no último dia 12 de janeiro.

• Após criticas ocorreram resistência as definições de “região metropolitana” e “aglomeração urbana”.

Estas juntamente com outras definição RM: Núcleo central

AU: No mínimo, 2,5% da população
superestimada acabaram com, no mínimo, 5%
descredibilizando o restante do projeto. (cinco por cento) da FPIC: Funções Públicas de Interesse Comum
população do País.

• Ao invés de tratar da dimensão metropolitana o PL estabeleceu diretrizes que visavam as Politicas

Nacionais de Planejamento Regional Urbano (PNPRU) e desenhava o Sistema Nacional de Planeamento e
Informações Regionais Urbanas.
Enquanto o projeto estava parado em Brasília, foram lançados as bases de políticas setoriais, na área
da habitação, da mobilidade, do saneamento, da defesa civil, juntamente com isso o Estado brasileiro
formulou políticas e programas em vários âmbitos que obtiveram adesão da sociedade.
A definição de “regional-urbana” do projeto era de afetar as funções publicas de interesse comum (FPCI), no
entanto tal dinâmica é um conjunto de relações que se estendem sobre um espaço e ultrapassam os limites
de porções adensadas de aglomeração, exigindo assim a articulação de outros planos políticos e programas
de alcance regional.
No processo de metropolização brasileira fica evidente a questão urbano-regional, devido a sua maior
característica ser a formação de grandes regiões urbanas

Devido inconsistências entre definição e pratica surge ainda mais a urgência de regras para orientar a
instituição de “regiões metropolitanas”, que cobrassem o cumprimento do objetivo fundamental que era
o exercício das funções publicas de interesse comum.
1. Por conta de tal desgoverno e falta de definições e com o estado responsável pela instituição de RMs,
Aus e Microrregiões (MRs), o numero de RMs se elevou de 9 para 60, a maioria delas sem os mínimos
predicados para de fato serem atribuídas a tal definição;
2. Essa proliferação desgovernada evidenciou o descaso do estado com os critérios de aglomeração
polarizadas por metrópoles e simples aglomerações urbanas, dificultando assim a promoção de ações
nesses setores principalmente por parte do governo;
3. Com isso a criação de RMs no Brasil se tornou uma jogada puramente politica dos estados, mas
totalmente ineficaz para combater os desafios da aglomeração, como questões de transporte publico,
abastecimento, saneamento etc.
A confecção inical do PL tinha foco em classificar conceitos, definir instrumentos e apontar fontes de
recursos, e garantir aa construção de estruturas de gestão com mecanismos participativos, após as
alterações a proposta então ficou com a proposta de: dispor sobre a instituição de regiões
metropolitanas e de aglomerações urbanas; de moldar a governança interfederativa dessas unidades;
de fornecer os instrumentos de desenvolvimento urbano integrado; de garantir o apoio da União para
sua implementação; e de consolidar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado – este,
vetado no ato da sanção
• A lei 13.089/2015 tem como objetivo “Art. 1o Esta Lei, denominada Estatuto da Metrópole, estabelece
diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em
regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano
de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para
o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano,
com base nos incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no § 3 do art. 25 e no art. 182 da Constituição
Federal.”
Se torna evidente que além das
• o art. 2º comporta a definição conceitual: aglomeração urbana, RMs e AUs, suas disposições se
aplicam às microrregiões
metrópole, região metropolitana, função pública de interesse comum, instituídas pelos Estados com
plano de desenvolvimento urbano integrado, gestão plena, fundamento em funções públicas
de interesse comum com
governança interfederativa, todos recebem definição legal e passam a características urbanas.
ser institutos jurídicos, além de categorias teóricas.
Segundo o IBGE a definição de metrópole é
onde o núcleo da unidade ter no mínimo
área de influencia de uma capital regional.

• As leis complementares estaduais que instituirão essas unidades deverão prever, além dos municípios
integrantes, as FPIC que justificam a medida, a estrutura de governança interfederativa, e os meios de
controle social da organização, do planejamento e da execução das FIPC (art. 5º, I a IV). Nesse quesito,
a exigência de embasar em critérios técnicos a delimitação territorial e o rol de funções comuns eleitas
como prioritárias para cada unidade (art. 5º, §1º) representa um avanço nada desprezível, ao viabilizar
o controle (da sociedade como dos órgãos de fiscalização externa) sobre a motivação dos atos das
autoridades políticas, reduzindo o espaço da pura discricionariedade.

A Corte reconheceu que para a execução das FPIC no contexto metropolitano ou de aglomerado urbano
(AU), o poder concedente e a titularidade do serviço (no caso, de saneamento) são do colegiado formado
pelos municípios e pelo estado federado, compartilhando seu planejamento e gestão.

O Estatuto da Cidade enfatiza a prevalência do interesse comum sobre o local, com respeito às
peculiaridades e à autonomia dos entes, o compartilhamento de responsabilidades e a busca do
desenvolvimento sustentável.
Como diretrizes, reforça a implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de
tomada de decisão, observado o imperativo de gestão democrática das cidades.
Como estrutura básica da governança de RMs e AUs, o texto aborda instância executiva, uma instância
colegiada deliberativa com representação da sociedade civil, uma organização pública com funções técnico-
consultivas e um sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.

Os instrumentos para a efetivação das leis são: o plano de desenvolvimento urbano integrado (PDUI), planos
setoriais interfederativos, fundos públicos, operações urbanas consorciadas interfederativas (com inclusão de
novo dispositivo no Estatuto da Cidade), consórcios públicos, convênios de cooperação, contratos de gestão,
parcerias público-privadas interfederativas. O PDUI, o principal
Foi adotado para os PDUI o mesmo paradigma de democracia deliberativa aplicável instrumento de
efetivação, deverá ser
aos Planos Diretores. instituído por lei
O plano coloca a participação do Ministério Público na elaboração do plano, visto o estadual revista, pelo
protagonismo da instituição, seguindo com o papel de ponderar. menos, a cada 10 anos
(arts. 10 e 11), passando
previamente pela
o Estado é responsável por disciplinar o licenciamento de determinas tipologias de aprovação da instância
parcelamento do solo para fins urbanos (em áreas de interesse ambiental e histórico- colegiada deliberativa da
cultural e limítrofes, por exemplo). RM ou AU.

O intuito é de fazer com os planos de desenvolvimento integrado deixem de ser documentos de gabinete e
tronem-se produto de construção coletiva, participativa, pactuada e de observância obrigatória pelos estados
(a assumirem sua missão no planejamento de unidades complexas, como as aglomerações urbanas) e pelos
municípios (a se posicionarem como parcelas dessas grandes cidades contínuas mas alijadas político-
administrativamente).
A gestão plena é uma contribuição imprescindível para da nova lei, tendo em vista que a implementação de
RMs ou AUs não será efetiva sem a instalação da mesma, além disso a norma é incisiva quanto à omissão
ou mora na elaboração e aprovação do plano de desenvolvimento integrado, ou seja se torna obrigatório
que o agente publico atue no cumprimento dos planos alí instaurados.
Isso faz com que o governo estadual seja quase que obrigado a ficar a frente do planejamento urbano,
porque o não cumprimento pode gerar sanção direta da pessoa do chefe do Poder Executivo.

Entretanto pelas percepções da altura (e minhas) que o diploma poderia ter estabelecido a mesma
penalidade para a hipótese de negligência na institucionalização da governança interfederativa e não
só para a edição do PDUI como fez expressamente, o que asseguraria o cumprimento mais efetivo
das leis.

• O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU) fica então como coordenador da

implementação da lei, assegurando-se a participação da sociedade civil , e é responsável pela elaboração
de um subsistema de planejamento e informações metropolitanas que reunirá dados estatísticos,
cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o planejamento, a gestão e a execução das
FPICs.

Ocorrerem alguns vetos ao texto do PL, em sua maiotia referente a Fundo Nacional de Desenvolvimento
Urbano Integrado, visto que cada RM ou Au tem no momento de sua instituição mecanismos financeiros
próprios.
• Sob a ótica da transparência e do controle social, contudo, é inquestionável que o caminho dos fundos
de finalidade específica é o mais recomendável.
Foi vetado também a criação RM a partir de cidades que, não obstante se situarem no território de apenas
um Município, configurem uma metrópole, por se tratar de regiões metropolitanas, AU e microrregiões,
não encontrando assim amparo constitucional.
Além do veto da possibilidade da interação entre Distrito Federal, RM ou AU.
Ou seja a alavancagem do desenvolvimento econômico-social de determinada região, não se sobrepõe
nem dispensa a função das RMs ou AUs (art. 25, §3º), ou seja, o exercício das FPICs.
Conclui-se que a lei não compreende a diversidade de configuração espacial encontradas no país e no
processo de metropolização brasileiro, e está limitada apenas a RMs e Aus.

Tais questões preocupam teóricos nacionais e internacionais, porque elas assumem papeis de comando
regional e até nacional na divisão social do trabalho, reúnem massas expressivas de população, as
condições contraditórias de poder político-econômico e a incidência concentrada de volumes de
demandas desatendidas, fazendo com que sua expansão de forma continua dificultem a infraestrutura,
a oferta de serviços gerando um maior numero de população carente.

A nova lei disciplina a institucionalização e a governança de unidades territoriais urbanas nos estados,
penalizando autoridades de diferentes escalões pelo seu descumprimento, e isso representa uma avanço.
Por outro lado algumas questões deixaram de ser incluídos pelo Estatuto da Metrópole, como por exemplo
determinar aos Estados a oficialização de RMs e/ou AUs quando, comprovadamente, elas estivessem
consolidadas? De estipular prazos também para a organização do arranjo interfederativo e a implantação da
gestão plena dessas unidades? De ordenar a compatibilização, no que couber, dos demais planos setoriais
ao seu Plano de 13 Desenvolvimento Urbano Integrado? De prever outras hipóteses de improbidade
administrativa, por exemplo, em situações de inobservância ou retaliação à participação popular nessa
instância?

Apesar de não sanar todas as questões de metrópoles, e focar principalmente em Aus e

RMs a Estatuto da Metrópole gera um um desconforto politico, fazendo com que ocorra
novas discussões sobre as configurações do espaço brasileiro e a implementação de leis e
planos urbanos, tais como fomentam debates sobre a metropolização brasileira e abrir
diálogo com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional.