CLUBE DO CONCURSO - EAD

ADMINISTRAÇÃO - PROFESSOR: CARLOS ALBERTO

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - Parte I - Carlos Alberto

EVOLUÇÃO DA ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA

Há três “estágios” (ou modelos) de evolução administrativa do Estado brasileiro, assim dispostos em ordem
cronológica: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial.

Administração patrimonialista Administração burocrática Administração gerencial

CF. 1824/1930 1930/1995 1995...2018

1. Administração Pública Patrimonialista

A noção de “patrimonialismo”, nos moldes daquilo que hoje estudamos, é remetida ao sociólogo alemão
Max Weber, ao referir-se a uma suposta ação parasitária do Estado e de sua elite sobre a sociedade. Trata-
se, assim, de um tipo específico de dominação entre a autoridade política e o povo, sendo normal a
apropriação da coisa pública pelo governante como se sua fosse (WEBER, 2004).
Historicamente, as raízes patrimonialistas brasileiras remontam ao período do Brasil Colônia, em especial
devido à influência de Portugal no período medieval, onde não havia sequer a noção de “soberania
popular”, e onde havia o gasto indistinto das rendas pessoais e do governo, pelo monarca. No entanto, para
nós, é de maior interesse restringir o período a partir do momento que o Brasil torna-se independente de
Portugal (1822) e, dessa forma, passa a contar com uma administração própria. Nesta ótica, podemos
afirmar que o modelo gestão patrimonialista do Estado vigora desde a independência até a década de 1930.
À época do Brasil-Império, em continuidade a uma política portuguesa de séculos, formou-se uma elite
essencialmente patrimonialista, que vivia da renda do Estado ao invés da renda da terra.

A proclamação da República (primeiro golpe militar da história brasileira) não alterou profundamente as
estruturas socioeconômicas do Brasil Imperial. O que houve foi a maior concentração na economia agrícola
de exportação, fortalecendo-se a cafeicultura paulista, ao passo que as antigas elites cariocas e nordestinas
perdiam poder. A presença dos militares no poder, após o golpe de 1889, teve vida breve, resistindo até
1894, com a eleição de Prudente de Morais. Nesta ocasião, a oligarquia cafeeira retorna ao poder, trazendo
novamente à tona a aliança já vista no Segundo Império entre o estamento burocrático aristocrático e a
oligarquia cafeeira.

Assim, os senhores de terra (os “barões do café”) ocupavam-se da economia, ao passo que uma classe
burocrática (cujos membros, muitas vezes, possuíam laços de parentesco ao patriarcado rural) cuidava da
administração do Estado. Este estamento burocrático governava com ampla autonomia, “apropriando-se
do excedente econômico no seio do próprio Estado, e não diretamente através da atividade econômica”
(BRESSERPEREIRA, 2001, p. 5). É importante dispensarmos um olhar mais detido na classe burocrática
brasileira na época da República Velha. Parcela considerável deste estamento era composta por
representantes da ordem escravocrata (recém-extinta), agora absorvidos pelo emprego público. Contudo,
há de se ter em mente a formação de uma elite patrimonialista que vivia das rendas do Estado ao invés das
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Avenida Presidente Vargas, 2001, entre Manoel Eudóxio e Professor Tostes, Centro, Macapá-AP.
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rendas da terra. Era composta por letrados e juristas, sendo que, com o tempo, o saber jurídico formal é
transformado em instrumento de poder. A Constituição Federal de 1891, instituidora do federalismo, foi
responsável por prover maior descentralização política a um Estado que fora altamente centralizado na
época do Império. Tal fato implicou o aumento do poder dos governadores e das oligarquias locais,
configurando uma situação contraditória: os governadores passaram a deter mais poder em relação à
União, mas passaram, usualmente, a depender da figura do “coronel local”. Esse sistema ficou conhecido
como “política dos governadores”, e foi responsável pela alternância, na presidência da Burocracia-
aristocrática (elite da administração pública) Oligarquia cafeeira (poder econômico e político)

Principais características:

 Confusão entre o Res pública X Res principis

 Interpermeabilidade dos patrimônios público e privado;
 Prebendas e Sinecuras;
 Corrupção e nepotismo;
 Descaso com a coisa pública

2. Administração Pública Burocrática: Max Weber - Surge na metade do séc. XIX, estado liberal, para
combater a corrupção e o nepotismo; Baseada no controle rígido dos processos e dos procedimentos, a priori;
Parte-se da desconfiança prévia dos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas;
Qualidade fundamental: efetividade no controle dos abusos.

 Competências do DASP: DL 579/38 O estado pormenorizado das repartições, departamentos e

estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as
modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos,
dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;
Organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária
a ser enviada por este à Câmara dos Deputados ; Fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na
conformidade das suas instruções, a execução orçamentária; Selecionar os candidatos aos cargos públicos
federais, excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do Magistério
e da Magistratura;
 Promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União; Estudar e fixar os padrões
e especificações do material para uso nos serviços públicos; Auxiliar o Presidente da República no exame
dos projetos de lei submetidos a sanção; Inspecionar os serviços públicos; Apresentar anualmente ao
Presidente da República relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e em andamento.
 Estado do Bem-Estar Social: Era JK - Criou COSB - Comissão de Simplificação Burocrática – promover
estudos visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das atribuições de cada órgão ou
instituição e da delegação de competências, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da prestação
de contas das autoridades. Criou a CEPA – Comissão de Estudos e Projetos Administrativos – assessorar a
presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa. Estruturas ad
hoc – híbrido administrativo; Plano de Metas – crescer 50 anos em 5;
 Estado do Bem-estar: Governo Goulart - Comissão Amaral Peixoto: objetivo era promover “uma ampla
descentralização administrativa até o nível do guichê, além de ampla delegação de competência”. -
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reorganização das estruturas e atividades; - expansão e fortalecimento do sistema de mérito; -

normas de aquisição e fornecimento de materiais; - organização administrativa do Distrito Federal.
 A Reforma Desenvolvimentista Militar - Comestra - Comissão Especial de Estudos da Reforma
Administrativa - com o objetivo de proceder ao “exame dos projetos elaborados e o preparo de outros
considerados essenciais à obtenção de rendimento e produtividade da administração federal”. DL 200/67:
primeiro momento da administração gerencial na tentativa de superação da rigidez burocrática –
descentralização funcional (criação da administração direta e indireta – autarquias, fundações, EP, SEM).

 DL nº200/67: sistemático empreendimento para a reforma Princípios do planejamento, da coordenação,

da descentralização, da delegação de competência e do controle; Distinção entre a administração direta
e a indireta – descentralização funcional; Definia as bases do controle externo e interno. Indicava diretrizes
gerais para um novo plano de classificação de cargos; Estatuía normas de aquisição e contratação de bens
e serviços; Fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imediata do
presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e
de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios; Desenhava os
sistemas de atividades auxiliares - pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade
e auditoria e serviços gerais;

 Características do modelo Autoritário desenvolvimentista “Apesar de representar a primeira tentativa de

reforma gerencial da administração pública pela intenção de mexer na rigidez burocrática, o Decreto-Lei
200/67 deixou seqüelas negativas”. Dicotomia: Estado Tecnocrático X Burocrático. Distanciamento entre
a AD e AI, criando um fosso. Não garantiu a profissionalização do serviço público: não institucionalizou
uma administração do tipo weberiano; utilização da administração indireta como fonte de recrutamento,
prescindindo-se, em geral, do concurso público.

 Programa de Desburocratização (1979): combate a burocratização dos procedimentos, revitalização e

agilização das organizações do Estado, descentralização de autoridade, melhoria e simplificação dos
processos administrativos e promoção da eficiência. Reforma social e política (caminho rumo à
administração gerencial). Programa de Desestatização: para conter os excessos da administração
descentralizada.
 Crise do Modelo Nacional - Desenvolvimentista Crise fiscal; Esgotamento da estratégia estatizante de
intervenção do Estado e do modelo de substituição de importação; Crise da forma de administrar o Estado
e crise de governabilidade.

Características da Burocracia:

 Caráter legal das normas;

 Caráter formal das comunicações;
 Divisão do trabalho;
 Impessoalidade (privilégio dos cargos e não das pessoas)
 Hierarquização da autoridade;
 Rotinas e procedimentos;
 Competência técnica e mérito;
 Especialização da administração;
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 Profissionalização;
 Consequência desejável: previsibilidade no funcionamento
 Foco nos processos (prerrogativa dos meios e não os fins)

Disfunções da Burocracia

 Internalização das normas;

 Excesso de formalismo e papelório;
 Resistência a mudanças;
 Despersonalização do relacionamento;
 Categorização do processo decisório;
 Superconformidade às rotinas e procedimentos;
 Exibição de sinais de autoridade;
 Dificuldades com clientes;
 Consequência indesejável: imprevisibilidade do funcionamento
 Controle transforma-se na razão de ser do funcionário;
 Estado volta-se para si mesmo, deixando de servir à sociedade;
 Gerou ineficiência, auto referência, incapacidade de voltar-se para servir aos cidadãos vistos como clientes;
 No início, os serviços do Estado eram reduzidos, limitando-se a manter a ordem e administrar a justiça,
garantir os contratos e a propriedade.

A Nova República – Contexto Nacional

 Tendência ao modelo neoliberal;

 Crise do petróleo de 1973 e 1979;
 Reestruturação produtiva;
 Globalização;
 Crise fiscal do Estado;
 Estado Democrático de Direito.

“As tentativas de reforma até 1985 careceram de planejamento governamental e de meios mais eficazes de
implementação. Havia uma relativa distância entre planejamento, modernização e recursos humanos, além da falta
de integração entre os órgãos responsáveis pela coordenação das reformas. Os resultados dessa experiência foram
relativamente nefastos e se traduziram na multiplicação de entidades, na marginalização do funcionalismo, na
descontinuidade administrativa e no enfraquecimento do DASP”.

A Nova República – Governo Sarney Instituiu uma numerosa comissão, com objetivos extremamente ambiciosos,
mas nada fez; Extinguiu o BNH e pouco avançou na implementação do SUS; Não conseguiu instituir um sistema
de carreiras de RH; CF 88: democratização da esfera pública X volta aos ideais burocráticos dos anos 30; Mudanças
apenas de cunho incremental.

O Retrocesso de 1988 “As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na
transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus
custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos
ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. “Um novo populismo patrimonialista surgia no
país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
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culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. A conjunção desses dois
fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior
debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal... que
“geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a
reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência
patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria
administração pública burocrática”. Bresser Pereira,

Pacto social-liberal: reformas a partir de 85:

Governo Collor: criação da Secretaria Administração Federal (SAF) e do Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade.

Governo Itamar: Secretaria Federal de Controle, Lei nº 8.666, Plano Real.

Governo FHC: MARE e MPOG, administração pública gerencial: controle de resultados, participação, controle social,
competição administrada.

Administração Pública Pós-burocrática Crise do modelo burocrático – modelo auto-referido; Práticas

patrimonialistas, corrupção e excesso de quadros; Tendência mundial de diminuição do tamanho do estado –
modelo neoliberal; Globalização da economia; Implantação do Plano Real e necessidade de Reforma do estado;
Recomendações do Consenso de Washington. Modelo complexo: não pode ser confundido com a absorção de
práticas neoliberais; Inspiração nos modelos de gestão empresarial contemporâneos, mas não pode ser confundido
com estes últimos, não são similares.

É HORA DE PRATICAR!!!!

01. Como forma de repreender a corrupção e o nepotismo, que são características do modelo patrimonialista, a
administração pública burocrática está embasada na presença de normas e rigidez de procedimentos.
( ) Certo
( ) Errado

02. A profissionalização de cargos públicos foi adotada ainda no modelo de administração patrimonialista, ao final
dos anos 90 do século XIX.
( ) Certo
( ) Errado

03. O aparelho do Estado patrimonialista funcionava como uma extensão do poder do soberano e os servidores
possuíam status de nobreza real.
( ) Certo
( ) Errado

04. A fim de combater o nepotismo e a corrupção patrimonialista, o Estado burocrático orientava-se pelas ideias
de profissionalização, flexibilização dos processos, impessoalidade e gestão participativa.
( ) Certo
( ) Errado

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05. A criação das primeiras carreiras administrativas na administração pública e a busca pela adoção do concurso
como forma de acesso ao serviço público são características do modelo de administração burocrática, implantado
na década de 30 do século passado.
( ) Certo
( ) Errado

06. O modelo burocrático, que conseguiu diminuir em grande parte a presença do patrimonialismo
na administração pública, está orientado para resultados e focado no cidadão.
( ) Certo
( ) Errado

07. Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode
levar à ineficiência do aparelho administrativo.
( ) Certo
( ) Errado

08. O modelo patrimonialista de gestão pública baseia-se na discricionariedade do exercício do poder

administrativo por uma pessoa, o qual se caracteriza por uma cultura patrimonialista, tendo como executores os
profissionais capacitados e especializados que reconhecem o emprego público como uma fonte de renda para as
clientelas.
( ) Certo
( ) Errado

09. A Constituição Federal de 1988 instituiu um Estado nacional forte, pois não persistiu com o modelo estatizante
anterior.
( ) Certo
( ) Errado

10. O modo de estruturação das organizações públicas brasileiras passou por mudanças que levaram à extinção do
modelo patrimonialista de administração e ao surgimento de um modelo burocrático de organização que se
mostrou efetivo para os objetivos do Estado na atualidade.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO

1. C
2. E
3. C
4. E
5. C
6. E
7. C
8. E
9. E
10. E
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