papa

ECONOMIA BRASILEIRA

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PAULO BRITO

ECONOMIA BRASILEIRA
PLANOS ECONÕMICOS, INCLUINDO O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO
CRESCIMENTO (PAC) E POLÍTICAS ECONÔMICAS BÁSICAS

SÃO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. - 2009

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2009 by Editora Atlas S.A.
Dados catalográficos

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Rômulo Barreto de Almeida foi um dos precursores do planejamento no País e na América
Latina. Formado em Direito, pela Universidade do Brasil, já que naquela época não havia
aqui o curso regular de ciências econômicas, mas foi nessa área em que mais se destacou.
Desde a década de 1930 à década de 1980, em órgãos públicos e privados, tais como:
Comissão Econômica para a América Latina e Região do Caribe (CEPAL) e Assessoria
Econômica do governo Vargas, tendo participado dos anteprojetos da criação da
PETROBRAS, TELEBRAS, ELETROBRAS, BNDES, BANCO DO NORDESTE, POLO
PETROQUÍMICO DE CAMAÇARI, entre outras grandes iniciativas brasileiras.

“Eu vinha me preparando como economista..., enquanto estava com San Tiago Dantas, até
traduzir um livro, durante as noites, finais de semana, férias, o clássico de Alfred Marshall,
de que agora saiu até uma 2ª. edição pela Editora ABRIL. Assim, transformava-me em
economista, profissionalizei-me como economista, o que não me deu uma riqueza, mas me
deu um mínimo de segurança de vida”.

ALMEIDA Rômulo. Voltado para o futuro. Fortaleza: BNB, 1986.

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 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 06
1. Política de planejamento no Brasil 07
1.1 Um pouco de teoria do planejamento 07
1.2 Um resumo do planejamento no Brasil 08
1.3 Plano SALTE 09
1.4 Plano de METAS 13
1.5 Plano TRIENAL 16
1.6 Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) 24
1.7 Programa Estratégico do Desenvolvimento (PED) 35
1.8 Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) 40
1.9 Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) 45
1.10 Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND) 47
1.11 Plano CRUZADO 50
1.12 Plano CRUZADO II 56
1.13 Plano BRESSER 57
1.14 Plano VERÃO 60
1.15 Plano COLLOR 67
1.16 Plano COLLOR II 73
1.17 Plano REAL 76
1.18 Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 87
2 Política monetária 106
3. Política cambial 112
4. Política fiscal 116
5. Política de distribuição de rendas 133
6. Política educacional 140
7. Política da saúde 152
8. Política habitacional 160
9. Política agrícola 168
10. Política agrária 176
11. Política industrial 188
12. Política das minas e energia 202
13. Política salarial 212
CONCLUSÕES GERAIS 217

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INTRODUÇÃO

A idéia de escrever este texto decorreu da necessidade de estudar a Economia Brasileira

Contemporânea, periodizada a partir dos anos cinqüenta do século XX, quando houve a
grande mudança estrutural de uma sociedade rural para uma sociedade urbana e industrial,
sem que a primeira perdesse suas principais características, tornando a economia brasileira
complexa e em rumo ao crescimento econômico.

A forma de apresentação escolhida é a de grandes temas, devido a constar do programa da

disciplina denominada por Economia Brasileira ou nome assemelhado, para os cursos de
economia, sociologia, administração, direito, geografia, contabilidade, estatística,
veterinária, jornalismo, comunicações, dentre outros. Especificamente para a graduação de
ciências econômicas, ele se complementa com um grande número de textos de econometria
e serve para balizar o que pode ser aprofundado.

Aqui são destacadas as políticas econômicas: (1) de planejamento no Brasil; (2) monetária;
(3) cambial; (4) fiscal: (5) de distribuição de renda; (6) de educação; (7) da saúde; (8) da
habitação; (9) da agricultura; (10) da reforma agrária; (11) da indústria; (12) das minas e
energia; e (13) salarial. Se fossem enumeradas as diferentes políticas econômicas, de
acordo com o atual governo, seriam pelo menos 37 formas diferentes delas, conforme é o
número de ministérios da União.

O intento que se busca é abordar o maior número de fatos relevantes. No entanto, há

informações estratégicas ou de segurança, que certas vezes dificultam a análise. Tampouco,
os assuntos não serão abordados à exaustão, lembrando que em muitos casos é preciso
demonstrar de forma mais aprofundada, o que não será objeto deste texto.

Dessa forma, este trabalho examinará principalmente os 15 planos econômicos executados

pelo governo federal. Em curso, desde 22-01-2007, o governo lançou o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), que será abordado em suas medidas propostas e as
inquietações que estão ocorrendo em face à grande crise internacional. Além disso, serão
examinadas 12 políticas econômicas de sustentação, as quais açambarcam a maioria dos
recursos do orçamento da União.

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Ao leitor, deixa-se aqui consignado que o propósito principal é ter uma visão sistêmica de
como as políticas econômicas definem os destinos do país, pontuando que os erros do
passado, sirvam para acertos no presente e no futuro.

Os agradecimentos vão para os colegas e a muitos anônimos que contribuíram para que este
livro se tornasse realidade. Em especial: aos professores Carlos Macedo, Virgílio Pacheco,
Orlando Matos. Aos grandes incentivadores: Ciro Britto, Ruy Britto, Paulo de Sousa Britto,
Selma e Silvan Villas Boas.

Muito deste trabalho é devido aos alunos, grandes incentivadores e colaboradores do texto,
para os quais fica a eterna gratidão. Por fim, os erros encontráveis neste são de
responsabilidade exclusiva do seu autor.

7
1

POLÍTICA DE PLANEJAMENTO NO BRASIL

1.1 UM POUCO DE TEORIA DO PLANEJAMENTO

Inúmeros manuais de introdução à economia apresentam as ciências econômicas

comportando três desdobramentos: a economia descritiva, a teoria econômica e a política
econômica. Ou seja, história, sistematização e normalização, respectivamente.

A economia descritiva, senso comum, empirismo, é o conjunto de observações do mundo

real, identificando os fatos econômicos no curso histórico. A teoria econômica é positiva.
Vale dizer, é o conjunto de princípios, conceitos e leis com base na coerência, consistência
e objetividade.

A teoria econômica compreende dois grandes ramos: a microeconomia e a macroeconomia.

A microeconomia é a teoria dos preços, abrangendo os seus reflexos para o consumidor,
para as firmas, em busca do equilíbrio, seja ele parcial ou geral. A macroeconomia é a
teoria para os grandes agregados da sociedade, tais como consumo, investimento,
poupança, tributação, gastos do governo, exportações, importações, balanço de
pagamentos, dentre outros. Isto é, a macroeconomia é a teoria dos preços básicos da
sociedade, tais como: salários, juros, lucros, dividendos, dentre outros, envolvendo as
teorias da moeda, do crédito, do emprego, do comércio internacional, da distribuição de
renda e do planejamento.

A economia descritiva pode ser também chamada de história das doutrinas econômicas, do
pensamento econômico, das leis econômicas. Já a teoria econômica é também conhecida
como economia política. Aliás, era assim que foi primeiramente tratada nos manuais.
Enfim, estes dois núcleos básicos da economia, fazem parte do segmento chamado de
economia positiva. À luz dos conhecimentos dos núcleos básicos há o exercício partidário
deles, através de um sistema de valores e convicções, denominado de política econômica,
que é a economia normativa, impositiva, a qual será examinada, para o caso brasileiro, no
que se afigurar de mais relevante.

8
1.2 UM RESUMO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL

É preciso fazer um breve relato de como o Brasil foi arquitetado como colônia portuguesa,
tornando-se também dependente do capitalismo inglês, através do comércio entre aquelas
duas metrópoles. Após o bloqueio napoleônico a família real veio transformar a colônia em
Reino Unido ao de Portugal. O retorno da família real fez com que Dom Pedro I decretasse
a independência política do Brasil. No entanto, como monarquia continuou sob o signo da
dependência externa. Proclamada a República, o presidencialismo brasileiro continuava
atrelado ao modelo primário-exportador. Mais de cem anos depois, da “independência”
surgiu a Aliança Liberal que lançou Getúlio Vargas à Presidência da República. As eleições
foram fraudadas. Através de um golpe militar, Getúlio Vargas foi conduzido à presidência
No discurso de posse, a 3 de novembro de 1930, lançou um programa de 17 pontos de
organização nacional. Porém, o planejamento só se insinuou em 1939, quando foi
apresentado o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional.

Essas duas primeiras tentativas de planejamento tinham direção certa à instalação da

indústria de base, principalmente a siderúrgica. Contudo, pelo conceito de planejamento
econômico, que é global, nacional e contendo metas claras, referidas tentativas não
passaram de arremedos do planejamento. A ditadura de quinze anos de Vargas foi
substituída pelo regime democrático de 1946. Porém, somente em 1948 foi enviado pelo
governo um projeto de lei para um plano de desenvolvimento, debatido pelo Congresso e
aprovado para vigorar a partir de 1949, intitulado de Plano SALTE. De lá para cá inúmeras
propostas foram discutidas no Congresso, outras enviadas como medidas de força da
ditadura militar de 1964, sendo quinze delas de caráter abrangente, visando o longo prazo,
ainda que não fossem todas exitosas. Mas ficaram na história como planos econômicos.

As grandes dificuldades sempre foram as de integração da estrutura com a conjuntura, o

que tantas vezes torna incompatível fazer um Plano de Desenvolvimento, que envolve
basicamente aspectos estruturais, com um Programa de Estabilização, que é conjuntural.

9
1.3 PLANO SALTE

1.3.1 INTRODUÇÃO

O Plano SALTE contemplou quatro metas: saúde, alimentação, transportes e energia, cujas
primeiras letras das metas\correspondem a sua sigla. Convencido de que a via capitalista
alinhada aos Estados Unidos era a melhor, o presidente Dutra, em maio de 1948, através de
mensagem presidencial, enviou ao Congresso, o anteprojeto do Plano SALTE,
contemplando o período futuro de 1949 a 1953.

Nascido no contexto do pós-guerra, num mundo dividido entre socialismo e capitalismo,

em que a questão do planejamento estatal estava intensamente em voga, principalmente nos
países envolvidos com a reconstrução da Europa, o Plano SALTE foi o primeiro ensaio de
planejamento econômico, apesar de não ter sido considerado um plano econômico
completo, mas sim um programa de gastos públicos, pela maioria dos autores.

Representando a soma de ações de vários ministérios, era coordenado em termos

administrativos e contábeis pelo Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
No final ficou caracterizado como uma grande quantidade de ações pontuais, mas sem
interligação, através da execução de projetos de grande expressão econômica, visando o
fortalecimento das estatais nos setores básicos da economia, utilizando-se de uma política
autoritária de contenção salarial, favorecendo a acumulação de capital.

Os recursos necessários a sua execução seriam provenientes da receita federal e de

empréstimos externos, outra parte oriunda de novos recursos através de tributações da
receita adicional que resultasse do plano em si, o restante de venda de moeda estrangeira
retida no Banco do Brasil, de forma que 2/3 dos recursos seriam de receitas orçamentárias e
1/3 de empréstimos.

Os cálculos da época demonstravam que se pretendia gastar um total de Cr$ 19,9 bilhões no
período, sendo Cr$ 2,6 bilhões destinados à saúde, Cr$ 2,7 bilhões para a modernização da
produção e fornecimento de alimentos, Cr$ 11,4 bilhões para a modernização do sistema de

10
transportes e Cr$ 3,2 bilhões para aumentar o potencial energético do país. O investimento
estimado era de 10% do PIB anual.

É importante salientar que as previsões eram muito otimistas quanto às receitas e

possibilidades de empréstimos. Os planejadores de então não esperavam pelas dificuldades
do balanço de pagamentos, que acabaram por restringir o financiamento do plano, via
queima de reservas, nem tampouco esperavam pelo aumento da inflação ou pelos déficits
orçamentários, que tornaram problemáticas as possibilidades de concessões de
empréstimos.

Dessa maneira, tendo em vista a incapacidade de o governo garantir as fontes de custeio, o

Plano SALTE foi interrompido, sem que tivesse completado um ano de andamento. Com
tais dificuldades encontradas, o plano foi revisto por técnicos brasileiros e norte-
americanos, que formaram a missão ABBINK (BRASIL-EUA), que desenvolveu estudos
para o redirecionamento do plano, desta vez com maior flexibilidade para os recursos
externos (haja vista a escassez de recursos internos), realizando diagnósticos onde
apontariam o caminho para o desenvolvimento do País, além de formular projetos que
abarcavam inúmeros interesses da economia nacional. Mais de 100 projetos. Isto, no final
do governo Dutra.

Em 1950 Getúlio Vargas reassume o poder e deu continuidade a muitos projetos, mas
reformulando o Plano SALTE, com forte cunho nacionalista. Seus críticos diziam que o
SALTE tinha acabado, mas, muitos projetos que tinham começado, inclusive contando com
financiamentos externos, continuavam com desembolsos de recursos.

No âmbito da saúde, o Plano SALTE pretendia, com a Campanha Nacional de Saúde,

elevar o nível sanitário da população, sobretudo rural, sendo a ação mais importante a
campanha de erradicação da malária em onze estados, obtendo considerável sucesso.
Naquele mesmo ano de 1949 foi concluída a construção do hospital dos servidores do
estado do Rio de Janeiro.

Não houve fortes ações na área da alimentação, embora estivesse com o seu nome na sigla.

11
Na área dos transportes o plano previa a execução de programas nos eixos ferroviários e
rodoviários já existentes, contemplou o re-aparelhamento dos portos, a melhoria das
condições de navegabilidade dos rios, o aparelhamento da frota marítima, com a compra de
vários navios petroleiros, sendo construído o oleoduto São Paulo-Jundiaí, a via Dutra, além
de milhares de quilômetros de estradas de rodagem, mais de mil quilômetros de estradas de
ferro e aeroportos.

A parte dedicada à energia era a mais densa e abundante do Plano SALTE, contava com
investimentos privados nacionais e estrangeiros, contemplando a eletrificação urbana e
rural, iniciando a construção da hidroelétrica de Paulo Afonso, capaz de gerar um
crescimento no fornecimento de energia de 40%.

Na área petrolífera foi consolidada a refinaria Landulpho Alves, na Bahia, construída a

refinaria presidente Bernardes, em Cubatão, São Paulo, para uma produção diária de 45.000
barris. Adquiriu-se 15 navios petroleiros de 15.000 toneladas cada um, o que formou a
Frota Nacional de Petroleiros (FRONAPE) e foram criadas a PETROBRAS e a COSIPA,
além do incentivo dado à pesquisa, refino e distribuição do petróleo. Outro destaque
atribuído ao Plano SALTE foram a incorporação da plataforma submarina ao território
nacional e a criação da Comissão do Vale do São Francisco (CVSF).

Por fim, destaque-se que foram criados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e o Banco do Nordeste.

1.3.2 CRÍTICAS

Pode-se dizer que o plano SALTE foi essencialmente geral, já que não dispunha de metas
para o âmbito privado ou de programas que o influenciassem. No entanto, o plano teve
como mérito chamar a atenção para esferas da economia que permaneciam defasadas em
relação à indústria e que poderiam se transformar em entraves a um futuro
desenvolvimento.

Apesar da execução sem interligação, a criação de órgãos de grande envergadura durante o

período acelerou o processo de industrialização enquanto a economia se voltava para o

12
mercado interno, na medida em que o coeficiente de importações (M/PIB) declinava
enormemente no longo prazo. Estava em torno de 20% em 1930 e baixou para cerca de 7%
em 1960.

As ações estatais do período causaram efeitos posteriores, tais como o aumento da taxa de
crescimento do setor secundário, notadamente representados pelo aumento da
diversificação da indústria de transformação no Brasil.

O estado teve fundamental atuação na preparação da infra-estrutura adequada para a

chegada das empresas multinacionais. Ao assumir em 1951, o governo Vargas procurou
assimilá-lo. O fato é que os acertos até 1951 fizeram-no prolongar-se até 1954, com forte
cunho nacionalista. Não poderia ter solução de continuidade, em razão do plano nacional
contar com financiamentos internacionais de 20 anos.

13
1.4 PLANO DE METAS

1.4.1 INTRODUÇÃO

Juscelino Kubitscheck (JK) ganhou as eleições para a presidência em 1955, apoiado pelo
PSD e PTB, tendo como vice João Goulart. Sua posse foi garantida pelo Marechal
Henrique Lott, já que o partido derrotado, a UDN, que compunha o conjunto dos três
maiores partidos políticos da época, tentou impedir sua posse com a alegação que não havia
sido obtida a maioria absoluta. JK assume a presidência em 31 de janeiro de 1956. Iniciava
aí uma nova fase de intensa transformação econômica no Brasil.

Habilidoso em contornar crises sem muita violência ou repressão, adotou como lema que o
Brasil cresceria "50 anos em 5", objetivando modernizar o País, ou seja, diminuir a
distância entre o nível de industrialização e renda do Brasil em relação aos países
desenvolvidos.

O governo de JK conseguiu adquirir a simpatia de diferentes segmentos da sociedade. Do

empresário em expansão, com a perspectiva de crescimento e, dos trabalhadores, com a
esperança de maiores possibilidades de emprego e de melhores condições de vida. Além
disso, houve conflitos entre o governo de JK com o FMI e o Banco Mundial. Em 17 de
junho de 1959, JK rompe com o FMI por não concordar com as exigências da instituição
para a concessão de financiamentos. Essas condições, segundo ele, poderiam inviabilizar a
construção de Brasília e a execução do Plano de METAS.

Substituiu-se o nacionalismo getulista, que necessitava do controle por empresas estatais e

estabelecia restrições à entrada de capital externo, pelo nacional-desenvolvimentismo de
JK, o qual ampliou a ação do Estado e se mostrou favorável à entrada de capital
estrangeiro.

1.4.2 OBJETIVOS DO PLANO DE METAS

Durante o governo de Juscelino, o Brasil viveu o auge do período da industrialização

brasileira. A modernização do País era o eixo do candidato e a construção de uma nova
capital não só se encaixava muito bem nesse discurso, como passou a simbolizar a própria

14
modernidade. O principal objetivo do Plano de METAS era estabelecer as bases de uma
economia industrial madura no País, introduzindo o setor de bens de consumo duráveis.

O estado continuou a financiar grande parte das indústrias através de emissões de moeda e
empréstimos externos. O governo também concedeu incentivos ao capital estrangeiro,
como a Instrução 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) do Banco do
Brasil, editada em 1955, que permitia investimentos diretos, sem cobertura cambial e
importação de máquinas e equipamentos do exterior, também sem impostos, desde que
empresários estrangeiros tivessem sócios nacionais. Outros incentivos dados foram às
isenções fiscais e garantias de mercado. Dessa maneira, realizou-se a abertura do mercado
nacional para as grandes empresas estrangeiras, que passaram a investir no Brasil, numa
época onde havia disponibilidade de capitais devido ao fim da segunda grande guerra e, na
década seguinte, da guerra da Coréia.

Os três principais objetivos do Plano de METAS foram:

 Investimentos estatais em infra-estrutura (transporte e energia elétrica). O governo

JK deu prioridade ao segmento rodoviário para atingir o objetivo de introduzir a
indústria automobilística.
 Estímulos ao aumento da produção de bens intermediários, como o aço, o cimento,
o carvão, dentre outros.
 Incentivos à introdução dos segmentos de bens de consumo duráveis e bens de
capital.

O Plano de METAS destacava trinta metas, agrupadas em cinco setores:

 Energia - energia elétrica, energia nuclear, carvão mineral e petróleo.

 Transporte - ferroviário (re-aparelhamento e construção), rodoviário (pavimentação e
construção), serviços portuários, serviços de drenagem, marinha mercante e transporte
aeroviário.
 Alimentação - trigo, silos, armazéns frigoríficos, matadouros industriais, mecanização
da agricultura e fertilizantes.

15
 Indústria de base - siderurgia, alumínio, metais não-ferrosos, cimento, álcalis, celulose
e papel, borracha, exportação de minério de ferro, indústria automobilística, indústria de
construção naval, indústria mecânica e de material elétrico pesado.
 Educação - formação de pessoal técnico.

Mais a

 "Meta-síntese" - Construção de Brasília.

1.4.3 CONCLUSÕES

Os resultados do Plano de METAS foram muito bons. A economia brasileira cresceu à taxa
média de 8,3% ao ano, jamais registrada em período tão longo. Foram muitos os resultados
relevantes, os objetivos foram atingidos na sua grande maioria, à exceção do que se referiu
à educação que apresentou um resultado pífio.

A nova sede do governo, Brasília, redefiniu a divisão inter-regional do Brasil e editou um

grande progresso.

A professora Maria da Conceição Tavares (1975), em seu clássico livro “Da substituição
das importações ao capitalismo financeiro”, sintetiza que “crescer 50 anos em 5” levou a
quatro desequilíbrios no País: social – agravou-se a concentração de renda; regional –
ampliaram-se os desníveis entre os estados, não obstante a SUDENE e a SUDAM;
financeiro – a inflação disparou a níveis nunca vistos; setorial – o crescimento da indústria
foi muito maior do que o da agricultura e do segmento de serviços.

16
1.5 PLANO TRIENAL

1.5.1 INTRODUÇÃO

O País vinha de um período de intenso crescimento econômico, no governo de Juscelino

(1956-1960), com crescimento do PIB em média de 8,3% ao ano, devido ao intenso
processo de substituição das importações. Porém, a elevada taxa de inflação de dois dígitos,
acima de 50%, obrigou o Brasil a desacelerar o ritmo de crescimento, a partir de 1962. A
taxa de crescimento do produto real chegou a alcançar 10,3% em 1961, baixando para 5,3%
em 1962 e 1,5% em 1963. A taxa anual de inflação, contida em 30,5% em 1960, passou a
aumentar em ritmo acelerado: 47,0% em 1961, 51,3% em 1962 e 81,3% em 1963,
chegando a 91,9%, anualizada, no início de 1964.

Assim como a redução de poder, João Goulart herdou uma economia em crise. A alta nos
índices de inflação produzia graves distorções nas decisões econômicas do governo. Os
credores estrangeiros do Brasil viam dois fatores que sinalizavam a perda de controle do
governo brasileiro. Um fator era a inflação, o outro era o déficit no balanço de pagamentos,
onde a única solução era o aumento da dívida externa ou uma intensa queima das reservas
cambiais. Tal quadro dificultou futuras ajudas externas e a estabilização se tornava uma
necessidade. Então, no Ministério da Fazenda, San Tiago Dantas, no Ministério
Extraordinário do Planejamento, Celso Furtado, uniram–se na elaboração do chamado
Plano TRIENAL.

É preciso saber que, a queda das taxas de crescimento foi decorrente da união de diversos
fatores:

 Internamente, o número de substituições de produtos importados chegou a um limite

que não possibilitaria manter as taxas de crescimento aceleradas.
 O aumento da taxa de inflação desestimulou a poupança interna e inibiu
investimentos produtivos.
 No plano externo, os desajustes no balanço de pagamentos e principalmente a
dificuldade de obter novos empréstimos e financiamentos devido à posição

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 intransigente do FMI, dificultando as importações de maquinarias e insumos essenciais
à produção industrial.
 Diminuição dos fluxos de entrada de capital estrangeiro, devido à instabilidade
política e também à lei 4.131/62, que regulamentou o registro de capital estrangeiro e a
remessa de lucros para o exterior.
 A dívida externa era superior a 2,2 bilhões de dólares, grande parte vencível num
período de três anos. As exportações não acompanhavam a taxa de crescimento da
dívida, elevando o coeficiente de endividamento e conseqüente incapacidade de captar
recursos.

A situação política da época apresentava-se delicada, os governos de Jânio Quadros e João

Goulart não tinham condições políticas ou econômicas para conciliar ideologias distintas,
as dos nacionalistas juntamente com as dos capitalistas associados aos estrangeiros.

O país vivia um momento de agitação, o regime parlamentarista havia sido imposto para
salvaguardar a economia, após a renúncia de Jânio Quadros em 1961, o que gerou várias
crises políticas. Goulart assumiu a presidência, aceitando a parlamentarismo, mas sujeito a
um plebiscito no ano seguinte, sobre a forma de governo, depois dos conflitos entre forças
conservadoras que não desejavam sua posse, com os ditos nacionalistas.

Na verdade, os partidos políticos começaram a apresentar posições radicais em relação à

política econômica e as relações internas e externas, provocando uma polarização dos
partidos, diminuindo o poder de decisão dos partidos do centro.

As massas urbanas começaram a extrapolar sua consciência e reivindicação política. Os

movimentos sindicais na época estavam atuando de forma intensa, com muitas greves, por
exemplo. Naquele ambiente de contradições se desenvolveram forças favoráveis versus
antagônicas à expansão do capitalismo. As forças políticas esquerdistas defendiam a maior
ação estatal e a transição pacífica para o socialismo. Os conservadores queriam reprimi-los.

Essas movimentações e contradições políticas, sociais e econômicas levaram ao surgimento

do movimento militar, que, em abril de 1964, depôs o presidente João Goulart.

18
1.5.2 PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

Na promessa de um programa antiinflacionário o Brasil negociou novos acordos com o

FMI, apesar dos ataques políticos de esquerda. Em 1963 o parlamento é revogado dando
amplos poderes a João Goulart, mas agora tanto à esquerda quanto à direita estavam
descontentes com a situação política.

O Plano TRIENAL, que foi elaborado por uma equipe liderada pelo Ministro do
Planejamento, Celso Furtado, durante o Governo de João Goulart, era previsto para ser
executado durante o período de 1963 a 1965. O Plano adotou a metodologia estruturalista,
sendo, amplamente influenciado pelos ensinamentos da Comissão Econômica para a
América Latina e Região do Caribe (CEPAL).

O Plano visava diagnosticar os fatores responsáveis pelos desequilíbrios, para tanto os

problemas foram hierarquizados. O conhecimento amplo e sistemático da realidade
econômica era imprescindível para que as decisões fossem tomadas de forma eficiente.

Três aspectos foram enfatizados no diagnóstico do Plano TRIENAL:

 O crescimento da economia nos anos anteriores e próximos a 1962.

 Os desequilíbrios estruturais proporcionados pelo crescimento, assim como a
elevação substancial dos preços.
 O grande incentivo à importação de bens de capital, planejamento dos investimentos
no sentido de ajudar no processo de substituição de importações.

1.5.3 DIAGNÓSTICO DO PLANO TRIENAL

O Plano TRIENAL falhou em relação aos diagnósticos que fez do desenvolvimento

econômico do País, por ocasião de sua elaboração, razão por que não conseguiu perceber a
saturação do processo de substituição das importações.

A substituição das importações já havia atingido a fase dos bens de capital, cuja produção
exigiu um mercado mais amplo para os que precisavam ser assegurados dos benefícios da

19
economia de escala de produção. A economia passou a ter problemas de eficiência, porque
a produção tinha um custo muito elevado.

Houve falhas também no diagnóstico do processo inflacionário. O plano culpou

indistintamente tanto o setor externo como o doméstico.

No setor externo a inflação era associada às causas estruturais. Em decorrência da limitação

das importações surgiu a necessidade de produzir-se internamente o que não poderia ser
importado, ou seja, substituição da produção primária por outras mercadorias que
envolvessem maior quantidade de capital.

As várias mudanças na estrutura produtiva do Brasil tiveram como conseqüência a geração

de renda monetária que se traduzia em pressões da demanda de importações, que não
podendo ser satisfeita, gerava fortes pressões inflacionárias. A solução seria que a oferta
acompanhasse esse incremento da renda monetária.

Mas o efeito do setor externo ia além desse diagnóstico. A compra de letras cambiais, cujos
certificados eram negociados pelos importadores ao custo de um deságio elevado, acabava
incidindo nos preços. O que poderia estar fortalecendo as pressões inflacionárias. O fato é
que os exportadores estavam negociando mais letras cambiais do que os importadores.

1.5.4 OBJETIVOS DO PLANO TRIENAL

O Plano visava atender as aspirações mais imediatas da população brasileira, sendo elas de
ordem sócio-econômica.

Dentre os objetivos do Plano TRIENAL destacavam-se:

 Recuperação do ritmo do desenvolvimento econômico observado nos anos

anteriores (1956-1960), que tinha ficado em torno de 8,3%.
 Combater o processo inflacionário reduzindo a 10% a inflação anual.

As medidas adotadas pelo plano para combater o processo inflacionário:

20
 - Elevação da carga fiscal, esta medida inibiu o investimento produtivo, uma vez que
as taxas de retorno privado eram reduzidas.

- Redução do dispêndio público.

- Captação de recursos do setor público no mercado de capitais. Era difícil para o

setor público captar recursos, já que o governo não oferecia nenhum atrativo numa fase de
fortes pressões inflacionárias. Ao disputar recursos com o setor privado no mercado de
capitais, o setor público poderia provocar tensões econômicas elevando o custo do dinheiro.

- Mobilização de recursos monetários.

- Aumento das tarifas dos serviços públicos (transportes e comunicação).

 Redistribuição de renda no âmbito regional e individual.

 Negociação da dívida externa.
 Aumento salarial do funcionalismo público em torno de 40%.
 Reformas de base

- Administrativa.

- Bancária.

- Fiscal.

- Agrária.

As estruturas da época eram antiquadas e ineficientes, precisavam sofrer profundas

transformações para dar continuidade ao crescimento econômico.

1.5.5 REALIZAÇÕES DO GOVERNO DE JOÃO GOULART

Apesar de suas limitações legais, João Goulart realizou algumas medidas reformistas no
setor rural. Por intermédio da Superintendência de Política da Reforma Agrária (SUPRA),
desapropriou terras mal aproveitadas às margens das estradas, ferrovias e açudes públicos.

21
Goulart também incentivou a sindicalização rural, regulamentando o estatuto do
trabalhador rural, o qual passou a ter direito e vantagens da previdência social, como salário
mínimo, férias remuneradas e jornada de 8 horas.

Durante aquele período foram criados o código brasileiro de telecomunicações e o conselho

nacional de telecomunicações, nacionalizando os serviços ligados ao setor. Na área de
educação destacaram as grandes campanhas de alfabetização em massa.

O governo de João Goulart também trouxe melhorias na infra-estrutura através da criação

da ELETROBRAS, permitindo a expansão da capacidade nacional de produção de energia
elétrica; inauguração da USIMINAS, COSIPA, Ferro e Aço de Vitória, do planejamento da
construção da usina de Itaipu e do porto Tubarão.

1.5.6 DIFICULDADES DE IMPLANTAÇÃO

Várias foram às dificuldades encontradas para implantar o Plano TRIENAL, dentre elas:

 O tempo de intervenção do plano foi insuficiente para que sua ação fosse eficaz.
 No período não existia uma instituição que fornecesse informações estatísticas
detalhadas e de boa qualidade sobre variáveis macroeconômicas.
 O governo não possuía uma estrutura governamental resistente para suportar a
organização necessária de investimento, além da falta de experiência do país quanto aos
planos de desenvolvimento eficientes.
 Havia um desconhecimento dos efeitos das políticas executadas e uma resistência
dos empresários a sua implementação.

Em 1963 o governo tomou as medidas relativas ao plano: suspendeu os subsídios ao

consumo, delimitou a expansão do crédito bancário, promoveu o reajuste da taxa cambial a
níveis realistas. Quanto ao funcionalismo público, propôs 40% de aumento no salário,
percentual bem inferior do setor privado.

Durante o primeiro semestre o governo cumpriu razoavelmente o que estava no Plano

TRIENAL. No entanto, no segundo semestre ele cedeu às pressões e acabou por aumentar

22
os salários do funcionalismo público em 60%, o que desencadeou uma série de aumentos
de preços, principalmente dos produtos que não eram mais subsidiados pelo governo,
aumento de preços dos serviços públicos e aumento das taxas cambiais, os quais
ocasionaram pressões de custos.

Ao longo de 1963 o Brasil se afundava ainda mais economicamente, o investimento

estrangeiro praticamente foi nulo, os fornecedores não concediam prazo para o pagamento
dos produtos, comprometendo o suprimento de petróleo. Somente os estados onde o
governo era rotulado como anti-Jango recebiam assistência americana.

Os índices demonstraram a ineficácia do plano: a elevação dos preços para 1963 era
programada para 23% e ficou em 78%. A taxa de crescimento do PIB foi a mais baixa
desde 1947, apenas 1,6%, quando se esperava 7%. O déficit do caixa atingiu 500 bilhões de
cruzeiros, quando o plano previa 300 bilhões. Os meios de pagamento cresceram em torno
de 65% (previstos 34%) alimentados pela expansão do déficit do Tesouro, do crédito ao
setor privado, o que não foi eficiente à política de contenção da inflação.

No inicio de 1964 o Brasil vivia rumores de um golpe, tanto da esquerda quanto da direita,
com a inflação anual projetada chegando próxima a 100% ao ano.

Fatores naturais também prejudicaram a eficácia do plano. Nesse período aconteceram

grandes secas, que prejudicaram a produção agrícola e provocaram racionamento de
energia elétrica. Ocorreram geadas e incêndios no Paraná que prejudicaram a safra de café,
que representava a parte mais importante da produção agrícola nacional.

Outro fator importante que prejudicou o alcance das metas foi o baixo nível de
investimento registrado na ocasião. Eles cresceram apenas 3% no ano em 1963. A
aceleração do processo inflacionário inibiu os investimentos privados, pois havia uma
incerteza sobre a taxa de retorno esperada, aliado ao aumento da carga tributária e a política
creditícia restritiva.

23
O Plano TRIENAL não teve sucesso em sua implantação, em razão de não conseguir
atingir seus objetivos, de promover o desenvolvimento econômico e vencer a inflação, mas
foi consciente no esforço intenso de planejamento do País.

1.5.7 CONCLUSÕES

A crise da década de 1960 foi a primeira grande crise econômica do Brasil em sua fase
industrial, marcada pela queda dos investimentos, queda da taxa de crescimento e da
inflação acelerada que chegou a mais de 90% em 1964. A taxa de crescimento do Brasil
diminuiu devido ao esgotamento do dinamismo do processo de substituições de
importações. Os problemas foram herdados pelos desequilíbrios do Plano de METAS.

O plano vigorou por menos de um ano, uma duração efêmera para apresentar resultados. O
objetivo do plano era combater o processo inflacionário e desenvolver o País
economicamente. O controle inflacionário se deu através da diminuição da liberdade
creditícia e do combate aos excessos da política monetária e aos gastos públicos. Essas
medidas tinham um forte conteúdo recessivo que associado a fatores climáticos causou
dificuldades ao setor agrícola e a geração de energia. As reformas institucionais,
imprescindíveis para a retomada do crescimento, não foram concretizadas devido à
ausência de mecanismos de financiamento adequados. A implantação do Plano TRIENAL
foi bastante dificultada pela instabilidade política que marcou o governo de João Goulart.
O presidente tomou posse sob o regime parlamentarista. Através do plebiscito se instalou
o regime presidencialista, mas as dificuldades permaneceram, havendo troca de ministros
ao longo de poucos meses que vigorou o regime presidencialista. Mais uma vez o
confronto político civil foi solucionado com um golpe de estado militar, que contava com o
apoio dos EUA. A desarticulação política dificultou a implantação do Plano TRIENAL e
desencadeou o regime autoritário de 1964. Em obediência à geopolítica americana da
época, ensinada a partir da academia militar de West Point (EUA) e na Escola Superior de
Guerra se colocou o Brasil em alinhamento automático.

24
1.6. PROGRAMA DE AÇÃO ECONÔMICA DO GOVERNO (PAEG)

1.6.1 INTRODUÇÃO

A política econômica do governo Castelo Branco, que se remete ao período de 1964 a

1967, lançou o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). A principal
preocupação dos militares, na década de 1960, era a instabilidade econômica, sobretudo, a
do processo inflacionário.

É necessário esclarecer que, na sua formulação original, o PAEG era um programa de

governo, porém, tornou-se um plano econômico devido às alterações estruturais, feitas pela
força militar, institucionalmente, tais como: a criação do Banco Central (BC), do Banco
Nacional da Habitação (BNH), da indexação da economia, pela Obrigação Reajustável do
Tesouro Nacional (ORTN), do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), que pôs
fim à estabilidade no emprego, complementando-se como um forte programa de
internacionalização da economia.

Em geral, o plano foi eficaz, no que tange ao controle inflacionário, havendo reduções nos
índices de preço no referido período, além de ter fornecido condições para a volta do
crescimento, já a partir de 1965. Em contrapartida houve um maior endividamento público,
aumento da liberalização das importações e uma violenta política de arrocho salarial.

1.6.2 VISÃO GERAL

Em 1965 foi lançado o PAEG, sob a responsabilidade dos ministros do Planejamento,

Roberto de Oliveira Campos, e da Fazenda, Octávio Gouveia de Bulhões. Este tinha sido o
ministro no breve governo de Café Filho, dez anos antes, sendo ambos conhecidos por suas
posições ortodoxas. O PAEG tratou de reduzir o déficit do setor público, contraiu o crédito
privado e comprimiu os salários. Ademais, os citados ministros eram amigos há mais de 20
anos atrás, juntamente com seu chefe Eugênio Gudin, que fora ministro da fazenda nos
anos cinqüenta, quando em 1944 representaram o Brasil na comissão de países que criaram
o Fundo Monetário Internacional (FMI), na cidade de Bretton Woods, nos EUA.

25
Eles buscaram controlar os gastos dos estados, ao propor uma lei que proibia que eles se
endividassem sem autorização federal. O re-equilíbrio das finanças da União foi obtido
através da melhoria da situação das empresas públicas; do corte dos subsídios a produtos
básicos como trigo e o petróleo, que eram importados a uma taxa de câmbio mais baixa;
medidas estas que produziram de início um impacto no custo de vida, sendo necessário
aumentar as tarifas de serviços de energia elétrica, telefone, elevar o preço da gasolina, do
pão e aumentar a arrecadação dos impostos através de um melhor aparelhamento da
máquina do Estado.

A compressão dos salários começou a ser feita pela fixação de fórmulas de reajuste
inferiores à inflação. Ela veio acompanhada de medidas destinadas a impedir as greves e a
facilitar a rotatividade da mão-de-obra, no interesse das empresas. A lei de greve, aprovada
em junho de 1964 pelo Congresso, criou exigências burocráticas que tornaram praticamente
impossível a realização de paralisações legais. É bom lembrar, contudo, que em quase vinte
anos anteriores (desde 1946) de regime democrático, o Congresso não aprovara nenhuma
lei, cumprindo os preceitos constitucionais, que garantia o direito de greve, embora na
prática ele fosse exercido livremente, nos últimos anos daquele período.

Não obstante, o governo liquidou um dos direitos mais valorizados pelos assalariados
urbanos, a estabilidade no emprego após dez anos de serviço, garantida pela Consolidação
das Leis de Trabalho (CLT). A fórmula não surgiu imediatamente, mas só em setembro de
1966, quando foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), na prática, em
substituição à estabilidade. Ainda que a adesão ao fundo não fosse por lei obrigatória, ela,
de fato, tomou esse caráter, já que, sem opção pelo FGTS, passou a ser impossível obter
emprego. O fundo é constituído por importâncias recolhidas mensalmente, na forma de um
depósito bancário em nome do trabalhador, podendo ser resgatado em casos específicos,
tais como despedida sem justa causa, compra de casa própria, doenças incuráveis,
casamento ou aposentadoria.

A criação do fundo foi vantajosa para os empregadores, que passaram a contratar e

dispensar seus empregados mais livremente. Além disso, em muitos casos, o núcleo de
trabalhadores estáveis representava um pesado ônus, dificultando a modernização das

26
empresas. O FGTS trouxe inicialmente para o trabalhador conseqüências negativas. Além
de ser corroído pela correção monetária abaixo da inflação e pelo não recolhimento de
parcelas, o dinheiro do fundo não compensava a perda da garantia de estabilidade. Os
períodos de recessão econômica e de arrocho salarial iriam demonstrar a importância dessa
garantia no emprego. Porém, com o passar de muito tempo, o FGTS passou a ser um
patrimônio considerável pelo trabalhador, rendendo juros e correção monetária mensal.

Uma mudança de enfoque importante se deu na área do comércio exterior. Os ministros

consideravam que o potencial do Brasil fora subestimado, acreditava que o Brasil
necessitava ter grandes empresas capazes de competir com multinacionais. Lançaram assim
uma campanha de exportação não apenas para explorar as enormes reservas naturais do
País e vender produtos agrícolas como para promover os bens semi-manufaturados. Eles
esperavam contar com a entrada de capital estrangeiro, especialmente no setor de
exportação. Para incentivar seu fluxo, em agosto de 1964 foi aprovada a lei que regulava os
investimentos estrangeiros e a remessa de lucros.

1.6.3 OBJETIVOS E METAS

O governo Castelo Branco lançou o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG),

com vistas a resolver os problemas econômicos. O PAEG pode ser entendido em duas
linhas de atuação: políticas conjunturais de combate à inflação e reformas estruturais que
visavam o equacionamento dos problemas institucionais e as dificuldades que se colocavam
ao crescimento econômico.

Os objetivos colocados pelo PAEG eram: acelerar o ritmo de crescimento econômico,

conter o processo inflacionário, atenuar os desequilíbrios setoriais e regionais, aumentar o
investimento e, com isso o emprego, e corrigir a tendência ao desequilíbrio externo. O
controle inflacionário e as formas de conviver com ela eram vistos como precondições para
a retomada do crescimento. O combate à inflação só poderia ser feito acoplado às reformas
institucionais.

1.6.4 MEDIDAS DE COMBATE À INFLAÇÃO DO PAEG

27
O diagnóstico sobre a inflação, que havia subido para 83,2% ao ano, em 1963, centrava-se
no excesso de demanda. Este era explicado em função da tendência ao déficit público, da
elevada propensão a consumir (decorrente da política salarial frouxa ou anárquica dos
períodos anteriores) e também da falta de controle sobre a expansão do crédito. Aquelas
pressões inflacionárias se propagavam com a expansão monetária, que era o veículo para
sua perpetuação. O diagnóstico era de que a inflação era pela excessiva demanda por bens e
serviços, em face de oferta insuficiente.

Especificamente, as principais metas do PAEG eram:

 Redução do déficit público. Deu-se através da diminuição dos gastos da União, da

ampliação das receitas federais, através da reforma tributária e do aumento das tarifas
públicas. Com isso, o déficit público reduziu-se de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% em
1966.
 Restrição do crédito. Houve aumento das taxas de juros reais e conseqüentemente
do passivo das empresas. Este fato levou a uma grande onda de falências, concordatas,
fusões e incorporações, processo este que atingiu principalmente as pequenas e médias
empresas dos setores de vestuário, alimentos e da construção civil.
 Controle da política salarial. Supunha-se a existência de uma taxa de desemprego
relativamente baixa, o que aumentava os salários reais e a inflação crescente. Para romper
esta dinâmica, o governo passou a determinar os reajustes salariais anuais, objetivando
romper as expectativas e conter as reivindicações. A fórmula de reajustes decidida pela
política salarial teve por conseqüência uma grande redução do salário real.

Com estas medidas, a inflação reduziu-se, entre os anos de 1964 e 1967, da casa próxima
dos 90% ao ano, para a dos 20% ao ano. Este resultado se deve em grande parte a uma
retração nas taxas de crescimento econômico.

1.6.5 REFORMAS INSTITUCIONAIS DO PAEG

Quanto aos problemas institucionais, identificou-se como ponto crítico central a inflação.
Vários eram os problemas gerados pelo processo inflacionário:

28
 A inflação, conjugada à lei da usura (que impedia juros nominais superiores a 12%
ao ano), desestimulava a canalização de poupança para o sistema financeiro.
 A lei do inquilinato, numa situação inflacionária, constituía-se um forte desestímulo
à aquisição de imóveis e, conseqüentemente, à construção civil.
 A desordem tributária no caso dos débitos fiscais estimulava o atraso de pagamentos
e, no caso dos ativos e do patrimônio das empresas, levava à tributação de lucros ilusórios.

Neste sentido, se, por um lado, se fazia necessária a redução das taxas de inflação, também
se procurou criar mecanismos que possibilitassem o crescimento econômico em um
ambiente de inflação moderada. As principais reformas instituídas pelo PAEG foram: a
tributária, a monetária, a financeira e a do setor externo.

1.6.6 A REFORMA TRIBUTÁRIA

Os principais elementos envolvidos nessa reforma foram:

 A introdução da correção monetária no sistema tributário, visando reduzir as

distorções já mencionadas.
 A alteração do formato do sistema tributário. Transformaram-se o imposto tipo
cascata (que incide a cada transação sobre o valor total), em imposto tipo valor adicionado.
Criou-se o imposto sobre produtos industrializados (IPI), imposto sobre circulação de
mercadorias (ICM) e o imposto sobre serviços (ISS). A importância desta alteração foi
romper o estímulo até então existente à integração vertical da produção, facilitando a
utilização dos impostos como instrumento de política de crescimento e de redução de
distorções, ao permitir as diferenciações de alíquotas, facilitando a concessão de isenções e
incentivos fiscais às atividades específicas.
 A redefinição do espaço tributário entre as diversas esferas do governo. A União
ficou com o IPI, o IR, o ITR, os impostos únicos e os impostos de comércio exterior.
 Os estados ficaram com o ICM e o IPVA. Os municípios, com o ISS, o IPTU e o
ITIV. Além disso, foram criados os fundos de transferência intergovernamentais: o fundo
de participação dos estados e dos municípios, que se baseavam em parcelas de arrecadação
do IPI, do IR e de outros tributos. Os critérios de distribuição dos recursos baseavam-se na
área geográfica, na população e na renda per capita, com vistas a favorecer estados mais

29
pobres. Houve importante centralização das decisões sobre a legislação tributária, inclusive
definindo as alíquotas dos impostos das demais esferas, procurando eliminar a “guerra
fiscal”.

Ainda quanto à questão da arrecadação, devem-se destacar:

 O surgimento de vários fundos para-fiscais, como o FGTS e do Programa de

Integração Social (PIS), que se constituíram em importantes fontes de poupança
compulsória, direcionadas ao setor público. Segundo o governo, estes fundos vieram em
substituição a algumas distorções até então existentes na legislação trabalhista, que foram
eliminadas: a questão da estabilidade do emprego e a participação nos lucros.
 A chamada “inflação corretiva”, uma política de realismo tarifário, que tornou as
empresas estatais geradoras de excedentes líquidos de recursos, via elevação das tarifas.

Dessa forma, as principais conseqüências da reforma tributária foram o aumento da

arrecadação, em face de uma grande centralização, tanto da arrecadação como das decisões,
em termos de política tributária, constituindo-se em importante instrumento político, ao
subordinar mais ainda os estados ao governo central. Permitiu ainda, através da vinculação
da receita e da criação de órgãos ao lado da administração direta, uma descentralização dos
gastos, com maior flexibilidade operacional.

1.6.7 AS REFORMAS MONETÁRIA E FINANCEIRA

Os principais objetivos dessas reformas foram os de criar condições de condução

independente da política monetária e redirecionar os recursos conforme as atividades
econômicas.

Referidas reformas dividiram-se em quatro grupos de medidas:

 A instituição da correção monetária via criação da Obrigação Reajustável do

Tesouro Nacional (ORTN). A introdução da correção monetária tornava sem sentido a “lei
da usura”, eliminando uma série de ineficiências do sistema financeiro. Ao permitir a
prática de taxas de juros reais positivas, estimulava a poupança e ampliava a capacidade de
financiamento da economia. A instituição da série mensal da ORTN deixava clara a

30
indexação, que tinha por objetivo dar credibilidade e viabilizar o desenvolvimento de um
mercado de títulos públicos, que fornecesse instrumentos de financiamentos não
inflacionários do déficit público, bem como possibilitasse as operações de mercado aberto,
visando o controle monetário. Este último objetivo só se viabilizou de fato a partir de 1970,
com a criação da Letra do Tesouro Nacional (LTN), já que as características da ORTN
(títulos pós-fixados de longo prazo) dificultavam as operações de mercado aberto, que
poderiam ser feitas com títulos prefixados de curto prazo.
 A Lei n.º595 que criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) e o Banco Central
(BC). Com esta lei procurava-se criar condições para que a política monetária fosse
conduzida de forma independente. O CMN substituiu o conselho da SUMOC, o qual
passou a ser o órgão normativo da política monetária, com a função de definir as regras e as
metas a serem atingidas. O BC foi criado, assumindo a antiga Carteira de Câmbio e
Redesconto (CACEX) do Banco do Brasil e do serviço de meio circulante do Tesouro
Nacional, para ser o agente executor da política monetária. Além disso, ele também seria o
agente fiscalizador e controlador do sistema financeiro. O Banco do Brasil, além de suas
funções de banco comercial, permaneceu com os serviços de compensação de cheques,
depositário das reservas voluntárias, caixa do BC e do Tesouro Nacional, ou seja,
constituía-se no agente bancário do governo.

Vários problemas ainda permaneceriam para a consecução do objetivo de controle

independente da política monetária:

 A subordinação do BC ao CMN, o que permitia ingerência política na atuação do

BC.
 A conta movimento, criada inicialmente para transferir recursos do BB para que o
BC entrasse em operação, fez com que o BB não perdesse a condição de autoridade
monetária, uma vez que podia expandir sem limites suas operações de crédito, já que
possuía uma linha direta de financiamento junto ao BC.
 O chamado “orçamento monetário”, que deveria ser peça para juntar as duas
autoridades monetárias (BC e BB). Este orçamento passou a receber vários gastos de
origem fiscal, com a criação de vários fundos e programas que seriam administrados pelas
autoridades monetárias, tais com o seguro da safra agrícola (PROAGRO), a programa de

31
exportações (PROEX), o fundo de previdência do trabalhador rural (FUNRURAL), dentre
outros.

Com isso, o BC, que deveria ser órgão de controle monetário, transformava-se também em
banco de fomento, criando-se um entrelaçamento entre contas monetárias e fiscais, de tal
modo que o orçamento fiscal poderia aparecer equilibrado, enquanto todo o rombo se
colocava no orçamento monetário. O BC era responsável pela administração da dívida
pública, podendo emitir títulos em nome do Tesouro Nacional. Dessa forma, a dívida
pública e os gastos com juros do Tesouro poderiam crescer independentemente da
existência de um déficit a ser financiado, mas simplesmente por objetivos de controle
monetário. Além disso, criava-se um mecanismo para o Tesouro Nacional forçar o BC a
financiar seus déficits via emissão monetária.

Percebe-se, portanto, que acabou por criar um estranho arcabouço institucional, em que se
mistura política fiscal e monetária; o BC não controlava a política monetária, nem o
Tesouro Nacional controlava a política fiscal. O resultado deste quadro foi o de inviabilizar
o conhecimento e o controle sobre as operações do governo.

A criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) tinha por objetivo eliminar os déficits
habitacionais existente, que eram atribuídos à falta de financiamento para o setor. Assim
dotou-se o segmento com linhas de recursos e agentes específicos.

Com relação aos agentes foi criado o BNH, que desempenharia o papel de banco dos
bancos no sistema financeiro habitacional, com a função de regulamentar e fiscalizar a
atuação dos agentes do sistema, bem como prestar serviços a estes, como assistência à
liquidez. Os demais agentes do sistema eram as Caixas Econômicas (CE), as Sociedades de
Crédito Imobiliário (SCI) e as Associações de Poupança e Empréstimos (APE).

As fontes de recursos eram as cadernetas de poupança, as letras imobiliárias e o FGTS. O

FGTS era gerido pelo BNH para financiar os projetos sociais na área de habitação e
saneamento, esta última através do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). O BNH
funcionaria como agente repassador, não se constituindo em agente de ponta.

32
A Lei do Mercado de Capitais definia as regras de atuação dos demais agentes financeiros.
O quadro institucional que se formou se baseava no modelo financeiro norte-americano,
caracterizado pela especialização/segmentação do mercado, existindo instituições
especializadas que atendiam a segmentos específicos do mercado de crédito, com base em
instrumentos de captação determinados.

Assim, os bancos comerciais deveriam operar no crédito de curto prazo, com base na
captação de depósitos à vista. As financeiras eram os agentes do crédito ao consumidor,
através da venda de letras de câmbio. Os bancos de investimento, criados na reforma,
deveriam atender aos créditos de médios e longos prazos, através da captação de depósitos
a prazo e do repasse de recursos externos; além disso, deveriam incentivar as operações do
mercado de capitais, através da subscrição de ações, operações de underwriting
(lançamento de ações) e colocação de debêntures. Os bancos de desenvolvimento estatais
deveriam financiar operações especiais de fomento através do repasse de fundos fiscais e
recursos externos.

As demais instituições do mercado de capitais - Bolsa de Valores, Corretoras e

Distribuidoras - também foram regulamentadas e subordinadas ao BC. Criaram-se vários
tipos de incentivos fiscais para dinamizar este segmento, entre os quais se destacavam o
Decreto-lei 157, no qual os indivíduos poderiam adquirir cotas de fundo de ações com
parcela do Imposto de renda devido (pessoa física). Merece ainda destaque a criação do
Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), sendo o BB o agente central, e os bancos
comerciais, agências subsidiárias. A fonte de recursos para o sistema era além dos fundos
fiscais e da conta movimento, uma parcela dos depósitos à vista captados pelos bancos
comerciais, que deveriam obrigatoriamente ser utilizados no financiamento agrícola.

1.6.8 A REFORMA DO SETOR EXTERNO

Esta reforma tinha por objetivo estimular o crescimento econômico, evitando as pressões
sobre o balanço de pagamentos, eliminando assim uma das principais distorções da política
de substituição de importações. Destacavam-se duas linhas de atuação neste sentido:
melhorar o comércio externo brasileiro e atrair o capital estrangeiro.

33
Em relação ao comércio externo, buscou-se, por um lado, estimular e diversificar as
exportações através de uma série de incentivos fiscais (isenções fiscais - IPI, ICM, IR,
crédito-prêmio do IPI), da modernização e dinamização dos órgãos públicos ligados ao
comércio internacional (CACEX e CPA). Quanto às importações, a idéia era eliminar os
limites quantitativos e utilizar apenas a política tarifária como forma de controle. A
principal medida adotada na área do comércio externo foi à simplificação e unificação do
sistema cambial, que objetivava eliminar as incertezas decorrentes da condução errática da
política cambial, bem como os desestímulos à exportação decorrente da valorização
cambial. Para tal, adotou-se o sistema de minidesvalorizações, pelo qual a valorização
cambial deveria refletir o diferencial entre a inflação doméstica e a internacional.

Quanto à atração do capital estrangeiro, buscou-se inicialmente uma reaproximação com a

política externa norte-americana, a chamada Aliança para o Progresso. Em seguida,
efetuou-se a renegociação da dívida externa e firmou-se um acordo de garantias para o
capital estrangeiro. As ligações com o sistema financeiro internacional foram feitas através
de dois mecanismos: a Lei 4.131, que dava acesso direto das empresas ao sistema
financeiro internacional, e a Resolução 63, que possibilitava a captação de recursos
externos pelos bancos comerciais e de investimentos para repasse interno. Esta última
significava a colagem do sistema financeiro nacional ao internacional e o início do processo
de internacionalização financeira no Brasil.

As reformas do PAEG alteraram praticamente todo o quadro institucional vigente na

economia brasileira, adaptando-o às necessidades de uma economia industrial. Montou-se
um esquema de financiamento, que viabilizaria a retomada do crescimento, dotando-se o
Estado de maior capacidade de intervenção na economia.

A política adotada no PAEG obteve grande êxito na redução das taxas inflacionárias e em
preparar o terreno para a retomada do crescimento. Este quadro montado iria permitir altas
taxas de crescimento ao longo da década de 1970.

1.6.9 CONCLUSÕES

34
A equipe econômica, chefiada por Roberto Campos e Octávio Bulhões, fizeram um
diagnóstico adequado da situação econômica, mas isso não era suficiente. A implantação de
um regime autoritário no País facilitou a ação dos ministros, o que não significa que um
regime desse tipo garantiria estabilidade econômica. Para poder funcionar qualquer plano
de estabilização dependia de sacrifícios por parte da sociedade. Em regime democrático, o
êxito de um plano depende de um acordo com concessões recíprocas por parte dos
diferentes setores sociais. Nas condições da sociedade brasileira da época e com a falta de
visão de seus principais atores políticos, isso era coisa difícil de alcançar. Foi o regime
autoritário que permitiu à equipe econômica tomar medidas que resultaram em sacrifícios
forçados, especialmente para a classe trabalhadora, sem que esta tivesse condições de
resistir, devido a estarem suspensos muitos dos direitos e garantias individuais. Deve ser
lembrado ainda que o problema crítico da dívida externa foi provisoriamente resolvido,
graças ao sinal verde do FMI e à maciça ajuda do governo americano, através da Aliança
para o Progresso, inaugurada pelo presidente Kennedy.

1.7 PROGRAMA ESTRATÉGICO DO DESENVOLVIMENTO (PED)

1.7.1 INTRODUÇÃO

O Programa Estratégico do Desenvolvimento (PED) ocorreu no Governo do General Artur

da Costa e Silva, de 1967 a 1969. Tinha como Ministro da Fazenda, Antônio Delfim Netto,
e Helio Beltrão, como Ministro do Planejamento. Continuava a ditadura militar chamando
de programa o que se constituía realmente em plano econômico para as suas duas primeiras
incursões autoritárias na economia. Parece que ela não queria comparar com os planos do
regime soviético. O termo plano econômico para eles dava idéia de ditadura de esquerda.

35
O programa tinha como elementos fundamentais o investimento nas áreas consideradas
estratégicas e a ação indireta sobre o setor privado via instrumentos financeiros. Tinha
como objetivo principal o crescimento econômico e para isso procurou corrigir as falhas da
gestão anterior. Naquele tempo o País tinha como problemas principais o esgotamento das
oportunidades de substituir importações e a crescente participação do setor público na
economia. Para alcançar o crescimento desejado foi eleito como indispensável: a)
renovação dos setores dinâmicos; b) consolidação da infra-estrutura; c) expansão da
demanda; d) política de distribuição de renda; e) preservação da capacidade de poupança e
f) recuperação do atraso tecnológico. A partir dessas diretrizes, criou-se um modelo que
compatibilizasse os objetivos setoriais com os globais, uma vez que o programa reconhecia
o inter-relacionamento entre setor público e setor privado.

No PED houve uma ação governamental, no que diz respeito à ampliação de infra-estrutura
econômica de apoio, ao fornecimento dos insumos básicos necessários para a dinamização
de setores produtivos não tradicionais, bem como estabelecimento de bases para ampliar o
acesso da empresa privada ao mercado interno de capitais e condições institucionais para
ingresso de capitais de risco. O programa pretendia dotar de uma dinâmica que: acelerasse
o crescimento econômico, ao tempo em que contivesse a inflação, o que parecia
contraditório, mas se realizaria via repressão. Ademais, referia-se ao desenvolvimento
social e expansão das oportunidades de emprego.

No que diz respeito à política macroeconômica houve um rompimento com à do período

anterior, já que se considerou excessiva a pressão exercida pelo setor público sobre o
controle da demanda agregada, vez que agora se considerava errado o diagnóstico de
inflação de demanda da época. Diante disso se adotou uma política mais voltada ao
crescimento, propondo uma nova estratégia para o desenvolvimento nacional.

1.7.2 CRESCIMENTO ECONÔMICO

A partir de 1967, a economia brasileira vai iniciar um ciclo virtuoso de crescimento

econômico, puxado principalmente pela indústria automobilística, que iniciou ciclos de
recordes sucessivos de produção. Assim como pela indústria da construção civil, devido à

36
maior demanda habitacional e ao maior gasto público. O setor de bens intermediários
cresceu expressivamente, destacando-se a siderurgia e a energia elétrica.

A indústria têxtil também estava conseguindo se recuperar, já que antes era o setor mais
penalizado pela crise econômica. O setor terciário teve uma expansão expressiva com
destaque ao desempenho do comércio, transportes e comunicações. Em grande parte o
crescimento da indústria de deu via utilização de capacidade ociosa.

Houve uma retomada não só nos níveis de produção correntes, mas também nos
investimentos industriais, que começavam a esboçar uma recuperação, fato de grande
importância para consolidação do crescimento.

A agricultura foi uma grande beneficiada das políticas governamentais através de crédito e
de subsídios. Naquele período houve uma grande mecanização da agricultura o que
estimulava também a indústria. Ademais, houve aumento significativo da demanda por
bens de consumo durável.

1.7.3 POLÍTICAS FISCAL E MONETÁRIA

A mudança mais sensível foi o aumento em 1967 do déficit orçamentário, alcançando 1,7%
do PIB (em 1966 era de 1,1% do PIB). Embora 80% desse déficit fossem da gestão
anterior, não houve esforço para reduzi-lo. Pelo contrário, procurou-se compensá-lo com
uma ação fiscal mais atuante. Algumas medidas tomadas se apresentavam como renúncia
de receita num primeiro momento. Houve uma elevação do teto de isenção sobre o imposto
de renda das pessoas físicas, resultando em um ganho aproximado de 5% para os
favorecidos (claro que em contrapartida isso era um estímulo à reativação da demanda).
Houve ainda um alongamento transitório dos prazos para o recolhimento do IPI, passando a
desfrutar de 30 a 45 dias, ao invés de ser feito no ato do faturamento, o que disponibilizava
ao setor industrial recursos para capital de giro a um custo praticamente nulo, possibilitando
resposta de imediato a reativação de demanda. Em 1968 a política fiscal teve papel pouco
expressivo na manutenção do crescimento, posto que o déficit orçamentário se situasse
ainda em 1,2% do PIB.

37
No tocante a política monetária houve uma vigorosa e continuada expansão real da oferta
de moeda e crédito. Contudo, o governo assegurava que não era inflacionária, dado o
grande controle que tinha sobre o sistema financeiro e também do sistema real.

1.7.4 INFLAÇÃO

No que concerne ao combate da inflação em 1967, a grande aliada foi a queda dos preços
agrícolas numa conjuntura de expansão da oferta. Também houve uma redução das taxas de
juros de forma direta tanto no caso de empréstimo do Banco do Brasil quanto com os
bancos privados.

Ademais, abandonou-se o financiamento “não inflacionário” do déficit público (via

emissões, passando ao lançamento de dívida publica), objetivando, dessa forma, diminuir a
pressão sobre o setor privado.

O acompanhamento dos preços industriais foi elemento significativo, uma vez que se
tornou possível o reconhecimento de condições oligopólicas no processo de formação de
preços, o que poderia dar margens a pressões inflacionárias.

A inflação era tolerada (reprimida ou mascarada) entre 20 a 30% ao ano, contanto que o
ritmo de crescimento dos preços viesse a mostrar-se gradualmente em uma tendência ä
queda.

1.7.5 SETOR EXTERNO E POLÍTICA ECONÔMICA

Durante a execução do PED, ocorreram importante mudanças nas áreas de comércio

exterior, da divida externa e do investimento estrangeiro no País. Parte dessas mudanças
está associada às medidas de políticas econômicas, tais como a política cambial e a política
de incentivo as exportações, mais fatores externos, tais como o crescimento da economia
mundial, a evolução favorável dos termos de troca e uma crescente liquidez no mercado
internacional de capitais.

38
Naquele período, ocorreu um grande aumento das exportações, acompanhado por maior
diversificação da sua pauta, pela crescente participação de produtos semi-manufaturados,
bem como por uma mudança de importância relativa de certos parceiros comerciais do País.
Observou-se também um forte aumento de importações, notadamente de bens de capital, o
que foi favorecido pela existência de isenções e incentivos específicos de política industrial.

Dentre outras medidas adotadas, destacaram-se as medidas fiscais e creditícias, tais como
as isenções de impostos, concessões de subsídios; a política cambial flexível; a
desburocratização administrativa e a promoção direta de produtos de exportação no
exterior.

1.7.6 CONCLUSÕES

Aproveitando-se da conjuntura externa favorável, o sistema autoritário adotou medidas que

estimularam a economia brasileira a crescer a taxas inéditas, acima de 10% ao ano.

Houve uma proliferação de incentivos, subsídios e isenções, mesmo quando todas as

declarações eram a favor do desenvolvimento ao setor privado e da livre operação do
mercado.

O crescimento acima de 10% ao ano ultrapassou a meta de 6%, fazendo com que aquele
período fosse chamado de “milagre brasileiro”. Nunca se tinha obtido taxas tão altas.

Com a intenção de participação do Governo no preenchimento dos chamados “espaços

vazios” da economia, de modo a não permitir a consolidação do capital estrangeiro em
áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento, criaram-se uma série de programas
setoriais ou regionais. O Programa de Integração Nacional (PIN), voltado para o Nordeste e
a Amazônia; o Programa de Desenvolvimento Centro-Oeste (PRODOESTE); o Programa
de Desenvolvimento do Setor Rural (PRORURAL), estendendo aos trabalhadores do
campo os benefícios da Previdência Social; o Programa de Integração Social (PIS), que
visava a participação dos trabalhadores do setor privado no valor agregado pela atividade
empresarial.

39
As exportações exibiam os primeiros sinais do futuro boom da economia, tendo
experimentado o seu primeiro grande salto ao atingir a marca de 1,8 bilhões de dólares.
Enquanto as reservas internacionais pela primeira vez em vários anos atingiram um
modesto incremento, pouco superior a 100 milhões de dólares.

No que concerne aos problemas represados, estavam a inflação e a divida externa. À

primeira, Antônio Delfim Netto dizia estar sobre controle e à segunda, ele dizia “dívida não
se paga: rola-se”.

O PED iniciou um longo período de crescimento econômico, o qual, em menos de dez

anos, dobrou a renda per capita. O nome “milagre brasileiro” era evidente comparação com
o espantoso crescimento do Japão e da Alemanha, nos anos cinqüenta e sessenta.

40
1.8 PRIMEIRO PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (I PND)

1.8.1. INTRODUÇÃO

O governo do general Artur da Costa e Silva tinha lançado o PED, com grande esperança
de colocar o Brasil entre os dez primeiros países do mundo em PIB. Porém, o Ato
Institucional nº 5 (AI-5), em 1968, levou o poder Executivo a ter amplos poderes de
exceção e de execução. A leitura que se faz dos anos autoritários é o de que se voava em
“céu de brigadeiro”. Isto é, não poderia haver contestação. E não houve, oficialmente.

As manifestações políticas foram severamente reprimidas, o espaço de discussão pública se

encontrava reduzido juntamente com a imprensa censurada.

Os resultados do PED, sintetizado como “milagre econômico”, isto é, um crescimento

acelerado da economia a partir de 1968, ou como autores favoráveis ao governo da época se
referiam à “retomada do crescimento”, foram possíveis pelo quadro externo em forte
expansão e pelas mudanças institucionais favoráveis ao setor privado, no concernente às
formas de financiamento, em função das reformas realizadas pelo governo entre 1964 e
1967 (Governo Castelo Branco). Foi no governo Costa e Silva que se implantou o PED,
mas com a sua doença, ele teve que ser substituído por uma junta militar, que elegeu o
general Emílio Garrastazu Médici para executar o PED. O seu período mais abrangente
seria de 1967 a 1971.

Dando seqüência ao PED, sem que fosse decretado o seu fim, o governo Médici elaborou o
Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), para vigorar no período de 1971-
1974, tendo também como Ministro da Fazenda Antônio Delfim Netto.

A idéia do I PND está inserida num documento divulgado por Médici, em 1970,
denominado por Metas e Bases para a Ação do Governo; documento esse de sentido
prático, mas que faz apenas uma análise superficial da conjuntura econômica brasileira da
época, tornando claro, no entanto, a direção econômica do governo, visível na formulação
conseqüente, que seria o I PND.

41
1.8.2. I PND: “CRESCER O BOLO PARA DEPOIS DISTRIBUIR”

A expressão “Crescer o bolo para depois distribuir” e “dívida não se paga: rola-se”, ambas
de autoria de Antônio Delfim Netto, somam-se ainda a propaganda maciça do governo de
que “este é um País que vai para frente” e de que “exportar é o que importa”, as quais
revelavam as respostas aos críticos do “milagre brasileiro”. Afinal, o Brasil crescia acima
de 10% ao ano.

No quadro ufanista de então, o I PND aparece em dezembro de 1971, tendo como objetivo
básico o crescimento econômico, em detrimento de outras necessidades nacionais, como
distribuição de renda e estabilidade macroeconômica.

No tocante à distribuição de renda, a conseqüência é que, sem dúvida, foram ainda mais
agravadas as diferenças entre as rendas das famílias, entre os setores produtivos, as finanças
comportamentais e as regiões brasileiras. A direção do I PND era de alocar os
investimentos na indústria do Sudeste, especificamente, no triângulo Rio de Janeiro, São
Paulo e Minas Gerais, centralizando e concentrando ainda mais os capitais que já estavam e
os que vinham para a nação.

Além das metas de baixa taxa de inflação e elevado crescimento econômico, pode-se
enumerar alguns outros objetivos do plano:

 Transformar o País numa potência econômica, eliminando o subdesenvolvimento,

ou seja, elevar o Brasil à categoria de país desenvolvido.
 Desenvolver a empresa nacional, fortalecendo o poder de competição externa e
interna, haja vista que o I PND, diferentemente dos planos econômicos anteriores,
privilegiaria as grandes empresas, que seriam um dos elementos básicos da estratégia de
desenvolvimento.
 Crescimento acima de 7% ao ano, com o objetivo de aumentar a renda per capita,
visto que esta última deveria ultrapassar US$ 500,00 em 1974.

42
  As taxas de emprego deveriam aumentar a uma média de 3,1% entre de 1971 e
1974, reduzindo assim o desemprego para níveis desenvolvidos.
 Lançar mão de instrumentos que favorecessem o processo de acumulação do setor
privado, tais como financiamento por bancos oficiais, com créditos subsidiados.
 Promover a agro-industrialização, destacando-se, nessa época, os incentivos fiscais
para a indústria de papel e celulose.
 Expansão da fronteira agrícola, inserindo definitivamente o Nordeste, a Amazônia e
o Planalto Central na economia nacional.

O plano foi muito bem sucedido com relação à “meta-síntese”. Ou seja, a união do PED
com o I PND, na era Médici. O país passou de 15º posição, em 1968, para a 8º posição, em
1973, em termos de PIB. Embora episódica a colocação, o certo de que entre 1968 e 1974 o
país cresceu a taxas acima de 10% ao ano.

A política de endividamento externo tornou-se, no período, o principal motivo de

aceleração econômica. A resposta brasileira a ela se dava com fortes estímulos para a
elevação das exportações. Logo, havia menor ênfase na oferta doméstica relativamente à
oferta externa.

1.8.3 PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO NACIONAL

Durante o período que compreendeu o I PND, alguns motivos fizeram o plano se preocupar
com a integração nacional, dentre estes motivos destacavam-se:

Integração das regiões atrasadas economicamente, que necessitavam aproximar-se do resto

do País para que a continuidade da expansão econômica fosse garantida.

Fortalecer o processo de industrialização no Nordeste, substituindo importações

provenientes do Sudeste.

Integração física da Amazônia, através da construção de rodovias como a transamazônica e

Cuiabá – Santarém e do programa de levantamento geográfico (RADAM).

43
Falava-se em segurança nacional, já que era necessário proteger as regiões-limite, o que foi
feito através da ocupação populacional e a expansão da fronteira agrícola.

1.8.4 POLÍTICA EXTERNA NO I PND

O período estudado foi de bons resultados para a balança comercial. Houve um aumento de
cerca de 20% nos preços dos produtos exportados pelo Brasil, sendo que os produtos
agropecuários, minério de ferro, têxteis e calçados, formando os principais responsáveis
pelo bom desempenho no comércio internacional.

As importações de bens de capital apresentaram um aumento de 136% no período. Houve

também um aumento do endividamento externo brasileiro, não somente pela tomada de
empréstimos, bem como para ampliação das reservas brasileiras. Vinha escrito no I PND
que o endividamento seria um complemento à poupança interna, que seria responsável
pelos maiores investimentos. Na verdade, os investimentos superaram em muito as
poupanças internas, gerando fortes investimentos em infra-estrutura.

1.8.4 POLÍTICAS DE INTERVENÇÃO DO GOVERNO

A política fiscal: a grande preocupação era manter o déficit de caixa do tesouro em torno de
1% do PIB, e ao mesmo tempo, evitar qualquer tipo de aumento de impostos.

A política monetária: havia uma preocupação de flexibilidade dos instrumentos de política

monetária para manter níveis de liquidez mais adequada ao setor privado.

A política de distribuição de renda: instrumentos como o PIS, PASEP e FGTS deveriam

garantir uma participação da população no crescimento econômico, mas serviram apenas
como uma poupança compulsória do governo, que canalizou recursos para seus projetos
prioritários. Ademais, programas como o FUNRURAL, o PROTERRA, o BNH e diversos
outros, serviram para intensificar a concentração de renda no I PND.

44
A política salarial: apesar do forte crescimento econômico e da produtividade do trabalho, a
política salarial foi incapaz de proporcionar aumentos reais nos salários, que foram
penalizados pelas mudanças da legislação trabalhista em 1964, a qual dificultou a
organização trabalhista.

1.8.6 CONCLUSÕES

Após o primeiro choque do petróleo, que determinou o final do I PND, são dignos de nota:

 Crescimento do PIB em média anual de 11,4%, alcançando o máximo de 14% em

1973.
 Aumento da concentração industrial e do endividamento externo.
 Aumento nas disparidades intersetoriais: a indústria cresceu a 12,4% anuais ao passo
que o setor agrícola cresceu 4%.
 Aumento da renda per capita de 60% só no I PND (aproximadamente 100%, entre o
PED e o I PND).
 Intensificação da concentração de renda.
 Aumento da taxa de emprego, mesmo com grande aumento populacional.

Ademais, algumas outras considerações podem ser efetuadas, tendo em vista o final do I
PND, sua execução e sucesso. O desenvolvimento no período se deu com fortes pressões
inflacionárias e com o aumento do desequilíbrio externo e das desigualdades regionais.
Apesar disto, o Brasil foi o país que melhor programou o processo de substituições de
importações na América do Sul, chegando a níveis de integração industrial elevados.

Teve-se assim um grande avanço no processo de substituições de importações naquele

período. No entanto este processo foi freado pelo choque do petróleo em setembro de 1973.
Diante da condição externa desfavorável que se apresentava no final de 1973 e a
diminuição da capacidade de financiamento do governo, o modelo de crescimento do
“milagre” se esgotou. O governo foi obrigado a passar para uma política de ajustamento ou
de nova forma de financiamento. O ajustamento causaria uma diminuição da demanda

45
interna e evitaria que o choque do setor externo se transformasse em inflação. O
financiamento manteria o crescimento econômico em níveis mais elevados. Inicialmente o
governo optou pelo ajustamento, mas não conseguiu atingir os efeitos esperados, então
decidiu optar pela continuidade do processo de crescimento econômico com o II PND.

1.9 SEGUNDO PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (II PND)

1.9.1 INTRODUÇÃO

O final do I PND deu-se em 1973, por força do primeiro choque do petróleo. Ficou
insustentável crescer acima de 10% ao ano. A conjuntura internacional acumulava uma
série de erros, dentre os quais se destacavam os “saldos de dólares das guerras da Coréia e
do Vietnã”, a declarada inconversibilidade do dólar em 1971, pelo presidente dos EUA,
Richard Nixon, e a invasão dos territórios árabes a partir de 1971. Dessa forma, a
Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), fundada em 1960, decretou um
valor próximo à quintuplicarão dos preços do petróleo. Estava formada grande crise
internacional, que resultou em sérios problemas no comércio, serviços e capitais do mundo
inteiro (contabilizados no balanço de pagamentos), inviabilizando a continuidade de altas
taxas de crescimento econômico no Brasil.

Coube ao Governo Geisel elaborar e executar o II PND como resposta à crise do petróleo e
à continuidade do elevado progresso. Na verdade, a economia brasileira vai ser colocada
em “marcha forçada”, conforme acentua em seu livro, CASTRO (1988). O que quer dizer
isso? O Governo Geisel “desconheceu” o choque do petróleo e a recessão mundial. Balizou
uma taxa média de crescimento de 6 % ao ano e forçou o crescimento. Portanto, implantou
o II PND. Apostou em que o país sairia livre da recessão.

O plano pretendia retomar o processo de substituição de importações (iniciado em 1914 na

América Latina, mas ganhando força brasileira a partir de 1930), esgotado, segundo
TAVARES (1975), pelo estrangulamento externo, no entanto, ignorado pelo regime militar
e revigorado por Geisel, a acelerar-se a em 1974. Só que a ênfase foi para os segmentos de
bens de capital, eletrônica pesada, insumos básicos, celulose e papel, metais não ferrosos,
fertilizantes, defensivos agrícolas e produtos petroquímicos. Para levar avante os objetivos

46
colimados, estatizou em demasia. Se surgisse espaço vazio, estatizava-se. As empresas
estatais proliferaram e garantiram o regime militar em fase decadente.

A “marcha forçada” fez com que Geisel se utilizasse de prerrogativas nunca vistas. O
endividamento externo era basicamente privado, cerca de 80% em 1973. A estratégia era
não permitir a saída de capitais externos. Para tal fim, o Governo Geisel transferiu o grau de
endividamento das empresas privadas para as grandes obras estatais. Assim as estatais
passaram a ser responsáveis por 80% do endividamento externo, em 1979.

Os méritos do II PND são canalizados principalmente para o crescimento da PETROBRAS.

Assim, a partir de 1975, o governo aumentou em 115% os investimentos na área e, em
1976, ousou fazer os contratos de risco com companhias petrolíferas estrangeiras. Esses
últimos foram objetos de severas críticas, mas a PETROBRAS foi em frente, com parcerias
com eles. Mudou o tom e o êxito veio décadas depois.

É público o fato de que o Brasil só produzia cerca de 10% do petróleo que consumia, antes
do choque do petróleo. O esforço da PETROBRAS foi gigante e passou a perseguir a auto-
suficiência. Crê-se que hoje produz quase 100% do que o país consome. Recentemente,
com a divulgação das grandes reservas do campo de Tupy, na bacia de Santos, o governo
divulgou que poderia até exportar petróleo. Hugo Chavez (Presidente da Venezuela chegou
a chamar Lula de magnata do petróleo; ele aceitou como brincadeira).

O II PND criou e ampliou pérolas do estadismo: PETROQUISA, PROÁLCOOL,

TELEBRAS, ELETROBRAS, PROCARVÃO, ITAIPU, NUCLEBRAS, SIDERBRAS,
dentre tantas outras empresas ligadas à petroquímica, telefonia, siderurgia e eletricidade.

No plano interno o País cobriu o déficit público com mais emissão de títulos e de papel-
moeda. As taxas de juros se elevaram muito, acompanhando a conjuntura internacional,
bem como as taxas de inflação. Após o segundo choque do petróleo, em março de 1979, a
recessão se implantou fortemente no País.

Os dois choques do petróleo, combinados, elevaram em mais de 1.000% os preços do

petróleo, na década de setenta do século XX. O segundo PND acabou, deixando o Brasil

47
como oitava economia do globo. Seguramente, de 1949 a 1979, o Brasil foi o País que mais
cresceu no mundo. Contudo, este crescimento foi uma “barra forçada”, que o Brasil vem
pagando por cerca de três décadas, devido ao endividamento externo. Hoje, a situação é
bem diferente, conforme se verá nos tópicos seguintes.

1.10. TERCEIRO PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (III PND)

1.10.1 INTRODUÇÃO

O governo de Figueiredo (1979-1985) deu continuidade à política econômica do governo

anterior, procurando complementar o regime militar, lançando o III Plano Nacional de
Desenvolvimento (III PND). Este plano foi bem mais flexível do que o anterior inclusive
não quantificando seus principais objetivos (FURTADO 1998).

1.10.2 O AJUSTE

 O III PND surgiu em um período marcado por várias revoltas, principalmente as relativas à
elevação do custo de vida, fortemente influenciada pelos dois choques de petróleo, em 1973
e em 1979, já que a conta petróleo foi transferida para anos à frente pelo governo Geisel,
explodindo os desequilíbrios internos que caracterizaram o final do ciclo militar.

Os principais problemas foram:

Nas estruturas do poder: deu-se a abertura política, lenta e gradual, da saída da ditadura
militar à chamada nova república, a partir de 1985.

No domínio produtivo: do ‘milagre’ econômico para a estagflação.

No domínio estratégico: quatro décadas de planejamento de médio e longo prazo passaram

o lugar a sucessivos programas de estabilização de curto prazo.

Nas relações internacionais: do crescimento com endividamento à dívida externa cara e

difícil.

No campo político: das manifestações crescentes de rua e das primeiras greves.

48
No cenário cultural: a censura vai paulatinamente se extinguindo.

Para PEREIRA (1994), a contradição básica do período se traduz em um somatório de

desequilíbrios. O autor divide os desequilíbrios em estruturais, desequilíbrios dinâmicos,
desequilíbrios externos, desequilíbrios financeiros e os desequilíbrios inflacionários (cinco).
Porém, na sua redação ele escreve somente quatro:

 “Dividimos os desequilíbrios em estruturais: desequilíbrio entre lucros e salários, entre

setor monopolista e o competitivo, entre regiões do país, entre agricultura e a indústria; e
desequilíbrios dinâmicos: desequilíbrio macroeconômico entre a demanda e a oferta
agregada provocando ciclos, desequilíbrio externo e desequilíbrio financeiro. A inflação
seria um quarto desequilíbrio a ser citado”. (PEREIRA, 1994).

 Os anos oitenta são chamados pela literatura acadêmica de a “década perdida”, em razão
do baixíssimo crescimento econômico. Naquele contexto, o III PND enfatizou três grandes
setores: energético, agrícola e exportador.

 No setor energético, o governo deu prioridade à produção interna de petróleo e às soluções
energéticas alternativas, com a finalidade de reduzir a dependência externa de petróleo.
Naquele período o PROÁLCOOL apresentou resultados bastante expressivos.

No setor agrícola houve forte geada em 1981. Ademais, a conjuntura internacional se

apresentava pouco favorável, já que a Guerra das Malvinas prejudicou as vendas externas.

No setor exportador, o governo objetivava expandir as exportações e conter as importações,

obtendo assim, superávit em conta corrente no balanço de pagamentos. O esforço
concentrado do governo na obtenção de superávit comercial foi compensado, porém,
somente após o ano de 1982.

 Três importantes fatores impediram, ainda, que o Brasil alcançasse uma maior receita de
exportação naquele período, dentre eles se podem citar:

 Protecionismo generalizado, restringindo o comércio internacional.

49
Queda acentuada dos preços dos produtos primários, provocada não apenas pela redução da
demanda, mas, principalmente, pela grande oferta no mercado internacional.

E, por último, a política cambial que nem sempre compensou a perda real do valor do
cruzeiro em relação ao dólar, às moedas européias e ao iene.

Com relação às importações, a conta petróleo foi a mais onerada, com fortes aumentos do
petróleo bruto no mercado mundial. Mesmo após a queda dos preços do barril do petróleo
no mercado mundial e a produção a baixo custo do petróleo nacional, o plano de
desenvolvimento de tecnologias energéticas alternativas não foi devidamente estimulado.

A década de 1980 foi caracterizada pela instabilidade econômica, depois do produto real
crescer à taxa de 9,2 % em 1980, o país ingressou em um período recessivo entre 1981 e
1985. Houve uma evolução acelerada do processo inflacionário influenciado pelo déficit
público e aumento populacional. Assim, a política econômica, no final do governo de
Figueiredo, ficou estigmatizada pelo aumento da taxa de inflação interna e do ajuste das
contas externas.

1.10.3 CONCLUSÕES

Não é difícil perceber que o Brasil não teve condições de planejar o III PND, para vigorar
durante o governo Figueiredo. Tampouco, estender a ditadura militar a mais um governo. A
recessão chegou. As taxas de juros internacionais subiram até ultrapassar o patamar de 20%
ao ano, em dezembro de 1980. A inflação desse mesmo ano ultrapassava 100%. A
economia desorganizava-se. Não havia condições de fazer e de muito menos programar
planos. No comando da economia o Sr. Antônio Delfim Netto não conseguia repetir os
bons resultados da década passada.

O País teve que recorrer ao FMI, sendo monitorado a cada três meses. O desgaste foi muito
grande. O governo Figueiredo não cumpriu as metas durante todo o desenrolar do período e
a credibilidade brasileira foi bastante abalada.

50
1.11 PLANO CRUZADO

1.11.1 INTRODUÇÃO

Na década de 1980 os Estados Unidos resolveram dar uma resposta financeira aos choques
do petróleo, elevando aos níveis nunca vistos as taxas de juros, provocando uma crise de
liquidez internacional, dificultando, todo o mundo. No Brasil, as rolagens da dívida, que era
fácil durante a ditadura, pelas baixas taxas e disponibilidade de crédito, tiveram os
problemas ampliados e o seu estoque engrandecido.

O Brasil sofreu fortemente com essa crise, a qual foi agravada pelo alto índice de inflação.
A esse cenário econômico em que o país vivia, estava surgindo um novo panorama político
com a Nova República. O seu advento é fruto do esgotamento político e econômico do
regime militar que até então tinha predominado no País.

Os vários programas de desenvolvimento que vinham sendo implantados no Brasil foram

suspensos na medida em que as políticas econômicas passaram a ter o velho foco, qual seja:
o controle da inflação. Sendo assim, foram as políticas de estabilização que passariam a
predominar no País.

O primeiro ano do governo Sarney é de idas e vindas sem planejamento. Na gestão de

Francisco Dornelles, no final de 1985, faz-se um congelamento parcial de preços e salários.
Pensava-se que o caminho estava por aí, para combater a inflação, já que isto estava sendo
combatido com congelamento em Israel, na Argentina, dentre outros países de inflação
crônica. Porém, em 1986 o governo radicalizou com o Plano CRUZADO (o primeiro
congelamento econômico), cujo objetivo fundamental era controlar a inflação.

Mas antes da implementação do plano, uma ampla discussão sobre o caráter da inflação
ocorria entre os formuladores de política econômica. As principais linhas de pensamento

51
que formulavam o diagnóstico sobre a inflação brasileira eram: a corrente ortodoxa, a
heterodoxa ou inercialista e a estruturalista.

1.11.2 DISCUSSÃO SOBRE AS ORIGENS DA INFLAÇÃO

Para os ortodoxos a inflação tinha como origem às pressões incontroláveis da demanda, em

particular, as provenientes do déficit público e da indexação da economia, que alimentavam
a disputa entre lucros e salários. A solução seria a de controlar a demanda via taxa de juros.
Mas não foi ela que prevaleceu.

Para os heterodoxos era preciso acabar com a inércia inflacionária, realizando uma política
econômica que tinham como diagnóstico da inflação o reajuste pleno dos preços, de acordo
com a inflação observada no período anterior e repassada para o futuro, ou seja, a inflação
seria inercial por causa da capacidade dos agentes econômicos indexarem formal ou
informalmente seus preços, repassando automaticamente seus aumentos de custos para os
preços (PEREIRA, 1994).

Segundo ainda PEREIRA (1994) a teoria da inflação inercial foi derivada do

desenvolvimento da teoria estruturalista latino-americana da inflação. Para os
estruturalistas, a inflação é um fenômeno real diretamente relacionado com a distribuição
de renda, onde os agentes econômicos estariam sempre buscando evitar perdas em seu nível
de renda com o predomínio da inflação. Para tanto, só um choque heterodoxo com o
congelamento de preços, de salários e da taxa de câmbio poderiam corrigir essas
disparidades.

Por último, tem-se a corrente dos estruturalistas ou pós-keynesianos, que tinham como foco
principal o diagnóstico da inflação pelas expectativas racionais.
Em 1985, com o Vice Presidente José Sarney, assumindo definitivamente a Presidência da
República, a corrente heterodoxa ganhou espaço na formulação da política econômica de
combate a inflação. As correntes de pensamento eram de que: a inflação era inercial,
esboçada por PEREIRA (1994); a interpretação de LOPES (PUC-RIO), de que só um
congelamento total resolveria e a proposta da moeda indexada defendida por Pérsio Arida e

52
André Lara Resende (PUC-RIO). Todas muito parecidas. A idéia era alcançar a
desindexação da economia através da introdução de uma nova moeda, que circularia
paralelamente com o cruzeiro. 1

A proposta de LOPES (PUC-RIO) era o choque heterodoxo, que consistia em

congelamento geral de preços e salários (e não parcial como fez Francisco Dornelles da
gestão de 1985), em níveis consistentes com o status quo da distribuição da renda e da
desindexação da economia. Esta foi a proposição que prevaleceu, com contribuições da
equipe do Ministro da Fazenda de então, Dilson Funaro, o qual foi apoiado pelo notável
corpo de economistas da UNICAMP, liderado pela professora Maria da Conceição Tavares,
que fez apresentações públicas admiráveis em defesa do Plano, em sua formatação original.
Conceição chorou na TV e a rede Globo procurou ridicularizá-la.

Convém destacar que o anterior Ministro da Fazenda, Francisco Dornelles, adotou uma
política monetária menos restritiva com taxas de juros menos elevadas e menor controle
rígido da base monetária, mas também realizando algumas concessões para a livre
negociação de indexação dos salários dos trabalhadores, já que com o congelamento parcial
eles tinham sofrido perdas. O governo também optou em evitar os acordos com o Fundo
Monetário Internacional (FMI) para poder adotar medidas fiscais e monetárias mais
expansionistas. Todas essas medidas tinham como objetivo primordial controlar a inflação
sem, no entanto, levar a economia a uma recessão.

A partir de setembro de 1985, o quadro se agravou, com o choque de oferta agrícola

pressionando a inflação global, aliado a uma inflação reprimida com o congelamento
parcial da curta gestão de Francisco Dornelles no Ministério da Fazenda. Na verdade,
dizem que o presidente Tancredo Neves tinha pedido que ele ficasse no ministério mais
importante. Para tentar minimizar a pressão inflacionária o governo mudou o índice de
preços que era utilizado, passando a seguir o IPCA do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) em lugar do IGP-DI da Fundação Getúlio Vargas (FVG). A vantagem do
IPCA em relação ao IGP-DI é a sua menor sensibilidade a choques de oferta agrícola e

1
A idéia de moeda indexada vai ser um dos fundamentos para a implementação da Unidade Real de Valor
(URV), indexador criado em 1993 como uns dos principais elementos do plano de estabilização econômica
(Plano REAL).

53
cambial, segundo o governo da época. Na verdade o IGP-DI sempre foi influenciado pela
inflação da Cidade do Rio de Janeiro. Já o IPCA deveria ser calculado para as dez maiores
cidades do País.

Em dezembro de 1985 a inflação atinge índices preocupantes como conseqüência do

choque de oferta agrícola e da política gradual de tentar estabilizar as taxas mensais da
inflação. O ano de 1986 iria marcar o governo Sarney com o primeiro choque heterodoxo,
com a implantação do Plano CRUZADO.

1.11.3 PANORAMA GERAL DO PLANO

O Plano CRUZADO nasceu pelo Decreto-lei nº 2.283 de 28 de fevereiro de 1986. O Plano

tinha como base o seguinte diagnóstico sobre a economia brasileira:

1) O equilíbrio fiscal seria alcançado pelo governo.

2) Os preços relativos dos bens e serviços se alinhariam.

3) Os preços públicos ficariam em níveis adequados.

4) A safra agrícola tinha sido um sucesso.

5) O câmbio não estava desvalorizado.

6)Havia um bom desempenho das exportações.

7) As reservas internacionais se encontravam em bom nível.

8) A disputa entre lucro/salário estaria estabilizada.

9) Não havia pressões de demanda nem de oferta sobre os preços. Portanto, a inflação tinha
forte componentes autônomos, inerciais.

10) O efeito surpresa acabaria com a inflação (foi instituída uma “tablita” de deflação).

54
Foi diante destes dez pontos que o Plano CRUZADO foi posto em prática. É importante
frisar que a idéia do choque heterodoxo tinha em si o foco em ser um “choque neutro”, isto
é, não modificar a estrutura distributiva de renda e de preços com a instalação do plano.
Mas, foi conversa fiada. Tratou-se do segundo congelamento econômico do governo.

As propostas, de uma forma em geral, presentes no Plano CRUZADO eram as seguintes:

- Realizar uma reforma monetária onde o cruzeiro seria substituído pelo cruzado a uma
taxa de conversão de Cr$1.000,00 para Cz$1,00.
- Congelar preços.
- Desindexar a economia.
- Congelar salários.
- Congelar o câmbio.

No que concerne aos salários a conversão seria feita segundo o poder de compra médio dos
salários dos últimos seis meses com um acréscimo de 8%, para os salários em geral, sendo
16% para o salário mínimo, que chegou a Cz$804,00. Instituiu-se o gatilho salarial,
instrumento através do qual os salários seriam automaticamente ajustados de acordo com
uma escala móvel sempre que a taxa de inflação acumulasse 20%. Quanto à poupança, esta
permaneceu indexada a OTN, mas passou a ser corrigida trimestralmente.

O Plano CRUZADO não estabeleceu regras ou metas para as políticas monetária, cambial e
fiscal para completar o programa de estabilização.

1.11.4 PRINCIPAIS RESULTADOS

1° Período do CRUZADO – de março a junho de 1986

A população encarou a fiscalização do congelamento dos preços pelo cruzado como um

dever cívico. Assim, tendo em vista que o congelamento geral se apresentava como um
recurso nunca utilizado e que começou dando certo, tal fato foi de relativa importância para
a manutenção do congelamento que era peça fundamental do programa de estabilização.

55
Os primeiros resultados do Plano CRUZADO foram sentidos, tanto no que refere à inflação
quanto ao crescimento econômico e na distribuição de renda. Houve uma grande queda na
inflação nos primeiros meses. Contudo, o excesso de demanda começou a ser sentido. A
produção de vestuários e o comércio de carros usados, que não são passíveis de controle e
representavam 15% do IPC, aumentaram à taxa de 4% a 5% ao mês.

O aumento do poder de compra dos salários se deveu aos ganhos reais dos assalariados, que
foram de 12% de fevereiro a junho de 1986, assim como a queda do recolhimento do
imposto de renda, a queda da taxa de juros nominal e o consumo reprimido pela recessão de
anos anteriores levaram a uma explosão no consumo. É inegável a melhora na distribuição
de renda no país em 1986.

A febre do consumo, na época, pode ser confirmada pelos dados a seguir:

- As vendas no varejo cresceram 22,8% no primeiro semestre de 1986 em relação ao do

ano anterior.
- A venda de bens de consumo aumentou 33,2% em doze meses.
- O desemprego caiu de 4,4% em março para 3,8% em junho de 1986.

A escassez de produtos já introduzia o ágio nos preços nos mercados de leite, carne e
automóveis. A intervenção do governo no leite foi através de subsídios para os produtores,
no de carne optou-se pela importação, a qual se mostrou insuficiente, e no mercado de
automóveis nada foi feito. O que se viu no mercado de automóveis foi que os carros usados
passaram a ser vendidos mais caros do que os novos.

Ademais, em 1986, o déficit fiscal, previsto para ser 0,5% passou a 2,5% do PIB.

2° Período, o CRUZADINHO, de junho a outubro de 1986

O que se chamou de CRUZADINHO foi um ajuste ao Plano CRUZADO. Na verdade, o tal

cruzadinho foi um pacote fiscal para reduzir o consumo. Implantado em 24 de junho de
1986, tinha o nome pomposo de Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).

56
Tratou-se da criação de um sistema de empréstimos compulsórios para tentar melhorar a
situação fiscal e diminuir o consumo, sua principal preocupação. O sistema de empréstimos
compulsórios consistia em:

- Criação de taxação adicional sobre gasolina e automóveis, cujos valores seriam

restituídos após três anos, o que nunca ocorreu, embora ações ainda transitem na justiça.
- Criação de taxação não restituível sobre a compra de moedas estrangeiras para viagem e
passagens aéreas internacionais.

O FND deveria constituir-se em um programa de investimentos públicos e privados,

visando uma taxa de crescimento de 7% do PIB ao ano. Entretanto, referido programa não
chegou sequer a ser delineado.

A economia continuava aquecida. Em setembro de1986, o produto industrial atingiu seu

pico chegando a 12,2% de crescimento em 12 meses. Vários setores da economia se
encontravam trabalhando quase que a plena capacidade e com escassez de matérias-primas
e de bens intermediários.

Iniciou-se também um processo de queda nas receitas de exportações e um agravamento da

conta de transações correntes. Acresça-se a isto que o balanço de capitais não conseguia
fechar o balanço de pagamentos, ficando deficitário.

1.11.5 CONCLUSÕES

As principais conclusões são as de que o Plano CRUZADO foi um equívoco, que gerou
grandes frustrações, tais como: a de que a melhoria na distribuição de renda se daria via
decretos-lei (foram dois decretos do tipo, um logo atrás do outro); de que a inflação
desapareceria também por atos de força do governo; de que empréstimos compulsórios
criariam um Fundo Nacional de Desenvolvimento, quando os recursos foram utilizados
para gastos correntes, deixando um prejuízo pela falta de ressarcimento do prometido, até
hoje em discussão nos tribunais; e de que a tabela de conversão de dívidas dos grandes
tomadores de financiamentos oficiais, transformando-se em quase nada os valores presentes
seria deflacionária. O que ficou de bem permanente foi à regulamentação do seguro-

57
desemprego, introduzida pelo primeiro decreto-lei do Plano CRUZADO, que, até hoje, é
muito bom para o trabalhador desempregado sem justa causa. Isso estava previsto desde a
Constituição de 1946, mas veio também no bojo de medidas de exceção.

1.12 PLANO CRUZADO II

1.12.1 INTRODUÇÃO

No programa da TV Cultura Roda Viva, de 14-03-05, o presidente José Sarney reconheceu

que o Plano CRUZADO embutia “uma bomba de destruição”, o gatilho, a correção
automática de salários toda vez que a inflação atingisse 20%. Disse ele, naquela
oportunidade: “Eu não tinha força política para adotar medidas ortodoxas, isso geraria
desemprego e convulsão social. Optamos por um plano heterodoxo. Se tivesse assumido a
cartilha do Fundo Monetário Internacional eu teria sido deposto, pois não tinha base de
apoio forte”. Logo, em seguida, houve muitas necessidades de correções. Por isso, ele
optou pelo lançamento do Plano Cruzado II. Este, embora tenha o nome, nem foi plano,
nem programa de estabilização, nem congelamento. Talvez um descongelamento parcial de
preços, notadamente da tarifas públicas. Na verdade, um conjunto de pacotes fiscais, que
visava corrigir as distorções de uma economia superaquecida.

1.12.2 O CONTEXTO

As correções teriam de ser feitas após as eleições de 15-11-1986, segundo Sarney,

compreendendo uma série de mais de 30 decretos-lei e de vários decretos regulamentares.
A balbúrdia foi tão grande que ficou impraticável ao governo levar avante o CRUZADO II,
que, logo, foi abortado. O governo ficou à deriva por mais de seis meses. Na verdade, do
final de 1986 até meados de 1987 (sete meses), o governo procurou administrar o que tinha
sobrado do Plano CRUZADO original. Acredita-se ser ocioso examinar os objetivos
colimados do CRUZADO II, mas eles representaram uma elevação da carga fiscal.

1.12.3 CONCLUSÕES

No programa Roda Viva, acima referido, José Sarney arrependeu-se do Plano Cruzado II.
Disse ele: “O João Sayad (Ministro do Planejamento) e o Dílson Funaro (Ministro da

58
Fazenda) não se entendiam sobre o CRUZADO II. Segundo ele, Sayad era contra o
aumento dos impostos, mas concordou com Funaro para não ser responsabilizado por cisão
no governo. O CRUZADO II praticamente sumiu.

1.13 PLANO BRESSER

1.13.1 INTRODUÇÃO

Em razão do fracasso do Plano CRUZADO e do fiasco do CRUZADO II, o governo

Sarney procurou tomar medidas emergenciais, a começar em 12 de junho de 1987, tendo à
frente do Ministério da Fazenda o Sr. Luís Carlos Bresser Pereira, o qual permaneceu no
posto até dezembro de 1987. Menos de seis meses.

1.13. 2 PRIMEIRO, O PROGRAMA DE ESTABILIZAÇÃO, DEPOIS O PLANO

O programa de estabilização foi chamado de Plano BRESSER (na verdade, um terceiro

congelamento econômico), possuindo elementos ortodoxos e heterodoxos para combater a
inflação, mas, que não tinha como meta atingir a "inflação zero" e nem tampouco
desindexar a economia. O objetivo era na verdade manter baixas taxas de inflação com a
redução do déficit público e, também, tinha como pretensão causar um choque
deflacionário com a supressão da escala móvel salarial. Uma confusão completa.

A partir disso, os salários foram congelados por um período mínimo de três meses tendo
início no dia 12 de junho de 1987, mas, antes do congelamento ocorreram vários aumentos
para os preços públicos e administrados. O aumento destes preços almejava, além de
recompor perdas passadas, criar uma margem de folga para enfrentar a fase de
congelamento.

Quando o Plano BRESSER foi implementado o cruzado sofreu uma desvalorização de

9,5%, além do País sofrer de uma inflação que atingiu 26,06% no mês de junho de 1987,
caindo para 3,1% no mês seguinte. Ademais, a taxa de câmbio não foi congelada, vez que,
o programa não visava atingir a "inflação zero" e nem alcançar a desindexação plena da
economia. Contudo, o mesmo plano extinguiu a escala móvel de salários (o gatilho),
criando, por outro lado, uma nova base de indexação da economia: a Unidade de Referência

59
de Preços (URP), onde a cada três meses subseqüentes seriam pré-fixados os percentuais de
reajustes, com base na taxa de inflação média dos três meses precedentes. Ou seja, uma
nova fonte de inércia inflacionária. Além do mais, a URP “inovava”, considerando um
cálculo de variação de preços do dia 15 de um mês ao dia 14 do próximo. Não deu certo.

Em agosto de 1987, o governo foi obrigado a reconhecer as pressões inflacionárias e

atenuar o número de serviços e produtos de preços controlados, consentindo, em caráter
emergencial, alguns reajustes de preços, limitados a 10%. No período de julho a dezembro
de 1987 houve a falta de apoio da população ao congelamento, a queda do poder aquisitivo,
a diminuição das vendas do comércio varejista e a redução no ritmo da produção industrial.
A inflação ocorrida em vigência do congelamento teve procedência de um conflito
distributivo de rendas dentro do setor privado e entre os segmentos privados e públicos.

A ascensão de preços no período do congelamento neutralizou, parcialmente, a

transferência de renda para o setor público. Isto abalou a confiabilidade do programa, do
congelamento e da URP.

Os aluguéis foram congelados sem qualquer contrapeso para o prazo decorrido desde o
último reajuste. Porém, como a legislação não foi alterada, após o congelamento os
aluguéis voltaram a ser ajustados com as periodicidades contratuais, agrupando toda a
inflação do período do congelamento.

Esse plano, ao contrário do Plano CRUZADO, divulgou a adoção de políticas monetária e

fiscal ativas. Em curto prazo o governo praticaria taxas de juros reais positivas com a
intenção de dificultar a especulação com estoques e o dispêndio de bens duráveis, como
também o fluxo de aplicações financeiras para o comércio paralelo de dólar. No que tange à
política fiscal, o programa visava amortizar o déficit público em 1987 dos 6,7% do PIB
projetados para algo como 3,5% do PIB.

A segunda etapa pensada da gestão de Bresser era um complemento econométrico (de

difícil entendimento pelos congressistas, salvo exceções) do plano inicial, enviado ao
Congresso em julho de 1987, sendo anunciado como “Plano de Consistência
Macroeconômica”, representando um grande planejamento, mudando-se de programa de

60
estabilização para plano de desenvolvimento. Tal transformação se verificaria no enfoque à
poupança nacional como forma de recuperação da poupança dos cidadãos e do governo.

Porém, o cenário de desastres do governo Sarney, com os cruzados, continuou com a

moratória dos juros, que tinha sido feito antes do Bresser assumir. Em abril de1987,
premido por falta de dólares no caixa, o presidente Sarney decretou a moratória dos juros.
Isto é, pagaria os juros capitalizados após três anos. Já o principal pretendia pagar ou rolar.
A crise externa de falta de credibilidade foi às alturas.

A diminuição do déficit público, tão defendida pelo Plano BRESSER, ficou difícil de
ocorrer. Pelo contrário, houve novo impulso, após o crescimento dos salários reais com a
proliferação de ajustes de reposição salarial dentro do próprio governo.

Com a inflação oficial no patamar de 14% em dezembro, sob onda de rumores de um

eminente novo congelamento, e diante do desgaste incitado pelas resistências a sua
proposta de uma reforma tributária progressista, o ministro Luiz Carlos Bresser Pereira
pediu demissão no dia 18.12.1987.

1.13.3 CONCLUSÕES

Este foi o plano mais curto da história. Provocou uma perda aos trabalhadores de 26,06%.
Poucos dos muitos que recorreram à justiça já receberam. Provocou também uma perda na
caderneta de poupança de 8,04%, que está em discussão ainda na justiça. Foram prescritas
qualquer nova ação sobre as perdas. Poderão receber quem transitou em julgado. Tratou-se
de um forte choque, com prejuízos expressivos para todos, principalmente os trabalhadores.
Contava com a aprovação do Congresso de um plano complicado e sofisticado, o que não
ocorreu, ocasionando a demissão do ministro.

Ademais, a repercussão da moratória dos juros, que antecedeu em poucos dias o Plano
BRESSER, deixou o Brasil muito desacreditado internacionalmente. Porém, mesmo que
quisesse, a gestão Bresser foi muito confusa e contraditória. Em seu site ele não pensa
assim. Defende-se, colocando a culpa nos políticos. Mas, que ninguém entendeu o que ele
queria, parece que é a verdade atropelada pelos fatos.

61
1.14 PLANO VERÃO

1.14.1 INTRODUÇÃO

O cenário de 1988 ficou conhecido pela gestão financeira de Mailson da Nóbrega, chamada
por ele mesmo de “feijão com arroz”. A nova política econômica anunciada tinha como
metas principais: estabilização da inflação e a redução gradual do déficit público, projetado
para 7% a 8% do PIB em 1988.

A promessa do governo de não adoção do congelamento de preços, aliada a suspensão da

moratória, de medidas como o desaquecimento da demanda, administração de datas para
reajustes dos preços públicos, congelamento em termos reais dos saldos dos empréstimos
do setor público, dentre outros, ajudaram, em curto prazo, evitar uma explosão
inflacionária, mantendo entre 16-18% os índices de inflação no 1º semestre. No 2º semestre
quase tudo mudou. O aumento vertiginoso da inflação trouxe a necessidade de
desindexação da economia. Várias propostas surgiram, dentre elas novamente o erro do
quarto congelamento de preços e salários, assim como a instituição da OTN como moeda
legal. Porém, para o êxito seria necessário um “pacto social”, que vinha sendo discutido.

Em outubro de 1988 um novo “obstáculo” instaurou-se. A nova Constituição foi

sancionada. Parte da responsabilidade pela condução da política econômica foi transferida
ao Congresso, assim o necessário ajuste fiscal tornou-se ainda mais difícil. As
transferências a estados, municípios, gastos do funcionalismo, encargos da dívida, entre
outros comprometeriam 92% da receita da União. Como se não bastasse, a nova
Constituição elevava e sobrecarregava os custos de produção e a previdência social.

Nesse mesmo período o PT apresentava um plano econômico de emergência para refrear a

inflação e promover a retomada do crescimento, garantindo a renda real dos assalariados.
Entre os itens propostos estavam a ampla reforma fiscal e tributária, de forma a penalizar os

62
ganhos de capital, principalmente os especulativos, reconstituir a capacidade de poupança
estatal e guarnecê-la para financiar o crescimento. Esse plano não foi aceito.

Em novembro de 1988 o “pacto social” entre o governo, empresários e trabalhadores era

firmado. A nova Constituição tinha sido promulgada um mês antes. Algumas regras foram
estabelecidas como o reajuste de preços e tarifas em datas estipuladas, revisão dos reajustes
salariais e prazo de 30 dias para o governo apresentar as finanças públicas.

1.14.2 O CONGELAMENTO DO PLANO VERÃO

O novo patamar inflacionário tornou evidente o fracasso de um ano da política “feijão com
arroz”. Não restava outra solução, a não ser anunciar um programa de desindexação (um
quarto congelamento), mais ambicioso, chamado de Plano VERÃO, no início de 1989.

O Plano VERÃO foi um programa de estabilização híbrido que continha elementos tanto
ortodoxos quanto heterodoxos para conter a inflação.

Ortodoxos: pretendia promover uma contração da demanda agregada em curto prazo,

praticando taxas de juros reais elevadas para inibir a especulação com estoques de moeda
estrangeira e cortar as despesas públicas para sustentar a queda da inflação em médio prazo.

Heterodoxos: constituiu um choque muito forte de desindexação, suspendendo ou

extinguindo todos os elementos de realimentação da inflação, promovendo o fim da URP,
que era uma poderosa fonte de inércia inflacionária. Que ironia, foi justamente Bresser um
dos que mais defendia a inflação tendo como causa a inércia de elevação de preços.

A execução do plano pretendia produzir dois ou três meses de taxas de inflação baixas com
a economia desindexada. As taxas de juros elevadas promoveriam uma recessão suave em
curto prazo, o que facilitaria a eliminação gradual do congelamento. Este congelamento de
preços seria conduzido sob a forma de uma sucessão de pequenos congelamentos e de
menor duração, o que permitiria chegar ao equilíbrio de preços da economia.

63
Havia diversos elementos de risco no Plano VERÃO, mas o principal era que a economia
marchava rapidamente para a hiperinflação, no caso do fracasso do plano, na medida em
que eram eliminadas as âncoras inflacionárias da OTN.

Naquele cenário de incerteza, os empresários preferiam transferir seu capital para ativos
reais, como imóveis, ou até ativos de risco, como ouro ou dólar no paralelo, colocando
assim, seu dinheiro a salvo das garras do governo.

1.14.3 PREÇOS

A partir de fevereiro de 1989 o Plano VERÃO congelou preços, salários, aluguéis, serviços
e tarifas públicas por tempo indeterminado, mas antes foram realinhados os preços de
combustíveis, energia elétrica, gêneros alimentícios e produtos de limpeza.

Esse realinhamento deveria gerar uma folga para suportar o congelamento. Esses aumentos
de preços seriam computados integralmente na inflação de janeiro, evitando a
contaminação da taxa de fevereiro que, apurada entre 15.01 e 14.02.89, indicaria a inflação
dos primeiros trinta dias do novo plano.

Em março o governo promoveu os primeiros reajustes na tabela de preços, o que contribuiu

para que a taxa de inflação de abril alcançasse 7,3%.

Em abril foi criado um sistema de reajuste trimestral para preços, com o objetivo de
solucionar o problema da defasagem e sair do congelamento sem uma explosão de
remarcações.

Ao longo do mês de maio o descongelamento se intensificou em vários produtos com

preços administrados e serviços públicos. De acordo com a estratégia anunciada pelo
governo de só manter sob controle oficial os preços dos segmentos oligopolistas e
monopolistas, foram liberados diversos preços considerados como competitivos. Isso
ocasionou uma inflação ainda em maio de 9,9%.

1.14.4 MOEDAS

64
O Plano VERÃO instituiu uma nova moeda, o Cruzado Novo (NCZ$). A reforma cortou
três zeros do cruzado (NCZ$ 1,00 = CZ$ 1.000,00), a partir de 16.01.89, menos de três
anos depois do nascimento da nova moeda. Um recorde de envelhecimento que permitiu
que o país tivesse três tipos diferentes de cédulas em circulação: as de cruzeiro carimbadas,
as de cruzado e as de cruzado novo. Criou-se uma moeda nova antes que a antecessora da
atual tivesse saído de circulação.

1.14.5 SALÁRIOS

Os salários foram convertidos para o cruzado novo tomando como base a média real dos
últimos doze meses mais a aplicação da URP prefixada em 26,1% para janeiro de 1989.
Mas essa forma de correção impunha uma grande perda para os salários. Uma vez que a
URP era um índice de correção monetária prefixada para o reajuste de três meses, com base
na média da inflação dos três meses anteriores. Assim, num contexto de aceleração
inflacionária, o salário era sempre subindexado e o congelamento impunha uma perda
permanente a eles.

Ficou estabelecido que não houvesse redução nominal dos salários para aquelas categorias
cujo poder de compra em janeiro estivesse acima da média de 1988 acrescidas da URP e os
salários abaixo da média de 1988 seriam aumentados até atingi-la.

A partir de fevereiro a URP não corrigia mais os salários, já que ela foi extinta. Neste
mesmo mês foi aprovada, no Congresso, uma cláusula de reposição das perdas salariais de
janeiro. Era uma reposição em três parcelas, a partir de março. Mas, como os trabalhadores
ainda estavam insatisfeitos, o governo determinou, no final de abril uma reposição salarial
adicional e a antecipação da terceira parcela do reajuste. Mesmo assim os trabalhadores
ainda não estavam satisfeitos, eles almejavam a recomposição dos picos salariais de 1988 e
uma definição da política salarial.

Então, em maio, o Congresso aprovou uma nova política salarial, era um esquema de
reajustes de acordo com a faixa de renda.

a) Até três salários mínimos: reajustes mensais de acordo com a variação do IPC.

65
b) De três a vinte salários mínimos: reajuste trimestral com eventuais antecipações
mensais iguais ao diferencial entre a taxa mensal de inflação e um gatilho de 5%.
c) Acima de vinte salários mínimos: negociação livre.

A nova política salarial restabeleceu os reajustes mensais, que se pretendia suprimir com a
eliminação da URP. Isso provocou uma realimentação inflacionária muito maior do que
com a URP.

1.14.6 DÓLAR / CÂMBIO

A cotação do dólar foi fixada em NCZ$ 1,00, refletindo uma desvalorização de 18% do
cruzado novo. Essa relação teria um efeito positivo como um indicador de combate a
inflação doméstica.

A cotação do dólar no mercado paralelo ficou estável nos dois primeiros meses do plano,
cerca de 70% acima da taxa oficial. A partir de abril o ágio voltou a crescer até 200%.

O processo de minidesvalorização do câmbio foi substituído pelo sistema de taxas fixas.

Mas, em março começaram as pequenas desvalorizações cambiais e, a partir de julho, com
a inflação ascendente, o sistema de correção cambial voltou a ser o de minidesvalorização.

1.14.7 TAXA DE JUROS

No inicio do Plano VERÃO as taxas de juros flutuavam entre 25-30% ao mês. Para
incentivar as aplicações financeiras, desestimular a formação de estoque e conter o
consumo. No 2º semestre, precisamente a partir do mês de abril, com a perspectiva de
reindexação de preços e salários a taxa real de juros caiu para 11,5%.

1.14.8 ÍNDICE DA POUPANÇA, DOS CONTRATOS E “TABLITA”

A correção da poupança passou a ser em fevereiro, determinada pelo IPC ou a taxa de juros
do overnight, mas, a partir de maio, pelo IPC acrescido de 0,5% de juro real.

66
A OTN que vinha circulando como “moeda” foi extinta. Assim contratos como o de
aluguéis, por exemplo, que eram corrigidos por tal índice passariam a ser corrigido por
índices próprios. As prestações vencidas de contratos e compras a créditos feitos entre
janeiro de 1988 e dezembro de 1989 tiveram aplicada uma “tablita” (tabela de fatores de
conversão entre a ausência de inflação no presente em face de uma prefixação da inflação
futura).

1.14.9 AJUSTE FISCAL

O ajuste fiscal tornou-se impraticável em razão das eleições que aconteceriam no ano
seguinte e o governo Sarney era daqueles que gastava demais prestes às eleições, tal como
aconteceu em 1986. O governo submeteu ao Congresso (que não aprovou) um projeto de
lei propondo regras para a privatização de empresas estatais. Para reduzir o déficit público a
zero, anunciou-se o propósito de gastar só o que arrecadasse; demitir 60 mil funcionários
contratados sem concurso nos últimos 5 anos; executar judicialmente os devedores da
União, fossem pessoas físicas ou jurídicas; vender bens de empresas estatais deficitárias;
extinguir 5 ministérios. Esta última medida não foi aprovada na íntegra pelo Congresso,
nem se registraram medidas práticas para o cumprimento dessas recomendações.

1.14.10 SETOR EXTERNO

No setor externo ocorria a desintegração da URSS, com a Perestróica e a Glasnost, a partir

de 1987, culminando com a queda do muro de Berlim em 1989. Acresça-se a desaceleração
da atividade econômica nos países desenvolvidos, principalmente nos EUA, Japão e
Alemanha, devido a ajustes de seus balanços de pagamento, refletindo na redução das
transações no comércio internacional. Além disso, a instabilidade cambial causada pelas
incertezas dos mercados, a inflação elevada e as altas taxas de juros influenciaram para o
fracasso do plano.

Fechando cinco anos de governo Sarney, o Plano VERÃO, como todo o governo, foi um
retrocesso econômico, em um ambiente em que se re-estabeleciam os direitos
democráticos. Não houve nenhuma reforma conjuntural, monetária, fiscal e tributária.

67
Somente pacotes, que levaram à hiperinflação e ao maior endividamento interno, não
bastassem o externo. Ele fechou os anos oitenta com a chamada década perdida.

1.14.11 CONCLUSÕES

O Plano VERÃO foi uma cocha de retalhos. Não foi nem programa, nem plano. Houve um
conjunto de medidas nas áreas acima relatadas sem forte conexão. Além disto, permanecia
o grande desgaste externo da moratória dos juros, desde 1987.

Os trabalhadores recorreram aos tribunais, havendo resultados de questões jurídicas para

milhões, sendo que a mais ampla delas foi o ganho para a reposição das perdas do FGTS,
de 16,64%, já transitado em julgado. Quem ingressou em juízo, já recebeu ou está a
receber. Até o final de 2009 havia espaço para acionar a União. Ademais, muitos fizeram o
“maior acordo da história”, aceitando o pagamento parcelado das perdas do Plano VERÃO,
oferecido pelo governo FHC. Outros não recorreram e outros nem sabem direito o que
aconteceu. A questão da correção da poupança, que deu prejuízo de 20,36¨%, já transitou
também em julgado. Quem recorreu, receberá; quem não a fez tinha também até o final do
ano de 2009 para ingressar em juízo.

Houve ainda a permissividade daqueles financistas que tinham títulos brasileiros com fortes
deságios, devido à moratória de 1987, de trocar títulos em dólares por cruzados, os quais
ganharam bilhões com a conversão em moeda local. O comentarista econômico Luiz Nassif
tem dito na imprensa, já que tem blog diário e há mais de trinta anos escreve em periódicos,
de que os bilhões ganhos fizeram novos ricos no País. Até hoje não se conhece uma
avaliação dos gastos do governo em permitir a referida troca. Ela se deu na gestão Mailson
da Nóbrega.

68
1.15. PLANO COLLOR

1.15.1 INTRODUÇÃO

Desde 1980 a inflação retornou a época anterior a 1964. A indexação da economia

postergou a hiperinflação, mas não conseguiu evitá-la. A inflação tendia a uma aceleração
permanente, mas era controlada na marra, na época da ditadura militar ou na forma de
congelamentos de preços, começados em 1985, na gestão Dornelles, passando por vários
planos de estabilização, como o CRUZADO, BRESSER e VERÃO. Com o colapso deste,
a inflação se acelerou muito rapidamente, já que esses ditos planos contribuíram para
desorganizar a economia.

A confiança no sistema de indexação, que já era muito baixa, despencou com o Plano
VERÃO, porque a indexação convencional é baseada na inflação passada, e a inflação
passada, já não era um bom substituto para a inflação corrente. Com a falência da
indexação, o sistema de preços perdeu sua principal âncora. A inflação começou a acelerar-
se como uma espiral.

Na medida em que o mercado financeiro perdia a confiança nas Letras do Tesouro, o

governo aumentava suas taxas de juros. O resultado foi o crescimento do déficit
orçamentário e, de maneira perversa, uma perda adicional de crédito das Letras do Tesouro.
Por outro lado, os planos sucessivos modificaram o comportamento inflacionário dos
agentes econômicos, introduzindo novos fatores desestabilizadores na economia. Os
agentes econômicos passaram a antecipar-se a possíveis ações governamentais, como
prováveis congelamentos e cancelamentos de divida interna, aumentando preços e
promovendo a fuga de capitais.

No início de 1990 a economia brasileira viveu pela primeira vez a hiperinflação. A taxa de
inflação chegou a 56% em janeiro, 73% em fevereiro e 84% em março. Após o fracasso do
Plano VERÃO, a capacidade de elaboração de políticas do governo Sarney se esgotou. O

69
governo ficou imobilizado. Todos concordaram em que não se poderia esperar mais nada
do governo antigo. E as expectativas se dirigiram ao novo governo, que iria tomar posse em
15 de março de 1990.

1.15.2 PLANO BRASIL NOVO

Em 15 de março de 1990 o presidente Fernando Collor de Melo tomou posse e no dia

seguinte anunciou um ambicioso programa de estabilização (o quinto congelamento
econômico; relembrando: houve o congelamento parcial de Dornelles, o global do Plano
Cruzado, o do Plano Bresser e o do Plano Verão), incluindo uma reforma monetária
profunda. Este programa de estabilização recebeu o nome de Plano Brasil Novo, porém
ficou mais conhecido como Plano COLLOR.

O plano de estabilização adotado pelo novo governo em seu primeiro dia de mandato (16
de março de 1990) incluía quatro grupos de medidas de curto prazo: uma reforma
monetária, que incluía o bloqueio de aproximadamente 80% dos ativos financeiros do setor
privado; um ajuste fiscal; uma política de rendas baseada num novo congelamento de
preços; e a introdução de uma taxa de câmbio flutuante. Como políticas de médio prazo:
liberalização do comércio exterior e privatização.

Os quatro grupos de medidas de curto prazo eram importantes, mas a verdadeira ênfase do
programa de estabilização foi colocada sobre a moratória interna (o citado bloqueio), que
representava uma tentativa de controlar a inflação através de um aperto monetário radical.

1.15.3 O PLANO DE ESTABILIZAÇÃO: MEDIDAS E CONSEQUÊNCIAS

Um programa de estabilização do tipo congelamento, geralmente envolve certo grau de

recessão da economia, mesmo se a inflação passada não podendo ser diretamente atribuída
a um excesso de demanda. O ajustamento fiscal e o controle monetário têm um caráter
recessivo, o controle dos salários indica algum nível de desaquecimento da atividade
econômica e a necessidade de se manter fixa uma âncora nominal (geralmente a taxa de
câmbio), requer uma desvalorização prévia, que é contracionista. Se um congelamento faz

70
parte do plano de estabilização, uma demanda agregada fraca iria facilitar a subseqüente
liberação dos preços.

Antes do plano, a economia já se encontrava em recessão. No último trimestre de 1989 o

PIB apresentou uma queda de -0,3% e no primeiro trimestre de 1990 a queda foi de -2,4%.
Em abril de 1990, houve uma queda no nível de atividade econômica de 22,3% em relação
ao mesmo período do ano anterior e em maio a capacidade ociosa alcançava seu pico
histórico de 48,6%.

A proposta de bloquear a liquidez dos ativos financeiros ligava-se ao debate econômico

brasileiro dos anos de 1980 por três grandes vertentes: a primeira, a tendência de
monetização acelerada nos casos de desinflação abrupta, com forte e rápido aumento da
base monetária, do M1 (meios de pagamento em curtíssimo prazo), das dificuldades para
controlá-la e evitar seus efeitos negativos sobre os preços; a segunda, as implicações da
elevada liquidez dos haveres financeiros, a chamada moeda indexada; e, a terceira, o rápido
aumento da dívida mobiliária interna e seu precário esquema de financiamento diário no
mercado monetário.

A reforma monetária consistia em substituir o Cruzado Novo pelo Cruzeiro, mas com
regras de conversão de forma a reter cerca de 80% dos ativos da economia. A conversão do
papel moeda em poder do público para o cruzeiro não tinha limites, o contrário ocorreu
com os depósitos à vista e a poupança que só poderiam ser convertidos Cr$ 50 mil e para as
demais aplicações financeiras o limite de conversão era de Cr$ 25 mil ou 20% dos ativos. O
restante do saldo seria retido no Banco Central por 18 meses, rendendo a correção
monetária mais 6% ao ano. Após os 18 meses, os recursos seriam liberados em 12 parcelas.

No início, as únicas exceções à regra estavam na conversão e liberação dos recursos para
dívidas contraídas antes do dia 16/03/90 e a realização de leilões de cruzeiros. Pressões do
setor empresarial levaram o governo a liberar os recursos para pagamentos de impostos,
contribuição previdenciária e investimentos das grandes empresas, ficando somente o
investidor individual com seus recursos retidos (As citadas liberações, vulgarmente se
chamaram de torneirinhas, dadas as invenções que se sucederam à época).

71
No programa de estabilização de Collor uma recessão moderada foi encarada como um
objetivo ou mesmo como uma conseqüência necessária. A idéia geral era de que é
impossível estabilizar uma economia tão profundamente desequilibrada sem algum
sacrifício. O instrumento utilizado para impor este sacrifício, contudo, foi, ao invés do
ajuste fiscal, a redução da oferta de moeda. E esta redução foi tão radical, atingindo as
empresas tão duramente, que acabou desorganizando a produção e levando a economia a
uma recessão muito mais profunda do que a esperada ou desejada, sem, contudo, lograr o
controle da inflação.

Além da existência de uma inflação crônica, a economia brasileira estava inteiramente

indexada, a oferta de moeda endógena deveria incluir uma parte das Letras do Tesouro
negociadas no overnight. O prazo de vencimento das Letras do Tesouro era de uma noite. O
governo, para reduzir sua conta de juros e induzir os intermediários financeiros a comprar
suas letras, garantia a recompra automática e diária dos papéis que não encontrassem
compradores entre o público (o chamado “overnight”). O país vivia um surrealismo
econômico. Dessa maneira, a taxa de juros era inteiramente endógena. Como conseqüência,
os depósitos no overnight representavam uma quase-moeda, além de remunerada.

Com a moratória da dívida interna (ou seqüestro de ativos financeiros), a oferta de moeda
foi drasticamente reduzida. A oferta de moeda potencial foi reduzida de 29% para 9% do
PIB, os depósitos no overnight, de 13% para 3% do PIB e a estimativa era de que a oferta
de moeda caísse de 14% para 5% do PIB.

A retenção de algo como 80% dos ativos financeiros desorganizou totalmente a economia.
Ao invés da política monetária surtir efeito na demanda, acabou abalando a oferta. Com o
capital de giro retido no Banco Central, há uma desorganização de toda a estrutura
produtiva das empresas.

Mesmo com a economia em recessão, a inflação retornou, com o índice de dezembro de

1990 em 20% ao mês. Cada corrente de pensamento tem uma explicação para o retorno da
inflação. Por exemplo, os monetaristas defendiam que tinha sido o aumento da base
monetária, que quadruplicou nos dois meses seguintes ao plano, o principal motivo. No

72
momento que foram liberados os preços, os setores que não tinham realizado os reajustes o
fizeram, elevando-se assim os preços.

Os efeitos dessa redução da oferta de moeda e posterior elevação da base monetária sobre
as empresas foram dramáticos. Ela desorganizou a produção. O capital de giro das
empresas foi bloqueado, provocando a paralisação imediata das atividades. O bloqueio foi
realizado sem um critério econômico. As disparidades de situação entre empresas eram,
portanto, muito grandes. A perspectiva era de que os bancos fariam os cruzeiros circularem,
mas, em função das altas taxas de juros, esse papel foi apenas parcialmente desempenhado
por eles.

1.15.4 OUTRAS MEDIDAS

Além disso, o governo realizou uma reforma fiscal com meta de superávit de 2% do PIB no
ano. Para isso, todos os tributos foram indexados, havendo ampliação de tributos, redução
dos prazos de recolhimento e suspensão de incentivos fiscais. O IOF passou a incidir sobre
operações em bolsa, poupança e demais títulos, o imposto de renda começou a incidir sobre
a agricultura e exportação. Foram proibidos os títulos ao portador, aqui se acabou com a
lavagem de dinheiro de forma legal.

Com relação à política de rendas, a medida adotada foi o congelamento de preços, porém
liberou em 45 dias os preços dos setores considerados mais competitivos, ou seja, 50% dos
preços da economia. No que tange aos salários, foi dado um reajuste que compensava a
inflação de fevereiro e tinha um ganho real de 23%. O salário mínimo passou a ser
corrigido trimestralmente mais 5%. Além disso, com base na inflação, o governo criou um
teto para os preços e um piso para os salários.

Com relação à política de câmbio, O Plano COLLOR adotou o cambio flutuante, mas com
intervenções do Banco Central.

1.15.5 CONCLUSÕES

Em janeiro de 1991 o governo havia equilibrado as finanças públicas e as reservas externas

haviam aumentado para 8,5 bilhões de dólares. Em contrapartida, o País entrava em

73
recessão profunda. O PIB teve uma queda de 4,35% no ano, a maior da história que
registram as estatísticas. Mais de um milhão de desempregados ingressavam no exército de
reserva de mão-de-obra e a inflação retornava ao patamar de 20% ao mês. Era como se
uma “lei” de Murphy se verificasse aqui (Murphy é citado como um engenheiro da NASA,
agência espacial americana, que afirmou um conjunto de “leis”, dentre as quais a raiz é: “se
você pensa que não vai piorar, vai mesmo e continuará”). Catástrofes sem fim.

Ademais, os tribunais reconheceram uma perda do FGTS de 44,80%. Transitado em

julgado, milhões de trabalhadores já receberam, outros milhões irão receber, outros milhões
fizeram “o maior acordo da história” (atitude do governo de Fernando Henrique Cardoso de
2001, referida aqui mais adiante) e outros milhões ficaram ou ficarão na ignorância. Mas,
ainda podem recorrer, já que a prescrição somente se dará em 2010.

Com respeito ao seqüestro da caderneta de poupança, imexíveis por 18 meses e devolvidos

os recursos em doze meses subseqüentes, ainda são discutíveis os prejuízos na justiça. De
igual forma a prescrição se dará em 2010.

74
1.16. PLANO COLLOR II

1.16.1 INTRODUÇÃO

A recessão do Plano COLLOR inicialmente reduziu a inflação, porque o plano era ousado e
radical, retirava o dinheiro de circulação, diminuindo recursos para a produção. Porém, com
a redução abrupta da inflação e a falta extrema de dinheiro, iniciava-se a maior recessão da
história no Brasil, houve aumento de desemprego, muitas empresas fecharam as portas e a
produção diminuiu consideravelmente. Já em abril de 1990 a queda da produção foi de
26%, em relação a abril de 1989. As empresas não somente foram obrigadas a reduzirem a
produção, jornada de trabalho e salários, mas a demitir em massa funcionários. Só em São
Paulo nos primeiros seis meses de 1990, 170 mil postos de trabalho deixaram de existir, foi
o pior resultado, desde a crise do início da década de 1980.

O Produto Interno Bruto diminui de US$ 453 bilhões em 1989 para US$ 433 bilhões em
1990. Queda de 4,62% (bem maior do que a citada anteriormente). Dados constantes da
revista Conjuntura Econômica. Porém, como citado no tópico 1.15.5, houve um
ajustamento, sendo a retração de 4,35%, consoante consta do livro de LACERDA ET ALII
(2003, p. 242). De qualquer forma foi brutal e a maior da história.

Em 16 de agosto de 1990, o Programa Nacional de Desestatização, que estava previsto no

Plano COLLOR, é regulamentado e a USIMINAS é a primeira estatal a ser privatizada,
através de um leilão em outubro de 1991. Depois, mais 25 estatais foram privatizadas até o
final de 1993, quando Itamar Franco já estava à frente do governo brasileiro, com grandes
transferências patrimoniais do setor público para o setor privado, sendo que os processos de
privatização dos setores petroquímicos e siderúrgicos já estavam praticamente concluídos.
Então se inicia a negociação do setor de telecomunicações e elétrico, há uma tentativa de

75
limitar as privatizações à construção de grandes obras e à abertura do capital das estatais,
mantendo o controle acionário pelo estado.

1.16.2 OBJETIVOS E MEDIDAS

A inflação entra em cena novamente com um índice mensal de 19,39% em dezembro de

1990 e o acumulado do ano chega a 1.198%, o governo se vê obrigado a tomar severas
medidas. É decretado o Plano COLLOR II, em 31 de janeiro de 1991 (o sexto
congelamento). Tinha como objetivo controlar a ciranda financeira, extinguir as operações
de overnight e criar o Fundo de Aplicações Financeiras (FAF), onde se centralizaria todas
as operações de curto prazo, acabando-se com o Bônus do Tesouro Nacional Fiscal
(BTNF), o qual era usado pelo mercado para indexar preços, passando a utilizar a Taxa
Referencial Diária (TRD) com juros prefixados e aumentava o Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF). Praticava-se uma política de juros altos, fazendo-se um grande esforço
para desindexar a economia e mais um congelamento de preços e salários (o sexto, sendo o
quinto, como global, já que Dornelles, em 1985 tinha feito um parcial). O governo
realinhou todas as tarifas públicas. Os preços voltaram aos praticados em 30/01/91. Foram
congelados, para ser posteriormente liberados gradualmente conforme decisões de
“câmaras setoriais” formadas pelo governo e empresários. Os salários foram reajustados em
01/02/91, com base na média salarial dos últimos 12 meses. As empresas federais públicas,
mistas e demais entidades controladas pela União deveriam reduzir suas despesas em 10%.
Um deflator é adotado para os contratos com vencimento após 1º de fevereiro. O governo
acreditava que aumentando a concorrência no setor industrial conseguiria segurar a
inflação, então se criava um cronograma de redução das tarifas de importação.

1.16.3 EFEITOS

A recuperação da economia iniciou-se no final de 1992, após um grande processo de

reestruturação interna das indústrias. Foi fundamental a abertura do mercado brasileiro para

76
produtos importados, a qual obrigou a indústria nacional a investir alto na modernização do
processo produtivo, qualidade e lançamento de novos produtos no mercado. As empresas
que queriam permanecer atuando tiveram que rever seus métodos administrativos, bem
como de organização, reduzindo os custos de gerenciamento, assim como as atividades
foram centralizadas e muitos setores terceirizados. As empresas foram obrigadas a investir
pesado na automação, reduziram-se as hierarquias internas nas indústrias, então cresceu a
produtividade. Toda essa modernidade era necessária para as empresas se tornarem mais
competitivas, tanto no mercado interno quanto no mercado externo. O aumento de
produtividade foi fundamental para a sobrevivência das empresas, porém para os
trabalhadores, significava perdas de postos de trabalho, quer dizer com menos funcionários
se produziam mais, então aumentava o desemprego dos brasileiros, que, em 1993, só na
Grande São Paulo chegava a um milhão e duzentos mil trabalhadores desempregados.

1.16.4 IMPEACHMENT DE COLLOR

O Presidente da República foi substituído sem derramamento de sangue, golpe militar ou

qualquer tipo de violência. Assumiu o vice, Itamar Franco. Foi um processo pela via legal e
demonstrou amadurecimento do povo e dos políticos brasileiros, o que foi excepcional para
a América Latina. Collor pregava a moralidade, combate à corrupção, porém em seu
governo foram constatados muitos casos de imoralidade e de corrupção. Paulo César Farias
(o PC), seu tesoureiro de campanha, estava envolvido no esquema dentro do próprio
governo. Quem denunciou foi o irmão Pedro Collor. A CPI apurou que muito dinheiro foi
para a conta corrente de Collor. Para se ter uma idéia da gravidade, custou aos cofres
brasileiros, só para as despesas pessoais do presidente US$10 milhões e 600 mil. Ministros
foram denunciados também por corrupção. Por exemplo, consta que a Ministra da Fazenda,
Zélia Cardoso de Mello, autorizou elevação de preços na área de transportes, sem que todos
soubessem, ela passou a residir no exterior, fugindo de responder a processos no Brasil.
Paulo César Farias chegou a ser preso, mas em pouco tempo ganhou a liberdade. Depois,
preso, depois, assassinado.

1.16.5 CONCLUSÕES

77
Em trinta meses de governo, encerrou-se com o Plano Collor II, o desastre administrativo
provavelmente nunca visto pelas estatísticas nacionais em tão pouco tempo. O Plano Collor
II foi o sexto e equivocado congelamento da história brasileira, quiçá o último. A onda de
corrupção denunciada fez com que Fernando Collor renunciasse. Ele teve seus direitos
políticos cassados por oito anos. Porém, retornou à política como Senador em 2006.

1.17 PLANO REAL

1.17.1 INTRODUÇÃO

O Plano REAL foi idealizado no governo de Itamar Franco, em fins de 1993, como
programa de estabilização econômica. Porém, rebatizado em 1º de julho de 1994 como
Plano REAL. Classificado em três fases distintas e sucessivas a seguir relacionadas:

1ª fase – ajuste fiscal. Iniciou-se em 07/12/1993 no governo de Itamar Franco e iria até
28/02/1994. Nessa fase, pretendia-se criar condições fiscais adequadas para a nova moeda
através da invenção do Fundo Social de Emergência (FSE), que teve por finalidade
estabelecer o equilíbrio orçamentário. Para alcançar o equilíbrio seria necessário aumentar
os impostos. Criou-se o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF) e a
Desvinculação das Receitas Orçamentárias (DRU) de 20%. Na verdade, retenção de
receitas para o governo redistribuir conforme suas necessidades. Além de reduzir os gastos
públicos com vistas à diminuição do volume de emissão de moeda e de títulos públicos.
Naquele período houve também um aumento das receitas através do reajuste de alíquotas
dos investimentos federais e uma diminuição em 40% nas despesas correntes. Ocorreu uma
renegociação das dívidas dos estados e municípios com a União, além da proibição da
emissão de títulos públicos para criar dívida nova, mas, criaram-se novos papéis para rolar
a dívida existente. Construiu-se uma âncora fiscal dos preços, onde o governo se utilizava
do discurso de reversão inflacionária de apenas gastar o que arrecadar.

2ª fase – é criada a Unidade Real de Valor (URV), em 1º de março de 1994, para vigorar
até 30 de junho de 1994 (mas, ninguém sabia do prazo final, a não serem os fazedores da

78
política econômica do governo), que sofreria correções diárias em cruzeiros reais, a partir
da inflação presente, sem efeitos do componente inercial da inflação passada. A URV, o
embrião da nova moeda, variava diariamente e a variação era calibrada pela observação dos
índices da FIPE (IPC), do IBGE (IPCA), da FGV (IGP-M) e da taxa cambial do mesmo
período. Era divulgada tabela diária. Os salários foram convertidos em URV, na data-base,
que visava preservar o poder de compra. A URV teve papel fundamental na transição da
velha para a nova moeda, pois a URV cumpriu a função de unidade de conta. Não era meio
de pagamento. Não era reserva de valor. Não servia para pagamentos diferidos. Isto é, só
possuía uma função das quatro que a moeda deve possuir.

A URV tinha valor diário e transitou por três meses. O processo deveria possibilitar a
passagem paulatina, de todos os preços e salários de cruzeiro real para URV. Quando a
economia estivesse operando em base de URV, esta se transformaria na nova moeda, Que
seria o REAL, embora ninguém ainda soubesse. Nesse momento os preços relativos da
economia estariam equilibrados, não haveria pressão para modificações na posição relativa
dos diversos agentes econômicos.

A URV tinha a função de alinhar os preços e salários para que não fossem contaminados
pela inflação passada e eliminar o componente inercial da inflação. Na prática houve uma
queda enorme da inflação inercial. A URV amenizou as influências da grande maioria dos
preços dos contratos dos setores públicos e privados.

3ª fase – em 1º de julho de 1994, o Plano REAL foi efetivado. O REAL passou a ser moeda
corrente em substituição ao CRUZEIRO REAL. O valor foi equivalente à URV do dia
anterior (CR$ 2.750,00), sendo mantida a paridade entre a nova moeda e o dólar (US$ 1,00
= R$ 0,93).

A expectativa, segundo a política monetária, era de que o montante de real a ser emitido
teria por base metas trimestrais. O montante em real era igual ao volume de dólares
depositados no Banco Central (9,5 bilhões até março de 1995).

79
As metas não foram respeitadas em virtude da rápida remonetização da economia, apesar
da política de alta das taxas de juros. A nova moeda estava amarrada ao dólar, mas o
governo não garantiu a conversibilidade entre as duas moedas.

A receita que compatibilizou o combate à inflação com crescimento econômico e aumento

do emprego pode ser resumida nos seguintes pontos:

 Abertura da economia às importações, com a diminuição das alíquotas do imposto

de importação.
 Quebra das barreiras para a entrada de capitais estrangeiros no mercado financeiro,
atraindo-os com elevadas taxas de juros.

São componentes e condições essenciais para o Plano REAL respectivamente:

 Racionalização do Estado: novos regimes fiscais, aumentando a competitividade da

economia brasileira, o que atrairia investimentos estrangeiros.
 Possibilitaria a sustentação da âncora cambial, mediante intervenção do Banco
Central.
 A nova moeda seria defendida através do mecanismo da taxa de juros, visando
controlar a inflação.

Houve uma extinção dos monopólios estatais nas áreas da prospecção, exploração e refino
de petróleo, telecomunicações e na geração e distribuição de energia. Desregulamentou-se a
exploração do subsolo e a navegação costeira, com a entrada de capital estrangeiro.

Com a crise cambial de 1999 ocorreu a terceirização de uma série de atividades na área
social para a atuação de empresas privadas. A previdência social foi identificada como
razão principal do déficit público. O papel político do Plano REAL foi a implementação do
projeto neoliberal no Brasil, durante a década de 1990, com 64 privatizações, somando um
montante de US$ 88,3 bilhões em julho de 1999.

1.17.2 O Plano REAL durante o período dos governos de FHC

80
De julho de 1994 até o 1º semestre de 1999 ocorreram quatro fases nas flutuações do nível
de atividade na economia. São elas:

1. Julho de 1994 a março de 1995: fase expansiva.

2. Abril de 1995 a março de 1996: fase estagnacionária.
3. Abril de 1996 a junho de 1997: retomada do crescimento.
4. Do 2º semestre de 1997 a junho de 1999: estagnacionária.

O divisor de águas entre cada uma dessas fases foi sempre a mudança de rumo da política
econômica, no sentido de elevar ou reduzir as taxas de juros, cortarem ou preservar os
gastos públicos e facilitar ou dificultar as compras a prazo, estimulando ou desestimulando
o consumo, a produção e a geração de emprego.

Na primeira fase citada, houve um crescimento do nível das atividades econômicas e uma
euforia do consumo, com uma queda na inflação de 46,6% no mês de junho para 3,34% em
agosto. O aumento do consumo provocou um aumento na produção, um aumento no
emprego e um aumento no poder aquisitivo da população de baixa renda, além do fim do
“imposto inflacionário”.

O crescimento do nível das atividades econômicas juntamente com a liberalização das

importações (99,5%) e a política cambial de sobrevalorização do real resultaram num
rápido aumento do volume e dos valores das importações e um saldo negativo na balança
comercial do país desde novembro de 1994. Esse saldo negativo fora compensado pela
entrada de capitais de curto prazo no mercado financeiro e diminuição das reservas e dólar.

A remonetização da economia após a queda da inflação e a política monetária de câmbio

quase fixa (até março de 1995) implicaram na ausência de controle da expansão da base
monetária.

A partir de 20/12/1994, com a crise cambial mexicana e derrubada das cotações do dólar
nos mercados internacionais, o Brasil perdeu reservas com a saída de capitais especulativos.

Em março de 1995 o governo tomou medidas para diminuir as atividades econômicas e

elevação da taxa de juros (sustento da âncora cambial, atraindo capitais de curto prazo). A

81
fuga de capitais provocou a desvalorização do real, mudança da banda cambial informal
para uma banda formalizada pelo BC.

Diante desse contexto ocorreram:

 Aumento consecutivo dos depósitos compulsórios dos bancos comerciais.

 Diminuição dos prazos dos consórcios e do número de prestações nas compras a
prazo.
 Aumento das alíquotas de importação em 70%.
 Incentivo das exportações e a entrada de capitais especulativos.
 Estabeleceram-se quotas de importações para automóveis.
 Novos cortes no orçamento.
 Aumento das privatizações.

Em abril de 1995 houve um retorno dos capitais especulativos e aumento das reservas. Em
julho de 1995, deu-se o fim do reajuste automático dos salários pela inflação.

A crise na Ásia, ocorrida em julho de 1997 implicou em:

 Fuga de capitais, ocasionando um aumento na taxa de juros.

 Diminuição no nível das atividades, com a diminuição do PIB e aumento do
desemprego.
 Aumento das dívidas internas e externas.
 Deflação e estagnação econômica.

O acordo com o FMI, em dezembro de 1998, provocou:

 A desvalorização gradativa do real.

 A abertura comercial.
 Aceleração das privatizações.
 Programa de ajuste fiscal.

 DINÂMICA

82
Um êxito inquestionável do Plano REAL foi o fim da hiperinflação brasileira. A questão
que se levanta é: a que preço? Aprofundamento de desequilíbrios conjunturais pré-
existentes e instabilidade macroeconômica são, dentre outros, os custos da estabilidade de
preços. Algumas características do Plano REAL serão aqui resumidas para melhor
entendimento da tônica na condução do mesmo.

Gráfico no. 01 - IGP-DI

IGP-DI*
10000

1000 1093,89

100
19,98 26,41
14,78 9,34
10 7,48 9,81 10,4
1,7
1
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

* Mês de dezembro

Fonte: Fundação Getúlio Vargas.

Para financiamento dos bancos em crise dando ao Banco Central a possibilidade de intervir
nas instituições para saneá-las, o que, na prática, desviou bilhões do orçamento para ajudar
aos banqueiros.

As altas taxas de juros são as variáveis do plano, mesmo porque em sua concepção já
estavam previstas como remédio ortodoxo no controle do aquecimento da economia.
Basicamente as utilizações das altas taxas de juros foram exacerbadas nos períodos que
sucederam às crises do México (dezembro/1994), dos Países Asiáticos (junho/1997) e da

83
Rússia (agosto/1998), mostrando a fragilidade externa do País agora tão mais dependente
de capitais externos de curto prazo e grande volatilidade.

Nas duas primeiras crises, México e Países Asiáticos, a receita foi a mesma, com a
tendência de fuga de capitais, a resposta no plano interno ocorreu com “queima” de
reservas e aumento da taxa de juros. No plano externo, mais empréstimos junto ao FMI.
Com a crise da Rússia o remédio foi antecipado pela “ajuda” do Fundo Monetário
Internacional (FMI), do G7 (grupo dos sete países mais industrializados) e do Banco
Mundial (BIRD), receando uma crise em cascata que após a Rússia atingisse o Brasil e
conseqüentemente toda a América Latina, providenciaram a liberação de vultosos
empréstimos, na tentativa de evitar a inevitável maxidesvalorização.

Gráfico no. 02 - Relações Dívida Pública/PIB

Relação Divida/PIB
60,0
55,0 56,5
51,4 52,6
50,0 49,2
45,0
41,7
40,0
35,0 34,4
33,3
30,0 30,0 30,6
25,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fonte: Banco Central do Brasil.

A conseqüência da manutenção de tal política fica explícita nos números que por um lado
testemunham a estabilidade de preços, por outro mostram um baixo crescimento do
produto, caracterizando um período de estagnação e recessão, além das altas taxas de
desemprego e do crescimento do déficit público, parcialmente financiando por “queima” do
patrimônio público (privatizações) e aumento da carga tributária.

Gráfico no. 03 - Taxa Real de Variação do PIB

84
 Tx. Real de Variação do PIB
7
6 5,85
5
4,22 4,36
4
3,60
3
2,66
2
1,42 1,52
1 0,79
0 -0,12
-1 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fonte: Banco Central do Brasil.

Gráfico no. 04 - Taxa de Desemprego da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)

Tx. Desemprego da RMSP

20,0
19,3 19,0
18,0 18,2
17,6 17,6
16,0 16,0
15,1
14,0 14,2
13,2
12,0

10,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fonte: Departamento Inter-sindical de Estudos Sócio-econômicos e Estatísticas (DIEESE).

No período do primeiro governo de FHC, 55,4% (US$ 36,3 bilhões) dos investimentos
estrangeiros foram direcionados para a compra de empresas brasileiras já constituídas,
passando de 63 em 1994 para 237 em 1998. Tal fenômeno não ocorreu apenas sobre o
capital produtivo, o setor financeiro também foi parcialmente desnacionalizado. No mesmo
período a participação de empresas estrangeiras no ativo dos 20 maiores bancos privados
saltou de 9,3% em 1994 para 34,6% em 1998.

85
Mais a grande fragilidade do Plano REAL ficou ainda mais exposta no demonstrativo do
balanço de pagamentos. Após a implantação do plano, o histórico déficit do balanço de
serviços teve seu montante ainda mais agravado. Mesmo a balança comercial que vinha de
uma seqüência de superávits, após o plano, passou a ser deficitária. Para compensar esse
quadro, a balança de capitais inicia uma crescente expansão, fruto da política de altos juros.
O diagnóstico dessa situação é um grande aumento do saldo deficitário em transações
correntes, o que levou ao aumento da dependência externa (capitais de curto prazo) e
aumento da dívida lastreada em dólar.

Tabela no. 1.7.01 - Transações Correntes antes e depois do Plano Real (em USS
bilhões)

Pré-Real Pós-Real
Discriminação
1990-1994 1995-1998 1999-2002
Balança Comercial 60,3 -22,4 13,9
Serviços e Rendas -70,5 -92,7 -101,6
Transferências Unilaterais 8,6 9,3 7,2
Saldo -1,6 -105,8 -80,5

Fonte: Banco Central do Brasil.

Em janeiro de 1999, primeiro mês do segundo mandato de FHC, o que tanto se tentou
evitar ocorreu. Após a crise da Rússia, apesar do financiamento tomado pelo Brasil ao FMI
(US$ 48,5 bilhões), a fuga de capitais continuou e a percepção dos agentes era de que o
País não conseguiria manter o real sobrevalorizado. As expectativas que geraram esse
ataque especulativo, overshooting, acabaram por desembocar em 13 de janeiro de 1999 no
fim do regime de “âncora cambial” e na demissão do então presidente do Banco Central,
Gustavo Franco.

86
Em seguida o seu sucessor, Francisco Lopes, tentou implantar a chamada “banda diagonal
endógena”, que também falhou. Então, em 15 de janeiro do mesmo ano, foi implantado o
regime de câmbio flutuante como alternativa para o mercado determinar o câmbio, apesar
da intervenção do governo com vendas sucessivas de divisas. Ainda assim, o real manteve a
tendência de desvalorização e o governo passou a exacerbar as políticas recessivas para
conter tal onda. Até o dia 29 de fevereiro o país já havia perdido mais de US$ 8 bilhões de
suas reservas na tentativa de conter a onda de depreciação da moeda.

Com a redefinição das metas do acordo com o FMI, anunciado em 08 de março, a

economia retomou a “credibilidade” e voltou a se recuperar. Nesse acordo, fixou-se a maior
facilidade para entrada de capitais estrangeiros de curto prazo e aumento da taxa de juros da
SELIC para 45% ao ano, entre outros fatores, levando a cotação do dólar finalmente a
indicar uma inflexão descendente.

Resumidamente, o primeiro semestre de 1999, início do segundo governo de FHC, ficou

caracterizado pelas sucessivas revisões do acordo com o FMI, com o recorde da dívida
pública saltando de US$ 388,7 bilhões em dezembro de 1998, para US$ 500,8 bilhões em
fevereiro de 1999. Recorde que vem sendo sucessivamente quebrado. Além do mais houve
também recorde de desemprego entre abril e junho, pelo grande aumento da inadimplência,
de empresas em falência e pelo déficit na balança comercial.

Gráfico no. 05 - Dívida Líquida do Setor Público

Dívida Líquida do Setor Público (R$Bi)

1000
881,1
800
660,9
600 563,2
516,6
400 385,9
269,2 308,4
200 208,5
153,2

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fonte: Banco Central do Brasil.

87
O segundo governo de FHC, além da crise cambial logo em seu início, ficou marcado pela
crise energética, que inibiu bastante o crescimento da indústria no período, levando ao
questionamento das privatizações e da atuação das agências reguladoras. Outra
característica do segundo governo dele foi à instabilidade cambial presenciada em toda sua
extensão até os últimos dias do seu mandato. Também, a constante monitoração da
economia por parte do FMI para o cumprimento das metas previamente estabelecidas, fez
com que este passasse a ter um escritório no prédio do Banco Central. No panorama
externo, a economia também sofreu com a crise norte-americana em 2000, basicamente,
devido aos déficits comerciais e fiscais do governo Bush e com a crise da Argentina em
dezembro de 2001, levando a certo esvaziamento do MERCOSUL.

A forçosa alteração na política cambial no segundo governo de FHC fez com que mudanças
fundamentais ocorressem de tal profundidade que alguns economistas chegaram a afirmar
que o Plano REAL acabou com o fim da “âncora cambial”, vez que esta sustentava as
premissas teóricas do Plano REAL. Corroborando com essa afirmação, vê-se na tabela no.
01 acima, que demonstra as transações correntes, que o segundo governo passou a ter um
saldo superavitário na balança comercial, algo que aparecia de forma inversa no primeiro
governo de FHC, descaracterizando o processo de exposição da indústria à competição
internacional como forma de incentivar o incremento de competitividade da mesma.

1.17.3 CONCLUSÕES

O Plano REAL foi e é um sucesso desde 1º-07-1994. A estabilidade conquistada permitiu

ao Brasil ter os melhores fundamentos econômicos da sua história até hoje. Contudo, ele
não foi até agora o fio condutor do resgate do planejamento econômico. Isto é, o Brasil não
possui desde 1979 um plano econômico global e de longo prazo.

88
1.18 PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC)

1.18.1 INTRODUÇÃO

O objetivo desta primeira unidade foi o de tratar do planejamento econômico global, do

Plano SALTE ao Plano REAL, sendo este o único programa de estabilização que deu certo,
tendo começado no governo de Itamar Franco e adotado pelos dois mandatos de FHC.
Porém, o mais impressionante é que está sendo mais bem executado pelas duas gestões do
presidente Lula, de forma ainda mais ortodoxa. Isto é, Lula ao assumir, elevou os juros
básicos e aumentou o superávit primário. Mesmo em uma economia estabilizada, com a
economia mundial em elevado crescimento, bem como agora em recessão, o governo
petista manteve a mais alta taxa real de juros da economia (SELIC) do planeta por muito
tempo e ainda é hoje uma das mais altas do mundo.

O primeiro governo de Lula encontrou a economia desorganizada, em razão das crises

mundiais de 1995 a 2001, quase toda a era de FHC. Assim, as prioridades foram o controle
da inflação e o pagamento da dívida externa e rolagem da dívida interna. Para isso, manteve
e até ampliou os privilégios do mercado financeiro em detrimento do mercado produtivo.
Contudo, Lula espantou as rezadeiras de mau agouro, gerou confiança, realizou um
trabalho assistencialista, nunca tanto realizado, mas não fez a economia crescer como

89
esperado no primeiro governo, pelo menos, para acompanhar o grupo dos chamados países
emergentes, tendo ficado o país para trás em tamanho do PIB em tão bom cenário
internacional, dado que as taxas de crescimento do produto no período 2003-2006 nem à
metade chegaram àquelas dos chamados países emergentes, em torno de 19, considerados
pelo FMI, tais como China, Índia e Rússia, os quais compõem o grupo BRIC (Brasil,
Rússia, Índia e China), bloco de grande população e extensão territorial.

Quando questionado sobre o seu plano de governo ou sobre a sua prometida Agenda Brasil,
o presidente Lula desconversava ou referia-se a cumprir o Projeto Piloto de Investimentos
(PPI), que reúne obras de governos anteriores, mais algumas do atual, presentes nos
orçamentos anuais e plurianuais.

Foi reeleito, pelo assistencialismo aos menos favorecidos, atingido com os programas
sociais, tipo Bolsa Família, que contempla um contingente próximo a 25% da população
brasileira. Porém, no início do segundo governo, o presidente Lula lançou o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), em 22-01-07, que parecia ser seu plano de governo,
ainda que não global, mas de caráter infra-estrutural.

O cenário mundial há mais de cinco anos tinha sido otimista. Balizou para o seu segundo
governo crescer por volta de 5% ao ano, enquanto, quando do lançamento do PAC em 22-
01-2007, o boletim FOCUS, do Banco Central, que consulta mais de cem especialistas não
acreditava em mais de 3,5% para o primeiro ano do programa. No primeiro trimestre de
2008 o IBGE divulgou a surpresa de 5,4% em 2007. Para 2008, a taxa foi ainda maior,
5,7%, não obstante a aguda crise que abateu a economia mundial no último trimestre. Mas,
em 2009, o crescimento se deu em torno de zero.

O PAC previa em 2007 R$ 504 bilhões de investimentos (valor que foi ampliado, conforme
se verá mais adiante), privados e públicos, sendo 86,5% de inversões privadas e 13,5%
públicas, para o período 2007-2010. Lançou sete medidas provisórias, dois projetos de leis
complementares, dois projetos de lei e sete decretos. São 37 medidas e só 21 são novas. A
idéia seria aumentar o investimento total, também chamado de Formação Bruta de Capital
Fixo (FBCF) de 19% em 2006 para 25% do PIB até 2010.

90
Como a União se propunha a investir R$ 68 bilhões em quatro anos, centrou-se no PPI,
uma lista de obras prioritárias, cujos recursos não poderão ser bloqueados e que poderão ser
descontados do superávit primário de 4,25%, desde que não desçesse de 3,75% do superávit
primário anual. Aqui parecia que o investimento total poderia crescer um pouco mais do
que vinha sendo e, conseqüentemente, o PIB.

Em seguida, ampliou os prazos dos financiamentos do BNDES, da CEF e o limite do

endividamento dos estados e municípios de R$ 1 bilhão para R$ 6 bilhões, endereçados
para saneamento. Criou o Fundo para a Infra-estrutura com R$ 5 bilhões. Responsabilizou
as estatais, principalmente a Petrobras, pela metade dos investimentos governamentais em
energia. No total, a Petrobras poderá fazer 34% dos novos investimentos públicos.

Daqui para frente se citará a síntese das principais medidas do PAC. Sentiram-se frustrados
aqueles que esperavam mais do início do segundo governo de Lula, tais como as reformas
política, da previdência, tributária e trabalhista. O que mais se viu foi à ênfase aos
investimentos em energia elétrica, petróleo, gás, habitação, portos, aeroportos, estradas e
meio ambiente.

1.18.2 AS 21 MEDIDAS DO PAC

I. Estímulo ao crédito e ao financiamento.

1) Concessão pela União de crédito à CEF, através de Medida Provisória (MP) de R$

5,2 bilhões, para saneamento e habitação.

2) Ampliação do limite do crédito ao setor público para investimento em saneamento

ambiental e habitação, por resolução da CMN, de R$ 7 bilhões.

3) Criação do Fundo de Investimento em Infra-estrutura, com recursos do FGTS, por

MP, de R$ 5 bilhões.

4) Elevação da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial, por MP.

II. Melhora no ambiente do investimento.

91
 1) Regulamentação do Artigo 23 da Constituição (definição de competência
ambiental). Projeto de lei complementar.

III. Desoneração tributária

1) Recuperação acelerada dos créditos do PIS e da COFINS em edificações (de 25

anos para 24 meses), por MP.

2) Desoneração dos fundos de investimento em infra-estrutura (isenção de IRPF), por

MP.

3) Desoneração das obras de infra-estrutura (suspensão da cobrança de PIS/COFINS

para novos projetos). Por MP.

4) Programa de incentivo ao setor de semicondutores (isenção de IRPJ), IPI,

PIS/COFINS e CIDE. Por MP.

5) Programa de incentivo ao setor de TV digital (isenção de IPI, PIS/COFINS e

CIDE). Por MP.

6) Aumento da isenção para microcomputadores (de R$ 2,5 para R$ 4 mil). Por

decreto.

7) desoneração da compra de perfis de aço (redução do IPI de 5% para zero). Por

decreto.

IV. Aperfeiçoamento do sistema tributário

1) Aumento do prazo de contribuições (previdência, do dia 2 para o dia 10;

PIS/COFINS, do dia 15 para o dia 20). Por MP.

V. Medidas fiscais de longo prazo

92
 1) Controle da expansão das despesas de pessoal para cada um dos poderes da União
(IPCA + 1,5% para a folha de pagamento, resguardados os acordos firmados até
2006). Projeto de lei complementar.

2) Política de longo prazo de valorização do salário mínimo (regra de reajuste até

2010). Projeto de lei.

A desoneração fiscal prevista em 2007 foi de R$ 6,6 bilhões; a de 2008, R$9 bilhões e a de
2009, prevista de R$11 bilhões, dentre as várias medidas das 21 que já estão em vigor. Em
razão de forte crise econômica a desoneração chegou a R$25 bilhões em 2009.

1.18.3 OS DEBATES QUE LOGO PROVOCARAM O PAC

No lançamento do PAC, um dos primeiros a expor as suas idéias foi Luiz Carlos Mendonça
de Barros, colunista da Folha de São Paulo, há mais de 30 anos, ex-ministro de FHC. Para
ele, o PAC é uma enrolação, em declarações à Rádio Band News de 23-01-07. Não
destrava nada para ele. Com uma carga tributária inalterada, próxima de 40% do PIB não
consegue o Brasil competir com países de 20% da referida carga, tal como Rússia, Índia,
China, México. Mais como postura política, Mendonça de Barros, que é do PSDB, está
sendo cáustico porque esperava que o governo melhorasse o ambiente dos negócios. Mas, o
PAC parece que é um leque de manobras. O referido articulista em entrevista a Valor
Econômico de 24-01-07 foi mais mordaz. Disse que o PAC não vai acelerar o crescimento:
“Mas o PAC passa longe disso. Na verdade piora o quadro, na medida em que indexa duas
contas de gastos de baixa eficiência. O salário mínimo e os vencimentos dos funcionários
públicos”. Conforme ele repete, o grande entrave é a carga tributária estratosférica, próxima
de 40%, mantida nesse patamar, para gastos correntes, de baixa eficiência. Ademais, fala
que o governo não tem competência em desonerar certos produtos, quando o problema
tributário é geral.

93
Uma postura oposta a de Mendonça de Barros é a de João Paulo dos Reis Velloso, também
exposta na Folha de São Paulo do dia 23-01-07, ele que foi Ministro do Planejamento dos
governos Médici e Geisel. Atualmente é presidente do Instituto Brasileiro do Mercado de
Capitais (IBMEC), diretor do Instituto Nacional de Altos Estudos (INAE) e professor da
EPGE/FGV, estando defendendo “um projeto para o Brasil”, conjunto de ensaios que tem
coordenado. “O PAC certamente é uma resposta. Ele sinaliza uma visão estratégica para o
desenvolvimento”... “O PAC é um começo. Não pode ser considerado como um plano de
governo”... “O plano só dará certo se for muito bem gerenciado”, disse a Valor Econômico,
da mesma época referida.

A Gazeta Mercantil do dia seguinte (23-01-2007), em editorial afirmava que “a hora é de

confiança... a fonte de recursos do PAC estará atada à queda da taxa SELIC. Este motivo
convenceu os empresários do rumo certo do novo programa”. No entanto, a mesma Gazeta
se refere ao fato que os governos estaduais reagiram à perda de receitas com desonerações
previstas, já que elas implicam reduções do IPI e do IR, com a correspondente diminuição
da partilha para os estados. Respondendo aos insatisfeitos governos, no lançamento do
PAC, Guido Mantega, Ministro da Fazenda, disse que outras fontes poderão ocorrer tal
como a venda das ações do Banco do Brasil, sem perda do controle. Assunto que só ficou
em declarações do dia 22, do lançamento do PAC. Prossegue a Gazeta, que, não obstante o
PAC, a agência de risco Moody’s não tencionava elevar a classificação do Brasil tão rápido
em 2007. Para haver redução do risco, o PAC, para ela, deveria prever redução substancial
da dívida pública sobre o PIB. Os empresários otimistas destacaram que os investimentos
devem ser feitos em energia, transportes, logística, materiais de construção, indústria,
tecnologia da informação e direito ambiental. O agronegócio só acredita em melhores
resultados em longo prazo. As bolsas não demonstraram expectativas, com dia normal de
negócios. Isto no dia posterior ao lançamento do Programa referido.

Para Alexandre Schwartsman, em sua coluna quinzenal na Folha de São Paulo (dia 23), o
PAC é o PACMAN, devorador de recursos privados com a continuidade da carga tributária.
“Comparar o devorador de fantasmas do videogame ao setor público brasileiro, devorador
de recursos, pode ser precisamente a metáfora necessária para entender os limites do recém
anunciado PAC”.

94
Já Elio Gaspari no jornal O Globo, do dia 28, faz um artigo irônico: “o pacote vale uma
nota de R$ 3” (não existem três reais em dinheiro). Comparou ele o PAC com o “Brasil em
Ação”, pacote de FHC, de 1998, que listou uma série de obras públicas, de governos
anteriores inconclusas, mais algumas do seu governo à época. Delas, seis constam do PAC:
“invictas cinco anos dos tucanos e outros quatro de petistas”... “Felizmente ficaram fora do
projeto de Lula as obras de Angra 3 e o gasoduto Transpinel de Hugo Chavez”, segundo
Gaspari. No entanto, é bom que se diga que elas estão bem cogitadas de inclusão.

Ainda no dia seguinte ao lançamento (dia 23), o economista Antonio Correa de Lacerda, da
PUC/SP, na Folha de São Paulo, defendeu uma das medidas mais polêmicas do PAC, que é
a de utilizar os recursos do FGTS para constituir um fundo de infra-estrutura, alegando que
os projetos seriam rentáveis. A esse respeito as centrais sindicais, em menos de 24 horas,
ingressaram no STF com recurso de inconstitucionalidade. Para elas o FGTS vai render
menos ao custear obras. O retorno será de TR mais 6%, menos do que em 2007 era obtido
com títulos públicos.

Os governadores presentes no lançamento do PAC (dia 22) reclamaram que aeroportos,

metrôs e estradas ficaram de fora. Aécio Neves, de MG, disse que ferrovias foram
desconsideradas, a malha rodoviária pouco foi contemplada e o pequeno trajeto de metrô
para Confins (aeroporto). Ieda Crusius disse que o metrô do RS ficou de fora. Paulo
Hartung, do ES, disse quer a lacuna são os portos. Jackson Lago, do MA, afirmou que
ficaram de fora estradas e pontes. Cássio Cunha Lima, da PB, referiu-se que não se incluiu
uma usina de biodiesel para o seu estado. Wellington Dias, do PI, disse que o Aeroporto
ficou de fora. André Puccinelli, de TO, disse que o poliduto para transporte de combustível
não foi contemplado. Marcelo Deda de SE, reclamou que o aeroporto de Aracaju ficou de
fora. Luiz Henrique, de SC, disse que “faltou tudo”. José Serra, de SP, naquele dia não se
pronunciou; só ouviu. Sérgio Cabral, RJ, e Jacques Wagner, BA, elogiaram muito. No geral
os governadores foram para ouvir e ficaram quase todos chateados por não terem sido
consultados no seu lançamento.

95
Vinicius Torres Freire, na Folha de São Paulo, do dia seguinte ao lançamento (23) afirmou
que há “Mais dúvidas sobre o Pacote”. Segundo ele, “a previsão sobre o gasto público
depois do PAC é difícil, mas o governo optou por andar no fio da navalha do otimismo”.

O Ministro das Comunicações, Hélio Costa (dia 23), pronunciou-se assim: “perdeu-se uma
oportunidade de fazer uma coisa mais ampla no setor de telecomunicações”. Claro, o
segmento do qual é responsável ficou de fora.

Para Cláudio Sales, presidente do Instituto Acende Brasil, o PAC trouxe medidas
importantes, mas não tratou dos principais entraves do aumento do investimento privado
tais como a legislação ambiental. Cita que a usina elétrica de Estreito levou quatro anos e
meio para ter a licença ambiental e um ano e dois meses para a licença de instalação.
Também no dia 23.

No Senado ACM disse que o PAC irá tirar recursos dos municípios, bem como as obras da
transposição do São Francisco vão prejudicar os estados doadores de água, a qual será feita
antes da revitalização (dia 23).

No Programa Bom Dia Brasil do dia 23 e em O Globo daquele dia, Miriam Leitão debateu
com a ministra Dilma Roussef, dizendo a primeira que o PAC trará nova indexação ao
IPCA com a incorporação ao salário do aumento do PIB. Levantou ainda que as agências
reguladoras sejam fracas e desarticuladas para a infra-estrutura. Por fim, disse que a
previdência, problema número um, não foi equacionado e que Lula quer ser um Chavez:
governar por decretos.

A esse respeito Dora Kramer, no Estado São Paulo (dia 23) revela que se fala muito em
acabar com a reeleição, com um terceiro mandato de Lula. Se a popularidade continuar tão
alta, com PAC ou sem PAC é uma possibilidade. Ter-se-ia um estado forte e investidor?

O presidente do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), Gilberto Amaral,

falou que a multa adicional dos 10% do FGTS, conforme Lei Complementar 110, de 2001,
nem o adicional mensal de 0,5 do recolhimento do FGTS não fizeram parte do PAC, mas
continuam porque os planos econômicos ainda estão sendo pagos a indivíduos, muito

96
embora a última parcela do “maior acordo da história” tenha sido quitada. No entanto há
inúmeras questões em juízo. O PAC para ele, não é positivo (dia 23).

O colunista do jornal Valor Econômico do referido dia 23, Edward Amadeo, que já foi
ministro, alude ao fato de que o governo não irá intervir no mercado de câmbio e juros, o
que seriam dois erros, segundo ele. Diz que o nome deveria ser “PACbras” e não acredita
que se crescerá 5% do PIB, de forma continuada.

Para Rogério Mori, na Gazeta Mercantil também no mesmo dia 23, o desenho do PAC está
na direção correta. Porém, sem uma reforma tributária, mesmo reduzindo o superávit
primário, ele não vê como o crescimento possa superar os 2,5% dos últimos tempos. As
especulações continuavam como colocou Lúcio Abrahão na citada Gazeta Mercantil, da
consultoria BDO Trevisan, afirmando que a desoneração de tributos vai dificultar a reforma
tributária. No mesmo caminho, Everardo Maciel, que foi secretário da Receita Federal disse
que a sua experiência com a desoneração levou à maior vulnerabilidade da máquina
arrecadadora, com maior evasão e elisão fiscal. Também na mesma linha, Caio Megale, da
Mauá Investimentos, informa que as desonerações levam ao surgimento de distorções e a
um paternalismo em algumas áreas. Por seu turno, a CAIXA e o BNDES querem financiar
investimentos novos, com novos recursos do orçamento. Os fundos de pensão, que tem
isenção de impostos, afirmam estar indo para a infra-estrutura. A PETROBRAS, dentre os
maiores investidores, pretende fazer sete plataformas, quatro já estão praticamente
concluídas, o que parece corresponderão a mais de 30% do PAC.

Já Sérgio Vale, economista-chefe da MB Associados, na coluna de “cenários” da citada

Gazeta Mercantil diz que o “Programa nasce ambicioso, mas é tímido”. Em seu comentário
jurídico da mesma Gazeta, Ives Gandra da Silva Martins arremata que: é improvável o PAC
com um sistema tributário atualmente em vigor (dia 23).

Um dos mais requisitados a dar entrevistas no dia 23, foi o colunista Paulo Nogueira Batista
Jr, da Folha de São Paulo. Na sua coluna “Desenvolvimento Light”, ele afirma: “O PAC
reflete nova concepção em que o Estado volte a ter um papel mais ativo na promoção do
desenvolvimento”. Cita o pré-socrático Heráclito: “não devemos julgar apressadamente as
grandes coisas”. O que mudou, para ele, foi que Lula no primeiro governo foi passivo na

97
intervenção econômica, foi neoliberal. Afirma, portanto, que Lula está mudando aos poucos
para um desenvolvimento light.

Em carta à Dilma Roussef, designada por Lula para ser a Coordenadora do PAC, Antônio
Ermírio de Morais dá apoio: “se tudo que foi escrito no plano for executado, o Brasil será
uma nação de primeiro mundo...” “Só espero que não seja como os outros planos, que
nunca saíram do papel”, arrematou. Márcio Cypriano, presidente do Bradesco, tem
elogiado o PAC, já que haverá mais crédito e investimento. De todos os mais influentes
empresários da atualidade, Jorge Gerdau, também apoiou o PAC e foi a Davos, no final de
janeiro, debater a economia brasileira e mundial, citado pela Gazeta Mercantil do dia 23.

A colunista Miriam Leitão, em O Globo, do dia 24, escreve de “Erros nada originais”. Diz
que o PAC envolveu o FGTS sem consultar os interessados. Errou também em fixar regras
para os reajustes salariais e errou em comandar 25 governadores para assistir duas horas de
powerpoint e não participar. Enfim, o governo falou em R$ 504 bilhões, mas só pretende
aplicar do seu orçamento R$ 68 bilhões, em quatro anos, os mais de 80% restantes ficarão a
cargo da iniciativa privada. “Não parece pouco para crescer a 5% anual?” “Como tudo isso
vai funcionar?”

No Fórum de Davos, em reunião de cinco dias no final de janeiro/07, os empresários

brasileiros se diziam frustrados, conforme Valor Econômico, reproduzindo Alain Balda,
presidente da Alcoa: “quanto tempo o Brasil vai andar, passinho em passinho, numa
economia mundial que está no bom momento?”. A maioria dos empresários em Davos dizia
que o PAC está na direção certa, mas é insuficiente. A declaração mais contundente em
Davos foi a de Charles Dallara, diretor Gerente do Instituto de Finanças Internacionais, que
representa 360 grandes bancos de 60 países. Cita que é uma “infelicidade” que o governo
Lula “não tenha feito tudo que podia”. Como exemplo cita que ainda não fizeram as
reformas fiscal, da previdência e trabalhista, além da liberalização comercial. “São questões
chaves para o Brasil crescer 6% ou 7%, em vez de 3% ou 4%.”

The Economist do final de janeiro critica o PAC, dizendo que foi tímido demais, que é um
sopro a favor, mas que pode ajudar e ser reforçado. Acredita que é importante o País
continuar crescendo, mas com inflação baixa e juros em queda. The Wall Street Journal e o

98
jornal Miami Herald no lançamento do PAC vieram com outras idéias, sem citar o PAC,
Sugeriram que o Brasil copie a Índia, adotando o seu modelo na área de informática.

Em seu primeiro dia em Davos, Lula e Eric Smith estiveram reunidos. O executivo da
Google recebeu oferecimento para apoiar inclusão digital brasileira, do projeto dos
computadores desenvolvidos pelo MIT, podendo custar cerca de cem dólares do, qual a
Google é a maior financiadora. Ficou de estudar. Mas, nem falou do PAC. A idéia do baixo
preço do computador não se concretizou (dia 24). Ainda em Davos, o presidente Lula, no
dia 25, esteve também com o presidente do maior banco do mundo (Citigroup, que era, em
2007), William Rhodes, que nem falou do PAC para a imprensa, mas elogiou Henrique
Meirelles.

Na coluna A3 Tendências/Debates, a Folha de São Paulo, do dia 27, colocou a posição

contrária de Carlos Eduardo Soares Gonçalves, coordenador de pós-graduação em
Economia da USP, e a favor, de Antônio Correa de Lacerda, professor da PUC/SP. A
questão foi: “o PAC representa uma inovação na política econômica?” Não, disse
Gonçalves, em “Um remendo chamado PAC”. Argumenta ele que o baixo crescimento dos
25 anos só mudará com reformas estruturais e não pacotes simplistas e cheios de
propaganda. Em suma, Gonçalves, depois de citar que os principais problemas não foram
atacados (educação, gastos correntes, carga tributária, ambiente de negócios, dentre outros),
afirma que o PAC não deveria ser feito também com recursos públicos adicionais, bem
como o superávit primário deveria crescer para 4,5% e não se reduzir para 3,75% do PIB.
Fica claro que ele está na linha de Delfim Netto em busca do déficit zero. Lacerda
respondeu sim, com “Um pacto para o Brasil”. Diz que, o PAC fixa metas de investimento
e a geração de poupanças. Propugna que a formação bruta de capital fixo irá crescer até
25% do PIB, para assegurar 5% de crescimento ao ano. Enfim, disse que, em 30 anos, este
foi o melhor programa lançado.

Instado mais uma vez a falar o governador de São Paulo, José Serra disse que: “O PAC é
mais útil para incentivar os debates do que propriamente pelas medidas que são tímidas e
fracas”. Contrapôs-se o Ministro da Fazenda, Guido Mantega: “O Serra deve estar achando
que o PAC é o Brasil em Ação ou o Avança Brasil, os quais ele teve participação, quando

99
do governo FHC. Esses sim que foram programas tímidos. O PAC não tem nada de
tímido”, Ambas as autoridades fizeram declarações à Folha de São Paulo do dia 25.

A agência de risco Standard & Poor’s, através da diretora Lisa Schindler questiona: “O
PAC vai estimular o crescimento de 3% e de 3,5% para 2007 e 2008. isto porque a carga
tributária não se reduzirá, o custo Brasil continua alto e não há uma estrutura tributária mais
clara”. Também no dia 25.

O informativo Itaú daquela semana dizia que o PAC é estatizante, não atuando sobre os
principais problemas do país, tais como carga tributária elevada e gastos públicos. O que é
pior, o PAC elevará as despesas previdenciárias mais ainda, devido às regras de reajustes
do salário mínimo até 2011.

O presidente da FIESP, Paulo Skaf, na Folha de São Paulo, dia 28, diz que “O PAC tem
vários pontos substantivos. Contudo, é tímido, em medidas que possibilitem a queda das
despesas públicas”. Porém, ressalta que, como tantos outros são “o novo nome da
esperança”. Diz também que vem aí o PAC Social que sairá até o final de março, tendo três
aspectos: a ampliação do Programa Bolsa Família, a unificação dos outros programas
sociais e o acréscimo de recursos para a educação.

A Folha de São Paulo ainda naquele domingo (dia 28) colocou mais seis entrevistas. José
Alexandre Schneinkman, professor de Princeton, dizendo que a preocupação do Lula para o
investimento é legítima, principalmente em infra-estrutura. Contudo, a proposta não é
ambiciosa para atrair o capital privado devido a sua incapacidade fiscal e de não ter tocado
nos gastos e na previdência. Gustavo Franco, ex-presidente do Banco Central, afirmou que
o “PAC é propaganda sem efeito prático. O programa tem importância próxima de zero”.
Isto porque não abordou o gasto, como pode fazer investimentos? Segundo ele. Luiz
Fernando Figueiredo, ex-diretor do Banco Central de política monetária, afirmou que é
necessário reduzir a SELIC, fazer reformas e reduzir a carga tributária. Mas, não crê que a
economia brasileira seja eficiente com juros mais baixos do que os atuais. Tarcísio Godoy,
Secretário do Tesouro, acredita que, com o Fórum Nacional da Previdência, será elevada a
idade das aposentadorias, o que tem influência também sobre o PAC e seus
desdobramentos. Ioshiaki Nakano, diretor da FGV/SP, diz que o “PAC tem um grande

100
mérito: trouxe de volta à agenda do governo, do crescimento com prioridade. Foca
parcialmente e ainda de forma limitada as questões cruciais para iniciar a transição para o
crescimento”.

O presidente Lula declarou à imprensa no dia 29 que cabe a todos os governantes (estados e
municípios) fazerem seus “paczinhos”. Esta é uma posição de quem não pode ou não quer
definir um planejamento nacional. A pensar que era isto que ele criticava, de que, desde a
Nova República não havia um projeto nacional, seu segundo governo ainda está muito a
desejar. Por seu turno, o Ministro da Fazenda, Guido Mantega rebate as críticas, como a de
José Serra (que vem insistindo dizendo que o PAC é fraco), argumentando que ele não leu
o PAC ou se leu foi o errado, afirmando em Londres, que o PAC levará o Brasil a obter o
grau de investimento, obtido pela Índia anteontem (27-01-07). O fato é que as críticas
continuaram maiores do que os elogios, devido às insuficiências do proposto.

O professor Armando Castelar Pinheiro no jornal Valor Econômico, dia (1º-02-07), afirma
que o “PAC comete erro ao fomentar a expansão do estado empresário, em vez de criar
condições para a iniciativa privada atuar nas áreas de financiamento e crédito”. É difícil
deixar estas duas áreas com o setor privado já que ele cobra taxas exorbitantes, não
permitindo que as empresas alavanquem os seus projetos. Por certo o referido professor
sabe que quem pede aos bancos públicos são justamente os empresários, já que os bancos
privados realizam suas operações ativas e passivas de curto prazo, onde obtêm excelentes
resultados. Os bancos públicos têm créditos adequados, oportunos e suficientes para os
empresários. Logo, não tem sido de outra maneira o financiamento dos investimentos
privados. Até mesmo quando fazem empréstimos de longo prazo, os bancos privados
preferem fazer repasses do BNDES, percebendo “del credere” (comissão) de até 4%,
aplicando recursos próprios em operações de curto prazo onde o ganho é bem maior. É só
observar, que, além dos fundos de pensão e das estatais, capitalizadas, é dinheiro público
que se coloca para os empresários, através do BNDES, BB, CEF, BNB, mediante fundos
constitucionais que eles administram.

Em 03-02-07, Marcos Cipriano, presidente do Bradesco e da Febraban, escreveu na Gazeta

Mercantil que o PAC para ele “é bom, mas deve melhorar”, isto porque suscita algumas

101
dúvidas de como irá funcionar o comitê gestor, para que ele possa cobrar as ações
propostas. A posição de Marcos Cipriano é a de que o governo pretende usar o orçamento
público para investir e isto substitui interesses da iniciativa privada. Uma questão que logo
se coloca é como o investidor privado realizará aplicações com as taxas de juros tão altas?
Sendo as maiores para capital de giro, nas quais os banqueiros privados as praticam em
exorbitância. Como atrair o investidor? Já a Ministra da Economia da França, Christine
Lagarde, na mesma Gazeta, vê o PAC como oportunidade em infra-estrutura e transportes,
áreas nas quais os franceses têm bastante experiência, segundo ela.

No Valor Econômico do dia 04-02-07, o professor David Kupfer escreve que: “Tem PPP
no PPI do PAC”. Ele afirma que a infra-estrutura no Brasil vem caminhando a passos de
cágado, enquanto em outros emergentes está crescendo muito. Ora, as PPPs, criadas por lei
em 2004, tem mais intenções e pouquíssimos projetos. Já os PPI são projetos de governos
anteriores mais os projetos do atual. Logo, o PAC para ele não pode ser considerado como
estratégia efetiva de crescimento em longo prazo. Dos R$ 503,9 bilhões previstos
inicialmente pelo PAC, R$ 171,7 bilhões (34%) já estavam estimados no plano de negócios
da PETROBRAS, 2007-2011, divulgado no ano passado. Adianta ainda que um fator
dinâmico é a PETROBRAS ingressar como parceira e produtora de biocombustíveis.

Antonio Cabrera, ex-ministro da agricultura afirmou para a Gazeta Mercantil do dia 03-02-
07, que a energia renovável é o grande trunfo do Brasil. Em artigo, ele cita Jack Welsh, o
famoso ex-CEO da General Electric e escritor: “o mundo inveja vocês por causa do álcool”.
Aduz ainda que decorridos 18 dias do lançamento do PAC não foi feito menção direta de
benefícios para o agronegócio. Decerto é que o câmbio valorizado tem castigado bastante o
segmento e não há perspectiva em curto prazo de reverter o presente quadro.

Alguns dias antes, no dia 27-01-07, Roberto Rodrigues, que deixou o Ministério da
Agricultura no último ano do primeiro governo Lula, declarava á Gazeta Mercantil que os
benefícios para o setor mais dinâmico da economia devem ser indiretos, vendo a agro-
energia. Também, na infra-estrutura é anunciada a melhoria do Porto de Santos e
implantação do Rodoanel, que integraria a logística da região Sudeste. Os acenos para as
outras regiões são bem menores. Cita ainda que as lideranças da agro-indústria perante a

102
FIESP tem três propostas para o PAC. A defesa sanitária mais a rastreabilidade (defesa
animal e vegetal). O desenvolvimento tecnológico, com criação de empresas de propósito
específicas, um tipo de PPP para o agronegócio. O seguro rural, em moldes diferentes do
antigo PROAGRO (programa de seguro de crédito extinto, que era executado pelo BC). Em
síntese, as commodities do agronegócio continuam com perspectivas promissoras, para
milho, algodão, trigo e café, já que a redução da oferta melhorou os preços, não obstante o
ganho se reduza bastante com o câmbio valorizado.

Em seu número 208, no início de 2007, o Jornal dos Economistas (RJ) vem seguindo uma
estratégia: “É preciso mudar o modelo econômico”. O PAC é uma medida de gestão. O que
primeiro precisa mudar é a redução da taxa SELIC. O debate apontado pelo referido jornal
traz a palestra do professor João Sicsù da UFRJ. Ele mostra que o pagamento de juros de
2006, superior a R$ 150 bilhões corresponderia a 10 anos do gasto com educação. Tais
encargos é que seguram o crescimento do País. Ademais, argumenta ele, a taxa SELIC alta
induz o BC a comprar dólares. Portanto, o país perde muito, porque o dólar rende menos do
que a metade do que está rendendo o real. Pagam-se cerca de 7% ao ano, em termos reais,
para se ter reservas. Reportando-se a 1998, quando o País tinha algo maior do que US$ 70
bilhões. O que aconteceu? No final do ataque se perdeu US$ 50 bilhões. Contudo a situação
é outra. As reservas passaram em 2007 de US$190 bilhões, somada a recursos de nacionais
no exterior, já paga teoricamente a dívida externa de US$195 bilhões. O grande problema é
que a dívida externa vem sendo rebatida na dívida interna.

Em seu número 336, já tendo completado vinte anos, a revista América Economia datada
de janeiro de 2007, trouxe em capa: “Todas as fichas. Lula arrisca a melhora fiscal para
tentar destravar o crescimento”. Até agora tem sido esta a visão latino-americana publicada
sobre o PAC. A linha da revista é neoliberal. Afirma que “se der certo o PAC, o Brasil vai
dar um salto. Se falhar a economia vai tremer”. Em exame claro a citada revista diz que
Lula começou seu primeiro governo prometendo “o espetáculo do crescimento, vendendo
entradas, mas até agora não começou o evento e a projeto era para seis meses. Pelo que se
viu no primeiro ano do seu governo o PIB cresceu 0,5% e a taxa média do seu primeiro
mandato foi de 2,6%, quando o mundo cresceu mais de 4% e os seus irmãos do BRIC estão
próximos de 10% ao ano”. A revista diz também que Lula fracassou em um acordo

103
tributário com os Estados Unidos. O máximo que alcançou foi desonerar as exportações,
mantendo uma carga tributária acima de 37% do PIB. Afirma que há um limite logístico.
Os portos, as estradas não suportam nem mesmo a atual exportação e a energia elétrica não
tem trazido nada de novo. Os desperdícios, segundo ela, encarecem as exportações em
10%, em média. Traduzindo em dólares o PAC, a previsão de US$ 286 bilhões de
investimento em energia até 2010, conta com US$ 80 bilhões do plano da PETROBRAS.
Segundo a revista o mercado recebeu a projeção de 4,5%, em 2007, 5% nos demais,
apostando ela em uma expansão de só 3,5%. Isto coincide com a divulgação oficial do
informe FOCUS, semanal do BC, que a confirma há várias semanas. Ouvindo consultores
na América Latina e nos Estados Unidos, a América Economia concluiu que a situação do
País poderá melhorar, o setor de saneamento poderá renascer, a habitação vai se aquecer, o
investimento em estradas, portos, energia e petróleo poderão prosperar e o Brasil poderá ser
uma grata surpresa.

Independentemente do PAC, a citada revista afirma que há três projetos muito importantes
para a região Sudeste. Sem dúvida que eles serão feitos e são bons para o Brasil. Em fase de
estudos, faltando ainda os orçamentos:

1º) Projeto de gás em Campos – US$ 10 bilhões.

O objetivo é explorar as reservas de gás natural localizadas na bacia de Campos,

município do Rio de Janeiro, estimadas em 420 bilhões de metros cúbicos. O projeto
incluiu a construção da plataforma Mexilhão, assim como um gasoduto que conecte
Campos com o estado de São Paulo.

Estava incluso no plano de negócios 2007-2010 da PETROBRAS, em processo de

estruturação financeira e logística. Os estudos de viabilidade técnica já estavam avançados.

2º) Projeto Porto do Açu – US 1,3 bilhão.

O governo organiza rmegaprojeto mineiro na área. Já conta com financiamento e está

em execução. Funcionamento em 2008. Servirá com um duto de produtos minerais e
terminal de produtos a granel. A empresa líder do projeto é a EBX.

104
 3º) Eclusas de Itaipu – R$ 1,2 bilhão.

Pretende eliminar o único ponto de descontinuidade do rio Paraná, em quase seus

quatro mil quilômetros. Atualmente as embarcações devem parar em Itaipu, para
carregar sua mercadoria em ônibus e são transportados 35 quilômetros de novo.

Sendo assim, não estão ainda disponíveis os dados para um exame bem acurado do
PAC. Não é possível ter-se uma boa avaliação. Ademais, ingressou também no PAC
a remodelação das favelas do Rio de Janeiro, que sequer tinham sido citadas no
lançamento do programa. Para muitos, em ano de eleição, soou como jogada política
em 2007. Em 2008 o governo ficou em compasso de espera, tendo em vista os
acontecimentos, que se vem desenrolando desde quando estourou a bolha imobiliária
nos EUA, em meados de julho de 2007, projetando-se a partir do mercado financeiro
internacional a desaceleração da economia do globo e a sua repercussão sobre o
PAC.

Em suma, o PAC deve trazer melhores resultados do que a política econômica de stop and
go (sem plano de longo prazo) que vinham sendo feita no Brasil há 30 anos. Parou-se por
aqui com alguns comentários do final de janeiro e início de fevereiro de 2007 sobre o PAC.
Convêm frisar que consta do site do www.pac.gov.br as avaliações quadrimestrais do
conselho gestor.

1.18.4 UMA SINTESE DA AVALIAÇÃO DE DOIS ANOS DO PAC

As avaliações do PAC são quadrimestrais. A mais expressiva delas até agora foi a sexta,
quando comemorou dois anos. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) parece
que hoje já possui a sua formatação de longo prazo. Compõe de cinco blocos de
investimentos: 1) infra-estrutura social e privada; 2) crédito; 3) marco regulatório da área
ambiental; 4) desoneração tributária; e 5) medidas fiscais de longo prazo. Foram
identificadas mais de 2.000 obras (novas e velhas) que seriam objeto de ação
governamental. O orçamento original de 2007 previa investimentos de R$503,9 bilhões até
2010, dos quais R$189,2 bilhões eram de obras previstas para terminar após o PAC.

105
O que poderia ser feito no dia 22-01-2009, quando estaria completando dois anos, foi
efetivado no início de fevereiro de 2009, pelo comitê gestor do PAC, composto da Ministra
da Casa Civil, Dilma Roussef, do Ministro da Fazenda, Guido Mantega e do Ministro do
Planejamento, Paulo Bernardo. De acordo com os dados apresentados, R$115,8 bilhões
foram concretizados, o equivalente a 23% do que fora previsto em 2007. Esse valor não
incluiu todas as obras do PAC, segundo o citado comitê. A estimativa governamental é de
que cerca de R$200 bilhões foram investidos, algo como R$200 bilhões ou cerca de 40%
do que foi previsto dos R$503,9 bilhões. Porém, eles declararam à imprensa que não tem
dados confiáveis sobre o que foi gasto desse montante pela iniciativa privada, mesmo com
essa sexta avaliação quadrimestral, as quais uma a uma podem ser vistas no site do
www.pac.gov.br. No PAC os projetos são classificados conforme o selo: verde
(adequado); atenção (amarelo) e preocupante (vermelho).

O momento da sexta avaliação foi também o de reformulação. Mais R$142,1 bilhões até
2010 foram incluídos, sendo R$127 bilhões de obras que não faziam parte do programa,
sendo R$15,2 bilhões de obras novas. Agora o PAC até 2010 poderá ter inversões de
R$646 bilhões. Aproveitando o ensejo e em cerimônia com tom político perante a crise
financeira instalada, o governo anunciou um reforço de inversões ao PAC, para após 2010,
de R$505,2 bilhões, em obras que só sairão da pretensão se o novo presidente da república
em 2011 levar adiante o programa. O total do PAC, portanto, totalizaria investimentos de
R$1,148 trilhão, o equivalente à metade do PIB projetado para 2008. Na avaliação as obras
foram mostradas, conforme o selo: verde (adequado); atenção (amarelo) e preocupante
(vermelho). Não foi visto o global da formação bruta de capital fixo.

Examinando sobre esse ângulo, qual seja o de ver o investimento bruto fixo sobre o PIB,
Miriam Leitão, no jornal O Globo, de 06-02-09, assim se refere: “Tirando toda a fumaça, o
governo, nos dois últimos anos, se comprometeu a investir no PAC, com recursos do
orçamento, segundo o balanço do site Contas Abertas, R$35 bilhões, executou despesas de
R$22 bilhões, pagou no exercício efetivo apenas R$8,5 bilhões. Se somar o que pagou do
que ficou pendurado de anos anteriores de ‘restos a pagar’, foram R$18,7 bilhões”. O título
da sua referida coluna é “Os ilusionistas”. Assim, arrematou: “Se o PAC fosse o que dizem
o que o PAC é, o País não estaria neste ambiente recessivo”. Ainda com base em estudo do

106
economista Fábio Giambiaggi, que usou dados do Tesouro Federal, Miriam Leitão
apresentou uma tabela feita por ele, que mostra o investimento do governo federal em
termos de PIB, estando desde 1981 em torno de 1% do PIB. Ou seja, de 1981 a 1985 foi de
0,9%; de 1986 a 1990, de 1,2%; de 1991 a 1995, 1,1%; de 1996 a 2000, 0,8%; de 2001 a
2005, 0,7%; de 2006 a 2008, 0,9%, em média anual. A segregação dos dados é para mostrar
que a taxa na era de FHC foi até maior do que na era de Lula. A colunista e o economista
têm feito críticas conseqüentes quanto ao governo de Lula. Os dados relativos acima são
importantes. Em termos absolutos os valores são expressivos. O que se poderia cobrar ou
ter como plataforma de melhoria seria elevar o percentual do investimento sobre o PIB,
para bem além de 1%. Não é tarefa fácil de executar, passados trinta anos de baixo nível de
inversões, fazer-se um plano mesmo setorial como o PAC, ainda mais em um mundo que
desacreditou o socialismo, para ampliar as inversões estatais, bem como o País tendo que
honrar encargos tão elevados com a dívida pública.

POLÍTICA MONETÁRIA

2.l INTRODUÇÃO

A moeda é um bem que intermedia as transações para pagamentos de fatores de produção,

de bens e de serviços. Ela tem quatro funções: (1) meio de pagamento; (2) denominador
comum de valores (ou unidade de conta); (3) reserva de valor (se aplicada no mercado
financeiro e com seguro, senão se torna o inverso); (4) servir para pagamentos de diferidos
(a posse de moeda para pagamentos no tempo).

Na sua evolução veio adquirindo diferentes formas: (1) mercadoria; (2) metálica; (3)
moeda-papel; (4) papel-moeda; (5) moeda escritural; (6) moeda virtual.

Os pressupostos para a política monetária são os de que:

- há um conjunto de medidas adotadas pelo governo visando a adequar os meios de

pagamento disponíveis às necessidades da economia da nação;

107
- na maior parte dos países, o principal órgão executor da política monetária é o Banco
Central. Ele é o encarregado da emissão de moeda, da regulação do crédito, da manutenção
do padrão monetário e do controle de câmbio;

- a política monetária adotada pelos governos exerce influência na economia por modificar
a disponibilidade monetária do país;

- busca a estabilidade dos preços visando: maiores taxas de crescimento, redução das
incertezas, ganho de produtividade e aumento dos investimentos.

2.2 O MODELO MONETARISTA

A execução da política econômica se realiza através de modelos com forte conotação

matemática. No século XIX, tomou o nome de “teoria quantitativa da moeda”. Vale dizer, a
quantidade de moeda deveria corresponder à circulação dos bens e serviços. A demanda de
moeda era percebida pelos motivos de (1) transação e (2) precaução. Com a grande crise do
capitalismo, em 1929, sentiu-se que a moeda é demandada também para (3) especulação,
segundo KEYNES (1970). Logo seriam necessários que fossem criados vários instrumentos
de atuação do Banco Central.

Referidos instrumentos são: (1) as emissões controladas; (2) os depósitos compulsórios; (3)
as operações de mercado aberto (open market); (4) o redesconto; (5) os empréstimos de
liquidez; (6) a internalização de moeda estrangeira; (7) os financiamentos de longo prazo;
(8) os créditos para custeio dos bancos estaduais; (9) o crédito para o custeio agrícola dos
bancos federais; (10) a fixação dos juros básicos da economia (no Brasil se chama de taxa
SELIC), dentre outros.

A expressão mais simples do modelo monetarista é dada pela equação MV = PY, onde M é
a quantidade de moeda; V é a sua velocidade; P é o nível de preços e Y é o volume das
transações da economia. É assim que se apresenta nos manuais. Mas, ao pedir-se o rigor
funcional, a equação é invertida. É o lado PY que depende do lado MV. Ademais, querendo
colocar o modelo em forma matricial, vê-se que P comporta várias cestas de níveis de

108
preços. Já Y, as transações, têm diferentes motivos. M é desdobrada em vários meios de
pagamentos e, V, possui diferentes velocidades.

O fato bem conhecido é que os bancos criam moeda, havendo, então, uma multiplicação de
dinheiro, que deve ser controlado. O multiplicador desse dinheiro, chamado de K nos
manuais é o inverso da sua retenção, chamada de r Assim, (K = 1 / r). O r também é
conhecido como depósito compulsório. Logo, quanto maior for o r, menor o multiplicador e
vice-versa.

Como o modelo monetário tem sua dinâmica dada pela moeda, conforme o prazo em que se
apresenta o M se desdobra em M0, M1, M2, M3 e M4. O M0 (zero) é a base monetária. É a
liquidez instantânea ou no tempo zero. Trata-se da moeda em poder do público mais a
moeda manual nos bancos. O M1 é a moeda no curtíssimo prazo. Trata-se do papel moeda,
da moeda metálica mais a moeda escritural (depósitos à vista). O M2 é a moeda no curto
prazo. Isto é, o M1 mais as aplicações financeiras, mais os títulos públicos negociados
diariamente, à exceção daqueles pertencentes às carteiras do Banco Central e dos próprios
bancos aplicadores. O M3 é a moeda no médio prazo. Vale dizer é o M2 mais os depósitos
em cadernetas de poupança (há poupança vinculada, convém lembrar). O M4 é a moeda no
longo prazo. São o M3 mais os depósitos a prazo, certificados de depósitos bancários
(CDB), letras de câmbio e letras hipotecárias, exceto aquelas que compõem as carteiras das
instituições financeiras.

Dessa forma, os meios de pagamento são afetados por inúmeras variáveis. Mas, sem
dúvida, quem dirige seus movimentos é a taxa básica de juros. Por isso, é que têm tanta
importância as reuniões do Comitê de Política Monetária (COPOM) do Banco Central do
Brasil (BC). São muito observadas também as reuniões do Banco Central dos Estados
Unidos (FED), do Banco Central Europeu (BCE), do Banco Central Japonês (BCJ), do
Banco Central Chinês (BCC), dentre outros.

2.3 A ERA DE FHC (1995-2002)

A partir do Plano REAL, em 1994, todo um padrão de comportamento foi alterado. O

governo de FHC, aqui chamado de era, já que foi mais de um mandato, fato inédito no País,

109
delineou o que seriam os principais resultados da política econômica principal. Isto é, a
política monetária restritiva de juros altos, que levou à estabilidade monetária; queda da
inflação de 916,43% para 12,53%, medida pelo IPCA, em 1995, após o truque que foi a
URV, em 1994, com o implante do REAL, consoante visto no item 1.17. Em conseqüência,
no primeiro governo de FHC ocorreu:

 Elevação da carga tributária sobre o PIB, de 27,9% para 34,88%.

 Elevação da divida líquida do setor público sobre o PIB, de 30,4% para 55,5%.
 Taxa média de crescimento do PIB de 2,3% ao ano em média anual.
 Crescimento da taxa de desemprego na RMSP de 14,2% para 19%.
 Crise cambial 2002 (quando 1dólar chegou a ser cotado a 4 reais).
 O risco-país atingiu mais de 2.000 pontos.

Diante de tal cenário, o que fazer? Manter ou mudar essa política monetária?

2.4 A POLÍTICA MONETÁRIA DO GOVERNO LULA

A opção adotada pelo governo Lula foi a de manutenção da política monetária

conservadora e restritiva iniciada por FHC. “Não tem cabimento deixar de utilizar a taxa de
juros para combater a inflação, já que é “assim no mundo todo”, segundo Gustavo Franco,
que foi o presidente do Banco Central no primeiro mandato de FHC.

Dessa forma, a política monetária tem como primordial objetivo a estabilidade monetária.

 Método utilizado: regime de metas de inflação (conforme modelo de expectativas

racionais).
 Diagnóstico do Banco Central: Inflação de demanda, mirando o PIB potencial.
 Instrumento de controle: só com taxa básica de juros (a taxa SELIC).
 Gráfico no. 06 Taxa SELIC (%)

110
O gráfico acima mostra a grande queda da taxa SELIC, de próxima de 20% para próxima
de 15%, de agosto de 2005 a maio de 2006. Os resultados almejados iriam ser colhidos no
biênio 2007/2008, quando o PIB cresceu acima de 5% ao ano.

Depois, ela caiu mais levemente, até setembro de 2007, quando o COPOM a estabilizou
em 11,25%, acenando com 11,25% até dezembro de 2008. Porém, a situação mudou,
com a inflação em alta, já no início de 2008 e o BC voltou a elevar os juros básicos,
chegando a 13,75%. No entanto, com o aprofundamento da crise do último trimestre
de 2008, o Banco Central cortou mais rapidamente do que mostra o gráfico em
referência, para o período de janeiro de 2009 até julho, 5%, estando hoje a SELIC em
8,75% anuais, o menor nível da história. A SELIC que, por muitos anos ostentou o
primeiro lugar em termos reais, passou a ser a quinta maior do mundo. Mas, voltou a
ser a primeira, já que está no mesmo patamar a muito tempo.

2.5 CRÍTICAS AO MÉTODO UTILIZADO NO PRIMEIRO GOVERNO DE LULA

Em razão do baixo crescimento do primeiro governo de Lula, em razão da extrema

ortodoxia com as elevadas taxas básicas de juros, as críticas foram de que:

As metas de inflação estavam apertadas, não considerando os choques de oferta e os preços

administrados.

111
Total passividade da política fiscal à política monetária.

Há erro no diagnóstico, já que a inflação no Brasil seria de oferta e o PIB potencial não
deveria balizá-la, como afirmava o BC à época. Assim:

 A inflação verificada em 2004 de 7,6% foi ocasionada por choques no petróleo e

não pelo aumento excessivo da demanda.
 Segundo estudo da FIPE dos 525 produtos que compõem o IPC, 328 não são
afetados pela política de juros do Banco Central.
 Entre 1995 e 2003 os preços administrados subiram 263%, enquanto que o
aumento do IPCA foi de apenas 119%.

- “O aumento da taxa de juros para conter a inflação, provoca um efeito colateral nefasto
reduzindo o nível de emprego e o crescimento econômico”. João Sicsú, presidente do
Conselho Federal de Economia (COFECON), em 2006.

- “Essa política monetária não promove a estabilidade macroeconômica: ela promove a

estabilidade de preços gerando recessão e desemprego”. Fernando Cardim de Carvalho
também membro do COFECON, de 2006.

2.6 OS RESULTADOS NO ENTANTO IRIAM MUDAR NO SEGUNDO GOVERNO

LULA

Inflação sobre controle, os índices de preços em 2005 alcançaram as menores taxas desses
indicadores e foram menores ainda em 2006. A inflação oficial de 2006 foi de 3,14%
(IPCA). A menor da história. A inflação oficial de 2007 (IPCA) foi de 4,46%. Os juros
reais caíram bastante, mas estavam ainda elevados, girando acima de 6%, só um pouco
acima dos da Turquia. Mas, os mais altos do mundo. Crescimento econômico o mais baixo
dentro do BRIC. Contudo, em 2007 cresceu 5,4% e, em 2008, 5,7%. A SELIC baixou até
13,75%. Porém, conforme foi referido acima, a aguda crise internacional colocou o Brasil
em recessão técnica e a SELIC caiu 5% em seis meses, estando hoje em 8,75% anuais.

112
“Não existe gestão monetária neutra. As autoridades monetárias estão sempre pressionadas
por interesses econômicos contraditórios. Decidir a favor dos credores ou dos devedores,
defender o patrimônio dos rentistas ou favorecer a geração de renda e emprego, privilegiar
a estabilidade ou priorizar o crescimento, deixar um banco quebrar ou socorrê-lo, eis a
natureza dos conflitos que constituem o cotidiano de um Banco Central. Não há como
escamotear o caráter eminentemente político destas decisões”. Plínio de Arruda Sampaio
Júnior, em revista do Conselho Regional do Rio de Janeiro, abril/2006.

Em síntese, a política monetária continua apertada, mas agora, o país que já chegou a
crescer acima de cinco por cento ao ano, voltou praticamente a zero em 2009. Assim, o BC
parece que congelou a taxa SELIC por pelo menos o segundo semestre de 2009. Mas já
ultrapassou o primeiro bimestre de 2010.

113
3

POLÍTICA CAMBIAL

3.1 INTRODUÇÃO

Em todos os tempos existiram muitas dificuldades nas trocas entre moedas de países
diferentes. Portanto, o consenso que existia era de que um país era forte se possuísse lastro.
Isto é, riqueza material. O ouro era a principal riqueza que compunha o lastro. A libra
esterlina sempre teve a expressão em ouro. Até hoje a moeda é feita nesse metal. A Grã
Bretanha foi o grande império até o século XIX. Com a sua decadência, os países que lhe
queriam suceder foram para a primeira grande guerra mundial. Daquele conflito, emergiu
os Estados Unidos. Mas continuaram existindo pequenos impérios e a libra continuava
como a moeda mais forte. Adveio o segundo conflito mundial e, mesmo antes que fosse
definido o seu fim, os Estados Unidos, em 1944, realizou uma convenção, na pequena
cidade de Bretton Woods, reunindo cerca de 40 países, cujas decisões foram depois
apoiadas por mais cerca de 60 nações, para criar um sistema monetário internacional.

A configuração dos Estados Unidos, como país hegemônico, bem como a sua moeda
tornou-se a nova moeda padrão para o referido sistema, que passou a funcionar da seguinte
maneira: o valor do dólar era fixo mediante as reservas estadunidenses de ouro, enquanto as
demais moedas deixaram de ser lastreadas em ouro, para possuir uma paridade fixa perante
o dólar com intervalos de variação de 2%. O sistema de câmbio fixo durou até 1971,
quando os Estados Unidos decretaram o dólar inconversível.

3.2 O CÂMBIO COM O PLANO REAL

A política de câmbio adotada com a introdução do Plano REAL era baseada no sistema de
bandas cambiais. De acordo com este sistema, era fixado um intervalo de variação para a
taxa de câmbio, estabelecendo-se um piso e um teto nas negociações com o dólar. Se o
dólar ultrapassasse o piso, o governo entrava comprando dólar no paralelo para segurar a
cotação. O contrário seria se o dólar ultrapassasse o teto.

114
Essa política, conhecida como âncora cambial, vinha obtendo êxito, contendo a elevação
dos preços influenciados pelo câmbio, como também freava a monetização da economia,
impedindo que os dólares ofertados afetassem a base monetária.

De 1/07/1994 até 31/ 03/1995 o câmbio estava fixado em R$1,00 / US$1.00, estabelecido
como o teto. Nos primeiros dias, R$1,00 chegou a corresponder a US$0.83. Mas aos
poucos foi se desvalorizando lentamente, sem deixar de estar sobre valorizado, durante todo
o primeiro governo FHC, até o dia 13/01/1999.

3.3 SEQUÊNCIAS DO REAL

3.3.1 Fase Inicial

Já em 1994, os efeitos do cambio valorizado foram sentidos, a tendência superavitária da

balança comercial foi invertida, tornando-se deficitária. Pode-se dizer que os principais
motivos para tal foram: ganhos proporcionados pela queda da inflação, gerando um
incremento do consumo incluindo importações, bem como o câmbio valorizado, que trazia
conseqüências diretas sobre as importações e exportações.

Em 1995 a política de déficits comerciais foi reavaliada e na impossibilidade de mudanças

mais relevantes na política cambial, eliminou-se 15% dos recolhimentos compulsórios
incidentes nos Adiantamentos sobre Contratos de Câmbio (ACC). Foi criado um programa
de incentivos às exportações, financiado pelo BNDES, aos setores mais atingidos pela
competição externa e àqueles com maiores potenciais de exportação. Houve também
concessão de créditos às mercadorias que ingressassem e se incorporassem aos bens que
seriam exportados (draw back). Porém, já em 1996, o Governo reduziu a tarifa de
importação de eletrodomésticos, bicicletas, motos e calçados, buscando uma maior
atualização tecnológica e reduzir os preços internos. As importações mensais já alcançavam
algo em torno de US$ 4,5 bilhões. Como resultado, muitas empresas de tecidos e
brinquedos quebraram, sendo que o País estabeleceu cotas de importações de tecidos,
elevando tarifa de importação de brinquedos de 20% para 70%.

115
Ocorreu também um enorme aumento da absorção de poupança externa, justamente para
financiar os déficits da balança comercial e devido aos juros altos houve o ingresso de cerca
de US$ 70 bilhões. O déficit da referida balança fechou 1996 em US$ 5,6 bilhões, com
importações e exportações recordes.

3.3.2 PERÍODO PRÉ-DESVALORIZAÇÃO

Em 1997, para manter alto o nível de reservas internacionais, o governo fez o que pôde:
lançou títulos públicos indexados ao dólar, privatizou empresas estatais e adotou uma série
de outras medidas desconectadas, que, como não poderia deixar de ser, não deram certo.

Apesar de todas as medidas e esforços, o déficit em transações correntes atingia cerca de

US$ 40 bilhões, o equivalente a 2/3 das reservas totais do Brasil.

Veio então a crise dos chamados tigres asiáticos, que levou o Brasil aos déficits comerciais
cada vez maiores. A explosão do problema cambial se daria após a crise do câmbio da
Rússia, em 1998. Isso tudo já exigia uma mudança significativa na política cambial, porém,
era ano de eleições e os efeitos de uma desvalorização seriam altamente desfavoráveis para
o então presidente Fernando Henrique Cardoso.

3.3.3 PERÍODO PÓS-DESVALORIZAÇÃO

FHC tomou posse e poucos dias depois, início de 1999, o dólar estava em torno de R$1,20,
então ele promoveu uma maxidesvalorização do real, em torno de 20%. Mas, o dólar,
continuava ainda desvalorizado em relação ao real. As pequenas desvalorizações do real se
sucederam em 1999, continuaram em 2000, até atingir R$ 2,00. Prosseguiram até 11-09-
2001, data do ataque ao World Trade Center, quando atingiu R$ 2,82. Contudo, a economia
brasileira, atraia capitais externos em razão dos sinais de melhora e o dólar voltou para R$
2,20. Com o quadro eleitoral colocado, em 2002, logo retornou ao patamar de R$2,72, em
julho de 2002. Com o temor que foi instalado às vésperas da eleição de Lula, o dólar
chegou próximo de R$4,00, no final de 2002. O Brasil abandonou o sistema de âncora
cambial. O câmbio passou a ser flutuante.

116
3.2 CONJUNTURA ATUAL

O Brasil não pretende mais praticar o sistema de âncora cambial. As iniciativas desde FHC
foram trocadas pelo sistema de metas de inflação, no qual a meta anual é fixada, ficando as
demais variáveis macroeconômicas flutuando, ajustando-se de acordo com a referida meta.
O governo Lula abraçou com mais fidelidade o novo sistema. Visto isso, os inéditos
superávits associados, recordes da balança comercial e do balanço de contas correntes,
unidos à conjuntura internacional de desvalorização do dólar (ocasionado pelos déficits
fiscais e em conta corrente, continuados recordes dos Estados Unidos, os chamados déficits
gêmeos), vêm trazendo a cotação do dólar frente ao real para patamares cada vez mais
baixos, com presente intervenção de compra por parte do Banco Central.

Apesar da forte pressão do setor exportador, o segundo governo de Lula não fez
intervenção, deixando o real continuar valorizar-se, tendo em vista um arrefecimento dos
preços atrelados e correlacionados ao câmbio, bem como ao grande ingresso de dólares
atraídos pela elevadíssima taxa real de juros. A inflação começou a cair e chegou até um
pouco abaixo da meta de 4,5% para 2007. Em 2008, a inflação voltou com relativa força,
em particular, os alimentos. No entanto, as importações começaram a crescer as taxas
maiores do que as exportações. A inflação aumentou até o terceiro trimestre de 2008. Por
outro lado, os capitais estrangeiros começaram a sair da bolsa. Os preços internacionais das
commodities caíram muito. Em conseqüência, o dólar retornou a valorizar-se até atingir um
patamar de mais 50% em poucos meses, situando-se no início de 2009 em R$2,32. A
tendência com a valorização do real seria uma elevação dos superávits comerciais, mas, em
razão da crise financeira internacional, que começou desde dezembro de 2007, aconteceu o
contrário em 2008. O dólar chegou a bater em R$2,50. No entanto, a atração de capitais de
curto prazo que levou o dólar a patamares nunca vistos, desde o nível mais baixo da década,
de R$1,51, o que se estava presenciando era uma valorização do real próxima aos
patamares do inicio do Plano REAL. Contudo, o quadro mudou e o real se
desvalorizou bastante. No final de 2008 o Banco Central voltou a comprar e vender
dólares para não deixá-lo subir muito, algo que não fazia desde 2003. Parece que ele
queria que ele flutuasse entre R$2,30 a R$2,40 em 2009. No entanto, a valorização
retornou fortemente, a variação dele está entre R$1,80 a R$1,90 no início de 2010.

117
4

POLÍTICA FISCAL

4.1 INTRODUÇÃO

O principal objetivo da política econômica é a manutenção dos elevados níveis de emprego

e de taxas de crescimento com estabilidade de preços. As formas clássicas de políticas
econômicas são as políticas monetária, cambial e fiscal. O resto é decorrência. Assim, o
conflito distributivo de rendas tem sido adiado, aqui e alhures, tendo o governo brasileiro
adotado políticas assistencialistas, conforme se verá no tópico seguinte.

No que concerne à política fiscal, a atuação do governo é muito mais efetiva no que diz
respeito à arrecadação de impostos, que reduz a renda disponível. Isto pelo lado da oferta.
Já a atuação dos gastos públicos impulsiona por seu turno a demanda da economia. A
arrecadação retira dos indivíduos uma poupança ou um consumo futuro. Os gastos geram
mais pressões para continuarem crescendo. A política fiscal é a manipulação dos tributos e
dos gastos do governo para regular as atividades econômicas, sendo usada para neutralizar
ou reduzir as tendências de recessão ou de inflação.

4.2 POLÍTICA FISCAL EXPANSIONISTA

Indicada para quando há uma insuficiência de absorção do emprego, acarretando o

chamado hiato deflacionário, decorrente da formação de estoques excessivos, levando as
empresas a reduzir a produção e seus funcionários. As medidas para reverter esse quadro de
política fiscal seriam:

a) maiores gastos públicos;

b) menores cargas tributárias, estimulando assim o consumo e o investimento;
c) estímulo as exportações, elevando a demanda externa dos produtos;
d) tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção interna.

118
4.3 POLÍTICA FISCAL CONTRACIONISTA

Indicada para quando a demanda agregada supera a capacidade produtiva da economia,

havendo o chamado hiato inflacionário, onde os estoques desaparecem e os preços sobem.
As medidas seriam:

a) maiores cargas tributárias desencorajando o consumo;

b) menores gastos públicos;
c) elevação das importações por meio da redução das tarifas e taxas.

4.4 HISTÓRICO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO

Ao longo do período que vai desde a proclamação da república até a promulgação da

Constituição de 1934, a principal receita tributária advinha dos impostos sobre a
importação, mas já havia melhor direcionamento para os impostos internos. O principal
imposto do estado passou a ser os impostos sobre vendas e consignações. Porém, cresciam
também os impostos industriais e de impostos prediais. A Constituição de 1946 melhorou e
aperfeiçoou os tributos e as transferências para os municípios, que se proliferavam, após a
indústria substitutiva de importações, que ganhou força a partir de 1930.

Até 1966, grandes transformações tinham ocorrido. A ditadura militar estava a exigir uma
reforma tributária. Esta se deu com a Constituição outorgada de 1967. Havia dois objetivos
principais: aumentar a receita para solucionar o problema do déficit fiscal e a
implementação de um sistema tributário que estimulasse os investimentos.

O resultado no geral atingiu os objetivos dos militares, já que, com a reforma, houve a
melhor alocação dos recursos, a priorização da tributação sobre o valor agregado e uma
redução no número de impostos. Os principais tributos, após a reforma de 1967 foram: o
IPI, o IOF e o IR, ao nível federal; o ICM, ao nível estadual; o IPTU e o ISS, ao nível
municipal.

Para compensar as perdas de arrecadação dos estados e municípios, criou-se o fundo de

participação e as partilhas do imposto único. O imposto de renda foi prejudicado pelo
tempo que decorria entre a apuração e o recolhimento em relação à inflação elevada. A

119
carga tributária brasileira, ao longo do período que vai de 1946 até 1966, correspondia a
16% do PIB. Em seguida, continuou crescendo, até alcançar 26% em 1994, quando foi
lançado o Plano REAL. No primeiro governo de FHC, passou para 30%. No segundo
governo de FHC, ultrapassou 34%. No governo Lula já chega a 36%. O embrulho fiscal é
também um dos maiores do mundo.

As economias desenvolvidas e as dos países subdesenvolvidos costumam ter estruturas

tributárias bem diferentes. As economias desenvolvidas geralmente obtêm uma grande
parte da receita em impostos diretos ao contrário das economias subdesenvolvidas.

Nos Estados Unidos, à semelhança dos países desenvolvidos, 85% do total das receitas
fiscais são impostos diretos cuja maior parte é paga por indivíduos. Na Argentina cerca de
40% do total das receitas fiscais são constituídas pelos impostos diretos. No Brasil, os
impostos da espécie não chegam a 50%. O motivo dos impostos indiretos serem fontes
principais de arrecadação dos países subdesenvolvidos é que sua coleta é geralmente mais
simples do que impostos sobre a renda. Na simplicidade dos tributos indiretos, a população
brasileira “engole” e não protesta.

4.5 PRINCIPAIS IMPOSTOS DO BRASIL

Os principais impostos do Brasil são: o IR, o IPI, o ICMS, o ISS, o IPVA, o IPTU e o IE.
Existem impostos específicos sobre os combustíveis, energia e telefonia. Há as
contribuições sociais, tais como: o FGTS, o PIS, o PASEP, o COFINS, o INSS, dentre
muitos outros. Sempre cresceram. O Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
(IBPT), baseado em São Paulo, afirma que existem mais de 75 tipos de tributos diferentes.

No Plano REAL, a reforma fiscal só começou a ser discutida no Congresso após a crise
cambial de janeiro de 1999. As reformas administrativas e previdenciárias, depois de idas e
vindas, derrotas e modificações importantes nas suas propostas originais, só aconteceram
no final do primeiro governo FHC. Mesmo mancas, estão aí atrapalhando a conjuntura.

Na reforma administrativa, a questão básica foi a separação dos diversos segmentos do

Estado de acordo com as denominadas funções próprias de Estado, abrindo, assim, a

120
possibilidade da terceirização de uma série de atividades na área social para a atuação de
empresas privadas.

A previdência social, privada e a do serviço público, foram identificadas como as razões

principais do déficit público. Os objetivos de suas reformas foram os seguintes: acabar, ou
ao menos restringir bastante as aposentadorias especiais; redefinir a aposentadoria
proporcional e por tempo de contribuição; aumentar a contribuição dos funcionários
públicos da ativa e instituí-la para os incentivos e estabelecer um teto máximo de benefícios
para os trabalhadores do setor privado menor do que o existente, abrindo espaço para a
atuação mais desenvolta dos fundos de pensão privados.

No governo FHC as privatizações foram expandidas e aceleradas, ampliando os setores

produtivos e as empresas onde elas poderiam ocorrer. O argumento para justificar o
processo de privatização foi o atendimento das áreas sociais, inicialmente, mas aos poucos
a redução da dívida pública passou a ser apresentada como a questão central.

4.6 A CRISE FISCAL DO ESTADO

A crise fiscal do Estado apresenta três dimensões:

1. De fluxo (déficit público elevado e a baixa poupança pública);

2. De estoque (alta dívida pública interna e externa);
3. Psicossocial (a falta de crédito do Estado);

A dimensão de fluxo da crise fiscal pode ser medida de duas formas: pelo déficit público
operacional e pela capacidade de poupança do setor público. A primeira inclui as empresas
estatais e corresponde ao aumento dos empréstimos concedidos ao setor público ou da sua
necessidade de financiamento como um todo.

O déficit público brasileiro teve um grande aumento no final dos anos de 1970. A partir de
1983, ele foi reduzido por meio de drásticos cortes no investimento público e nos gastos
sociais no governo de Figueiredo. Entretanto, com a adoção de políticas econômicas
populistas durante o Governo Sarney, ele aumentou novamente. A partir de 1990, porém,
um forte ajuste fiscal colocou finalmente o déficit público sob controle.

121
Há também um segundo desequilíbrio de fluxo relacionado à incapacidade financeira do
Estado de realizar poupança. Entende-se por poupança pública a diferença entre a receita
corrente do Estado e a sua despesa de consumo. É através da poupança pública que o
Estado financia regularmente seus investimentos. Quando a poupança pública é
insuficiente, o Estado se endivida para investir. O aumento da dívida pública corresponde
ao déficit público.

Em meados dos anos de 1970, a poupança pública estava por volta de 5% do PIB, reduziu-
se para 3,8% em 1979, e daí para 1,2% em 1987. Isso significa que, nos anos de 1970, o
setor público foi capaz de captar poupança forçada e de investi-la. Já, durante a grande crise
dos anos oitenta, examinada no primeiro capítulo, embora o Estado tenha sido forçado a
investir porque ele ainda era responsável por uma boa parte de infra-estrutura produtiva do
País, este não poupou o suficiente.

A única forma de financiar o investimento público foi recorrer a empréstimos do setor

público, isto é, recorrer ao déficit público. Esses dois desequilíbrios de fluxos agravaram o
desequilíbrio crescente da variável de estoque: a dívida pública. Nos anos de 1970, a dívida
pública era, em sua maior parte, externa. Desde 1979, contudo, quando os bancos
internacionais começaram a restringir a rolagem da dívida externa, e, especialmente, desde
1982, quando eles definitivamente a suspenderam, a dívida interna começou a crescer de
forma explosiva. A própria dívida externa pública, entretanto, continuou a crescer, na
medida em que o setor privado pagou seus compromissos externos, com moeda doméstica,
ao Banco Central, transformando-os em dívida pública.

Em 1988, com um PIB de aproximadamente 320 bilhões de dólares, o Brasil possuía uma
dívida pública de quase 170 bilhões de dólares, correspondente a mais da metade do PIB. A
dívida pública, por sua vez, tornava-se alta demais quando não apenas ela representava uma
porcentagem elevada do PIB, mas, principalmente, quando estava associada à falta de
crédito público. Essa perda do crédito do Estado, expressa na recusa do setor privado de
emprestar ao Estado, a não ser a taxas de juros muito altas e em um prazo muito curto,
ocorria porque o País passou a incorrer em déficit público primário crônico (déficit
excluído o pagamento de juros). Essa falta de crédito público provocou o pagamento pelo

122
Estado de uma taxa de juros mais alta do que a taxa de crescimento do PIB, o que levou a
um crescimento explosivo da dívida pública. Naquele período, os agentes econômicos
passaram a desenvolver expectativas sobre a quebra do Estado, e, em conseqüência,
deixaram de dar crédito ao Estado. A crise fiscal e a inflação foram, obviamente, os
resultados dessa situação. Esta última se tentava controlar pela elevada taxa de juros, o que
vinha se traduzindo em medíocre crescimento econômico.

A crise fiscal foi combatida por todos os planos de estabilização, desde o Cruzado ao Collor
II, conforme visto no primeiro capítulo deste (Um bom exercício seria esquadrinhar o
assunto, embora já existam trabalhos aprofundados sobre ele, conforme os estudos do
professor Luiz Carlos Bresser Pereira, citado em portal do próprio).

A crise fiscal é permanente. Mesmo depois do Plano Real, que estabilizou a economia
brasileira, a questão fiscal tem sido a sujeira embaixo do tapete. Durante a era de FHC, os
fazedores de política econômica tiveram a luminosa idéia de resolvê-la com as
privatizações. No entanto, não deu certo.

A atual era de Lula usou da maestria de neutralizar as pressões externas da dívida pública,
transformando-a em pressões da dívida interna. O governo teve o desplante de dizer que
emprestaria dinheiro ao FMI, outrora hospital brasileiro. O governo brasileiro foi
competente nesse aspecto. Porém, engessou o seu orçamento. Não pode reduzir a carga
tributária, próxima de 36% do PIB. Tampouco, não quer dar o calote da dívida, já que fez a
“carta aos brasileiros”, de honrar contratos. Dessa forma, mais da metade do orçamento é
para pagar juros da dívida pública. A outra metade é para gastos correntes e pouco sobra
para investimentos. O engessamento está ai. Falta dinheiro para inversões e, em
conseqüência, crescer a economia a taxas que a coloque, no mínimo, a mantenha entre as
maiores do mundo.

De olhos bem abertos os brasileiros têm que ficar com o próximo governo de 2011, haja
vista que não será fácil administrar uma dívida pública líquida de mais de R$1,4 trilhão. A
dívida publica total já ultrapassa R$2 trilhões. Mas, como há reservas internacionais de
mais de US$240 bilhões, ela deve ser considerada como líquida para fins analíticos, muito
embora os juros incidam sobre a bruta.

123
POLÍTICA DE DISTRIBUIÇÃO DE RENDAS

5.1 INTRODUÇÃO

As políticas macroeconômicas envolvem a atuação do governo sobre a capacidade

produtiva (produção agregada) e despesas planejadas (demanda agregada), com o objetivo
de permitir a economia operar com maior nível de emprego, com baixas taxas de inflação e
melhor distribuição de renda. Os principais instrumentos são:

a) política fiscal;

b) política monetária;

c) política cambial e comercial;

d) política de rendas.

As rendas fluem com preços e salários, situam-se em categoria própria de política

econômica. A característica especial é de que a intervenção do Estado leva aos controles e
os agentes econômicos exercem as suas barganhas. Em outras palavras, tão ao gosto dos
marxistas, a luta de classes é mediada pelo Estado.

Geralmente, esses controles são ou foram utilizados como política de combate à inflação.
Referidos controles são denominados de “políticas de rendas” no sentido de que influem
diretamente sobre as rendas (salários, lucros, juros, aluguel, dividendos, royalties).

o O Brasil iniciou a década de 1970 considerado como um dos países do mundo no

topo da desigualdade na distribuição de renda.
o A desigualdade na distribuição de renda no País está em grande parte determinada
pelo sistema econômico vigente.
o A concentração de renda continuou a elevar-se ao longo dos anos de 1980 até o
início dos anos de 1990 devido principalmente:
o elevada instabilidade econômica;
o mudanças e instabilidade institucional;

124
 o altas taxas de inflação;
o aumento do déficit público.

5.2 PARTICIPAÇÃO REGIONAL DO PIB

A conformação histórica do Brasil demonstra que houve uma redivisão regional do

trabalho, de tal forma que a acumulação de capital se deu em ondas: primeiro, no Nordeste
(ciclo da cana de açúcar); depois no Norte (ciclo da borracha), no Sul (ciclo da pecuária),
no Sudeste (ciclos da mineração e do café), no Centro-Oeste (ciclo dos grãos) e,
concentrou-se, no Sudeste (ciclo industrial). Uma explicação muito importante é a de Celso
FURTADO (1975), que procura mostrar a evolução dos ciclos das atividades agrícolas,
havendo desequilíbrios regionais, que se agudizararn, à medida que o Sudeste se beneficiou
do binômio café-indústria, o Sul da pecuária e de práticas agrícolas, enquanto o Nordeste, o
Norte e o Centro-Oeste permaneceram em decadência de seus cultivos, até os anos de
1950.

Na verdade, a evolução capitalista mundial definiu a posição do Brasil, o qual teve uma
oligarquia que promoveu as referidas disfunções. Não se debaterão aqui muitas teses
históricas. Porém, sem dúvida, a força da acumulação de capital se deu em centros
dinâmicos, não obstante a adoção de mecanismos compensatórios (incentivos), que não
reduziram as desigualdades, deixando as participações relativas muito parecidas, muito
embora haja tendência diferenciada, conforme exame a seguir.

Os dados do IBGE dos anos de quarenta a noventa serão utilizados. Reconhece o autor que
tem que atualizar este capítulo, não obstante coloque informações atuais no texto. Essa
análise montada pega todo o período da guerra fria entre os blocos capitalista e comunista.
Os dados do censo de 2000 ainda apresentam o coeficiente de Gini crescendo, denotando a
reconcentração de renda de muitas décadas, divulgados em 2002. No entanto, trabalhos do
Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA) sobre distribuição de renda,
divulgados com base nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílio (PNAD)
demonstram mudanças importantes, que serão examinadas mais adiante. Atualmente o
IPEA tornou-se mais incisivo. Acompanha a Pesquisa Mensal do Emprego (PME) do

125
IBGE, para calcular o índice de concentração de renda brasileira.

Observando-se a Tabela no. 02, o Centro-Oeste teve sua taxa de participação triplicada de
1947 a 1990. Não há dúvida de que para isso muito contribuiu a mudança do distrito
federal e a agricultura dos cerrados. O Norte mais do que duplicou sua participação. O
Sudeste e o Nordeste caíram em termos de PIB. Entretanto, convém relacionar PIB,
população e área. Dados recentes apontam para um revigoramento do Sudeste.

Tabela no. 5.01 - Estimativas da participação das regiões na formação do PIB do

Brasil. Período: 1947-1990

Períodos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro- Brasil

Oeste
1947-50 1,8 14,8 65,5 16,3 1,6 100,0%
1951-55 1,6 12,9 66,2 17,0 2,3 100,0%
1956-60 2,1 14,0 63,8 17,7 2,4 100,0%
1961-65 2,0 15,0 62,2 17,3 3,5 100,0%
1966-69 2,0 14,3 62,8 17,7 3,2 100,0%
1970-75 2,2 11,9 64,2 17,8 3,9 100,0%
1976-80 3,2 12,1 62,3 17,3 5,1 100,0%
1980-85 3,5 12,1 62,2 17,2 5,0 100,0%
1985-90 4,4 13,8 69,4 17,1 5,3 100,0%

Fontes: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas. Fundação Getúlio Vargas e Instituto
Brasileiro de Economia apud Rosseti, 1994, Departamento de Contas Nacionais, 1992 apud ROSSETI, 1994

Guardadas as devidas proporções da área, vê-se na Tabela no.5.01 que o Nordeste tem tido
o pior desempenho, seguido do Norte, Centro-Oeste, Sul e Sudeste. As razões são históricas
e políticas. Históricas: o capital se concentrou no eixo Sudeste-Sul por longo prazo.
Políticas: a força do capital tem feito às determinações de onde concentrar-se.

126
Tabela no. 5.02 - Estimativas do PIB do Brasil (ao custo dos fatores), em 1980, total e
per capita, segundo as principais regiões.

Área População PIB a custo de fatores

Regiões 1.000 km2 % em Milhões de % em Em Cr$ Cr$ per Relação c/ o
relação habitantes relação 1.000 capita valor per
ao ao total capita do
total país
Norte 3554 42,0 5,8 4,9 360,0 0,062 62
Nordeste 1542 18,2 34,7 29,3 1.362,3 0,039 41
Sudeste 919 10,9 51,5 43,5 6.952,0 0,135 143
Sul 562 6,8 19,0 16,0 1.938,3 0,102 106
Centro- 1879 22,1 7,5 6,3 574,5 0,077 82
oeste
Brasil 8456 100, 118,5 100,0 11.180,0 0,094 100
0

Fontes: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas. Fundação Getúlio Vargas e Instituto
Brasileiro de Economia apud Rosseti, 1994

Poder-se-iam examinar aspectos com detalhes relativos à população rural/urbana, saúde,

educação, renda, atuação do governo, mas aqui se foge ao escopo de fazer-se um trabalho
mais analítico.

5.3 DISTRIBUIÇÃO INDIVIDUAL DE RENDA NO BRASIL

Os dados dos censos de 1960, 1970, 1980, 1990 e dados preliminares de 1995, demonstram
que a renda individual está concentrando-se mais ainda, conforme a Tabela no. 5.03,
abaixo. Os números são eloqüentes. Convém só assinalar que os 10% mais pobres caíram
de 1,2% da renda, em 1960, para 0,8% em 1990. Os 10% mais ricos partiram de 39,7%
para 48,7% respectivamente. Contudo, as perdas maiores se deram nos estratos
intermediários. Os dados começaram a mudar bastante no século XXI, mas o que está
sendo captado é ainda pelo PNAD, conforme exposto adiante no item 5.5.

127
Tabela no. 5.03 - Evolução da estrutura da distribuição de renda no Brasil, 1960-1995,
conforme a população economicamente ativa.

Classes de % da participação de cada classe de renda

rendimentos 1960 1970 1980 1990 1995
10% mais pobres 1,1 1,2 1,0 0,8 1,1
10% seguintes 2,3 2,2 2,1 1,8 2,2
10% 3,4 2,9 2,9 2,2 2,4
10% 4,7 3,7 3,7 3,0 3,2
10% 6,2 4,9 4,3 4,1 4,2
10% 7,7 6,0 5,5 5,5 5,3
10% 9,4 7,3 7,4 7,3 7,2
10% 10,9 9,9 9,9 10,3 10,1
10% 14,7 15,2 15,5 16,3 16,1
10% mais ricos 39,6 46,7 47,7 48,7 48,2
5% mais ricos 28,4 30,3 32,7 34,9 34,6
1% mais ricos 12,1 12,5 13,0 14,2 13,9

Fonte: FIBGE apud ROSSETI, 2000

O fato é que os 90% da população ficaram com 35% da renda individual total e os 20%
com 65%, em 1990. Por seu turno, os mais ricos ficaram com quase metade da renda
individual total, também em 1990, consoante a Tabela no. 5.04, a seguir.

128
Tabela no. 5.04 - Estrutura da repartição individual da renda no Brasil em 1990

% de participação
na renda nacional
Extratos da De cada % em Renda média (Cr$ Renda de cada estrato em
população estrato relação ao por mês) relação à média (Cr$
economicament total 28.744)
e
10% mais pobres 0,8 9,8 2,336 0,08
10% seguintes 1,8 2,6 5,175 0,18
10% 2,2 4,8 6,342 0,22
10% 3,0 7,8 8,736 0,30
10% 4,1 11,9 11,678 0,41
10% 5,5 17,4 15,749 0,55
10% 7,3 24,7 21,142 0,74
10% 10,3 35,0 29,685 1,03
10% 16,3 51,3 46,802 1,63
10% mais ricos 48,7 100,0 140,093 4,87
5% mais ricos 34,9 - 200,938 6,99
1% mais ricos 14,2 - 407,575 14,18

Fonte: FIBGE – Diretoria Técnica – Departamento de Estudos e Indicadores Sociais. Anuário Estatístico do
Brasil, 1992 apud ROSSETI, 1994

5.4 ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) divulga há mais de trinta
anos o mapa do Atlas do Desenvolvimento Humano para todos os países e cidades
possíveis do mundo. O Brasil conseguiu em 2008 ser considerado como de alto
desenvolvimento pela primeira vez, embora em último lugar do grupo, com nota 0,8 (o IDH
varia de zero a 1). Antes era considerado de médio desenvolvimento. Tais dados são
trabalhados também pelo Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA), órgão
com mais de quarenta anos. Só que o IPEA trabalha com a Pesquisa Nacional por Amostras
de Domicílio (PNAD) e a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), ambas feitas pelo IBGE.
Recentemente (em março de 2008) o jornal inglês The Guardian afirmou que no Brasil “os
ricos ficaram mais ricos e os pobres menos pobres”. Ver-se-á em seguida como isso é
verdade.

129
Em 2007 a ONU divulgou com base no PNUD que o Brasil ocupou o terceiro lugar em
número de ricos, atrás da China e da Índia. A revista Exame apresentou em 2008 como
aumentaram os milionários. A revista Isto É os localiza entre aqueles novos ricos que
aplicaram na bolsa brasileira. Por exemplo, a revista Época NEGÓCIOS, de maio de 2008,
traz o empresário Eike Batista como capa. Aliás, vem a citada revista se especializando em
trazer até aquela data, pela 15ª vez as grandes fortunas empresariais. A propósito a revista
Forbes deste ano classificou Eike Batista como dono de uma das maiores fortunas, em 6º
lugar no Brasil, atrás de Joseph Safra e Antônio Ermírio de Morais. Porém, a crise mundial
do segundo semestre de 2008 mudou o quadro dos ricos, os quais perderam muito na bolsa
de valores. A situação mudou em 2009 e as posições foram recobradas.

Enfim são inquestionáveis como as grandes fortunas têm crescido no Brasil. Basta ver o
estrondoso lucro dos bancos. Lucros acima de 30% ao ano, suplantando a maioria dos
negócios rentáveis pelo mundo. A classificação da distribuição de renda brasileira, por seu
turno, é a sexta pior do mundo, segundo o PNUD, muito embora já fosse declaradamente
péssima.

Do outro lado o IPEA tem comparado o índice de Gini com o IDH. Decisivo para a
melhoria tanto vista pela ONU, como pelo IPEA, que é o conjunto de políticas sociais, cujo
programa que mais se sobressai é o Bolsa Família. Em 2008 o IPEA divulgou os resultados
da análise dos dois indicadores. Segundo o presidente do IPEA, Márcio Pochmann, a
diferença entre os maiores e os menores rendimentos recuou cerca de 7% desde 2002. O
ganho dos mais pobres cresceu 22% e o ganho dos mais ricos aumentou 4,9% até 2007.

Filtrando as declarações dele, a comentarista política do Estado de São Paulo, Dora

Kraemer, em sua coluna diária, de 23-05-08, disse no título “Da missa, a metade”. Segundo
ela, o presidente do IPEA atribui a queda de 7% nos desníveis acima referida aos aumentos
do salário mínimo e aos programas sociais do governo Lula. Não fez referências ao começo
do processo. Aliás, falou como não se tratasse de um processo, mas de uma mágica. Refere-
se a que o índice de Gini ficou acima de 0,60 por décadas (o índice varia de zero a um).
Continuou a referida colunista: “Em sua exposição referida, Pochmann comemorou a queda
de 0,54 para 0,50 nos últimos seis anos. Mas a redução de 0,60 para 0,54, de 1999 para

130
2003, proporcionalmente maior, não foi sequer referida. E seria obrigação do IPEA mostrar
o cenário mais amplo, a fim de conferir precisão dos resultados? Na atual conjuntura, a
resposta é: depende do papel que o Instituto pretende cumprir”. Claro, servir ao governo de
Lula e esquecer o período de FHC ou não citá-lo. A colunista faz uma crítica maior ao viés
do estudo. Agora, em agosto de 2009, o protagonista acima referido mostrou resultados de
índice de Gini abaixo de 0,5, com base na PME. O IPEA continua e, sempre foi assim,
força auxiliar do governo, ainda que faça também bons estudos, conforme consta do seu
acervo de 42 anos.

5.5 PESQUISA POR AMOSTRA DE DOMICÍLIOS (PNAD) 2007

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) realiza a Pesquisa Anual por

Amostra de Domicílios (PNAD), revelando informações sobre rendimento, trabalho,
habitação, educação e população. Em 2007 foram feitas aproximadamente 400 mil
entrevistas em 148 municípios.

Segundo ela, a renda média do trabalhador brasileiro cresceu nos últimos três anos 15,6%,
mas ainda não recuperou o poder de compra de 1998. A expansão em 2005 foi de 4,5%. A
de 2006 foi de 7,2%. A de 2007, de 3,2%. Naquela data estava no patamar de R$960,00. O
incremento contribuiu para reduzir a desigualdade na distribuição de renda. O índice de
Gini passou de 2006 para 2007 de 0,541 para 0,528. A concentração ainda é muito forte.
Nos últimos anos pouco melhorou a situação dos 10% mais pobres. Em 2007 eles detinham
uma parcela de 1,1% do total dos rendimentos. Já os 10% mais ricos obtiveram 43,2%,
contra 44,6% em 2004, segundo a referida pesquisa amostral.

O número de trabalhadores com carteira assinada cresceu 6,1% em 2007. Pela primeira vez,
mais da metade dos trabalhadores contribuíram para a previdência social, 50,7% do total da
população ocupada no Brasil. O rendimento feminino representou 66,1 na pesquisa, contra
63,5% em 2004.

O total dos domicílios cresceu 3,18%, ou 1,7 milhão em 2007, chegando a 56,3 milhões.
Desses, 69,8% eram casas próprias, que tiveram aumento de 0,7% perante 2006. O País
passou a ter mais da metade dos domicílios com acesso ao tratamento de esgoto. Em 2007,

131
51,3% estavam ligados à rede coletora. Em 2007, 77% das residências tinham telefone,
43,3 milhões. Dos domicílios 32,6% contavam com telefonia móvel, 17,8 milhões de casas.
Em 1992, somente 19% dos lares tinham telefones fixos. A população estava calculada em
menos de 180 milhões. Hoje ultrapassa 190 milhões de almas.

A taxa de analfabetismo caiu de 10,4% da população com até 15 anos, para 10% em 2007.
Mesmo assim, o número de analfabetos somava 14,1 milhões. Já os chamados analfabetos
funcionais (pessoas adultas com mais de quatro anos de escolaridade) teve ligeira redução
de 0,6%. Mas, o seu patamar é elevado, sendo 21,6% dos brasileiros com mais de 15 anos,
cerca de 40 milhões. Mais 14,1 milhões dos menores, algo como 54,1 milhões de
analfabetos no total.

Segundo especialistas, como o economista Cláudio Moura Castro, os dados do PNAD

deixam claro que o Brasil está conseguindo atingir metas quantitativas. Porém, é necessário
incentivar a permanência e elevar a qualidade do ensino. “A qualidade é muitíssimo ruim.
Além disso, o impacto de programas como bolsa família na freqüência escolar está a um
ponto de saturação. Não é possível achar que se trata de um programa com efeitos na
educação. O programa bolsa família é um mecanismo de distribuição de renda”, disse ele à
Folhapress, em 2008.

5.6 O BRASIL EM RELAÇÃO AO MUNDO

A visão dos países, segundo a ONU, em 2007, coloca em primeiro lugar o IDH da
Dinamarca, 0,95 do mundo, segue-lhe Estados Unidos, 0,94 e Japão, 0,93. Os três piores:
Níger, 0,20; Serra Leoa, 0,21; e Somália, 0,22. O índice varia também, como o de Gini, de
zero a um. Por que o índice de Gini não é consentâneo com o IDH? Em primeiro lugar está
a qualidade de vida, que é bem diferente entre o campo e a cidade no Brasil. O índice de
Gini para agricultura em 1995 foi de 0,63. Não é à toa que prolifera o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o qual aparece mais no noticiário devido a seu
papel ativo. No momento, há muitos outros movimentos de luta pela terra, não sendo aqui
objeto de exame. O Plano REAL ao ser lançado, contrariamente ao que se pensava, elevou
a taxa de desemprego formal, agudizando as reivindicações pela reforma agrária, assunto a

132
ser visto mais adiante, no Capítulo 10, Política Agrária. Em segundo lugar, são bastante
diferentes os perfis das classes de renda no Brasil.

Tabela no. 5.05- Coeficientes de Gini calculados a partir das estruturas de repartição
de renda do Brasil, 1970/1990

Estruturas Coeficientes Estruturas Coeficientes

Consideradas de Gini Consideradas de Gini

1970 0,562 1990 0,607
Setor primário 0,414 Setor primário 0,629
Setor secundário 0,473 Setor secundário 0,575
Setor terciário 0,547 Setor terciário 0,631
Sexo masculino 0,532 Sexo masculino 0,575
Sexo feminino 0,410 Sexo feminino 0,528
Sem instrução 0,380 Sem instrução 0,442
1 a 3 anos de idade 0,402 1 a 3 anos de idade 0,485
4 a 7 anos 0,436 4 a 7 anos 0,496
8 a 10 anos 0,464 8 a 10 anos 0,509
11 a 14 anos 0,451 11 a 14 anos 0,497
15 anos e mais de estudo 0,398 15 anos e mais de estudo 0,422
10-17 anos de idade 0,346 10-17 anos de idade 0,346
18-24 0,403 18-24 0,405
25-39 0,517 25-39 0,485
40-54 0,572 40-54 0,556
55 anos e mais 0,609 55 anos e mais 0,648
Comparações internacionais
Estados Unidos 0,40 México 0,55
Reino Unido 0,34 Chile 0,52

Fonte: FIBGE – Diretoria Técnica – Departamento de Estudos e Indicadores Sociais. Anuário Estatístico do
Brasil, 1992 apud ROSSETI, 1994

O assunto distribuição de renda tem sido objeto de muitos livros e de muitas teses; o que se
procurou apresentar acima foi uma comparação de 1970 a 1990, o que já difere bastante da
situação atual, conforme estudos do IPEA, que já revelaram melhorias. No entanto, a
comparação dos censos de 1970 com 2010 proporcionarão um perfil do longo ciclo
(seguindo as idéias que se reportam a Kondratieff, que considera o ciclo longo de 40 anos).
Na melhor das hipóteses ainda, os resultados serão decididamente apreciados em 2020,
quando se terá o jubileu do chamado “milagre brasileiro” dos anos de 1970 com a evolução
do País para a colocação que hoje lhe faz a ONU de nação que deixou o médio

133
desenvolvimento e passou para o alto grau, embora em último lugar dos de alto
desenvolvimento.

5.7 FECHANDO O SÉCULO XX

O diagnóstico da distribuição de renda no Brasil evidencia que a concentração continua

altíssima, conforme o censo de 2000. A classe média é que tem mais sido beneficiada,
muito embora a maioria dos impostos recaia sobre ela. Porém, como houve crescimento,
ocorreram melhorias de vida. O consumo de bens e serviços se diversificou. Assim, alguns
exemplos podem ser citados. O percentual de residências com linhas telefônicas aumentou
113%. No Rio, 41,25% das casas dispunham do serviço em 2000. A compra de carros
cresceu surpreendentemente: 41,5% no mesmo período. Mas os contrastes no consumo
também são marcantes. No Sudeste, 92% das casas tinham geladeira ou freezer contra
63,2% no Nordeste; os números mostravam que o brasileiro continuava à margem da era
digital: apenas 10% dos domicílios do país tinham computador. Estes são alguns dados do
censo 2000, divulgados em 2002.

Continuando, cerca de ¼ dos brasileiros que trabalhavam no país ganhavam até 1 salário
mínimo, segundo ainda o Censo 2000. Isso significava viver e, na maioria das vezes,
sustentar uma família com menos de R$ 151,00 (salário mínimo em 2000). O IBGE diz
que, da população ocupada, 24,4% ou 15,788 milhões de pessoas estavam nessa condição.
Os números mostravam ainda que mais da metade dos brasileiros que trabalhavam, ou
51,9%, ganhavam até 2 salários mínimos. Já os que ganhavam mais, acima de 20 salários
eram apenas 2,6% da população ocupada, ou 1,682 milhão de trabalhadores.

A desigualdade social também é flagrante entre as regiões do País. No Nordeste e Norte,

46,2% e 30,8% da população, respectivamente, recebiam até R$ 151,00 em 2000, contra
15,9% no Sudeste. O Sudeste tinha ainda a maior parcela dos que ganhavam mais de 20
salários mínimos: 3,3%. No Nordeste, em todos os Estados a maioria ganhava até um
salário mínimo, sendo que no Piauí o índice chegava a 59,4%. Já São Paulo tinha a maior
parcela daqueles com renda superior a 20 salários mínimos: 10,1% da população ocupada.
São Paulo e Piauí continuavam sendo os maiores extremos de contrastes, conforme dados
desde o censo de 1970.

134
No Brasil havia 5,9 milhões de pessoas que trabalhavam, mas não recebiam o referido
salário monetário em 2000. Eram 9,3% das pessoas ocupadas no País. O Nordeste tinha a
maior parte de sem rendimentos, 18% e, o Sudeste, a menor: 4,4%. O Estado com pior
desempenho continuava sendo o Piauí, onde 27,2% da população ocupada não tinham
renda. Já no Distrito Federal a taxa era de 2%.

Em plena ditadura militar retornava ao Brasil o Sr. Carlos Geraldo Langoni, que realizou
seu doutorado em Economia na Universidade de Chicago (EUA), defendendo tese sobre a
distribuição de renda no Brasil (1972). Naquela época também a concentração era grande, o
Nordeste a pior região, e o Piauí, o pior Estado, em concentração de renda. Logo, o quadro
mudou pouco, em 30 anos, ou mais, muito mais.

Em síntese, o Brasil tem a 5ª população do mundo, o 5º território e o 10º PIB, encontrando-

se em 68º lugar em qualidade de vida, segundo a ONU, em 2007 e apresentava por isso
mesmo uma das rendas mais concentradas do mundo.

5.8 DESIGUALDADES REGIONAIS HISTÓRICAS

 A estrutura das participações regionais no PIB nacional foi resultado dos sucessivos
ciclos de atividade econômica que envolveu o Brasil.
 O ciclo da cana de açúcar no Nordeste (em crise desde fins do séc. XVII), o ciclo da
mineração em Minas Gerais, a pecuária no Sul, o ciclo do café no Sudeste (a partir
de 1850), o ciclo da borracha no Norte (1870-1912), o ciclo do cacau no Sul da
Bahia e a indústria no Sudeste.
 A decadência das lavouras tradicionais e a ascensão do café no Sudeste, seguido da
industrialização que se concentrou nesta mesma região conformaram a desigualdade
de renda entre Sul-Sudeste e Norte-Nordeste.
 Os primeiros debates acerca das desigualdades regionais, no final da década de
1950, consistiram em apontar para o “privilégio” de tratamento concedido ao “Sul”
do país, notadamente a São Paulo, pelas grandes inversões públicas e privadas,
efetuadas sob a égide do Plano de METAS (1956-60), que ali se concentravam,
implicando um alargamento das disparidades regionais do País. Enquanto que

135
 algumas regiões periféricas, como no Nordeste sofriam pela seca, miséria e
desemprego.

Principais argumentos para o “imperialismo paulista”:

 Transferência de recursos financeiros, das regiões “periféricas” para o “centro”, à

busca de utilização especulativa ou mesmo produtiva.
 Dado que a periferia vinha tendo saldo positivo em sua balança comercial com o
exterior e déficit com a de São Paulo, este último teria usufruído as divisas geradas
pelas demais regiões do País para pagar suas importações de bens de produção, com
o que pôde acelerar e concentrar cada vez mais a industrialização.
 A industrialização concentrada em São Paulo fez-se à sombra de forte
protecionismo alfandegário e que, por isso, a periferia nacional é obrigada a
consumir seus produtos industriais a preços elevados.

5.9 DESIGUALDADES PESSOAIS E SETORIAIS ATUAIS

Políticas governamentais de compensação:

 Função distributiva do tributo – diminuir disparidades na distribuição das

riquezas produzidas.
 Efeitos da grande tributação indireta: a grande representatividade dos impostos
indiretos (regressivos) na composição das receitas tributárias do Brasil constitui
agravante da má distribuição de renda.
 Gastos do governo: a maioria dos estudos que trabalham com a incidência da
atividade do setor público na distribuição de renda, dá ênfase especial aos
efeitos da tributação, deixando de lado outro importante aspecto representado
pela maneira como são gastos e distribuídos os recursos governamentais,
capazes de compensar a regressividade do tributo indireto.
 Fundo de participação de estados e municípios: Parte das receitas federais
arrecadadas pela União é repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de impostos entre os

136
 entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as
desigualdades regionais. (Função direta da população e inversa da renda).
 Dentre as principais transferências da União para os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, previstas na Constituição, destacam-se: o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participação
dos Municípios (FPM); o Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos
Industrializados (FPEX); o Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF); Fundo
Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste (FNE), Fundo Constitucional
de Financiamento do Norte (FNO) e Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro Oeste (FCO); o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico (FUNDEB); Programa de
Desenvolvimento da Educação (PDE).
 Transferências Pontuais: Bolsa Família, dentre outros já referidos.

Tabela no. 5.06 - PIB per capita por região

Regiões 1998 1999 2000 2001 2002

Centro-oeste 6,37 5,9 6,5 6,68 6,9
Norte 3,78 3,68 3,87 3,96 4,17
Nordeste 2,92 2,91 3 3,01 3,12
Sul 7,45 7,5 7,65 7,75 7,74
Sudeste 8,61 8,54 8,71 8,6 8,52
 Unidade: R$ de 2000(mil)

Fonte: IBGE

137
Tabela no. 5.07 - Famílias por classes de rendimento médio mensal familiar -
1999

Até Mais de Mais de

Mais de Mais Sem**
Brasil e Grandes Regiões
10 a 20 de 20 Rendimento
2 2a5 5 a 10
Brasil (1) 27,6 32,2 18,6 9,9 5,9 3,5
Norte (2) 29,2 34,9 17 8,6 4,3 5,4
Nordeste 47,5 29,7 9,2 4,4 2,7 4,2
Sudeste 17,7 32,2 23,5 13 7,8 3,1
Sul 22,2 34,5 21,7 11,3 6,4 2,6
Centro-Oeste 26,7 35 17,9 9,2 6,5 3,4

Fonte: Pesquisa nacional por amostra de domicílios 1999 [CD-ROM]. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE,
2000.

Em classes de salário mínimo. Valor do salário mínimo em setembro de 1999: R$ 136,00.

** Exclusive os sem declaração de renda.

Tabela no. 5.08 - Participações das regiões na formação do PIB do Brasil

Períodos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

1947-50 1,8 14,8 65,5 16,3 1,6
1951-55 1,6 12,9 66,2 17,0 2,3
1956-60 2,1 14,0 63,8 17,7 2,4
1961-65 2,0 15,0 62,2 17,3 3,5
1966-69 2,0 14,3 62,8 17,7 3,2
1970-75 2,2 11,9 64,2 17,8 3,9
1976-80 3,2 12,1 62,3 17,3 5,1
1980-85 3,5 12,1 62,2 17,2 5,0
1985-90 4,4 13,8 69,4 17,1 5,3
1995 4,6 12,8 58,7 17,9 6,0

138
2000 4,6 13,1 57,8 17,6 7,0

Fonte: IBGE

Tabela no. 5.09 - Classes de rendimentos

% da participação de cada classe de renda

Classes de
rendimentos 1976 2004
20% mais pobres 2,43 2,75
50% mais pobres 11,58 13,85
10% mais ricos 51,04 45,31
1% mais ricos 17,08 12,96

Fonte: IBGE

Tabela no. 5.10 - Coeficientes de Gini de 1976 a 2004

 Renda - desigualdade - coeficiente de Gini

1976 0,623
1977 0,625
1978 0,604
1979 0,593
1981 0,584
1982 0,591
1983 0,596
1984 0,589
1985 0,598
1986 0,588
1987 0,601
1988 0,616
1989 0,636
1990 0,614
1992 0,583

139
 1993 0,604
1995 0,601
1996 0,602
1997 0,602
1998 0,6
1999 0,594
2001 0,596
2002 0,589
2003 0,581
2004 0,572

Fonte: IBGE

5.10 ESTABILIDADE MONETÁRIA MELHOROU A DISTRIBUIÇÃO DE RENDA

Após o Plano REAL o País iria ter transparência em suas ações, enquanto a inflação iria a
partir de 1994 para patamares civilizados. Então, melhorou a distribuição de renda, em
termos da sua medida pelo índice médio de Gini que decresceu, conforme a tabela no. 5.11,
abaixo, que demonstra que, de 1996 até 2005, o referido indicador caiu de 0,60, para 0,57.
Isso tem permitido ao governo inferir que os altos juros não são um remédio mais amargo
do que a alta da inflação. Isto é, os juros altos são fator de concentração de renda, mas a
inflação alta é fator de concentração ainda maior. No entanto, a validade do argumento foi
para o período de instabilidade. Hoje, depois de quase 15 anos, a população provavelmente
não reagirá com a memória inflacionária, e sim, com a do desenvolvimento.

Tabela no. 5.11 - Poder de compra (em %)

Variação de Variação IPCA* Índice de Gini Taxa Selic

salário real do preço % Média
mínimo real da cesta
básica
1996 4,3 -8,6 9,6 60,1 27,5
1997 2,5 0,8 5,2 60,2 25,0
1998 4,0 2,0 1,7 60,2 29,0
1999 0,9 0,9 8,9 60,0 25,9
2000 3,4 0,7 6,0 59,4 17,4
2001 9,0 0,0 7,7 59,5 17,3
2002 2,6 11,3 12,5 59,6 19,2
2003 0,7 -6,5 9,3 58,9 23,4
2004 3,7 -2,6 7,6 58,1 16,3

140
 2005 7,0 0,3 5,7 57,2 19,0
Variação 39,1 -2,8 2,9**
entre 1996-
2005

Fonte: RC Consultores *Índice de Preços ao Consumidor Amplo **Pontos Percentuais

Outro fato relevante acima é a de que o salário mínimo real cresceu cerca de 40%, em dez
anos. Porém, não há somente este ganho dos mais pobres, a tabela no. 5.11 demonstra ainda
que a cesta básica em 1996 tinha o custo de 88% do salário mínimo e, em 2004, essa
proporção caiu para 69%.

A melhora dos mais pobres decorreu também pelos programas sociais. Segundo o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), as despesas da União
com benefícios sociais passaram de R$ 52,9 bilhões, em 1995, para R$ 218,9 bilhões em
2005, equivalentes a 8,2% e 11,3% do PIB, respectivamente.

As despesas citadas são os benefícios da Previdência Social, que passaram de R$33,2

bilhões em 1995 para R$ 146,7 bilhões em 2005, o correspondente a 5,15% e 7,57% do
PIB. Em 2008 chegaram próximos de R$200 bilhões. Já o Programa Bolsa Família, no
mesmo período saiu de zero para R$ 6,5 bilhões até 2005. Em 2008 foram de R$11 bilhões,
atendendo 12 milhões de famílias. Os benefícios da Lei de Assistência Social (LAS), em
2005 foram de 0,48% do PIB. O abono e o seguro desemprego saltaram de R$ 3,3 bilhões
para R$ 11,7 bilhões para os dez anos referidos. Os recursos de financiamento à agricultura
familiar (PRONAF) estiveram em R$1,9 bilhões em 2005. A alimentação escolar saiu de
R$ 655 milhões para R$1,2 bilhão, nos dez anos da referida tabela. Isto sem contarem
inativos. A previsão de gastos do INSS para 2006 foi de R$ 156 bilhões. O déficit estimado
seria de R$ 42 bilhões, o que permanece em 2008. Do total de 28 milhões de beneficiados,
67% recebem aposentadorias e pensões equivalentes a um salário mínimo. Já 80% ganham
o benefício até o valor de dois salários mínimos.

5.11 CONCLUSÕES

141
O Brasil é um dos países com maior concentração de renda no mundo. Possui a 97ª renda
per capita entre 195 países reconhecidos pelos cálculos da ONU. Porém, dizer que quem
perdeu foi a classe média é uma generalização. Os ricos e as classes médias ganharam com
a política de juros altos. Agora, a maior parte da classe média, que não ganhou com os
juros, perdeu espaços para ricos e pobres no passado. No entanto, no século XXI ela tem
recuperado e ampliado a sua participação. Em estudo recente da Fundação Getúlio Vargas
ela já ultrapassa 50% da população.

Em suma a pirâmide da distribuição de renda, que era achatada ficou menos achatada. No
geral, também devido ao baixo crescimento econômico dos últimos 30 anos, em torno de
3% ao ano, que tem deixado o Brasil para trás em relação aos chamados países emergentes.
Nos anos de 2007 e 2008 foram ensaiadas taxas acima de 5% ao ano. No entanto, a crise
mundial atual levou ao recuo. O seu lugar no PIB mundial, que era oitavo nos anos setenta,
sendo o décimo nesta década do século XXI e a sua distribuição de renda ainda é perversa.
Somente nos três últimos anos a taxa média da renda per capita ultrapassou 3% anuais.
Porém, quando os indicadores eram de um ciclo virtuoso, em mais de 5% por dois anos
seguidos de 5,4% e 5,7%, em 2007/2008, adveio, a partir do último trimestre de 2008 o
aprofundamento da crise internacional. A recessão técnica se instalou em 2009. Os sinais
de que a recessão mundial não acabará em 2009, fazem com que os prognósticos de o
melhor desempenho brasileiro em 2009 fique próximo de zero. Os piores são de cair na
faixa de zero a – 1%. Já para 2010, as perspectivas são de que o PIB cresça pelo menos 5%.

Por seu turno, recentemente, em 2009, foi divulgado o IDH de 2007, quando o Brasil ficou
com 0,81. Relembrando, o índice varia de zero a um. Pela primeira vez, figura no limite
inferior dos países de alto desenvolvimento. Isto, segundo a ONU, graças aos programas
sociais, em destaque o Programa Bolsa Família. É incontestável que melhorou em
educação, mortalidade infantil e saúde. Os resultados serão mais bem apreciados com o
próximo recenseamento. Em tempo, o salário mínimo foi em janeiro de 2009 para
R$510,00, com o ganho de 52% no atual período de governo Lula.

142
6

POLÍTICA EDUCACIONAL

6.1 INTRODUÇÃO

A centralização política brasileira, não se resume apenas aos períodos das diferentes
ditaduras militares. Desde 1500 o Brasil recebeu dos invasores regras e eles estabeleceram
objetivos de serem os senhores, os donos da terra e do poder, enquanto os outros seres
seriam escravos, servos e trabalhadores. O reinado, com governos gerais locais, dividiu o
território em capitanias, sesmarias, propriedades e possessões metropolitanas. Era um
sistema rígido, autocrático. Vice reinado, em 1808, após a invasão napoleônica. Monarquia,
em 1822. Sempre houve o caráter centralizador do poder e o distanciamento popular das
decisões. Os senhores se educavam na Europa, os demais indivíduos não possuíam
instrução de quase nenhuma forma. O mesmo sistema prosseguiu com a denominada
“república velha”, de 1889 até 1930, quando os presidentes eram eleitos somente por
homens ricos e na base do voto aberto. Após 1930, um golpe militar alçou ao poder Getúlio
Vargas, que governou por 15 anos. Poucas escolas existiam e menos ainda faculdades.

De 1946 a 1964 o País teve um regime democrático, chamado de “república nova”, sempre
ameaçada por golpe militar, o que aconteceu em 01 de abril de 1964. Continuava a
centralização. De 1964 a l984 experimentou-se mais um retrocesso político, reforçando o
traço histórico de concentração do poder, cujas deficiências eram mais refletidas nas
funções essenciais do Estado: saúde, educação e habitação. Após a ditadura militar, com a
chamada “nova república” a democratização da educação teve como pressupostos básicos:
autonomia administrativa, pedagógica e financeira da unidade escolar e criação de
mecanismos de participação efetiva de toda a sociedade. Ver-se-á a seguir, as mudanças
que advieram com a democracia de 1946.

6.2 REPÚBLICA NOVA: 1946 – 1964

Com o fim da era Vargas (1930 – 1945), adotava-se uma constituição de cunho liberal e
democrático em 1946. Essa nova constituição, na área da educação, determinava a

143
obrigatoriedade de se cumprir o ensino primário e dava competência à União para legislar
sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Além disso, a nova constituição tinha
como cláusula pétrea de que a educação é direito de todos.

Ainda em 1946 o então ministro Raul Leitão da Cunha regulamentou o ensino primário e o
ensino normal, além de criar o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC). O
ministro Clemente Mariani criou uma comissão com o objetivo de elaborar um anteprojeto
de reforma geral da educação nacional. Em novembro de 1948 esse anteprojeto foi
encaminhado à Câmara Federal, dando início a uma luta ideológica em torno das propostas
apresentadas. As discussões mais marcantes relacionaram-se à questão da responsabilidade
do Estado quanto à educação, inspirada na participação das instituições privadas de ensino.

Depois de 13 anos de discussões foi promulgada a Lei 4024, em 20 de dezembro de 1961,

prevalecendo as reivindicações da igreja católica e dos donos de estabelecimentos
particulares de ensino, do qual se beneficiaram também outras organizações, no confronto
com os que defendiam o monopólio estatal para a oferta da educação aos brasileiros.

Antes, em 1950, Anísio Teixeira inaugura em Salvador um Centro Popular de Educação,

que foi chamado de Centro Educacional Carneiro Ribeiro. Foi criado em 1955 o Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) com o objetivo de consolidar bases de uma cultura
brasileira. Naquele mesmo ano é criada uma Campanha Nacional de Alimentação Escolar
(CNAE). Em 1962 surgiram o Plano Nacional de Educação e o Programa Nacional de
Alfabetização.

Pensava-se em erradicar definitivamente o analfabetismo através de um programa nacional,

levando-se em conta as diferenças sociais, econômicas e culturais de cada região. A criação
da Universidade de Brasília, em 1961 permitiu vislumbrar uma nova proposta universitária
com o planejamento inclusive do fim do exame vestibular, valendo para o ingresso na
universidade o rendimento do aluno no curso de 2º grau.

6.3 REGIME MILITAR: 1964 – 1985

144
Com o regime militar espalhou-se na educação brasileira o caráter antidemocrático da sua
proposta ideológica de governo: professores foram presos e demitidos; universidades foram
invadidas; estudantes foram presos nos confrontos com a polícia e alguns até mortos. O
Decreto – Lei 477 ceceava direitos estudantis e foi instituído o jubilamento. Por sua vez, a
União Nacional dos Estudantes foi proibida de funcionar.

Mesmo assim e não contrariamente, naquele período houve uma expansão das
universidades no Brasil, com o fito de implantar as faculdades privadas. Além do mais,
visando erradicar o analfabetismo, criou-se o Movimento Brasileiro de Alfabetização
(MOBRAL), mas que não conseguiu o seu intento. Entre denúncias de corrupção o
MOBRAL foi extinto em 1985.

É no período mais cruel da ditadura, onde qualquer expressão popular contrária aos
interesses do governo era abafada, muitas vezes pela violência, que foi instituída a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1971. A característica mais marcante dessa
lei era tentar dar a formação educacional um cunho profissionalizante. Dentro dos
“slogans” propostos pelo governo de Médici, como “Brasil Grande”, “ame ou deixe-o”,
“milagre econômico”, dentre outros, planejava-se fazer com que a educação contribuísse de
forma decisiva para o aumento da produção brasileira.

6.4 ABERTURA POLÍTICA: 1985 – 1994

As discussões sobre as questões educacionais já haviam perdido seu sentido pedagógico e

assumido um caráter político. Para isso contribuiu a participação mais ativa de pensadores
de outras áreas do conhecimento que passaram a falar da educação num sentido mais amplo
do que as questões pertinentes à escola, à sala de aula, à didática e à dinâmica escolar.
Impedidos de atuarem em suas funções por questões políticas, durante a ditadura militar,
profissionais da área de sociologia, filosofia, antropologia, história, psicologia, dentre
outros, passaram a assumir postos na área da educação e a concretizar discursos em nome
da mesma.

Em 1988, o deputado Octávio Elísio encaminha o anteprojeto da Lei de Diretrizes e Bases

(LDB). No ano seguinte o deputado Jorge Hage envia a Câmara um substitutivo ao

145
anteprojeto. Em 1992, o senador Darcy Ribeiro apresenta o referido anteprojeto
remodelado, o qual é aprovado em 1996, oito anos após o encaminhamento do deputado
Octávio Elísio.

Nesse ínterim, o governo Collor de Mello, em 1990, lançou o projeto de Centros Integrados
de Apoio à Criança (CIACs), em todo Brasil. Porém, ele não foi disseminado, já que previa
a educação em tempo integral. Esse projeto foi inspirado no modelo dos Centros Integrados
de Educação Pública (CIEPs), do Rio de Janeiro, criado pelo governador Leonel Brizola,
com desenho de Oscar Niemeyer, ainda com locais naquela cidade, sendo o maior deles é o
sambódromo, de múltiplo uso.

6.5 POLÍTICAS EDUCACIONAIS: 1994 – 2002

1a gestão de Fernando Henrique Cardoso, diretrizes:

Atribuiu prioridade ao ensino fundamental, onde tratou de revisar a forma de gestão dos
programas direcionados a essa modalidade de ensino, diminuído o desvio de recursos e a
morosidade dos processos.

Ações de assistência ao estudante voltada ao ensino fundamental.

Descentralização da gestão de grandes artes dos programas, com transferências de recursos

aos estados e unidades escolares: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE),
Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino (PMDE), que mais tarde vai se chamar de Programa Dinheiro
Direto na Escola (PDDE); esse programa tentava corrigir os desvios na transferência de
recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), transferindo-os
diretamente às escolas estaduais e municipais do ensino fundamental atendendo as
necessidades imediatas de manutenção e de projetos de iniciativa da unidade escolar.

Focalização regional como critérios para alocar recursos federais.

Focalização sócio-econômica com ampliação de recursos para o Programa Nacional de

Renda Mínima (Bolsa Escola), a partir de 2001.

146
Alocação de recursos pela dimensão dos alunos e pela região geográfica inserida.

A promulgação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), em 1996, é um dos

principais marcos da política educacional na década de 1990, tendo como principal
característica o fortalecimento da autonomia dos sistemas estaduais, municipais e de
unidades escolares.

6.6 PRINCIPAIS MUDANÇAS COM A NOVA LDB

Definição do conceito de Educação Básica como aquela iniciada na pré-escola, educação

infantil (0 a 6 anos), passando pelo ensino fundamental e concluindo no ensino médio.

Estabelecimento do Padrão Básico de Oportunidades Educacionais, como o Gasto Mínimo

por aluno.

O mínimo de 200 dias letivos.

Formação e valorização dos profissionais em educação.

A União organiza o sistema federal de ensino, dando assistência técnica e financeira aos
estados, ao distrito federal e aos municípios.

A União direciona as instituições federais de ensino, o município prioriza o ensino

fundamental e o estado o ensino médio.

Estabelece percentuais de aplicação mínima: União – mínimo de 18%; estados e

municípios: mínimo de 25% da receita de impostos.

Criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério (FUNDEF), cujos principais objetivos eram a universalização
do ensino fundamental e o estabelecimento de um piso que assegurasse uma remuneração
digna aos professores.

2ª gestão de Fernando Henrique Cardoso, diretrizes:

147
Criação do programa de Bolsa Escola implementado com a criação do Programa Nacional
de Renda Mínima em 2001, cujo objetivo era integrar as crianças de menor renda ao
processo educacional com redução da evasão e repetência. Esses recursos eram repassados
aos pais das crianças de 6 a 14 anos do ensino fundamental, onde a prefeitura cadastrava as
famílias e acompanhava o rendimento escolar das crianças.

Incentivos às iniciativas de “aceleração da aprendizagem” com apoio técnico e financeiro.

Esse programa sofre bastante crítica de diversos setores que o acusam de promover alunos
sem aprendizagem.

Aprovação do Plano Nacional de Educação em 2001, cujas principais metas eram: elevar o
nível de escolaridade da população; melhoria da qualidade de ensino; redução das
desigualdades sociais e regionais na educação; democratização da gestão do ensino público.

Elaboração dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) para subsidiar a revisão

curricular.

Programas de inovações tecnológicas: TV Escola, o Programa de Apoio Tecnológico e o

Programa Nacional de Informática na Educação (PROINFO).

Criação do Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA): Planejamento,

Monitoramento e Avaliação das Ações.

Programa de Educação de Jovens e Adultos (EJA), incentivando os menos escolarizados

para concluir os estudos.

Criação do Programa Recomeço – Supletivo de Qualidade em 2001.

Em 1998 o Governo implementa a Reforma do Ensino Médio, para romper com o

paradigma curricular baseado na memorização dos conhecimentos.

Reforma da educação profissional; Básico, Técnico e Tecnológico.

148
Criação do Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP) com recursos do
BID, MEC e Ministério do Trabalho e Emprego. Essa reforma significou o desmonte da
rede federal existente e uma estratégia do Estado de se afastar das obrigações já que houve
expansão do setor privado, mas também uma redução no acesso de estudantes.

Em 1998 o MEC institui o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) para medir as
competências e habilidades dos estudantes ao término da educação básica. Seus resultados
vinham sendo usados como critério de ingresso no ensino superior. Em 2002 mais de 340
instituições de ensino superior já o utilizavam em seu processo seletivo. Contudo, o ENEM
passou em 2009 a ser utilizado em substituição ao vestibular, para as universidades que
assim o aderirem. As provas serão não mais em um dia, de cinco horas, mas em dois dias
de cinco horas cada. Os conteúdos serão não somente mais amplos como visarão selecionar
os mais aptos. Mas, antes, vejam-se algumas informações da evolução do ENEM.

6.7 DADOS DO INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS

EDUCACIONAIS (INEP) DESDE A CRIAÇÃO ATÉ 2002

 No ENEM, em 1998, foram inscritos 157 mil estudantes, em 2002 foram 1,8
milhão.
 De cada 100 crianças que entravam na 1ª série do ensino fundamental (considerando
a repetência, promoção e evasão) apenas 40 concluíram a educação básica.
 Em 2002 existiam no ensino médio 8,7 milhões de estudantes.
 Apesar de 83% dos jovens brasileiros de 15 a 17 anos estarem na escola, apenas
33% freqüentavam o ensino médio.
 A taxa esperada de conclusão da educação básica era na região Sudeste de 49% e na
região norte de 27%.
 A repetência no ensino fundamental: no Sudeste era de 12%, no Norte de 30% e no
Nordeste de 31%.
 Os resultados do ENEM mostram também que, numa escala de 0 a 100, a média foi
de 30 na prova objetiva.

Infra-estrutura das Escolas / Alunos atendidos (médias nacionais), em 2002:

149
Biblioteca - 84%

Internet – 52%

Laboratório de Ciências – 49,2%

Promoção – 73%

Repetência – 18,6%

Evasão – 8%

Taxa de Distorção Idade/série – 51,1%

Número médio de horas de aula diárias – 4,3

Alunos do sexo feminino – 54,2%

Alunos do sexo masculino – 48,9%

6.8 MUDANÇAS NO ENSINO SUPERIOR DE 1995 A 2005

 Em 1995, extinguiu-se o Conselho Federal de Educação e se criou o Conselho

Nacional de Educação, tornando-o autônomo e deliberativo.
 O ministro Paulo Renato criou a PEC-370, que é uma proposta de autonomia
universitária que não assegurava mais recursos para financiamento de cada instituição
de ensino superior e propunha a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Superior, onde os recursos seriam disputados pelas instituições através de
critérios elaborados.
 É instituído em1995 o Exame Nacional de Cursos (o Provão), critério para
monitorar a qualidade dos cursos oferecidos abrindo espaço para expansão do ensino
superior.
 O cronograma foi o seguinte: em 1996, provão no curso de administração; em 1997,
em direito, em engenharia civil, engenharia química, odontologia e medicina
veterinária; em 1998, em jornalismo, engenharia elétrica, letras e matemática; em 1999,

150
 em medicina, engenharia mecânica e economia; em 2000, em psicologia, física,
agronomia, química e biologia; em 2001, em pedagogia e farmácia. O Exame Nacional
de Cursos sofreu grandes críticas da sociedade civil, principalmente as entidades
estudantis organizadas, argumentavam que primeiro o governo queria criar um
ranqueamento entre as universidades brasileiras como critérios de investimentos nas
mesmas, conforme PEC-370. Isso levaria à falência das que mais necessitavam de
investimentos, principalmente as públicas que estavam sem receber recursos adicionais
do governo há anos.
 No discurso do MEC, o Provão foi criado para servir de instrumento de avaliação da
aprendizagem do aluno, mas não seria o único método de avaliação do ensino superior
visto que ele complementaria os outros existentes. Como, por exemplo, o Projeto de
Avaliação Institucional da Universidade Brasileira (PAIUB), lançado em 1993, um
sistema de auto-avaliação interna e externa que abordava questões como: regime de
trabalho dos professores, produção acadêmica, desempenho dos alunos, oportunidades
de estágios, extensão e monitorias, bibliotecas e laboratórios. Segundo o Programa de
Avaliação dos Cursos de pós-graduação da Fundação CAPES (Coordenação e
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), realizado há mais de 20 anos no País a
cada dois anos nos cursos de pós-graduação, onde uma comissão de especialistas de
cada área analisa: volume da produção científica, quantidades de mestres e doutores
formados, a atuação e a qualificação desses docentes nos cursos de graduação. Por fim,
há a Comissão de Especialistas do MEC que visitam escolas para avaliar as condições
físicas das mesmas (laboratórios, bibliotecas, salas, auditórios, dentre outros).

6.9 POLÍTICAS EDUCACIONAIS: 2003 – 2005

 A reforma da Universidade compreendeu:

Criação de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior.

Implementação das fundações privadas através das Parcerias Públicas Privadas.

Flexibilização dos currículos de graduação (mínimo de 2 anos) com formação básica em

nível superior.

151
 Lei de inovação tecnológica, (já sancionada) onde as empresas se apropriam do
conhecimento e cobrança das mensalidades.

 Criação do Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES) que

em setembro de 2004 já tinha a adesão de 80% das instituições de ensino superior do
Brasil.

1º avaliação interna realizada pela comissão própria de avaliação.

2º Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), onde o processo é por

amostragem, obrigatório, feito no início e no fim do curso.

 Programa Universidade para Todos (PROUNI), que visa criar condições de acesso
dos estudantes carentes ao ensino superior. Apenas 9% conseguem uma vaga no ensino
fundamental na faixa de 18 a 24 anos.
 O objetivo do governo é oferecer 300 mil bolsas até 2009. Em 2005 eram 70 mil.
Mais em 2010 serão cerca de 500 mil.
 Os estudantes com renda familiar per capita de até um e meio salário mínimo
recebem bolsas integrais e os estudantes com renda de até três salários receberão bolsas
parciais de 50%.
 As bolsas irão para as universidades filantrópicas (50% das universidades do País),
que oferecerão 20% das vagas. Para as faculdades privadas sem fins lucrativos (35%
das universidades) e para as faculdades privadas com fins lucrativos (15% das
universidades), elas se quiserem participar ficarão isentas do pagamento de imposto de
renda da pessoa jurídica, contribuição social sobre o lucro líquido, do PIS e da
COFINS.
 O FIES – Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior até o 1º
semestre de 2004, 163 mil estudantes com financiamento de até 70% da mensalidade. A
previsão era que até o 2º semestre de 2004 haveria um aumento de 50 mil bolsas novas.
 Com os recursos do Fundo de Manutenção do Ensino Superior o Governo
pretenderá:

Criar novas universidades públicas.

152
Qualificar o ensino e as atuais estruturas físicas.

Expansão das vagas inclusive com quotas para alunos negros e indígenas.

Criação de cursos noturnos.

Bolsa de trabalho para alunos carentes – 1º emprego acadêmico.

 Criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) em substituição ao FUNDEF, o
primeiro já aprovado pelo Congresso.

6.10 O QUE TEM SIDO FEITO NO GOVERNO LULA

 Oferta de 2.128 novas bolsas de mestrado e doutorado em 2005.

 Aumento dos recursos do Programa Nacional Alimentação Escolar (PNAE).
 Bolsa família para 12 milhões delas em 2009.
 Ampliação de 1,4 milhões de novas vagas até 2006, no Programa de Expansão da
Educação Profissional (PROEP).
 Brasil alfabetizado (Programa de Alfabetização: EJA – educação jovem e adulta),
havendo o aumento de 196%, em 2005, dos recursos comparados com os do ano de
2004.
 Aprovação do plano de carreira dos professores.
 Suspensão do caráter produtivista da Gratificação de Estímulo a Docência (GDE).
 Os aposentados passariam a ganhar 65% do ganho dos ativos.
 Houve um aumento do piso dos servidores de R$ 452,00 para R$ 701,98.
 Plano de carreira: aumento de 3% entre os níveis.
 No âmbito do PAC, o governo lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação.
Caberá uma maior exposição e atualização deste tópico em próximas edições.

6.11 PANORAMA DA EDUCAÇÃO PRIMÁRIA CONFORME A UNESCO

Um consenso sobre educação é de que ela tem que melhorar acentuadamente no Brasil, em
especial, a educação primária. As diferenças regionais brasileiras nela são demonstradas

153
pela alocação de recursos desfavoravelmente em 34,7% nos recursos disponíveis para as
regiões Norte e Nordeste em relação ao Sul e Sudeste, conforme estudo divulgado pelo
Instituto de Estatísticas Educacionais da Organização das Nações Unidas para Educação,
Ciência e Cultura (UNESCO), recentemente. O trabalho se denomina de “Um olhar dentro
das escolas primárias”, compreendendo o estudo de onze países em desenvolvimento:
Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Paraguai, Peru, Tunísia, Malásia, Índia, Sri Lanka,
Filipinas, que universalizaram o acesso à educação primária.

No caso do Brasil até a oitava série do ensino fundamental foram examinados, através de
entrevistas com alunos, professores e diretores. AUNESCO traçou um perfil da situação das
escolas em si, com foco em recursos que ajudam a melhorar a qualidade. As carências são:
falta de professores, de material didático e de infra-estrutura de forma em geral.
Considerando os onze países, o Brasil apresentou 18,6% dos estudantes repetindo ano. O
segundo colocado é o Peru, com 8,8%. A média de todos é de 6,3% de repetência. As
deficiências maiores do Brasil estão na zona rural. A metade dos prédios se encontra em
estado precário. Mais da metade dos estudantes não tem nem um kit de primeiros socorros,
nem sala de audiovisual ou laboratório de ciências, microscópio, fax ou computador. O
perfil demonstrou também que o Brasil tem carga horária baixa para os estudantes do
primário, principalmente comparado com o Chile, Índia e Filipinas. Os resultados
apresentados para o Chile foram os melhores da América Latina. A carga horária anual
média lá é de 1.257 horas, enquanto aqui é de 869. No extremo, no Brasil não passa de mil
horas, já no Chile chega a 1,6 mil.

A conclusão geral do estudo não é ainda muito animadora para nenhum dos países
pesquisados. No conjunto há problemas de falta de estrutura e uma deficiência grave de
professores. As diferenças de qualidade entre escolas, especialmente entre urbanas e rurais
é observado entre todos os pesquisados.

6.11 CONCLUSÕES

A educação brasileira é repleta de experiências, que fogem aqui ao escopo do livro de

economia brasileira, não obstante tenham sido referidos muito dados importantes. Outros,
que não se conseguiu atualização, mas, como apresentados, são importantes em busca de

154
um diagnóstico. O que se percebe é que sempre houve dificuldades na coordenação da
política educacional, não obstante tenha melhorado muito.

Isso não justifica um sistema educacional virado de cabeça para baixo, onde os que mais
precisam (o ensino fundamental) recebem menos verbas e têm deficiências enormes de
qualidade, em relação ao ensino superior.

Há, no Brasil, um grande contingente de analfabetos e outros tantos de semi-alfabetizados

(ou chamados analfabetos funcionais). O problema se engrandece quando se acrescentam as
deficiências do ensino fundamental, com repercussões no ensino médio, no ensino
profissionalizante e no ensino superior.

Tais repercussões se representam fortemente na economia do País, com um índice maior do

que 8% de desemprego aberto, mais de 20% de desemprego disfarçado (este sim,
representa aqueles que não receberam educação ou a receberam muito pouco), algo como
30% da população economicamente ativa, compreende esse grupo, que não tem
qualificação esperada pelo mercado de trabalho. Se no Brasil existirem 100 milhões de
pessoas que poderiam reunir condições de trabalhar, aproximadamente 30 milhões estão à
margem do mercado formal de trabalho. Isto está bem próximo da realidade, já que as
projeções para o censo de 2010 indicam uma população brasileira perto de 200 milhões.
Pelo menos, a metade reuniria as condições de trabalhar.

Assim, se não melhorarem as condições do ensino básico, o cidadão vai ter a informação,
mas, não vai ter o conhecimento. A informação está aí, porém, sem o conhecimento o
cidadão não saberá utilizá-la. É como se ensinasse ele a operar um tipo de máquina. Com a
mudança tecnológica, ele não saberia operar a nova.

Japão e República da Coréia colocaram como prioridade a educação de seus habitantes.

Mandaram seus melhores cérebros para estudar pelas melhores universidades, com retorno
previsto. Novas tecnologias foram assimiladas. Porém, antes de tudo, eles cuidaram do
ensino básico e hoje são países desenvolvidos. Sem educação não haverá ciência e
tecnologia capazes de estimular a competitividade. Quando se tratam de tecnologias,
destacam-se a informação, a qualidade e a produtividade.

155
7

POLÍTICA DA SAÚDE

7.1 INTRODUÇÃO

Até o século XIX o estado brasileiro não atuava de forma sistêmica sobre a saúde de seus
habitantes. O marco de atuação do governo federal se iniciou em 1923, com a criação do
Departamento Nacional de Saúde Pública. Foram então definidas as áreas de atuação do
governo na saúde: o saneamento urbano e rural, a propaganda sanitária, a higiene infantil,
industrial e profissional, as atividades de supervisão e fiscalização, a saúde dos portos, o
combate às endemias rurais.

Estas eram ações que se davam no campo coletivo. Ou seja, as chamadas ações de saúde
pública. No campo da assistência individual não existiam práticas de assistência à saúde, a
atenção médica e odontológica. Ou seja, os próprios indivíduos pagavam os seus gastos
com saúde.

Ainda em 1923, com a Lei Elói Chaves, criou-se o sistema que hoje se conhece como
previdência social. Primeiro foram criadas as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPS).
Tratava-se de caixas organizadas pelas grandes empresas, mantidas e administradas por
patrões e empregados. As primeiras foram as dos trabalhadores das companhias de vias
férreas e portuárias.

Em 1930 já existiam mais de 47 delas, cobrindo mais de 140 mil associados. Derivados
delas surgiram os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), onde a participação do
Estado passou de fiscalizadora para tripartite, ficando o Estado também como contribuinte.
Os IAPS passaram a se organizar por categorias e o primeiro a surgir foi o dos marítimos,
em 1933, seguidos dos comerciários e dos bancários em 1934. Enquanto as CAPS
privilegiavam a assistência médica como o seu principal benefício, os IAPS, já com a
participação do governo e, portanto, com uma política mais contencionista, priorizaram a
previdência social, mantendo a assistência médica em segundo plano.

156
Alguns estabelecimentos filantrópicos mantinham cuidados com a saúde das famílias
pobres e indigentes. O Ministério da Saúde, por sua vez, tinha alguns hospitais
especializados em doenças transmissíveis e em psiquiatria.

A assistência médica prestada pelos IAPS apresentava alguns problemas como os da

exclusão de quem não tinha emprego formal. Ou até mesmo, muitos trabalhadores formais
que não pertenciam aos ramos de atividade ou categorias profissionais cobertas pelos IAPS
e pela estrutura remanescente das CAPS, além dos trabalhadores rurais.

As exclusões acima referidas e outras deficiências levaram à unificação das estruturas de

assistência médica dos IAPS, discussão iniciada nos anos de 1950 e consumada pela Lei
Orgânica da Previdência Social, em 1960. As dificuldades para a unificação dos IAPS
decorreram de compromissos assumidos pelos presidentes Getúlio Vargas, Juscelino
Kubitschek e João Goulart com os sindicatos que dominavam a estrutura administrativa
desses institutos.

O golpe militar de 1964 instituiu o governo autoritário, criando condições propícias para
alterar o sistema de previdência social e assistência médica até então reinante. Em 1967, no
bojo das reformas administrativa, fiscal e financeira, foi feita também a reforma
previdenciária, unificando cinco dos seis IAPS num único instituto, o Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS). O sobrevivente Instituto de Aposentadorias e Pensões dos
Servidores do Estado (IPASE) foi extinto nos anos de 1980 e suas estruturas de assistência
médica incorporadas ao INPS.

O INPS passou a ser responsável pela assistência médica de todos os trabalhadores formais,
que contribuíam na época com 8% de seus salários, adicionados aos 8% da folha de salários
das empresas, independentemente de ramo de atividade ou categoria profissional. Também
passaram a estar cobertos os trabalhadores autônomos ou empregadores (individualmente)
que contribuíssem em dobro para o INPS (16% de sua renda básica). Essa extensão de
cobertura trouxe problemas para as instituições de assistência médica da previdência social,
já que os estabelecimentos dos antigos IAPS não davam conta dessa nova clientela do
INPS. Foi necessário não apenas ampliar as instalações de assistência médica da
previdência, como também contratar uma rede maior de estabelecimentos privados que,

157
mediante processos de compra e venda de serviços médicos por unidade de serviço (US),
passariam a integrar a rede de assistência médica do INPS.

O setor privado, por sua vez, com exceção do filantrópico, este calcado nas santas casas e
hospitais ligados as ordens religiosas, não contavam com uma rede de estabelecimentos de
grandes proporções. Seria necessário ampliar esta rede para dar conta da nova demanda
governamental. Boa parte da expansão dessa rede foi financiada com recursos públicos
oriundos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado em 1974 e formado
por recursos das loterias federais e esportivas, bem como por saldos operacionais da Caixa
Econômica Federal (CEF).

Em 1974 foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, com o desdobramento

do INPS em três institutos: o de Administração da Previdência e Assistência Social
(IAPAS), que administrava e recolhia recursos; o INPS, que continuou com as funções de
administração, cálculo, concessão e pagamento de benefícios previdenciários e
assistenciais; o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS),
destinado somente a administrar o sistema de saúde previdenciária.

O processo consolidou-se, em 1976, com a criação do Sistema Nacional de Previdência e

Assistência Social (SINPAS) e do seu instrumento financeiro, o Fundo de Previdência e
Assistência Social (FPAS). O SINPAS passou a ser composto pelas seguintes instituições:

- Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS).

- Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS).
- Legião Brasileira de Assistência (LBA).
- Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor (FUNABEM).
- Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV).
- Central de Medicamentos (CEME).

De todas essas instituições, duas formavam o subsistema de assistência médica no âmbito

da Previdência Social: o INAMPS e a CEME, destinada a centralizar as compras e

158
distribuição de medicamentos para as instituições que cuidavam da assistência médica da
previdência social.

A estrutura previdenciária permaneceu praticamente inalterada até meados dos anos de

1980 e a ela se somavam os subsistemas compostos pelo Ministério da Saúde e pelos
Estados e Municípios. Com a Constituição de 1988 foi criado o Sistema Único de Saúde
(SUS), que representou a unificação formal de algumas dessas estruturas. O SUS
incorporou os hospitais universitários do Ministério da Educação e as redes públicas e
privadas conveniadas de saúde nos Estados e Municípios, formando um sistema que,
teoricamente, tem abrangência nacional.

Com a Constituição de 1988, as políticas de saúde passaram a ter os objetivos e estratégias

a seguir.

7.2 OBJETIVOS

Universalização do atendimento: toda a rede pública própria ou comandada passaria a

atender a população, em caráter universal, sem restrições ou cláusulas de cobertura.

Eqüidade no atendimento: além de universal, todos teriam acesso às mesmas modalidades

de cobertura em todo o território nacional.

Integralidade das ações: todos teriam acesso à saúde num conceito integral, ou seja,
composto por ações sobre o indivíduo, sobre a coletividade e sobre o meio.

7.3 ESTRATÉGIAS

Descentralização: a execução dos serviços seria comandada e realizada pelos municípios e

pelos estados, minimizando o papel da União.

Unicidade de comando: embora descentralizado, o sistema passaria a ter um comando

único em cada esfera de governo, evitando a antiga duplicação de esforços que existia entre
as estruturas do INAMPS, do Ministério da Saúde e das secretarias estaduais e municipais.

159
Participação Social: a sociedade participaria da gestão do sistema através de Conselhos de
Saúde organizados em todas as esferas de governo, que teriam funções no campo do
planejamento e fiscalização das ações de saúde.

O Sistema Único de Saúde (SUS) integra não apenas as redes federais de saúde, mas
também as redes públicas dos estados e municípios, embora os hospitais universitários, por
exemplo, continuem a pertencer à estrutura das universidades e do Ministério da Educação.
Também o subsistema de assistência médica das forças armadas continua isolado, não
integrando o SUS.

O SUS, em nível estadual, passou a ser composto pela fusão dos escritórios regionais de
saúde (antigas superintendências) às secretarias estaduais de saúde, passando suas ações a
estarem subordinadas ao comando das secretarias. No entanto, até o momento, nem todos
os estados absorveram as redes do INAMPS, por alegarem dificuldades relacionadas às
despesas de custeio necessárias à manutenção destas redes. O mesmo se passou com os
municípios, ou seja, poucos deles absorveram os estabelecimentos do INAMPS por razões
financeiras e por dificuldades de ordem operacional.

Os repasses de recursos da União para estados e municípios, a partir de 1989, passaram a

ser feitos segundo a prestação de serviços efetivamente realizados em cada unidade da
federação. No caso dos gastos ambulatoriais, os valores eram repassados segundo critérios
per capita. O processo de desenvolvimento do SUS tem sido lento e, em certa medida,
prejudicado pela grande crise financeira do setor público em saúde, a partir do governo
Collor de Mello.

A atual equipe do Ministério da Saúde entende que a proposta de universalização constante

na Constituição de 1988 não seria viável sem um aumento substancial dos gastos com
saúde no Brasil, ainda que se reconheça a necessidade de aplicar melhor os poucos recursos
atualmente disponíveis. Estimava-se que o gasto total em saúde se encontrava em torno de
US$ 21,1 bilhões em 1994 (US$ 136,00 per capita/ano), dos quais US$ 10,4 bilhões (US$
67,00 per capita) correspondiam ao gasto público federal, US$ 4,1 bilhões (US$ 26,00 per
capita) aos gastos dos estados e municípios e US$ 6,6 bilhões (US$ 43,00 per capita) ao
gasto privado com saúde, o que equivale a 4,4% do PIB estimado para o ano de 1994.

160
A estimativa de gasto privado corresponde somente aos gastos inclusos na chamada
"medicina supletiva", composta pelos segmentos da medicina de grupo, cooperativas
médicas, seguro-saúde e planos auto-administrados pelas empresas. Englobam planos de
saúde, tanto das empresas quanto das famílias, mas não levam em consideração os gastos
diretos das famílias com consultas médicas, exames, internações e aquisição de
medicamentos. Nesse sentido, acredita-se que estes gastos privados podem ser bem mais
elevados. Considerando-se que os gastos das famílias se mantiveram no mesmo patamar de
1989 (US$ 2,1 bilhões), estima-se que o gasto total com saúde no Brasil possa ter chegado
em 1994 a US$ 23,2 bilhões, o que equivale a 4,9% do PIB. Mas, não era este percentual
que se estava perseguindo. Era maior.

Os ideais históricos de civilidade, no âmbito da saúde, consolidados na Constituição de

1988, concretizaram-se, na vivência cotidiana do povo brasileiro, por intermédio de um
crescente entendimento e incorporação de seus princípios ideológicos e doutrinários, como,
também, pelo exercício de seus princípios organizacionais.

Esses ideais foram transformados, na Carta Magna, em direito à saúde, o que significa que
cada um e todos os brasileiros devem construir e usufruir de políticas públicas, econômicas
e sociais, que reduzam riscos e agravos à saúde. Esse direito significa, igualmente, o acesso
universal (para todos) e com justa igualdade a serviços e ações de promoção, proteção e
recuperação da saúde (atendimento integral).

Destacam-se, neste sentido, no âmbito jurídico institucional, as chamadas Leis Orgânicas

da Saúde (Nº. 8.080/90 e 8.142/90), o Decreto Nº. 99.438/90 e as Normas Operacionais
Básicas (NOB), editadas em 1991 e 1993.

Com a Lei Nº. 8.080/90 ficou regulamentado o Sistema Único de Saúde (SUS),
estabelecido pela Constituição Federal de 1988, que agregou todos os serviços estatais, das
esferas federal, estadual e municipal, além dos serviços privados (desde contratados ou
conveniados) e que é responsabilizado, ainda que sem exclusividade, pela concretização
dos princípios constitucionais.

161
As Normas Operacionais Básicas, por sua vez, a partir da avaliação do estágio de
implantação e desempenho do SUS, voltam-se, mais direta e imediatamente, para a
definição de estratégias e movimentos táticos, que orientam a operacionalidade deste
Sistema.

Com uma estrutura nacional, o SUS se defronta com a baixa quantidade de recursos para
desenvolver as ações e serviços de saúde para toda a sociedade brasileira. Cento e vinte e
cinco milhões de brasileiros dependem exclusivamente dos serviços públicos de saúde.

Infelizmente, a saúde não tem sido prioridade para vários governos. Isso se comprova pela
série de arrochos e constrangimentos orçamentários impostos ao SUS.

Com o intuito de melhorar a situação da saúde brasileira foi criada a Emenda

Constitucional (EC) 29/2000. A EC 29/2000 estabelece que a União vá ter que agregar 5%
a mais ao Orçamento da Saúde com base no repasse de 1999. O reajuste ficou atrelado à
variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB).

 Os Estados teriam que gastar, no mínimo, 7% dos seus orçamentos com saúde. O
percentual chegaria a 12% até 2004.
 Os Municípios comprometeriam 7% de suas contas, chegando a 15% também em
2004.

No governo de FHC, começou-se a programar o modelo de assistência, tendo por base a

terceirização dos serviços. Esta iniciativa visava retirar do Estado a responsabilidade com
relação à assistência da população. No governo de FHC, desde 1996, foi instituído a CPMF
(Contribuição Provisória sobre Movimentação Fiscal). Esta permaneceu até cinco anos com
Lula e deixou de existir após 31-12-07.

7.4 EDUCAÇÃO E SAÚDE

O binômio educação e saúde é sempre a união desejável do cidadão. Há cerca de 3 anos que
o governo criou o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Em 2006 e
2007 foram as duas primeiras divulgações dele. A primeira nota era inferior a 4. Em 2006 e

162
em 2007 ficou em 4,2, um saudável avanço, mas, inferior à nota mínima de aprovação que
é 5. Além do mais, países emergentes como a Coréia, há muito tempo que ultrapassou 6 e
está perto de 7. Alguns países ricos estão acima de 7. Outros, muito acima de 8. O que é
bom saber do IDEB é que fica clara a destinação de recursos federais para a educação
básica. A metodologia do IDEB é recente e a série muito curta. Os poucos décimos
acrescidos podem ser de oscilações estatísticas. Iniciativas de reforma no ensino demoram
de acontecer. A secretária de educação básica do MEC, Maria do Pilar Lacerda, alerta que
os resultados do IDEB não refletem as dimensões do sistema educacional nem garantem a
qualidade de ensino. O índice é um instrumento de diagnóstico e de planejamento, segundo
ela. Assim, afirma que é possível a partir de 2021 que o Brasil alcance nota 5, a mesma do
Distrito Federal e do Paraná, reciclando professores, diretores e infra-estrutura gerencial.
Isto porque na região Nordeste as notas estão em torno de 3, como é o caso da Bahia que
tirou média 3,4. É incrível, mas a Bahia vem atrás do Ceará, Maranhão e do Piauí, estes
dois últimos onde se revelam os maiores índices de concentração de renda do País. O MEC
está procurando fazer um indicador cruzado de educação com saúde, pelo que se sabe ser
elevada correlação positiva entre eles. Melhor educação, melhor saúde e vice-versa.

Quanto à saúde o Banco Mundial (BIRD) reprova hospitais brasileiros, atribuindo nota
0,34, na escala de zero a um. A constatação se encontra no estudo Desempenho Hospitalar
Brasileiro divulgado pelo BIRD. O trabalho examinou 7.426 unidades hospitalares tanto
públicas como privadas. Os pesquisadores constataram que mais de 30% das internações
são desnecessárias, causando um desperdício de R$10 bilhões por ano. O cálculo da equipe
é de que foram gastos R$196 bilhões em saúde em 2006, sendo 67% em hospitais. A média
dos países ricos, conforme a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) é de 55%. O problema não é só do SUS, é sistêmico. Ademais, a taxa de ocupação
dos leitos é de 37%, conforme dados do próprio Ministério da Saúde. Os autores do estudo
dizem que muitos desses leitos não têm condições de serem ocupados. Além do mais faltam
médicos para o atendimento hospitalar. Dos 7.426 hospitais brasileiros apenas 56 têm selo
de qualidade. Desses, 43 estão no Sudeste, 8 no Sul, 3 no Nordeste, 2 no Centro Oeste e
nenhum no Norte. Os grandes hospitais têm média de 0,45. Os pequenos abaixo de 0,35.

163
Por seu turno, o diretor de Atenção Especializada do Ministério da Saúde, Alberto
Beltrame, veio ao público em 2008 para afirmar que 60% dos hospitais pesquisados são
pequenos. Isto é, possuem de 50 leitos a menos, puxando a avaliação para baixo. É de
imaginar-se a cara de pau deste e de outros do governo, como o próprio Lula, que disse que
“a saúde pública no Brasil é quase perfeita”. É de imaginar-se também como deve ser
complicado admitir-se que as clínicas que fazem procedimentos hospitalares, que, se
tivessem sido avaliadas, levariam a nota citada ainda para mais abaixo, a exemplo daquelas
clandestinas, tipo que fazem aborto, cirurgias plásticas sem competência, dentre outras.

Em síntese, o setor de saúde no Brasil tem má gestão, desperdiça e gasta mal o dinheiro.
Os hospitais são ineficientes e caros. O BIRD, portanto, sugere que o modelo seja
reformado.

7.5 SAÚDE E SEGURANÇA

Na segunda metade dos anos oitenta o presidente Lula foi deputado federal. Entediado por
não ver nenhum projeto seu aprovado (fez algum?) e das negociações espúrias que viu lá,
afirmou que a Câmara tinha trezentos picaretas. O conjunto musical Paralamas do Sucesso
fez uma música que dizia que “Luis Inácio falou” que eram mais de trezentos safados no
Planalto. Fez sucesso e tentaram proibi-la, quando não a boicotaram.

A Câmara tem 513 deputados. O Senado 81 membros. A Câmara aprovou em plenário em

2008, a Contribuição Social para a Saúde, que seria 0,1% sobre operações financeiras, a
partir do ano que vem. Mas, como não passou. Ficou a ameaça de ser votada em 2009. Não
passou também. Ora, é a mesma CPMF com outro nome. Em dezembro de 2007 o Senado
não a aprovou. O que implica em dizer que não poderá aprovar essa maquiagem, dado que
o objetivo dela é o mesmo pelo qual foi criada a CPMF, com destino para a saúde, mas
buscava fechar o caixa governamental.

Em 2008, o Banco Mundial apresentou o relatório do “Desempenho Hospitalar Brasileiro”,

que examinou 7.426 hospitais, atribuindo nota média de 0,34. Imaginem que ele examina a
situação até 2007, que tinha a CPMF de 0,38%, sendo destacado no orçamento do ano

164
passado desse percentual 0,1% para a educação, o mesmo percentual que querem aprovar
agora exclusivamente para a saúde.

De um pulo da saúde para a segurança então o caos fica mais amplo. O programa da
Nacional de Segurança (PRONASCI) foi incluído no PAC, ainda em 2007. O valor é tão
pequeno que nem é destacado com freqüência na grande imprensa. Em contrapartida,
colocou-se até as favelas do Rio de Janeiro no PAC (PRONASCI), tendo começado Lula a
chamar Dilma Roussef de “a mãe do PAC’’, a qual passou a acompanhar o presidente em
inauguração de obras públicas, fazendo discursos, a começar pela favela do Alemão. Mas, o
que se viu no mesmo dia na grande imprensa foi o escândalo dos Governos de Anthony
Garotinho e de Rosinha Garotinho (sua esposa), acusados de possuir um esquema de
contravenção no Rio de Janeiro. Do inquérito aberto, quem está mais comprometido é o
deputado estadual Álvaro Lins, ex-secretário de segurança, que chegou a ser preso, sendo
solto por votação da Assembléia do Rio. Agora sofre processo de cassação. Contudo, como
acreditar nisso, se a Assembléia do Rio tem 70 deputados, estando a metade respondendo
por processo criminal e civil? Na Bahia, uma quadrilha administrava a bandidagem de
dentro do presídio, cujo chefe tinha a chave da cela, gozando de liberdade de ir e vir, já que
tinha a chave, preso ainda com toda estrutura de comando e mais R$280.000,00 em
dinheiro. Agora mesmo na capital da Bahia, Salvador, os índices de assassinatos
ultrapassaram em muitos dias os acontecidos em São Paulo e até do Rio de Janeiro. Em
Recife já houve também dias que São Paulo fosse batido. Essa grande cidade de São Paulo
tem cerca de 20 milhões de habitantes. Rio de Janeiro, 6,5 milhões. Salvador, perto de 3
milhões. Recife, um pouco menos, mais de 2,5 milhões. Em São Paulo, são inúmeras
notícias do crime organizado. No Brasil todo. Enfim, o Código Penal é muito brando. As
prisões estão acima da capacidade. Não existem no Brasil colônias penais onde o preso
trabalhe e este custa cerca de três salários mínimos. Enfim, todo dia a Polícia Federal traz à
tona uma operação escandalosa.

A correlação entre saúde e segurança é também positiva como a do binômio da educação

com a saúde. Quanto maior a saúde, maior a segurança e vice-versa. Portanto, as três áreas
têm que ser conduzidas no mesmo sentido.

165
O mais incrível é que o detento condenado tem salário para ser pago a sua família e é muito
maior do que o salário mínimo. Quer dizer, tem um custo elevado, não trabalha e a
sociedade ainda paga para manter sua família, na sua impossibilidade de fazê-lo.

7.3 CONCLUSÕES

Foi visto um histórico da saúde no Brasil ao tempo em que a sua evolução não deixou a
precariedade. Afirmou-se acima que em 1994 se gastava US$ 23,2 bilhões de dólares. Ou
4,9% do PIB. Muito mais de R$40 bilhões na época. Um comparativo com o orçamento
aprovado para 2007, quando está previsto um gasto em torno também de R$40 bilhões, não
é difícil perceber que a saúde tem recebido verbas decrescentes (muito menos do que os
citados 4,9% do PIB). No entanto, corrigidas anualmente pelo PIB, mas somente em termos
reais nos últimos anos. Por isso, os seus serviços continuam sendo precários, como estão
atestando as inúmeras greves feitas em mais de vinte anos, por melhores condições para a
saúde brasileira.

A comparação da educação com a saúde, a educação e a segurança, sem contar com o

exame do saneamento básico, demonstra as mazelas do quanto o Brasil ainda está mais
perto dos pobres do eu dos ricos, muito embora a ONU o considere na grupo de IDH de
alto desenvolvimento.

166
8

POLÍTICA HABITACIONAL

8.1 INTRODUÇÃO

A história do Brasil demonstra um imenso território que foi povoado a partir do seu litoral,
apresentando a área mediterrânea dividida em grandes plantações desde a etapa colonial.
Somente depois de a grande depressão, começada em 1929, que teve seus maiores
desdobramentos na década de trinta, quando foram reduzidas drasticamente a produção e o
emprego no mundo, o País, que importava leque imenso de bens/serviços se viu privado
deles e não teve alternativa a não ser à produção doméstica substitutiva de importações.
Produção essa principalmente de bens beneficiados e industrializados.

As cidades após 1930 adquiriram um vigor que não tinham e os problemas habitacionais
ficaram enormes, conforme tem acontecido em todos os países, haja vista que as
localizações industriais são as grandes propulsoras da urbanização.

8.1.1 ANOS DE 1940: GOVERNO DUTRA

O marco mais importante se deu com a criação da Fundação da Casa Popular, em 1º de

maio de 1946, com a principal função de apoiar a aquisição ou construção da casa própria.

8.1.2 ANOS DE 1950: PERÍODO DESENVOLVIMENTISTA

Enfraquecimento da referida Fundação, grande aumento do número de favelas e ausência

da questão habitacional no Plano de Metas.

8.1.3 ANOS DE 1960: FASE REPRESSIVA

A política habitacional daquela época consistia na construção e venda de casas mais

baratas. O golpe militar levou a repressão às favelas (vistas como antros de marginais). Para
solucionar o problema e impulsionar o crescimento econômico, os militares criaram o
BNH, o FGTS e o SBPE.

167
8.1.4 ANOS DE 1970: FASE DA EUFORIA INDUSTRIAL E DESVIO DE FOCO

O BNH que fora criado para resolver o problema da moradia dos pobres passou a atender
mais a quem poderia pagar. Mesmo assim nunca se construiu tanto e para muitos.

8.l.5 ANOS DE 1980: FASE DOS REFLEXOS DA CRISE DO PETRÓLEO

Escassez de recursos e incentivos a programas alternativos mais baratos: PROMORAR,

mutirões e o João de Barro.

8.1.6 PERÍODO DE 1986 a 1993: O BRASIL DEMOCRÁTICO

Modificações no sistema em função das graves crises pelas quais passavam a União e o
SFH. Extinção do BNH e transferência de suas funções para a CEF. Instabilidade
institucional com a criação e extinção de diversos ministérios para condução da política
habitacional.

8.1.7 PERÍODO DE FHC (1995/2002): O BRASIL DO PLANO REAL

Três grandes grupos de ações:

1) Programas voltados para a melhoria em áreas habitacionais

degradadas.
2) Concessão de financiamento de longo prazo para construção/de
melhorias de habitações para cidadãos com renda mensal até 12 salários mínimos.
3) Políticas facilitadoras da atuação de mecanismos de mercado:
padronização de materiais utilizados; criação do SFN e saneamento do SFH;
regulamentação do uso do solo.

8.2 IMPORTÂNCIA ATUAL DA POLÍTICA HABITACIONAL

O bem habitação possui especificidades que justificam a atuação governamental no

mercado de habitações:

168
 1) A habitação é um bem muito caro, de modo que sua comercialização depende
muito de esquemas de financiamento de longo prazo aos demandantes finais.
2) A habitação é uma necessidade básica do ser humano, de modo que toda família
é uma demandante em potencial do bem habitação.
3) A habitação responde por parcela significativa da atividade do setor de
construção civil, que, por sua vez, responde por parcela significativa da geração de
empregos e do PIB da economia.

8.3 RELEMBRANDO O PROBLEMA HABITACIONAL

 População urbana maior que a população rural

Intensificação do processo de urbanização do País. Em 1970 a população urbana ultrapassa

a população rural em um percentual maior que 74%. No século XXI está se aproximando
de 90%.

 Déficits habitacionais

Quantitativo: mais de 7,5 milhões em 2005, segundo a revista mensal dos funcionários da
CEF, de fevereiro de 2006. Em 2008, o SINDUSCON-SP o estimava em 8 milhões. A CEF
admite za proximidade a esse número.

Qualitativo: falta de infra-estrutura adequada.

 Fatores inibidores do investimento em habitação.

Leis populistas no mercado de aluguéis. Taxas de juros nominais fixas, forte aceleração
inflacionária. Escassez de recursos de longo prazo.

8.4 HISTÓRICO DO MERCADO HABITACIONAL

O SFH, o seu bom desempenho dependeria de dois fatores básicos:

Da capacidade de arrecadação do FGTS e do SBPE.

169
Do grau de inadimplência dos mutuários.

Em outras palavras, essas dependências significavam que, apesar da sofisticação do seu

desenho, o SFH, como de resto qualquer sistema de financiamento de longo prazo, era
essencialmente vulnerável as flutuações macroeconômicas que afetassem essas variáveis.

 Aspectos Institucionais

Marco legal estável para regular os contratos entre os agentes. Credibilidade dos órgãos
responsáveis pela execução da política habitacional. A extinção do BNH e criação/extinção
de diversos ministérios impactou negativamente o sistema. Reajuste das prestações e do
saldo devedor que garantia remuneração dos recursos aplicados e níveis elevados de
inadimplência.

8.5 AGENTES E CONCEITOS DO SFH e SFI

 O BNH É SUBSTITUÍDO PELA CAIXA

Banco Nacional de Habitação foi o órgão controlador do SBPE (inicio do SFH).

Responsável por toda política habitacional do governo federal, além de o emprestador em
última instância. Responsável pelo gerenciamento do FGTS, pela normalização e
fiscalização da aplicação dos recursos das cadernetas de poupança, e pela definição das
condições de financiamento para os consumidores finais. Deveria ainda garantir a liquidez
do sistema diante de dificuldades conjunturais com a sua extinção a Caixa Econômica
Federal passou a substituí-lo.

 COHAB’S

Companhias Estaduais de Habitação – as COHAB obtinham financiamento junto ao BNH,

contratavam construtoras e repassavam, a preço de custo, as unidades habitacionais aos
consumidores finais que se incubiriam de pagar o financiamento para as COHAB.

170
  CEF – incorporou o BNH após sua extinção em 1986 (ativos e passivos) bem
como a maior parte de suas funções (exceto normalização e fiscalização do SBPE
exercidas pelo Banco Central).
 Mutuários - consumidor final do bem habitação financiado pelo SFH. Com os
desajustes constantes entre a atualização do saldo devedor do financiamento e das
prestações em relação aos reajustes salariais, organizaram-se nacionalmente para
defenderem seus interesses.
 Empreendedores e construtores privados – obtinham financiamentos junto ao
SBPE, construíam as unidades habitacionais e as repassavam para os consumidores
finais, que então se incubiriam de pagar o financiamento junto ao SBPE.
 SBPE – agregado das instituições captadoras de poupança voluntária. Seus
recursos eram utilizados para financiar investimentos imobiliários prioritariamente
destinados às classes médias e altas.
 Recursos do FGTS – o agregado da poupança forçada dos trabalhadores. Seus
recursos eram utilizados para financiar investimentos imobiliários prioritariamente
destinados às classes baixas de renda.

8.6 FONTES DE RECURSOS

 SFH

SBPE: os recursos das cadernetas de poupança e dos demais títulos imobiliários captados
pelos agentes financeiros do SFH serviam para financiar investimentos habitacionais
propostos por construtoras. O empreendedor recebia o financiamento e se responsabilizava
pela venda das unidades aos consumidores finais (classes de rendas médias e altas). Estes,
por sua vez, responsabilizavam-se pelo pagamento do empréstimo às instituições
financeiras tornando-se, assim, mutuários do sistema.

FGTS: a arrecadação do FGTS (totalmente gerida pelo BNH) seria prioritariamente

destinada à construção de casas de interesse social (conjuntos populares). Pela construção
dessas unidades habitacionais tornar-se-iam responsáveis as Companhias de Habitação
(COHAB). Estas obtinham financiamentos do BNH mediante apresentação de projetos
compatíveis com a orientação do banco e supervisionavam a construção de moradias

171
destinadas às camadas mais pobres da população, de acordo com as prioridades
estabelecidas pelos governos locais.

 Orçamento Geral da União

Usados para projetos direcionados ao atendimento de populações carentes. Nem sempre

exigem contrapartida financeira por parte dos beneficiários. Depende de aprovação do
Congresso Nacional.

 SFI

Captação de poupança privada, inclusive externa.

8.7 FUNCIONAMENTO E CRISE DO SFH

A expectativa dos formuladores do SFH era que o sistema fosse capaz de gerar de maneira
auto-sustentada (e, portanto, sem maiores ônus para o erário) recursos permanentes e em
grande escala, para financiamentos ao setor habitacional, atendendo ao público de todas as
faixas de renda.

8.8 PROGRAMAS ALTERNATIVOS

O reconhecimento por parte do BNH da incapacidade do sistema de solucionar as

necessidades de uma significativa parcela da população de mais baixa renda do País e do
conseqüente aumento do número de habitações informais foram reconhecidos pelas
autoridades de então. Assim, surgiram programas alternativos.

 PAR – Programa de Arrendamento Residencial.

 Programa Nacional de Mutirões Comunitários.
 Pró-Morar
 Habitar Brasil
 PAIH – Plano de Ação Imediata para a Habitação.
 João de Barro
 Outros.

172
8.9 OS ESTÍMULOS DADOS PELA ERA LULA

Em todo o primeiro governo Lula (2003/2006), ele deu seqüência aos programas
alternativos acima, sem maiores atenções. Porém, em 2007, uma das medidas do PAC foi
de reforçar a Caixa Econômica Federal em R$5,2 bilhões para ampliar os programas
habitacionais. Considerando somente os fundos para a infra-estrutura cerca de R$21 bilhões
foram provisionados. Porém, em 2009, a recessão se abateu sobre a economia brasileira e
nem 15% chegou a ser contratado desse valor.

Uma resposta imediata seria definir a meta de construir um milhão de moradias no biênio
2009/2010. Faltando um ano e meio, já tinham sido contratadas 215 mil habitações pela
Caixa. Faltando menos de um ano, algo como 400 mil contratos foram realizados. A
esperança é de que se alcance a meta. Mas, devido à excessiva burocracia, a própria Caixa
acredita que atingirá o objetivo em fevereiro de 2011. A União pretende agilizar as
contratações, mesmo porque a reativação da economia depende muito da construção civil,
que não está permitindo que a recessão se aprofunde. É bem provável que o incremento do
PIB fique em torno de zero em 2009, voltando a crescer por volta de 5% em 2010.

8.10 CONCLUSÕES

O consenso na literatura é que o SFH apresentou desempenho bastante significativo ao

longo do regime militar, quando financiou algo em torno de 400 mil unidades habitacionais
anuais no seu período de auge (entre 1976 e 1982). No entanto, o sistema foi incapaz de
atender satisfatoriamente às populações de baixa renda. Com efeito, somente 33,5% das
unidades habitacionais financiadas pelo SFH ao longo da existência do BNH foram
destinadas à habitação de interesse social. Além disso, muitos dos problemas que anos
depois vieram a inviabilizar o sistema, como o rombo do Fundo de Compensações das
Variações Salariais (FCVS) e a baixa taxa de retorno dos investimentos habitacionais
(provocados, em parte, pela política de aumentos de prestações inferiores à correção
monetária no período 1973 a 1983), foram, de fato, gerados na gestão dos governos
militares.

173
O período que se seguiu ao regime militar foi caracterizado pela crise final do modelo de
política habitacional baseado no SFH. Com efeito, durante os governos Sarney (1985-1990)
e Collor (1990-1992), os problemas do sistema, que já se faziam sentir no ocaso do governo
militar, se agravaram ao ponto de praticamente inviabilizar qualquer tentativa de retomada
da política habitacional nos moldes anteriores. A idéia de que a política habitacional
poderia ser feita mediante um sistema capaz de financiar-se (liberando os recursos do poder
público para outros fins) foi praticamente sepultada. O peso dos programas habitacionais
alternativos executados, em sua maioria com recursos orçamentários e do FGTS, o total
dos financiamentos habitacionais, aumentou consideravelmente. Ainda que a caótica
situação macroeconômica vivida pelo País durante o período em questão tenha, de fato,
contribuído para a desorganização das políticas públicas em geral e, da política habitacional
em particular, é forçoso reconhecer que outros fatores contribuíram para a virtual falência
do SFH e a baixa efetividade das demais ações governamentais na área habitacional, tais
como as das realizações da infra-estrutura.

Paralelamente, as principais ações têm sido comprometidas com as reduzidas verbas para
educação e saúde, devido ao orçamento ser dirigido basicamente para pagar a dívida
pública. Remanesceu o FCVS dos anos de 1980, que tem sido absorvido no longo prazo.
Mas, na frente dele, como desvio de recursos que deveriam ir para a habitação, é o maior
destino do valor do FGTS para obras públicas dos estados e municípios. Depois, em
conjunto com o PIS/PASEP, o FGTS compõem um “fundão”, que serve à CEF, ao BB e ao
BNDES para financiar as empresas, tanto nacionais como internacionais.

A partir do PAC, em 2007, o governo criou um fundo de R$5,2 bilhões e liberou o sistema
bancário para financiar a habitação. Ao nível da CEF as taxas de juros chegam a ser
baixíssimas, a menor em torno de 5% ao ano e os prazos voltaram a 30 anos. Com isto, a
construção civil cresceu mais de 10% em 2007. Repetiu em 2008. Em 2009 cresceu, mas
foi prejudicada pela crise internacional (as estatísticas ainda não foram divulgadas). No
entanto, é preciso crescer mais do que 200 mil moradias por ano, senão o déficit em 2020
será de 26 milhões, conforme cálculo da FGV, contratada pelo SINDUSCON-SP. Para
elidir pouco a pouco as deficiências habitacionais, será necessário construir mais de 300 mil
unidades, segundo o referido estudo.

174
Agravado o quadro recessivo no último trimestre de 2008, os olhos da União se voltaram
para um programa de construção popular. Assim, em fevereiro de 2009, foi lançado “Minha
casa, minha vida”, objetivando construir um milhão de residências populares no biênio
2009/2010. Já foram alcançados 21,5% da meta. Isso tem contribuído para que a recessão
não se aprofunde em 2009 e que o País recupere melhores taxas em 2010, crê-se, conforme
o boletim FOCUS, do BC, publicação semanal, que a taxa seja acima de 5% ao ano.

Retornando a janeiro de 2009, o presidente Lula anunciou que o governo iria estimular a
criação naquele ano de 500.000 moradias. Em fevereiro de 2009, dobrou, para 1 milhão, a
partir da ocupação de prédios públicos desativados e de áreas públicas não usadas, tipo
terrenos da União, Estados e Municípios, para colocação dos sem teto, de população que
ganhe até 2 salários mínimos, depois de 2 a 10 salários mínimos. Os demais continuaram
com acesso liberado. O déficit é enorme. Repetindo aqui, segundo a revista mensal dos
funcionários da Caixa Econômica Federal, de fevereiro de 2006, ele era de 7,5 milhões de
moradias. Segundo o SINDUSCON/SP, em 2008, era de 8 milhões. Agora, em fevereiro de
2009, o governo admite que ele seja de 7,9 milhões, dos quais 60% do déficit é de pessoas
com até 2 salários mínimos, 4,740 milhões, para os quais o governo já criou subsídios,
implícitos no financiamento popular.

Face ao exposto, se acima foi dito que a ditadura militar construiu 400 mil residências de
1976 a 1982, em sete anos, o discurso de Lula de construir um milhão em dois anos não
será alcançado, principalmente porque o Brasil desde setembro de 2008 até agora, em mais
de um ano, ingressou na fase severa da crise internacional, com previsões muito baixas de
crescimento em 2009 (se houver) e provável recuperação de 5% em 2010. Dessa forma,
talvez seja possível construir 400 mil moradias nos dois últimos anos do seu mandato,
superando o que a ditadura militar passou sete anos para fazer. Porém, os tempos são
outros, de novas e melhores tecnologias. A comparação não parte das mesmas bases e
condições objetivas. Fica então somente o registro.

175
9

POLÍTICA AGRÍCOLA

9.1 INTRODUÇÃO

Os estudiosos da política agrícola identificam, pelo menos, quatro funções da agricultura:

(1) reduzir custos de produção: (2) estabilizar a renda do produtor: (3) prover de crédito,
tanto para investimento como para custeio: (4) gerar excedente para exportação, de acordo
com o balanço agrícola, isto é, exportar o excesso e importar as deficiências de produção.

De 1500 a 1930 a economia brasileira viveu sob ampla proteção estatal. Celso Furtado
(livro estudado na edição de 1976, mas, que em 2008 chegou à 34ª edição), em texto escrito
em 1956, demonstrou cabalmente a socialização das perdas e a privatização dos lucros por
parte dos senhores rurais. Este modelo de crescimento é conhecido como primário-
exportador. Porém, depois de 1930, o modelo de substituição das importações privilegiou a
industrialização brasileira, ficando a agricultura “marginalizada” de auxílio estatal (na
verdade, a agricultura de exportação sempre foi subsidiada, malgrado o segmento de
subsistência). A grande ênfase a partir de 1930 foi colocada na industrialização. O Estado
funcionava como veículo de transferência de renda da agricultura exportadora para a
indústria, via divisas geradas com as exportações, notadamente de café, cacau, fumo, sisal,
depois, de soja, minério de ferro, carne, dentre outros.

Tendo sido iniciado a implementação da política de preços mínimos no Brasil, houve fortes
mudanças na estratégia de intervenção do Estado no setor agropecuário, no segundo
governo Vargas, ocorrendo sua intensificação. Esse período de (1951-54) foi conhecido
pela dinâmica da produção e intervenção estatal no setor agrícola.

As principais características da política de preços mínimos implementadas foram: a

utilização dos preços mínimos como critério de referência para as operações de compra e de
financiamento; a destinação principal da política de preços mínimos para os produtores ou
suas cooperativas; e a criação de uma linha de crédito especial para o financiamento da
construção de armazéns.

176
A partir da criação da Comissão Nacional de Política Agrária (CNPA), que tinha como
objetivo o estudo e a proposição de medidas para a “economia agrícola e o bem-estar
rural”, sendo iniciado o processo de resolução dos problemas referentes à posse de terras no
Brasil. Tal comissão foi criada num contexto político em que a reivindicação pela
realização da reforma agrária começava a crescer em vários âmbitos da sociedade
brasileira. Inicialmente, a CNPA dedicou-se principalmente aos estudos e aos projetos de
reforma de legislação agrária e de acesso a terra pelos produtores rurais.

A partir dos anos cinqüenta, a agricultura, especialmente no Sul, passou por um intenso
processo de modernização. Já na segunda metade dos anos sessenta o Estado desenvolveu
um amplo sistema de crédito agrícola. Sendo assim, a agricultura que já havia perdido sua
capacidade de transferir renda para a indústria passava agora a receber subsídios.

Durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-61) período marcado pela

sobrevalorização cambial e ampliação da malha rodoviária, as metas referentes à
alimentação não se constituíram em um programa agrícola. Não se perseguia diretamente a
ampliação da produção agrícola, a não ser para o trigo, que, aliás, fracassou totalmente: a
produção foi de 871 mil t em 1955 e de 370 mil t em 1960, quando se planejava, para
aqueles anos, 1.500.000 toneladas. Até hoje o Brasil importa trigo.

Pode–se demonstrar através da análise de alguns dos objetivos e resultados do Plano de

METAS a preocupação marginal desse plano com o setor agropecuário e os seus ramos
industriais, fornecedores e processadores:

a) em 1960, o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) aprovou projetos para

a fabricação de tratores (principalmente leves e médios), programando uma produção de 31
mil unidades para os dois anos iniciais de implantação da indústria, a partir de 1960;
contudo, a produção desse primeiro ano atingiu apenas 37 unidades e, no segundo, não
passou das 1.678 unidades, atingindo somente 2.540 unidades no primeiro semestre de
1962, embora o estoque de tratores apenas tivesse crescido de 45 mil para 77 mil entre
1955 e 1960; b) mesmo as modestas metas de aumento da oferta de carne industrializada
não foram atingidas, já que a capacidade de abate diário de bovinos e suínos programados e
realizados no período 1956/1960 foi de 2.750 t e de 2.200 t, bem como de 1.100 t e de 700 t

177
respectivamente; c) também as metas do programa de armazenamento, no período
1956/1960, não foram atingidas.

No entanto, alguns programas do Plano de METAS tiveram impacto indireto sobre a

produção agropecuária, particularmente sobre o alargamento da fronteira agrícola: a) a
produção de caminhões e de ônibus atingiu 154,7 mil unidades contra uma meta prevista de
170,8 mil unidades; e b) a ampliação da malha rodoviária, que atingiu 130% do projetado.
Além disso, houve alguns investimentos incentivados pelo Plano de METAS para a
indústria processadora da produção agropecuária e florestal.

No que se referem ao setor agropecuário, os produtos agrícolas que mais cresceram no

período 1945-1965 foram o café (5,5 vezes), o arroz (3,5 vezes) e a cana-de-açúcar (3,0
vezes). Entre aqueles que obtiveram um crescimento moderado estão o trigo e o milho (2,5
vezes), o feijão (2,3 vezes) e a batata (2,0 vezes).

Em conseqüência, em grande medida, ao aumento de 56% na sua área de cultivo, registrou

um crescimento de 57% (incluindo o café) entre 1948/52 e 1958/62. As principais medidas
governamentais responsáveis por essa expansão foram: 1) melhorias na infra-estrutura, com
a construção de rodovias e o aumento da capacidade de armazenagem; 3) a garantia de
preços; 4) os subsídios às taxas de câmbio na importação de fertilizantes, produtos
derivados do petróleo, tratores e caminhões; e 5) no fim da década, a intensificação do
crédito agrícola.

A política de taxas de juros favoráveis à importação de caminhões, tratores e combustíveis

teve um efeito positivo sobre a produção agrícola. O estoque de caminhões aumentou mais
de cinco vezes entre 1955 e 1960, em relação ao ano de 1946. Por sua vez, no período
1950/60, o estoque de tratores se elevou aproximadamente oito vezes, em grande parte
devido às importações de 1955/60.

Ainda, referindo-se aos anos de 1950, dentre todos esses fatores explicativos, o principal
responsável pelo aumento da produção agrícola foi a citada construção de rodovias, devido
ao estímulo que o desenvolvimento rodoviário deu à comercialização e à intensificação da
agricultura nas áreas muito distantes e à ocupação e rápido crescimento das fronteiras

178
agrícolas restantes. No entanto, essa expansão da produção agrícola ainda apresenta um
padrão de crescimento extensivo, sem ganhos significativos de produtividade e de
rendimento físico para um número significativo de produtos agropecuários e baseados na
incorporação crescente de terra e de mão-de-obra, nele tendo reduzida importância tanto os
investimentos como a adoção de inovações tecnológicas, exceto para alguns poucos
cultivos mecanizáveis e organizados em bases capitalistas.

Principalmente entre o pós-guerra e meados da década de sessenta, a principal característica

do desenvolvimento agrícola do País sempre foi a de ter proporcionado a transferência de
todo tipo de recursos para os setores urbanos e industriais da economia.

No processo de industrialização substitutiva de importações, coube ao setor agrícola uma

série de funções, como: o suprimento de alimentos baratos para a força de trabalho do setor
industrial e das demais atividades urbanas; o fornecimento de matérias-primas para as agro-
indústrias; a geração de saldos positivos na balança comercial com o exterior, a fim de
possibilitar a importação dos insumos, das máquinas e equipamentos requeridos pelo
processo de industrialização; a transferência de excedentes de capital para serem investidos
na diversificação e industrialização da economia brasileira; o contínuo deslocamento dos
excedentes de mão-de-obra do campo para a cidade (migrações internas rural-urbana em
busca de empregos), suprindo os mercados urbanos de força de trabalho, sem a qual os
referidos processos de industrialização teriam sido impossíveis.

Nesse sentido, a principal proposta para essa área era a criação de um órgão autônomo com
flexibilidade de atuação, com as seguintes finalidades:

1) previsão das necessidades alimentares da população; 2) planejamento das importações

complementares de gêneros alimentícios; 3) determinação dos excedentes exportáveis; 4)
garantia de preços mínimos; 5) previsão de armazenagem, frigorificação, ensilagem e
centros abastecedores; 6) formação de estoques de reserva nos principais centros de
produção e consumo; 7) tabelamento de preços. Por sua vez, as principais propostas
relacionadas à área das medidas de revisão agrária eram: a) o Estatuto do Trabalhador
Rural; b) o disciplinamento dos arrendamentos rurais; c) a regulamentação do dispositivo

179
constitucional sobre a desapropriação por interesse social; d) a criação de órgão executor da
política de reforma agrária.

Durante o Governo João Goulart (1962-1964) cabe ressaltar a aprovação em 1962 das leis
delegadas, as quais aumentaram significativamente a presença do poder público nas esferas
da produção agrícola, do abastecimento alimentar e da política de reforma agrária,
principalmente pela ampliação da atuação da Companhia de Financiamento da Produção
(CFP), pela criação da Superintendência Nacional de Abastecimento (SUNAB),
autorização para a criação da Companhia Brasileira de Armazéns (CIBRAZEM), da
Companhia Brasileira de Alimentação (COBAL) e pela constituição da Superintendência
da Produção Agrícola (SUPRA).

Faltam aqui dados, por enquanto, dados da agricultura no regime militar. Porém, o grande
registro decorreu dos desafios das crises do petróleo. A primeira delas, em 1973, abalou o
governo, mas não o levou a ampla reformulação rural, continuava “a modernização
conservadora” (a propósito ver livro com o mesmo título do aspeado, de J. F. G da Silva,
1982), desde 1964. No final dos anos setenta o desenvolvimento agrícola e energético se
tornou prioridade nacional. A partir de 1977 o PROÁLCOOL provocou uma redução da
oferta de alimentos, na medida em que as culturas domésticas eram expulsas pela cultura
subsidiada de cana de açúcar. É dentro desse contexto que entre 1977 e 1984 a produção de
culturas de exportação cresceu à taxa de 2,5% anuais e a de cana de açúcar beneficiada
pelos subsídios do PROALCOOL cresceu à taxa de 7,8% ao ano.

Na década de 1990 o grande destaque dado à política agrícola foi à liberação de créditos
destinados especificamente a agricultura familiar e ao pequeno produtor, objetivando
incentivar sua produção. Com esse intuito foi criado o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Principalmente porque a ênfase dada
na distribuição do crédito na década de 1970 ocorreu em favor dos latifúndios e da
agroindústria.

No governo de FHC ocorreu a renegociação dos quase R$ 30 bilhões da divida agrícola.

Houve a instituição de juros reais para o crédito agrícola e o mais importante foi à inserção
do setor no cenário internacional principalmente com os vizinhos do MERCOSUL.

180
Atualmente o agronegócio é o setor que mais emprega, sendo o maior responsável pelo
superávit da balança comercial brasileira, com exportações para a maioria dos países do
MERCOSUL, da União Européia, China, EUA, dentre outros. Os principais insumos da
agropecuária, tais como fertilizantes, defensivos, maquinaria, entre outros, são provenientes
de setores industriais, especializados em produtos para a agropecuária. Sendo assim a
importância do complexo agro-industrial é sua contribuição para a geração de divisas para
o País, que atualmente além dos tradicionais produtos de exportação, agregou novos, como
soja (responsável pela expansão das fronteiras agrícolas no Brasil), carne e couro/calçados.

É evidente que as políticas agrícolas cada vez mais se destacam no cenário brasileiro pela
sua contribuição para permitir superávits da balança comercial, com elevados saldos
líquidos.

9.2 ALGUNS ENCLAVES DA POLÍTICA AGRÍCOLA

 A exigência dos países importadores de adoção de medidas sanitárias e

fitossanitárias se tornou uma tarefa difícil de atender, o que diminuiu as exportações
brasileiras.
 Falta de infra-estrutura e planejamento para o setor.
 Redução de volume de crédito aos produtores.
 Falta seguro agrícola que garanta renda ao produtor.
 Falta política de preços subsidiados, quando há subsídios em mercados
concorrentes.

Na década de 1950 observou-se a aceleração industrial e a modernização da economia

brasileira como um todo, o que também influenciou as atividades agrárias.

A partir de 1964 destacou-se a constituição do novo complexo agro-industrial nacional,

caracterizado pela integração da agricultura com a indústria. À agricultura coube o papel de
fornecer alimentos para os grandes centros urbanos em formação, produzir matérias-primas
industriais e mercadorias destinadas à exportação. Ao setor industrial coube a produção do
maquinário agrícola, dos adubos e dos fertilizantes necessários para uma produção em
grande escala. A modernização levou à subordinação do setor agrário, aos interesses

181
urbanos e ao endividamento do pequeno produtor, já que o aumento crescente da produção
resultou em preços cada vez menores para os produtos agrícolas, enquanto os insumos
industrializados tornaram-se cada vez mais caros. A política agrícola após 1964 também
privilegiou a grande produção, beneficiada por amplos subsídios, como os financiamentos
facilitados, juros especiais para os produtos de exportação ou de interesse governamental
(lembrar do PROALCOOL, de 1975) e as facilidades para a aquisição de terras em regiões
de fronteira, como a Amazônia. Os pequenos produtores de alimentos, que não foram
beneficiados pelos subsídios citados, tiveram dificuldades em integrar-se ao novo sistema,
enfrentando o endividamento e a perda da terra.

Como principais conseqüências da modernização do espaço agrário, devem-se mencionar:

• O êxodo rural: a população rural brasileira passou de 50%, em 1964, para 22%, em
1999. Hoje está menor do que 15%.

• O aprofundamento da concentração fundiária; a expansão da grande produção

empresarial.

• O benefício governamental aos setores exportadores e produtores de matérias-primas.

•O declínio da produção de alimentos na década de 1980, o que resultou no aumento do

custo de vida; é importante assinalar que esse declínio foi revertido nos anos de 1990,
quando a grande produção empresarial também assumiu o abastecimento do mercado
interno.

9.3 A DEMANDA EXTERNA JÁ NO GOVERNO LULA

O governo Lula está acontecendo perante grande demanda internacional de bens agrícolas e
de matérias-primas. Os preços externos têm sido grandes atrativos. Nos últimos anos, o
Brasil realizou os maiores recordes anuais da balança comercial. Os resultados levaram a
que a balança de transações correntes, secularmente deficitária, tenha ficado em alguns
anos superavitária, mas até 2006. O cenário mudou a partir de junho de 2007 com a
chamada crise do mercado imobiliário americano (subprime). O déficit em transações
correntes voltou em 2007, ainda que pequeno. Porém, em 2008 e 2009 fora previsto para

182
US$30 bilhões em cada ano, o que não tem ficado longe disso. O referido déficit em conta
corrente o governo vem cobrindo e espera continuar fazendo com o ingresso de capitais
externos.

9.4 CONCLUSÕES

O crescimento agrícola brasileiro se viabiliza com o agronegócio, que hoje corresponde a

mais de 30% do PIB, estando nele incluídos 10% da produção familiar. Uma série de
estudos na história se reporta à vocação agrícola. Nessa tecla muito se falou com o Ministro
de Assuntos Estratégicos, pasta que foi criada para Roberto Mangabeira Unger, que
conversou muito e terminou voltando para Harvard, visitando estados e debatendo vários
assuntos inconclusivos. O pior de tudo é que ficou uma estrutura do ministério, que se
encontra intacta e produzindo sonhos.

A questão agrícola no Brasil nunca esteve relacionada com a questão agrária. No Brasil se
tem hoje uma agricultura tecnologicamente desenvolvida. Isto é, de produtividade
crescente. Em um País de extensões territoriais como é o quinto do mundo, a situação da
pequena produção não vinculada ao agronegócio nunca teve solução. Ademais, a fronteira
agrícola ainda tem muito a expandir-se, havendo conflito por tempo indeterminado no
campo, conforme se verá no capítulo a seguir, sem deixar de ser uma das primeiras do
mundo, devido ao porte do Brasil e ao seu imenso potencial de longo prazo.

183
10

POLÍTICA AGRÁRIA

10.1 INTRODUÇÃO

Convém fazer uma distinção básica entre política agrícola e política agrária. A primeira
cuida da conjuntura. A segunda trata da estrutura. A primeira diz respeito a preços
mínimos, armazenamento, safra agrícola, transportes, crédito, compra antecipada da
produção, pesquisas, inovações, dentre outros. A segunda se refere à estrutura agrária,
abrangendo educação, reforma agrária e atenções com o meio ambiente. Agora, a questão
não é estanque. É dinâmica. Podem ir juntas e serem oponentes.

Até 1930, desenvolveram-se na agricultura brasileira dois grandes setores: o hegemônico,

voltado para o mercado externo, bem como o de subsistência, sem expressão na
constituição do PIB de então. De maneira geral, na literatura é chamado de modelo
primário-exportador. Vale dizer, a dinâmica era dada pela produção de bens agrícolas para
exportação, como forma de transferir produto, renda ou riqueza para a metrópole, proibindo
a alocação de recursos na indústria ou na agro-indústria, mantendo-se uma população
paupérrima e ignorante, condições estas de subordinação. A explicação é de que se tratava
de um colonialismo de exploração. Em 430 anos conformaram a agricultura a uma rígida
estrutura econômica, social e política.

Naquele contexto, a política rural foi voltada para os interesses da oligarquia, de

latifundiários, comerciantes e banqueiros internacionais. O clássico painel chamado de
“Formação Econômica do Brasil”, de Celso FURTADO (1976) apresenta a visão dos ciclos
econômicos regionais do Brasil, que pode ser revisitado por aqueles que querem assimilar
melhor o assunto ou revê-lo.

9.2 MODERNIZAÇÃO OU INDUSTRIALIZAÇÃO DA AGRICULTURA

Há uma discussão teórica importante sobre qual deve ser ou tem sido a via de
desenvolvimento da agricultura. No texto de SILVA (1980), “A questão agrária”, visualiza-
se as idéias dos clássicos, tais como Max Webber, Karl Kautsky, Lênin, Trotsky, Stalin e

184
Chayanov, que acreditavam na resolução radical da questão agrária. À exceção de
Chayanov, que defendia a viabilidade da pequena produção, seja ela funcional ou não à
grande propriedade, os demais pensavam a questão agrária como revolucionária. Isto é, a
dissolução do modo de produção camponês para ou o capitalista ou o socialista.

De outro lado, há os autores preocupados mais com a questão agrícola se definem como
defensores da modernização, da revolução verde e da geração de grandes excedentes para
prover o futuro. Já os autores preocupados com a questão agrária, acreditam que ela é
fundamental para o desenvolvimento econômico e, a questão agrícola, para o crescimento
econômico. A primeira está orientada para a melhoria da qualidade de vida em geral. A
segunda está dirigida para a obtenção de resultados mais imediatos, já que a luta de classes
existe e a diminuição das suas diferenças é para muitas gerações e pelo aperfeiçoamento
das instituições democráticas.

Para os marxistas, com a expansão do capitalismo no campo e, conseqüentemente, com a

sujeição da renda da terra ao capital, a luta pela terra, é antes de tudo, uma luta contra a
essência do capital: a expropriação e a exploração. Entendendo o desenvolvimento
capitalista como desigual e contraditório, compreende-se que o capitalismo não é capaz de
conter apenas um modelo de relação social. Logo, o trabalho assalariado não é a única via.
Para os neoclássicos o que interessa é a modernização, com a conseqüente industrialização
da agricultura, que, geraria aumento de renda em decorrência do aumento de produtividade.
Dessa forma, a reforma agrária para os marxistas é uma luta entre o capital e o trabalho.
Para os neoclássicos é a necessidade de modernização, em busca da contemporaneidade.

A primeira visão é pela distribuição de terras, em direção à construção de novas formas de

organização social, que possibilitem a conquista da terra, do trabalho e da manutenção da
propriedade familiar. A sua direção propõe a construção de novas experiências realizadas
quotidianamente pelos trabalhadores rurais no movimento de luta pela terra. No extremo, a
corrente marxista defende a coletivização da propriedade da terra. Entre eles, a questão
agrária tem amparo ideológico na maioria dos autores clássicos citados acima. A segunda
visão é pela soberania do agronegócio. Vale dizer, a produtividade é a meta da produção
rural. A terceira visão é pela política de assentamentos funcionais ao desenvolvimento do

185
agronegócio. Atribuem a continuidade da economia de subsistência à falta de educação e
quer que todos tenham como perspectivas a agricultura capitalista.

O Brasil é um dos países que apresenta grande desigualdade social. Nesse contexto a
reforma agrária tem sido defendida como instrumento de combate ao desemprego, inclusão
de pessoas marginalizadas na sociedade, além de ser reclamada para fazer distribuição de
terras e de renda.

De acordo com o índice de Gini, que mede o grau de concentração de fenômenos, o Brasil
é o segundo País com maior índice de concentração de terras, este vem crescendo em dez
censos agropecuários, sendo superior a 0,73, segundo o último de 2006. Há regiões em que
alcança 0,80. Se for lembrado aqui que a concentração máxima é 1,00 (somente uma pessoa
sendo dona de tudo), bem como o outro limite é zero (todo mundo com o mesmo tamanho
de propriedade), o atrito é bem forte no Brasil.

Para compreender o que acontece hoje é interessante ver a evolução da questão agrária no
País. Relembrando, em meados do século XIX foi criada uma nova legislação, a Lei de
Terras, de 1850, na qual estava estabelecido que o acesso às terras devolutas só pudesse ser
feitas através de compra e venda, com documentos legais. Dessa forma, restringiu-se
fortemente o acesso a terra, favorecendo a consolidação da grande propriedade rural.

De acordo com os censos agropecuários mais antigos, de 1940 a 1960 as condições técnicas
e econômicas da produção rural no País evoluíram muito lentamente. Nesse período houve
avanço muito pequeno da extensa fronteira agrícola e a transferência de recursos do setor
agrícola para o industrial.

A questão agrária é vista e defendida de formas diferentes de acordo com determinados

períodos históricos, ideologias, dentro do contexto das crises do capitalismo. Em 1960 a
questão agrária estava atrelada aos rumos da industrialização brasileira, uma vez que era
considerada como empecilho ao desenvolvimento, devido ao seu atraso. Nesse contexto a
reforma agrária era vista como um instrumento impulsionador para o desenvolvimento do
País, já que viabilizaria a desconcentração dos latifúndios improdutivos, que
impossibilitavam o desenvolvimento da indústria.

186
Em 1961, no governo de João Goulart, havia um debate entre duas correntes que se
destacavam, esboçadas nos pensamentos de Alberto Passos Guimarães (1968) e Caio Prado
Jr. (1974), em seus respectivos livros, já clássicos, “Quatro séculos de latifúndio” e “A
revolução brasileira”, respectivamente. O primeiro defendia a saída do modelo feudal para
o modelo capitalista, na primeira etapa. Ou seja, deveriam ser criadas grandes empresas no
campo. Depois é que se buscaria o socialismo. O segundo defendia a passagem direta da
área rural, pré-capitalista ou feudal, para a socialista. Ambos já se referiam à reforma
agrária, só que radicalizando, conforme a evolução dos modos de produção.

Não percebiam ou não preferiam a saída à la Chayanov, que defendia a farmerização, ou

pequena propriedade, ou propriedade familiar, ou cooperativa, como predominantes no
campo, tal como acontece na Europa e nos Estados Unidos, protegidas pelo Estado.

Em 1963 foi criado o estatuto do trabalhador rural que garante ao trabalhador a

aposentadoria por invalidez ou velhice. Essa medida levou a intensificação do êxodo rural.
No final da década de 1970 surgiu o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra
(MST), o mais combativo dentre os movimentos organizados no campo, embora só tenha se
oficializado como movimento em 1984. A ocupação de terras devolutas por todo o País
recolocou a bandeira da reforma agrária para os sem terra como palavra de ordem mais
importante dos vários movimentos de trabalhadores rurais.

As estatísticas no Brasil para o segmento rural são muito atrasadas em data, senão ruins,
porque não contemplam quase sempre o universo. A tabela no. 9.01, abaixo mostra o
número de assentamentos em período não muito recente.

187
Tabela no. 9.01 - Número de assentamentos rurais - 1979 -2001

Região/UF No Assentamentos % NoFamílias % Área (ha) %

NORTE 988 17,2 266.949 40,70 18.951.497 57,4
NORDESTE 2.551 44,4 210.536 32,10 6.486.676 19,7
CENTRO- 691 12,0 103.981 15,85 4.943.882 15,0
SUDESTE 557 9,7 38.259 5,83 1.047.103 3,2
SUL 963 16,7 36.220 5,52 1.570.841 4,8
BRASIL 5.750 100,0 655.945 100,0 32.999.999 100,0

Fonte: DATALUTA – Banco de Dados da Luta pela Terra, 2002

“Um balanço da ação fundiária dos governos militares (1964-84), feito pelo INCRA,
mostrou que o número de famílias assentadas em programas de colonização (a maioria) e
reforma agrária (a minoria) foi de 115 mil, tendo sido desapropriados 13,5 milhões de
hectares de terras e 185 imóveis” (INCRA, 1995).

As lutas sociais advindas da política econômica e fundiária do governo militar surgem com
a realidade completamente nova no campo, esta realidade carregada de contradições
desafiou as formas institucionais no período de abertura política. Assim, naquele momento,
as instituições: os estados, partidos, sindicatos, igrejas, dentre outros, estiveram reagindo à
violência com que a questão agrária era tratada.

Durante o regime militar foram assassinados 1106 trabalhadores rurais, numa luta sangrenta
contra a expropriação, a grilagem de terras, contra os despejos violentos, o trabalho
escravo, a queima das casas e das lavouras, a exploração dos trabalhadores assalariados e
sem direitos.

Esses são fatos reais da ditadura militar que quis levar o progresso para o campo, que, ao
fortalecer uma única forma de relação social através da violência da cassação dos direitos,
promoveu a miséria resultante da expropriação e exploração. Resistindo a essa realidade, os
trabalhadores rurais, posseiros sem-terra e assalariados se organizaram para transformá-la.

A luta pela terra, a partir do regime militar levou a que a Igreja Católica tomasse uma
posição reformista. A Igreja começou a trabalhar o problema não só na perspectiva da
acumulação, mas, também, na perspectiva da distribuição de renda. As Comunidades

188
Eclesiais de Base (CEBS), nas cidades, e, sobretudo os “grupos de família” no interior,
surgidos a partir dos anos setenta, foram os lugares sociais onde se construíram os espaços
de reflexão sobre a realidade, de onde se desenvolveram as experiências para as
organizações dos trabalhadores rurais.

No final da década de 1970, em diferentes pontos do País as ocupações de terra se

intensificaram, surgindo inúmeros movimentos sociais no campo com diversas
denominações. Nos dois primeiros anos da década de oitenta a Associação de Reforma
Agrária (ABRA) registrou 1363 conflitos por terra. A maior parte das lutas iniciadas pelos
movimentos sociais contava com o apoio da Igreja Católica e de alguns partidos que foram
legalizados, assim como do novo sindicalismo em ascensão.

O trabalho de catequese da Comissão Pastoral da Terra (CPT) foi decisivo para o

nascimento do MST. As comunidades tornaram-se lugares de discussão e conscientização
para a construção de um espaço político de confronto na luta pela terra. Com as mudanças
políticas ocorridas em meados da década de 1980, como resultados da ação da sociedade
em diversos movimentos políticos contra a ditadura militar, cresceu no campo a ação da
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), da Central Única
dos Trabalhadores (CUT), da Igreja Católica, de diversos partidos políticos e inúmeras
entidades pró-reforma agrária, articulando-se para exigir do primeiro governo da nova
república, um projeto de reforma agrária.

Em 1985, no início da nova república, após o falecimento do presidente Tancredo Neves, o

qual foi eleito pela via indireta, Jose Sarney o substituiu, tornando-se presidente e nomeou
para Ministro da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD - antigo MEAF) o
advogado Nelson Ribeiro e, para ocupar a presidência do INCRA, o engenheiro agrônomo
José Gomes da Silva, antigo lutador da reforma agrária no Brasil e superintendente da
SUPRA, que criou o Estatuto da Terra, em 1964, um avanço para a época de autoritarismo,
também conhecido como pai do não menos conhecido professor, político e escritor de
economia agrária, José Francisco Graziano da Silva.

No final de maio daquele ano, o grupo coordenado pelo presidente do INCRA entrega uma
proposta de reforma agrária às lideranças políticas. No jogo de forças, a proposta foi

189
completamente desfigurada. Em 10 de outubro de 1985, o presidente Sarney assinava o
decreto 91766, aprovando o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA). Em 1985,
também, surgia a União Democrática Ruralista (UDR) que mobilizava os latifundiários
para pressionar o governo Sarney contra a realização do PNRA. Os limites da reforma
agrária ficaram explicitados com os recuos que o PNRA sofreu durante sua elaboração.

A desfiguração do PNRA tornou o projeto inviável, representando assim vitórias das forças
políticas contra a reforma agrária. Na verdade a perspectiva de elaboração de outro projeto
de reforma agrária seria a condição para a criação de um novo pacto político, para a
sustentação do governo que assumiria o poder. Dessa forma, o Estado recomeça a política
de assentamentos para minimizar os conflitos fundiários.

No final do governo Sarney somente 6% do PNRA foi executado. Naquele governo foram
assentadas 84852 famílias, de 1,4 milhões de famílias previstas no plano. Mas, a grande
desfiguração da reforma agrária aconteceu durante a elaboração da Constituição de 1988,
não obstante a apresentação de uma emenda popular com mais de um milhão e duzentas
mil assinaturas, acabaram aprovando um “dispositivo genérico”, tornando a propriedade
produtiva intocável, ficando a definição do conceito de propriedade produtiva a cargo da
legislação complementar. A viabilização da reforma agrária ficou condicionada á
aprovação de uma lei regulamentando esses artigos da Constituição e de outra Lei
Complementar definindo o “rito sumário das desapropriações”.

No governo do presidente Fernando Collor (1990-1992), que prometera como candidato, o

assentamento de 500 mil famílias, uma redução substancial em relação ao PNRA, lançou
um projeto de reforma agrária, denominado Programa da Terra, prevendo o assentamento
de 400 mil famílias no período de 1991/94. Na verdade, os assentamentos cessaram em seu
governo e os poucos realizados foram, na sua maior parte, resultados de projetos instalados
no governo anterior. O recrudescimento da luta pela terra com o aumento da violência no
campo, a realização de uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) da “pistolagem”
levou, em 1992, os deputados do núcleo agrário do PT a recolocar o assunto em pauta. Em
um acordo feito pelas lideranças partidárias foi possível votar e aprovar em julho de 1992
um projeto de Lei Agrária.

190
Aprovado o Projeto de Lei na Câmara dos Deputados, coube ao presidente Itamar Franco
sancioná-la. Naquele momento, diversas entidades e instituições pressionaram e apelaram
ao presidente para que o mesmo vetasse alguns dispositivos que tornaria a lei agrária
inaplicável.

No inicio do mês de fevereiro de 1993 a Coordenação Nacional do MST, composta por 22

dirigentes, realizou uma audiência com o presidente. Nessa audiência eles apresentaram um
documento contendo propostas de medidas emergenciais para a realização da reforma
agrária e entre essas os vetos de artigos, incisos e parágrafos da Lei Agrária, que
impediriam a sua efetivação. Um dos artigos, que os trabalhadores exigiam o veto, referia-
se às terras adquiridas por via judicial. Eles propunham o exame pelo INCRA. Outro veto
seria o de que, enquanto existisse grande latifúndio na Amazônia, não poderiam ser
desapropriados latifúndios menores em outras regiões do País. A lei agrária foi sancionada
em 25 de fevereiro de 1993.

O presidente Itamar Franco vetou dez dispositivos, entre esses, os artigos reivindicados
pelos trabalhadores sem-terra, finalmente, com a existência de uma lei de reforma agrária, a
luta que se travou no Congresso Nacional foi pela aprovação da lei de Rito Sumário, a lei
foi sancionada sem vetos, pela Presidência da República, em julho de 1993, todavia, são
diversos os artigos dessa lei que são objetos de contestação durante as desapropriações.
Dessa forma, embora já existam dispositivos legais, a reforma agrária não acontece com a
velocidade que querem os movimentos sociais do campo.

Assim, o número de ocupações cresceu. Em 1993, foram realizadas 89 ocupações com

1902 famílias; em 1994, 119 ocupações com 20116 famílias; em 1995, os sem-terra
realizaram 146 ocupações com 30476 famílias; em 1996, 398 ocupações com a participação
de 63080 famílias. Logo surgiu um entrave: a medida provisória 1.577, de 1997, que impôs
a não desapropriação das terras ocupadas.

No primeiro governo de FHC a reforma agrária foi apresentada como uma medida para o
desenvolvimento da agricultura familiar, para a solução do problema da segurança
alimentar e para redução dos conflitos agrários. Contudo, o projeto se limitou a uma
política compensatória, sem ter o objetivo de alterar o modelo de desenvolvimento da

191
agricultura. Suas metas para o programa de assentamentos rurais foram de 280 mil famílias
no período 1995/98, mais uma redução em relação ao PNRA.

Passados quarenta e seis anos do Estatuto da Terra e mais de vinte do Plano Nacional da
Reforma Agrária, os conflitos permanecem e tendem a crescer, esse é um dos principais
elementos da questão agrária atualmente, ao se concretizar a contradição inerente da
política agrária implantada em meados dos anos sessenta. Paralelamente cresceram a
produção de alimentos e o agronegócio.

Segundo José Francisco Graziano da SILVA (2003), criticando que a política agrícola de
FHC foi desastrosa, devido às seguintes causas (ele é suspeito em falar, já que era da
direção do PT, foi ministro do primeiro governo de Lula):

 Demorou em efetivar a securitização das dívidas dos produtores rurais em 1995

(elevação de juros no período da URV). Em meados de 1997, 400 mil agricultores
perderam suas terras.
 Controlou “na boca do caixa” o fluxo de crédito rural e as aquisições dos produtos
garantidos pela política de preços mínimos da grande safra em 1994/95.
 Cortou o crédito para investimento. Como exemplo, em 1997 foi liberado R$ 350
milhões para o PRONAF. Sendo que na época havia 3 milhões de agricultores. Isso
significaria um crédito potencial de R$120,00 por ano para o produtor familiar
comprar máquinas, equipamento, construir benfeitorias e adquirir animais e mudas.

 Facilitou as importações de produtos agrícolas tais como arroz, milho, algodão e

trigo, diminuindo o preço interno.

Por outro lado, em quadro mais amplo, aumentou muito o número de mortes no meio dos
trabalhadores rurais. Entre 1980 e 2002 foram assassinados 1.280 trabalhadores em
conflitos de terra no Brasil. Faltava um programa para programar uma verdadeira reforma
agrária, deixando-se pautar pelo ritmo das ocupações, como ocorria nos governos
anteriores. Além disso, FHC vangloria-se em ter assentado 100 mil famílias, 40 mil em
1995 e 60 mil em 1996. Cada família assentada tinha direito, por portaria do INCRA, a
receber no primeiro ano, R$ 7.500,00, com crédito do PROCERA, mais R$ 1.500,00 para

192
sua subsistência e R$ 3.000,00 para iniciar a construção da casa, o que daria para assentar
pouco mais de 8.000 famílias com a verba que foi gasta.

Outra medida tomada por FHC em 1996 foi à volta do ITR, o presidente voltou a desfraldar
a bandeira da tributação progressiva sobre a terra improdutiva “como alternativa que não
conflitava” com a desapropriação das terras improdutivas, com o novo ITR.

Segundo SILVA (2003), desde que o Estatuto da Terra foi promulgado em 1964, o Brasil
tentou esse caminho da tributação como um paliativo para evitar o amargo remédio da
desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. Mas Roberto Campos,
destacado deputado federal, que foi o idealizador dessa reforma agrária fiscal reconheceu o
erro, já que nem o tributo funcionou, nem se distribuiu melhor a renda.

A tributação da terra não funciona eficientemente no Brasil pela força que os proprietários
rurais têm no Congresso. Em 1996 o governo cedeu à pressão da bancada ruralista, com
revisão dos preços das terras públicas no Diário Oficial. O índice de evasão do ITR
ultrapassou a 90%, naquele ano.

Em 1996 criou-se a Medida Provisória para o ITR. De acordo com o referido SILVA
(2003), o montante para 1997 fora igual ao de 1996, se não menor. O aumento das alíquotas
pode atingir mais significativamente as propriedades menores e produtivas do que as
maiores e improdutivas. O ITR passou a ser totalmente declaratório, suprimindo-se o valor
mínimo da terra aceito pelo INCRA. O proprietário decide o quanto vale a terra, e, além
disso, o ritual de desapropriação em vigor assegura ao proprietário o direito de, a qualquer
momento, apresentar uma nova declaração do seu imóvel.

Segundo ainda SILVA (2003), uma política de governo tem que buscar as zonas prioritárias
que permitam concentrar os esforços do poder público em todos os níveis (federal, estadual
e municipal) para um desenvolvimento rural integrado dos assentados, buscando garantir
assim a sua re-inserção social e econômica. O autor define as seguintes zonas:

193
  Sudeste – Sul: reforma agrária dirigida para combinar atividades agrícolas e não
agrícolas. Menos terras para baratear o custo por família. Buscar novas formas de
ocupação para essa população sobrante.
 Nordeste: com três frentes diferentes: as terras das usinas e engenhos falidos da
Zona da Mata, o miolão do Semi-árido, e o Vale do Jequitinhonha (MG).
 Pré–Amazônia: quando da colonização dos anos de 1970, no Maranhão, Pará,
Tocantins, Mato Grosso, Rondônia e Acre, onde as terras foram doadas a grandes
grupos do Sudeste do País, para a implantação de projetos agropecuários. Há mais
de 35 anos, consumidos os créditos concedidos pelo governo quase a fundo perdido
e devastados os recursos naturais, a quase totalidade desses “projetos de vitrine”
aguardam um momento favorável de tensão política e social para vender as terras
que eram públicas de volta ao INCRA.

Para SILVA (2003) uma política agrária moderna, que tenha na reforma agrária
regionalizada o seu principal instrumento, não dispensa o apoio de uma política agrícola
dirigida especificamente para os pequenos produtores familiares. Sendo a política agrícola
uma meta de reestruturação produtiva dos agricultores familiares, como um instrumento de
investimento subsidiado.

Desde 1987 o País não tem um plano nacional de reforma agrária e os assentamentos não
passam de intervenções pontuais.

10.3 CONCLUSÕES

No que se refere à concentração de terras o País é campeão mundial: 600 dos 850 milhões
de hectares de superfície do território brasileiro foram registrados pelo INCRA, dos quais
250 milhões de hectares estão classificados como terras devolutas e 285 milhões como
latifúndios. A disponibilidade de terras produtivas é tão surpreendente quanto à injustiça na
sua distribuição: 2,8% dos imóveis rurais dispõem de 56,7% da área registrada, enquanto
62,2% dos agricultores cultivam apenas 7,9% desse total. Cerca de 80 milhões de hectares
estão ociosos e 27556 latifundiários são os que se beneficiam desta situação, fazendo da
propriedade da terra uma reserva de valor da sua riqueza. Mas, a concentração de terras fica

194
ainda mais contundente ao analisar os maiores proprietários brasileiros: 4236 deles
possuem uma área de 85 milhões de hectares e uma única empresa, a construtora CR
Almeida, de Curitiba, conforme recente edição da revista VEJA, possui, sozinha, 4,5
milhões de hectares, o que novamente constitui um recorde para o Brasil, que não pode ser
comparado com qualquer outro país do mundo. É importante assinalar, também, que 30
milhões de hectares de terra são propriedades de empresas estrangeiras como, por exemplo,
a Volkswagen.

Nos primeiros quatro anos de governo FHC, 287994 famílias receberam terras. A previsão do
governo Lula é assentar 60 mil famílias em quatro anos. Apesar dos dados oficiais, os números
da reforma agrária são díspares e criticados por acadêmicos. O governo Lula, através da
assessoria de imprensa do INCRA, questiona o número de famílias assentadas no governo FHC
devido à metodologia utilizada: o governo anterior contabilizaria o número famílias que
poderiam ser assentadas em terras já desapropriadas e não o número de pessoas efetivamente
assentadas.

O Projeto DATALUTA, um banco de dados sobre a luta pela terra no Brasil desenvolvido pelo
Núcleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrária (NERA) do Departamento de
Geografia da Universidade Estadual Paulista (UNESP), também critica a forma como a
informação sobre a reforma foi catalogada. Parece, segundo eles, que os dados contabilizados
foram mais de uma vez nos assentamentos que já existiam para "dizer que assentaram mais no
governo FHC". O DATALUTA fez uma recontagem a partir dos próprios dados do INCRA e
constatou que havia assentamentos com dados duplicados.

Não foi ainda possível o autor examinar o governo Lula neste aspecto agrário. Não parece
que essa, lacuna é boa. Por isso, exercícios poderão ser feitos em sala de aula.

A questão agrária é muito difícil de resolver-se no Brasil. Mas, tem-se caminhado e melhor
se caminhará, na medida em que forem fortalecidas as instituições democráticas.

195
11

POLÍTICA INDUSTRIAL

11.1 INTRODUÇÃO

Ver-se-á aqui um conteúdo teórico e histórico de como se efetivaram as políticas

industriais, assim como o seu surgimento no Brasil. Dessa forma, a análise se inicia com o
conceito teórico do que seja a política industrial e quais os instrumentos que o Estado pode
lançar mão a fim de efetivá-la. Desde 2006, pelo menos, o governo quer enviar ao
Congresso uma nova política industrial, nos padrões nos quais se precisa objetivar a
reforma tributária. Mas, a referida reforma não passou no Congresso em todo o período de
Lula. Ele mesmo não acredita que passará. Em decorrência a “nova política industrial” vai
ficando velha e parece que se aguardará o próximo governo.

Reporta-se aqui ao histórico da industrialização brasileira, reconhecendo-se desde a luta dos

industrialistas no século XIX, até a concretização da escalada industrial a partir da década
de 1930, momento em que o Brasil passou a colocar a indústria como o cerne do
desenvolvimento econômico. Partindo daquela década, têm-se quatro teorias, que tentam
explicar os fatores que incentivaram a industrialização, sendo expostos aqui de forma
apenas parcial. Posteriormente, ter-se-á a análise da política industrial que vai do período
da substituição de importações até o momento atual com o governo Lula.

11.2 O QUE É POLÍTICA INDUSTRIAL?

A política industrial é um conjunto de medidas que tem como principais objetivos: corrigir
distorções de mercados, suplementar a iniciativa privada com crédito, pesquisa e inovação,
além de promover a coordenação com a agricultura e o comércio.

Os instrumentos clássicos que o Estado pode lançar mão para efetivar a política industrial
são as combinações de elementos fiscais, monetários, cambiais e de intervenção direta,
expressos no breve esquema abaixo.

196
 POLÍTICA INDUSTRIAL

FISCAL MONETÁRIA CAMBIAL INTERVENÇÃO

Receitas Juros Valorização Cotas de produção

Tributos reduzidos Importação de bens de capital e insumos

Despesa Desvalorização Controle de preço

Subsídios Crédito Favorece a exportação Ag. Reguladoras

Referidas políticas evidenciadas acima, podem ser dividas quanto à natureza vertical ou
horizontal. Há aquelas que focalizam segmentos específicos, sendo, portanto, seletivas com
intuito de incentivar a inovação de certos segmentos dinâmicos da sociedade. A política
horizontal está ligada as correntes inovadoras, já que privilegiam, sobretudo, os setores com
maior potencial de absorção, criação e principalmente difusão de inovações tecnológicas.
Na política vertical, verifica-se uma correlação maior com medidas que tenham a finalidade
de diminuir o custo Brasil, ou seja, investimentos em infra-estrutura, educação, saúde,
segurança, distribuição de renda. Além do mais, estão ligadas às correntes dos neoclássicos,
cuja intervenção do Estado se evidencia apenas em corrigir falhas de mercado.

O Estado, sob a forma de empresa, é muito utilizado por todos os países. O que os
diferencia são os graus de intervenção. Os motivos que levam a existência de empresas
públicas são classificados em cinco formas:

1. Instituição privada sem interesse de ofertar.

2. Escassez de oferta de determinados bens na economia.
3. Resguardar certas firmas privadas da falência.

197
4. Bens públicos que requeiram alto grau de subsídio.
5. Possuir autonomia sobre certos setores estratégicos da economia.

O estado empresarial, atualmente, é muito criticado pela maioria dos economistas atuais, já
que, através de exemplos históricos, verificou-se que a alta intervenção do Estado não
promoveu um desenvolvimento sustentável nos países. Dessa forma, a melhor política
industrial é a expansão da infra-estrutura, incrementar a eficiência de certos bens
comercializáveis (tradeables) e, por fim, aumentar a capacidade de inovação. Além do
mais, havendo benefícios públicos a setores específicos, como tributário, fiscal ou
creditício, eles deverão ser temporários e devem ser cobradas as “performances” de redução
de custo ou melhoria da qualidade dos bens. Contudo, são inegáveis as relações das
políticas relacionadas, atreladas a globalização e a minimização do Estado, baseadas
principalmente no forte componente ideológico neoliberal (neoclássico, com nova
roupagem, advinda do Consenso de Washington, vide Wikipédia, que nesse caso está bem).

11.3 POR QUE UMA POLÍTICA INDUSTRIAL?

A partir das décadas de 1970/1980 começa a consolidar nos países centrais uma série de
inovações tecnológicas, organizacionais e gerenciais, confluindo num novo padrão de
desenvolvimento industrial, sendo denominada de paradigma da microeletrônica e da
biociência, ou 3ª revolução industrial.

Engajar o Brasil neste cenário seria a alternativa para crescer e sustentar índices positivos
na economia, ou como SUZIGAN (1984) relata a possibilidade de o Brasil chegar mais
rápido à contemporaneidade em que está o mundo e não continuar ainda na modernização.

Partindo para uma análise ampla das exportações mundiais, pode-se compreender a
tendência mundial, convergindo para o comércio internacional, principalmente de
manufaturas com alta tecnologia.

11.4 TEORIAS ACERCA DA INDUSTRIALIZAÇÃO

Analisar o surgimento da indústria brasileira constitui segundo Sergio SILVA (1980) o

desenvolvimento das relações capitalistas no Brasil, tendo na produção cafeeira o elemento

198
imprescindível na acumulação de capital, assim como promover a sua transferência para a
indústria, ou seja, aquela produção criou as condições para esta.

Aceitando a economia cafeeira como a origem dos capitais que partiram para a indústria,
existem quatro interpretações teóricas acerca do nascimento industrial. Dessa forma, torna-
se de extrema necessidade mencioná-las, a fim de conhecer como a base industrial
brasileira se formou. Elas são enumeradas em: (1) teoria dos choques adversos; (2) teoria
da industrialização liderada pela expansão das exportações; (3) teoria do capitalismo tardio;
(4) tese da industrialização promovida por políticas do governo.

Na primeira teoria, a industrialização teria se desenvolvido em função das dificuldades na

importação de bens durante a I Guerra Mundial, passando pela Grande Depressão de 1929 e
a II Guerra Mundial, explicando a ocorrência de choques adversos, tais como: problemas
como a seca, geada, excesso de chuvas, pragas, novos concorrentes, guerras,
superprodução, especulação internacional, dentre outras, afetando o setor externo da
economia, aumentando os preços relativos das importações e impondo dificuldades às
mesmas. Em conseqüência, a procura interna, sustentada por políticas expansionistas,
desloca-se para as atividades internas que irão substituir importações de bens sem similar
nacional. Os choques adversos são muito bem tratados pelas obras clássicas de Celso
FURTADO (1976) e Maria da Conceição TAVARES (1975) citados também na
bibliografia deste. O foco dessa análise está centrado na grande crise do capitalismo, a
partir de 1930, que foi fundamental para o referido processo.

Na segunda interpretação, a indústria é motivada pela expansão das exportações, o café

teria uma importância direta no desenvolvimento industrial. A expansão do setor
exportador estimulou o desenvolvimento industrial, fornecendo os meios para importação
de insumos industriais complementares e de recursos para o desenvolvimento da infra-
estrutura (principalmente ferrovias), promovendo o crescimento da renda interna, criando
assim um mercado interno para produtos manufaturados. O café teria incentivado a
natalidade das indústrias pelos seguintes motivos:

1. Monetização da economia/ aumento da renda interna criando o mercado

consumidor.

199
 2. Investimento em infra-estrutura integrando o mercado.
3. Desenvolvimento do comércio de exportação e importação distribuição
das manufaturas.
4. Imigração mercado de trabalho. A relação entre capital cafeeiro e
industrial. Dessa forma, promove uma espécie de unidade e contradição ao
desenvolvimento industrial. A unidade é verificada na interdependência do capital
industrial ao capital cafeeiro, enquanto a contradição se evidencia no fato de que o
desenvolvimento industrial tem como limite o café. Esta é a tese de doutorado de Sérgio
SILVA (1980). Ele trata da polêmica se o café teria gerando acumulação de capital
suficiente para o surgimento e a expansão industrial, ou se a indústria teria surgido e se
expandido pela crise do café. Para Sérgio SILVA (1980), as duas proposições não se
excluem já que as fases em referência existiram em tempos diferentes.

Na terceira teoria, a do capitalismo tardio, que ganhou repercussão com a tese de MELLO
(1975) na UNICAMP, o desenvolvimento industrial como parte do processo de evolução
do capitalismo no Brasil, é o resultado da acumulação de capital no setor agrário, que
depende da demanda externa. Em crise, os excedentes de capital inexistiam e retardavam o
crescimento industrial. Por seu turno, não havia dinâmica do mercado interno. Aliás, a idéia
não é nova, mas melhor esboçada. FURTADO (1976), em seu clássico “Formação
Econômica do Brasil”, que já afirmava que o Tratado de Methuen, entre Inglaterra e
Portugal, de 1703, proibia a industrialização das colônias portuguesas, para que não
surgissem concorrentes à produção européia. Na colônia brasileira se cumpria
rigorosamente o citado tratado. Era proibida a indústria no Brasil. Com a independência de
1822 foi mantida a proibição.Na república velha, de 1889 até 1930, os donos do poder
obstaculizavam por in[úmeros meios a industrialização. Somente com a revolução de 1930
é que Getúlio vai incentivar a indústria substitutiva de importações.

Na quarta teoria, a tese da industrialização promovida por políticas governamentais, ora

incentivava a produção ora o investimento, através das políticas cambiais, que promoviam
as economias de aglomeração. Deve-se ressaltar que as políticas industriais no período
primário-exportador não se constituíam em um conjunto de políticas claramente definidas.
Eram políticas em que o governo desempenhava, no máximo, um papel incentivador

200
(SUZIGAN, 1984, p.39). Somente após a primeira guerra mundial, o governo passou a
atribuir políticas deliberadas em indústrias específicas, devido à escassez de insumos e
matérias-primas básicas, fazendo com que o governo mudasse de postura.

Das teorias expostas, a mais aceita é a dos choques adversos, referida acima, também
conhecida como processo de substituição das importações.

11.5 PROCESSO DE SUBSTITUIÇÃO DE IMPORTAÇÕES

Antes de ingressar no modelo de substituição de importações, Maria da Conceição

TAVARES (1975) expõe as características do modelo tradicional de desenvolvimento,
voltado para fora, cujas exportações eram a principal atividade econômica geradora de
renda e desenvolvimento. No Brasil as exportações se concentravam no segmento mais
dinâmico, além de ser extremamente limitado a poucos bens, tipo commodities,
constituindo-se ainda uma desarticulação com a economia de subsistência, sendo incapaz
de dinamizar a economia interna. Essas características, por sua vez, se contrapunham aos
dos países centrais, cuja variável externa se aliava à interna, desenvolvendo um grande
investimento autônomo acompanhado de inovações tecnológicas, que diversificavam a
capacidade produtiva. Sendo assim, a autora frisa que a baixa produtividade industrial e o
setor agrícola de subsistência eram insuficientes para impor um dinamismo maior na
economia, até porque o crescimento estava atrelado ao setor externo.

O porquê desse desenvolvimento voltado para fora estaria vinculado à divisão internacional
do trabalho, impondo aos países periféricos a especialização nos produtos primários,
enquanto aos centrais caberia a produção de manufaturas. A passagem do modelo de
desenvolvimento tradicional, para o moderno ocorreu com as crises internacionais
decorrentes da primeira guerra mundial (1914), a grande depressão de 1929 e a segunda
guerra mundial (1939), acontecimentos bem evidenciados nas seguintes palavras da autora:

“A profundidade do desequilíbrio externo fez com que a maior parte dos governos adotasse
uma série de medidas tendentes a defender o mercado interno/.../ visando antes defender-se
contra o desequilíbrio externo do que estimular a atividade interna. No entanto, o processo

201
de industrialização que se iniciou a partir daí encontrou, sem dúvida alguma, seu apoio na
manutenção da renda interna resultante daquela política” (TAVARES, 1975, p.33).

O processo de substituição de importações, visando defender-se dos desequilíbrios externos

incentivou a industrialização no País. Contudo, torna-se imprescindível ressaltar que esta
medida não alterou a divisão internacional do trabalho.

Três períodos são destacados pela autora para descrever o estrangulamento externo e a
evolução do processo de substituição de importações.

1. (1930-1945). Período que compreende o reflexo da grande depressão de 1929 até

o fim da segunda guerra mundial, tendo uma forte redução do coeficiente de importações,
caracterizado pela substituição de bens finais e intermediários. Esta substituição foi a mais
fácil devido a pouca tecnologia empregada, assim porque apresentava uma reserva de
mercado.
2. (1946-1956). Fase favorável ao setor externo, incentivando a industrialização dos
bens intermediários e de bens duráveis.
3. (1957-1961). O Brasil amplia sua base produtiva, passando a ter mais indústrias
de base, pesada, sejam elas do complexo da construção civil ou da indústria
automobilística.

Gráfico 11.03 - Pirâmide produtiva

1ª FASE (1929-1945)
BENS FINAIS
MAT. LEVES

2ª FASE (1946-1956)
BENS
INTERMEDIÁRIOS

3ª FASE
(1957-1961)
IND. DE
BASE

202
A política industrial adotada pelo modelo de substituição de importações teve duas linhas
mestras:

1. Política de comércio exterior, sobretudo a cambial que dava um tratamento

preferencial aos bens de capitais e certos insumos essenciais.
2. Política de investimento que buscou eliminar pontos de estrangulamento nos
setores de infra-estrutura, além do financiamento e orientação de outros investimentos
de base através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (atual BNDES).

“Quando se trata, porém, de reconhecer que a industrialização tem conduzido, em geral, a

uma insuficiente absorção de trabalho e a estrutura de mercado escassamente competitivo,
com custos de produção elevados, mantendo uma distribuição de rendas extremamente
desigual, há certo consenso de que tudo isso ocorreu por falta de medidas adequadas de
política econômica” (TAVARES, 1975, p.53).

Esta citação expressa à crítica quanto ao modelo de substituição de importações que

decorreu principalmente devido à falta de programação. Analisando mais detidamente a
citação exemplificada acima, compreende-se que o problema dos altos custos e da falta de
competição nas indústrias fica evidenciado pelo não aproveitamento dos recursos
abundantes nas economias, mão-de-obra e terra.

Outro problema mencionado na citação concerne ao emprego, fato que se agravava à

medida que a produção intensificava a utilização de capital.

Quanto ao problema da falta de planejamento, boa parte da crítica se estabelece nas

decisões de política econômica. Segundo a autora, as tensões surgidas no processo pelas
pressões inflacionárias e desequilíbrios setoriais e regionais, isto é, as descontinuidades
produtivas poderiam ter sido evitadas.

Sumarizando as conseqüências do modelo de substituição de importações, houve uma

rigidez da produção interna, associada aos desequilíbrios regionais, setoriais, financeiros e
na distribuição pessoal de renda.

203
11.6 OS MILITARES E A INDUSTRIALIZAÇÃO

Findo o processo de substituição de importações, os militares assumem o poder no Brasil e

o conduzem em direção ao chamado “milagre econômico”. Isto é crescimento
prioritariamente com endividamento externo, devido à insuficiência da poupança interna e
da grande oferta de fundos externos. Naquele tempo (1968/1974), a produção industrial se
elevou à taxa de 14% ao ano e o PIB acima de 10% anuais.

Gráfico no. 11.04 - Milagre Econômico – Variação PIB e Saldo comercial em (%)
Brasil – 1967/1973

14 11,3 11,94 13,97

10,4
12 9,8 9,5
10
8 4,2
6
4 0,7
2 0,9 0,5
0 0,1 -0,4 0
-0,7
-2
1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Variação do PIB Saldo comercial, em % do PIB

Fonte: IBGE/FIPE e Ministério do Desenvolvimento. 2004

Através do gráfico acima, fica perceptível como a economia cresceu a taxas elevadíssimas
naquele período. O saldo comercial ficou baixo e por vezes negativo em função do novo
processo de substituição de importações. Sendo assim, as medidas feitas para assegurar o
crescimento de outrora, foram:

1. Abertura ao capital estrangeiro.

2. Controle inflacionário.

204
3. Expansão creditícia pelos fundos de investimento interno.
4. Minidesvalorizações.

O “milagre” teve a duração de 1967-1973, sendo restringindo apenas no primeiro choque

do petróleo, em setembro de 1973, caindo do patamar de dois dígitos, mas ingressando em
1974, com a edição do II PND, em ritmo forte, acima de 6% anuais.

Em 1974, no sentido de não deter, mas, vigorosamente, redirecionar a expansão em curso

na economia, o governo Geisel deu continuidade ao crescimento, com novos rumos e
menor velocidade, por mais seis anos, conforme CASTRO (1988). O Brasil, segundo ele,
foi colocado “em marcha forçada”, com a efetivação de um plano de desenvolvimento que
visava colocar o Brasil no ranking das oito potências mundiais, ou seja, superar a condição
de subdesenvolvimento.

Em 1973 com o primeiro choque do petróleo e o com alto grau de importações de matérias
primas, ocorreram déficits nas contas externas e pressão inflacionária, sendo aqueles fatores
visualizados na tabela abaixo.

Tabela no. 11.01 - Importações (em US$ milhões)

Importação 1972 1973 1974

Bens de consumo 463 720 973
Matérias primas 1565 2560 5588
Combustíveis 469 769 2962
Bens de capital 1734 2142 3119
Importações 4232 6192 12641
Exportações 3991 6199 7951

Fonte: CASTRO, 1988, p. 28.

Como saída do déficit externo, o governo teria duas possibilidades, financiá-lo ou barrar o
crescimento e ajustar a economia. A primeira alternativa pressupunha disponibilidade de
recursos no mercado internacional, fato perceptível devido à liquidez internacional
promovida pelos petrodólares. Na segunda alternativa, o ajustamento far-se-ia com uma

205
recessão. O Brasil, naquele contexto, “reiterou sua opção, datada de meados dos anos de
1960, pelo crescimento com endividamento” (CASTRO, 1988, p. 29). Dessa forma, o
financiamento do déficit da balança comercial se fez no período com poupança externa.

A partir do II PND, implantado no governo de Geisel, o Brasil vai ser inserido novamente
no crescimento continuado. O ator principal para ajudar no crescimento seria o setor
privado, destacando-se nos segmentos de siderurgia, petroquímica e metais não ferrosos. O
Estado agiria caso a instituição privada não pudesse intervir, por razões do volume de
investimento ou tecnologia.

Gráfico no. 11.05 - “Brasil Cresce em marcha Forçada” – Variação PIB e Saldo
comercial em (%) Brasil – 1974/1980

15
10,26 9,2
10 8,15
6,76
5,17 4,93 4,97
5

0
0,1 -0,5 -1,3 -1,2
-4,2 -2,7 -1,5
-5
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

Variação do PIB Saldo comercial, em % do PIB

Fonte: IBGE/FIPE e Ministério do Desenvolvimento. 2004

O II PND, no plano industrial, quanto as suas linhas de ações, voltou a promover a

substituição de importações, como pode ser verificado no próprio texto do referido plano.
No entanto, o modelo foi diferente do ocorrido anteriormente, a partir dos anos de 1930,
devido à forte intervenção do governo na produção e direcionamento da economia.

Quando a própria TAVARES (1975) afirmava que o modelo de substituição de importações

estava esgotado, claro, duas décadas atrás, ela não imaginava que ele seria exercido

206
autoritariamente como foi pelo II PND, destacando-se: o controle da inflação; reforçando
os subsídios; atraindo o capital estrangeiro, através de títulos públicos; e emissão
monetária. Foram quatro anos de “marcha forçada”. Mas, eis que surge o segundo choque
do petróleo em 1979, obrigando a uma revisão da política industrial brasileira.

11.7 A “DÉCADA PERDIDA”

A década de 1980 é ausente de uma política industrial efetiva, já que, findo o processo de
crescimento forçado, a conseqüência seria uma inflação alta, déficit público, juros altos e
confronto com recessão externa. Diante daquela conjuntura, os planos econômicos
seguintes visualizavam primeiro estabilizar a economia, para depois alcançar o crescimento
que o País necessitava.

A indústria vai decrescer por cinco motivos:

1. Protecionismo do parque industrial, gerando atraso tecnológico, produtividade

baixa e heterogeneidade produtiva.
2. Concentração de renda interna, limitando o crescimento do mercado interno.
3. Elevada taxa de juros, desestimulando a atividade produtiva.
4. Políticas macroeconômicas, favorecendo indústrias exportadoras a fim de ter
saldos positivos no balanço de pagamentos.
5. Diminuição da demanda interna através das políticas salariais, reduzindo o poder
de compra.

Em vista do exposto, não se efetivaram medidas complementares ao desenvolvimento de

novas tecnologias e dos recursos humanos, resultando numa indústria pouco competitiva
em nível internacional. Com o fim dos grandes blocos de desenvolvimento da década de
1970 e com um cenário de conjuntura internacional recessivo, o nível de produção e o
emprego decresceram (1981-84), acarretando uma queda na produtividade (1981-83). Para
contornar a crise econômica interna foi incentivada a exportação, que geraria também
saldos positivos na balança comercial. Entre 1980 a 1990 o produto real cresceu apenas
3,6% graças aos setores exportadores e a indústria extrativa mineral. O apoio do governo
foi essencial para que citadas empresas pudessem se tornar competitivas, em razão do

207
governo ter comprimido os salários, reduzida a demanda interna e desvalorizado o câmbio.
A indústria de transformação caiu 6,4%, enquanto as indústrias de bens intermediários e
bens não duráveis cresceram respectivamente 3,9% e 10,5%.

A redução da produção impactou na redução do investimento, o qual teve uma queda mais
acentuada do que a redução do nível de produção e o governo diminuiu seu interesse em
ciência e tecnologia, levando a uma estagnação do progresso técnico.

A perda do dinamismo da economia foi muito sensível: redução do investimento, queda da

produção, aumento do desemprego e elevação inflacionária. Tais fatores criaram um
ambiente de incerteza dos agentes econômicos acerca da capacidade da indústria brasileira.
O próprio setor público sofreu com a diminuição do investimento, área onde foi mais
acentuada. As empresas públicas sofreram uma queda do desenvolvimento técnico-
científico, que resultou em atraso tecnológico e desestabilização da estrutura científica.

11.8 POLÍTICA INDUSTRIAL DE COLLOR A FHC

A competitividade deve ser analisada por três graduações, segundo PORTER (2002):

1. Empresarial.
2. Estrutural.
3. Sistêmica.

No âmbito sistêmico, ocorreu no Brasil uma queda na infra-estrutura e diminuição do

investimento das estatais. Na parte estrutural, as relações fornecedor/distribuidor/cliente
foram desequilibradas e a concorrência interna foi reduzida. Na questão empresarial, o País
não absorveu novas técnicas empresariais e os empresários ficaram acomodados com o
protecionismo paternalista do Estado. Com isso, o Brasil só tinha competitividade a partir
de variáveis macroeconômicas, que eram frágeis, dado o elevado grau de dependência da
conjuntura da época.

No governo de Collor, a abertura comercial apresentou aos empresários toda a sua frágil
competitividade e a “onda liberalizante” começou. Empresas estatais que antes estavam
fadadas ao fracasso foram privatizadas para se tornarem competitivas. Em seguida, após a

208
renúncia de Collor, o governo de um pouco mais de um ano de Itamar Franco, de 1993 a
l994, continuou com o processo de abertura e privatizações, que teve seu auge no governo
de FHC, que privatizou indústrias exportadoras. A falta de apoio sistêmico também criou
gargalos no sistema produtivo brasileiro. Entretanto, o perfil empresarial se modificou,
sendo aprendidas e absorvidas novas técnicas.

11.9 POLÍTICA INDUSTRIAL DO GOVERNO LULA

A Política industrial tecnológica e de comércio exterior do governo Lula tem como

objetivo:

 Induzir o crescimento econômico do País.

 Promover aumento da eficiência produtiva e de negócios com foco na capacitação
das empresas.
 Promover a inovação como elemento central do desenvolvimento industrial.
 Desenvolver a base produtiva do futuro.

A apresentação dos objetivos acima foi feita em alguns países pelo anterior Ministro do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Fernando Furlan, a partir de 2003, como
linhas de ação para alcançar os objetivos acima, com a nova lei da inovação, da inserção
brasileira no exterior e da modernização industrial. Enquanto a política de cunho vertical
teria sua ação centrada em quatro indústrias estratégicas: software, componentes
eletrônicos, bens de capital e produtos farmacêuticos, ficando de ser aplicados para as
referidas áreas R$15 bilhões em créditos até 2006, através do BNDES, meta que nem
chegou perto naquele período.

Para fomentar e implementar a política industrial o Governo criou a Agência Brasileira de

Desenvolvimento Industrial (ABDI) em 2004, sendo o órgão que promoveria o link entre
execução e acompanhamento das políticas industriais. Contudo, ao mensurar os efeitos
dessa política não poderia ser feita de imediato, conforme o citado ministério. Seus efeitos
têm o alcance de médio e longo prazo, além do mais, citadas políticas têm o cunho mais
horizontal, incentivando as exportações, adicionando o valor nos bens produzidos, além de
criar centros de distribuição no exterior dos produtos brasileiros.

209
11.10 CONCLUSÕES

Até 1930, o Brasil foi conformado a não ter indústrias de porte, a não ser aquelas ligadas à
atividade primária ou aquelas bem pequenas tipo oficinas. Contudo, a grande depressão
estava em curso, o Brasil então não tinha como importar bens industrializados devido à
redução da produção de que vendia no exterior. Dessa forma, não havia alternativa senão
desenvolver uma indústria substitutiva das importações.

Coube então ao governo federal gerar incentivos para que se ingressasse no processo
industrial de porte. De início, montaram-se as indústrias de bens de consumo, depois as
indústrias de bens intermediários e, por fim, as indústrias de base. Trinta anos depois
(1960) a população urbana passou a população rural. Àquela época, a população começou a
reivindicar os benefícios do progresso. Os efeitos da concentração de renda decorrente do
processo, os desequilíbrios regionais e as dificuldades financeiras, tanto para produção
como para consumo, implicaram em grande processo inflacionário e também imensa
insatisfação. Em decorrência da crise, houve o golpe militar.

A ditadura militar aplacou as divergências internas com grande repressão e em vinte anos
de exercício do poder permitiu o ingresso do capital estrangeiro em quase todos os espaços
industriais vazios. Porém, o modelo de industrialização montado era basicamente
financiado pela dívida externa. Barata, até o ponto em que não eclodiu o primeiro choque
do petróleo (1973). O mundo se retraiu e as taxas de juros começaram a sair do patamar de
um digito. No entanto, veio o segundo choque do petróleo (1979). A resposta dada pelo
governo americano foi de elevar para níveis nunca vistos as taxas de juros. Como os
contratos brasileiros tinham taxas de juros flutuantes, eles subiram acima de 20%,
inviabilizando-se continuar com uma indústria baseada nesse padrão. Por seu turno e
também por isso a ditadura militar ruiu.

A Nova República, que se iniciou em 1985, encontrou uma indústria protegida e não
competitiva internacionalmente. Conforme visto neste trabalho, era necessário modernizá-
la, o que ocorreu a partir de 1990. O neoliberalismo instalado desde 1990 levou também às
privatizações.

210
Hoje já se encontra parcialmente competitiva. No entanto, depois do Plano Real, o Brasil
vem sofrendo em amplos segmentos industriais da doença holandesa, devido ao câmbio
muito valorizado, em que política industrial nenhuma foi implantada para levar o País ao
desempenho da época do “milagre”, quando a indústria cresceu a taxas por volta de 14%
anuais. Referida doença holandesa atinge muito mais à indústria exportadora e facilita as
importações. As altas taxas de juros praticadas, o ingresso de dólares e a estabilidade
econômica têm mantido o real extremamente valorizado. Logo, a indústria nacional não se
torna competitiva no exterior. Dessa forma, segmentos inteiros perecem, exigindo do
governo uma nova política industrial, assunto que tem sido pauta dos governos FHC e Lula,
mas até hoje não levado à frente.

O que é pior, nos mega-investimentos do PAC (referido no Capítulo 1), a exemplo do trem
bala para o eixo Campinas/São Paulo/Rio de Janeiro, que vem sendo citado como
necessário desde 1976, mas que agora está próxima a definição de licitações, no valor
astronômico de mais de R$20 bilhões, um grupo de 20 empresas espanholas (a Espanha já é
o segundo maior investidor do Brasil), referido pelo jornal Valor Econômico em vários
números de agosto de 2009, vem se oferecendo para participar de todo o processo. Ora,
além de eles não conseguirem as taxas de lucro na Europa das previstas aqui, o dobro das
de lá, em atividade monopolística, eles vem para o mercado interno substituindo
empresários nacionais. A esse respeito, em artigo de Luiz Carlos Bresser Pereira, na Folha
de São Paulo, de 10-08-09, alerta as autoridades de quem nenhum país desenvolvido cede o
seu mercado interno, bem como o ingresso de dinheiro estrangeiro irá aumentar a
valorização do real perante o dólar. Ademais, para a exploração do petróleo da camada do
pré-sal, muitas empresas americanas (o Estados Unidos são o maior investidor no Brasil) já
se ofereceram para isso. O Banco de Exportação/Importação dos Estados Unidos já colocou
US$2 bilhões à disposição da Petrobras, para aquisição de maquinário americano. Ora,
desde o final da segunda guerra que referido banco tem colocado dinheiro à disposição do
Brasil para comprar máquinas americanas. O saldo devedor de todas as suas operações é de
US$2,1 bilhões. Sem nenhuma dúvida, o efeito perverso será duplo, não somente pelo
investimento direto americano como pelas exportações de petróleo, que serão feitas na
próxima década. A União se defronta com um problema muito forte a ser enfrentado para
que não aconteça com o Brasil a maldição do petróleo.

211
2

POLÍTICA DAS MINAS E ENERGIA

12.1 INTRODUÇÃO

Durante a colonização o País teve na lenha o seu principal recurso energético, em grande
quantidade e que supria as reais necessidades da época. As energias renováveis
provenientes da biomassa e dos ventos se destacavam. Durante muito tempo o Brasil foi
proibido como colônia de ter manufaturas, sendo extremamente agrícola, assim, não tendo
uma grande demanda de energia. Mesmo após a independência não foram criadas nenhuma
atividade industrial de expressão, que alterasse a relação com as formas de energia.

Entre 1846 e 1854 o Barão de Mauá ganhou fortuna no comércio e tentou dar o primeiro
passo para a industrialização no Brasil. Naquele momento Mauá foi dono de banco (de uma
das versões do Banco do Brasil), iluminou o Rio de Janeiro, construiu navios a vapor,
estradas de ferro do Rio de Janeiro a Minas Gerais, a navegação do rio Amazonas, sendo o
primeiro grande consumidor de carvão mineral do País. Porém, a sua tentativa de
industrialização não era apoiada pelo imperador e pelos escravocratas. Daí, a sua falência.

Pouco a pouco, vão surgindo outras formas de energia. O querosene substitui as velas e o
azeite. A energia elétrica teve uma expansão firme entre 1905/1915.

A primeira guerra mundial forçou o Brasil a aumentar a atuação no setor industrial e

energético já que a Europa estava em guerra, diminuindo compulsoriamente a quantidade
ofertada pelos principais produtores, França, Inglaterra, dentre outros.

12.2 O PRIMEIRO PERÍODO DA ERA VARGAS: 1930-1945

No primeiro período de Vargas o Brasil assistiu a um avanço no processo de

industrialização, processo este que estava intimamente ligado com a crise do setor
exportador decorrente da depressão mundial dos anos da década de trinta. O País estava
vivendo uma transformação referente ao tipo de atividade predominante, agregando ao
setor primário-exportador, o setor industrial. Na década de 1940 o Brasil já apresentava

212
uma produção de largas faixas de bens de consumo não duráveis e caminhava em direção a
implantação da indústria de base e de bens de consumo duráveis.

O setor que adquire uma importância crescente na economia brasileira é o da energia

elétrica, cuja expansão decorria do desenvolvimento da industrialização e da urbanização,
que se aceleravam a partir da década de 1930. O início da exploração desses dois
segmentos culmina com a aprovação do Código de Águas, em julho de 1934.

Dessa forma, pode-se afirmar que a década de 1930 iniciou a adoção de medidas com o
intuito de preparar o terreno para a exploração, de base estatal, de energia elétrica no Brasil,
começando com o Código de Águas, reorganizando o Ministério da Agricultura e
estatuindo diversos órgãos governamentais ligados especificamente ao segmento de energia
elétrica, criando a Diretoria Geral de Produção Mineral, em 1933, bem como a concessão
de incentivos para importação de equipamentos necessários as instalações elétricas.

O Código de Águas de 1934 representa um dos principais marcos institucionais do setor de

energia elétrica, regulamentando a propriedade das águas e a sua utilização, dispondo sobre
a outorga de autorizações e concessões para exploração dos serviços de energia elétrica.

Naquela época foi implantada a obrigatoriedade de pagamento de uma taxa sobre a

potência concedida ou autorizada por concessionárias de energia elétrica que representava o
germe do futuro imposto único sobre energia elétrica.

Naquela fase houve uma centralização das decisões concernentes ao setor elétrico, processo
que levou à criação do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE). Vale
ressaltar que, por outro lado, aquela política estava associada às aspirações de Vargas de
continuar indelevelmente no poder.

O Código das Águas, segundo a opinião de Barbosa Lima Sobrinho, “é um documento da

mais alta sabedoria e honra tanto os seus autores como o governo que o adotou e
promulgou”. Contudo, o Código de Águas recebeu críticas, principalmente, os que
alegavam que este impunha obstáculos ao desenvolvimento do setor de energia elétrica. As

213
críticas estavam mais ligadas ao problema das tarifas, baseadas no custo histórico e no
custo do serviço.

A questão do petróleo naquele período vai ser muito relevante, com a eclosão da segunda
guerra mundial, já que vai faltar petróleo quase todo ele importado.

O Código de Minas, que foi criado juntamente com o de Águas, tem o mesmo sentido,
quando foi feito um regime de autorizações e concessões norteadas pelo governo central, ou
seja, um processo nacionalista que o Brasil estava vivendo. O Código de Minas tem a
intenção de nacionalizar as minas e jazidas minerais julgadas básicas para a defesa e
economia do País.

No Código de Minas não há uma regulamentação especial para combustíveis, sendo assim,
tanto no Código de Águas quanto no de Minas, o problema da energia tinha importância
secundária; primeiro porque o objeto da legislação era mais amplo do que o problema
energético e, segundo, aparentemente, a questão energética não era das mais graves na
época em questão.

Na publicação do Código de Minas prevaleceram as concessões de jazidas que estivesse

sendo realmente exploradas, o que não era o caso das jazidas de petróleo. Em 1938 com a
eminência da segunda guerra mundial, criou-se certo temor sobre o abastecimento nacional
de combustíveis líquidos na eventualidade de perturbação dos suprimentos externos,
gerando condições no sentido de fixação de uma política nacional de petróleo. Em 1938
criou-se o Conselho Nacional de Petróleo (CNP). O CNP era uma entidade paramilitar
encarregada, de, na emergência, prover o País dos combustíveis indispensáveis à atividade
econômica nacional.

Em 1941 é criado o Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes.

A crise do comércio internacional, deflagrada em 1930, atingiu não só o café, mas,

também, a indústria açucareira que se encontrava com uma superprodução e o preço muito
abaixo do normal. Então, em vez de distribuir prêmio, Vargas garantiu o consumo do álcool
obrigando a misturar 10% de álcool na gasolina importada.

214
Em 1933 foi criado o Instituto de Açúcar e do Álcool que funcionaria como aparelho
regulador da indústria do açúcar e seus derivados e seria encarregado do incremento do
subproduto da cana, especialmente do álcool carburante.

Percebe-se que as políticas de ampliação do consumo do álcool estavam relacionadas com a

crise da indústria açucareira, ficando em segundo plano a utilização do álcool como solução
alternativa em substituição ao combustível líquido.

Com relação ao carvão houve a elevação da cota obrigatória de 10% do carvão nacional,
financiamento às empresas carboníferas e uma articulação com a comissão executiva do
Plano Siderúrgico Nacional.

Com o início da segunda guerra mundial o carvão também foi beneficiado, como já era
esperado, houve uma falta do carvão europeu e o Brasil não podia ficar sem o
abastecimento que comprometia a economia nacional.

Vargas, dentro de suas características políticas, tinha dois objetivos com as políticas acima
descritas. O primeiro que era aliviar o peso das importações de combustíveis na balança de
pagamentos e o segundo que representava a segurança e a defesa nacionais.

12.3 O DESENVOLVIMENTO DO SETOR ENERGÉTICO (1964-1984)

Consideráveis reformas na administração pública brasileira foram provocadas pela crise

econômica e político-institucional pela qual o País passou na década de 1960. Essas
reformas alavancaram o crescimento das empresas estatais, gerando uma acentuada
autonomia institucional e financeira para a formulação e a implementação das estratégias de
desenvolvimento de tais empresas. No período pós-1964 o setor de energia elétrica foi
marcado pela solidificação e ampliação da ELETROBRAS como uma agência de
planejamento setorial e “holding” das empresas federais, ao passo que houve um
fortalecimento das empresas coligadas aos governos estaduais.

Naquele momento a legislação e a dinâmica institucional passaram a se desenvolver no

âmbito do Estado e da empresa pública e deixaram de expressar a ordenação das relações

215
de poder público com o setor privado. Em 1960, a expansão do setor de energia elétrica já
se encontrava sob a liderança das empresas públicas.

A reforma administrativa tinha como objetivo ampliar e alargar as esferas de atuação do

aparelho estatal, sendo primordial o desenvolvimento das empresas públicas que aferiam
maior complexidade à administração do setor público do País. Existiam quatro pontos
essenciais para reger as atividades da administração pública que formaram a base desta
reforma administrativa, são eles: planejamento, descentralização, delegação de competência
e controle. Teve papel importante na área de energia elétrica o princípio da
descentralização, visto que serviu de parâmetro para a reorganização das estatais.

A reestruturação dos órgãos da administração direta voltados para funções normativas, de

fiscalização e de controle dos serviços de eletricidade foi possibilitada pela reforma
administrativa. A Lei 4909, de 17/12/1965, promoveu a transformação da Divisão de Águas
do Departamento Nacional de Produção Mineral em Departamento de Águas e Energia
(DNAEE), órgão diretamente ligado ao Ministério das Minas e Energia (MME). A partir
disso, teve-se uma nova configuração a partir de 1969 da estrutura básica da administração
federal dos serviços de eletricidade. De um lado o DNAEE representava o órgão normativo
e fiscalizador do setor de energia elétrica e, por outro lado, a ELETROBRAS ficava
responsável pelo planejamento e execução da política federal de energia elétrica.

A estrutura do financiamento da ampliação do setor de energia elétrica foi reflexa da

essência das reformas fiscal e financeira de meados da década de 1960. Ao passo que a
capacidade do autofinanciamento do setor se ampliava de forma acelerada no período de
1967-1973, primordialmente graças à reforma tarifária. O aporte de capital das esferas do
governo manteve-se instável e com tendência à estagnação, ficando em patamar muito
abaixo dos recursos gerados internamente pelo setor.

No final de 1973, quando ocorreu o primeiro choque do petróleo, as economias centrais

entraram em recessão o que levou a uma rápida transformação do perfil das transações
comerciais e financeiras e, conseqüentemente, a economia brasileira observou os primeiros
sinais de reversão do ciclo de crescimento anterior, sofrendo com as fortes pressões sobre
as contas externas.

216
Dentro desse cenário se deu a execução do II PND, em 1974, no Governo Geisel. A
aceleração do processo de substituição de importações de bens de capital e de insumos
básicos, já referidos, bem como a busca de novos caminhos para a expansão da infra-
estrutura energética eram previstos pelo II PND.

Seguindo as orientações da política econômica, o setor de energia elétrica manteve seu

programa de investimentos, que tinha como base empreendimentos com escalas técnicas
mais elevadas, centralizando no grupo ELETROBRAS parcela singular do esforço de
crescimento. A expansão da ELETROBRAS foi dinamizada com a criação das Centrais
Elétricas do Sul e do Norte (ELETROSUL e ELETRONORTE). Contudo a consolidação
propriamente dita da ELETROBRAS se deu em 1973 com a assinatura do Tratado de
Itaipu, que previa a criação de entidade binacional, constituída em partes iguais pela
ELETROBRAS e pela ANDE (estatal do governo paraguaio), com o objetivo de construir e
operar a Usina de Itaipu, com potência instalada de 12600 MW, considerada o maior
empreendimento do gênero no mundo. Hoje a China já anunciou estar construindo maior
hidrelétrica, denominada por Três Gargantas.

Alterações importantes no perfil de financiamento do setor de energia elétrica são oriundas

das novas orientações da política econômica brasileira, fazendo com que o segmento de
energia elétrica buscasse empréstimos externos, ao invés de basear-se nos seus recursos
gerados, como ocorria até 1974. Isto se deveu ao fato da política econômica do governo
Geisel ter tomado como base à intensificação das relações externas da economia brasileira,
o que representou uma opção pelo endividamento externo, através do qual se pretendia
cobrir o hiato de recursos causado pelo crescimento econômico e aliviar as pressões
advindas dos déficits previstos no balanço de pagamentos.

Durante o período de crise da década de oitenta as condições de financiamento do setor

energético já comprometido contribuíram ainda mais para a deterioração de suas relações
com o governo federal e para a desorganização do setor público. Por outro lado, as
empresas estatais buscavam mecanismos alternativos de realização das suas estratégias de
expansão. No âmbito interno, o setor de energia elétrica se tornou cenário de disputas cada
vez mais acirradas, de caráter financeiro e institucional, entre as concessionárias e a

217
ELETROBRAS. Ainda assim, em meio ao forte processo de estrangulamento econômico-
financeiro em que atravessava, o setor de energia elétrica presenciou uma fase passageira
de elevados investimentos no inicio da década de oitenta.

Por fim, quando a crise do setor público estourou na década de oitenta, veio à tona a
fragilidade institucional da estrutura de planejamento do Estado no Brasil. A tão
proclamada autonomia dada às empresas públicas por meio das diversas reformas ocorridas
no período de 1964-1967 mostrava seu lado perverso, ou seja, a conseqüente crise que se
abateu na economia e no setor público brasileiro.

12.4 O ESTADO E O SETOR DE ENERGIA NA ATUALIDADE – 1985-2002

Em 1980, vigorava no sistema elétrico brasileiro a lógica centralizadora dos estados, onde o
governo federal determinava quando e quanto cada usina elétrica ia gerar de energia. Cabia
aos estados, através de suas companhias, a atividade de distribuição, apesar de ter sido
registrado em algumas companhias como a COPEL e em FURNAS, uma exigência
estratégica de construção de estruturas de geração próprias.

A partir da década de oitenta, começa a se verificar um esgotamento desse sistema

centralizado de organização da operação do sistema nacional de energia elétrica,
principalmente após a intensificação da crise econômico-financeira que oprimia o estado
brasileiro.

Segue uma lista de causas que ajudaram para o esgotamento do sistema centralizado de
energia brasileiro:

- Retorno confortável garantido sobre o ativo, o que não incentivava o aumento da

eficiência das empresas e novos investimentos.
- Desorganização gerencial no controle dos custos.
- Crise fiscal do estado resultando na queda dos investimentos.
- Aumento das restrições de proteção ambiental, fato que onerou os novos investimentos.

A crise financeira dos anos oitenta foi mais violenta na empresas estaduais dado que, no
período em análise, os bancos estaduais também passavam por dificuldade, fato que levava

218
os estados a utilizarem as empresas de energia elétrica para financiar indiretamente seus
déficits públicos.

Pode-se citar como exemplos ilustrativos o caso da CESP (financiamento sem

ressarcimento da hidrovia Tietê-Paraná) e da ELETROPAULO (controle de inundações de
rios da capital paulista).

Havia, portanto, a necessidade de uma reestruturação do sistema brasileiro de energia e esta

mudança começou a ser realizada no início dos anos noventa com a lei no. 8631, de 1993,
que eliminou o nivelamento geográfico das tarifas e criou a nova fórmula para a fixação das
tarifas, que tinha como alicerce a estrutura de custos das empresas.

Em 1996, a ELETROBRAS contrata a empresa americana de consultoria COOPERS &

LYBRAND para elaboração do projeto do novo modelo para o segmento. A empresa
entregou relatório à ELETROBRAS, em 1997, recomendando as seguintes medidas:

- Criação de um mercado atacadista de eletricidade.

- Criação de um operador independente do sistema para administrar o sistema interligado.

Juntamente com a implementação das medidas propostas pela consultoria americana, o

governo brasileiro com a lei no. 9427, de 1996, criou a Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL), órgão autônomo que ficaria responsável pela regulação do operador
independente do sistema.

O resultado desse novo arranjo institucional foi à separação clara das áreas de geração,
transmissão e distribuição e uma maior participação privada no sistema que, em 2002, já
chegava a 50%.

12.5 A QUESTÃO DAS PRIVATIZAÇÕES

Para os defensores da privatização, o principal argumento era a necessidade do setor de

serviços públicos em aumentar a sua produtividade e reduzir seus custos por meio de
aumento de eficiência, fato que ajudaria a diminuir a dívida do setor público e contribuiria
para o ajuste fiscal necessário.

219
Para os críticos da privatização, uma transferência dos ativos do estado do setor elétrico
para a iniciativa privada iria inviabilizar os investimentos no segmento, dados os longos
prazos de maturação dos mesmos. Some-se ao argumento dos críticos a questão ideológica
do “entreguismo” de um setor estratégico nas mãos do capital privado estrangeiro.

12.6 A CRISE ENERGÉTICA

São considerados como as principais causas da crise do setor energético brasileiro, a partir
do racionamento de 2001, os seguintes pontos:

- Falta de planejamento governamental.

- Falta de rigor por parte do governo em fiscalizar as empresas privatizadas, no sentido
de fazê-las cumprir os contratos estabelecidos, no que concerne às metas de investimento
no setor.
- Período de chuvas com níveis pluviométricos abaixo da média histórica.

Some-se a isso, a crescente utilização da capacidade instalada do segmento elétrico, dado o

momento econômico de crescimento da demanda agregada em 2001, que resultou na
necessidade de aplicação de um plano emergencial que foi implementado em 04 de junho
de 2001.

Características do plano emergencial de racionamento:

- Foi criada a câmara de gestão da crise energética que ficaria responsável pelo
monitoramento e fiscalização do cumprimento das medidas emergenciais.
- Punição através de multas e cortes de energia aos agentes não cumpridores das metas.
- Alteração de tributos e tarifas sobre bens e equipamentos que consumiam energia em
demasia no seu processo produtivo.
- Sobretaxa aos consumidores individuais que não cumprissem as metas do racionamento
e pagamento de bônus aos cumpridores.

O advento da crise energética no Brasil suscitou um amplo debate na mídia e na sociedade

organizada sobre o uso eficiente da energia elétrica, o que foi de fundamental importância
para a rápida saída da situação emergencial. Junte-se a isso o esforço dos órgãos

220
governamentais em respeitar as metas de consumo e de algumas modificações pontuais na
estrutura do sistema.

Assim, aos vinte e oito dias de janeiro de dois mil e dois é anunciado o fim do
racionamento de energia, porém vale salientar que mudanças estruturais são necessárias e
urgentes para que o País não venha a sofrer outro choque de oferta, principalmente porque
se conviveu de 2004 a 2008 com outro surto de crescimento da demanda agregada.

12.7 A AUTO-SUFICIÊNCIA DA PETROBRAS

Um exame da história da Petrobras foge ao escopo deste texto, devido a ser tarefa exaustiva
e à disponibilidade de ampla literatura sobre o assunto. Parte-se, portanto, de 2006, quando
foi anunciada a auto-suficiência da companhia. Os seus relatórios de 2007 e de 2008
explicam mais do que o que se poderia aqui resumir. Convém alertar que a auto-suficiência
faz parte da interdependência de todo complexo petrolífero. Veja-se o affaire com a
Bolívia, acerca do gás, bem como que o tipo de petróleo aqui produzido não é o mais
consumido. Exporta-se petróleo pesado e se importa petróleo leve. Está em curso no
Congresso a CPI da Petrobras. As investigações se darão para esclarecer muitas denúncias
que ocorrem para uma empresa do seu porte, cujo patrocínio principal é da oposição,
visando as eleições do ano que vem, haja vista que a candidata Dilma Roussef, Ministra das
Minas da Casa Civil é presidente do seu Conselho de Administração (estranho, pela lógica,
não deveria ser o Ministro das Minas e Energia, Edson Lobão?). A Petrobras é gigante
nacional, tendo como meta ser a quinta empresa do gênero petrolífero até 2020. Já é a 6ª
empresa das América e a 36ª no contexto mundial.

A propósito da meta de crescimento dela, o seu presidente, José Sérgio Gabrielli de

Azevedo, deu extensa entrevista à revista mensal denominada Cara Amigos, de agosto de
2009. Nela, através de suas declarações, fica patente que a Petrobras em 2008 teve um lucro
de R$36 bilhões. Geralmente, distribui entre seus acionistas entre 25% a 27% de
dividendos. Reinveste entre 70% a 75% dos seus lucros. Possui mais de 700 mil acionistas,
sendo 40% deles estrangeiros. O governo federal tem 37% do capital social total, mas o seu
controle exerce com 56% do capital votante. É responsável por entre 8% a 10% dos
investimentos brasileiros. Somente nos três primeiros meses de 2009 investiu R$15 bilhões,

221
cerca de R$5 bilhões por mês. Mais do que R$160 milhões por dia, sete dias na semana. A
Petrobras no seu plano de negócios de 2009/2013 tem o maior programa de investimentos
do mundo, sendo US$174,4 bilhões para o período em referência. O futuro da empresa
poderá ser mais estrondoso com a exploração da descoberta de petróleo na camada do pré-
sal. Da área mapeada, 38% já estão em concessão de empresas estrangeiras. Os 62%
restantes a Petrobras pretende interferir, mas não pode fazer sozinha.

Segundo levantamento da consultoria Economática, publicado na revista Isto é/Dinheiro, de

12-08-09, a Petrobras é a quarta maior empresa em valor de mercado nas Américas. O valor
em bolsa da petrolífera brasileira é de US$173 bilhões. Atrás somente da ExxonMobil,
Microsoft e Wal-Mart. A lista das empresas que perderam espaço para a companhia é
surpreendente, tais como: Google, GE, IBM, Coca-Cola, Apple.

Em síntese, o governo federal pretende enviar ao Congresso um anteprojeto de lei, onde

ficarão claras as licitações para a camada do pré-sal. Não resta dúvida, que a empresa
provavelmente estará no lugar bem mais alto, a quinta produtora de petróleo ate 2020.

12.8 CONCLUSÕES

Muito embora fosse intenção neste capítulo, não foi ainda possível apresentar um perfil da
atual mineração brasileira, pela carência de acesso a dados. Por seu turno, o enfoque das
energias não contemplou os programas do álcool, do biodiesel, nem as perspectivas do
petróleo na camada do pré-sal. Tampouco, procuro-se apresentar as projeções de um
balanço energético para o Brasil das próximas décadas, feito pela ANEEL.

Na verdade, aqui foi referido o sistema elétrico e o sistema petrolífero como os mais
dinâmicos, os quais o Brasil produz o suficiente para suas necessidades, podendo vir a
tornar-se até exportador de energia na próxima década.

222
13

POLÍTICA SALARIAL

13.1 INTRODUÇÃO

A política econômica é o processo através do qual o Estado intervém na economia de forma

a determinar alguns parâmetros ou estimativas. Os juros, o crédito, os tributos, o salário
mínimo, dentre outros, são paradigmas da ação estatal. Desde a colônia até 1940 não houve
fixação de uma política salarial clara, mas, naquele ano, foi instituído a cesta básica e o
salário mínimo. Episodicamente, ele foi elevado em períodos de tempo não coincidentes.
Tampouco, tinha regras claras como iria ter a partir de 1964. Assim, far-se-á um breve
estudo sobre a política salarial, a seguir, dividindo o exposto em seis períodos da história.

13.2 PERÍODO DE 1964 A 1975

De 1940 até 1964 houve elevações do salário mínimo, mas, não de caráter sistemático.
Somente a partir de 1964, com o PAEG, foi realizada uma política salarial, em razão de que
os salários passaram a ter um reajuste anual de acordo com a média dos 24 meses
anteriores, metade da inflação estimada para os 12 meses seguintes, bem como pelo
aumento da produtividade nacional. Contudo naquele período de 24 meses, que era muito
extenso, não havia um reajuste real; a perspectiva de inflação era subestimada; a
produtividade nacional também era subestimada, em comparação com os resultados do
PIB, principalmente depois do “milagre” econômico.

Há, também, naquele período, um esforço de conter as reivindicações salariais, que

resultavam em defasagem da remuneração real do trabalho. É exemplo disso a criação do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), a lei de greve, aprovada em junho de
1964 pelo Congresso, criando exigências burocráticas que a tornava praticamente
impossível de realizar paralisações.

O FGTS possibilitou aos empregadores dispensar e contratar mais facilmente e trouxe

perdas ao trabalhador por ter uma correção abaixo da inflação. As medidas fiscais e a
política de estabilização tiveram um impacto imediato na depressão dos salários reais. Em

223
resumo o PAEG serviu de instrumento para uma política econômica relativamente
ortodoxa, para um forte arrocho salarial e para concentração de renda.

Gráfico no. 13.01 - Evolução do salário mínimo real – 1952/1978

Salário mínimo real - Ano base 1952=100

Mínimo real
150
100
Valor

50 Mínimo real
0

52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76
Anos

Fonte: DIEESE

13.3 PERÍODO DE 1979 A 1982

Naquele tempo, 1979, houve uma alteração na regra do reajuste para cada seis meses,
devido às pressões do movimento sindical. Com reajustes separados por faixa de
rendimento: de 1 a 3 salários mínimos baseados no INPC mais 10%; de 3 a 10 salários
mínimos pelo INPC integral; e acima de 10 salários mínimos 80% sobre o INPC. No
entanto, não houve êxito nessa política, pois as crises externas, do segundo choque do
petróleo e a elevação dos juros internacionais, acrescida à elevação interna de juros,
recessão econômica e pressão política, atrapalharam a recomposição salarial.

O aumento dos salários era anual e diferenciado, através de negociações coletivas. O

cálculo era feito, tomando-se por base a produtividade das categorias profissionais. Outra
característica daquele período ficou por conta da punição aos empregadores, que
demitissem sem justa causa no período de trinta dias antecedentes à data da correção
automática dos salários.

224
13.4 PERÍODO DE 1983 A 1985

No ano de 1983 foi retirado o adicional de 10% até 3 salários mínimos. Até outubro de
1983 vigorou um reajuste integral até sete salários mínimos. Após outubro todos os salários
passaram a ser reajustado com base em 80% do INPC. O percentual de produtividade no
ano foi considerado zero. As empresas que provassem incapacidade econômica podiam
reajustar abaixo de 80% do INPC. Foi feita uma proposta de extinção gradativa da política
salarial, transferindo-a pela negociação por categorias. Naquele período a inflação ficou
acima de 200%.

Em síntese, nunca ficou tão claro o brutal arrocho salarial da época da ditadura militar, em
total consonância com o FMI, já que o País estava monitorado por ele, fazendo relatório a
cada três meses (nos governos militares anteriores ao do general Figueiredo o arrocho
acontecia devido à manipulação dos índices de preços), visto que, sem produtividade, bem
como para muitos o reajuste seria de até de 80% do INPC, para muitos outros, até abaixo de
80% do INPC (poderia ser até zero).

13.5 PERÍODO DE 1986 A 1987

Com o Plano CRUZADO houve um choque heterodoxo, com base na teoria da inflação
inercial. A política foi realizada através do congelamento de preços e salários. Naquele
momento, em 28 de fevereiro de 1986, foi instituída uma nova política salarial. Tinha como
principais características a conversão dos salários para cruzados Os assalariados teriam
reajustes automáticos, quando a inflação ultrapassasse 20%, detonaria o “gatilho”. Se não
ultrapassasse, o aumento salarial seria na data-base, em 60% do IPC, ficando 40% para
negociação por categoria. Logo a correção deixou de ser por períodos fixos e índices
variáveis, passando a ter intervalos flexíveis e o índice fixo; bem como houve a ampliação
do espaço para negociações coletivas. O Plano CRUZADO foi o único dos planos
econômicos que trouxe um abono de 16% para o salário mínimo, sendo um abono de 8%
para os salários acima desse piso. Porém, os salários da época foram corrigidos pela média
dos últimos seis meses anteriores ao CRUZADO.

225
O Plano CRUZADO II fixou que o “gatilho” dos 20% só se daria uma vez. Outra
característica foi o surgimento do ágio na venda dos produtos congelados, além do reajuste
de uma série de preços, principalmente de tarifas públicas. Na nova realidade depois de 15-
11-86, as perdas salariais voltaram acontecer de forma bastante forte.

13.6 PERÍODO DE 1987 A 1989

Na fase do Plano BRESSER houve novo congelamento de preços e salários, ocasionando

preços desalinhados por causa do ágio. O processo de recomposição salarial se deu
mediante a Unidade de Referência de Preços (URP), indicador este que durou de julho de
1987 a fevereiro de 1989. A perda dos salários pelo Plano BRESSER, conforme visto no
Capítulo 1 foi de 26,06%. Algumas categorias receberam, outras não. A perda da caderneta
de poupança foi de 8,04%. Já estão prescritos. Quem está na justiça receberá mais cedo ou
mais tarde, visto terem as perdas transitadas em julgado.

Em janeiro de 1989 surgiu o Plano VERÃO, também referenciado no Capítulo 1, quando

foram registradas perdas do FGTS de 16,64%, reconhecido pela justiça, além da perda de
20,36% da caderneta de poupança, também transitadas em julgado.

13.7 PERÍODO DE 1990 A 1994

Ficou caracterizado por mais um congelamento dos preços e dos salários, com reajuste
salarial, a partir da média anual do ano anterior, para todas as categorias, tomando o ano de
1988 como base, assim como pela negociação coletiva de trabalho por categoria e pelos
reajustes mensais nos salários.

No Plano COLLOR se deu a abertura econômica. Com uma inflação de 84% em março de
1990, ficou estabelecido que os salários fossem reajustados mensalmente, através do
mecanismo da prefixação. Daí aconteceu uma perda salarial de cerca de 44,80%, extensiva
também ao FGTS, porque referido percentual foi retirado do IPC, o reajuste de
equiparação, ainda assim não funcionou para controle da inflação, já que as negociações
continuariam a serem guiadas pela recomposição do salário mínimo. A perda em referência

226
foi reconhecida pela justiça e o processo está transitando em julgado. Quem se prejudicou
naquela época ainda pode ingressar em juízo.

Em 1994, com o Plano REAL, a política salarial se caracterizou pela livre negociação
através da política neoliberal e pela fixação anual do salário mínimo. Como conseqüência
houve um forte arrocho salarial como forma de deter o consumo e a inflação; diminuição
do investimento produtivo; aumento do desemprego e da informalidade.

Com FHC surgiu também a proposta de flexibilização das leis trabalhistas. Abaixo, vê-se
como tem sido aguda a concentração de renda no País, atingindo, principalmente quem vive
do salário mínimo.

Tabela no. 13.01 - Renda per capita de pobres e ricos

Ano Crescimento médio Parcela da renda Parcela da renda

anual da renda per capita dos 50% mais pobres dos 20% mais ricos
1960 18% 54%
1970 + 2,2% (1960 / 1970) 15% 62%
1980 + 7,0% (1970 / 1980) 14% 63%
1990 - 0,4% (1980 / 1990) 12% 65%

Fonte: IPEA/IBGE (PMEs E PNADs) em MALAGUTTI, Manoel. Crítica a razão informal – a imaterialidade
do salário

13.8 CONCLUSÕES

O capítulo tratou da política salarial e mostrou que, até 1994, houve imensa perda dos mais
pobres, o que a tabela no. 13.01 mostra nas décadas de 1960 a 1990. Contudo, o que a
citada tabela não evidencia é a mudança de tendência, já que a partir de estabilização
econômica de 1994, nos oito anos do governo FHC, o salário mínimo obteve ganho real de
44,5%, sendo 19,67% no primeiro mandato e 20,75% no segundo exercício. Em sete anos
da gestão petista a recuperação do salário mínimo se elevou em 52%, em termos reais. FHC
pegou várias crises, desde o primeiro ano. Lula atravessou seis anos de grande crescimento
mundial. Sem dúvida, ambos deixaram para trás a discussão de que o salário mínimo
deveria ser de US$100.00. Hoje, ao câmbio arredondado de R$2,00, ele é de US$255,00. O

227
fato é que o salário mínimo a partir de 1º de janeiro de 2010 é de R$510,00. Segundo o
DIEESE, o salário mínimo nos termos em que fora aprovado deveria ser hoje de
R$2.150,00. Porém, aí é para servir de parâmetro de negociações salariais.

A cantilena dos empresários é grande, mesmo o salário mínimo sendo baixo. No entanto, o
que o torna de difícil assimilação são os ônus que lhe são imputados. Conforme o professor
da USP, José Pastore, em vários trabalhos, os encargos sócio-fiscais ultrapassam a 102%
sobre o salário de referência.

Quer queiram, quer não, a estabilidade econômica tem levado à recuperação do salário
mínimo, desde o Plano REAL. Por exemplo, a propaganda que faz o governo, na revista
mensal, Caros Amigos, de agosto de 2009, não deixa de ser verdade: “Se existe um País
que mudou para melhor, é o nosso.//. A renda cresce em todos os segmentos da sociedade e
o consumo das famílias aumenta pelo quinto ano consecutivo. Tudo isso se reflete na
melhoria das condições de vida dos brasileiros (p. 3)”. Mas, esse mesmo governo impõe
uma carga tributária sufocante, ao ponto de reconhecer isso o próprio governo, na mesma
citada revista, em entrevista com Márcio Pochman, especialista em emprego, autor de 27
livros sobre o tema, presidente do IPEA, quando assim se refere: “Os 10% mais pobres do
Brasil, 20 milhões de brasileiros, vivem com renda média mensal per capita de R$70,00 e
transferem R$35,00 dos R$70,00 em impostos para o governo, porque os impostos
indiretos são os que mais oneram essa população (p. 26)”. O próprio IPEA tem
acompanhado a evolução do índice de Gini, que revela que o Brasil ainda é um dos países
que tem uma das maiores concentrações de renda do mundo. O que precisa mesmo abrir o
leque de oportunidades, investindo fortemente através do planejamento de longo prazo.

CONCLUSÕES GERAIS

228
No primeiro capítulo foram examinados os 15 planos econômicos que aconteceram no País.
A impressão é a de que os planos: SALTE, TRIENAL, PAEG, PED, I PND, II PND E III
PND (este foi desativado, conforme exposto) foram planos criados com o espírito de
desenvolvimento. Eles se sucederam de 1949 a 1979, época em que o Brasil foi o país que
mais cresceu no mundo. No entanto, os Planos CRUZADO, CRUZADO II, BRESSER,
VERÃO, COLLOR, COLLOR II e REAL foram criados com o espírito de programa de
estabilização. Em síntese, aguarda-se, sem saudosismo, um novo plano de
desenvolvimento.

É verdade que o PAC se assemelha a um plano de desenvolvimento. Mais de 2.000 projetos

estão sendo retomados e outros criados. Certamente, ele terá impacto em todo o segundo
governo Lula. Ocorre que, por limitações orçamentárias, o governo não consegue investir
mais do que 1% do PIB anuais, desde o Plano REAL, de 1994. Não também porque não
queira, mas porque carrega uma dívida pública que toma mais de 50% das receitas do
orçamento. Mas, sem dúvida, repete-se mais uma vez aqui, porque não tem plano de
desenvolvimento.

Do segundo capítulo ao último foram desenhadas as principais políticas econômicas atuais,

sem a pretensão de diagnóstico. O que fica patente é que o chamado Custo Brasil é muito
alto. Isto é, o atraso é muito grande, não obstante os imensos progressos percorridos.

Expõem-se muito o Custo Brasil como se fosse algo teórico, figura de retórica,
inalcançável. Alternativamente, como um custo financeiro internacional ou de
credibilidade, por simplificação. O Custo Brasil é o custo, pelo menos, incorrido na infra-
estrutura para produção, comercialização, consumo, distribuição, lembrando aqui os
clássicos da economia, mais aqueles decorrentes da excessiva burocracia.

Em artigo na Gazeta Mercantil, de 17 de julho de 2006, José Bueno, Presidente da

Trustexport, assim se refere: “É o custo maior que pagamos por insumos, por produtos e
serviços, por estarmos localizados no Brasil e inseridos no sistema e na estrutura de
produção, comercialização e distribuição, com suas deficiências estruturais, baixa
produtividade, excessiva carga tributária e falta de escala econômica para produção a custos
menores, dentre outros fatores”.

229
Por seu turno o Banco Mundial publica anualmente o relatório Doing Business
(www.doingbusiness), classificando o Brasil em 121º lugar, entre 176 países analisados em
competitividade em 2008. Aqui está o outro lado dos problemas que têm de ser enfrentados,
quais sejam os de melhorar o ambiente dos negócios. Para tanto, é preciso que sejam feitas
as reformas política, tributária, dos gastos públicos, da previdência, sindical, trabalhista,
bem como sejam assegurados os marcos regulatórios para as parcerias públicas e privadas.

Sem dúvida, os exemplos hoje dos chamados emergentes, tipo China, India, Coréia, Rússia,
dentre outros, guardadas as devidas proporções dos respectivos problemas, apontam para o
retorno brasileiro ao planejamento econômico em longo prazo, na perseguição de altas
taxas de crescimento. Até agora, faltou ousadia para resgatá-lo.

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CONTRACAPA

234
ECONOMIA BRASILEIRA – PLANOS ECONÔMICOS, INCLUINDO O
PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC) E POLÍTICAS
ECONÔMICAS BÁSICAS

Indicado principalmente para os cursos de economia, contabilidade, administração, direito,

sociologia, jornalismo, geografia, comunicações, estatística, veterinária, dentre outros.

O livro se dedica ao exame da economia brasileira contemporânea. O autor quer corrigir o

vício de dizer-se que o País tem que se modernizar. Ora, moderno ele já está, o que precisa
é ser contemporâneo.

O contemporâneo brasileiro nasceu em 1949, data do primeiro planejamento nacional: o

Plano SALTE. O grande crescimento econômico que viria a acontecer em trinta anos
seguintes não tem par na história dos países do mundo. Sucederam-se 15 planos
econômicos nacionais. Em 30 anos a economia brasileira teve um longo ciclo virtuoso de
crescimento. Porém, se o primeiro choque do petróleo reduziu a taxa de crescimento, que
estava em dois dígitos, o segundo choque do petróleo, em 1979, colocou o Brasil em 30
anos de baixo crescimento, mas, na esperança de defrontar-se com nova etapa pró-cíclica.

Dessa maneira, de 1949 a 1979 o Brasil foi o País que mais cresceu no mundo, não é menos
verdade, que as elevadas taxas de inflação do período em tela, tiveram que ser corrigidas.
Depois de 1979, o preço, em síntese, que se pagou até agora foi o baixo crescimento.
Contudo, a economia brasileira se encontra hoje ajustada e pronta para um novo ciclo
virtuoso. O conhecimento dos planos econômicos é um exercício acadêmico na construção
de um país desenvolvido que se aspira.

A esse respeito, depois de trinta anos, o governo lançou o Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), em 22-01-2007. Trata-se de um planejamento de longo prazo, ainda
que não seja global, mas contempla a combalida infra-estrutura, sofrida, há
aproximadamente três décadas. Nasceu uma esperança de que realmente o País ingresse em
novo ciclo virtuoso, oi até ensaiado, devido ao fato de que no biênio 2007/2008 o Brasil
cresceu a mais de 5% anuais, muito embora ele se encontre pela frente pela maior crise
econômica internacional desde 1929, o que levou o incremento do PIB de 2009 a flutuar

235
em torno de zero, com renovadas esperanças de em 2010 voltar a crescer acima de 5% ao
ano. O acompanhamento de dois anos do PAC revelou que somente 23% foram realizados,
muito embora o governo afirme que foram 40%, devido ao que não somente contratado,
mas empenhado.

No livro, em seqüência são vistas as atuais políticas econômicas dos principais ministérios.
A começar com a monetária, seguindo com a cambial, fiscal, de distribuição de rendas, da
educação, da saúde, da habitação, agrícola, agrária, industrial, minas, energia e salarial.

APLICAÇÃO

Obra recomendada para ser vista em seminários, desdobrados em 15 planos, também no

acompanhamento das avaliações quadrimensais do PAC e em análise de 12 políticas
econômicas básicas. Para o curso de ciências econômicas ele pode se instrumentalizar da
econometria. Para as outras áreas de interesse pode ser aplicado em cursos de debates e
com convidados.

1ª. Orelha

Este livro discorre sobre a necessidade de estudar a economia brasileira contemporânea a

partir dos anos cinqüenta, quando houve a grande mudança estrutural de uma sociedade
basicamente rural para uma sociedade mais complexa, também urbana e industrial, sem que
a primeira perdesse suas principais características.

O propósito do autor foi oferecer uma visão geral da economia brasileira, a partir do exame
dos planos econômicos, incluindo o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), bem
como o delineamento das principais políticas econômicas, a saber: monetária, cambial,
fiscal, de distribuição de rendas, educacional, da saúde, da habitação, agrícola, agrária,
industrial, minas, energia e salarial.

236
2ª. Orelha

PAULO BRITO é doutor em Economia pela Universidade de São Paulo, pós-graduado em

Desenvolvimento Econômico e Administração pelo Banco do Nordeste do Brasil (Ceará).
Professor titular de Economia Brasileira da Universidade Católica do Salvador, Professor
Adjunto da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia e
professor de Economia do Unicenid – Faculdade de Ciências Gerenciais da Bahia.
Empresário e projetista. Autor também do livro Análise e viabilidade de projetos de
investimentos, publicado pela Editora Atlas.

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