Módulo 3

Moradia: Direito Fundamental

1. Justificativa e objetivos
Nesse módulo, ao compreender o que caracteriza o déficit
habitacional no Brasil você discutirá como a moradia, entendida
como um direito humano presente na Declaração Universal dos
Direitos Humanos e na Constituição Federal brasileira
permanece sendo negado à população em situação de rua. A fim
conhecerá as políticas de moradia para população em situação
de rua existentes em outros países, bem como assimilará as
discussões em curso no Brasil sobre este tema.

Ao conclui-lo, você estará apto a:

 Reconhecer o déficit habitacional brasileiro e como

Fonte: https://www.freepik.com/
ele prejudica a população em situação de rua no
Brasil.
 Listar iniciativas internacionais de moradia para população em situação de rua
como, por exemplo, a iniciativa Housing First.
 Caracterizar o programa moradia primeiro do Ministério dos Direitos Humanos,
enumerando suas motivações e compreendendo sua divisão por eixos.

2. O déficit habitacional e a ausência de moradias para a população em

situação de rua.

Fonte: http://www.fna.org.br/2018/05/29/4o-congresso-nacional-da-populacao-de-rua-aborda-importancia-da-
assistencia-a-moradia/

O déficit habitacional é uma realidade no Brasil. Em todas as cidades há um grande

número de imóveis ociosos aos quais poderia ser dada uma destinação social. Dados da
Pesquisa Nacional Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2015 (Pnad), do IBGE
identificaram um déficit habitacional de 7, 757 milhões de moradias no país. Dentre os
fatores que causam este déficit estão as dificuldades de as famílias conseguirem arcar
com os pagamentos dos aluguéis (cerca de 3,27 milhões de famílias, segundo a Pnad
 2015) a coabitação – quando mais de uma família dividem o mesmo teto (3,22 milhões de
famílias) e pelas chamadas habitações precárias que correspondem a cerca de 942,6 mil
moradias.

Alega-se que o alto custo dos terrenos e dos imóveis existentes nas áreas centrais das
cidades é um dos entraves para a execução de uma política habitacional com fins sociais.
A consequência mais brutal desta argumentação é que de tal forma a casa, tida na
Constituição Federal como “asilo inviolável do indivíduo” (Art. 5, XI) e como um direito
social (Art. 6), permanece não sendo uma realidade para as milhares de pessoas que
atualmente estão nas ruas das cidades brasileiras. Mesmo a determinação legal expressa
na Constituição de que é competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico” (Art. 23, IX), não é algo aplicado quando se trata
do povo da rua.

Sobre as causas e consequências do déficit habitacional paro Brasil, assista o vídeo a seguir:

A quase ausência de ações concretas para prover moradia às pessoas em situação de

rua não é apenas um desrespeito ao que está disposto na Constituição, documentos
internacionais dos quais o Brasil é signatário como a Declaração Universal do Direitos
Humanos (1948) no artigo XXV considera o direito à habitação como um direito
fundamental de todas as pessoas. Também o Pacto Internacional dos Direito
Econômicos, Sociais e Culturais (1996) reafirma a Declaração Universal e indica o acesso
a uma moradia digna por todas as pessoas como um direito humano.

Dizer que morar com dignidade é um direito humano parece ser uma constatação óbvia,
mas que em uma sociedade excludente como a brasileira precisa ser reafirmada a todo
momento, ainda mais quando se tratam de direitos humanos da população em situação
de rua.

Vivendo sem contar com a segurança de um lar a população em situação de rua é

constantemente criminalizada e vítima de violações de direitos, preconceitos e agressões
físicas. Este cotidiano violento somado à insegurança habitacional faz com que as
pessoas não consigam organizar suas vidas pessoal e familiar.
O albergue, muitas das vezes a solução
proposta pelos órgãos públicos, está longe
de resolver o problema da moradia, além
de não oferecer condições dignas e
separar as famílias. O pensamento do
senso comum insiste em dizer que as
pessoas em situação de rua “não vão para
os albergues porque não querem”, mas
quando ouvidas pelos profissionais que
atuam na garantia de direitos as pessoas
apontam como motivo de não ir para um
abrigo a precariedade das estruturas
físicas das casas, o despreparo dos
profissionais, a dificuldade de adaptação
às regras impostas nestes locais, a grande
Fonte: https://apublica.org/2017/12/nao-repara-a-bagunca/
rotatividade de pessoas e, principalmente
quando são famílias em situação de rua, a
impossibilidade de estar junto a seus companheiros e animais de estimação.

Como todos os cidadãos brasileiros as pessoas que estão nas ruas têm direito a uma
moradia digna, com divisão de cômodos que respeite sua autonomia e privacidade, com
banheiro, cozinha, quartos e sala. Localizadas em áreas onde haja uma boa estrutura de
serviços públicos, assistência social e transporte que lhes permitam serem reinseridos. A
segurança representada por ter uma moradia fixa pode ser, efetivamente, o primeiro
passo para acessar demais direitos.

Porém, ainda faltam programas habitacionais que possibilitem uma oportunidade real de
saída das ruas, mesmo que uma parcela, ainda que pequena, consiga acessar moradia
através de programas como o aluguel social e o Minha Casa Minha Vida, isto deve ser
ampliado para solucionar o problema.

O programa Minha Casa Minha Vida tem uma modalidade chamada Entidades que foi
criada com o objetivo de dar acesso à moradia para as famílias que se organizam em
cooperativas habitacionais, associações e demais entidades privadas sem fins lucrativos.
Estas entidades organizam os empreendimentos através de autogestão na construção da
habitação.

Algumas experiências pioneiras de acesso à moradia para a população em situação de

rua através de programas municipais, estaduais ou federais vem acontecendo nas
cidades de São Paulo, Belo Horizonte e Fortaleza.

Na cidade de São Paulo a prefeitura, por meio de seu do Programa de Locação Social
para atendimento de famílias de renda familiar de até três salários-mínimos, gere seis
empreendimentos com 903 unidades habitacionais. No ano de 2008 a prefeitura local
criou o Programa Parceria Social (Resolução no 33/2008, São Paulo) que oferecia auxílio
aluguel para acesso à moradia prioritariamente para pessoas em situação de rua, mas
este programa possuía um prazo determinado, cujo rompimento era determinado pela
Prefeitura. Entre os anos de 2009 e 2013 cerca de 803 pessoas em situação de rua foram
atendidas.

Em Belo Horizonte há o Programa Bolsa Moradia (Decreto no 11.375/03, Belo Horizonte)

que objetiva assegurar o acesso imediato dos beneficiários a um imóvel em condições de
habitabilidade oferecendo um valor de R$ 500,00. Aqui o público prioritário são pessoas
os ocupantes de imóveis situados em áreas de risco sem condições de adquirir ou alugar
moradia segura, e pessoas com trajetórias de rua, segundo os critérios da Política
Municipal de Assistência Social. Aproximadamente 296 famílias em situação de rua já
receberam este benefício, segundo informações da PNPR.
A prefeitura de Fortaleza oferece o Programa de Locação Social (Lei no. 10.328/15,
Fortaleza). Este programa concede auxílio, prioritariamente às famílias em situação de
rua, para pagamento de locação de imóveis. Executado de forma integrada entre as áreas
da saúde, assistência social, proteção e defesa civil e cidadania e direitos humanos este
programa da prefeitura de Fortaleza oferece o valor de R$ 420,00 como auxílio aluguel.
Diante da relevância este tema da moradia para pessoas em situação de rua no Brasil foi
abordado pelo Relatório Especial de Moradia Adequada apresentado pela consultora da
Organização das Nações Unidas, Leilani Farha, em 2016.

No relatório a consultora define que, no momento atual “a moradia perdeu sua função
social e passou a ser vista como um veículo para riqueza e lucros. A transformação da
moradia em uma mercadoria rouba a conexão da casa com a comunidade, a dignidade e
a ideia da propriedade como um lar”. Consequentemente, para ela, a situação de rua
ocorre, dentre tantos outros fatores, quando a moradia é tratada como mercadoria e não
como direito humano gerando uma “violação global de direitos humanos que requer uma
resposta global urgente”.

Para ler o relatório sobre moradia adequada da ONU acesse:

https://terradedireitos.org.br/wp-
content/uploads/2016/11/Relat%C3%B3rio_Popula%C3%A7%C3%A3o-em-
situa%C3%A7%C3%A3o-de-rua.pdf

Como parte das discussões sobre moradia o MNPR, que já vem debatendo o tema há
bastante tempo, apresentou no ano de 2016 suas reivindicações e comentou as
recomendações do Relatório Especial de Moradia Adequada diante do Conselho de
Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, em Genebra, na Suíça.

Em 2018 este tema também foi amplamente debatido durante o 4o. Congresso Nacional
da População em Situação de Rua que aconteceu na cidade de Porto Alegre. Durante o
congresso arquitetos engajados na luta por políticas públicas que participaram
apresentaram dados interessantes a respeito da questão, para se ter uma ideia, segundo
o presidente do Sindicato dos Arquitetos no Estado de São Paulo (Sasp) Maurílio
Chiaretti, os valores que hoje são usados para atender provisoriamente pessoas em
situação de rua são maiores do que o que custaria a construção de moradias
permanentes.
O vídeo a seguir trata da importância do acesso à moradia para a população em situação de
rua:

3. Experiências internacionais de moradia para população em situação

de rua

Pelo mundo a fora inúmeras experiências para o provimento de moradia para as pessoas em
situação de rua têm sido postas em prática, a maioria delas inspira-se no programa Housing
First (moradia primeiro em livre tradução), é este programa que também inspira as
discussões mais atuais conduzidas pelo Ciamp-Rua em conjunto com a sociedade civil e com
os movimentos sociais sobre o direito à moradia. A seguir é apresentado este programa, uma
ação inspirada nele desenvolvida na cidade de Lisboa, Portugal e o que vem sendo
construído no Brasil.

Housing First

O programa Housing First foi criado elaborado pelo psicólogo e ativista Sam Tsemberis junto
com a organização não-governamental Pathways to Housing First e tornou-se uma política
pública que primeiro foi testada na cidade de Nova Iorque, no ano de 1992.

Originalmente o programa foi projetado para ajudar pessoas com problemas de saúde mental
que viviam nas ruas. Após foi expandido incluindo pessoas desabrigadas ou em risco de ficar
em situação de rua ao saírem de hospitais psiquiátricos ou da prisão. O programa, tal como
foi pensado, baseia-se em oito princípios fundamentais:
 Fonte: Adaptado de Guía-Housing-First-Europa, pág. 13

Neste programa a moradia é o ponto de partida e não um objetivo final, é a primeira coisa
fornecida antes de qualquer outro tipo de apoio ou intervenção. A ideia inicial do Housing
First é a de que ter uma moradia é o caminho principal a partir do qual os sujeitos podem
acessar todos os demais direitos e, por isso, se deve oferecer uma moradia individual para as
pessoas em situação de rua, sem que haja pré-condições ou imposições que estas pessoas
não possam cumprir.

Após as primeiras experiências em Nova Iorque o modelo foi expandido para o Canadá,
Japão e 20 países europeus.

O programa é esboçado para aquelas pessoas que necessitam de níveis significativos de

ajuda para sair da situação de rua. Nas diversas experiências em curso hoje dentre os
grupos que têm sido auxiliados estão, além de pessoas em situação de rua, as com doença
mental grave ou problemas de saúde mental, que tenha uso problemático de drogas e álcool,
que possuam saúde física delicada, doenças limitantes ou deficiências. Em sua atuação o
programa tem provado ser eficaz para os sujeitos que além de outras necessidades, muitas
vezes carecem de apoio social, de amigos ou familiares e estão nas ruas a muito tempo ou
que vão e voltam a esta situação.

Em relação a autonomia o programa é constituído para que as pessoas assistidas obtenham

alto grau de escolha e controle de suas vidas. Para isto incentiva a redução de danos no
consumo de drogas e álcool e o tratamento para usuários, sem que sejam forçados a
participar.

Se quiser conhecer mais sobre como funciona o programa Housing First na Europa leia
o “Guía housing first” (em espanhol):

http://housingfirsteurope.eu/assets/files/2016/11/Gui%CC%81a-Housing-First-
Europa.pdf
Estudos realizados mostram que o Housing First já provou sua eficiência no cumprimento do
seu objetivo principal que é o acesso e permanência das pessoas na moradia. Sabe-se,
pelos dados das experiências em curso que cerca de 80% à 90% das pessoas que
ingressaram em projetos de Housing First permanecem na mesma moradia após dois anos.
O Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano dos Estados Unidos da América
aponta que a partir da implementação do programa chamado Opening Doors, entre os anos
de 2010 e 2014, o número total de pessoas sem moradia lá diminuiu em 10%, incluindo uma
redução de 25% no número de pessoas desacolhidas. Verificou-se lá que a quantidade de
pessoas em situação de rua crônica diminuiu 21% e o número de famílias em situação de rua
diminuiu em 15%, com uma redução de 53% no número de famílias desabrigadas.

Os dados apresentados pela ONG Pathways to Home, que assessora o governo

estadunidense na implementação do Housing First no país, dão conta de que na cidade de
Nova Iorque uma pessoa em situação de rua sendo atendida pelo Housing First representa
um custo de US$76,00/noite, enquanto que em uma Casa de Transição (abrigos da
assistência social) o custo é de US$92,00/noite; no sistema carcerário US$164,00/noite;
utilizando os serviços de emergências US$519,00/noite e em um hospital psiquiátrico
US$1.185,00/noite.

Já na cidade de São Francisco, o projeto Housing First que foi lançado em 2004 demonstrou,
em 2016, seu relatório de avaliação de custo-benefício, uma redução dos investimentos em
serviços de apoio à população em situação de rua entre os anos de 2011 e 2015, à medida
que as pessoas foram se estabilizando em suas moradias. Esta diminuição dos custos,
segundo apurou o relatório, deveu-se principalmente a uma redução de 58% dos custos para
atendimento de emergência e cuidados urgentes, especialmente hospitalização.

Em outra experiência, na cidade de Denver, no ano de 2012 haviam cerca de 15 mil pessoas
sendo atendidas pelo Housing First. Após 2 anos de ingresso no Programa 77%
permaneciam na sua moradia; 50% apresentaram melhorias no seu estado de saúde; houve
uma redução de 72,9% dos atendimentos emergenciais em hospitais; os custos de
acompanhamento foram reduzidos em 34,3% e a permanência nas cadeias caiu 76%.

Casas Primeiro - Portugal

Inspirado no Housing First o programa Casas Primeiro é desenvolvido na cidade de Lisboa,

Portugal por meio da parceria entre uma ONG e a Câmara Municipal de Lisboa. Destinado a
pessoas em situação de rua na cidade, oferece apoio para a escolha, obtenção e
manutenção de uma moradia individual, com dignidade que seja permanente e integrada na
comunidade local.

O programa português proporciona acesso imediato a habitação e não exige participação

prévia dos candidatos em programas de tratamento ou reabilitação.

O programa financia aluguel, os móveis e equipamentos básicos para as moradias, além de

custear os consumos de água, eletricidade e gás. As pessoas que participam contribuem
com 30% do seu rendimento mensal, quando possuem, para o pagamento do aluguel e dos
consumos domésticos.

O programa garante prioritariamente aos usuários apoio para:

 O acesso a uma moradia.
 O pagamento mensal do aluguel.
 Manutenção das moradias.
 Serviços de suporte individual e habitacional disponíveis 24 horas por dia.
 Acompanhamento no contexto residencial (como no mínimo 6 visitas por mês).
 Busca e escolha da moradia.
  Negociação e assinatura de contratos com os senhorios.
 Gestão e manutenção habitacional (elaboração de refeições, limpeza da casa, roupa,
compras, etc.).
 Obtenção de apoios sociais (identificação e desbloqueio de auxílios tais como:
rendimento social de inserção, pensão social ou outros).
 Acesso aos recursos e serviços da comunidade local (supermercados, transportes,
serviços de saúde, centros desportivos e de lazer).
 Cuidados pessoais e de saúde (identificação de prioridades e acompanhamento aos
serviços competentes).
 Organização dos projetos individuais (definição e concretização de projetos pessoais
profissional, educacionais, de formação, atividades desportivas ou outras).

Para se aprofundar sobre como o programa Casas Primeiro é realizado em Lisboa leia
o relato a seguir:

http://jornelas.aeips.pt/casas-primeiro/

4. O programa moradia primeiro do Ministério dos Direitos Humanos

O Ministério dos Direitos Humanos tem discutido esta questão da necessidade de prover
moradia para as pessoas em situação de rua desde antes da implementação da Política
Nacional para população em situação de rua proposta pelo Decreto 7.053/2009. Após a
implementação da Política Nacional, no ano de 2016, em conjunto com a sociedade civil e
outros órgãos que fazem parte do CIAMP-Rua, o MDH propôs uma mudança na concepção
da política que apontou para a centralidade do oferecimento de acesso imediato à moradia
para as pessoas em situação de rua, entendendo que este é um direito humano essencial e
principal mecanismo para construção de autonomia e consolidação de uma saída das ruas.

Esta concepção tem como inspiração algumas experiências exitosas de oferta de habitação
para a população em situação de rua já realizadas no país a partir das reivindicações da
sociedade civil organizada em diálogo com a gestão pública e em alguns casos, com a
iniciativa privada.

Uma das inspirações para a mudança na concepção da política brasileira de atendimento à

população em situação de rua veio das discussões sobre esta temática nos Diálogos
Setoriais; Brasil-União Europeia e após a visita de troca de experiências entre Distrito Federal
brasileiro e as cidades de Paris e Londres no ano de 2013.

Os diálogos setoriais e a visita temática possibilitaram a realização do “Seminário

Internacional Brasil-União Europeia: Promoção e Proteção dos Direitos da População em
Situação de Rua. ”, em junho de 2013 e também a publicação do texto “Diálogos Sobre a
População em Situação de Rua no Brasil: experiências do Distrito Federal, Paris e Londres”,
que apresentou o que foi elaborado neste diálogo e trouxe sugestões para adoção de novas
ações pelos poderes públicos locais.

Outro determinante para a consolidação do entendimento da moradia como primeiro

mecanismo de inclusão da população em situação de rua foi o texto do relatório (citado
acima) da Organização das Nações Unidas sobre moradia adequada apresentado pela
consultora Leilane Farha no ano de 2016.
No relatório a consultora aponta que o Brasil é um exemplo de país que assegura a
participação da população em situação de rua na construção de estratégias de luta contra a
situação de rua por meio de “modelo participativo de política social que se baseia em
conselhos paritários de políticas públicas”, quando se refere ao trabalho de interlocução
realizado pelo CIAMP-Rua em conjunto com o MNPR e demais movimentos sociais
envolvidos na promoção de direitos e luta por moradia da população em situação de rua.

O modelo de política pública de moradia para pessoas em situação de rua que vem sendo
proposto pela Coordenação-Geral dos Direitos da População em Situação de Rua do MDH é
inspirada no modelo Housing First, (cuja apresentação foi feita no item anterior deste módulo)
e recebeu o nome de Moradia Primeiro. Esta proposta prioriza o acesso imediato destas
pessoas a uma unidade habitacional individual, com dignidade e o acompanhamento por uma
equipe multidisciplinar.

A proposta do projeto Moradia Primeiro do MDH está sendo construída em três grandes
eixos: habitação como direito e prioridade; trabalho como forma de manutenção do processo
de inserção social e econômica; e um pacote de outros direitos (saúde, educação,
assistência social, esporte, laser, etc.) que darão o suporte para a permanência da pessoa
em sua habitação e consequente saída da situação de rua.

Compreendendo que há poucas experiências desse modelo no Brasil a Coordenação Geral

dos Direitos da População em Situação de Rua tem dialogado com gestores públicos e com a
sociedade civil em vários seminários, simpósios e congressos em todas as regiões do País,
momento em que apresenta os princípios e colhe reflexões, sugestões e propostas.

Para finalizar este módulo assista ao documentário curta-metragem “Não repare a bagunça”,
realizado pela agência Pública de jornalismo investigativo (https://apublica.org/) que trata da
situação da falta de moradia na cidade de São Paulo com depoimentos de pessoas em
situação de rua e de moradores expulsos de ocupações.

5. Guarde na memória!
 Neste módulo você aprendeu sobre a moradia, um dos princípios dos direitos
humanos presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos.
 Além disso, ficou conhecendo as políticas de moradia para população em situação de
rua existentes em outros países.
 Por fim, você conheceu também as discussões em curso no Brasil sobre este tema.
 Encerramos este terceiro módulo. A seguir, você deverá realizar uma
avaliação de aprendizagem!

6. Referências Bibliográficas
BRASIL. Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua –
CENTRO POP. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria
Nacional de Assistência Social, 2011.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Centro Gráfico do Senado

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BRASIL. Presidência da República. Lei Orgânica da Assistência Social, n. 8.742, de 7 de

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Conselho Nacional do Ministério Público-CNMP. Defesa dos Direitos das Pessoas em

Situação de Rua - Guia de atuação ministerial. Brasília: CNMP, 2015.

DPE-SP. Escola da Defensoria Pública do Estado de São Paulo. Acesso à justiça da

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LAVOR, A. D. População em Situação de Rua: à margem de direitos efetivos. RADIS , Rio de

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<http://www.mprj.mp.br/documents/20184/86589/direitos_da_populacao_em_situacao_de_ru
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RIBAS, L. M. Acesso à justiça para a população em situação de rua: um desafio para a

defensoria pública. 2014. 144 f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo, 2014.

ROCHA, V. C. D.; CORONA, J. B. Marcos Normativos e Institucionais de Proteção a

População em Situação de Rua no Contexto dos Direitos Humanos. Seminário Nacional de
Serviço Social, Trabalho e Política Social, Florianópolis, Out 2015.