UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE DO PARANÁ

CAMPUS JACAREZINHO
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

A ESCASSEZ DOS RECURSOS PÚBLICOS DOS PEQUENOS E

MÉDIOS MUNICÍPIOS COMO OBSTÁCULO NA IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS.1

THE SCARCITY OF PUBLIC RESOURCES OF SMALL AND MEDIUM-

SIZED MUNICIPALITIES AS AN OBSTACLE IN THE
IMPLEMENTATION OF PUBLIC POLICIES.

Amanda Pimenta de Freitas Aguiar

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1 NOÇÕES GERAIS SOBRE POLITICAS PÚBLICAS.

1.1 CONCEITO E FINALIDADE. 1.2 LIMITES E COMPETÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. 2. NOÇÕES HISTÓRICAS SOBRE A
REPARTIÇÃO DE RECEITAS. 2.1 DO ORÇAMENTO MUNICIPAL –
COMPOSIÇÃO E CRIAÇÃO DO ORÇAMENTO. 2.2 DA EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL. 3. A ESCASSEZ DE RECURSOS COMO
OBSTÁCULO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 3.1 TEORIA DA
RESERVA DO POSSÍVEL. 3.2 PLANEJAMENTO INTEGRADO COMO
VIABILIZADOR DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. CONSIDERAÇÕES FINAIS.
REFERÊNCIAS.

RESUMO
Um dos temas de maior relevância e que mais se discuti (de um modo geral) é a
implementação de políticas públicas, como instrumento garantidor dos direitos
fundamentais do cidadão. Ocorre que, infelizmente os cofres públicos municipais
vêm se mostrando insuficientes para garantir a eficácia e execução de tais políticas
ante a ineficiência, inefetividade e omissão dos demais Entes Federativos em
oferecer serviços públicos de qualidade. Posto isto, a intersetorialidade, como
estratégia de gestão pública democrática, se apresenta como uma alternativa para
viabilizar a elaboração e execução de políticas sociais, eis que proporciona a
racionalidade dos recursos públicos.
PALAVRAS-CHAVE: Política Pública. Recurso Municipal. Escassez. Planejamento
Integrado.

1
Artigo apresentado como exigência para obtenção do título de Pós-Graduação, sob a orientação do
Professor Evandro Gustavo de Souza.
 2

ABSTRACT
One of the most relevant and discussed topics (in general) is the implementation of
public policies, as an instrument to guarantee the fundamental rights of citizens. It so
happens that, unfortunately, the municipal public coffers have been shown to be
insufficient to guarantee the effectiveness and execution of such policies, in view of
the inefficiency, ineffectiveness and omission of other Federal Entities in offering
quality public services. That said, intersectoriality, as a democratic public
management strategy, presents itself as an alternative to enable the elaboration and
execution of social policies, as it provides the rationality of public resources.
KEY-WORDS: Public policy. Municipal Resource. Scarcity. Integrated Planning.

INTRODUÇÃO
Políticas Públicas como tema central de um estudo, a princípio pode parecer
batido. Porém, tratar deste assunto é de suma importância na busca por soluções e
auxílio para as mais diferentes demandas ligadas ao bem-estar social, com enfoque
especial na superação da escassez de recursos da massa dos municípios
brasileiros.
Este artigo tenta, de alguma forma e muito sutil e timidamente, contribuir
para o crescente estudo sobre o tema, em especial na busca por soluções para a
problemática apresentada. Para tanto, foi necessária uma vasta consulta
bibliográfica, as quais estão devidamente referenciadas nas páginas finais.
Assim, para melhor compreensão do tema, o presente estudo será
estruturado em três sucintos capítulos. No primeiro, será traçado algumas premissas
importantes para a construção do trabalho, como conceito e natureza jurídica das
Políticas Públicas, onde será abordado o papel do gestor municipal e os limites da
sua competência.
Em seguida, falar-se-á sobre a repartição de receitas dos entes federados e
a origem histórica desta divisão como sendo a principal responsável pela
insuficiência de recursos.
Será abordado o que compõe o orçamento público, identificando-se as
principais fontes e a importância do planejamento na elaboração do orçamento
público municipal. Com isso, se encerra o segundo capítulo.
O ápice do presente estudo será desenvolvido no terceiro e último capítulo.
Neste ponto, será estudado a função do orçamento público municipal e, por
conseguinte, uma possível solução para minorar os efeitos da escassez do erário,
principal obstáculo na implementação das políticas públicas municipais e para a
efetivação dos direitos sociais.
 3

Registre-se, todavia, que o objetivo do presente não é fazer uma análise

completa do problema, mas, tão apenas, uma breve introdução ao tema.
1 NOÇÕES GERAIS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS.
Antes de iniciar o estudo sobre o conceito e finalidade das políticas públicas,
faz-se necessário destacar a importância da proteção dos Direitos Fundamentais do
cidadão.
Segundo Paulo Hamilton Siqueira Junior, Direitos Fundamentais “são
aqueles que de maneira direta são caracterizados como imprescindíveis e
indispensáveis à condição humana, não importando quem é essa pessoa, onde
nasceu, sua condição financeira e etc. (SIQUEIRA JUNIOR, 2007, p. 47.)
Logo, os Direitos Fundamentais enquanto garantia de bem-estar social e de
vida digna, deve ser salvaguardado e promovido pelo Estado, em busca da
igualdade, redução dos problemas sociais e a proteção do mínimo existencial.
É o que traz a Constituição brasileira, como sendo o sustentáculo de um
Estado Democrático de Direito, os quais emanam direitos e deveres aos seus
tutelados. Veja:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Neste diapasão, cabe aos Municípios, bem como à União, aos Estados e ao
Distrito Federal o dever de tutelar e garantir tais direitos acima de qualquer coisa – e
a qualquer custo – ainda que os recursos financeiros não se mostrem propícios, eis
que este deve ser o objetivo máximo do ente federado, segundo Lélio Maximino
Lellis:

dada a finitude dos recursos econômicos disponíveis, deve haver a

priorização à outorga das prestações socieconômicas devidas pelo Estado
ao indivíduo residente no Brasil com a colocação em segundo plano de
previsão orçamentária e despesas de menor importância, tais como aquelas
pertinentes a publicidade governamental. (LELLIS, 2015, p. 63-64).
O que se extrai, portanto, é que, em perspectivas gerais, se mostra
inaceitável encarar tais deveres como um ato discricionário do gestor, podendo
alegar escassez de recursos em detrimento da oferta do mínimo existencial ao
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cidadão, cujo direito se concretiza através da implementação de Políticas Públicas

Sociais, a qual será devidamente conceituada no tópico seguinte.

1.1 Conceito e Finalidade.

Apesar de ser considerado algo de definição complexa, Maria Paula Dallari
Bucci, de forma brilhante e sucinta define que “Políticas públicas são programas de
ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as
atividades privadas, para realização de objetivos socialmente relevantes. (BUCCI,
2006, p.38).
Em outras palavras e de um modo geral, trata-se de atividades legislativas e
administrativas com enfoque em resolução de problemas relacionados aos Direitos
Fundamentais do cidadão, através atos e normas que regulamentam programas de
ação governamental específicas em busca de mudanças e melhorias à população
vulnerável.
Logo, segundo Carlos Alberto Ferri:
Tudo se resume à fruição de direitos como a saúde, a educação, a
habitação, o trabalho, o meio ambiente sadio, que dependem, assim, da
organização do Estado, que fixa e implementa Políticas Públicas
(igualitárias e universais por natureza) por intermédio da função legislativa
(leis) e da função administrativa (planejamento e ações de implementação).
Por isso as Políticas Públicas funcionam como uma espécie de dever do
Estado de honrar com os requisitos (contrato) a que se propôs cumprir,
especialmente com a Constituição Federal de 1988, promulgada sob
proteção máxima de garantias e direitos fundamentais. (FERRI, 2019, p.
62).
Não obstante, não se pode reduzir Políticas Públicas a ações
governamentais, apenas, visto que a norma e os atos propriamente jurídicos
também são pilares alicerçadores da concretização de tais ações.

Segundo Cunha Jr. “A base de tais direitos é propícia para concreção a

Justiça Social e pela viabilização de políticas públicas que garantam o amparo e
proteção, não somente aos pobres e fracos, mas a toda a sociedade. Podem, ainda,
ser classificados como ‘direitos de crédito’ porque, por meio deles, o ser humano
passa a ser credor das prestações sociais estatais, assumindo o Estado, nessa
relação, a posição de devedor.” (CUNHA JR., 2008. p.212).
Assim, resta evidente a relevância das Políticas Públicas para a sociedade
e, também, como tema central do presente trabalho, eis que refletir sobre a
importância e complexidade de um sistema que dê voz aos mais diversos tipos de
anseios sociais garante a busca por soluções dos obstáculos que dificultam o fim
 5

pretendido pela Constituição Federal, que consolidou os direitos fundamentais

sociais, conceituado no tópico anterior.
Tal qual dito acima, Políticas Públicas é uma “forma de exercício do poder
em sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre Estado e
Sociedade” (NOGUEIRA, 2018, p.19), cuja finalidade precípua é servir como
ferramenta para a efetivação dos Direitos Sociais da coletividade.
Deste modo, os objetivos da política pública estão diretamente ligados a
análise avaliativa do gestor, o qual será responsável pelo planejamento, execução e
destinação dos recursos para os programas de governo destinados a atender com
qualidade às necessidades da população.
1.2 Limites e Competência da Administração Pública Municipal.
Por óbvio, a Administração Pública possui limites para a implementação de
programas voltados a Políticas Públicas. Pois bem, voltando-se o estudo aos
municípios, tem-se que, diante da descentralização federativa, o município elevou-se
à condição de Ente da Federação e, como ônus, amealhou uma gama de
responsabilidades e um importante papel na proteção dos Direitos Fundamentais do
cidadão.
Posto isto, pouco importa a hierarquia da federação, mas, sim, que a
administração será exercida pelo poder Executivo, o qual será o responsável pelas
demandas envolvendo Políticas Públicas.
Acontece que, dentre inúmeros obstáculos enfrentados pelos Municípios, a
questão orçamentária se mostra como a primeira e talvez a principal barreira. Diante
disso, muitos gestores utilizam-se deste argumento como “muleta” para a não
implementação de Políticas Públicas, principalmente àquelas voltada para as
minorias.
Isso porque, apesar de ser um assunto merece total dedicação e priorização,
tais ações governamentais são atos discricionários, ou seja, não vinculam o gestor à
sua execução. Nesse sentido, Fhilip Gil França aduz que:
Aquele que administra tem o dever jurídico de dar conta da sua
administração e de responder ´por seus atos, conforme essa noção de
controle. Significa, então, pedir conta (controlar) por uma parte e responder
(ser controlado) por outra. (FRANÇA, 2011, p. 84).
Dito isto, é perfeitamente possível afirmar que os agentes responsáveis pela
gestão pública podem serem responsabilizados pelos atos que deixaram de praticar
 6

(omissão), sejam eles na elaboração, na implementação ou também na execução

das Políticas Públicas, em especial àquelas de caráter constitucional.

Outrossim, como menciona Régis Fernandes de Oliveira “A decisão de

gastar é, fundamentalmente, uma decisão política. O administrador elabora um
plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta os meios disponíveis para seu
atendimento e efetua o gasto.” (OLIVEIRA, 2006, p.243).
Na contramão desta discricionariedade, há os limites constitucionais que são
aqueles relacionados pelos fundamentos, objetivos e princípios, sobretudo aqueles
elencados em seu art. 3º:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Deste modo, não existe uma liberdade absoluta do gestor para incluir neste
sistema de planejamento o que bem entender, uma vez que “o que era uma
atividade discricionária, que ensejava opções ao político na escolha e destinação
das verbas, passa a ser vinculada” (OLIVEIRA, 2006, p. 315).

Fica evidente, portanto, que quando se trata de Direitos e Garantias

Fundamentais, não há que se falar em discricionariedade do administrador, uma vez
que a norma constitucional já vinculou a matéria.
2 NOÇÕES HISTÓRICAS SOBRE A REPARTIÇÃO DE RECEITAS.
Como mencionado no capítulo anterior, o Estado Brasileiro se organizou na
forma de estado federativo, com a proclamação da República em 15 de novembro
de 1889, cuja Constituição de 1891 adotou definitivamente a República Federativa
como forma de governo no país, mais de sessenta anos depois de sua
independência.

A Federação caracteriza-se precipuamente na descentralização político-

administrativa entre os seus entes a fim de dar-lhes a máxima autonomia, atribuindo-
lhes competência legislativa, administrativa e tributária – no âmbito de seu interesse
local – desde que dotados de capacidade de autogoverno e administração própria,
como é o caso dos municípios.
 7

Todavia, ao descentralizar o poder da União, o mesmo não aconteceu com

as receitas! Isso porque, conforme artigo publicado no site “Congresso em Foco” a
Senadora Ana Amélia Lemos aduz de forma categórica que “atualmente, 60% dos
recursos gerados com a arrecadação de impostos ficam com a União, 24% ficam
com os estados, e somente 16% com os municípios.” (LEMOS, 2016, online),
demonstrando um traço monarca, que infelizmente permanece enraizado.
Notadamente é um verdadeiro absurdo.
Diga-se isto em razão de que, diante da extensa lista de atribuições
impostas aos municípios, principalmente pelo fato de que o contribuinte e o
consumidor final do serviço público reside no município, tornou-se financeiramente
impossível atender toda a demanda da comunidade local de forma satisfatória, já
que hipossuficiente em sua arrecadação própria, conforme será devidamente
demonstrado e fundamentado nos tópicos seguintes.
Ademais, analisando-se criticamente, o sistema de repartição de receitas da
forma em que é realizado mantém os municípios e o Distrito Federal na em estreita
dependência financeira da União, uma vez que o Governo Federal concentra em
suas mãos as receitas mais significativas já que oriundas dos principais tributos.
2.1 Do Orçamento Municipal – Composição e Criação.
Simplificadamente, devido à herança cultural, atrelada a um viés monarca e
extremamente centralizadora que prevalece no Brasil, os principais recursos são
concentrados na União, detentora dos principais tributos, conforme já mencionado
alhures.
A arrecadação do município é composta basicamente pelos tributos
elencados nos artigos 145 e 156, da Constituição Federal:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados
ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à
administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei,
o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;
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II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens

imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II,
definidos em lei complementar. 
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §
4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:        
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e       
II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do
imóvel.      
§ 2º O imposto previsto no inciso II:
I - não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao
patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a
transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou
extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade
preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos,
locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil;
II - compete ao Município da situação do bem.
§ 3º Em relação ao imposto previsto no inciso III do caput deste artigo, cabe
à lei complementar:         
I - fixar as suas alíquotas máximas e mínimas;     
II - excluir da sua incidência exportações de serviços para o exterior.         
III - regular a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios
fiscais serão concedidos e revogados.         

Além disso, compõem ainda a receita municipal os recursos recebidos por

meio da famigerada transferência fiscal pela União, tal qual dispõem os artigos 158 e
159 da CF/88:

Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos
de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem
e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União
sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles
situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art.
153, § 4º,
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado
sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus
territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do
Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios,
mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor
adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas
prestações de serviços, realizadas em seus territórios;     
II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei
estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10
(dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos
resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível
socioeconômico dos educandos.

Art. 159. A União entregará:       

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I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de

qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 50% (cinquenta por
cento), da seguinte forma:       
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação
dos Estados e do Distrito Federal;   
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação
dos Municípios;         
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas
instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos
regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do
Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei
estabelecer;      
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;       
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano;     
f) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de setembro de cada ano;       
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados,
dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor
das respectivas exportações de produtos industrializados.    
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio
econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os
Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a
destinação a que se refere o inciso II, c  , do referido parágrafo.           
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o
previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de
renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e
158, I.
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a
vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual
excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em
relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por
cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os
critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada
Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na
forma da lei a que se refere o mencionado inciso.        

Elencadas às principais fontes de recursos, passa-se a análise da

elaboração do Orçamento Público. Em suma, tem-se que a criação do orçamento
público – como instrumento legal – necessita de um processo cíclico, dinâmico e
contínuo, regidas por três leis, de iniciativa exclusiva do Poder Executivo: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária
Anual (LOA). Estas leis formam um sistema integrado adotado pela Constituição
Federal em seu artigo 165.

Nota-se que o orçamento público é de suma importância na viabilização das

ações do governo, dentre elas, as Políticas Públicas.
Em sua dissertação, José Roberto Rizzotti pontua que:
 10

Ao se elaborar o Orçamento Municipal, as obras e serviços a serem

realizados são programados em forma de Projetos e Atividades para os
diversos órgãos da Administração. No Orçamento, os projetos e as
atividades são os títulos das ações que cada órgão desenvolverá, onde está
dimensionada para o período de um ano, a destinação de recursos
financeiros, materiais e humanos para a sua execução. (RIZZATO, 1999, p.
22).
Não bastasse isso, para se incluir qualquer obra/projeto no orçamento,
também deverá haver previsão no Plano Diretor Municipal, o qual observará o
diagnóstico e as necessidades da realidade local, conforme dispõe o artigo 40, da
Lei 4.320/64 que define o Plano Diretor como parte integrante do processo de
planejamento municipal.

Ressalta-se que não há uma decisão impositiva do Poder Executivo na

elaboração do orçamento, uma vez que o artigo 48 da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LC 101/00) torna obrigatória a realização de audiências públicas, propiciando
a participação popular na elaboração das leis supracitadas, com o intuito de
assegurar os interesses e anseios da massa da população.
E nada mais justo que isso, visto que para que as ações públicas se revelem
eficientes e sejam suficientes e efetivas é indispensável que a alocação de vontades
se dê mediante a participação de seus legítimos interessados, principalmente pela
parcela da população que cada política, na sua singularidade, se dispõe a atender.
(NERY DA SILVA, 2012, p. 10).
De todo o exposto, infere-se que “a atuação conjunta dos instrumentos de
planejamento permite aos administradores públicos a utilização de recursos com
eficiência, facilitando a transparência nas informações como também possibilitando
a participação da coletividade na sua fiscalização.” (SOUZA, 2018, p. 24).
2.2 Da Execução do Orçamento Municipal.
Como exposto, a situação financeira da imensa maioria dos municípios é
bastante precária, considerando a amplitude da demanda dos serviços públicos e
sua exígua capacidade de tributar. Tal situação se mostra ainda pior para os
pequenos e médios municípios cuja capacidade de prover receitas é ainda mais
dificultosa.

Pois bem, no que diz respeito a execução orçamentária, como é sabido,

diferentemente do direito privado em que o particular pode fazer o que bem
entender, desde que a lei não o proíba, a administração pública está obrigada agir
estritamente em cumprimento ao que a lei o autoriza. Em outras palavras, a
 11

discricionariedade do gestor está rigorosa e inteiramente vinculada ao que a lei o

permite fazer.
Todavia, segundo Vidal Serrano Nunes Júnior, a lei orçamentária autoriza,
mas não vincula. Isso quer dizer que sem a previsão orçamentária não pode haver
nenhuma ação/despesa, mas se assim houver, o Executivo não é obrigado a
executá-la, ante a sua discricionariedade. (NUNES JÚNIOR, 2009, p.171)
Porém, por evidente, ainda que a execução orçamentária seja uma “decisão
política” (devidamente fundamentada, por óbvio), esta deve voltar-se precipuamente
para a promoção da garantia, concretização e eficiência dos direitos fundamentais
da população.
3 A ESCASSEZ DE RECURSOS COMO OBSTÁCULO NA IMPLEMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS.
Como já abordado nos tópicos anteriores, para que o Poder Administrativo
Municipal possa garantir a proteção dos direitos fundamentais individuais de sua
população, faz-se necessário recursos financeiros (e previsão legal no orçamento)
para que possam ser efetivadas as ações pertinentes.

Mas, como também já dito, os municípios tendem a sofrer com a

precariedade de recursos, o que torna a realidade muito mais complexa. Ora, o
estrangulamento na capacidade de tributar e a elasticidade da demanda por serviços
públicos, decorrente da situação econômica e social do País são fatores cruciais,
responsáveis por boa parte da enorme pressão a que estão sujeitos os gestores
municipais. (SOUZA, 2018, p. 37).
Dito isto, passa-se a análise do tema central do presente trabalho!
Como é sabido, a maioria dos recursos disponíveis no cofre público municipal estão
comprometidos com as despesas fixas e indispensáveis, como: saúde, educação,
manutenção da cidade (limpeza, iluminação, saneamento básico e etc), além da
manutenção da própria máquina.
Logo, a autonomia para a realização de programas próprios é mínima,
motivo pelo qual os municípios menores (principalmente) necessitam do apoio de
programas federais e estaduais como viabilizadores destas ações.
Em seu trabalho intitulado “O Papel das Políticas Públicas no
Desenvolvimento Local e na Transformação da Realidade”, Elenaldo Celso Teixeira,
aduz que:
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A administração dos municípios fica ainda mais precária com o desmonte,

nos últimos anos, de agências técnicas federais e estaduais que lhe
prestavam assistência. Na política neoliberal, a descentralização é,
principalmente, a transferência da responsabilidade da execução e custeio
de políticas para a família e a sociedade. Em paralelo, mantém-se a
transferência de subvenções sociais para entidades indicadas, com critérios
político-eleitorais, por parlamentares ou outras instâncias do poder,
pulverizando recursos sem priorizar as necessidades da população.
(TEIXEIRA, 2002, p. 07).

Logo, percebe-se que a implementação de Políticas Públicas é

extremamente difícil do ponto de vista financeiro e surpreendentemente frustrante
para àquele que planeja e, sobretudo, para aquele que necessita.

3.1 Teoria da Reserva do Possível.

Inicialmente, cumpre esclarecer que, considerando que não é o propósito do
presente estudo analisar a legitimidade e pertinência da interferência do Poder
Judiciário no âmbito das Politicas Públicas, este tópico abordará, tão somente, os
aspectos gerais sobre este tema, sem, no entanto, adentrar ao mérito da questão.
Pois bem,
3.2 Planejamento Integrado como Viabilizador das Políticas Públicas.
Na

CONSIDERAÇÕES FINAIS.
Consoante todos os elementos trazidos acima, nota-se que, sumariamente,
as Políticas Públicas, sejam elas sociais ou econômicas, são os meios utilizados
para solução de problemas locais nas mais diversas áreas abrangidas pelos Direitos
Fundamentais, protegidos pela Constituição Federal.
Todavia, para que o mesmo possa realizá-las, é necessário haver uma
disponibilidade financeira do erário, o qual, infelizmente, é extremamente enxuto e,
quase sempre, insuficiente para cobrir os gastos que as Políticas Públicas
demandam e, ao mesmo tempo, cobrir as despesas necessárias à manutenção da
máquina pública.
Daí a importância da elaboração de um orçamento público bem planejado,
debatido e
Para finalizar, faz-se importante destacar a importância de dar
prosseguimento ao debate e, principalmente, a uma análise mais aprofundada
 13

REFERÊNCIAS
SIQUEIRA JUNIOR, Paulo Hamilton; OLIVEIRA, Miguel Augusto Machado. Direitos
Humanos e Cidadania. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.

LELLIS, Lélio Maximino. Uma interpretação para a efetivação dos direitos sociais, In.
FERRI, Carlos Alberto (Org.). Direitos Fundamentais. Jundiaí: Paco Editorial, 2015.

BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas Públicas. Reflexões sobre o conceito

jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006.
GIOVANNI, Geraldo Di; NOGUEIRA, Marco Aurélio. Dicionário de políticas públicas.
2 ed. São Paulo: Editora da Unesp, Fundap, 2015.
FRANÇA, Fhilip Gil. O Controle da Administração Pública: Discricionariedade,
tutela jurisdicional, regulação econômica e desenvolvimento. 3 ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011.
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006.
CUNHA JR. Dirley da. Controle judicial das omissões do poder público: em
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