Planejamento Governamental Unidade 2 Aula1 Vanessa

Instituto Serzedello Corrêa
Planejamento
Governamental e
Gestão Orçamentária e
Financeira
Unidade 2
Gestão Orçamentária e
Financeira
Aula 1:
Planejamento e Orçamento
Público
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Tribunal de Contas da União
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Serviço de Ações Educacionais a Distância
CONTEUDISTA
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TRATAMENTO PEDAGÓGICO
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REVISÃO
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Centro de Documentação
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vanessa Vieira
Atenção!
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opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal
de Contas da União.
Aula 1: Planejamento e Orçamento Público
Como ocorre a integração entre o planejamento governamental e

o orçamento público no Brasil?
Como se deu a evolução histórica do orçamento público?
Qual é a composição da peça orçamentária?
O que é o “Ciclo Orçamentário”?
No curso de Planejamento governamental, tivemos a oportunidade

de estudar as atividades relacionadas à formação de políticas públicas
e à elaboração dos planos governamentais; conhecemos os tipos de
planos em função do nível decisório nas estruturas organizacionais; e
aprendemos como utilizar ferramentas úteis para apoiar o processo
cotidiano de planejamento.
Ressaltamos que, nos órgãos e entidades estatais, o processo de

planejamento é essencial para que os recursos públicos sejam aplicados
de forma eficiente e eficaz, com capacidade para produzir os resultados
esperados pela sociedade.
No âmbito público, especialmente, sempre que consideramos

o planejamento temos que pensar também em orçamento. Afinal, a
Constituição brasileira definiu um conjunto de normas e instrumentos
que devem ser empregados de forma integrada, permitindo que os planos
governamentais sejam criados e transformados em ação efetiva do poder
público.
Nesta aula, estudaremos como se dá essa integração entre

planejamento e orçamento no âmbito estatal, destacando o papel central
do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e
da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Além disso, introduziremos os principais conceitos acerca do

orçamento público, destacando a evolução histórica e a composição
atual em nosso país, bem como os conceitos de receita, despesa, créditos
e ciclo orçamentário.
Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [3]

Para facilitar o estudo, esta aula está assim organizada:
Aula 1: Planejamento e Orçamento Público�� 3

1. Integração Planejamento-Orçamento�� 5
1.1. Lei do Plano Plurianual – PPA �� 6
1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO�� 8
1.3. Prazos, vigência e iniciativa das leis orçamentárias�� 10
2. Orçamento Público�� 11
2.1. Evolução Conceitual do Orçamento Público�� 13
2.2. Orçamento Moderno no Brasil�� 16
2.3. Ciclo Orçamentário�� 17
2.4. Receita e Despesa Orçamentária�� 18
2.5. Princípios Orçamentários�� 21
2.6. Créditos Adicionais�� 22
Síntese �� 25
Referências bibliográficas �� 26
Pronto para começar? Então vamos lá!
[4] Gestão Orçamentária e Financeira

1. Integração Planejamento-Orçamento
A Constituição Federal de 1988 estipulou que cada ente da Federação

deve editar, periodicamente, três instrumentos básicos de planejamento
e orçamento: Planos Plurianuais, Diretrizes Orçamentárias e
Orçamentos Anuais, todos formalizados mediante leis de iniciativa
exclusiva do Poder Executivo.
Cabe à Lei do Plano Plurianual - PPA estabelecer, de forma

regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.
Considerado como um plano de médio prazo, o PPA é projetado

para ter aplicação por um período de quatro anos, contados desde o
início do segundo ano de cada mandato do Chefe do Poder Executivo Atenção!
(Presidente, Governador ou Prefeito). Tem vigência, portanto, até o
final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, como
ilustra a figura a seguir.
Mandato 1 Mandato 2
1°ano 2°ano 3°ano 4°ano 1°ano 2°ano 3°ano 4°ano
PPA
Figura 1. A vigência do Plano Plurianual - PPA.
Em consonância com o PPA, compete à Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO, dentre outras atribuições, estabelecer as metas
e prioridades da administração pública e orientar a elaboração dos
orçamentos anuais. De acordo com a sistemática constitucional, portanto,
a LDO é a lei interposta entre o PPA e a LOA.
Em complemento, devemos observar que a Lei de Responsabilidade

Fiscal - LRF conferiu à LDO novas e importantes atribuições, além das
constitucionalmente previstas, especialmente no tocante à fixação de
metas fiscais.
Por fim, à luz do PPA e da LDO, cabe à Lei Orçamentária Anual –

LOA estimar receitas e fixar despesas, de modo a efetivamente autorizar
a realização de gastos públicos em determinado exercício financeiro.

No âmbito federal, os sistemas de planejamento e de orçamento
foram disciplinados pela Lei nº 10.180/2001. Estados, DF e Municípios, da
mesma forma que a União, organizam os próprios sistemas, respeitadas
as normas gerais de direito financeiro fixadas em lei nacional.
PPA -Plano Plurianual
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA - Lei Orçamentária Anual
Figura 2. Sequência de integração das leis orçamentárias.
1.1. Lei do Plano Plurianual – PPA
O PPA – inovação da Constituição de 1988 – foi concebido como

um instrumento de planejamento da ação governamental destinado a
nortear uma dinâmica de integração na qual o orçamento de determinado
exercício deve ser elaborado de modo compatível com o planejamento
de médio prazo. Vale lembrar que o art. 174 da Lei Maior explicita que
a função estatal de planejamento é determinante para o setor público.
O PPA e os Planos Nacionais, Regionais e Setoriais
Embora o PPA seja o plano de maior projeção no processo

orçamentário, há ainda outros planos de estatura constitucional
que merecem ser destacados. Conforme estatui o art. 165, § 4º, da
Constituição, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
nela previstos devem ser elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, ou seja, aprovados
em lei, conclusão esta corroborada pelo disposto no art. 48, IV, da Lei
Magna.
São exemplos de planos previstos na Constituição:

• Plano nacional de reforma agrária (art. 188)
• Plano nacional de educação (art. 214)
• Plano nacional de cultura (art. 215, § 3º).

Como exemplo, a Lei nº 13.005/2014 aprovou o Plano Nacional
de Educação - PNE para 2014-2024. A duração decenal foi estipulada
por meio da Emenda Constitucional nº 59/2009. Dessa forma, um novo
plano para viger de 2025 a 2035 deve ser estabelecido, também por lei.
O PPA e a gestão da atuação governamental
Conforme estudamos, o PPA, nos moldes atuais, pode ser

considerado como um plano de médio prazo projetado para ter vigência
por um período de quatro anos, contados desde o início do segundo ano
de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito até o final do primeiro
exercício financeiro de presidencial subsequente, em conformidade com a
disciplina temporária estipulada no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias – ADCT, que integra a Constituição.
Além de estabelecer o trinômio “diretrizes, objetivos e metas”,

de forma regionalizada, para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e às relativas a programas de duração continuada, conforme
o ordenamento constitucional, o PPA é também o principal instrumento
de organização da atuação governamental.
Com vistas a assegurar que esse papel seja desempenhado

adequadamente, o Manual de Elaboração do PPA 2012-2015, por
exemplo, estabelece os princípios que devem nortear a formulação e a
gestão do Plano Plurianual:
• participação social como importante instrumento de interação

entre o Estado e o cidadão com vistas à efetividade das políticas
públicas;
• incorporação da dimensão territorial na orientação da alocação

dos investimentos;
• valorização do conhecimento sobre as políticas públicas na

elaboração dos Programas Temáticos;
• foco na execução das políticas públicas, reforçando a necessidade

de realizar as Iniciativas definidas no Plano;
• estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a

iniciativa privada e a sociedade civil, visando à união de esforços
para o alcance de objetivos comuns;
• foco na efetividade, entendida como desempenho quanto à

transformação de uma

• realidade, que aponta mudanças socioeconômicas, ambientais
ou institucionais necessárias e que deverão decorrer das políticas
públicas;
• foco na eficácia, relacionada com a dimensão tática do Plano,

entendida como a incorporação de novos valores às políticas
públicas e a entrega de bens e serviços ao público correto, de
forma adequada, no tempo e no lugar apropriados;
• aperfeiçoamento das diretrizes para uma alocação orçamentária

mais eficiente e na priorização dos investimentos.
1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Da mesma forma que o PPA, a LDO também representa uma

inovação da Constituição de 1988. Com a redemocratização do país, esse
instrumento foi concebido para conferir ao Poder Legislativo acentuada
participação no processo orçamentário desde a elaboração da proposta
de orçamento anual – e não apenas a partir do momento em que o
correspondente projeto de lei é encaminhado para a apreciação.
Com esse objetivo, a LDO foi logicamente encadeada como lei

interposta entre o PPA e a LOA, exercendo um papel tático (intermediário
entre o estratégico e o operacional) no que tange a integração das leis
orçamentárias.
Em conformidade com o disposto no art. 165, § 2º, da Constituição,

a LDO:
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública

federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente; orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
disporá sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Em adição, o art. 169, § 1º, II, da Lei Magna, estabelece que os

atos que impliquem acréscimo das despesas com pessoal, tal como o
aumento de remuneração ou a criação de cargos, empregos e funções,
dependem de autorização específica em lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Por fim, os arts. 99, 127 e 134, da Constituição, ainda conferem

à LDO a elevada atribuição de disciplinar a autonomia financeira dos
Poderes e órgãos autônomos. De acordo com a LDO da União para 2014
(Lei nº 12.919/2013):

Art. 22. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público da União e da Defensoria Pública da União encaminharão
à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento - SIOP, até 15 de agosto de 2013, suas respectivas propostas
orçamentárias, para fins de consolidação do Projeto de Lei Orçamentária
de 2014, observadas as disposições desta Lei.
§ 1º As propostas orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário e do

Ministério Público da União, encaminhadas nos termos do caput, deverão
ser objeto de parecer do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho
Nacional do Ministério Público, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da
Constituição Federal, respectivamente, a ser encaminhado à Comissão
Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição Federal, até 28 de
setembro de 2013, com cópia para a Secretaria de Orçamento Federal do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
§ 2º Não se aplica o disposto no § 1o ao Supremo Tribunal Federal, ao

Conselho Nacional de Justiça, ao Ministério Público. [...]
Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
Editada num cenário de valorização do equilíbrio das contas

públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF colocou a LDO em A LRF (Lei Complementar
relevo como instrumento chave para a consolidação da gestão fiscal nº 101/2000) estabelece
responsável no país. as normas de finanças
públicas voltadas para
Em síntese, a LRF agregou novas atribuições à Lei de Diretrizes a responsabilidade na
Orçamentárias para que coubesse a esta lei dispor sobre: gestão fiscal. Nos termos
da própria lei, isso
• equilíbrio entre receitas e despesas; significa ação planejada e
transparente, em que se
• critérios e forma de limitação de empenho (o chamado previnem riscos e corrigem
“contingenciamento”); desvios capazes de afetar
o equilíbrio das contas
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos públicas, mediante o
resultados dos programas financiados com recursos dos cumprimento de metas de
orçamentos; resultados entre receitas e
despesas.
• demais condições e exigências para transferências de recursos
a entidades públicas e privadas.
Considerando essa ênfase dedicada ao equilíbrio das contas públicas,

a LRF determinou, ainda, que as LDOs de todos os entes da Federação
devem conter um anexo de metas fiscais, no qual devem ser estabelecidas

metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário
e montante da dívida pública, para um horizonte de três anos, e um anexo
de riscos fiscais, no qual devem ser avaliados os passivos contingentes
e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas na hipótese de se concretizarem.
1.3. Prazos, vigência e iniciativa das leis orçamentárias
No âmbito da União, os prazos e a vigência relacionados ao PPA,

à LDO e à LOA foram disciplinados no art. 35, § 2º, do ADCT, adiante
transcrito, e devem ser definitivamente regulamentados por intermédio
de futura lei complementar.
Art. 35 [...] § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se

refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro

exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado

até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até

quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Essa disciplina, aplicável à União, não é de reprodução obrigatória

para os entes subnacionais. A Lei Orgânica do DF, por ilustração,
dispõe que:
Art. 150. [...] § 1º O projeto de lei do plano plurianual será

encaminhado pelo Governador no primeiro ano de mandato, até dois
meses e meio após sua posse, e devolvido pelo Legislativo para sanção até
dois meses antes do encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
§ 2º O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado

até sete meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido pelo Legislativo para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa.
§ 3º O projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte será
[ 10 ] Gestão Orçamentária e Financeira

encaminhado até três meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro em curso e devolvido pelo Legislativo para sanção até o
encerramento do segundo período da sessão legislativa.
Tomando-se o dispositivo da Constituição Federal como parâmetro,

o quadro a seguir sintetiza a disciplina de vigências e prazos aplicáveis às
leis orçamentárias da União:
Lei Orçamentária Vigência Prazo (Exec→Leg) Prazo (Leg→Exec)

PPA 4 anos até 31/ago até 22/dez
LDO 1,5 ano até 15/abr até 17/jul
LOA 1 ano até 31/ago até 22/dez
É importante ressaltar que a coluna da vigência representa uma

simplificação da realidade, uma vez que, do ponto de vista jurídico, as
leis em foco passam a viger a partir da data de publicação. Dessa forma,
os prazos informados na referida coluna podem ser reduzidos na medida
do atraso associado à publicação das leis em questão.
Essa análise é especialmente válida no tocante à LDO, pois, não

obstante a Constituição estabelecer que a sessão legislativa não pode ser
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias,
a data de publicação desta lei pode variar consideravelmente. A LDO
da União para 2007, por exemplo, foi publicada apenas em 29/12/2006,
evidenciando a falta de rigor no cumprimento do calendário em
estudo, fato este que prejudica sobremaneira a integração entre plano e
orçamento. No caso em análise, o projeto da LOA da União, para 2007,
teve que ser enviado ao Congresso Nacional sem que houvesse LDO
aprovada para orientar a elaboração do orçamento.
2. Orçamento Público
Como vimos no tópico anterior, a Lei Orçamentária Anual – LOA

foi concebida para estimar receitas e fixar despesas, autorizando a
realização de gastos públicos. O que significa, no entanto, estimar receitas
e fixar despesas? Só é possível arrecadar receitas previamente estimadas?
As despesas fixadas na LOA devem necessariamente ser executadas?
Iniciando a análise pelo lado da receita, é útil resgatarmos que a

Constituição de 1988 não requer prévia autorização orçamentária para
que receitas tributárias sejam arrecadadas. Assim sendo, ou seja, não
vigorando no ordenamento jurídico nacional o chamado “princípio
Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [ 11 ]

da anualidade tributária”, entende-se que é desnecessária a prévia
autorização orçamentária para que ocorra a arrecadação de receitas
tributárias.
Já do lado da despesa os contornos são bem distintos, pois a

autorização na LOA é condição necessária para a realização de despesa
pública, valendo sublinhar que a própria Constituição Federal, nos
incisos I e II do artigo 167, veda o início de programas ou projetos
não incluídos na lei orçamentária anual e a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais.
O fato de ser necessária a autorização legal para a realização de

gasto público não significa, todavia, que a previsão de determinada
despesa em LOA, por si só, gere direito subjetivo para os destinatários
das dotações orçamentárias. O que ocorre é que, embora só possa ser
gasto aquilo que for autorizado pela LOA, nem toda a despesa nela
fixada deva necessariamente ser executada.
Pelo fato de a lei orçamentária não criar direitos subjetivos a

terceiros, sendo apenas ato-condição para a realização de despesa
pública, afirma-se, por consequência, que o orçamento não é impositivo,
mas sim autorizativo.
O caráter autorizativo da lei orçamentária, bem fundamentado no

plano teórico, não deve ocultar, no entanto, o quadro brasileiro de rigidez
orçamentária, decorrente da coexistência de um elevado volume de
despesas obrigatórias e vinculações de receitas a finalidades específicas.
Sustenta-se, frequentemente, que tal rigidez reduz significativamente

a margem de liberdade dos gestores públicos, na medida em que a
alocação de recursos submete-se a um conjunto de regras, previamente
estipuladas por comandos constitucionais e legais, que condiciona em
demasia a elaboração dos orçamentos públicos.
Nesse contexto, cabe repisar que as despesas obrigatórias decorrem

não da lei orçamentária, mas de outras normas e princípios que estipulam
a obrigatoriedade, a exemplo do que ocorre em relação a despesas com
pessoal e às transferências constitucionais ou legais por repartição de
receita.
Por fim, convém esclarecer que as despesas não obrigatórias,

usualmente denominadas de discricionárias, compõem a margem de
manobra da gestão do orçamento público. Podem e devem, a depender do
caso, por força da LRF, ser “contingenciadas” com vistas ao cumprimento

de metas fiscais. Dentre as despesas discricionárias se enquadraria, por
ilustração, a relacionada à construção de uma ponte em vias públicas
automotivas.
Como vimos, a legislação e a execução prática do orçamento da

União, no Brasil, consideram a despesa fixada na lei orçamentária
como uma “autorização para gastar”, e não como uma “obrigação
de gastar”.
A ideia de “orçamento impositivo” opõe-se a esse modelo,

tornando obrigatória a execução de todo o orçamento nos termos
em que ele foi aprovado pelo Congresso Nacional.
Em 2015, encontrava-se tramitando no Congresso Nacional uma

Proposta de Emenda à Constituição que foi apelidada de “PEC
do orçamento impositivo”. Apesar do apelido, o objetivo daquela
proposição não é tornar obrigatória a execução de toda a despesa
do orçamento. A proposta ali contida é tornar obrigatória a
execução de parte das despesas agregadas ao orçamento pelo
Congresso Nacional, sob a forma de emendas individuais de
parlamentares.
Segundo o texto, seria obrigatório liberar os recursos para pagar

essas emendas até o limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida
(RCL) da União, realizada no exercício anterior. Metade desses
recursos deverá ser aplicada em ações e serviços públicos de
saúde.
Outra inovação relevante trazida pela PEC é a fixação da

obrigatoriedade de aplicação, pela União, de pelo menos 15%
de sua receita corrente líquida em ações e serviços públicos de
saúde. Pela regra atual, fixada no art. 77 do ADCT, as despesas
no setor de saúde devem crescer no mesmo ritmo de variação
nominal do PIB.
2.1. Evolução Conceitual do Orçamento Público
Orçamento Tradicional
Em sua origem, o orçamento público foi concebido como

instrumento de controle político utilizado pelo Poder Legislativo para a
fiscalização das finanças públicas. Tratava-se do orçamento tradicional,
concebido de forma unidimensional: orientado a insumos, informava

apenas o que as unidades governamentais estavam autorizadas a adquirir
e os tetos financeiros para esse efeito.
Esse orçamento tradicional, todavia, foi apenas ponto de partida

de um longo processo de desenvolvimento do orçamento público, o qual
ainda passaria pelo orçamento de desempenho até alcançar o orçamento-
programa.
Orçamento de Desempenho
Na década de 50, nos Estados Unidos, em decorrência do impacto

das recomendações emanadas pela denominada “Comissão Hoover”,
criada com o objetivo de aperfeiçoar a administração pública federal
americana, desenvolveu-se um processo de reorientação do orçamento
público, dos insumos para os produtos. Com isso, deu-se origem ao
desenvolvimento do chamado “performance budget”, ou orçamento
de desempenho, o qual, de modo bidimensional, além de viabilizar o
controle político por parte do Poder Legislativo, apresentou-se como
instrumento de administração do Estado.
Por esse novo enfoque, o orçamento público passou a representar

a expressão financeira da ação de um Estado que se compromete com a
entrega de produtos à sociedade. Em sua acepção moderna, portanto, o
orçamento público deixou de ser um documento que se limita a estimar
receitas e fixar despesas para se tornar um instrumento financeiro de
programação da ação governamental.
Orçamento-Programa
Outro importante marco do processo evolutivo em estudo foi a

incorporação da dimensão do planejamento ao orçamento público como
um dos elementos constitutivos. Como resultado, passou-se a evidenciar
três dimensões complementares: não apenas os insumos e os produtos
resultantes das despesas orçamentárias, mas também os objetivos dos
gastos públicos, estruturados em programas.
Trata-se do que se conhece por orçamento-programa, um conceito

híbrido resultante de duas grandes influências que datam da década de
1960:
• a adoção generalizada, a partir de 1965, da metodologia do

Sistema de Planejamento, Programação e Orçamentação
(Planning, Programming and Budgeting System – PPBS), no
âmbito do governo federal dos Estados Unidos;

• a difusão internacional do Manual de Orçamento por Programas
e Realizações (A Manual for Programme and Performance
Budgeting) editado, também em 1965, pela Organização das
Nações Unidas – ONU.
José Teixeira Machado Jr., ao discorrer sobre os fundamentos do

orçamento-programa, ressalta que a definição clássica de orçamento-
programa é dada por Jesse Burkhead:
[...] aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para

as quais a Administração solicita as dotações necessárias, identifica
os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os
dados quantitativos que medem as realizações e o esforço despendido
em cada programa.
Esquematização da Evolução Conceitual do Orçamento Público
Um aspecto bastante relevante, mas frequentemente negligenciado,

é que o processo de evolução do orçamento público se realizou por
incorporação de camadas, de forma que os grandes atributos dos
orçamentos que precediam determinadas ondas evolutivas, em vez de
abandonados, eram mantidos ao lado de outros que a eles se somavam,
tal como esquematizado adiante.
Orçamento Tradicional
(Unidimensional) Insumos
Orçamento de Desempenho
(Bidimensional) Insumos + Produtos
Orçamento-Programa
(Tridimensional) Insumos + Produtos + Planejamento
Figura 3. Evolução do Orçamento Público.

Insumos: o que o governo “compra”, ou seja, os recursos de que
necessita para funcionar (pessoal, energia, material de consumo
etc.).
Produtos: o que o governo “faz” de posse dos insumos, ou seja, o

que entrega para a sociedade na forma de bens e serviços.
Planejamento: o que o governo “faz” passa a decorrer de

planejamento que fixe os objetivos da despesa pública, de
tal sorte que os produtos entregues sejam relacionados com
objetivos planejados. Uma escola construída, por ilustração, é
um produto entregue, mas seu objetivo pode ser a redução do
analfabetismo ou a universalização do ensino médio.
2.2. Orçamento Moderno no Brasil
Em nosso país, a Lei nº 4.320/64 desempenhou o relevante papel

de alçar a concepção moderna dos orçamentos ao plano normativo
nacional. Embora não tenha esquematizado uma lógica de orçamento-
programa, aquela lei impulsionou os primeiros passos em direção a este,
ao tratar explicitamente da programação da despesa e de resultados
esperados, conforme consta dos dispositivos adiante transcritos:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e

Atenção! despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa
de trabalho do Governo.
[...]
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de

Aplicação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas
objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretendem

obter com a realização de cada programa.
O Decreto-Lei nº 200/1967, por seu turno, foi mais enfático ao fazer

referência expressa ao orçamento-programa, promovendo a integração
planejamento-orçamento nos seguintes termos:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise

a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma

do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes
instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso.
Verifica-se, então, que o Brasil foi consideravelmente contemporâneo

aos principais movimentos internacionais de modernização do
orçamento público. A Lei nº 4.320/1964 e o Decreto-Lei nº 200/1967,
normativos aqui abordados, incorporaram sem atraso boa parte das ideias
desenvolvidas nas décadas de 50 e 60 e sistematizadas, posteriormente,
pelo Manual da ONU.
Outra questão primordial a ser reconhecida é que, se os orçamentos

modernos (sejam eles associados ao orçamento de desempenho ou ao
orçamento-programa) são orientados ao alcance de resultados, faz-se
necessário envolver o plano gerencial para que os esforços empreendidos
no campo orçamentário não restem obstaculizados por resistências
administrativas. Allen Schick, renomado especialista em orçamento
público, ressalta que “não é possível para o governo realizar orçamento
por resultados se também não realizar gestão por resultados”.
2.3. Ciclo Orçamentário
Mais uma vez, retomamos a ideia de um ciclo para descrever o

processo que envolve formulação, realização e avaliação em sequência
contínua. Em essência, trata-se do estabelecimento de um fluxo racional
de gestão, que permite sempre o aprendizado com as experiências
anteriores, permitindo o aprimoramento contínuo.
Em relação ao ciclo orçamentário, especificamente, consideraremos

as seguintes etapas:
a) elaboração dos orçamentos;

b) aprovação (discussão e votação) das leis orçamentárias;
c) execução orçamentária;
d) controle e avaliação da execução orçamentária.

Ciclo Orçamentário
Elaboração
Controle
Aprovação
e Avaliação
Execução
Figura 4. As fases do Ciclo Orçamentário.
Devemos ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com

Atenção! o conceito de exercício financeiro. Enquanto este, conforme dispõe a
Lei nº 4.320/1964, “coincidirá com o ano civil”, o ciclo orçamentário
abrange um período maior que o exercício financeiro, tendo em vista
que contempla trabalhos relacionados ao planejamento, controle e à
avaliação da execução orçamentária, os quais se realizam antes e depois
do ano civil.
Esta lógica que acompanha a dinâmica do ciclo orçamentário é

especialmente relevante sob uma perspectiva gerencial: os trabalhos finais
de determinado ciclo, referentes ao controle e à avaliação da execução
orçamentária, na realidade servem de subsídio para os trabalhos iniciais
do ciclo orçamentário seguinte, atinentes à elaboração do orçamento
de exercício subsequente. O resultado desses trabalhos, portanto, não
devem ser “engavetados” ou adicionados a “pilhas de relatórios”; ao
contrário, devem retroalimentar o ciclo orçamentário, permitindo, como
já mencionamos, o aprendizado e o aprimoramento contínuo.
2.4. Receita e Despesa Orçamentária
Com base na análise atinente à evolução conceitual do orçamento

público, este instituto pode ser definido como um documento legal que
estima receitas e fixa despesas, para um determinado período de tempo,
de forma a evidenciar as realizações do setor público.

Assim, para aprofundar nossa compreensão sobre o papel e o
alcance do orçamento público, precisamos agora definir o que são
exatamente receitas e despesas.
Pelo enfoque orçamentário, receitas são ingressos de recursos

destinados a financiar o gasto público, e despesas são as saídas de
recursos decorrentes da realização do referido gasto.
Devemos notar que os conceitos de receita orçamentária e de

despesa orçamentária não coincidem com os de receita e despesa pelo
enfoque contábil. De acordo com a Ciência Contábil, receitas e despesas
equivalem, respectivamente, a aumentos e diminuições no patrimônio
líquido de determinada entidade, independentemente de haver ou não
recebimento ou desembolso de recursos.
O enfoque orçamentário é diferenciado, portanto. Depreciação

de veículos, por exemplo, embora reduza o patrimônio líquido, não
corresponde a uma despesa orçamentária pelo fato de que não envolve
desembolso, dispensando, por conseguinte, autorização em LOA.
Estágios da Execução da Receita e da Despesa
Conforme estudamos ao longo deste curso, o orçamento público

consiste em um documento legal que estima receitas e fixa despesas para
determinado período de tempo. Por esse enfoque, uma vez aprovada a
LOA, entra em marcha, no início do exercício financeiro correspondente,
a execução das referidas receitas e despesas, tornando-se pertinente,
neste momento, explorarmos os seus respectivos estágios de execução.
Enquanto a LOA, mediante previsão, “estima receitas”, a execução

da receita orçamentária abrange os seguintes estágios:
• Lançamento: conforme dispõe o Código Tributário Nacional

– CTN, corresponde ao procedimento administrativo
destinado a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação
correspondente, determinar a matéria tributável, calcular
o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e,
sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
• Arrecadação: neste estágio, os contribuintes ou devedores

entregam os recursos devidos ao Tesouro para os agentes
arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas pelo ente
público.

• Recolhimento: por fim, os agentes arrecadadores entregam o
produto da arrecadação ao ente público. Neste estágio, ocorre
a efetiva entrada, nos cofres públicos, dos recursos financeiros
arrecadados.
É importante observar que a Lei nº 4.320/1964 assevera que “o

recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais”. Embora o mencionado dispositivo não faça
referência expressa às despesas, considera-se que tanto as receitas como
as despesas orçamentárias devem observância ao princípio em estudo.
Corroborando esse entendimento, o Decreto nº 93.872/1986 exige

que a realização da receita e da despesa da União deve ser feita por via
bancária, em obediência ao princípio da unidade de caixa. Em reforço, o
referido Decreto estatui que o pagamento da despesa deva ser realizado
mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional.
Essa conta, conhecida como Conta Única do Tesouro Nacional,

mantida no Banco Central, é administrada pela Secretaria do Tesouro
Nacional – STN, com apoio no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI, e operacionalizada pelo Banco
do Brasil – BB, na qualidade de agente financeiro.
De modo resumido, o ingresso de recursos na Conta Única é

efetuado por meio da Guia de Recolhimento da União – GRU, do
Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF e da Guia da
Previdência Social – GPS, enquanto a saída de recursos ocorre mediante
Ordem Bancária – OB.
Como parêntese, destaque-se que o princípio da unidade de caixa

se aplica aos demais entes da Federação, tendo em vista que a Lei nº
4.320/1964 é uma lei de alcance nacional. A título exemplificativo,
o Decreto nº 39.874/1998, do Estado de Minas Gerais, estatui que “a
execução financeira das receitas e das despesas do Estado observará
o princípio da unidade de tesouraria, de que trata o artigo 56 da Lei
Federal n.º 4.320, de 17 de março de 1.964”.
Encerrada a análise atinente às receitas orçamentárias, podemos

passar ao exame dos estágios da execução da despesa orçamentária -
que deve ser precedida, como já estudamos, da autorização na LOA:
• Empenho: conforme dispõe o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, é o

ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de

condição. Em termos práticos, o empenho consiste na indicação
de que certa dotação orçamentária se encontra comprometida
com a realização de determinada despesa. É vedada a realização
de despesa sem prévio empenho, o qual, em regra, deve ser
formalizado mediante a emissão de um documento denominado
“nota de empenho”.
• Liquidação: nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964, consiste
na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
No caso de fornecimentos feitos ou serviços prestados, a
liquidação terá por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo,
a nota de empenho e os comprovantes da entrega de material
ou da prestação efetiva do serviço. A despesa liquidada também
é conhecida por despesa “processada”.
• Pagamento: é realizado mediante ordem de pagamento,
definida pelo art. 64 da Lei nº 4.320/1964 como o despacho
exarado por autoridade competente, determinando que a
despesa seja paga. Atualmente, a ordem de pagamento é
representada pela Ordem Bancária.
2.5. Princípios Orçamentários
A partir do estudo da Constituição e das leis que regem o orçamento,

bem como da jurisprudência e da evolução das concepções teóricas sobre
o tema, a doutrina tem relacionado um elenco de valores e diretrizes
que norteiam a elaboração e a compreensão dos orçamentos públicos.
Embora os estudiosos não sejam unânimes em relação a essa coleção
de princípios orçamentários, abordaremos aqui os mais basilares, na
forma de breves enunciados:
• Legalidade: o orçamento deve ser aprovado em lei formal.
• Exclusividade: a lei orçamentária não deve conter dispositivo

estranho à previsão de receitas e à fixação de despesas.
• Unidade: o orçamento deve constar de um só documento legal.
• Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e as

despesas de todos os Poderes, órgãos e entidades do Estado.
• Orçamento Bruto: as receitas e despesas devem compor

o orçamento pelos seus valores totais, vedadas quaisquer
deduções.

• Periodicidade: o orçamento deve viger por um período
limitado de tempo, geralmente de um ano.
• Equilíbrio: receitas e despesas devem ser combinadas de modo

a preservar o equilíbrio das contas públicas.
• Discriminação: as receitas e despesas devem ser individualizadas.
• Não vinculação: as receitas, em regra, não devem ser

previamente vinculadas a determinadas despesas.
• Programação: o orçamento deve ser capaz de revelar qual a

programação de trabalho do setor público.
A lista acima não é exaustiva, já que há vários outros princípios

apontados pelos estudiosos do orçamento público, como o da
Transparência – por vezes desdobrado nos princípios da Publicidade
e da Clareza, os quais informam que o orçamento deve ser divulgado
amplamente e de forma inteligível.
2.6. Créditos Adicionais
A LOA é a peça que autoriza a realização de gastos públicos para

o período de um ano. No entanto, ao longo de determinado exercício
financeiro, é comum que surja a necessidade de alteração do orçamento
originalmente aprovado, tanto para incluir despesas inicialmente não
previstas como para reforçar dotações de despesas já autorizadas.
Na primeira hipótese, é o caso de adicionar créditos especiais ao

orçamento existente; na segunda, créditos suplementares, tal como
estabelece a Lei nº 4.320/1964:
Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesas não

computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação

orçamentária específica;
III – extraordinários [...]

Para que esses créditos (suplementares ou especiais) sejam abertos, a
Constituição exige que haja prévia autorização legislativa e indicação dos
recursos correspondentes. Em harmonia com o preceito constitucional
em foco, a Lei nº 4.320/1964 considera como recursos para a abertura
de crédito suplementar ou especial:
• o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do

exercício anterior, assim considerado como a diferença positiva
entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se,
ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos (reabertos)
e as operações de crédito a eles vinculadas;
• os provenientes de excesso de arrecadação, expressão esta que,

para os fins de abertura de crédito adicional, corresponde ao
saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a
arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda,
a tendência do exercício e deduzindo-se a importância dos
créditos extraordinários abertos no exercício sem a indicação
dos recursos compensatórios;
• os resultantes de anulação parcial ou total de dotações

orçamentárias, inclusive das relativas a reserva de contingência
(art. 8º da Portaria Interministerial nº 163/2001); e
• o produto de operações de crédito autorizadas em forma que

juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Além disso, com fundamento no art. 166, § 8º, da Constituição, os

recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes,
também podem ser utilizados para a abertura de créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Como vimos, esses dispositivos se aplicam aos créditos

suplementares e especiais. No entanto, não se referem à terceira espécie
de créditos adicionais: o extraordinário, disciplinado pelo art. 167, §3º
da Constituição.
Art. 167 [...]
3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para

atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Verifica-se, de acordo com o que dispõe a Constituição de 1988,
que não há a necessidade de prévia autorização legislativa e indicação dos
recursos correspondentes para a abertura de créditos extraordinários.
A razão é simples: a abertura de créditos extraordinários dispensa

prévia autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes
(isto é, das receitas que os financiam) porque esta espécie de crédito
adicional é a única dotada dos atributos de urgência e imprevisibilidade.
Não por isso se impede, entretanto, que, a critério da administração,
sejam facultativamente indicadas as fontes de recursos no ato da abertura
de crédito extraordinário, tal como recorrentemente acontece na esfera
federal.
Outra questão relevante diz respeito ao instrumento adequado

para a abertura de crédito extraordinário, tendo em vista que, embora a
Constituição Federal requeira a edição de medida provisória para essa
finalidade, nem todos os entes da Federação preveem o instituto da
medida provisória em Constituição Estadual ou Lei Orgânica.
Nesse cenário, considerando que o art. 44 da Lei nº 4.320/1964

preceitua que os créditos extraordinários serão abertos por decreto do
Poder Executivo, a solução jurídica se constrói mediante interpretação
sistemática que considere a particularidade de cada ente da Federação.
No caso da União, os créditos extraordinários serão abertos por medida
provisória. Já em relação aos Estados, DF e Municípios, a não ser que
Constituição Estadual ou Lei Orgânica preveja o instituto da medida
provisória, esses entes da Federação abrirão créditos extraordinários por
intermédio de decreto do Poder Executivo.

Síntese
Nesta aula, nosso objetivo inicial foi entender como ocorre a

integração entre o planejamento governamental e o orçamento
público. Conhecemos o papel das principais leis orçamentárias,
conforme estabelecido pela Constituição brasileira - o PPA, a LDO e a
LOA -, e a lógica que permite organizar a ação cotidiana nos órgãos e
entidades públicas em função das estratégias mais amplas adotadas pelo
governo.
Além disso, introduzimos também o estudo do orçamento

público, buscando compreender a evolução histórica e a concepção
atual no Brasil, apresentando conceitos fundamentais de receitas e
despesas públicas. Entendemos, então, como é direcionada a aplicação
dos recursos públicos anualmente, com base em programas de governo
estabelecidos para uma perspectiva de médio prazo.
Conhecemos ainda o ciclo orçamentário, que permite a

visualização de um processo contínuo de ação e aprendizado, assim
como os chamados princípios do orçamento público, ou seja, o elenco
de valores e diretrizes que norteiam a elaboração e a compreensão das
peças orçamentárias.

Referências bibliográficas
1.GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2010.
2.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Versão 2011.
Brasília, 2010.
3.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria

de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Elaboração:
plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007.
4.MACHADO JR, José Teixeira. A Técnica do Orçamento-Programa no

Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administração Municipal,
1979.

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Instituto Serzedello Corrêa

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Como ocorre a integração entre o planejamento governamental e

No curso de Planejamento governamental, tivemos a oportunidade

Ressaltamos que, nos órgãos e entidades estatais, o processo de

No âmbito público, especialmente, sempre que consideramos

Nesta aula, estudaremos como se dá essa integração entre

Além disso, introduziremos os principais conceitos acerca do

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [3]

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público��������������������������������������������������������������� 3

Pronto para começar? Então vamos lá!

[4] Gestão Orçamentária e Financeira

A Constituição Federal de 1988 estipulou que cada ente da Federação

Cabe à Lei do Plano Plurianual - PPA estabelecer, de forma

Considerado como um plano de médio prazo, o PPA é projetado

1°ano 2°ano 3°ano 4°ano 1°ano 2°ano 3°ano 4°ano

Em consonância com o PPA, compete à Lei de Diretrizes

Em complemento, devemos observar que a Lei de Responsabilidade

Por fim, à luz do PPA e da LDO, cabe à Lei Orçamentária Anual –

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [5]

PPA -Plano Plurianual

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA - Lei Orçamentária Anual

Figura 2. Sequência de integração das leis orçamentárias.

1.1. Lei do Plano Plurianual – PPA

O PPA – inovação da Constituição de 1988 – foi concebido como

O PPA e os Planos Nacionais, Regionais e Setoriais

Embora o PPA seja o plano de maior projeção no processo

São exemplos de planos previstos na Constituição:

[6] Gestão Orçamentária e Financeira

O PPA e a gestão da atuação governamental

Conforme estudamos, o PPA, nos moldes atuais, pode ser

Além de estabelecer o trinômio “diretrizes, objetivos e metas”,

Com vistas a assegurar que esse papel seja desempenhado

• participação social como importante instrumento de interação

• incorporação da dimensão territorial na orientação da alocação

• valorização do conhecimento sobre as políticas públicas na

• foco na execução das políticas públicas, reforçando a necessidade

• estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a

• foco na efetividade, entendida como desempenho quanto à

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [7]

• foco na eficácia, relacionada com a dimensão tática do Plano,

• aperfeiçoamento das diretrizes para uma alocação orçamentária

1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Da mesma forma que o PPA, a LDO também representa uma

Com esse objetivo, a LDO foi logicamente encadeada como lei

Em conformidade com o disposto no art. 165, § 2º, da Constituição,

Compreenderá as metas e prioridades da administração pública

Em adição, o art. 169, § 1º, II, da Lei Magna, estabelece que os

Por fim, os arts. 99, 127 e 134, da Constituição, ainda conferem

[8] Gestão Orçamentária e Financeira

§ 1º As propostas orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário e do

§ 2º Não se aplica o disposto no § 1o ao Supremo Tribunal Federal, ao

Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Editada num cenário de valorização do equilíbrio das contas

Considerando essa ênfase dedicada ao equilíbrio das contas públicas,

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público [9]

1.3. Prazos, vigência e iniciativa das leis orçamentárias

No âmbito da União, os prazos e a vigência relacionados ao PPA,

Art. 35 [...] § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até

Aula 1: Planejamento e Orçamento Público�� 3