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A qualidade da democracia. Considerações teóricas

Chapter · January 2014

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Nina Stocco Ranieri

University of São Paulo
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 Organizadores
VIVIAN DE ALMEIDA GREGORI TORRES
ALVARO THEODOR HERMAN SALEM CAGGIANO

Colaboradores - - - -- - -- - -- -
Adriana Maurano - Alessandra Mara Cornazzani Sales - Alexandre Sanson - A/varo
Iheodor Herman Salem Caggiano - Ana Flávia Messa - Ana Paula Fuliaro - Bruno César
Lorencini - Carlos Eduardo Herm·an Salem Caggiano - Claudio Lembo - Cristina Godoy
Bernardo de Oliveira - Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos Reis - Edmir Netto de Araujo -
Elza Antonia Pereira Cunha Boiteux - Fernanda Dias Menezes de Almeida - Fernando Dias
Menezes de Almeida - Fernando Fabiani Capano - Gislene Donizetti Gerônimo - Giuliano
Savioli Deliberador - Hélcio de Abreu Dallari Júnior - José Levi Mello do Amaral júnior -
Karin Pfannemüller Gomes - Manoel Gonçalves Ferreira Filho - Marcelo Mazotti - Maria
Augusta Castanho - Marilia Alves Barbour - Nina Beatriz Stocco Ranieri - Renato Jaqueta
Benine - Rubens Beçak - Tatiana Penharrubia Fagundes - Vicente Bagnoli -
Vivian de Almeida Gregori Torres
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Organização
Vivian de Almeida Gregori Torres
Alvaro Theodor H erman Salem Caggiano

Normalização Técnica
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Capa e Projeto Gráfico
Marcos Roberto NicoliJundurian

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Estudos de direito constitucional: homenagem à professora Monica

Herman Salem Caggiano / organizadores Vivian de Almeida Gregori
Torres; Alvaro Theodor Herman Salem Caggiano. - São Paulo: IELD,
2014.

Vários autores.
Bibliografia

1. Brasil - Direito constitucional 2. Caggiano, Monica Herman Salem

3. Direito constitucional 1. Torres, Vivian de Almeida Gregori. II.
Caggiano, Alvaro Theodor Herman Salem.

14-01934 CD U-342

Índices para catálogo sistemático:

1. Direito constitucional 342

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Nina Beatriz Stocco Ranieri
Renato Jaqueta Benine
Rubens Beçak
Tatiana Penharrubia Fagundes
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Vivian de Almeida Gregori Torres

Os capítulos expressam a opinião dos autores,

c:PnrlA rlP i::11:::. Pvrl11c:Í'1'.l rPc:nnnc:::::::ahlllrl'.lrlP
 A Q!JALIDADE DA DEMOCRACIA.
CONSIDERAÇÕES TEÓRICAS

Nina Beatriz Stocco Ranieri*

1. Introdução

Nas últimas cinco décadas a maioria dos Estados do planeta se

} tornou democrática, em movimentos que Samuel Huntington (A Ter-
1

l ceira Onda, 1994) denominou "a segunda e a terceira onda de demo-

cratização".
Segundo Huntington, as ondas de democratização consistem em
·: movimentos simultâneos, que ocorrem em curto espaço de tempo, nos
quais se operam transições de regimes autoritários para regimes demo-
':. cráticos. A primeira onda de democratização ocorreu após a Revolução
'Francesa, durante o século XIX e início do século XX, mais precisamente
entre 1828 e 1926, período no qual o sufrágio se espalhou pelo continente
europeu e norte americano. Este movimento foi sucedido pela onda inver-
sa do totalitarismo, à qual se seguiu a segunda onda de democratização,
entre 1943 e 1962, com a democratização da Alemanha, Itália e Coréia
do Sul. A onda reversa, por sua vez, é identificada na expansão dos regi-
mes militares ditatoriais na América do Sul. A terceira onda, finalmente,
inicia-se com a Revolução dos Cravos em Portugal (1974), alcançando,
sucessivamente, o sul da Europa (Espanha e Grécia), a América Latina e o
leste europeu nas décadas s_eguintes.

* Professora Associada do Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito

da Universidade de São Paulo. Coordenadora da Cátedra UNESCO de Direito à Edu-
cação da FD/USP.

297
 Nina Beatriz Stocco Ranieri

Ao final do mesmo período, a antiga União das Repúblicas Socialis-

tas Soviética se dividiu em doze novas democracias, diminuíram na Ásia
e na África os regimes políticos de partido único, a Indonésia realizou
eleições, assim como o Irã, Omã e Kuwait, embora sem permitir o voto
feminino.
Como se sabe, o fim da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
e o surgimento de 12 novas democracias deram-se em razão do enfraque-
cimento do poder central (então de orientação socialista) e do simultâneo
fortalecimento dos movimentos separatistas das repúblicas que haviam
sido anexadas à força, durante o período de domínio comunista. Tais mo-
vimentos separatistas, que começaram nas repúblicas bálticas (Letônia,
Estônia e Lituânia), acabou disseminando-se pela União, tornando insus-
tentável a manutenção da União e o poder do então presidente Mikhail
Gorbachev. Após um fracassado golpe militar em agosto de 1991, Boris
Yeltsin, então presidente do Soviete Supremo, defendeu a abertura polí-
tica e contribuiu significativamente - com o apoio da população - para a
dissolução do regime socialista e implantação de um novo sistema. Nesse
contexto, Yeltsin assumiu a presidência da Federação Russa e deixou de
reconhecer o poder de Gorbachev. Em 25 de dezembro de 1995, Gorba-
chev assinou o decreto que pôs fim a União Soviética. Com o objetivo de
organizar a transição do regime federativo para um regime de indepen-
dência, as ex-repúblicas soviéticas criaram, ainda em 1991, a Comunidade
dos Estados Independentes (CEI), a partir da reunião das antigas repúbli-
cas da União Soviética, com exceção da Letônia, da Estônia e da Lituânia.
Na Indonésia, após 31 anos de regime ditatorial, ocorreu, em 7 de
junho de 1999, a primeira eleição democrática, marcando a redemocrati-
zação do país. No Irã, as eleições que marcaram um início de abertura de-
mocrática ocorreram em 23 de maio de 1997, quando - pela primeira vez
desde a Revolução Islâmica de 1979 - a população votante pode escolher
entre um candidajo fundamentalista e outro moderado.
No Kuwait, com a dissolução da Assembléia Nacional em 1986 e a
consequente suspensão de suas atividades, a democracia voltou ao cená-
rio político em outubro de 1992, com convocação de novas eleições para
compor o Parlamento. Apesar da participação popular, cabe ressaltar que
- nesse momento - apenas 14% da oooulacão g:ozava do direito ao voto.
 A QUA LIDADE DA D EMO C RAC IA . CONSID ERA ÇÕ ES TEÓ RI CAS

excluídas as mulheres e aqueles que não possuíam cidadania do País.

Apenas em maio de 2005, a Assembléia Nacional aprovou em votação
apertada o voto feminino, aumentando significativamente o número de
pessoas aptas a votarem. Também em 2005 as mulheres tornaram-se ele-
gíveis, ocorrendo a primeira indicação pelo Primeiro Ministro para uma
mulher ocupar um dos cargos ministeriais. Nas eleições parlamentares de
2008, dos 275 candidatos, 27 eram mulheres, mas nenhuma delas logrou
êxito para ocupar posto na Assembleia Nacional. Por fim, no Sultanato de
Omã, onde o sistema político baseia-se no poder central do sultão (mo-
narquia hereditária), auxiliado por dois órgãos parlamentares: o Conselho
de Estado (cujos membros são indicados pelo sultão) e o Conselho Con-
sultivo, a democracia vem aos poucos se instalando. Até 1991, pratica-
mente não havia participação popular: operava tão somente o Conselho
de Estado, com seus membros nomeados exclusivamente pelo sultão. Em
1991, com vistas a promover a participação popular, foi criado o Conselho
Consultivo, constituído por 83 membros a serem eleitos diretamente. O
grande problema é que apenas uma pequena parcela da população gozava
do direito ao voto, sendo ainda limitada a participação do povo. Apenas
em 2003 é que se instituiu o sufrágio universal, podendo tomar parte nas
eleições um contingente mais significativo da população, incluídas aí as
mulheres.
É notório, porém, que a escolha de governantes submetida à sobera-
nia popular não é o único meio, nem o mais importante, de garantia da
consolidação democrática. A expansão da democracia por meio militar,
promovida pelos Estados Unidos na última década, em países do Oriente
Médio, é exemplo marcante. O apelo moral por eleições, como passo es-
sencial para assegurar o respeito aos direitos humanos, pode encobrir o
desejo de ampliação de bases militares e a incapacidade de lidar com cri-
ses humanitárias, bélicas ou nucleares, como as que ocorreram no Sudão,
no Líbano ou em relação ao Irã. O problema central está em garantir o
primado da lei em função dos direitos humanos, do que decorrem a con-
fiança dos cidadãos nas instituições e sua legitimação formal e simbólica,
como vem mostrando a história recente.
Essas observações levam a outro problema. A experiência também
 Nina Beatriz Stocco Ranieri

eleitorais, mesmo assegurando a ampliação dos direitos civis e políticos

dos cidadãos, não demonstram o caráter democrático do regime. Isto se
dá seja porque violam o primado da lei ou o dos direitos humanos, seja
porque usam a corrupção e/ ou a malversação de recursos públicos em
benefício de interesses privados, como o comprovam diversas pesquisas
na área da ciência política. O que está em jogo, nesses casos, é a qualidade
da democracia, ainda que não existam sinais de preferência por regimes
antidemocráticos.
O objetivo desse artigo, em homenagem à Professora Manica Her-
man Caggiano, é apresentar algumas das discussões mais significativas a
respeito da qualidade da democracia como pressuposto essencial dos regi-
mes democráticos, sem a pretensão de realizar uma enumeração exaustiva
ou esgotá-las, mas com a preocupação de traçar as suas grandes linhas.

1. A democracia contemporânea como poliarquia

A democracia nas complexas sociedades de massa contemporâneas
exige cidadãos ativos, capazes de formular e expressar suas preferências a
seus concidadãos, governantes e representantes. Exige, também, que os ci-
dadãos tenham as suas preferências consideradas por seus representantes
e governantes na determinação de políticas públicas e ações governamen-
tais, sem discriminação de conteúdo ou fonte da preferência. Um regime
democrático, portanto, é aquele que tem capacidade de responder e de
ser responsável pelas preferências de seus cidadãos, todos, sem exceção,
considerados politicamente iguais.
Essa é a conhecida e influente tese de Robert Dahl 1 acerca da demo-
cracia nas sociedades de massa, na qual os regimes políticos relativamente
democratizados são denominados "poliarquias", e o termo democracia
é atribuído apenas aos regimes políticos que detêm total capacidade, ou
quase total, de responder e ser responsável por seus cidadãos:

(... )a característica central de uma democracia é o dever governamen-

tal de responder continuamente às preferências de seus cidadãos, tidos

DAHL, Robert A. Polyarchy: participation and opposition. New Haven: Yale Univer-
sitv Press. 1971.
 A QUALIDADE DA DEMO C RACIA . CONSIDERAÇÕES TEÓ RI CAS

como iguais politicamente. Eu reservaria o termo 'democracia' para

designar um sistema político cuja característica é a qualidade de ser
completamente, ou quase completamente, atento e ativo frente às ne-
cessidades de todos os seus cidadãos. 2

Poliarquias, portanto, podem ser pensadas como regimes relativa-

mente, porém não completamente, democráticos ou, em outras palavras,
poliarquias são regimes que foram substancialmente liberalizados, isto é,
altamente inclusivas e extensivamente abertos à contestação pública. (op.
cit., p. 08).
Daí se segue que os processos de democratização constituem proces-
sos progressivos de ampliação da competição e da participação políticas,
ou seja, processos nos quais a contestação pública - isto é, o debate, o
conflito, a oposição - possa livremente se manifestar. Para tanto, são indis-
pensáveis determinadas condições institucionais, tais como o pluralismo,
o multipartidarismo e garantias efetivas para os direitos civis, políticos,
econômicos, sociais e culturais.
Regimes não democráticos, por sua vez, são denominados "regimes
hegemônicos", podendo o grau de hegemonia variar, de acordo com as
condições de competição e participação públicas e de garantia de direitos
que apresentem. Hegemonias fechadas, por conseguinte, são aquelas que
apresentam baixa, ou nenhuma, possibilidade de competição e participa-
ção, e ínfima ou nenhuma garantia de direitos. Se o regime se liberaliza,
isto é, se se ampliam todas aquelas condições, a hegemonia é diminuída
até o ponto de se tornarem "oligarquias competitivas" ou, em situações de
maior contestação pública, poliarquias. Na hipótese de o regime político
apenas se tornar mais participativo, e não competitivo, a evolução se faz
em direção ao que Dahl denomina "hegemonias inclusivas". Acima da po-
liarquia está a democracia, entendida como o regime com elevadíssimo e
contínuo grau de responsiveness e accountability.

2 No original: "a key characteristic of a democracy is the continuing responsiveness of

the government to the prefe rences of its citizens, considered as political equals. (.. ) I
should like to reserve the term 'democracy' for a political system one of the character-
istis of which is the aualitv of hein i;r co mnl PtPlv nr ~ lmn<t r nmnl P t P lv r Pe " A" º ;"º •n " 11
 Nina Beatriz Stocco Ranieri

As palavras responsiveness e accountability não têm tradução em por-

tuguês. Responsiveness, na lígua inglesa, é utilizada para designar "capacida-
de de responder': no sentido de "atender completamente a uma demandà' 3•
Accountability, por sua vez, tem sido empregada na doutrina para expressar
a contínua preocupação com controles, avaliações, supervisão e responsa-
bilidade institucional no exercício do poder. No núcleo da political accoun-
tability, enfim, estão dois pressupostos básicos e fundamentais: a obrigação
dos governantes informarem os cidadãos a respeito do que fazem no trato
da coisa pública e a capacidade institucional de controlar e punir aqueles
que violam seus deveres públicos nessa atividade.
Todas as hegemonias fechadas podem caminhar sucessivamente ou
diretamente em direção à poliarquia, assim como para os estágios da he-
gemonia inclusiva, da oligarquia competitiva e da poliarquia; da mesma
maneira que hegemonia inclusivas e oligarquias competitivas podem se ·
tornar poliarquias e, finalmente, democracias. Para tanto, é necessário que
se criem e se ampliem, em benefício dos cidadãos, oportunidades de for-
mular, significar e ter as suas preferências atendidas pelo governo, o que,
no mínimo, faz supor os seguintes requisitos: a liberdade de associação
e a de expressão, o direito de votar e ser votado, o direito de disputa po-
lítica, a existência de fontes alternativas de informação, assim como a de
instituições que permitam a adoção de políticas governamentais mediante
manifestações de preferência, além de eleições livres e justas. 4 De acordo
com observações empíricas, Dahl verificou que a existência de condições
e requisitos favoráveis à ampliação da contestação pública independem do
processo histórico de desenvolvimento local, posto que as estruturas polí-
ticas favoráveis à ampliação do grau de democracia podem ser igualmente
encontradas em países desenvolvidos e subdesenvolvidos. 5

3 BLACK'S Law dictionary. 6'h ed. The Publishers Editorial Staff. St. Paul, Minn.: West
PublishingCo., 1991. p. 1312.
4 DAHL, Robert. op. cit., p. 3.
5 De acordo com esses elementos, Dahl elabora a sua classificação dos regimes políticos
contemporâneos, comparando 114 Estados de acordo com as variáveis competição e
participação políticas no ano de 1969. Os diferentes níveis de oportunidade para opo-
sição variam numa escala que vai do maior (1) ao menos (31) , considerado poliarquias
os regimes que se incluam entre 1 e 8. Nos níveis mais elevados (1 a 8), incluem-se,
sucessivamente, Suíça, Bélgica, a Dinamarca, a Finlândia, Luxemburgo, Holanda, No-
rueirn. Sué ci~ . í.hilP. T.ornnni~ PT TA Tcrool Tol A.,rl:o ri.' - · " ,., ,,_ TI --- -" -' '
 A QUA LIDADE DA D EMOCRACIA . CONSIDERAÇÕES TEÓRIC AS

Conclui, finalmente, que o sucesso ou insucesso das transições de-

mocráticas está, pois, vinculado às relações entre liberdade política e plu-
ralismo, consideradas a partir das variáveis "competição políticà' e "par-
ticipação políticà', sendo estes os critérios metodológicos empregados nas
pesquisas conduzidas por Dahl, no campo da teoria democrática, acerca
das condições de transição de regimes não democráticos para democra-
cias, no período posterior à II Guerra Mundial. 6
Dahl foi um dos mais importantes cientistas políticos do pós-guerra,
não só devido às suas reflexões sobre as democracias contemporâneas,
mas também por ter propiciado a construção teórica de paradigmas em-
píricos para analisá-las. Se por um lado sua inovação metodológica é tão
comparativista quanto o que há de melhor na chamada teoria da moder-
nização (da qual são representantes, dentre outros, Seymour M. Lipset
[Political man, 1959], Barrigton Moore Jr. [Social origins of dictatorship
and democracy: lord and peasant in the making of modem world, 1966]
e Samuel P. Huntington [Political arder in changing societies, 1968]), de
outro, a partir da poliarquia, afirmou-se, no campo da Ciência Política, a
utilização de variáveis políticas como instrumentos autônomos e eficazes
à compreensão de processos políticos.
Temos, portanto, com Dahl, não a ruptura de paradigmas teóricos
sobre a democracia, mas o espessamento do novelo teórico da teoria de-
mocrática, por via da confluência de seus aspectos substantivos e formais.
A metodologia e a definição de Dahl permitem, efetivamente, "solucionar
quebra-cabeças" - como diz Thomas Kuhn em A estrutura das revoluções

cana, Reino Unido, Austrália, Áustria, Canadá, Alemanha Ocidental, Japão, Nova Ze-
lândia, Filipinas, Uruguai, França, Turquia, Líbano, Índia, Jamaica, Trinidad e Tobago,
Costa Rica e Malásia. Nos piores níveis (30 a 31), encontram-se Cuba, Nigéria, Arábia
Saudita, Togo e Yemen. O Brasil, àquela altura, foi classificado no nível 19, juntamente
com Ruanda.
6 Afirma Dahl: "Considerando um regime no qual os opositores do Governo não po-
dem, aberta e legalmente, organizarem-se em partidos políticos de forma a se con-
trapor ao Governo em eleições livres e justas, quais as condições que favorecem ou
dificultam a transformação desse regime em outro no qual eles possam? Essa é a ques-
tão com a qual esse livro se preocupa''. No original: "Given a regime in which the op-
ponents of the government cannot openly and legally organize into political parties
in order to oppose the government in free and fair elections, what conditions favor
or impede a transformation into a regime in which they can? That is the question this
1 • ,......,._, _ __ ~ .
cientí.ficas. 7 Essa solução, como empreendimento cumulativo, alia-se a ou-
tras proposições de teóricos da democracia, como Sartori e Bobbio por
exemplo.
Sartori concebe simultaneamente a democracia como princípio de
legitimidade, sistema político e ideal, para, por fim, defini-la, paradoxal-
mente, como uma instituição política insaciável. Por ser princípio de legi-
timidade democrática, impede as auto-investiduras e o emprego da força
como fonte do poder; como regime político, vincula-se aos problemas
qualitativos e quantitativos relativos ao autogoverno, ao passo que, como
ideal, a democracia inevitavelmente se depara com o dilema do progres-
sivo aumento da igualdade, isto é, o dilema de como converter o que deve
ser em ser, que jamais será suficientemente resolvido. 8
Em face do paradoxo da insaciedade democrática, Sartori conclui
que somente a democracia representativa é viável nas complexas socieda-
des contemporâneas, porque não exige a separação entre a titularidade do
poder e o seu exercício. Daí a importância de se aliar a proposta de Sartori
à definição mínima de democracia de Bobbio, de caráter procedimental,
expressa nos seguintes termos:

(... ) por regime democrático entende-se, primariamente um conjunto

de regras de procedimento para a formação de decisões coletivas, em
que esta prevista e facilitada a participação mais ampla possível de in-
teressados.9

Como se pode perceber, a elaboração de Dawl tanto abarca o para-

doxo democrático de Sartori, neutraliZando-o, como confirma a defini-
ção procedimental de Bobbio, dela se beneficiando. É que a abordagem
pragmática que caracteriza a definição de Dawl não mira um ideal, mas a
desejável implementação progressiva das reais condições de participação
democrática (a conversão do dever ser em ser, de que nos fala Sartori),
inclusive devido à possibilidade de melhoria contínua dessas condições.
Dahl, bem ao estilo anglo-saxão, não enfatiza postulados teóricos - até

7 KUHN, Thomas. A estrutura das revoluções científicas. 4. ed. São Paulo: Perspectiva,
1996. p. 18.
8 SARTORI, Giovani. A teoria da democracia revisitada. São Paulo: Ática, 1994.
9 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 12.

304
porque seria impensável uma definição de democracia que fosse operativa
em todo e qualquer contexto social - mas sim a necessidade de procedi-
mentos e instituições, o que dá destaque às "regras do jogo" tão caras a
Bobbio. Sob esse prisma, Dahl revela a importância do direito e das ins-
tituições políticas na configuração do regime democrático, para o fim de
facilitar a mais ampla participação na formação das decisões coletivas.
Não menos importante na teoria de Dahl é o fato de que democracia
e poliarquia foram conceituadas e definidas poucos anos antes da emer-
gência da já citada "terceira onda de democratização", o que demonstra
sua atualidade e aplicabilidade práticas.

2. A qualidade da democracia

É no contexto das novas democracias que o conceito e a definição

de poliarquia, fundados sobre as ideias de responsiveness e accountability
e nas condições de participação e competitividade políticas, vêm se mos-
trado operativos, inclusive em face do conteúdo que a doutrina jurídica
atribui ao Estado Constitucional de Direito. Em apoio a essa afirmação,
note-se que a classificação qualitativa das democracias contemporâneas,
realizada anualmente pela Freedom House - organização não- governa-
mental criada em 1941 nos Estados Unidos da América, para promover
e monitorar a paz e a democracia -, emprega a metodologia das variáveis
políticas inaugurada por Dahl. 1º E isso porque as eleições, embora indis-

10 Partindo dessa premissa é que a Freedom House, de um total de cento e noventa e um

Estados analisados em 2008, classificou cento e vinte e um (cerca de 63%) como demo-
cracias. São assim consideradas aqueles Estados cujas últimas eleições estiveram abertas
a todos os cidadãos, independentemente de ideologia, etnia ou condições sócio-econô-
micas, e foram realizadas de acordo com padrões internacionais de liberdade, competi-
ção e normalidade. Foram apreciados, também, dentre outros critérios, a capacidade das
instituições políticas e sua atuação na defesa e promoção da democracia, a partir de um
conteúdo mínimo de Estado de Direito. São eles: Albânia, Andorra, Antigua e Barbu-
da, Argentina, Austrália, Bahamas, Barbados, Bélgica, Belize, Benin, Bolívia, Botswana,
Brasil, Bulgária;Burundi;Canadá; Cabo Verde, República Centro Africana, Chile, Co-
lômbia, Comoros; Costa Rica; Croácia, Chipre, Republica Tcheca, Dinamarca, República
Dominicana, Timor Leste, Equador, El Salvador, Estônia, Finlândia, França, Geórgia,
Alemanha, Gana, Grécia, Grenada, Guatemala, Guine-Bissau, Guyana, Haiti, Honduras,
Hungria, Islândia Índia, Indonésia, Irlanda, Israel, Itália, Jamaica, Japão, Kiribati, Latvia,
Lesotho, Libéria, Liechtenstein, Lituânia, Luxembourg, Macedônia, Madagascar, Mala-
wi, Mali, Malta, Ilhas Marshall, Mauritânia, Mauritius, México, Micronésia, Moldova,

305
pensáveis, não garantem a democratização nem asseguram a qualidade da
democracia, mas apenas demonstram que a escolha de representantes esta
submetida à soberania popular. 11 Nesses casos, não há responsiveness, e
muito menos accountability por parte dos governos, malgrado a existência
da democracia formal. Como já afirmamos no início deste artigo, o que
está em jogo é a qualidade da democracia, ainda que não existam sinais de
preferência por regimes antidemocráticos.
A discussão a respeito da qualidade da democracia remete a um es-
tágio avançado do debate teórico, no qual a pesquisa empírica assume
importância capital, como demonstrou Dahl. As instituições e os meca-
nismos de representação democrática são o objeto principal das análises
acerca da qualidade da democracia, tendo em vista seu aprimoramento.
Larry Diamond e Leonardo Morlino em Assessing the quality of de-
mocracy (2005), por exemplo, dentre tantos outros, empregam metodolo-
gias pragmáticas assemelhadas para avaliar a qualidade das democracias
contemporâneas, com fundamento em quatro condições: grau de liber-
dade e igualdade políticas, controles populares sobre políticas públicas e
policy makers realizados por meio de instituições legítimãs,-estáveis e sob
regulamentação legal.
Morlino usa uma definição mínima de democracia - que supõe, neces-
sariamente, sufrágio adulto universal e eleições livres, justas, competitivas e
periódicas, além da existência de mais de um partido e mais de uma fonte
de informação - para propor um teste empírico de qualidade, fundado em
três diferentes critérios de análise: procedimento, conteúdo e resultado. A

Mônaco, Mongólia, Montenegro, Moçambique, Namíbia, Nauru, Holanda, Nova Ze-

lândia, Nicarágua,Nigéria, Noruega, Palau, Panamá, Papua Nova Guiné, Paraguai, Peru,
Polania, Portugal, România; St. Kitts e Nevis, St. Lucia, St. Vincent e Grenadines, Samoa,
San Marino, São Tome e Príncipe, Senegal, Serbia, Seychelles, Serra Leoa, Eslováquia,
Eslovênia, África do Sul, Coréia do Sul, Espanha, Sri Lanka, Suriname, Suécia, Suíça,,
Taiwan, Trinidad e Tobago, Turquia, Tuvalu, Ucrânia, Reino Unido, Estados Unidos,
Uruguai, Vanuatu, Venezuela, Zâmbia. Cf. FREEDOM House. Disponível em: <www.
freedomhouse.org>. Acesso em: 15 abr. 2012.
11 No momento, são monitorados pela Freedom House como Estados em transição para
a democracia: Albânia; Armênia; Azerbaijão; Belarus; Bósnia-Herzegovina; Bulgária;
Croácia; República Tcheca; Estônia; Geórgia; Lituânia; Hungria; Cazaquistão; Kosovo;
Macedonia; Moldávia; ;Montenegro; Polonia; Romênia; Rússia, Sérvia; Eslovênia; Taji-
kistão; Turkomenistão; Ucrânia e Uzbequistão. Cf. FREEDOM House. Disponível em:
<www.freedomhouse.org >. Acesso em: 15 abr. 2012.

306
"boa'' democracia, ou a democracia de qualidade, é a que se apresenta "como
uma estrutura estável, que promove a liberdade e a igualdade dos cidadãos
por meio do correto funcionamento de suas instituições e mecanismos''. 12
Na base dessa definiçfio encontram-se, pelo menos, supremacia do direito
(Rule oflaw) e accountability (procedimento), responsiveness (resultado), di-
reitos civis e políticos e a progressiva implementação dos direitos econômi-
cos, sociais e culturais, em benefício da eqüidade (conteúdo) .

Especificando cada um desses elementos, Morlino inclui, entre as

condições necessárias à efetiva supremacia do direito, as garantias de
igualdade perante a lei, inclusive no plano supranacional; inexistência de
corrupção nas áreas policiais, administrativas e judiciárias; a existência de
burocracias competentes, que apliquem a lei sem favoritismos e que sejam
responsabilizas por erros que venham a cometer; a existência de uma polí-
cia eficiente, que respeite direitos e liberdades fundamentais; igual acesso
ao judiciário; independência do judiciário e mecanismos de resolução de
conflitos. Embora ressalte as dificuldades práticas de averiguação dessas
condições, Morlino enfatiza que recentes pesquisas acerca da efetividade
do Estado de Direito sugerem que a difusão dos ideais democráticos e li-
berais junto à população e às elites, complementada por uma boa imagem
do serviço público e do Legislativo, são instrumentos essenciais à total
implementação do Estado de Direito em bases democráticas. 13

A accountability, por sua vez, deve ser vertical e horizontal. A verti-

cal se verifica quando os eleitores pedem contas a seus representantes; a
horizontal, quando os governantes prestam contas a instituições ou parti-
dos com competências de controle. Accountability supõe a supremacia da
lei, com as características acima apontadas, assim como alternativas elei-
torais genuínas e polarização entre os partidos políticos e imprensa livre.
Além dessas condições, é essencial que cidadãos ativos, interessados, edu-
cados e informados, que tenham internalizado os valores fundamentais
da democracia, estejam envolvidos no processo político. A participação,
em última análise, é a chave para a efetiva accountability, conclui Morlino.
A capacidade de o governo atender às demandas dos governados (respon -

12 MORLINO, Leonardo; DIAMOND, Larry. Assessing the quality of democracy. Mary-

land: The Johns Hopkins University Press, 2004. p. 129.
13 Id. Ibid., p. 133-134.

307
siveness), isto é, a representação in action, relaciona-se diretamente com a
accountability: depende da adequação das políticas públicas ao interesse
público; do bom funcionamento dos serviços públicos e da extensão dos
bens simbólicos que criam, reforçam ou reproduzem sentimentos de leal-
dade e apoio da população em relação ao governo. 14
Os direitos civis e políticos, assim como os econômicos, sociais e
culturais, são elementos de conteúdo que não têm aplicabilidade ou efe-
tividade sem os elementos procedimentais, ainda que sejam mais impor-
tantes que estes para o sucesso da democracia. O problema de sua efetiva-
ção, porém, reside mais nos custos que os direitos sociais, em particular,
impõem à comunidade, do que na existência daquelas condições; além
disso, o ideal da equidade nem sempre é compartilhado pelos defensores
da democracia, alerta Morlino.
As democracias, nessa metodologia, variam de acordo com a maior
ou menor realização das condições apontadas e das combinações que se
estabelecem entre elas. Democracias sem qualidade, por outro lado, são
as que realizam parcialmente, ou de forma reduzida, ineficiente, irrespon-
sável, desigual ou ilegítima, aquelas condições. Segundo o autor, a maioria
das democracias neste início de século pode ser incluída na última cate-
goria, ainda que em diferentes situações.
Ao compararmos os objetivos das pesquisas de Dahl e Morlino - a
identificação das causas que levam à democratização de regimes hegemô-
nicos e a identificação dos requisitos e condições que conferem qualida-
de aos regimes democráticos, respectivamente - podemos perceber quão
problemáticos e dificultosos são ambos processos. Quando agregamos a
esses processos as atuais desilusão e a insatisfação públicas com os regimes
democráticos, devido a perda de confiança nas instituições democráticas,
a crescente alienação política dos cidadãos e a generalizada percepção
de que governos democráticos e políticos são corruptos e irresponsáveis,
mais complexos se tornam. Nessa contextura, muitos autores falam em
crise da democracia. 15

14 MORLINO, Leonardo; DIAMOND, Larry. op. cit., p. 138.

15 Cf. KAASE, Max; NEWTON, Kenneth. Beliefs in government. Oxford: Oxford Univer-
sity Press, 1995; PHARN, Susan J.; PUTNAM, Robert D. (Eds.). Dissafected democra-
cies: what's troubling trilateral countries. Princeton: Princeton University Press, 2000.

308
 Não podemos perder de vista, contudo, que deles emergem a com-
petição e a participação políticas como instrumentos fundamentais tanto
para a transição democrática quanto para a busca contínua da qualidade
da democracia. Podemos dizer, portanto, que se as discussões sobre a re-
presentação caracterizaram a democracia nos séculos XIX e XX, no final
deste e no início do século XXI a participação política do cidadão ativo
assume especial relevância.
A igualdade social, nesta concepção, adquire nova dimensão, que
congrega a igualdade formal à material. A questão não é teórica. Desde
Aristóteles sabe-se que iniqüidades extremas promovem regimes hege-
mônicos (se bem que países com economias avançadas também possam
fazê-lo, como ocorreu na Alemanha Oriental e na ex-URSS). Segundo
Dahl, as iniqüidades, mesmo em ambiente de isonomia, afetam as chances
do pluralismo social em virtude da distribuição de recursos e de instru-
mentos políticos ou do desenvolvimento de sentimentos de ressentimento
e frustração. 16
Não por outros motivos, saúde, educação, previdência, informação,
emprego, alocação de riquezas, status etc. constituem recursos sociais pe-
los quais os diferentes atores políticos podem influenciar o comportamen-
to de outros, dependendo do quanto deles dispõem, pelo menos em algu-
mas circunstâncias. Recursos sociais assim empregados são recursos po-
líticos; logo, a desigualdade de sua distribuição implica, necessariamente,
a desigualdade política. É o que vem demonstrado a experiência recente:
países nos quais os recursos políticos são distribuídos desigualmente ten-
dem a reproduzir as mesmas iniquidades no exercício do poder político,
como comprovou Dahl.
Na teoria democrática de Dahl, a relação entre a contestação pública
e o nível das condições socioeconômicas é central, posto que uma econo-
mia desenvolvida, além de proporcionar educação e informação, facilita
a afirmação de uma ordem social plural e, por consequência, favorece a
participação. Um sistema econômico desenvolvido, ademais de descon-
centrar recursos e instrumental político (capacidade organizativa etc.),
propicia uma ordem pluralista e tende a diminuir desigualdades, o que
equilibra a disputa entre grupos.

16 DAHL, Robert A. op. cit., p. 81-82.

309
 É evidente a importância do direito à educação nesse contexto, e o
próprio Dahl faz menção expressa a ela: o baixo grau de oposição e com-
petitividade política em determinados países pode ser creditado ao anal-
fabetismo e à baixa escolaridade, quantitativa e qualitativamente conside-
rados. A premissa inversa, todavia, não se mostrou verdadeira, dado que
países essencialmente rurais e não- industrializados, com baixos níveis de
escolaridade, podem apresentar condições mínimas para o exercício da
poliarquia, devido a outras variáveis tais como a liberdade de associação
e de comunicação, além da imprensa livre (o que já fora percebido por
Tocqueville). 17
Podemos concluir, portanto, que o grau de oposição, participação e
competitividade políticas exige um conjunto mínimo de recurso sociais,
que possibilitem o que Francisco Weffort chamou de "fenômeno da indi-
viduação", ou seja, "a formação social do indivíduo na sociedade moder-
na", para capacitação do cidadão ativo, o que é condição sine qua non para
o pluralismo. 18
Qualidade da democracia e educação, portanto, são problemas po-
líticos da mesma natureza; problemas que dizem respeito à tomada de
decisões coletivas, à legitimação e ao exercício do poder nas sociedades
contemporâneas.

3. Conclusão
As democracias são difíceis e devem ser continuamente promovidas
e acreditadas. Da democracia antiga à poliarquia, o espectro da participa-
ção política variou de acordo com o grau "de cidadania conferido à popu-
lação ativa, que foi paulatinamente ampliado à medida que os privilégios
individuais foram abandonados e se afirmava a natureza fundamental dos
direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais - ,o que não ocor-
reu simultaneamente.

Na Constituição Brasileira de 1988, a cidadania extrapola o mero

exercício dos direitos políticos. Combina formas individuais e coletivas

17 DAHL, Robert A. op. cit., p. 75-76.

18 WEFFORT, Francisco. Qual democracia. São Paulo: Companhia das Letras, 1992. p.
100.

310
 N ina Beatriz Stocco Ranieri

MORLINO, Leonardo; DIAMOND, Larry. Assessing the quality of demo-

cracy. Maryland: The Johns Hopkins University Press, 2004.
PHARN, Susan J.; PUTNAM, Robert D. (Eds.). Dissafected democra-
cies: what's troubling trilateral countries. Princeton: Princeton University
Press, 2000.
SARTORI, Giovani. A teoria da democracia revisitada. São Paulo: Ática,
1994. V. 1e2.
WEFFORT, Francisco. Qual democracia. São Paulo: Companhia das Le-
tras, 1992.

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