ATOS ADMINISTRATIVOS

Noções preliminares:

Para o direito, ato é sinônimo de manifestação de vontade com aptidão para produzir
efeitos jurídicos. Em razão disso, Hely Lopes Meirelles dizia que o “o conceito de ato
administrativo é fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma
categoria informada pela finalidade pública”.

Seguindo essa linha de raciocínio, para o saudoso professor, o ato administrativo nada
mais é do que um ato jurídico stricto sensu por meio do qual a Administração Pública manifesta
sua vontade produzindo os efeitos jurídicos desejados para a satisfação do interesse público.

Aperfeiçoando o conceito do professor Hely Lopes Meirelles, Rafael Oliveira apresenta

uma definição mais ampla, abrangendo não só os atos emanados pela Administração Pública,
como também os atos de seus delegatários, quando do exercício da função delegada.

Assim, diz o professor Rafael Oliveira que o ato administrativo “é a manifestação

unilateral de vontade da Administração Pública e de seus delegatários, no exercício da função
delegada, que, sob o regime de direito público, pretende produzir efeitos jurídicos, com o
objetivo de implementar o interesse público”.

A partir dessas premissas, concluímos que, para identificar o ato administrativo,

devemos nos ater às seguintes características:

a) é uma manifestação unilateral de vontade;

b) da Administração Pública ou de seus delegatários no exercício da função delegada;

c) sujeita ao regime de direito público;

d) com o objetivo de satisfazer o interesse público.

Portanto, nem sempre os atos emanados da Administração Pública são atos

administrativos. De fato, em regra, a Administração atua por intermédio dos atos
administrativos, mas existem casos em que ela pratica atos regidos pelo regime eminentemente
de direito privado. Assim, a doutrina afirma que ato administrativo é uma espécie de atos da
administração, os quais englobam atos privados e atos administrativos.

A doutrina também distingue o ato administrativo do fato administrativo. Enquanto

aquele é uma manifestação unilateral da vontade da Administração Pública, o fato
administrativo é uma atividade material da Administração que pode, ou não, decorrer de um
ato administrativo. Dito de outra forma, o fato administrativo é um acontecimento, voluntário
ou natural, que repercute na esfera administrativa.

Elementos do ato administrativo:

Ainda com apoio nas lições do professor Hely Lopes Mereilles, o ato administrativo é
composto por cinco elementos, sem os quais ele inexiste. Para ele, esses elementos constituem
a “infraestrutura” do ato administrativo, de modo que sem a convergência deles, o ato não se
aperfeiçoa e, por consequência, não produz efeitos válidos.

Uma dica para lembrar dos elementos é ler o art. 2º da Lei 4717/65, que rege a ação
popular. Nela, os elementos do ato administrativos são arrolados e conceituados no parágrafo
único do art. 2º. Esses elementos são:

a) competência;
b) finalidade;
c) forma;
d) motivo;
e) objeto.

Vamos analisar cada um deles separadamente.

a) COMPETÊNCIA: é a atribuição legal para a prática do ato, ou seja, é o poder atribuído

ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. Decorre do
princípio da legalidade e é um elemento vinculado do ato. Embora se diga que é um poder, a
competência é um verdadeiro poder-dever, uma vez que o agente não pode deixar de cumprir
com as suas atribuições legais. Portanto, a competência é irrenunciável. Além disso, ela é
intransferível e improrrogável, isto é, não pode ser transferida por ato de vontade, salvo quando
a lei permitir. Existem dois casos que permitem a transferência de competência, que são a
delegação e a avocação. Para serem válidos, devem ser autorizadas por lei. No âmbito federal,
a Lei 9784/99 autoriza a delegação e a avocação de competência em seu art. 11 e seguintes.

A delegação de competência é o ato por meio do qual um agente transfere a outro

funções que originariamente lhe são atribuídas. Pode envolver agentes da mesma ou diferente
hierarquia. A delegação é sempre parcial, pois se fosse total configuraria renúncia da
competência. Além disso, não existe delegação entre os Poderes orgânicos do Estado, nem de
atos políticos ou de competência exclusiva. Registre-se ainda que a delegação é revogável a
qualquer tempo e é ato formal, devendo ser publicado.

É importante ressaltar que, para o STF, a prática de ato pelo agente ou órgão no exercício
da função delegada os torna partes legítimas para figurar em eventual ação para impugná-lo.
Nesse sentido é a súmula 510 do STF:

Súmula 510. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência

delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.

A avocação de competência, por sua vez, consiste no ato mediante o qual uma
autoridade hierarquicamente superior atrai para sua esfera decisória a prática de ato de
competência natural de agente de menor hierarquia. Só existe entre agentes de hierarquia
diferentes (o superior avoca a atribuição do subordinado). É medida excepcional e sempre
temporária, que deve ser justificada.

O ato praticado em desconformidade com a competência legal dá origem ao excesso de

poder ou vício por falta de competência (ex: agente sem competência indefere um
requerimento administrativo).
 b) FINALIDADE: a finalidade do ato administrativo é sempre o interesse público. Assim
como a competência, também é um elemento vinculado do ato, uma vez que a lei sempre define
qual é o interesse público a ser perseguido, implícita ou explicitamente. O ato praticado em
desacordo com a finalidade prevista em lei contém o chamado vício do desvio de finalidade,
também conhecido de vício ideológico ou subjetivo (ex: superior hierárquico remove um
servidor para uma lotação distante só porque não gosta dele).

Obs.: Excesso de poder e desvio de finalidade (ou desvio de poder) são espécies do
gênero abuso de poder!

c) FORMA: é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. É o revestimento exteriorizador

do ato. Todo ato administrativo é, em princípio, formal. No direito privado a liberdade da forma
do ato jurídico é a regra, já no direito público é a exceção, pelo princípio da solenidade das
formas. Toda forma do ato é substancial. No ato administrativo, prevalece a forma escrita, de
modo a conferir maior controle na gestão do interesse público. Pode, no entanto, em situações
excepcionais, quando a lei autorizar, ser verbal ou gesticular. A forma é elemento vinculado do
ato. Enfim, se a lei estabelece determinada forma como revestimento do ato, não pode o
administrador deixar de observá-la, sob pena de invalidação por vício de ilegalidade.

d) MOTIVO: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do

ato administrativo. Pode vir expresso em lei, como também ser deixado ao critério do
administrador público. Em outras palavras, pode ser vinculado ou discricionário, a depender do
legislador.

A doutrina distingue o motivo e a motivação. O motivo é a situação de fato ou de direito

que justifica a edição do ato. Já a motivação é a exteriorização do motivo, ou seja, é a
justificativa apresentada pelo administrador para a prática do ato administrativo.

Também há divergência doutrinária quanto à obrigatoriedade de motivação nos atos

administrativos. Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a motivação é sempre
obrigatória, conclusão que decorre da própria noção de Estado Democrático de Direito. Maria
Sylvia Di Pietro e Diógenes Gasparini entendem que apenas os atos vinculados devem ser
motivados. Já para José dos Santos, a obrigatoriedade, como regra, inexiste, mas deverá ser
declinada quando a lei exigir.

IMPORTANTE: por força da teoria dos motivos determinantes, quando o agente público
apresentar a motivação do ato, ficará a ela vinculado, ainda que se trate de ato discricionário.
Portanto, essa teoria limita a discricionariedade da Administração nos casos em que o agente,
ainda que sem obrigação de motivar o ato, o faça.

e) OBJETO: é a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas

concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. É o conteúdo do
ato, através do qual a Administração manifesta a sua vontade. É elemento que pode ser
vinculado ou discricionário.

DICA: Elementos do Ato Administrativo  COFIFOMOB

 COmpetência

FInalidade VINCULADOS
ELEMENTOS DO ATO
ADMINISTRATIVO FOrma

Motivo
DISCRICIONÁRIOS
OBjeto

Mérito administrativo:

De todos os elementos do ato administrativo, apenas o motivo e o objeto podem ser

discricionários.

De acordo com Alexandre Aragão, “discricionariedade administrativa seria, assim, a

margem de escolha deixada pela lei ao juízo do administrador público para que, na busca da
realização dos objetivos legais, opte, entre as opções juridicamente legítimas, pela medida que,
naquela realidade concreta, entender mais conveniente”.

Quando o administrador atua dentro da esfera de liberdade que a lei lhe confere, as
suas decisões são chamadas de mérito administrativo, que nada mais é do que a valoração da
oportunidade e conveniência de praticar o ato. Como se pode ver, o mérito administrativo só
existe nos atos discricionários.

Esse poder decisório é a prerrogativa que o administrador tem de representar o povo

fazendo as escolhas necessárias para bem atender ao interesse público. Portanto, ele é
protegido até mesmo do Poder Judiciário, que não pode imiscuir-se no mérito administrativo,
isto é, não pode se substituir às escolhas do administrador público.

Essa construção consubstancia o chamado princípio da insindicabilidade do mérito

administrativo, por meio do qual é defeso ao Poder Judiciário imiscuir-se na esfera de liberdade
do administrador público, sob pena de violar a separação de poderes.

No entanto, é importante observar que a insindicabilidade é apenas do mérito

administrativo. Em relação aos demais elementos (competência, finalidade e forma), qualquer
ato, seja ele vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle de legalidade pelo Poder
Judiciário.

Atributos do ato administrativo:

Os atributos dos atos administrativos são as suas características próprias, oriundas do

regime jurídico de direito público que os regem. Estão baseados na supremacia do interesse
público e na sua indisponibilidade. Com base nisso, a doutrina aponta como atributos do ato
administrativo:

a) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: todo ato administrativo, quando nasce, presume-se

praticado de acordo com a ordem jurídica. Isso porque a Administração Pública está jungida ao
princípio da legalidade, devendo agir sempre nos estritos termos e limites fixados pela lei e pela
Constituição. Trata-se, porém, de uma presunção relativa, que pode ser ilidida por prova em
contrário. Até que venha a ser suspenso ou invalidado, o ato produz todos os seus efeitos
validamente.

Com base nisso, Hely Lopes Meirelles identifica dois principais efeitos que decorrem da
presunção de legalidade do ato administrativo:

 A imediata produção de efeitos dos atos administrativos

 Inversão do ônus da prova para o particular

Para Alexandre Aragão, essa presunção deve passar por uma releitura no atual estágio do
Estado Democrático de Direito. Segundo afirma, a presunção relativa de legitimidade dos atos
administrativos se decompõe em presunção de veracidade, ligada à certeza dos fatos
subjacentes ao ato, e a presunção de legalidade, concernente às razões jurídicas que amparam
o ato.

b) IMPERATIVIDADE: é o atributo do ato que impõe a coercibilidade para o seu

cumprimento. Ele não é aplicável a todos os atos, mas apenas àqueles cujo conteúdo seja uma
ordem administrativa, com força impositiva. Decorre da própria existência do ato, em virtude
da sua presunção de legitimidade.

c) AUTOEXECUTORIEDADE: consiste na possibilidade de certos atos serem executados

imediata e diretamente pela Administração, sem a necessidade de um provimento jurisdicional.

Em regra, a Administração Pública não precisa de um respaldo do Poder Judiciário para

atuar, ela edita o ato e o executa. Mas, como toda boa regra, há exceções: multas e penalidades
pecuniárias não são auto executáveis, elas devem ser executadas em processo judicial. Assim,
os atos que atingem o patrimônio não são auto executáveis.

IMPORTANTE: existe uma exceção da exceção: as penalidades pecuniárias que podem ser
descontadas do contracheque são auto executáveis. É o caso de estatutos funcionais que
preveem hipóteses de ressarcimento pelos danos causados pelo agente público. Neste caso, é
possível o desconto em folha, se ordem judicial.

Classificação dos atos administrativos:

 QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

a) ato geral: ato abstrato, impessoal, aplicável à coletividade como um todo. Não há
destinatário determinado.

b) ato individual: tem destinatário determinado. Se o ato só tem um destinatário (ex:

nomeação de servidor), será ato individual singular. Se o ato se dirige a mais de um cidadão
determinado (ex: que atinja todos os donos de bar), será individual plúrimo.

 QUANTO AO ALCANCE

a) atos internos: produzem efeitos dentro da própria administração. (ex: determinação do

horário de lanche dos servidores da repartição X)
 b) atos externos: produzem efeitos fora da administração. Estes atos produzem efeitos
dentro e fora da administração (ex: determinação de que um órgão específico funcionará de
08:00h. às 14:00)

 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE

a) ato vinculado: preenchidos os requisitos legais, o administrador é obrigado a praticar o

ato. Gera direito subjetivo ao administrado. Não há valoração de conveniência e oportunidade.

b) ato discricionário: com juízo de valor sobre o motivo e o objeto. Analisa a conveniência e
oportunidade. Apesar de ser discricionário, deve observar os limites da lei. O ato discricionário
pode aparecer das seguintes formas:

b.1) a lei apresenta alternativas ao administrador

b.2) a lei estabelece uma competência e não diz como exercer (ex: compete ao prefeito
zelar pelo paisagismo do município)

b.3) a lei utiliza conceitos vagos ou indeterminados que exigem que o conteúdo seja
preenchido.

 QUANTO AO OBJETO

a) atos de império: aquele que a administração pratica valendo-se de sua supremacia em

face do particular. Ex: desapropriação.

b) atos de gestão: aquele que a administração pratica em patamar de igualdade com o

particular.

A doutrina tem criticado essa classificação porque quando a administração pratica atos em
pé de igualdade com o particular o regime jurídico será o privado, dessa forma, não será ato
administrativo e sim ato da administração.

c) atos de mero expediente: não possui qualquer conteúdo decisório.

 QUANTO À FORMAÇÃO

a) ato simples: aquele que se torna perfeito e acabado com uma simples manifestação de
vontade. A manifestação de vontade que depende de um único agente será simples singular. Se
a manifestação da vontade depender de mais de um agente será simples colegiado (ex: votação
no senado).

b) ato composto: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece dentro
de um mesmo órgão. A primeira manifestação é a principal, a segunda é secundária. Ex: ato
praticado pelo subordinando que depende de visto do superior (efeito prodrômico do ato
administrativo).
 c) ato complexo: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece em
órgãos diferentes, em patamar de igualdade. Ex: nomeação de dirigente de agência reguladora,
senado aprova e presidente nomeia (efeito prodrômico do ato administrativo).

Modalidades de atos administrativos:

a) ATO NORMATIVO: é aquele que vai disciplinar/normatizar, sendo complementar à lei,

buscando sua fiel execução. Trata-se do exercício do poder regulamentar.

b) ATO ORDINATÓRIO: é aquele que vai organizar, que vai escalonar os quadros da
administração. É o exercício do poder hierárquico.

c) ATO ENUNCIATIVO: é aquele que apenas atesta, que certifica uma situação. Não tem
conteúdo decisório.

d) ATO NEGOCIAL: é aquele em que há uma coincidência da vontade do poder público

com a vontade do particular. Ex: permissão, autorização, licença. Não tem nada a ver com
negócio jurídico.

e) ATO PUNITIVO: aquele que tem no seu conteúdo uma punição. Trata-se do exercício
do poder disciplinar ou do poder de polícia.

Convalidação dos atos administrativos:

Durante um longo período o direito administrativo se utilizou da teoria monista (Hely

Lopes Meirelles e Diógenes Gasparini) para explicar as situações de vícios e invalidades em um
determinado ato administrativo. De acordo com essa teoria, diante de uma ilegalidade na
Administração Pública, só caberia uma conduta: a anulação do ato. Não se admitiam institutos
como a decadência e a convalidação, em respeito ao princípio da legalidade.

O problema é que essa teoria monista colocava em risco o princípio da segurança

jurídica, ao permitir a extinção de todos os efeitos produzidos por um ato administrativo, após
o decurso de um longo período.

Nessa esteira, surge a chamada teoria dualista, a qual, prestigiando o princípio da

segurança jurídica, passa a admitir institutos como a decadência e a convalidação no Direito
Administrativo.

Assim, a teoria dualista passa a admitir as chamadas “sanatórias” do ato administrativo,

entendidas como instrumentos que poderiam ser utilizados para a preservação dos efeitos de
um ato ilegal. Diogo de Figueiredo classifica essas “sanatórias” em duas espécies:

- Sanatória involuntária: pressupõe o decurso de certo prazo, independente da vontade da

administração (relaciona-se ao instituto da decadência, encontrada, por exemplo, no art. 54 da
L9784).
 L9784, Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.

Exemplo: ato administrativo praticado por um servidor incompetente, o qual a Administração

pretende anular 10 anos depois. Tal vício já estaria sanado por decurso do tempo.

- Sanatória voluntária: depende da vontade da Administração Pública. Relaciona-se com o

instituto da convalidação, mencionado no art. 55 da L9784.

L9784, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.

Assim, existem alguns vícios que são sanáveis, permitindo a convalidação do ato.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, são três as formas de convalidação do ato
administrativo:

-> Ratificação
-> Reforma
-> Conversão

Os vícios na FORMA e na COMPETÊNCIA poderiam ser sanados através da ratificação

(Ex: ratificação pela autoridade competente, quando o ato é praticado por um agente
incompetente; Ex²: ratificação por escrito de um ato verbal que não observou a formalidade
exigida).

Já os vícios no OBJETO poderiam ser sanados através da reforma ou conversão. Na

reforma, quando se tem um ato administrativo com 2 ou mais objetos, retira-se o objeto viciado
e mantém os demais, que são válidos. A reforma, portanto, só seria cabível para atos
administrativos com objetos plúrimos.

O instituto da conversão, por sua vez, é muito parecido com o da reforma. Nele, o poder
público inicialmente opera uma reforma, retirando a parte viciada e, posteriormente,
acrescenta outro objeto para o ato, que não era inicialmente previsto.

Ex: é concedido a um servidor férias e licença. Só que o servidor não tinha preenchido os
requisitos para as férias. Nesse caso, o poder público pode fazer uma reforma: edita um novo
ato administrativo, mantendo a parte válida (a licença) e retirando a parte inválida (as férias);

Ex²: ato administrativo que promove 2 servidores distintos: X, por merecimento, e Y, por
antiguidade no cargo. Posteriormente, a administração viu que Y não era o mais antigo na
carreira. Assim, primeiro faz uma reforma, mantendo a parte valida (promoção do servidor X
por merecimento) e retirando a parte inválida (promoção do servidor Y por antiguidade). Mas
também inclui no ato um novo objeto, que é a promoção do servidor Z, que de fato era o mais
antigo.

Sobre o tema, convém transcrever as claras lições de José dos Santos Carvalho Filho:

“Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. Na definição de MARCELO

CAETANO, ‘é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto
 inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia’. A autoridade que
deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um superior hierárquico,
mas o importante é que a lei lhe haja conferido essa competência específica. Exemplo:
um ato com vício de forma pode ser posteriormente ratificado com a adoção da forma
legal. O mesmo se dá em alguns casos de vício de competência. Segundo a maioria dos
autores, a ratificação é apropriada para convalidar atos inquinados de vícios
extrínsecos, como a competência e a forma, não se aplicando, contudo, ao motivo, ao
objeto e à finalidade.

A segunda é a reforma. Esta forma de aproveitamento admite que novo ato suprima a
parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Exemplo: ato anterior
concedia licença e férias a um servidor; se se verifica depois que não tinha direito à
licença, pratica-se novo ato retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte
relativa às férias.

A última é a conversão, que se assemelha à reforma. Por meio dela a Administração,

depois de retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por uma
nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma nova
parte, nascida esta com o ato de aproveitamento. Exemplo: um ato promoveu A e B por
merecimento e antiguidade, respectivamente; verificando após que não deveria ser B
mas C o promovido por antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoção de A (que
não teve vício) e insere a de C, retirando a de B, por ser esta inválida.”

OBSERVAÇÃO: De acordo com a doutrina majoritária, NÃO podem ser convalidados vícios nos
elementos motivo e finalidade, tidos como insanáveis. Assim, somente admitiriam sanatória os
vícios nos elementos competência, forma e objeto.

Extinção dos atos administrativos:

Segundo José dos Santos, existem cinco formas de extinção dos atos administrativos:

a) EXTINÇÃO NATURAL: é a que decorre do cumprimento normal dos efeitos do ato,

findo o qual o ato deixa de existir.

b) EXTINÇÃO SUBJETIVA: é a que decorre do desaparecimento do sujeito que se

beneficiou do ato.

c) EXTINÇÃO OBJETIVA: é a que decorre do desaparecimento do objeto do ato.

d) CADUCIDADE: é a extinção que decorre do advento de nova legislação que impede a

permanência do ato.

e) EXTINÇÃO VOLITIVA: é a que decorre de uma manifestação de vontade. Pode ser de

três espécies

e.1) anulação: é a extinção do ato em virtude de um vício de legalidade. Para Hely Lopes,
ela é sempre obrigatória por força do princípio da legalidade. Já Seabra Fagundes
entende ser possível a sua manutenção, a despeito do vício, quando houver prevalência
do interesse público, o que seria aferido em juízo discricionário. José dos Santos, a seu
turno, possui posição intermediária, segundo a qual a regra é a invalidação do ato,
sendo, porém, excepcionalmente, possível a sua manutenção, não por uma
 discricionariedade, mas porque a única conduta juridicamente viável seria a
manutenção do ato. Haveria, assim, limites à invalidação do ato: 1) decurso do tempo;
e 2) consolidação dos efeitos produzidos, o que alguns autores denominam de teoria do
fato consumado. A anulação decorre, portanto, do controle de legalidade do ato,
podendo ser levada a efeito pelo Poder Judiciário e também pela própria Administração
Pública, por força do princípio da autotutela administrativa. Nesse sentido são as
súmulas 356 e 473 do STF.

Súmula 356: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus

próprios atos.”

Súmula 473: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

e.2) revogação: é a extinção em razão do juízo de conveniência e oportunidade do

administrador. Não pode ser feita pelo Poder Judiciário, salvo nos casos em que o ato
decorra dele próprio, no exercício da função atípica administrativa. Seu fundamento é
sempre o interesse público.

Para José dos Santos, são insuscetíveis de revogação:

1. os atos que exauriram os seus efeitos;

2. os atos vinculados, porque em relação a estes o administrador não

tem liberdade de atuação

3. os atos que geram direitos adquiridos, garantidos por preceito

constitucional (art. 5º, XXXVI, CF);

4. os atos integrativos de um procedimento administrativo, pela simples

razão de que se opera a preclusão do ato anterior pela prática do ato
sucessivo;

5. os denominados meros atos administrativos, como os pareceres,

certidões e atestados.

e.3) cassação: é a extinção que decorre do descumprimento das condições estabelecidas

no ato pelo beneficiário. Trata-se de um ato vinculado, já que a cassação só pode ocorrer
nas hipóteses previstas em lei. Tal ato é ainda um ato sancionatório, que pune aquele
que descumpriu as condições para a subsistência do ato.

Quais os efeitos operados pela anulação e pela revogação?

A anulação opera efeitos ex tunc, retroagindo à data em que o ato foi praticado. Em
outras palavras, é como se o ato nunca tivesse existindo, não produzindo efeitos.
 A convalidação também opera efeitos ex tunc, retroagindo à data da prática do ato.
Desse modo, convalidado o ato (Ex: ratificação promovida pela autoridade competente), é como
se o vício também nunca tivesse existido.

Já na revogação, como o ato era válido, produzirá seus regulares efeitos até a data em
que foi revogado pela autoridade competente. Diz, então, que a revogação possui efeitos “ex
nunc” (dali para frente).

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
Vício de Legalidade Análise de conveniência e oportunidade
Efeitos “ex tunc” (retroativos) Efeitos “ex nunc” (dali para frente)

QUESTÕES

1) 2017 - INSTITUTO AOCP – EBSERH - Advogado (HUJB – UFCG)

Em relação aos atos administrativos e suas consequências, assinale a alternativa correta.

a) A responsabilidade civil do poder público tem como configuradores, dentre outros, a

ocorrência do dano, nexo causal entre o evento e a ação ou omissão do agente público ou do
prestador de serviço público e oficialidade da conduta lesiva, não se confundindo com a
responsabilidade criminal e administrativa.

b) A ação civil pública, regulada pela legislação de cada Estado, é o instrumento processual
adequado conferido ao Ministério Público para o exercício do controle popular sobre os atos
dos poderes públicos.

c) O ato administrativo vinculado é aquele que a administração pode praticar com certa
liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, modo de realização,
oportunidade e conveniência.

d) O ato administrativo complexo é o que decorre, para ser formado, de uma única
manifestação de vontade de um único órgão, seja unipessoal ou colegiado.

e) Poderá ser lícito o excesso de poder quando o agente público atuar fora de suas funções
estabelecidas em lei, mas houver relevante interesse social, coletivo ou para a administração
pública.

COMENTÁRIOS: Embora a questão aborde algumas matérias que não sejam desta aula, é
interessante colocá-la aqui, pois (i) podemos perceber que a banca gosta de misturar temas
em uma mesma questão e (ii) a questão abordou diferentes assuntos dentro de “atos
administrativos”, o que é pertinente para esta aula.

a) Art. 37, § 6º, CF/88 – “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo
ou culpa”. A CF/88, neste dispositivo, trata da responsabilidade objetiva do Estado, isto é,
independente de dolo ou culpa. Sendo assim, basta que haja nexo causal entre a conduta
(ação ou omissão) e o dano. Deve-se ressaltar que “oficialidade da conduta lesiva” significa
que a conduta lesiva deve ocorrer por um agente na qualidade de agente público ou em razão
da função.

b) A ação civil pública não é regulada por lei de cada estado, mas por Lei Nacional (7347/85).

c) No ato vinculado não há margem de escolha, apenas haverá no ato discricionário.

d) No ato complexo há mais de uma manifestação de vontade e de órgãos distintos.

e) Como visto na aula, excesso de poder gera a ilicitude do ato.

GABARITO: A.

2) 2017 - INSTITUTO AOCP – EBSERH - Advogado (HUJB – UFCG)

Em relação aos atos administrativos e às licitações, assinale a alternativa correta.

a) O ato administrativo discricionário não está sujeito à apreciação do Poder Judiciário.

b) A imperatividade é atributo do ato administrativo contido no denominado poder extroverso

do Estado.

c) As entidades que não são controladas pela União, Estados, Municípios ou Distrito Federal não
estão sujeitas às imposições da Lei n. 8.666/1993.

d) A homologação é o ato que atribui ao vencedor o objeto da licitação, encerrando o certame.

e) É faculdade da administração pública e dos participantes, com base no princípio da

vinculação ao instrumento convocatório, a observância das normas e das condições do edital.

COMENTÁRIOS:

a) O mérito do ato discricionário realmente não está sujeito à apreciação do Poder Judiciário,
mas este poderá, ainda assim, fazer o controle de legalidade desses atos.

b) “A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado. Essa expressão é

utilizada para representar a prerrogativa que o poder público tem de praticar atos que
extravasam sua própria esfera jurídica e adentram a esfera jurídica alheia, alterando-a,
independentemente da anuência prévia de qualquer pessoa.” (FONTE: ALEXANDRINO,
Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 24ª. edição. São Paulo:
Método, 2016. p537)

c) Art. 1º, Lei 8666: “Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e
locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”

Como se sabe, além dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), também se obrigam ao
dever de licitar o Ministério Público e o Tribunal de Contas, quando no exercício de função
administrativa. Sendo assim, são órgãos não controlados, mas que têm obrigação de seguir a
8.666.

d) Homologação não é o último ato do procedimento e também não é o ato pelo qual se
confere ao vencedor o objeto da licitação, ambas as características são relativas à
ADJUDICAÇÃO.

e) Não se trata de faculdade, mas de obrigação observar as normas e condições do edital.

GABARITO: B.

3) 2015 - INSTITUTO AOCP – EBSERH - Advogado (HDT-UFT)

Assinale a alternativa correta.

a) A Administração Pública tem função exclusivamente administrativa.

b) Os atos administrativos não possuem autoexecutoriedade, dependendo sempre da

intervenção do Poder Judiciário para executar os seus atos.

c) O administrador não fica vinculado aos fundamentos de seus atos discricionários.

d) A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

e) Os atos administrativos revogados por motivo de conveniência ou oportunidade não podem

ser apreciados pelo Poder Judiciário.

COMENTÁRIOS:

a) Conforme falado, os poderes têm funções típicas e atípicas, logo não exercem
exclusivamente nenhuma função. Como exemplo de função atípica da Administração, tem-se
a função legislativa, quando da edição de medidas provisórias pelo Presidente da República.

b) A própria administração poderá executar seus atos, quando houver urgência ou quando
estiver expressamente previsto em lei.

c) A teoria dos motivos determinantes vincula o administrador ao motivo declarado. Para que
haja obediência ao que prescreve a teoria, no entanto, o motivo há de ser legal, verdadeiro e
compatível com o resultado. Vale dizer, a teoria dos motivos determinantes não condiciona a
existência do ato, mas sim sua validade.

d) Súmula 473 do STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo
de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial.”

e) Os atos discricionários estão sujeitos a amplo controle de legalidade perante o Judiciário. O

que se veda a este é a revisão de mérito.

GABARITO: D.

4) 2015 – AOCP – FUNDASUS - Assistente Administrativo

Assinale a alternativa que apresenta as particularidades circunstanciais que especificam o ato

administrativo e justificam que se formule um conceito que o isole entre os demais atos
jurídicos.

a) No que concerne às condições de sua válida produção e no que atina à eficácia que lhe é
própria.

b) No que concerne aos atributos organizacionais e no que atina à produtividade intrínseca

desses atributos.

c) No que concerne ao acompanhamento do servidor público e no que atina às ações

disciplinares.

d) No que concerne às peculiaridades públicas e no que atina à proteção da empresa pública.

e) No que concerne aos acordos trabalhistas e no que atina aos processos administrativos.

COMENTÁRIOS:

A primeira particularidade que difere os atos administrativos dos atos jurídicos em geral
consiste nos seus elementos ou requisitos de validade. A propósito desse ponto, confira-se a
lição de Maria Sylvia Di Pietro:

"Portanto, pode-se dizer que os elementos do ato administrativo são o sujeito, o objeto, a
forma, o motivo e a finalidade. A só indicação desses elementos já revela as peculiaridades
com que o tema é tratado no direito administrativo, quando comparado com o direito
privado." (Direito Administrativo, 26ª edição, 2013, p. 210/211).

Outro traço distintivo dos atos administrativos reside na sua eficácia. A esse respeito, vale a
pena conferir as palavras de Alexandre Mazza:

"(...)como qualquer ato jurídico, o ato administrativo é praticado para adquirir, resguardar,
modificar, extinguir e declarar direitos. A diferença é que tais efeitos estão latentes na lei,
cabendo ao ato administrativo o papel de desbloquear a eficácia legal em relação a
determinada pessoa, ao contrário de outras categorias de atos jurídicos, que não
desencadeiam, mas criam, por força própria, as consequências jurídicas decorrentes de sua
prática." (Manual de Direito Administrativo, 4ª edição, 2014, p. 224).

Assim sendo, tanto a validade quanto a eficácia dos atos administrativos apresentam
características peculiares.
GABARITO: A.

5) 2015 - INSTITUTO AOCP – EBSERH - Advogado (HE-UFSCAR)

a) Todos os atos da Administração produzem efeitos jurídicos, mesmo aqueles que são de
simples execução, os despachos de encaminhamento de papéis e processos, os atos
enunciativos e os atos de opinião, como os pareceres e laudos.

b) O ato administrativo pode ser conceituado como a declaração do Estado ou de quem o

represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico
de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

c) Os atos administrativos não são dotados de presunção de legitimidade e de veracidade.

d) O ato administrativo não é imperativo, ou seja, não se impõe a terceiros, quando estes não
concordam.

e) O ato administrativo só pode ser posto em execução após a intervenção do Poder Judiciário,
não existindo autoexecutoriedade.

COMENTÁRIOS:

a) Nem todos os atos produzem efeitos jurídicos, como é o caso dos atos enunciativos, os quais
dependem sempre de um outro ato, de conteúdo decisório, que eventualmente adote como
razão de decidir a fundamentação expendida no ato enunciativo, para produzir efeito. Trata-
se simplesmente da exposição de uma opinião, de uma sugestão ou de uma recomendação,
tais como os pareceres. Atos com esse conteúdo, realmente, não produzem, por si sós, efeitos
jurídicos.

b) De acordo com as lições de Maria Sylvia Zanella di Pietro, o ato administrativo pode ser
conceituado como “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo Poder Judiciário.” (Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 25. ed. p. 203).

c) A presunção de legitimidade e de veracidade é um atributo do ato administrativo.

d) A imperatividade também é um atributo do ato administrativo.

e) A autoexecutoriedade também é um atributo do ato administrativo.

GABARITO: B.

6) 2014 - INSTITUTO AOCP – UFS - Advogado

O ato administrativo interno da administração pública, relacionado às rotinas de andamento dos

variados serviços executados por seus órgãos e entidades administrativos, denomina-se

a) ato de gestão

b) ato de império.
 c) ato de expediente

d) ato subcomposto

e) ato reflexo

COMENTÁRIOS:

a) Os atos de gestão são praticados sem que a Administração utilize sua supremacia sobre os
particulares. São atos típicos de administração, assemelhando-se aos atos praticados pelas
pessoas privadas. São exemplos de gestão a alienação ou aquisição de bens pela
Administração, o aluguel de imóvel de propriedade de uma autarquia.

b) Os atos de império são aqueles que a Administração impõe coercitivamente aos

administrados. Tais atos não são de obediência facultativa pelo particular. São praticados pela
Administração ex officio, ou seja, sem que tenham sido requeridos ou solicitados pelo
administrado. São exemplos de atos de império os procedimentos de desapropriação, de
interdição de atividade, de apreensão de mercadorias, etc.

c) Os atos de expediente são atos internos da Administração que visam a dar andamento aos
serviços desenvolvidos por uma entidade, um órgão ou uma repartição. Conforme ensina Hely
Lopes Meirelles, tais atos não podem vincular a Administração em outorgas e contratos com
os administrados, nomear ou exonerar servidores, criar encargos ou direitos para os
particulares ou servidores. São exemplos de atos de expediente o encaminhamento de
documentos à autoridade que possua atribuição de decidir sobre mérito; a formalização de
um processo protocolado por um particular e o cadastramento de um processo nos sistemas
informatizados de um órgão público.

d) O Examinador quis inventar. Existe ato composto, que é aquele emanado por mais de uma
manifestação de vontade do mesmo órgão.

e) É um efeito secundário (atípico) do ato administrativo , que pode ser reflexo ou preliminar.
O efeito reflexo é aquele que atinge terceiros estranhos a prática do ato. Por exemplo, quando
o Estado desapropria o imóvel do Fulano. O efeito típico é aquisição do respectivo imóvel.
Porém, se Fulano tem um contrato de locação com Sicrano essa desapropriação também o
atinge. Esse é um efeito atípico, pois Sicrano é um terceiro estranho ao ato. É um efeito atípico
reflexo. Já o efeito preliminar ou prodrômico acontece nos atos administrativos que
dependem de duas manifestações de vontade. Este efeito se configura com o dever da
segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o fez.

GABARITO: C.

7) 2014 - INSTITUTO AOCP – UFES - Advogado

O ato administrativo que contém determinações gerais e abstratas, que não tem destinatários
determinados e que incide sobre todos os fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses
que abstratamente preveem, denomina-se

a) atos ordinatórios.
 b) atos negociais.

c) atos típicos.

d) atos normativos.

e) atos precários.

COMENTÁRIOS:

a) Ordinatórios: organizam o funcionamento interno da Administração: instruções, circulares,

Avisos, portarias, ofícios, ordens de serviço e despachos.

b) Negociais: tratam de assuntos de interesse do particular: licenças, autorizações,

permissões, aprovações, admissões, vistos e homologações.

c) Atos administrativos típicos são os praticados pela administração no uso dos seus poderes
estatais.

d) Normativos: estabelecem normas gerais e abstratas: decreto, regulamento, resolução,

Regimento, deliberação, instrução normativa.

e) Ato precário é aquele que pode ser revogado a qualquer tempo.

GABARITO: D.

8) 2013 - INSTITUTO AOCP - Colégio Pedro II - Técnico em Enfermagem

De acordo com a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal, analise as assertivas e assinale a alternativa que aponta a(s) correta(s).

I. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode
revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

II. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos

favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.

III. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção

do primeiro pagamento.

IV. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.

a) Apenas I.

b) Apenas II e III.

c) Apenas I e IV.
 d) Apenas I, III e IV.

e) I, II, III e IV.

COMENTÁRIOS:

Lei 9.784/99

I - Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.

II- Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.

III - § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

IV - Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados
pela própria Administração

GABARITO: E.

9) 2012 – AOCP - TCE-PA - Analista de Controle Externo

São requisitos do ato administrativo:

a) competência, finalidade, motivo e objeto.

b) competência, finalidade, motivo e legalidade.

c) finalidade, motivo, impessoalidade e objeto.

d) motivo, legalidade e objeto.

e) competência, finalidade, motivo e publicidade.

COMENTÁRIOS: Elementos (ou requisitos) do Ato Administrativo  COFIFOMOB

COmpetência

FInalidade VINCULADOS
ELEMENTOS DO ATO
ADMINISTRATIVO FOrma

Motivo
DISCRICIONÁRIOS
OBjeto

GABARITO: A.
10) 2012 – AOCP - TCE-PA - Assessor Técnico de Informática

O ato administrativo que necessita para a sua formação da manifestação de vontade de dois ou
mais diferentes órgão denomina-se

a) simples.

b) complexo.

c) composto.

d) decorrente.

e) residual.

COMENTÁRIOS: “O ato composto distingue-se do complexo porque este só se forma com a

conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela manifestação
de vontade de um único órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade." (Meirelles,
2007, p. 173).

GABARITO: B.

11) 2012 – AOCP - TCE-PA - Analista de Controle Externo

A respeito dos atos administrativos, analise as assertivas e assinale a alternativa que aponta as
corretas.

I. Ato extintivo é aquele que põe fim a situações individuais existentes.

II. Ato declaratório é aquele que declara uma situação pré-existente, visando preservar o direito
do administrado.

III. Ato alienativo é aquele que tem por fim alterar situações pré-existentes sem provocar a sua
supressão.

IV. Ato modificativo é aquele que tem por fim transferir bens e direitos de um titular a outro.

a) Apenas I, II e III.

b) Apenas II, III e IV.

c) Apenas I e II.

d) Apenas III e IV.

e) I, II, III e IV.

COMENTÁRIOS:

I- Atos Extintivos ou Desconstitutivos – põe termo a situações jurídicas individuais;

II- Atos Declaratórios – reconhece situações jurídicas pré-existentes;

Nos itens III e IV, inverteram-se os sentidos dos Atos. Ssegue forma correta:

III - Atos Modificativos – altera situações pré-existentes, sem lhes diminuir direitos ou
obrigações;

IV - Atos Alienativos – opera transferência de bens ou direitos de um titular para outro,

geralmente dependem de autorização legislativa;

GABARITO: C.

12) 2012 – AOCP - TCE-PA - Auditor

No que se refere à extinção dos Atos Administrativos, a retirada pelo Poder Público do ato
administrativo porque o destinatário descumpriu as condições inicialmente impostas, é
denominada de

a) Tredestinação.

b) Caducidade.

c) Efeito Prodrômico.

d) Cassação.

e) Contraposição.

COMENTÁRIOS:

a) Tredestinação é a destinação de um bem expropriado para finalidade diversa da que se

planejou inicialmente.

b) NA caducidade o ato perde a sua eficácia em virtude de superveniência de um ato de

hierarquia maior ou de uma lei.

c) Efeito pondrômico é o efeito secundário do ato administrativo que depende de duas

manifestações de vontade. Ex: nomeação de dirigente da agência reguladora.

d) Cassação é a extinção do ato administrativo por descumprimento das condições que

deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica.

e) Contraposição é a retirada do ato administrativo pela edição de um outro ato jurídico,

expedido com base em competência diferente e com efeitos incompatíveis, inibindo assim a
continuidade da sua eficácia

GABARITO: D.