PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS

MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

DIREITO ADMINISTRATIVO

NOÇÕES INICIAIS
1. CONCEITUE DIREITO ADMINISTRATIVO?

Na linha da doutrina de José dos Santos Carvalho Filho, pode-se definir Direito
Administrativo como o conjunto de normas – regras e princípios – que regulam as relações
entre o Estado e seus órgãos internos, bem como entre o Estado e as coletividades a que
devem servir. O conceito é amplo, pois abrange tanto aspectos internos do Estado quanto
externos.
Nesse sentido, é preciso também conhecer as escolas que buscaram identificar o objeto
do direito administrativo:

a) Escola legalista (exegética): o direito administrativo é o estudo das leis (chamada

também de escola empírica);
b) Escola do serviço público: o objeto do direito administrativo é o serviço público.
Toda atuação está englobada no serviço público;
c) Critério do Poder Executivo: o objeto do direito administrativo é a atuação do Poder
Executivo somente;
d) Critério das relações jurídicas: o direito administrativo tem como objeto as relações
jurídicas do Estado (crítica: em outros ramos do direito público, como o penal e o
tributário, também há relação jurídica do Estado);
e) Critério teleológico: direito administrativo é o conjunto harmônico de regras e
princípios;
f) Critério residual (negativo): o direito administrativo é definido por exclusão,
retirando-se as funções legislativa e jurisdicional;
g) Critério da distinção entre atividade jurídica e atividade social: o direito
administrativo só se preocupa com a atividade jurídica do Estado;
h) Critério da administração pública: é o adotado, concebendo o Direito
Administrativo como o conjunto de regras e princípios que rege os agentes, órgãos
e atividades administrativas, tendentes a realizar de forma direta, concreta e
imediata os fins desejados pelo Estado (Hely Lopes Meireles).

2. DIFERENCIE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO.

Em sentido objetivo, trata-se da própria atividade pública, o exercício de uma atividade

pública em prol da coletividade. É a gestão do interesse público.
Já em sentido subjetivo, trata-se do conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas
que executam as atividades administrativas.
Importante registrar que, no Brasil, adota-se o sentido formal (subjetivo) de
administração pública, pois somente é administração pública aquilo que a própria lei diz,
independentemente as suas atividades. Basta verificar que a lei define como administração
 PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS
MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

pública indireta as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia

mista, ainda que, na maioria das vezes, as empresas públicas e sociedades de economia mista
atuam no campo econômico, em concorrência com particulares (Estado Empresário). Por outro
lado, as concessionárias de serviço público, ainda que prestem efetivamente serviço público,
não são consideradas formalmente como administração pública. Estas últimas são
administração pública apenas em sentido material.

3. QUAL A TEORIA QUE EXPLICA A RELAÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A PESSOA

QUE EXECUTA AS RESPECTIVAS ATIVIDADES?

Vejamos as teorias e as fases evolutivas:

a) Teoria do mandato: a relação entre o Estado e o seu agente é pautada por um

mandato;
b) Teoria da representação: a relação é de representação. O agente representa o
Estado como se fosse um tutor ou curador;
c) Teoria do órgão/imputação: a relação decorre de uma imputação legal (Otto Von
Gierke). A lei confere os poderes ao agente. A vontade do agente se confunde com
a do próprio Estado (ADOTADA). Essa teoria tem especial aplicação na chamada
função de fato (funcionário de fato), bem como fundamenta a própria
responsabilidade objetiva.

4. O QUE SE ENTENDE POR ÓRGÃO PÚBLICO?

Órgão público é o círculo de competência (compartimento), na estrutura estatal, a que

são acometidas funções e são integrados por agentes que as executam.
Há, basicamente, três teorias que buscam explicar a natureza jurídica do órgão público:
a) teoria subjetiva: o órgão se confunde com o agente, ou seja, desaparecendo o agente,
desaparece o órgão; b) objetiva: órgão é o conjunto de atribuições, que não se confunde com o
agente (é criticada também, pois o órgão não tem vontade própria); c) eclética: o órgão depende
de dois elementos: 1º agente; 2º complexo de atribuições.
Para Di Pietro, a teoria adotada é a objetiva. Contudo, não há consenso entre os
doutrinadores.
Órgão, portanto, é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração
direta e da estrutura da Administração indireta, desprovido de personalidade jurídica, sendo,
portanto, decorrente do fenômeno da desconcentração.

5. COMO PODEM SER CLASSIFICADOS OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?

A classificação é feita da seguinte forma:

a) Quanto à posição:

 Órgãos independentes: possuem independência, ampla liberdade e não

estão subordinados a nenhum outro órgão (ex. presidência da república,
congresso nacional, governadoria etc.);
 PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS
MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

 Órgãos autônomos: gozam de autonomia, liberdade, mas estão

subordinados aos órgãos independentes (ex.: ministérios, secretarias etc.);
 Órgãos superiores: estão subordinados tanto aos órgãos independentes
quanto aos autônomos. Tem poder de decisão, mas não tem ampla
liberdade (ex.: gabinetes, procuradorias administrativas etc.);
 Órgãos subalternos: órgãos de mera execução. Subordinados, sem
liberdade e sem poder de decisão (ex. almoxarifado, zeladoria, seções
administrativas etc.).

b) Quanto à estrutura:

 Simples: órgãos sem ramificações, subdivisão. É um único centro de

competência (ex.: gabinete);
 Composto: órgão com ramificações, subdivisões, vários centros de
competência (etc.: superintendência, posto de saúde etc.).

c) Quanto à atuação funcional:

 Órgão singular: há um único agente. A tomada de decisão é feita por um só

agente (ex.: prefeitura, presidência etc.);
 Órgão colegiado: os atos e decisões são fruto de um colegiado, ou seja, de
vários agentes (ex.: casa legislativa, tribunal de contas etc.).

6. O QUE SE ENTENDE POR PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA?

É o Poder-Dever da administração pública de rever seus próprios atos. Nesse sentido,

pode a administração pública anular seus próprios atos, quando ilegais (atos vinculados ou
discricionários) ou revogar os atos discricionários, quando inoportunos ou não mais
convenientes (mérito administrativo).
Esse Poder-Dever pode ser exercido ex officio, ou seja, independentemente de
provocação.
Quanto ao tema, o STF possui entendimento sumulado (Súmulas 346 e 473).

Súmula 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos

seus próprios atos.

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.

Tal princípio encontra limites no princípio da segurança jurídica e confiança legítima,

que fundamentam, por exemplo, a instituição de prazo decadencial para a administração pública
 PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS
MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

anular atos que decorrem efeitos favoráveis aos administrados (art. 54, Lei 9784/99 = 5 anos),
modulação dos efeitos da ADI etc.

8. O QUE SE ENTENDE POR ABUSO DE PODER?

Abuso de poder é a conduta (ou omissão), por parte da administração pública, por
intermédio do seu agente, que transborda os limites da legalidade em sentido amplo. Assim, o
administrador vai além do que a lei lhe autoriza.
O abuso de poder se divide em:

a) Excesso de poder: atuação fora dos limites da sua competência;

b) Desvio de poder (ou desvio de finalidade): embora dentro da sua competência, o
agente afasta-se do interesse público.

É importante registrar que o ato praticado com excesso de poder é nulo quando se
tratar de competência material ou competência exclusiva. Por outro lado, tratando-se de vício
de competência quanto à pessoa, o ato poderá ser convalidado, a critério da administração.
Já o ato praticado com desvio de poder é sempre nulo.

9. É POSSÍVEL A EDIÇÃO, PELO EXECUTIVO, DE DECRETOS E REGULAMENTOS AUTÔNOMOS?

Para Hely Lopes Meireles, é possível. O fundamento estaria nos chamados poderes
implícitos da Administração.
Outra parte da doutrina não reconhece tal possibilidade, haja vista que a CF/88 somente
autoriza a edição de regulamentos pelo Executivo para completar a lei (regulamentos de
execução).
José dos Santos Carvalho Filho, em interessante análise, não admite a edição, pelo
Executivo, de Decretos ou Regulamentos autônomos. Para o administrativista, para que o
decreto ou regulamento seja autônomo, ele deve ser capaz de originar direitos e deveres. Ou
seja, deve ser originário. O art. 84, VI da CF/88, que admite o Presidente da República dispor,
mediante decreto, sobre “organização e funcionamento da administração pública federal,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de cargos públicos” não pode
ser considerado autônomo, pois tal decreto não teria o condão de criar direitos e obrigações,
mas sim de regular o próprio comando constitucional. Leciona que os atos de organização da
administração são atos meramente ordinatórios, de âmbito interno da administração.
Entretanto, vem prevalecendo a possibilidade de expedição de Decretos autônomos
pelo Presidente da República. Tal está disposta no Art. 84, VI, "a" e "b", alterado pela E.C.
32/01: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VI - dispor, mediante
decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de
funções ou cargos públicos, quando vagos.
Importante registrar que, para Di Pietro, a alínea “b” do inciso VI do art. 84, da CF, não
trata de função regulamentar, mas sim de típico ato de efeitos concretos, haja vista que não
estabelece normas sobre a matéria.
 PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS
MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

Ademais, deve-se distinguir os atos administrativos dos atos políticos. Assim, atos como
decretação de estado de sítio, estado de defesa, intervenção federal são atos políticos e não
administrativos, razão pela qual não podem ser considerados como decretos autônomos.

10. QUAIS AS CARACTERÍSTICAS DOS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?

São, basicamente, as seguintes:

a) Poder-dever: além de poder, configura também um dever, diante do princípio da

legalidade;
b) Irrenunciável: decorre do princípio da legalidade. A administração pública não pode
abrir mão do exercício do poder. Decorre do princípio da indisponibilidade do
interesse público;
c) Respeito aos limites da lei: decorre do princípio da legalidade.
d) Responsabilidade: a administração pública não pode agir com abuso de poder
(excesso de poder e desvio de poder ou finalidade).

11. QUAL A DIFERENÇA ENTRE PODER HIERÁRQUICO E PODER DISCIPLINAR?

O poder hierárquico pressupõe uma estrutura escalonada dos quadros funcionais. Esse
poder é caracterizado pelas seguintes prerrogativas da administração: a) editar atos
normativos; b) dar ordens; c) fiscalização e controle; d) aplicar sanções; e) delegar e avocar o
exercício da competência administrativa.
Vale lembrar que a lei expressamente prevê as hipóteses em que se admitirá a
delegação da competência para outros órgãos, ainda que não lhe sejam hierarquicamente
subordinados. A avocação, por sua vez, deve ser temporária, em caráter excepcional, e por
motivos relevantes devidamente justificados.
O poder disciplinar, por sua vez, é a prerrogativa da administração de impor
sanção/penalidade, em razão da prática de uma infração funcional. Atinge, pois, os agentes da
administração pública. O particular – não agente – se submete ao poder de polícia. Importante
registrar que o particular pode estar sujeito ao poder disciplinar, na hipótese de o mesmo
possuir algum vínculo jurídico com a administração pública. É a hipótese em que a administração
pública impõe ao particular a sanção de proibição de contratar com o poder público.
Para o STJ, não há discricionariedade no ato administrativo que impõe sanção
disciplinar. A sanção disciplinar é ato vinculado.

12. QUAL A DIFERENÇA ENTRE LICENÇA E AUTORIZAÇÃO?

Ambas derivam do poder de polícia. Decorrem dos chamados atos de consentimento

(resposta positiva da administração acerca de um requerimento), diferenciando dos chamados
atos de determinação (imposições). Enquanto a licença é ato vinculado (via de regra definitivo),
a autorização é ato discricionário e precário.
 PREPARAÇÃO PARA CARREIRAS JURÍDICAS
MATERIAL DE REVISÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jaylton Jackson de Freitas Lopes Junior
________________________________________________________

13. PODER DE POLÍCIA É EXERCÍCIO DE PODER DISCRICIONÁRIO OU VINCULADO?

A doutrina diverge muito. Na verdade, depende da atividade. Pode ser tanto ato
vinculado (ex.: licença para construir), quanto discricionário (ex.: ato que remove camelôs de
uma determinada área para outra, diante da conveniência e oportunidade da administração
pública).
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, “é, portanto, inexato afirmar que o poder de
polícia é discricionário, o que há, sim, é que a polícia administrativa se expressa ora através de
atos no exercício de competência discricionária, ora através de atos vinculados”.
Cumpre lembrar que o Poder Judiciário pode exercer controle sobre atos decorrentes
do poder de polícia administrativo, no tocante a legalidade e, em alguns casos, a
proporcionalidade e razoabilidade.

14. QUAIS SÃO AS CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA?

São, basicamente, três:

a) Discricionariedade/vinculação: como visto, o poder de polícia, a depender do caso,

pode configurar-se como ato discricionário ou vinculado;
b) Autoexecutoriedade: no exercício do poder de polícia, a administração pública não
depende de qualquer outro poder para executar suas atividades, impondo aos
administrados a observância legal e restringindo, em prol da coletividade, direitos
de liberdade e propriedade (ex.: interdição de um estabelecimento comercial).
Cumpre registrar, todavia, que em relação a cobrança de multas aplicadas, deve a
administração valer-se do judiciário, salvo quando a lei dispuser de forma diversa;
c) Coercibilidade: os atos decorrentes do poder de polícia são impostos aos
administrados independentemente de sua vontade. Todos, inexoravelmente, estão
submetidos á atos estatais de polícia.

15. QUAL A DIFERENÇA ENTRE PODER DE POLÍCIA ORIGINÁRIO E PODER DE POLÍCIA

DELEGADO?

Poder de polícia é o poder de que dispõe a administração pública para condicionar ou

restringir a liberdade ou o uso de bens e o exercício de direitos ou atividades pelo particular,
em prol da coletividade.
Fala-se em poder de polícia originário quando este é exercido pela própria pessoa
política (União, Estados, DF e municípios).
Fala-se em poder de polícia delegado quando o exercício é feito pelas pessoas
administrativas do Estado (Ex.: autarquia).
Cumpre registrar que a doutrina não admite delegação do poder de polícia, haja vista
tratar-se de atividade exclusiva de Estado.
A Expressão “delegado”, aqui, indica apenas uma descentralização mediante outorga,
ou seja, quando a administração direta, através de lei, outorga a outra pessoa jurídica o exercício
de um serviço público.
Embora ainda não pacificado pela doutrina e jurisprudência, parece que o entendimento
mais racional é o que admite essa outorga apenas para pessoas jurídicas de direito público (Ex.: