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TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0001138-36.2005.4.02.5108/RJ

RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL RICARDO PERLINGEIRO
APELANTE: UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (AUTOR)
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR)
APELADO: JAILTON ALVES DE SOUZA (RÉU)

VOTO

  Consoante relatado, cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por livre

distribuição, interposta pela UNIÃO FEDERAL contra sentença proferida pelo MM. juiz da 1ª
Vara Federal de São Pedro da Aldeia, a qual, nos autos da ação civil pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e pela recorrente, na qualidade de assistente
litisconsorcial, julga procedente em parte o pedido autoral para condenar o demandado a
desocupar e demolir o quiosque existente na Praia da Tartaruga, denominado “Rei do Peixe”,
bem como realizar a remoção dos entulhos.

A sentença julgou procedente em parte o pedido autoral sob o fundamento de que

as provas periciais e laudos técnicos comprovaram que a construção do quiosque objeto da ação
ocasionou danos ao ecossistema de restinga presente na praia da Tartaruga. Em relação ao
pedido para adoção de medidas compensatórias e mitigatórias o juízo consignou que as mesmas
se mostram técnica e absolutamente irrecuperáveis. Por fim, sobre o pedido de indenização por
danos ambientais, o magistrado entendeu que tal pedido não merece prosperar, visto que o
Município de Armação dos Búzios foi o responsável pela construção e regularização
dos quiosques padronizados na Praia da Tartaruga, de modo que o demandado exercia atividade
regularizada pelo Poder Público Municipal, em quiosque aparentemente construído pelo
referido ente federativo.

Cinge-se a controvérsia em definir se o recorrido deve ser condenado no

pagamento de indenização pela ocupação ilícita de imóvel da União classificado como bem de
uso comum do povo, nos termos do art. 10 da Lei no 9.636/98.

Com efeito, as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo
assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido,
ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas
protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de
utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste
artigo.

A apelante defende a violação ao art. 10 e parágrafos da Lei nº 9636/98, visto que,

até a efetiva desocupação do imóvel sob análise, seria devida à União indenização pela posse
ou ocupação ilícita, correspondente ao valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou
fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem
prejuízo das demais sanções cabíveis.

Contudo, no caso em apreço, em que pese haver a ocupação irregular do imóvel

situado em faixa de areia, trata-se de situação peculiar em que o próprio Município de Armação
dos Búzios foi o responsável pela construção e regularização dos quiosques padronizados na
Praia da Tartaruga.

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Compulsando-se os autos, verifica-se que a Prefeitura Municipal de Armação dos
Búzios, por meio do Ofício SECPLADU nº 029/99, prestou informação em que se constata que
a mesma foi a responsável por promover a padronização dos quiosques, senão vejamos:

 “Promovemos a demolição de 13 quiosques e a desobstrução dos acessos a Praia.

Ficaram 06 quiosques que não pudemos demolir por possuírem os mesmos
liminar de permanência, concedida pela justiça de Cabo Frio, em ação proposta
pelo Sr. Carlos Smith de Vasconcelos,  Dadas as precárias condições de
funcionamento, desses 06 quiosques, que prejudicavam o bom atendimento dos
frequentadores da tão afamada Praia,  promovemos a padronização dos mesmos,
até que seja julgado o mérito da referida ação para que possamos tomar as
medidas definitivas". (evento 172; fl. 5/1º grau).

Da análise do Relatório Ambiental da Secretaria de Meio Ambiente e Saneamento

de Armação dos Búzios, de 17 de maio de 2004, também se chega a mesma conclusão. Confira-
se:

“a Praia da Tartaruga era, até poucos anos atrás, deserta. Em pouco tempo, porém,
a presença de comerciantes cresceu a ponto de obrigar a Prefeitura Municipal
a  regularizar  a atividade,  determinando a construção  de quiosques padronizados
ao longo da praia. A construção destes quiosques alterou a aparência da praia, a
qual também é ocupada em dias de sol por cadeiras e guarda-sóis colocados para a
conveniência do turista". (Procedimento Administrativo - evento 5 - fl. 1).

Note-se, portanto, tal como já afirmado na sentença, que o próprio Município de

Armação dos Búzios foi o responsável pela construção e regularização dos quiosques
padronizados na Praia da Tartaruga, razão pela qual se privilegia, ao menos quanto à referida
ilicitude da ocupação, por parte do réu, a confiança legítima decorrente da aparência de
regularidade pela atuação da Administração Pública Municipal.

Em sentido análogo já decidiu este E. TRF2 (TRF2, 6ª Turma Especializada,AC

0002834-97.2011.4.02.5108, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA
GAMA, E-djf2r 23.09.2019), em caso versando sobre a aplicação do art. 10, § ÚNICO, da Lei
nº 9.363/1998 para caso de ocupação de imóveis públicos, com aparência de regularidade.
Privilegiou-se o caso concreto para entender pela não condenação do comerciante à indenização
pela posse ou ocupação ilícita, in verbis:

[...] Assim, não poderia o Município autorizar particulares a ocuparem a faixa de

areia da praia, tampouco buscando disciplinar tal ocupação, ao arrepio das
necessárias autorizações prévias dos órgãos federais competentes, inclusive
cobrando taxa de uso do solo, conforme cópia de documento de arrecadação
municipal (fl. 18).

Por conseguinte, autorizou indevidamente o uso de bem imóvel de

propriedade da União, a causar dano ambiental, seja por meio de edificações,
seja pela natureza das atividades exercidas. A propalada alegação de
impertinência da indenização é refutada por conta do disposto no artigo 10,

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da Lei nº 9.636/98,  diante da ocupação ilícita, decorrente da indevida
autorização dada pelo Município de Cabo Frio,  razão pela qual deve arcar
com o seu pagamento, afastada a responsabilidade do comerciante de um
quiosque, pessoa comum que não só desconhece as atribuições de cada ente
federativo, como também reputa lícita a atuação do poder público municipal,
baseado até mesmo na exigibilidade de taxa pelo uso do solo.

[...] (grifos nossos)

Nesse sentido, urge trazer à colação os seguintes precedentes desta Corte

Regional, confira-se:

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. QUIOSQUES. PRAIA DA TARTARUGA. INDENIZAÇÃO POR
OCUPAÇÃO OU POSSE ILÍCITA. ART. 10 LEI 9636/98. REGULARIZAÇÃO
POR PARTE DO MUNICÍPIO. PRECEDENTES DO TRF2. IMPROVIMENTO.

1. Apelação cível em face de sentença que julgou parcialmente procedente

pretensão formulada em sede de ação civil pública objetivando a) a desocupação e
demolição do quiosque existente na Praia da Tartaruga, denominado “Tortuga
Bar”, e remoção dos entulhos; b) o pagamento de indenização quantificada em
perícia ou por arbitramento deste Juízo Federal, correspondente aos danos
ambientais, tanto materiais quanto morais, causados pela ocupação irregular da
área de preservação permanente até o início da execução do projeto de adequação
ambiental, a ser recolhida ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos; c) o
pagamento de indenização quantificada em perícia ou por arbitramento deste
Juízo Federal, correspondente aos danos ambientais, tanto materiais quanto
morais, que, no curso do processo, mostrarem-se técnica e absolutamente
irrecuperáveis nas áreas de preservação permanente, irregularmente ocupadas pelo
Réu, corrigida monetariamente, a ser recolhida ao Fundo de Defesa dos Direitos
Difusos; d) a adoção de medidas compensatórias e mitigatórias a serem indicadas
em perícia, correspondentes aos danos ambientais, tanto materiais quanto morais,
que, no curso do processo, mostrarem-se técnica e absolutamente irrecuperáveis
nas áreas de preservação permanente, irregularmente ocupadas pelo réu.

2. Caso versa sobre a ocorrência de danos ao meio ambiente e/ou ao patrimônio

público, em decorrência da instalação de barracas, quiosques e similares sobre a
faixa de areia ou vegetação de restinga da Praia da Tartaruga, em Armação dos
Búzios/RJ, bem como nas demais áreas de preservação existentes em seu entorno.
A sentença julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para condenar o
réu a desocupar e demolir o quiosque existente na Praia da Tartaruga, denominado
“Tortuga Bar”, bem como realizar a remoção dos entulhos.

3. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre,
livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados
os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas
protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou
qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o
acesso assegurado no caput deste artigo.

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4. Alegação recursal de violação ao art. 10 e parágrafos da Lei nº 9636/98,
visto que, até a efetiva desocupação do imóvel sob análise, seria devida à
União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez
por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou
fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do
imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

5. Em que pese haver a ocupação irregular do imóvel situado em terreno de

marinha, trata-se de situação peculiar em que o próprio Município de
Armação dos Búzios foi o responsável pela construção e regularização dos
quiosques padronizados na Praia da Tartaruga. É o que consta nos
documentos anexados aos autos. Conclusão após análise do Ofício nº
3774/99/F/CART/DAK/BNIT/RJ, da Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Urbano do Município de Armação dos Búzios; e do
Relatório Ambiental da Secretaria de Meio Ambiente e Saneamento de
Armação dos Búzios,

6. A Prefeitura Municipal passou a regularizar a atividade, determinando a

construção de quiosques padronizados ao longo da praia. Conforme consta
no documento, “A construção destes quiosques alterou a aparência da praia,
a qual também é ocupada em dias de sol por cadeiras e guarda-sóis colocados
para a conveniência do turista".

7. Nota-se que o próprio Município de Armação dos Búzios foi o responsável pela
construção e aparente regularização dos quiosques padronizados na Praia da
Tartaruga. Privilegia-se, tão somente no caso concreto quanto à indenização por
ilicitude da ocupação, a confiança legítima do comerciante, decorrente da
aparência de regularidade pela atuação da Administração Pública Municipal.

8. Em sentido análogo já decidiu este E. TRF2 (TRF2, 6ª Turma Especializada,

AC 0002834-97.2011.4.02.5108, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON
NOGUEIRA DA GAMA, E-djf2r 23.09.2019), em caso versando sobre a
aplicação do art. 10, § único, da Lei nº 9.363/1998 para caso de ocupação de
imóveis públicos, com aparência de regularidade. Entendeu-se pela não
condenação do comerciante à indenização pela posse ou ocupação ilícita em razão
da aparência de regularização por parte do ente municipal, mesmo ao arrepio da
legislação federal.

9. A incidência do art. 10, § único, Lei nº 9.363/1998 a ser afastada em razão

das peculiaridades do caso concreto - aparência de regularidade da ocupação
em razão de permissão concedida pelo Município. Precedente semelhante:
TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0000781-22.2006.4.02.5108, Rel. Des. Fed.
MARCELO PEREIRA DA SILVA, E-DJF2R 14.06.2016.

10. Apelação não provida.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0001100-24.2005.4.02.5108, Rel. Des. Fed.

RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 5.4.2021) – grifo nosso.

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ADMINISTRATIVO E CIVIL. REIVINDICATÓRIA. ESBULHO. QUIOSQUE
EM PRAIA. BEM PÚBLICO. ÁREA DE USO COMUM DO POVO.
DEMOLIÇÃO. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO PRÉVIA DA SPU.
INDENIZAÇÃO.

1. Inexistindo prévia autorização da União, através da Secretaria de Patrimônio,

para a construção em área de praia (quiosque), não há direito do ocupante de ali
permanecer, a despeito do tempo decorrido e da autorização concedida pela
administração municipal, de maneira irregular. A praia é bem público de uso
comum do povo (art. 20, IV, da CF), pertencente à União e, no caso, constatou-se
a exploração comercial pelos quiosques ali instalados (praia de Itacoatiara -
Niterói/RJ).

2. O artigo 10, parág. único, da Lei nº 9.636/98, prevê reparação em favor da

União, a título de ocupação irregular de áreas em faixa de areia da praia,
privando a posse do ente federativo maior. Mas não se aplica o dispositivo
quando ausente a má-fé do ocupante e existente autorização do Município
para o quiosque. Réu que recolhia taxas à Prefeitura e acreditava agir
conforme as exigências legais. De outro lado, a União não pode alegar qualquer
privação de posse, ao tempo em que nada fazia, de modo que sua inércia
legitimava a situação de aparência. Quiosque deverá ser demolido às expensas da
Prefeitura, que o construiu. Remessa e recursos desprovidos.

(TRF, 6ª Turma Especializada, AC 00756384220154025102, Rel. Des. Fed.

GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJE 2.7.2019) – grifo nosso.

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA

NECESSÁRIA. IMISSÃO DE POSSE E INDENIZATÓRIA. OCUPAÇÃO
IRREGULAR. FAIXA DE AREIA DE PRAIA MARÍTIMA. BEM DE
PROPRIEDADE DA UNIÃO. BEM DE USO COMUM DO POVO.
INDENIZAÇÃO DO ARTIGO 10, § ÚNICO, LEI Nº 9.363/1998. ANÁLISE DO
CASO CONCRETO. NÃO APLICAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA
DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Ação da União Federal em que se
objetiva a imissão de posse e o pagamento de indenização em razão de ocupação
irregular, por quiosque, em faixa de areia de praia marítima (Praia da Tartaruga,
Armação dos Búzios, RJ), que não cessou mesmo após a lavratura de auto de
infração (processo administrativo nº 10768.009737/97-76). 2. Caso concreto em
que o quiosque objeto da presente ação foi construído sobre a faixa de areia da
Praia da Tartaruga, caracterizando a ocupação irregular do bem da União Federal.
3. Indenização do Artigo 10, § único, Lei nº 9.363/1998, que tem sua incidência
afastada em razão das peculiaridades do caso concreto - aparência de
regularidade da ocupação em razão de permissão concedida pelo Município,
com Projeto de Ocupação para a área em questão e tempo de
ocupação (anterior à própria vigência da lei). Precedentes do TRF-5ª Região. 4.
Remessa necessária desprovida, na forma da fundamentação.

(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0000781-22.2006.4.02.5108, Rel. Des. Fed.

MARCELO PEREIRA DA SILVA, E-DJF2R 14.06.2016) - grifo nosso

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Em conclusão, verifico que a controvérsia foi corretamente solucionada pelo juízo

na origem, devendo a sentença ser mantida pelos seus próprios fundamentos.

Em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte

demandada em ação civil pública, quando inexistente má-fe, por força da aplicação do art. 18
da Lei nº 7.347/85, não havendo que se falar, por essa razão, em majoração da verba em sede
recursal (TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 00090945820094025110, Rel. Des. Fed.
GUILHERME DIEFENTHAELER, DJE 25.2.2021).

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso
III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da
autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do
código verificador 20000551427v2 e do código CRC c0d67d39.

Informações adicionais da assinatura:

Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA

Data e Hora: 7/7/2021, às 13:22:52

 
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