,',. ". ". ~,.

• ~ i•• "
 "J1hs.;."1'-;..-;.-:;'1;:f."t"r'·
·-·~~liU~lilliE11i!

1. Tipos de instrumentos e
seu contexto político

.'
'.. Os i~sti~mentos típicos do Urbanismo são, juntamente com o
,zoneame~to de uso e ocupação do solo, os vários tipos de índices ou
parâmetr9s que regulam a densidade e a forma da ocupação do espa-
~:ço(gabarito, afastamentos, taxa de ocupação, índice de permeabili-
::,..,:dade etc.}. Tais instrumentos vinculam-se, muito fortemente, à
'::'tr~/dimensãot"física" do planejamento urbano. No entanto, já se teve
;:>"oportunid~de de assinalar, com traço forte, no Subcapítulo 1.2. da
,:Primeira Parte, que o Urbanismo é, tão-somente, uma entre várias
,:.riiodalidaqes de planejamento urbano, bastante ligada à Arquitetura
coino profissão. O planejamento urbano, conforme foi visto, é muito
'mais
. ,'
abrangente,
1
sendo, por vocação, interdisciplinar. Ele não deve
.ter um escbpo meramente de intervenções sobre o substrato espacial
ou, para uqàr o linguajar corrente (mas não muito correto), um cunho
<puramente;~'físico-territorial". De um ponto de vista de ciência social,
-: l
-que é o de,~e livro, o instrumental do planejamento compreende, sim,
, , - os índices t1,lrbanísticos- os quais, em hipótese alguma, podem ser
-ignorados~, mas vai muito além disso, pois engloba também tributos
'(objeto de ~iscUSSãOfreqüente no Direito Urbano, muitas vezes cha-
mado, umipouco impropriamente, de Direito Urbanístico, e no
Direito Tr~utário) e outros instrumentos. O próprio zoneamento,
..que, na qu,tÜdade de zoneamento de uso do solo, constitui o coração
do Urbanis~o em matéria de instrumentos, pode ir muito além disso,
cOmose vel[:á mais tarde, assumindo um caráter distinto do tradicio-
nal zoneam'dnto de uso do solo.
Os instrumentos de que pode servir-se o planejador e o gestor

217
li!
 ~b::x~,~~~i;,"" .

, .~~:..
,.,. j11bi , tais como as tipicamente contidas em zoneamentos e
urbanos são, portanto, de diversas naturezas (tributos, zonearnelll':' . ental
)0 a la de manejo de parques nacionais, são também exemplos de
parâmetros urbanísticos etc.). Eles admitem ser classificados ap ";' nos
.. ' rO~i: {lOs'P ..
madarnente, em CInCO grupos gerais, no que tange ao seu potencial'.'··' . strllj11entoS coercitiVOS,
. l!l por fim, há instrumentos cuja rationale não é propriamente a de
influenciar as atividades dos agentes modeladores do espaço Urb Q,
ano· ;ufl ""' a açãO de agentes modeladores do "paço mbano, tendo,
informativos, estimuladores, inibidores, coercitivos e outros, . oen
na ,a , outrOS objeti'os, como a auferiçãO d~ recursos adidO"
Os instrumentos informativos compreendem os sistemas e lllei(y.· dade
'5 -é; o caso da contribuição de melhoria, cuja aplicação não visa a
de divulgação de informações relevantes para um ou vários grupos de>
. na ) .P, , estimular, inibir ou coagir quem quer que seja, mas sim a
info
agentes modeladores. As informações podem dizer respeito, ?!lI nnar
captara parte da valorização de um imóvel advinda como resultado
exemplo, a locais cujas potencialidades para investimentos o POdei'
de um~ aç-ão do Estado, como a realização de uma benfeitoria que vá
Público deseja tornar conhecidas, ou, para mencionar um exemplo'
. além das obrigações corriqueiras da Prefeitura (vide detalhes no
bastante diferente, à importância de se separar o lixo doméstico (obje..l
Subca~ítulO 2.3., mais adiante). '.
tivando viabilizar a sua coleta seletiva e a sua posterior reciclagem). Ci;>mose vê, cada grupO abrange instrumentos âe natureza muito
Os instrumentos estimuladores vão desde os tradicionais incen, diversa no que concerne aos seus efeitos sociais mais amplos. Há ins-
tivos fiscais e outras vantagens oferecidas a empreendedores priva:
trume~tos cujo caráter é eminentemente de promoção de justiça
dos, com o fito de atrair investimentos para um determinado espaço, .social,;éomo o IPTU progressivO; e há outros que, dlversamente, pro-
até táticas como a troca de sacos de lixo por alimentos (no estilo do curam:beneficiar grupOS específicos, corno ocorre çom os incentivos
programa Câmbio Verde, de Curitiba), com a finalidade de integrara
fiscais; relativamente aos empresários (na realidade, trata-se de um
população mais pobre a um esforço de superação dó problema da ;instrUlp.ento cujo uso. cada vez mais freqüente, é de legitimidade não
coleta de resíduos sólidos em áreas de difícil acesso, como muitas . pouca~vezes duvidosa do ponto de vista dos interesses objetivoS da
favelas. maioria, da população). Por fim, há instrumentos de natureza essen-
Inibidores são, como o nome indica, instrumentos mais fortes, cialmente maleável, os quais, dependendo das circhnstâncias de sua
cuja aplicação limita a margem de manobra dos agentes modeladores aplicação. poderão acarretar benefícios ou malefícios: é o que acon-
do espaço urbano. Exemplos são o parcelamento e a edificação com-
tece c~m as regulações de uso do solo. .
pulsórios, o IPTU progressivo e a desapropriação - todos explicita-
mente previstos no Art. 182 da Consti tuição Federal, e que serviriam \\
~!
para inibir a especulação imobiliária. A restrição da oferta de mora- í'
ti
dias, com o objetivo de desestimular a migração campo-cidade (o fi
t..!
que foi tentado, entre 1979 e 1983, em Brasília - aliás, sem êxito), é í\
um outro exemplo de instrumento inibidor. tl
\I
Coercitivos são instrumentos ainda mais fortes, que expressam 'Il
uma proibição e estabelecem limites legais precisos para as ativida- 1\
des dos agentes modeJadores. Os índices urbanísticos (coeficiente de
superfície edificada, coeficiente de ocupação do solo, gabarito,
r
recuos e afastamentos, dentre outros) ilustram perfeitamente este
21

218
caso. Proibições e determinações relativas ao uso do solo e ao mane-
•
O
 "::"i::'.:;'":~.

ti:::~;', ue deles for feito, isto é, a maneira como, uma vez regulamen-
~',>;UJiOq condicionarem a ocupação do solo, é que irá se mostrar bené-
, tados,_ casa permita a manutenção de densi id a d es e tipo
:~::. 'I' ogias compa-
~\,. "".' ·fico . I'fi
2. Parâmetros urbanísticos de \&'Ú> , om uma boa qualidade de vida - ou ma e ICO - o que ocorre-
.,;'.',: :,tI yelS c . _ ,
".:' ->: : VI'r como respaldo para uma ocupaçao que conduza a satura-
. "': -, 'se ser
ocupação do solo . J3 dos equipamentos urbanos, ao comprometimento da beleza cêni-
. problemas ambientais. Sendo bastante singelos e de natureza
ea '
""'"mente formal, os parãmetros urbanísticos são inteiramente plás-
rpodendo servir às intencionalidades mais dispares.
'. ". '." Eis a seguir, explicações sucintas sobre os principais parãmetros
0: parâmetros urbanísticos consistem em grandezas e índices .;;V':n~~if:~'~rbanís:icoS (as figuras 4 e 5 servemde explicação gráfica adicional).
(relaçoes entre duas grandezas) que medem aspectos relevantes re1a~':';ir:;';;\1;:·tU~a vez que o enfoque do presente livro não privilegia o olhar arqui-
ti vos à. densidade e à paisagem urbana. Eles são, ao lado dos zonea. :S; ;)r\,;:i:!;'~t·';:.'co mas sim o da ciência social, não vê o autor razão para ofe-
......... ·,··"",:Ae 001 , '
mentos, ,as ferramentas de uso mais corriqueiro ..::.k.·.;i:...<:.';,. mais que uma concisa introduç ão ao tema.
no planejarneni.'Q'·.·.1.,',;;.;~.~.~hf
. '."" ,,···,.,.·.·.recer.
urbano. E necessário frisar, de todo modo, que os parâmetros urba~;;';·;,::~;j~tt::it';';. ;
nísticos e os zonearnentos necessitam andar juntos, com os prirneir~~~:{~tr;l},\uH;~~·&dbafito: parâmetro urbanístico dos mais conhecidos, expressa, em
integrados no interior dos segundos, notadamente do zoneamentóde~;:;:tif~nÍf.t~,~~vimehtos ou metros, a altura máxima permitida para as edificações
densidade. Isso porque os valores permitidos a propósito de cadà'>". :En~tq:eíh uma 'dada zona. Vários são os fatores que podem interferir na
parâmetro não apenas poderão variar de município pará município' :i,:~;t~lit;:r-;j~etermiriação do gabarito, da neces~idade de preservação da harmo-
dado que a legislação que regula a sua aplicação (legislação edilíciá) 'A~
;~t~f;t:f;;iftfa:da paisagem até a proximidade de aeroportos, passando pela lar-
é-municipaí, mas, também, deverão variar de zona para zona, no inte-:,:'''' .-
rior de uma determinada cidade.
Em contraste com outros intrumentos, como os zoneamentos, o~Y';1; ;i){;;rM~Áfasta'tnentos: compreendem os recuos obrigatórios da edificação
quais, muitas vezes, carregam um indisfarçável conteúdo político-,>;;~t~~je;:~eín rela~io às divisas do lote (afastaplentos laterais e de fundos), em
ideológico, ao promoverem segregação ou, pelo contrário, inclusãO',i;;:~~A~t~J~,!êlàçãO
~o logradouro (afastamentofrontal) e, eventualmente, entre
(vide Capítulo 4, mais abaixo), os parâmetros urbanísticos não pos- ,,:,;,}ji;~tt;~~~dificaç6esno mesmo lote, Os afastamentos obrigatórios são estabe-
suem, em si mesmos, uma vocação progressista ou conservadora;fr\"'~;Jt;~l~cidos l?;ela legislação edilícia vige~te em cada município, e os valo-
Eles expressam, simplesmente, aspectos da densidade urbana e das.:-:\/'l~f;.Yr~s podeêão variar bastante no interior da cidade, além de, em algu-
formas espaciais, É certo que não se deve perder de vista que mesmo. é\tLft~l.l\t.inas cirdí,mstâncias, também dependerem da altura das edificações.
instrumentos de nítida vocação progressista podem ser distorcidos e:~,/~~~;~I{1~R:~fastªmentos são muito importantes, pois permitem c_?ndiçÕes
trazer mais mal do que bem, se porventura forem regulamentados de:"if/:i.~imi::n:1ll1ma~t~aceitáYeis em matéria de ventilação e iluminação. assim
maneira pouco inteligente, inadequada ou distorcida. De toda sorte, ,<J:\H~.f'~;Somo pdhcidade,
em tais casos pode-se falar de uma perversão do uso do instrumento,;~;}·
em desacordo com o seu espírito original, ou de pura e simples;:}' ida (total) (ac): também denominada área ediflcada

incompetência, Com os parâmetros urbanísticos se dá algo um pouco consiste na soma das áreas de todos os pavimentos de uma
diferente. Mais fortemente do que ocorre com outros instrumentoS,
221
220
o •
r~~TS~-_3"= ~====n""iH<>U!"-fc.l~~~~;Ef;;;;.;;t;;~~j:;W[!::l'''''''!!'-''~-=".===T=l:OCO="JL"r.::;r::L""'-"'="-~·''''::'·~O:-O!_'':'''''.,-_,_,._,.~"O_,"'"-o
~E
}:
f
~.
• Taxa de Ocupação (TO): é a relação entre a área da projeção he.!
,

zontal da edificação (ou edificações, caso haja mais de uma edif~ fjg·4
~
l·;, ção no mesmo terreno) e a área total do lote ou da gleba. Exel1l[r
ti A
~ considerando um lote de 500 m2, onde exista uma única edific&f;' A Lote (área total do lote, a~
~: em que a área total ocupada por sua base seja de 100 m2, a taxa:
~U!:
rr ocupação será de 0,2.
~~~i~j B Projeção horizontal da edificação

g
f..··..' • Coeficiente de Aproveitamento (CA), também chamado de l
a Afastamento frontal
J' naf

[ b
de Aproveitamento do Terreno (IAT): aqui se trata da relação entre: Afastamentos laterais
área construída (total) (ac) e a área total do lote ou gleba (al;2
Portanto, CA = ac:at. Exemplo: considerando um lote de 1.000 mil
C Afastamento de fundos
>--
ir J"
uma edificação cuja base mede 250 m2 de área, ter-se-á um coefici{
fi
f
te de aproveitamento do terreno igual a 1 se a edificação em ques~
,-
possuir quatro pavimentos, correspondendo a área total edificadaL
2
1.000 m . Ou seja, a Soma das áreas de todos os pavimentos igualar C Áreas do lote impermeabilizadas
área total do terreno. (edificação, área de estacionamento)

D Área permeável (p. ex. jardim);

• Taxa de Permeabilidade (TP): consiste na relação entre a parte
ao ser dividida pela área total do lote,
terreno (lote ou gleba) que permite a infiltração da água (sp: obtém-se a Taxa de Permeabilidade,
cie permeável) e a área total do mesmo. Portanto, TP = sp:at. ou TP
pIo: considerando um lote de 1.000 m2 e uma edificação cuja
2
mede 250 m de área, e considerando, também, que, afora a área
ficada correspondente ao próprio prédio, outros 600 m2 acham-se ;;
111m
permeabilizados (área de estacionamento e outros usos), ter-se-a . E
··
TP igual a 0,15. A TP é um índice muito importante sob o
·· E Lote {área total do lote, a~
ambiental, uma vez que a impermeabilização excessiva dos "":

de uma parte da cidade tende a contribuir para a formação de ilhas IT:rj F Projeção horizontal das edificações;
quando a sua soma é dividida pela
calor, acarretando grande desconforto térmico. 08 área total do lote, obtém-se a Taxa
H
ti de Ocupação, ou TO
• fndice de Areas Verdes (IA V): é a relação entrea parcela do ~i
(lote ou gleba) coberta por vegetação (av: área Com vegetação) e "
r:J
('1
f!
área total do mesmo. Assim, IA V == av:at. A exemplo da TP, tam'
o IA V é um índice muito relevante sob o ângulo ambiental, uma F':
que a maior quantidade de áreas verdes em uma dada parte da I
'..\

tende a contribuir para um maior conforto térmico. U

2
I 222
O
223
m
 i.!:·.• o;~~":i~li~lll~~i.H~i~~h~

Fig.5
••Área bruta e área líquida: a área bruta de uma zona ou de um
.,-<, .. ,

as Sentamento
. (por exemplo, um loteamento) é a sua área total, inclu-
sÍveos jogradouros (ruas, praças) e os espaços institucionais. A área
liquida pe uma zona ou de um assentamento refere-se, via de regra, à
área utijizada estritamente para fins residenciais, deduzindo-se, por
.,consegljinte, os espaços ocupados por vias de circulação, praças e
todo tipo de uso não-residencial.

.. :. Den~idade bruta e densidade líquida: a densidade bruta de uma

oude um assentamento expressa o número total de pessoas que
I •

ou assentamento em ~uestão, dividido pela área total

(incluindo-se os espaços ocupados por vias de circulação,
tipo de uso não-residencial). A densidade líquida
X::';~xpressdonúmero total de pessoas que residem na zona ou assenta-
questão, dividido pela área utilizada apenas para fins resi-

;!

r~
~.~
H
;.;
~
7l

h
A Lote (área total do lote, a~ 81 Projeção horizontal da edificação
\':

81 + 82 + . " 812 Ârea construída (total) (ac) ~

a
X Altura máxima permitida (gabarito) w
H
f:l
'~

224 225
O
•
 ~=~'Ç~'"C-;~,c -"-;i:'~'~;:~iill~J;;:~~~-
-,3llir~,2m[~c;'iJ!:5!1ITili:::J: ".~}"J;EcTli[;c;,:ill
fi';
~ I
~.

r
1
! dê colaborar tanto para evitar a formação de vazios urbanos e o pro-
J
;-~
blema da "urbanização em saltos", quanto para superar ou, ao menos,

~:: minorar a espoliação urbana contundentemente apontada por Lúcio

~ 3. Tributos J(O\Yiill.ICK (1983, 2000). tão típica das cidades brasileiras (e de
,
outrOS países do "Terce .ro Mundo"). No entanto, trata-se de um ins-
;)
trumento sobre o qual se tem debatido e publicado bem menos do que
~:
',. caberia em virtude de sua importância.
A rigor, a progressividade do IPTU, ancorada constitucional-
,.
, mente, não se restringe à progressividade no tempo. Se o artigo 182
1:I· é mais específico, fazendo referência explícita e exclusiva à progres-
"y Em planejamento e g"""
Uebanos,os "ibUfOSnão inte"ssarn,i
sividade no tempo com a finalidade de desestimular J não-utilização
o ãngalo ""irame"e fiscal, vale dizec, de seu potencial de "'ec.a,f
e a subutilização de terrenos, o artigo 156, no qual a progressividade
ção. Tão ou mais importante é, na verdade, a extrafiscalzdade dos tM
batOs, isto é, a SOacapacidade de pennitirem qae oatros Objetivos q'i se encontra igualmente
em sua acepção
estabelecida,
mais lata, a progressividade
é mais abrangente, Com efeito,
do IPTU pode, simples-
não somente o de arrecadação sejam perseguidos _ seja o desestímulo!
mente, referir-se 'a alíquotas diferenciadas por zona, opondo-se,
de práticas que atentem Contra o interesse coletivo (minimamente snlJ
desta forma, ao princípio (socialmente um bocado injusto) da aliquo-
vaguardado, na COnstituiÇão de 1988, por meio do prinCípio da "fun-f: ta única. Autores como GONÇALVES (1988) e AGUIAR (1996),
ção social da propriedade"), seja a promoção de redistribuição indire~
por exemplo, atendo-se ao escopo extremamente abrangente preconi-
de renda, sejam a orientação e o disciplinamento da exp~nsão urbana, I
zado para a progressi vidade do imposto, gastam muito mais espaço,
seja, ainda, o incentivo a determinadas atividades.
em seus trabalhos, com a análise de sua aplicação diferenciada' por
zonas (o que, obviamente, diz respeito tanto a edificações já existen-
tes quanto a terrenos não-aproveitados) do que com a discussão da
3.1. IPru progressivo no tempo
progressividade temporal do tributo. O entendimento do autor deste
livro, diferentemente, é o de que, sem prejuízo para a progressivida-
Poucos instrumentos são tão necessários à tarefa de promover o de no sentido corrente, já bastante debatida (embora mais por juristas
desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e Territorial que por planejadores urbanos) e aceita, a despeito de continuar sendo
Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente nas cidades de objeto de contestação por parte dos interesses conservadores, merece
países periféricos - ou semiperiféricos, como o Brasil. Ele é, corno a progressividade no tempo uma atenção especial. No que se refere às
poucos, capaz de colaborar decisivamente para a tarefa de imprimir edificaçôes já existentes, é certo que as diferenças de status entre
maio,- jastiça social a cidades ","cte,izadas, simallaneamente, por I imóveis,e bairros sejam devidamente levadas em conta e regularmen-
fonfssim" dispacidades Sócio-espaciais e ama especulação imObiU',1 te atualfzadas na Planta Genérica de Valores do município; assim, a
ria desenfreada. Ele é, enfim, graças às Suas potencialidades de COI- progres~ividade no tempo vem, com efeito, complementar o preceito
bição da aUvidade especabU" ern l"ga escajs e de g'''ç'o d' I geral da progressividade do imposto. Claro está que, sob o ângulo
recursos direcioná veis para a dotação de infra-estrutura e regulariza- temporhl, a progressividade do IPTU concerne, especific amerue, à
ção fundiária de áreas residenciais segregadas, capaz, como poucos, finalidade de coibir a especulação imobiliária com terrenos desocu-
226
pados ou subutilizados. É com a progressividade no tempo que, além
.,'".'"
O
22
E
 de ficar reforçada a dimensão de extrafiscalidade do IPTU (ou sej~~(
sua natureza não restrita a uma mera função tributária e arrecadado.', . u~é a alíquota máxima a ser prevista, se acaso o proprietário insis-
ra), no caso a sua função disciplinadora, respeita-se mais estreita. .'-~rem não tomar qualquer providência, o poder público pode desa-
mente O espírito de serventia ao objetivo constitucional de garanti,.. '. ropriar o imóvel, na forma da lei, O plano diretor de Belém, de
da "função social da propriedade". -' . ';993, embora possua ambigüidades e defeitos técnicos, alguns dos
uais sàvirão de ilustração para certas discussões no decorrer desta
Em termos concretos, o que ocorre, uma vez tendo sido intrOdu.
~arte:ai, possui, também, algumas virtudes, sendo uma delas a expli-
zida a progressividade do imposto, é que, após a notificação, peloEs.:
citação,já no próprio plano, dos critérios básicos de aplicação do
tado, da obrigatoriedade de edificação ou parcelamento, e não toman..
'. IPTU progressivo, No que concerne aos percentuais de acréscimo,
do O proprietário, transcorrido um determinado prazo (por exemplo,.
eStabeleCe-se,no Art. 205, que, no primeiro ano subseqüente à noti-
um ano), qualquer providência, O valor lançado do IPTU virá a sofrer
,'ficaçã~de parcelamento e edificação compulsórios, e diante da inér-
uma constante majoração anual, sob a forma de um crescente percen.
.da do proprietário, o IPrU será majorado em 25%; no segundo ano,
tual de acréscimo, Um exemplo hipotético, a título de ilustração:
,':em50%;no terceiro, em 75%; e, no quarto, em 100%. Do quinto ano
Xl = y + (y,O,2)
".erndiante, permanecendo inerte o propríetãrio, fica o imóvel sujeito
X2 = Y + (y,O,4)
,}:)desapropriação, em conformidade com o que prevê a Constituição
:Federal (pREFEITURA DE BELÉM, 1993:31).
X3 = Y + (y,O,6)
,';.0 Bstatuto da Cidade, que tramitou no Congresso entre 1990 e
l :::(;:;2001 (!);: sendo, finalmente, aprovado, após onze anos, em junho de
:':;':/;;;2001 (etendo sido sancionado pelo Presidente da República em
• 'C" .'iO/07/2QOl), é, a esse respeito, assaz.razoãvel, ao estabelecer que "o
xn = y + (y.z) , da :aIíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específi-
Onde: ."",.""" a que-se refere o caput do art. 5? desta Lei e não excederá a duas
;:.~vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima
xj, X2, X3, •.• Xn : valores do IPTU após a !'ntroduç- d ' id . :.; .....'..'. de quinze por cento" (LEI N? lO,257,'.de10/0712001, Art. 7?, § I?). Ou
ao a progressivi a- ,.,,",.' ~ ,_', '
de no tempo (x, corresponde ao valor no primei I" . .Ó, .• '....
": seja:a alí.quota
';' ,•...•.
:'. progressiva nao poderfl. exceder o dobro da aplicadano
iro ano, X2 aova orno ;'. '''-:,. '., ',_
segundo ano, e assim por diante) .';":.,;,,ano anterior, nem ultrapassar 15% do valor do Imóvel, a fim de nao
y : valor básico do IPTU do imóvel .::'-,?~,:i;::caracteri.:?aruma situação de confisco de propriedade, À luz disso,
z : percentual máximo de acresci t b I id .,•.:...::,.,.:.tanto o e~xemplo hipotético oferecido. anteriormente quanto o plano
mo es a e eCI o . '., 'di ~ , _ . '
'.';' lfetor de,Belem sao conformes ao que consta no Estatuto da CIdade,
, ,No caso hipotético em tela, o proprietário teria de desembolsar •....:<;~'S~bem q~e, a propósito do prazo a ser concedido ao proprietário antes
q
adlclona~mente, em um primeiro momento, o valor normal do impos-·'.·i',l,;~it.:deestar seu imóvel sujeito à desapropriação, o plano de Belém, que
to ac:escldo ~e 20%; no ano seguinte, aquele valor acrescido de 40%; .;;:y;};{~.prevê es~~já a partir do quinto ano, atrite com aquilo que dispõe o
e assim, ,por ,dia n te" A co brança do IPTU progressivo não há de pros-"::~:::" ' """E statuto,~o ' qual reserva a desapropriação
. para somente a parur' do
segulT,.e evidente, mdefinidamente, Após um determinado prazo, a.>\'"sexto anq: no mínimo, Mesmo observadores moderados admitem que,
ser estI~ulado ,(prazo esse variável conforme o município, segundo o..' .; ,;:::?:;:~a form~:'como está prevista no Estatuto, a implementação do IPTU
que estiver disposto ~o seu plano diretor), depois de lançada a '.'R }}'jJifu:,progreSSi~o no tempo não traz o risco de uma "expropriação a prazo"
cobrança do valor rnajorado mediante a aplicação da alíquota "z"'. P'~fii\:-: ~~~STlliI:I0'2000: 14),Mesmo que assim fosse, não have~a ~r que
228 que ISSOseria inteiramente ilegítimo: afinal, o que está em Jogo é
O 229
•
 :m];;Blm,~i~l;~i;;j~~:!l2~íiilllli@~\:;''íTImlliTIlli!lB~;;S4illmtlli!tmill;~~,;
F';c,:C12Jii'-;:Ftfill:CEi511lf>Zff~;1';;;;~rI;;~;i~;;"
~ t
f: a punição a uma situação de nítido e insofismável cunho especulativo "
~, ela sim, socialmente ilegítima. Importa registrar, ainda, que a aprova: I
[ ção do Estatuto da Cidade veio trazer a necessária cobertura jUrídica ;
~• para a aplicação da progressividade no tempo do IPTU. Batalhas jUtí. 1
t dicas devem ser esperadas, a propósito desse e de vários outros itens dol
fi ~s~tuto: ~as,. sem dúvida: fico~ mais. difícil para ~ lobb~ d~s proPrie.I
ij tános privilegiados obter, Junto a Justiça, a cassaçao do direito de ullla 1
ti Prefeitura lançar mão disso - a.progressividad~ do imposto - q~e cano
i figura, como lembrou um abalizado comentarista, uma pura e Simples
obrigação constitucional (América Masset Lacombe, "Obrigação I
constitucional", Folha de São Paulo, 17/10/2001).
Seja como for, vários cuidados precisam ser tomados, a fim de
não se incorrer em equívocos ou mesmo cometer injustiças a pretexto ~
de se promover a justiça social. Antes de mais nada, é necessário que, I
se o instrumento deve se prestar adequadamente à coibição da especu· ~
lação imobiliária, é condição sine qua non ter clareza do que isso sigo
I':' nifica. Em termos práticos, o que se faz necessário é estabelecer parâ-
metros inteligentes e definir valores apropriados para se caracten-
If'
zarem as condições de ociosidade e subutilização a serem associadas à
,
especulação. A primeira coisa a ser feita, a esse respeito, é definir o
tamanho mínimo (metragem de superfície) a partir do qual um terreno,
caso mantido desocupado, poderá ser alvo da aplicação da progressiví-
t dade no tempo do tributo. É preciso considerar, também, que um terre-
no não precisa estar totalmente desocupado para se admitir que a "fun-
ção social da propriedade", por mais vaga que seja esta expressão, não
está sendo atendida. Caso a superfície realmente ocupada seja muito I
inferior à superfície total do terreno, isso pode corresponder a uma
subutilização, a ser interpretada como fato gerador do tributo. Tant~ a
metragem mínima quanto, no caso da subutilização, as proporçoes 'I
I
ti
f'
(que devem ser variáveis conforme o tamanho da propriedade, segun' !
do faixas de tamanho), podem ser diferentes conforme o município e I
suas particularidades. Caberá ao plano diretor estabelecer o conteúdo 1
t concreto desses parâmetros, após prévio estudo da realidade local.
t Há, ainda, um outro tipo de cautela na aplicação do tributo que
deve ser observado. A progressividade do IPTU no tempo é uma
punição aplicada a um proprietário que deix.a ociosa ou subutilizada
230
O
1'D.~••
'i.;,..
••, ..;;,••••• --------
uma propriedade fundiáriamuito grande em área onde tenham sido
realizados investimentos públicos, isto é, onde pelo menos uma parte
da ínfra-estrutura técnica e da mfra-estrutura socia142 tenha sido insta-
lada pelo Estado. A rationale do instrumento é, assim, a seguinte: se
toda a coletividade (nesse caso, especificamente, os contribuintes)
custeia li ínfra-estrutura, e não esquecendo também dos problemas da
eSCassezde moradias e da geração de grandes vazios urbanos devido à
I atividad~ eSp"....culativaem larga escala (este último problema sendo co-
I responsável por uma exagerada expansão horizontal das cidades), seria
mais qu~ razoável exercer uma forte pressão sobre esses proprietários.
i O que dizer; porém, de uma situação em que não haja suficiente infra-
I estrUturajá instalada, coisa que é típica dos espaços de periferia urbana
no Brasíl? Sob tais circunstâncias, adotar a progressividade no tempo
do IPTlJ pareceria, tal vez, punir indevidamente o proprietário, pois este
poderia: alegar que não seria conveniente ou razoável promover um
I loteame'nto em área desprovida de equipamentos. É lógico que esse tipo
de arguinento poderia não passar de uma bela desculpa esfarrapada, já
que a esmagadora maioria dos loteamentos de baixo status é aberta sem
qualquer infra-estrutura e em desconformidade com o que se encontra
previsto na Lei Federal 6.766 de 1979 (conhecida como Lei
- 'Lehmann);43 entretanto, para evitar fornecer aos grandes proprietários
.urbanos um álibi, o Estado deve, justamente, cumprir a sua parte: dotar
de infra-estrutura, naquilo que lhe couber - isto é, sem abdicar de
cobrar que os loteadores cumpram o que a lei deles exige! -, aquelas
áreas que se destinem à expansão do tecido urbano.
O Código Tributário estabelece, em seuArt. 32, que a zona urba-
I na, a ser definida em lei municipal, para efeitode lançamento do IPTU
I
'---
42 A chamada infra-estrututü técnica compreende as diversas redes de abastecimento
(água, energia elétrica domiciliar), as redes de esgotamento (sanitário e pluvial), a
ilUrninaç~b pública e o calçamento da malha viária, A tnfra-esmuura social abrange
equipam~~!tos tais como hospitais, postos de saúde, escolas, creches etc.
43 Daí serem tais loteamentos denominados de irregulares. Por não consistirem esses
loteamen(os em ocupações ou invasões, os moradores desses locais gozam de urna
t
"
situação jurídica não mui to desconfortável, pois possuem algum tipo de documento de
proprieà?;de da terra; não obstanie. por serem irregulares, vale dizer, por ferirem as
normas U;rbanisticas previstas em lei, tais loteamentos não deixam de ser, em certa
medida, ilegais, Urna caracterização um pouco rneuossumãria dos loteamenlOs írregu-
lares pode ser encontrada no Subcapítulo 4-2,
2~
-. I
 ti~'~~:~~~~~~HH~~~]ll
U~p~

(comum), deverá, para ser instituída, englobar áreas que respeitem o '-terreno de sua ociosidade, de seu "pousio social". Se, uma vez dotada
requisito mínimo da existência de melhoramentos, construídos Ou 'ea da infra-estrutura mínima necessária, o proprietário não tomar
mantidos pelo Poder Público. Pelo menos dois dos seguintes melhora. a ar '
, :,"' ualquef atitude, nesse caso surge, plenamente, o fato gerador da pro-
mentos têm de estar presentes: meio-fio ou calçamento, com canaliza. - "Qfessividade
q '. doo iImposto. 44
,,'.,
o:; :
ção de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos san; -I'

tários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para dis-

tribuição domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância
máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado (CÓDIGO
TRIBUTÁRIO NACIONAL, 2001 :42). Decerto, isso nem sempre é "Solo criado" é, na verdade, o nome popular do instrumento co-
respeitado, mesmo que as exigências sejam, afinal de contas, bem.
, <nbecid~ como concessão ou outorga onerosa do direito de construir.
modestas ... Como se isso não bastasse, o § 2? do próprio Art. 32 do • f
'':{" t

Código Tributário vem relativizar o alcance do parágrafo que o antec;e-, Em sentido genérico, pode-se definir solo criado como
de, ao estipular que "a lei municipal pode considerar urbanas as áreas' sendo a criação de áreas adicionais de piso utilizável não apoia-
urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de Ioteamentos apro- .: das diretamente sobre o solo.
vados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indÚstria oti ~ a criação de piso artificial. ,
ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos ter; Aidéia do solo criado pressupõe a adoção de um coeficien-
mos do parágrafo anterior" (CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL, te único de aproveitamento do solo. É\ partindo-se dessa idéia
2001:43). Não se deseja pôr em dúvida a justeza dessa relativização, que se pode chegar a uma concepção de solo criado stricto
necessária diante da previsão de expansão urbana. Mas, por uma ques- ','
sensu,-,. quando se terá que solo criado é b, excesso de construção
tão de coerência, diante da expectativa de direito a uma infra-estrutura
(piso; utilizável) superior ao limite est~belecido em função do
mínima gerada pelo § I?, a Prefeitura deveria abster-se, portanto, de
coeficiente único de aproveitamento. (LIRA, 1999:180)
aplicar o IPTU progressivo sobre aqueles vazios urbanos situados em " }. ~
áreas totalmente ou quase totalmente desprovidas de infra-estrutura _.," ,', Embora a Lei Federal de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto
técnica e social, a propósito daquele quinhão que é de responsabilidade /;;) da Cidadcl" não tenha tratado do solo criado juntamente com os outros
do próprio Estado. Dado que o Art, 7? do Estatuto da Cidade, em seu (k LEI 10.257, de 10/07/2001), preferindo abordá-Ia sob a
§ 3?, proíbe expressamente a concessão de isenções no tocante à aplica- 'rubrica "Ipstrumentos jurídicos e políticos", não é razoável negar que
ção da progressividade do lPTU, resta, como solução, somente lançar constitui um instrumento tributário. Há uma polêmica, larga-
o próprio IPTU quando aquele mínimo previsto no Código Tributário - jurídica, sobre se a outorga onerosa do direito de
Nacional estiver sendo rigorosamente cumprido. O lançamento legíti- ':'l'{)n~f'r,,;~ ,L;~_~,:,.. :_:~ um tributo ou não. A posição do autor tem sido

mo do IPTU progressivo pressupõe o lançamento legítimo do IPTU ,.'<,",'h~<'>' como uma espécie de tributo, em que pese a sua
em geral. Em área desprovida de infra-estrutura, inclusive daquela cUja'x,J:mi;-')ifL . extrafiscaJ. Há, contudo, os que preferem vê-Ia
construção cabe ao Estado, e sem loteamento aprovado, fica compro- ,>:',- '>"" ,,"';'"Como ou uma "compensação", evitando o termo tributo,
metida a legitimidade, e mesmo a legalidade, da cobrança do JFI1J, e
o que dirá da sua progressividade. Ao exigir o parcelamento da terra, o
-c. ' ." ,.Eventualni,çnte, em situações excepcionais, devido a empecilhos de ordem finan-
Poder Público deverá cumprir a sua parte, implementando infra-estrU' "'-' ,,' ,<,<o,celfa ,10 no_I" do proprietário para a promoção do aproveitamento da propriedade,
tura; ao proprietário caberá fazer a sua, apresentando um projeto de Estado encarregar-se dessa tarefa. Ver, sobre isso, o instrumento
no Subcapítulo 5.2. desta Parte Ill.
loteamento ou tomando quaisquer outras providências para retirar
232
233
O
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 --._--'~~"~C"~c'",~="~=~~=:;;J";'&8~~~iiii~liJ\Zillj][;,JllG::]ill8milli;,;mj11ii]~~iill2:i]íii~
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sobretudo por acharem que, por não estar o "solo criado" preVisto,e. ~'
plicitamente, na COnstituiÇãoFederal, sua qualificação como trib :;,;
poderia criar embaraços legais para a sua implementação. Apare'.; u stabelecido, normalmente, tomando-se o coeficiente de aproveita-
r,
temente por esta razão não foi ele classificado, no Estatuto da Cidade'
entre os "institutos tributários e financeiros". Existem, também, osqllt'
assumem posições intermediárias, mais complexas. O risco de Se fê\. ,
valar para uma discussão bizantina parece ser enorme ... O que impo~i
é que, considerando_se a relevância da aplicação do instrumento, COI).
cessões terminológicas, por razões de ordem tática, podem até faz~
sentido, conjunturalmente, desde que não se criem tabus que inter.. ,
ditem o debate conceitual e sacrifiquem o conteúdo no altar da forma
Graficamente, a idéia de solo criado pode ser esclarecida COllJa .'
ajuda da figura 5. Considere-se, por exemplo, que a área total do lote
(ar) representado na referida figura seja de 1.000 m2 e que cada pavio
mento ocupe 250 m2• Os outros pavimentos que se adicionam ao
pa vimento térreo já representam uma "criação de solo", pois equiva.
Iern a uma criação de área utilizável que não se situa ao rés-do-chão,
A área, em metros quadrados, produto da soma dos quatro pavime,
tos mais baixos, incluindo o térreo, é idêntica à área total do terreno:
Se se estabelecer como coeficiente de aproveitamento, para todaa
cidade, o valor 1 (um) (poderia ser outro, e esse valor poderia variar
no interior da cidade ou do município), isso significa que,já a partir
do quinto pavimento, no presente exemplo hipotético, incidiria o trio
buto do solo criado. No caso do prédio esquematizado na figura 5,
com doze pavimentos, o tributo incidiria sobre a área somada de oito
pavimentos. Embora já se "crie solo" a partir do momento em que se
cria área útil em pavimento superior ao térreo, a cobrança da conces-
são onerosa do direito de construir não poderia ser tão rígida a ponto
de ter como fato gerador toda e qualquer "criação de solo". O coefí-
ciente de aproveitamento 1 é bastante razoável, ainda que coeficien-
tes menores possam ser aconselháveis, principalmente, na área rural
de um município, como medida para auxiliar a conter a destruição,
pela expansão urbana, de espaços agricultáveis.
O coeficiente de aproveitamento, como já se viu no Capítulo 2
desta Parte Ill, é o índice que relaciona a área construída, que é a área
total edificada (incluindo-se a superfície referente aos andares não.
térreos, onde, por assim dizer, "criou-se solo"), com a área do terre-
234
O
tombém chamada de superfície total do terreno. O solo criado é
nO,"'"-'. .
~ento 1,como coeficiente de aproveitamento único - ou seja, passa-
se a aplicar a cobrança do tributo a partir do momento em que a
superfície construída supera a área do terreno. Essa superação pode
ser vista'como
, o fato gerador do tributo, isto é, a condição que justi-
fica ou reclama a sua aplicação.
A t(tulo de exemplificação, registre-se que o coeficiente de apro-
veita.mçntoúnico previsto pelo projeto de lei do Plano Diretor de São
Paulo f~i de 1,0, excetuadas certas Zonas Especiais (DIÁRIO OFI-
CIAL DO ~NICÍPIO DE SÃO PAULO, 1991:Art. 13); o Plano
Diretor do Rio de Janeiro estabeleceu o coeficiente 1,0 como coefi-
ciente de aproveitamento único para todo o município (CÂMARA
MUNlqPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992:Art. 23); já o Plano
Diretor de Belém estabeleceu um coeficiente de aproveitamento bási-
code 1.4,
I
excetuando-se, a exemplo do que havia sido previsto em São
'
Paulo, o~ lotes contidos em determinadas zonas especiais,notadamen-
te Zonas:de Especial Interesse Social correspondentes a favelas e lotea-
mentos (pREFEITURA DE BELÉM, 1993:28-9 [artigos 182 a 191]).
Agora que já se esclareceu qual é o fato gerador do tributo, pode-
se indagar sobre a sua rationale. A importância social do solo criado
reside e~ seu caráter de contraprestação à coletividade por parte dos
beneficiários do processo de verticalização, relacionada tanto a edifí-
cios comerciais quanto a prédios residenciais. Essa verticalização
representa uma sobrecarga sobre a infra-estrutura técnica e social,
eventual[mente exigindo muitos investimentos públicos adicionais. É
um truísmo ponderar que, em uma sociedade capitalista, não há.muita
margemlde manobra para se questionar a propriedade privada do solo,
e mesmo eventuais desapropriações por motivo de utilidade pública
devem Plreveralgum tipo de indenização aos proprietários.Nada impe-
de, sem~~mbargo, que o direito de construir possa ser regulado e
mesmo Yfndido pelo Estado, o que pressupõe a separaçãoentre direi-
to de prbpríedade e direito de construção. A concessão onerosa do
direito C[9 construir constitui uma forma de tentar, via Estado, capturar
para
•
a doletividade
L.
uma parte da valorização imobiliária. Afinal, a
Infra-estrUtura necessária aos empreendimentos relacionadoscom pré-
dios comerciais ou residenciais de médio/alto e alto status, sobre os
235
li
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 '.,,""'''> ·.··~T'
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quais inCi~iri~? ~ibi:Ito, é financiada. pelo conjunto dos contribuiriteJ II arior àquela p~nnitida pelo ccx:~ci~nt~ de aproveita~ento úni~o,

por que nao e"lglf alguma contrapartlda em nome da cOletividade?"1,1: S P;; o caso de Sao Paulo, como ja fOI dito alguns paragrafos ~tras,
o. primeiro impulso n~ direção do estabelecimento do solo cri' j .q:~~nde l,b, excetuada~ as chama~as Zonas Especiais (cf. DIARIO
~omo mstrumen.to de planejamento fOi.dado em 1971, quando esPô:~:(;FlClAL DO Mffi.<lCIPIO ~~ SAO PAULO, 1~91:Art. 13). Quan-
listas em planejamento urbano reunidos em Roma elaborararn ~ .., hamadas Zonas Especiais de Interesse SOCIal,correspondendo
d ' UlUj' tOase, . . ..
OCumento em que defendIam a separação entre o direito de pro 'll' :," Ias ou loteamentos irregulares, o mesmo projeto de lei estabele-
dade e o .dire~tode .construção (cf. ~EIRo. e.CARDOSO, 199i~ J.~í::ais adiante, que ne~asa outo~g~do ~ireito.de construção acima
8). A aplicação do mstrumento propnamente dito só viria alguns a! ficiente de aproveitamento umco nao sena onerosa, desde que
. . - nos; docoeJ, .'. '
mais tarde, com a legislação francesa de dezembro de 1975 sob : j'. tasse de edificação destinada a moradia popular (cf. DIARIO
pl~fond legal de densité (teto legal de densidade), parcialmente tr~~~ I ,6;~IAL 00 MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 1991:A~. 24).
cnt~ em ~IRA (l~99:111-2). Na Itália, a legislação de 1977 sobreo i 'Ainda: no' que concerne à operacjonalização do Instrumento,
regime di cO!I~es~lOne,em q~e o direito de construir é entendido ComoL ';'LÍRA (199~: 180) restringe demais a aIJI~caçãodo mes.~~, .ao preco-
separado do direito de propnedade, podendo ser concedido onerosa; '~:,hiiàr que a,~'(...) contraprestação a ser feita pelo beneficiário do solo
mente pelo Estado (vide transcrição da legislação italiana em LI]) A " " 'a'do devÚá preferencialmente ser consubstanciada na cessão à
':.
1999 '"",cn"
. :112-3), foi igualmente um marco importante. Também no Brasil, ',,::t6munidad~ de área proporcional ao excesso praticado (para criação
a discussão a respeito da concessão onerosa do direito de construiré.t, ~-âéáreas ve~des, implantação de equipamentos comunitários, praças,
um boca~o antiga: já em 1974 a Prefeitura de São Bemardo do Cam~, ';. ;:Jicolas, parques etc.), sendo que, apenas na impossibilidade dessa
(SP) havia dado um passo decisivo, a partir da organização de um:::~:cessão, é que a dita contraprestação poderá significar uma compensa-
seminário no qual o instrumento foi discutido; três anos 'mais tardeó, ' ,;?çã~ financeira vertida à municipalidadt( Do ponto de vista do autor
Plano de Desenvolvimento Integrado desse município previajá o ins.,". ' ..do presentelivro, o solo criado traduz-se, pelo contrário, prin~ipal-
trumento (cf. RIBEIRO e CARDOSO, 1992:38). Em 1976, semináriôS;." mente em uma contribuição financeira, e apenas excepcionalmente
importantes foram realizados nas cidades de São Sebastião São Paulo ',r' · e
"ií~rganhas transações outras deveriard ser cogitadas.
e Embu, daí resultando a chamada Carta do Embu, de 11 de dezembro l;'~
);:j É cheg'hdo o momento, agora, de colocar uma questão crucial:
de 1976, na qual o solo criado foi explicitamente defendido. Diante'", , 'tjuefn ganhd e quem perde com a impl~mentação desse tributo? Esta
disso, e pelo que se pode perceber por textos como os de GRECCO j·'.:~?,:é\ímaquestão muito menos trivial do que a de saber quem ganha e
Filho (1978) e SETÚBAL (1978), depreende-se que na segunda me~;",;~:'.'{tg'Uemperde, por exemplo, com o IPTU progressivo. Identificar, ao
de da década de 70 havia um verdadeiro debate em tomo do ínstre'; F'é':~:;!rienosteoricamente, os ganhadores, não constitui problema: direta-
mento, debate esse que não se circunscrevia aos setores progressist.àS:',«,':-rfo~nte, o Estiado e, indiretamente, os beneficíáríos dos investimentos
A despeito de tudo isso, a concessão onerosa do direito de constrUi('::Y,.;':~st3.tais em7'áreas segregadas (favelas' e loteamentos irregulares),
raramente foi implementada pelas prefeituras brasileiras. .r::~H~;'."J~mr\lestiment~s esses para os quais os redursos arrecadados com o solo
O solo criado, sem dúvida, tem vocação para ser um tributo dé'l;Y;"l:N:,~,?aô.o deve(iam contribuir. Já identificar quem perde e em que pro-
caráter progressivo. É de se notar que a equipe que elaborou o prof:::tf/:;p'àrção perd~ constitui assunto bem mais complicado. .
to de lei do Plano Diretor de São Paulo, durante a gestão da ex-pre':Mw:'{;"+' Para S:r\10LKA (1991:33), adotando uma posição neo-ricardia-
feita Luiza Erundina, tomou o cuidado de estabelecer que o EStldO/~;.i~;n;;{:~l1a,nãO há dúvida de que os proprietários fundiários é que arcarão
poderia outorgar gratuitamente, para a iniciativa privada e outrÔS;~~W;X:·:~:~,bm o ônus~erivado da introdução do tributo, conquanto ele conce-
agentes promotor~s, a a~~oriz.açã~ para ~ construção de habitaçôes,;J llm;S:i:i
a que o tributo em questão on~ra~á.os pro~~t~res imobiliários que
populares (denommadas habltaçoes de mteresse social") com ár~;!?1t~'ii~'~f;;;?I~m, ao mesmo tempo, propnetanos fundiários. De seu ponto de
236
O 237
•
 ~iff"il~f[i;;';B;:r~iQIJl,~r~~!lli;"[.]I~Sill[ç~;m~i,~.-ii~jT~~~JUi:it"[:~i~IT~EDT~,::±~
:nl"~'-
.. ;

I'

vista, está fora de cogitação que o tributo seja repassado para o COi'. !:
sumidor final, ou seja, para o comprador do imóvel, e mestnoo'.
temores dos incorporadores e construtores deveriam ser tomados,e;'.~
princípio, como infundados. Essa parece uma posição por dellJ/~
extremada, provavelmente decorrência de uma crença, de raiz ideo.
r
t Também há, no entanto, limites para a intemalização do ônus por
'. e dos proprietários fundimos, assim como por parte dos incorpora-
par! como mostram RIBElRO e CARDOSO (1992:44-5). Tudo isso,
dores,
rém, baseia-se no pressuposto dee que oronri tárinos f un diá1ar10S,cons-
oue propne
lS;

lógica, na "soberania do consumidor", cuja "liberdade de escolha" ell! ,po lores e incorporadores imobiliários são agentes distintos; no caso de
meio à competição intercapitalista permitiria transferir o ônus inte- ,: incorporadores serem também os proprietários, a tensão, no que se
gralmente para a outra ponta do processo, os proprietários de terras. refere à internalização do ônus causado pelo solo criado, transferir-se-
RIBEIRO e CARDOSO (1992), de sua parte, ofereceram uma análi. á exclusivamente para a relação entre vendedor e comprador.
se bem mais matizada, a exemplo do que também fez GRANELLE Por Jitimo, deve-se examinar com um pouco mais de detalhe os
(1992) e, mais tarde, SERRA (1995). Considerando em Conjunto as objetivos do instrumento. Quais as funções do solo criado? RIBElRO
ponderações daqueles três primeiros autores, parece, na realidade, · e CARDOSO' (1992:46) elencam as seguintes potencialidades regu-
que o resultado dos efeitos do solo criado, no que toca à incidência do .] latórias para o instrumento: "o descongestionamento das áreas cen-
ônus, está na dependência do grau de elasticidade da oferta de solo · trais"; "a criação de espaços Iivres/institucionais e a preservação de
assim como do grau de elasticidade da demanda por solo. áreas de interesse cultural, histórico e ambiental"; "a redução acen-
.tuada do preço da terra"; "a geração de recursos que, de forma com-
Se a oferta de solo for inelástica, então o ônus tenderá a recair
pensat6ri~,'flnanciarão programas habitacionais e urbanização de
inteiramente sobre o proprietário do terreno. Caso haja elasticidade
áreas populares". Dando um passo adiante na direção de uma síntese,
de oferta e de demanda, o ônus se reparte entre o proprietário do ter- "
, Uma vez que a segunda potencialidade, a rigor, é bastante redundan-
reno e o comprador. Por fim, se a demanda por solo for inelástica,.
',te com a primeira (pois a promoção da preservação e da criação de
l então o ônus seria exclusivamente do comprador.
: espaços livres dependerá, no caso, de se evitar um maior adensamen-
" É de se prever que, na ma;o,;a dos caw" cada um do, três agen- ,to), três utilidades principais podem ser arroladas:fitnção de arreca-
'" tes arcará com uma parcela do ônus. A esse respeito, é necessário
dação,fitnção desconcentradora e função de rebaixamento dos pre-
,'/ ' '" obse",,, alg",,, fato,,", A partir de um detenn;nado limite, os poten
'ços da terra. No entanto, nem todos esses objetivos podem ser plena-
H" ciais compradores de imóveis, razoavelmente informados sobre os mente atingidos concomitantemente.
I' P''ÇO, p"t;cado, no mercado, '''güão a tentativas de repasse P'" A função de arrecadação depende da dinâmica construtiva
, ' pa~e dos incorporadores do ônus representa~o pelo tri~ut,o, renuncian- (mais especificamente, da dinâmica da verticalização) e do nível de
do a compra ou escolhendo uma outra opçao (outro imóvel ou outro renda, Isso significa que, em áreas onde residam, predominantemen-
'.. bairro). Sabendo disso, e considerando °
preço máximo do imóvel a te, pessoas de baixo poder aquisitivo, como periferias e bairros popu-
t· ", COnstm;do, os ;ncmpu"do"" p'ec;"m tentar transferír a maior ,lares, e em espaços que não sejam palcos de verticalização realmen-
i parte POS.;vel do ônus pua", pmpúetáúos fund;á,;o, (RIBEIRO e · tedigna ~e nota e onde a chance de que isso venha a ocorrer dentro
r CARDOSO, 1992:44). É lógico que, em submercados elitizados, e de um int~rvalo de tempo razoável seja mínima, não faz sentido pre-
t' ainda mais em situações em que um determinado bairro se beneficia de tender aplicar o solo criado. Concretamente, isso significa que, para
I.:, amen;dad" natuni, ou outras "ntage ns nãocep,odutíve;s em ou"'; rn' "
ilHas ~arcelas do espaço intra-urbano, e mesmo para numerosos
!. locaIS, pode-se fazer face a uma clJentela dIsposta a pagar um aJt ll1unicípibs, vistos como um todo, o instrumento é praticamente des-
i ",>cedente do Co",umido,", ou seja, d;Sposta a ;ntemaliz,", uma p""' Próvido;de importância, SER_RA (1995) chama a atenção, ademais,
t .. do ônus para não abri, mão de um, localiza"o ptívileg;ada, .c,orn base em simulações, que, embora a função de arrecadação,
,;g::"\,, 268 entendendo o instrumento como um complemento do IPTU, seja a
;~ii~i:··;·!.:.__{·:· _._ 23~
•
=i .""fl!IRli, •• ,w:.:;s . f ...•.;\(-UIi1t!mlm,f.mnfmt.e:~1fhfl
 mais importamo, '
""10m pmblom" doP",",on", '." cruc,""
[f '. I'· '. _
a I,. ;. 3.3. con tllilli~o
r :;
de melhoría •
h ria _ isto é, o fenomeno
con,'d"ado" sem o que o pagmnonto o "L'o o cnaoo
"" ono.a.;,,,,
os promotores imobiliários que redundana na mviabilização de
~l- :
~"j'
'. .
O a
:
: dor da contnibU1ição de mel
;
a aplicação _ e a va
,_,
o biliária decorren-
""'t • fi to gera s z volorização Imo vimento de infra-
to, ompn,ondimonto', gomodo uma ""ação do m"cado. "'1 " : q'oi"'u' :.blicas.
'fica a su Todavia, pro é um dever do
uma v ez que .odadãos
A função de<concent.odom, do sua Parto, "''''m a",o" ~ •. o;, iJeobras pu. o social básica" a todos os CI rn uma definição
, _
° da f"Oção do allc"daç.o.
• • , j,

algum ""i fiei AsSim,

, ao do,~ •.""(~
, 'técnIca
._""a ;. razoável, portanto.sa tisfazer -se dco toda e qualquer
omp"ga. 0'010 OIiado como in'trumonto nub.dOl o
. . . do ad """"". 'I'. BI,do, o'o,ona 'mo se valorizações
'. deco If entes fi o 'entes para justi-.
con,rrulivo o VOrticali"'ÇãO,devo·" to. muita cbmza qUaoto aOii'
~"I:.
.:.01'''.' dessem
'rica,' co ser considera
, d a s,como .su ICIretação segundo
óbvio do que, quanto mai"sso objotivo fo"tiogido, mono, "lo!>i" ~f, . ;"brapu
", , 'blIca,. :. ev do tributo. POICO",ogU., • a iluminação, a
mte a interp
rã aufo';. recu",o, COma aplicação do tnbuto,
' pela sim
, pios '''''1 ''''',; .. ,.fioafa aphcaçao
. a o al ar gamento, a p avimentação, melhoramentos
que a """daç'o '
CI""'.á na razão d,,,ta "
da dmam"a, con',",ti~ , . ";,,' -- I a abertur
·,,3.qiJa .' ,
esmo o, esgotos p IUVl'ais f tos zeradores da
.' ..e outros
Po. fim, a função de "baixnmmto M P"ço M ferra não .d,,: "",~ibon ização .." em, e vias públicas ,on. sntumam Decreto-Lei
a n? 195,
10 I:>

ser exago rada, ombom "Ja,' talvez, a m",

, .mpOrtanto
, do to••.
..' ',' ' ":b'
" asic' os ded praç
~ti ibuto conforme es t'a previsto no stitui flagrante dis-
,
Quanto
. mai, 81"'" atiogi. "ta função, maio. serã o .i""o doe"" ·.')ap"
. '. """0 ç 9.1::7
j' acão o r (cf TOURINHO, 1988'173), " cond tada uma tal inter-
pmmotimooto da arrocadação de IPTU, a qual dopondo do val"o.•...":"':'"
;l"24/0211 v· :.. ito progressista do tnib uto " A ser
lh a ' ode um tributo tao
•
tma (SMOLKA, 199U5, nota do .odape). ' SERRA (1995), d, "' ,r-"::'1
of,.~('.ção do espirta•.se-ia a contribuição
, ,_ de me ona . regressi vidade tem
pane, tam"'m
• fOCal.",
. a funçao
'. do reb"xamonto do, preço, fim'".;.- :o,}:;"'''çao,
L • tra'to" impact[ees zuv:ricanas, LAS,uJa 1992).
'. . • .
no" ,ublmhando qu~ somente na h.po,",o (assonuda "anqwl_ ..." "n,,,,,,1
: ::". q,!an
. , xame e condenaçao • (NICHO di , ialmente acober-
te por Smolka, como" viu) . em que o onus
• ·"'ru.".IOt"'amonto oofuc.,. "":i':""
': ..,p··~ó '.objeto voe
'dade .
que essa interpre t a ção, ten enctituído histonca-
.
o, P·Op.ietálio, fuodiálios é que essa função será plonamonte '"":. ' ,.;~.. ' ':,::'0 .; .• E bem ..
'> ver flagrante injustiça" SOCIa, r tem
, cons _ bastasse,
I , ela pos-
p.ida. Se houv," "pas" para o consum,do., ' na mahdado,
, o ofo".:,.!, ,.;:":' '.'
> ;!adorade ~a o não a exceçao.
Uma _ Com o se ISSO ...naoum tributo antigo,
,
sería o 'ontrano
" do P"tond.do,. 'ontn ibui
Umd o o m"rumonto
' para a'... ,,'·,menle,are/D
,,:t.,. . . , es A contribuiçã
, icão de melhoria TO 1969' 272; TOU _
é
o
gcraç.o do "paço, ainda mai"litizado,. .' 'f; '::. 'o longasd' raiza Constituição
,': ,'V:SUI . de 1934 (B!ARRE, .
o Decreto 21.390,
. '
Vê-: , ",im, que a aplicaçã~ do rriboto traz algun, n"o"m ::;tRiNHo,
b"',. , "n. \1",,~Consagra Q,n
19$8,143), seus ,,~on.. t remontam a
cial do benefício" (TO?R •
tidos alem de ap""nt" hm"aço,", "O",como a do rr"" ·,e do"" . ""0':1, 932 _ stabeleceu a taxa espe A t 81 do Código
in'''umonto que só oncontm 'ou fato gO"dOl, em med.da ' srgm"fi IC""(.', ,:~,.C'''HO , que e
.'? "'i,ue 1 1988"142), Também esteve pr evisto , no r,
25110/1966) 1
e no Art.
va, ern CW" pO'Ç&, do, '-'paço, "'baoo" qUa"' "jam, naque Ias,'.:""T' 'b' "N~'I
',· •..'l~., ional de 1966 (Lei, n:05172 , de (f BARRETO, 196 9 :
oode já se v"ifica ou há boa. chao,,, do " "nfica. Uma dinâmi'ca.;q': <;,
' :'::!;:19",
'''/'
, A , ir ac
n utano d Constituição Federa Ide 1967 c, , o 195 de 24/02/
a
do Vorticalhação. Outra limitação ·."do
. na noce'''d.do
. "~4't";."~::1i2
do" di "" " !,,'" ,,"OISO i:II êrn
273) u a do já mencionado
. D e ereto-Lei n.
uela criticada.
, No
do cad 8t'o, o plantas do valere
atuahzado,.
' Adoma"'d' "'O tudo, ' ..I, <,,,, 1967.;';J:::+:
- A v1ão
,@. e predominante tem, sido sempre, ou
aq consagrado peIo,
umaocrta'''ençãod"ma".aoquotu
' o,"
d 'd' ''',movi
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'tã' Jemum
'n'''{e r .. "
t ,<
1.:
"0
o •.
ao ser se irnen
di tadopelotempo rto Há que se in , ter _
P,;mo;,o momento, Como 8Ubliohou GRANEuE (1992) a parti,d"',·"."".
···.~::."'!o"'Stu
nanto,umm~'ão se, converte, s6 por ISS.' to Impõe-se
. o em um aco . e ha. que
ob",vação .. .
da "po:,ooc," f"""a. . ".,>j,,,,,,...
Es" PlObJoma, porem, .<fi:' V,:'?~;tÍ1reta d ""aneira mais sensata es se mstrumen
m", I menlação,
. distinta
.. do
podo 'O. min'mi"do" ., ,.,'i:1'''~""
' , de '00 st:nJlf"'!i
a cono""o on"o," do d"oHo I,""'.'~t"" lu!r e moncretamente, por uma n ova 02/1967.
regu a
fOi aplicada coocomilantomonle com o lPTU pmg""" vo. .. • .• 'I'an,",,,", Decreto- u' o. ,
240 ' ..-'" '~~" ar, c o 195 de 24/

.,
241
 °
Sob 'ogul0 da pmrnoç,o de ;"'11' 'DÓa1, medümle """
bulç'o ('Iod, q" lodl",,) de renda °
Ilpo de obra pobll" p,,':"!,
de ser enquadrada como fato gerador da aplicação da COn<.. '-">Slk"
melho,;, corrcspoode,;, à I"tal.ç,o de iO&,-e"",u," não- l", 'f
lar e, sobretudo, a obras SUntuárias e de embelezamento eme
pr: '"egl,do" O sujeito passi eo do I'; buto seria, porramo, °
P'0J>i;"
lá'io imoblll'clo, via de cegm de médIo ou '110 POde, 'qUI'h;"
beoefici'do d;"ela c/ou ind ;,elamente (aumento do valor de 1'«0,:'
imóvel) peles ob"s ,e,l;zadas 0" adjacêod" de sua pmp,led,,,,O
beneficiá'io final, COntudo, deveclam ser 0' mO"do", de espo.,
segregados e mal dotados de infra-estrutura técnica e social elernen.,
tar, como 10leameoto, ;rregula,es e favelas, áceas estas que o ESOfo
de'"la eleg" como al,os pclorilúios paca oo,os ;nvestlmeo,,"
Destane, uma admlnistmç,o municipal PlOgce"lsta não p,ec;s",
funac-se a realizar investimentos em áreas de status ele"do; p,
outro lado, sempre que se tratasse de uma obra relativamente supér.
flua, ou que não vise à satisfação de qualquer necessidade básica que,
de outro modo, não seria adequadamente atendida, o Pü?er Público
captaria a valorização gerada pela intervenção, obtendo mais recur,
sos para melhoramentos em áreas carentes. Com isso, evitar-se-ia a
acentuação de iniqüidades, por Conta do privilegiamento de espaços
já tradicionalmente priVilegiadas pelo Estado, onde residem os gru-
pos de maior poder aquisitivo e as classes dominantes.
Que sejam listados, agora, os tipos de obras que, a título exem-
plificativo, constam do texto do Decreto-Lei n? 195/67:
a) Abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arboriza-
ção, esgotos plUViais e outros melhoramentos de praças e vias
públicas.
b) COnstruÇão e ampliação de parques, campos de desportos,
POntes, túneis e viadutos.
c) COnstruÇão ou ampliação de Sistemas de trânsito rápido,
inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcio-
namento do sistema.
d) Serviços e obras de abastecimento de água POtável, esgotos,
instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e cornu-
242
O cialmente, osproprietários desses imóveis do pagamento do tributo.
-'.,:.
r
nicações em geral oude suprimento de gás, funiculares,
ascensores e instalações de comunidade pública.
e) Proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas e de
nEI .. ,.
saneamento e drenagem em geral, diques, cais, desobstrução
de barras, portos e canais, retificação e regularização de cur-
sos d'.água e irrigação.
f) Construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e
v
melhoramento de estradas de rodagem.
g) Construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos.
h) Aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive
desapropriações em desenvolvimento de plano paisagístico.
(apud TOURINHO, 1988: 173)
A prevalecer uma interpretação segundo a qual a contribuição de
>melhoriatem uma vocação de tributo progressivo e ferramenta de
promoção de justiça distributiva, então obras como aquelas mencio-
nadas em a, .d e e devem, de imediato, ser descartadas, pois visam,
indiscutivelmente, à satisfação de necessidades básicas. Do ponto de
vista da administração municipal, as intervenções previstas em te g
tampouco são de interesse (lembrando, todavia, que a contribuição de
melhoria não é um tributo exclusivamente municipal). No que diz
respeito à possibilidade de lançamento por parte do Estado local, e
sob o ângulo privilegiado neste livro, somente os tipos de interven-
ção mencionados em b (ao menos parcialmente), c e, sobretudo, h,
poderiam constituir-se em base do fato gerador do tributo. De todo
modo, uma reformulação dessa listagem exemplificativa impõe-se,
até mesmo para atualizá-Ia.
Adicionalmente, para que seja garantido o caráter progressivo
do tributo, há que se prever a isenção no caso de imóveis de popula-
ção de baixa renda, quando de alguma intervenção decorrer, também
para eles, valorização. Ainda que o emprego do tributo, tal como aqui
preconizado; 'venha a se dar em bairros não-segregados e mais pri vi-
legiados, onde obras de tipo não-básico venham a ser realizadas, não
se pode descartar a presença, algumas vezes, de imóveis de baixa
renda dentroda área de influência da valorização. Seriajusto, portan-
to, dar um tratamento desigual a desiguais, isentando, total ou par-
243
ai
 -
Diversamente
. -,
do IPTU pro<>ressivo e do solo criadr,
.

çao de melhona nao e um Imposto. Imposto

ro paga compulsoriamente, como o próprio
b J

é uma quantia de . UI.

nome sugere dInhej.
.;:! .'. "
, a contrib.' " f

l' 5
abilida e
d do Estado e a cobrança do tributo incide diretamente sobre
'.. .
. rietários dos imóveis beneficiados. No caso de impact fees e do

,'. OSpIO~ d 6 fato gerador são obras de responsabilidade da iniciativa

t .da i . , sem a c . 1. '010 cna o, .
rapam a ImedIata de um serviço prestado embora a' 'fi °n.. 'i" 1> d ndo que o ônus da tributação incide indiretamente sobre os
1d " ' JUStl ICati, . riva a, se , ..
mora o recolhImento do Imposto seia a de que o dinheí Ia p opn"letários (podendo ainda, como se VIU,ser repartido entre
d ' , . :.J Iro arrecad' 1 " futUTospr : '. ,. ., .
o revertera em benefIcIO da coletividade - especialmente a,:. '. . tários incorporadores e propnetanos fundiários).
" no caso ri . 'cpropne , . . _ . ,
Impostos de carater progressivo, como o IPTU progressO ~~ . ,,,1' mo sendo um tributo antigo, a contribuição de melhona e,
. ~®~ ,~
e o solo criado, que por isso mesmo bem se prestam à pro _)Xl, '., um tributo que quase nunca foi aplicado, a ponto de BIA VA,
. ticas-s-: . moçao de' , porem, " "..
JUS Iça socIal, por meio de uma redistribUição de riqueza O . ,.' artíao de 1978, tê-Ia qualificado como um tnbuto esqueci-
d ·•
tos Ilerem das taxas que - d' . s IlUpo&- " .. ' .. . . em seu ,
b

. ,sao pagas me iante a contraprestação d' : do". Por que?

..» :' .
um ser~lç~: ~or exemplo,. taxa de água, de luz, de gás etc. Certament: ':' , .~ , A razão principal da não-implemen.tação .da co~rança da cont~-
a contr~bU!çao de mel.hona não é uma taxa, pois não está associada'à': ,i,o 'JiuiçãO de melhoria pode ser buscada, indubitavelmente, na tensao
prestaçao de um servIço específico e divisível' todavia tam
'. "
.
poucoe . . '·'.en r
,~'1'; ".,'
t' e as duas possíveis interpretações de sua natureza, cada uma
. ,
prop~lan:e~te um Imposto, uma vez que, ao Contrário dos impostos;i':;S:]r.,,1'.délaStrazendo seus próprios problemas: a interpretação amphad.a e
contnbU!ç~o de melhoria possui um fato gerador palpável. Destari~'{:,'h'~;~Lirij\ista, podendo ser incômoda politicamente, além de poder suscitar
o melhor e entender-se a contribuição de melhoria como um tribut',,: th'i,;i~acUsação de bitributação por parte de munícipe~ que já pagam o
de terceiro tipo, não enquadrável nas categorias imposto e tait:i~~i:;:'JetttITP e que ppdem alegar ter, com isso, o direito a saneamento.b~ico
Justamente essa foi a interpretação adotada no texto constitucion~,Y; )H~it~2t?i~fra-estrutura técnica e social fundamental se!p ônus adicional
como se pode ver pelo seu artigo 145: .. ' <~!j)t{i:,"I;:::" outra acusação de bitributação, concernente, desta feita, ao
, ···.?'.:OJ':<•..IIl!POStOde Renda, tem sido repudiada, como feito.por TOURINHO
~rt, 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Mú~.",.J;·'mF'·h988:187]). A
interpretação esposada neste livro, ppr outro lado, res-
;~:os pOder~o instituir os seguintes tributos:'./;;{-i );0;~;f;·.~alta.
o caráte~ pro~~ssi~ta do tribut~, o que desperta, resistências e~tr~
mpostos, . '·:.c ,}'·~";.:;9~
setores mais privilegiados da sociedade, dotados de forte capacida
1.1- taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pelaut1:)jt ,H!~~:'1;f~deinfluên~ia. Ademais, os problemas e dificuldades que envolvem
h~~ç~o, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicose',"@ ';:,;é;,f.:::p:cálculodo fributo não devem ser subestimados, não obstante o fato
dlvlslveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua diSpoSiÇãO;;C;;,;',<:,:;;,;,peque tarnpouco devem ser exagerados, como tenderam alguns a
lU - contribuiçã~ de melhoria, decorrente de obras públicas.;;':t~; iiH1f;f~~~~er.A cobjança da contribuição de melhoria: l)depreende cadas-
(CONSTITUrçAO DA REPÚBLICA FEDERA TIV A b()::~~2'::;!i;ilf~;~ose plantas~:genéricas de valores atualizados e confiáveis; 2) pressu-
BRASIL, 1988) ···'·'\;:{j;~n·;;c,,;.:.:.;; definiç~o de critérios claros e operacionais para a determinação
.':~:;.tC·.>;;)':;deáreas de iJittuência para efeito de monitoramento de impactos posi-
?iferentemente de tributos Como o solo criado e as impact fe~··,':,::·l·;~~~r~;.,ifvos
de inteivenções públicas sobre o entorno das obras; 3) exige o
amenc~nas, no caso da contribuição de melhoria a obra que atua COniO~dl:: ~mtfk7;.Íls0deum prôcedimento correto de avaliação imobiliária; 4) demanda
fato gerador (solicitada ou não pelos moradores do local, pois podetr...à.·.~.,..•..;.....~:.l. ';~r.~.f-~.L.r.·.M.~.:c[ íun.
'...•...
.•..:..•.•. a.criteriz~ção razoável e aceitável do rateio da contribuição entre
tar-se de obra que beneficia seu entorno mas atende a uma população,;~;~l mmi~:::?8 Sujeitos passivos, que considere, estritamente, um percentual da
também Supralocal, moradora de outras partes da cidade) é de respoqf~~frt,:JkátE~aIoiização incidente sobre cada imóvel beneficiado.
244
O
245
 rW~~_~"=mll~~~~~]~~~~I:~~I;~~~
~
f A determinação de. áreas de influência é menos trivial do >

~ . ais o fantasma da acusação de bitributação aos olhos dos munícipes

....~
parece. A área de influência do efeito de valorização imobiliário q~;
-
[
~.
l!
t
tende a ser homogenea no que tange ao Impacto POSItiVOda interve _
ção do Estado. Na realidade, o efeito de valorização tende a dín«, ~:.
à medida que nos afastamos do objeto geográfico de cuja pres ,:
en
~~4.J.IUi~
m J'~recolhem o lPTU. É por isso que, ao contrário de TOURL"ffiO
aue "
.'1988:142), que vê na "taxa de calçamento" instituída no antigo Dis-
":~tD
uma
de
Federal, em 1905 (pela qual metade do custo de pavimentação
rua era cobrado dos proprietários dos imóveis situados no
'
r decorre a valorização. Com efeito, será necessário estabelecer fai~
logradouro em questão), uma espécie de antecedente remoto da con-
~ ou subáreas, para as quais valerão índices diferenciados, Os gUai,
'tribuiÇãO de melhoria e a ela assemelhado, o autor do presente livro
I poderão ser acoplados à cobrança de IPTU durante um determinado.
período de tempo. Além disso, para que a cobrança realmente seja "
sugere que se veja entre esse tipo de taxa e a genuína contribuição de
melhoria uma cesura fundamental, uma distinção básica. Importa,
f justa, um levantamento da situação do mercado imobiliário no lOCal.
.por outro lado - isso sim -, atualizar e simplificar a legislação.
f imediato da obra e em seu entorno, bem como um monitoramentodas
variações ao longo do tempo durante e após a intervenção, deverão
'.
Uma forma' indireta e simples de se captarem recursos a partir da

t ser realizados de modo rigoroso. .geração (real ou presumida)

esteira da realização
de acréscimo de valor imobiliário
de obras públicas consiste em instituir taxas
na

Não parece, por outro lado, serem muito razoáveis os temores e .

t as ressalvas de LAGÔA (1982) a propósito do cálculo da contribui.
.específicas: taxa de pavimentação, por exemplo. Isso, como se pode
facilmente ver, é prática que possui longas raízes, como a menciona-
ção de melhoria: em primeiro lugar, porque deve ser descartada a tola
f idéia de cobrança antecipada, a qual, sem dúvida (e aí há de concor,
da "taxa de calçamemo" de 1905. A base cálculo, aqui, é o próprio

I
custo da obra. Tal procedimento, nada incomumjustamente em áreas
dar-se com Lagôa), corresponderia a um temerário "exercício de
mais pobres. como na maior parte das periferias urbanas, onde os
futurologia"; em segundo lugar, porque o problema não é tanto o
t administradores alegam ser essa a única forma de viabilizar as
caráter complicado dos cálculos envolvidos (assunto exagerado por '
demandas dos moradores, é, porém, uma "contribuição de melhoria"
Lagôa, assim como por outros autores), mas sim a indisponibiJidade ;
~ apenas em sentido amplo. No fundo, não passa de uma técnica de
dos dados necessários, concernentes à valorização dos imóveis,
financiamento de obras públicas - técnica essa, aliás, moralmente
Sobre esse segundo ponto, de toda maneira, é preciso admitir, con-
reprovável d6 ponto de vista do autor deste livro, pois todos os habi-
cordando Com TOURINHO (1988:163), que o Decreto-Lei n? 195,
tantes de uma cidade têm direito à infra-estrutura elementar. No
de 24/02/1967, que rege a matéria, apresenta critérios complexos
Brasil, país onde, à semelhança de quase todos os outros países peri-
para o cálculo das alíquotas individuais, ao estabelecer que "[al per-
féricos esemiperiféricos, pouco se pode falar de uma cultura de pla-
centagem do custo real a ser cobrada mediante contribuição de
nejamento, é sempre possível, ainda por cima, deparar-se com confu-
melhoria será fixada tendo em vista a natureza da obra, os benefícios
sões: é o que {tcontece com o plano diretor de Belém (Lei Municipal
para os usuários, as atividades econômicas predominantes e o nível
n? 7.603 de 13/01/1993), o qual, em seu Art. 225, prevê e enuncia
de desenvolvimento da região", A bem da verdade, o referido decre-
(deixando a criação efeti va para legislação regulamentadora específi-
to complica desnecessariamente o assunto. Não há necessidade, por
ca) a contribuição de melhoria, embora chamando-a, muito estranha-
conseguinte, ao COntrário do que sugeriu Paulo Rocha Lagôa, de se
mente, de "contribuição urbanística", a despeito de o nome contribui-
modificar a concepção do/ato gerador do tributo, o qual deixaria de
ção de melhona se achar plenamente consagrado. Logo em seguida,
ser a valorização decorrente da obra pública para tornar-se a obra em I.

no Art. 226, o; mesmo plano diretor prevê um instrumento de legiti-

si mesma. Isso equivaleria não só a uma deserção, mas também acar-
midade e mesmo legalidade duvidosas, denominado de "taxa de
retaria um retrocesso conceitual e de princípio, atraindo uma vez
urbanização" .jaxa essa que teria "como fato gerador o custo de ativi-
246
O 247 -J
11 ... ~
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dades exerci das pelo.Poder Público na efetiva ação de pol'lCla.: "w.,.}.~

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•.••..
;.;.~ • !11rn.' odo que lhes confere o caráter de tributos regressivos, clara-
. .:'.••'.::.:..
na'.tl
I.,.. ··L! .)" "

prestação de serviços urbanos" (PREF~ITURA DE BEL~ í;~;!:~:;1,?ee~te iião-restritos a empreendimentos para a ~opulação de renda
1993:33), O detalhamento desse nebuloso mstrumento ficouM";:lt, :\~;'}j,~ • elevada e tendo a sua cobrança pautada estritamente no custo da
bérn,,a cargo de legislação regulamentadora posterior. ' ~d(l?r.\.;n~:,~a;:_esbutura,e não na capacidade de pagamento dos beneficiários
E bem verdade que não se trata, sempre, necessariament ;'.'~~i({t';;Il\ri;lI1~dsobre as impactfees, crítica e proposta alternativa em NICHO-
perversão de confundir contribuição de melhoria com taxa _ ~,a,a.:.!~;:,:ALlYl;' 1~92). é possível argumentar que, em outros países, isso não
são, inclusive, tecnicamente, urna vez que taxas se aplicam :::~,:Úi~,i:~'::F/;teO'~ a constituir uma bitributação. No Brasil, contudo, onde o paga-
ços, não a obras. Há não poucos autores, justamente, que, para drib~::);:Jt;'\:\:(~e;to do IPTU já pressupõe o oferecimento de alguma ínfra-estrutu-
rem ~s problemas com o cálculo do tributo, preferem ater-se nãóà':'lii 'tN~;t;~Frábásí~l por parte do Estado, como foi visto ao final do Subcapítulo
valorização, que passa a ser, no fundo, apenas presumida, ma.·."'sao
.·.·.·.·{;i.,: ~;.x':i.r;f.L.l!:3·:.;.1· ~·'.('~.eb
", '., ' que pese o fato de que o segundo parágrafo do Art. 32 do
próprio custo da obra, Ao que parece, é dessa prática que seapro~JdJJ (ll;\\!..~h~\ódigo Tributário Nacional relativiza o alcance do primeiro), somen-
mou Paulo Rocha Lagôa, com o objetivo de superar os problemasd~~;;\rWÂf;.;0l~·lilnad.ontribuiçãO de melhoria striéto sensu pode ter um caráter de
avaliação vinculados à concepção de fato gerador do tributoêomb:;Üf'H;§\i:1'it~ffíti\lto progressivo e, portanto, útil. sob o ângulo da promoção de
sendo a valorização imobiliária, Essa interpretação dá margem,c()ri::t%~; !?;~ntJflliaibrjil~tiça social. Sugerir entender: a nossa contribuição de melho-
tudo, a um problema muito mais sério do que as alegadas (e exag6iã~'H~i ~G~j;t~maàimJgeme semelhança do Erschliessungsbeitrag alemão, como
das) dificuldades de lançamento do tributo, quando se toma a valóritiJ;1::l~Bt\~~\fbi;!o$INHO (1988:Ul6-7), é, por conseguinte, posição que se
zação como base para o cálculo: como.de~~ir a ~rea d~ in~~ê~FBf,~i!lHli~IW41~iski~.spbr~
um~ comparação a~u~(va entre d~as realidades sócio-
o quantum a ser pago por cada proprietário? Nao sena fácil e~!JÍI~:::!8i;'}~;4I~~!~sp~~~als~
muito diferentes, a brasllelrfl e a alema.
nar uma boa dose de arbi~r~r~edadedos ~rité:ios ~e ~ateió d~ c~si?*,~?t :~~t~~\f;!,~;:MUi~oembor~ a .implementação 'des,se"tributo esq~ecido", para
obra e, em que pese o cnteno da valorização objetiva do lIDov~I~~,~~Ji l\;,;;Hl'mr51~Illbratas atualíssimas palavras de Biava em seu arngo de 1978,
mercado, exigir, para a sua aplicação, urna razoável capaCid~~~':;Hl ~m~1Kl;:~~~arré e~ diversos entraves, como'resistências de ordem política
gerencial para o monitorarnento das situações de valor de mercà~~/'f;\f ii~~1Mf~~blinh~das por GUEDES, 1996), em dificuldades organizacionais
an,tes.e depois da interv~nção ~er~dor,a d~ valo~ização, é esse,úl~~g.;;~in [ti~itilit}gYEDE§,1996) e em dificulda~es de cálculo (ElA VA, 1978; LA-
cnténo aquele que permite maior justiça inclusive no tratamento'40?;;~H f;\'&;\h;yOA,1982;GUEDES,
,,..·'2 b-:'::~"I-'"~,,":;;;:~. "
o ~"",;. .
1996) - dIficuldades
•
essas que, em parte, fo-
casos indi viduais. A única ressal va a ser feita é que o montantei(~o/;mr~mgifik~t~m;criad~s, desnecessariamente, peli, própria legislação, e, em parte,
)~~ ...:."~.:l~~_.'{tt\<+*'·"'~,;o.~-':·.'·-'·· . t- :
auferido pelo Estado com o lançamento do tributo não poderaJFM{film~i~hü1~~Wsído exageradas por diversos autores -, os mesmos autores que
superior ao custo total da obra, custo esse que funcionaria,aSs~~i)&mn~1~R\f~t~?:~am\.os problemas também costumam admitir que o ~buto em
corno um balizamento adicional, e ~ãOcomo o critério fundamen~~;i;~ítlB.!1~~!;r~ts,ta?"RosSUí amplas característic~s de justiça trib~t~na" ~GUE-
Deve-se fazer notar que mecarnsmos semelhantes a uma cO~;Wf}1ijl~Í~;~~ij.N~,)99p:31). Das duas uma, portanto: ou uma administração, por
buição de melhoria lato sensu (portanto, no sentido ora repu~ia,~;~;·~t~~tr:lmti~~;S,~I,itic~mente fraca (ou conservadora) e, eventualmente, também
":(Cf"«"I~" '·'''qn··'· . .'.
existem em outros países, No Reino Unido, a betterment t~:.';.'.'.".'.'.'•.! ..J.7.;(~.. ...1.'. '.1~.,r.3F.I}.'.i..,e.".,.ptà,... re~ig.na-se e curva-se diante das dificuldades, ou - saída que
CULLlNGWORTH, 1993: 211-212); nos EUA. as impact fe~r.f~fi':~~~t ltl~j~t~~~econ~petência e coragem - tenta-se, também aqui, combater o
NICHOLAS, 1992); na Alemanha, o Erschliessungsbeitrag, cUJ~ff,t;,;K~~ m!~:rl~m~W çomqate, pleiteando-se uma modificação da legislação.
dução livre seria "contribuição de urbanização" (cf.
[Código de Obras] em HORNUNG et al., 2000: 105-110). A
to do fato de esses mecanismos serem, muitas vezes, imo!en1f;f
249
248
O •
 Enfim. nos EUA,

o zoneamento foi concebido (...) como uma ferramenta de plane-

4. Zoneamento
. jamento. Todavia, a parte geralmente se converte no todo (...).
(CULLINGWORTH, 1993:12; 1997:65)

Seria pouco - e superficial -, embora não incorreto, considerar

'essa tradição americana como expressão de exageros e distorções.
<Isso porque, no fundo, essa "distorção" é perfeitamente explicável à
o zoneamento é considerado, normalmente, como o instrumen. 'luz da realidade sócio-histórica americana. Ademais, há uma vincu-
to de planejamento urbano por excelência. Referindo-se aos EtJA, fação entre o tipo quase que absolutamente dominante de modelo de
HAAR (apud CULLINGWORTH, 1993:34) apontou-o como sendo, zoneamento - de raiz funcionalista e de natureza excludente - e a
historicamente, o carro-chefe (a expressão original, workho , é . '.',·Hroportância excessiva atribuída ao instrumento no âmbito de proces-
rse
ainda mais forte) do movimento de planejamento naquele país. ·50S e sistemas de planejamento conservadores, como ficará evidente
Dentro da tradição estadunidense, na verdade, o zoneamento, de Um àô longo da leitura do Subcapítulo 4.1., o qual apresentará o modelo
simples instrumento de planejamento, acabou, indevidamente, trans. dominante de zoneamento e comentará a sua natureza. O subcapítulo
mutando-se muitas vezes em alfa e ômega da atividade 'de planejar, 'que lhe é s~bseqüente, 4.2., discutirá uma alternativa ao modelo con-
como se esta se resumisse ao ato de estabelecer uma divisão espacial servador, que foi proposta no Brasil sob inspiração do ideário da
para fins de separação e controle de usos da terra. Conforme CUL~ 'reforma urbana. Que fique claro desde já, de toda maneira, que não
LINGWORTH (1993:11),
há apenas um tipo de zoneamento: existem vários tipos, variando de
acordo cOllfa sua finalidade mas, também, de acordo com a sua índo-
muito, senão a maior parte do planejamento do uso da terra nos
le, cada uni deles constituindo um instrumento específico.
Estados Unidos não é planejamento, mas sim Zoneamento. O
primeiro implica políticas abrangentes [comprelzensiveJ para o
uso, Ocupação [development] e conservação do solo. Zonea-
4.1. Zoneamentos de uso do solo, "funcionalismo"
mento - o qual bem pode ser um instrumento a serviço disso-é
e segregação resldencial
a divisão do espaço sob juriSdição de um governo local em zonas. [
l:
que serão objeto de diferentes regulações no que Concerne ao uso
Após uma pré-história que começa nas últimas décadas do século
da terra e à altura e ao tamanho permitidos para as construçôes.45
XIx - por exemplo, a ordenação legal de 1867 em São Francisco, proi-
-- bindo certós usos em determinadas partes da cidade (cf. CULLING-
45 Comprellf'l1sive tem sido comumente traduzido como "planejamento
plalllling
WORTH. ~1997:57-58) -, o zoneamentofaz seu aparecimento, de
compreensivo", sem que se atente para a agressão que isso representa contra o verná-
culo. Em POl1uguês, o adjetivo compreensivo não admite ser tomado também como modo definitivo, nas primeiras décadas do século seguinte, tanto na
sinônimo de abrangeme, como ocorre, sem problemas, na língua inglesa. Mais uma Europa corno nos Estados Unidos. A legislação de zoneamento de
vez, portanto, está'se diante de uma transposição acrítica e de uma tradução literal,
conduzindo a uma violência lingüística e estilística. Nova Iorque de 1916, por exemplo, é considerada o primeiro código a
250 instituir um zoneamento abrangente nos EUA (CULLINGWORTH,
O
251
••
 ~~!.-f~~TI::!
~'#E~~'-....,..
~"~!liru!nm1gp~Ilili!lli;iliU~lliji·~W#~:Iliifnt1Uii4;

1997:59), dentro dos princípios que dominariam' ,

século XX: excluir certos usos e não a (d o I~,strument~'J,jj:t,'~i'lli!,Fr,+,:,,'> . naI" (zoning fonctionelli propositadamente enviesado. Trata-
, r ro e e modo as v ,0""", iii"""fiJl)CIO
pouco disfarçado), também certos grup .". J' ezes Ulu,it:::,',',: ,nli~,";,'11o;:'""d" casio de Modesto, uma cidadezinha situada a 150 quilômetros
e os SOCIaIS. a em 192 ,""-:,~; h,:c','.S,e o
va Theodora Kimball (apud CULLINGWORTH, 1993~' obseS:;;i'Jjf-llm~Húl~Sãcrfrancis.co, que ~m ~n~ do séc~lo.XJX dec.idiu~ a pretexto de
zoneamento estava empolcrando o país d f .27) que,o,'"qD~'lHik,'i~!:t!;,,; 'ar os rISCOSde incêndio, restr,mgrr a localízação de lavande-
'T111íz
e e orma avassalador " ,:',,:',;;i!S'í\,f,~!,~ ':. . .
do-o de assalto" ("zoning has taken the t b " a, t°ll:ltiil->~~:~;lki::': a urna certa parte da cidade, Uma vez que os mngrantes chineses
coun ry y storm ) ,,,,",d';l".\~,ll~ , I

Sobre o espírito que acompanha o zo d "','~:;~:tí'\t"'~;:",;f',(octesto (assim como de outras cidades da Costa Oeste estaduni-
, . neamento esde os :','i':fi!n,:,;,:,lj~~~l, . , , . .
mordlOs, CULLINGWORTH (1993'32-33) _ seusPtJ',",O:Z,L',!i!,:;~,:,,",;:d;',ns",~e)haviam se especializado no negocio de lavandenas, segregar
. nao mede I "",' 'h ',':"'" e, '
comentar o Standard State Zoning Enablin A p~ avras ~:;.J
:!jH·;B~paciaÜ:nente estas últimas significava, automática e essencialmen-
. g ct, que pav1ment ,;',fi: ':;"":"'.hi"" ' "". , ..
te~eno, para a dIsseminação de códigos de zoneamento pel OIl,OiiG ü!W~.tl~;.$egre:gartambem os pnmerros. .
cuja pnmeira edição é de 1924: os EUA,e"i\!:il::ii\i~~t;Que nã~ se imagine, porém, que 6 uso do zoneamento com obje-
_~;..~_:~.
iji!.~~,~~~~~-.!--." ~.
,:Yi~t'H!U:~Íiv()Sde':exclusão e segregaçãopermaneceu estranho à realidade
:<t~ltlijj;;';ihn:',,_i Dieter HOFFMANN-AXMLM (1996:241) endereçou, a
Esta lista de propósitos [Cullingworth refere-se aos
vos explícitos do Standard Act, tais como "promover a ponto de vista, uma incisiva crítica à experiência alemã

bem-estar geral", "prevenir o superadensamento" etc.] (...) a começar pelo zoneamento de Frankfurt, de 1893.
! como for, seria insuficiente caracterizar o modelo tradicio-
aquele que é, de longe, o mais importante: a exclusão de
ou usos indesejáveis, e por via de conseqüência a preservação ~~neamento de uso do solo Gomo sendo simplesmente, ou
status quo. Esses objetivos de exclusão (exclusionary) raramen. ,hêGesSar\aIÚente, "excludente". Embora a separação de usos e fun-
te estão muito abaixo da superfície, mesmo quando não rV,"'''. L",.~a estado, desde as suas origens, muitas vezes direta einti-
explícitos. \'associada ao caráter socialmente excludente do modelo,
;e~sa separação, de um aspecto que, tecnicamente pelo

Algumas páginas mais adiante, CULLINGWORTH (1993:59) é urna discussão específica, Afinal, como se argumen-
ainda mais incisivo: "[z]oning began as a device for exclusion; andít. 'adiante, a exclusão de alguns usos do solo não precisa ter
has continued its exclusionary pathways ever since". uma visão de mundo.conservadora e objetivos de
Mais marcado que a Europa por desigualdades sociais, em egregacão residencial, ou seja, de exclusão e separação de grupos
medida associadas à problemática da discriminação étnica, os EuA.n;l"
viram prosperar a utilização do zoneamento como um meio de excIu;; . de que os diferentes usos~da terra, sobretudo as diversas
são social de maneira particularmente intensa. Pierre LA do viver urbano - pro~uzir, circular, morar e recrear-
(1959:207-208), autor tanto de uma Histoire de l'urbanisme em ser objeto de uma.seperação rígida, encontra o seu
U11!1l11antecom a quarta edição.dos Congressos Internacionais
volumes quanto de urna importante Géographie des villes, provê \,o

exemplo didático, retirado da experiência norte-americana com:,).' Moderna tCongres Internacionaux d'Arquitecture
zoneamento em uma fase em que ela ainda estava engatinhando,<, de ; CIAM IV), de 1933, do qual derivou a Carta de Atenas.
exclusão social por meio da utilização do instrumento, após chamar,~? "'''lluade, o preceito da separação funcional foi entusiasticamen-
atenção para o fato de que aquilo que ele chama de "zoneamelito; pelo Urbanismo modernista em geral, especialmente
racial" (zoning racial) bem pode ser nada mais que um 'pela figura gigantesca e polêmica de Le Corbusier (ver,
252 LE CORBUSIER, 1984). No entanto, a defesa da
O

-
253
 separação funcional, se se consolida no âmbito do Urbanismo mOdo
. que
ôcTlJ
ac: necessidades fisiolózicas fossem feitas na sala de estar. ou
,,~ - _ ~. . .
nista,já "r.
se havia feito presente bem antes. A rationale que ajuslifi.
. ue as refeições fossem feitas no banheiro") assenta-se, na realidade,
cou foi, na Europa assim como nos EUA, inicialmente a questão da
:obre uma falácia lógica, uma vez que se recorria a algo perfeitamen-
insalubridade dos espaços urbanos e do perigo de difusão de doenças
te razoável em uma dada escala (a da habitação individual) para justi-
(sobretudo epidemias), vocalizada no contexto de um discurso higie.
ficar intervehções em uma outra escala (a da cidade como um todo),
nista. Também no Brasil o discurso higienista fez-se fortemente pre-
comOse entre as realidades correspondentes a essas duas escalas dis-
sente desde o final do século passado, sendo a Reforma Passos, no
tintas não existisse qualquer diferença qualitativa, sendo a maior uma
Rio de Janeiro, entre 1902 e 1906, seu ponto culminante. Na verda.
simples eXtensão da menor, por efeito de agregação ou ampliação. E,
de, em uma época em que o planejamento urbano ainda era Um saber
de fato, não e bem assim: a cidade não é uma "grande casa" ou coisa
mais de amadores que propriamente de especialistas,46 e em Um
que o valha; o' que se aplica a um conjunto de indivíduos unidos por
momento (últimas décadas do século passado e começo do século
laços familiares e compartilhando o mesmo espaço quotidiano imedia-
XX) em que o discurso higienista era tão poderoso, médicos influíam
to, espaço esse cujo ordenamento, mesmo sem excluir conflitos e
decisivamente em assuntos de ordenamento espacial, e foram eles,
divergências, impõe-se como necessidade e se viabiliza com base em
muitas vezes, os primeiros planejadores.
-princípios simples, não se aplica da mesma maneira a um cadinho de
A defesa da separação de usos, sempre em nome da higiene e da
grupos e classes sociais, cujas necessidades são complexas e cujas
ordem, recorria a imagens e metáforas simples mas de grande efeito
relações são marcadas, por vezes, por contradições profundas.
persuasivo, como a da cidade apresentada como um "organismo doen-
O Urbanismo modernista perseguia a separação funcional como
te", carente da regeneração a ser propiciada pela intervenção revítalí-
uma verdadeira obsessão, considerando-a a chave-mestra do "ordena-
zadora (e salvadora) do saber urbanístico, capaz de adaptar o espaço I

mento" da cidade. (Aliás, perseguia, não: persegue, uma vez que algo
urbano à "era da máquina", retórica bastante martelada por Le
dele continua vivo, a despeito de ele ter se transformado desde os anos
Corbusier (vide, por exemplo, LE CORBUSlER, 1984). A imagem da .
20 e 30 e de yle ter perdido prestígio nas últimas décadas. Conforme se
casa bem ordenada tornou-se igualmente célebre: segundo esse argu-
assinalou nq Capítulo 2 da Parte Il, o que justamente ainda resiste
mento, a mesma lógica que preside a distinção e separação dos dife-
como legad? do Urbanismo modernista, e mais especificamente da
rentes cômodos de uma casa de acordo Com os seus usos (a cozinha
Carta de Ate;nas, é o zoneamento funcionalista, ainda que já há algum
para cozinhar, o banheiro para tomar banho e fazer as necessidades
tempo "suavizado".) Ademais, também na escala da construção indivi-
fisiológicas, o quarto de dormir para dormir ...) deveria governar a
dual os arquitetos modernistas privilegiavam a funcionalidade; a
organização do espaço da cidade, ou seja, da "grande casa". Aquilo
. Conhecida ~áxima "a forma segue a função" quer dizer exatamente
que parece uma simples aplicação de bom senso (afinal, quem defen-
isso: ao contrário de estilos arquitetõnicos como o barroco, que prima-
vam pelas formas rebuscadas, a arquitetura moderna representava um
ideal de elegãncia pautado na depuração formal e na funcionalidade.
4~ Para evitar mal-entendidos: é claro que, consoante os princípios de democratizaçãO
do planejamento e da gestão esposados pelo autor deste livro, o planejamento deve. Isso tudo justifica plenamente a adoção do adjetivo "funcionalista"
sim, ser retirado da órbita exclusiva dos especialistas, devendo ser politicamente para qualificar o modelo convencional de planejamento, conquanto
orientado pelos balizamentos oriundos do corpo de cidadãos (que serão, quase sem-
pre, amadores). Sob um ângulo técnico (instrumentos, técnicas, métodos etc.),' no
não se deva hsquecer que, apesar de normalmente tomado como sinô-
entanto, o saber em tomo do planejamento urbano deve, como já foi dito neste livro. nimo de modernismo, o funcionalismo na arquitetura possui raízes
ser objeto de estudo, pesquisa e reflexão específicos.
antiqüíssimas (vide GOLD, 1998:228). Finalmente, o fato de essa
254
O 255
•
 .•••• ,., ..:!...;:; •.

visão de planejarnentoser notoriamente tecnocrática e ter horror aco",'

Ditos sociais, trabalhando com um ideal de progresso e harr-nf·; MODELO HIPOTÉTICO DE
'""onla",.· ENTO DE USO DO SOLO (FUNCIONALlSTA)
sociais a serem alcançados graças às reestruturações espaciais (pensa. ;.'
mento bem exemplificado por Le Corbusier), mostra que, tambérnSob
o ponto de vista sociológico, está-se diante de um pensamento funcia-
nalista.s? O caráter "funcionalista" do zoneamento convencional incor_
pora e acoberta a sua dimensão socialmente excludente e conservada-
ra, a qual pode ser menos ou mais forte ou explícita
A técnica convencional de zoneamento, portanto, gira emtorno
da separação de "'OS e densidades. Um exemplo simples de sua ,,!i ... ",:p';;J'r';;;;';';';';';';';~;':':'11
cação é o oferecido na figura 6, onde está retratada a área urbanade:·~r{jk(.~ :;::::::::.:.:.:.:.:.:.{::::::::::::::::
I
um município hipotético dividida em zonas distintas conforme ou~o,',' ·.,;'~,I,;I:.m,I,f.',:.,'::,!?~::::}t::::;:::?0
da terra permitido. Por razões didáticas, o modelo gráfico retnitado~::;;;
. :,
X0lF': ':::::::::::::::::::.:.:,:.:.:.:.:.:.:.:.:.:.:.:
.-:._, ;~:;\. ,i·'H!,",:~~',1': I
na referida figura simplifica bastante o zoneamento de uso do <,,1r' ~ ',,,~~ :';:"".<,;,,:;,. :

qual pode chegar a ter um grande grau de detalhe, com ~uu",al~e,U~j~, ~:i;I; Zona de uso misto
I I I (residencial e comercial
previsão de "usos especiais" etc .. Dependendo da escala e do
pormenor, inclusive, objetos geográficos específicos (como
f'
Zona ~e comércio e serviços
:. ;
!)B
Zona industrial
tais, escolas e outros) podem vir a ser individualmente looalizauus,,?
.Área ~eProteção Ambiental
representados por meio de símbolos adequados.ss (serviqco,ao mesmo tempo, de espaço de lazer)
(..

\,
i

47 Não se deseja sugerir que os urbanistas modernistas fossem bastante versados~l'

Sociologia, mas tão-somente que, na prática, seu pensamento equivalia a uma' da simples divisão espacial com base em
. usos da terra ,

grosseira de funcionalismo. Este tende a enfatizar a harmonia, encarando os industrial ou, mais especificamente ainda, residências
':~lUC!ll;ja!,
sociais como simples tensões (ou mesmo "patologias"), e não como possíveis
sões de contradições objetivas fundamentais, pertencentes à essência das SOCleaa~",'T, :ÜÍíl-miliarh,indústrias poluentes etc.) ou, também, de acordo com
capitalistas modernas (contradição entre capital e trabalho e lutas de classe). i!~metros\.urbanísticos (que regulam a volumetriae a densidade),
isto, a própria natureza da teoria, que fez sua aparição nos anos 30 do século
aponta na direção da tomada de posições políticas conservadoras.
foram sendo introduzidas com o fito de flexibilizar o
48 A tradição alemã de planejamento urbano, caracterizada pelas pronunciadas ~o,~~amentdcomoinstrumento de planejamento. Essas técnicas, con-
cia e integração do sistema de planejamento e pela grande (não raro excessiv
o ângulo de sua filiação ao espírito funcionalista e
ção dedicada aos pormenores, tem sua espinha dorsal representada
do solo (Flaclzefllzu1zung!oplane) e pelos planos de ocupação ou resentam, porém, inovações, sob alguns aspectos.
(Bebauullgjplane), sendo que ambos encerram zoneamentos de uso dosolo -U~UV~ Unidos, diversos tipos de zoneamentos flexíveis
marcadamente funcionalista - o que, aliás, é largamente influenciado pelo
cionalista da legislação federal que regula os aspectos mais gerais do uso do a difference", como diz CULLINGWORTH [1993])
BaullUlzungsverordnullg [cf, HORNUNG et aI., 2000)). O zoneamenlO em prática, como o conditional ou contract zoning,
Flaclzenllutzungsplan é mais geral e menos detalhado, enquanto que
Bebauungsplan é bastante pormenorizado, já que os próprios lotes indi
como a das [loating zones, a dos linkage prog rams,
acham identificados (sobre o planejamento urbano na Alemanha, algU1Il'" ~,c, (bonu~es) e outras.
informações podem ser encontradas no box 4, no Capítulo 12 da parte I1I; :.condÜional ou contract zoning consiste no rezoneamento de
res detalhes, consulte-se, por exemplo, BRAAM [1999]).
257
256
O •
 uma propriedade sujeito a determinadas condições, as qua' e- . "oc.d planníng in lhe area" (CULLINGWORTH, 1993:94); de fato,
são: IS
usualmente, negociadas entre o proprietário e o Estado COm base ' .. -.~(...) where there is an effective plan, bonusing can destroy ir" (CUL-
e
uma proposta apresentada pelo primeiro (CULLINGWORT ; :LINGWORTH, 1993:94). Ainda conforme Cullingworth,
1993:51). Uma tal flexibilização é perigosa, não só por Se presta; .:
abusos, mas por dar a impressão de que o Estado virou Um "balcãOd· [dJevelopment agreements are often seen, from the local govern-
negócios". Como escreveu BASSET, já em 1940 (apud CULLING~ ment viewpoint, simply as a convenient mecbanism (similar to
WORTH, 1993:51): "contracts have no place in a zoning plan ... incentives and bonuses) which facilitate the private provision of
Legislation is not and ought not be for sale". infrastructure finance. On thís approach, there can be anxiety
Floating zones correspondem a usos já aprovados em Um zonea. thata local government may, in effect, "sell off" íts police
mento (por exemplo. um grande empreendimento), mas ainda não power.Questions of fairness also arise. (CULLINGWORTH.
mapeados ou localizados em caráter definitivo. Tais usos são consi.· 1993:86)'
deradosaceitáveis, mas nem sempre é possível prever exatamentê'á
sua localização futura; assim, o tipo de uso é previsto. mesmo anteS Spot zoning, de sua parte, é uma expressão pejorativa. O spot
de surgir 'uma situação (um interesse específico) que justifique a défi.· oning constitui UIDaemenda de uma lei de zoneamento com o obje-
nição de um local exato, a ser determinado, no caso americano, pelo de criar uma exceção, muitas vezes no contexto de um rezonea-
corpo legislativo local. Nesse meio tempo, a zona fica como que '.'flu- rrnento treioning) de urna área específica solicitado por um proprietá-
tuando" (jIoating), aguardando sua fixação espacial definitiva. :.: . "the U\'!j ustifiable singling out of a piece of property for preferen-
Linkage programs e bonuses, ou. em termos mais ger.ais.deve:.: treatmént" (CULLINGWORTH. 1993:49). No fundo, o spot
lopment agreements representam a introdução de um elemento expIl-: .. ~-""'O nada mais é que uma forma particularmente afrontosa de tra-
cito de debate e barganha entre o Estado e os demais agentes mode- ":~.;t~mento excepclonal de um ou alguns proprietários, em que as regras
ladores, normalmente os promotores imobiliários (developers).·,;,', "flexibilizadas'' pontualmente sem que daí decorra o oferecimen-
Assim, em vez de exigirem, simplesmente, o cumprimento de rew~s' de uma contrapartida válida sob o ângulo do interesse coletivo.
e normas preexistentes, as autoridades locais podem sentar-se comcs.':' .Como' se vê, a maioria dessas modalidades de flexibilização car-
agentes modeladores do espaço interessados e conceder certas rega- riscos; consigo: risco de abusos, risco de corrupção, risco de des-
lias ou concessões em troca de benefícios diversos. inclusive dinhelc "',moralização da lei aos olhos da população. Trata-se, pois. em geral.
TO extra para os cofres públicos. Na realidade, as autoridades podem de uma flexibilização que não só não nega, mas pode até reforçar o
,
até mesmo exercer um papel ativo, tentando incentivar os empresá- "~.'.'-.-'-W" excludente e elitista do zoneamento convencional, tão bem
rios a realizarem determinado empreendimento que possa ter utilida- ;;Ü:.:exemplific.a:do pela experiência dos EUA.
de pública, oferecendo-lbes, em contrapartida, um "bônus" (bO/lus),;" .... i<' A esta altura, é preciso sublinhar algo que já se havia dito, a fim
sob a forma, por exemplo, de um afrouxamento de certos eleIDento~>·? , .... evitar qualquer equívoco lamentável: um zoneamento de uso do
. . deoueo .. ~";'scilo hão precisa ter um conteúdo elitista ou excludente, nem precisa
previstos no zoneamento de uso do solo. Cullingworth conce ' .. '
planning by agreement pode ser benéfico em diversas situações; 'ser rígido quanto à separação dos usos. O adjetivo "funcionalista",
. eouve
entretanto, ressalta que "( ... ) where these schemes carry an me ' ... ~ i empn;gado, é nitidamente pejorativo, e se aplica a uma situação
ar bonus, there IS. a danger that a municipality
.. ., s desire
'. LO obtain
• -- can-.,
'f ,em que a separação entre os usos é rígida, no máximo havendo algu-
tributions from the developer might overwhelm the requiremeots o. pequena concessão sob a forma de uma permissão de "uso misto"
258 259
O B
 '~~}1,fIHthii~~iii1~lfl~HdUffnl[1i11~UllL1iillilll1Nl Ulifull\llH~

(comercial e_residenciaJ, principalmente) para certas áreas, TOdavki;j'\1flWl1\k':" Ques~ionando a tradição: a idéia de um
es~a separaçao excessrva ~o~~ s,er eVItada~ sem "": por Outro lado';'J~(r4.Z. ~'zon~amento íncludente" OU zoneamento
seja o caso de oferecer privilégios ao capital privado, como' ':,~jl·.r.i:\.;;:""·.' d ·ioridades
, oCOlle '" ".d.,,·., e pl ,
com as tecnicas anglo-saxônicas de "flexibilização" do zones ',JS +:}l~i;";' . i
examinadas há pouco, Além disso, se o caráter elitista e eXClud:~t~",i:.·\'~HT'·:; .: Tas ~lavras de CULLINGWORTH (1993:63), "conquan~o
típico da experiência dos . EUA,
. na Europa Ocidental isso já nsao see. \."
';".·•.'·.'.1. ,.;.,i,' .'.' ...'.;: .. ,·N
+'i üdo zone~ ,.
p 'mento seja, J.
por definição,excludente, alguns são mais_
mostra da mesma forma, indicando que o zoneamento de uso do SÓ1,"':::\:/ JudenteS que outros". Será, no entanto, que todo zoneamento real
., ' . I"'" eJ(C 'd d
~ãO precisa .(e nem deve) ser demonizado de maneira genérica. SeriaL':i'l:'f:f:J1lente prec~sa ser, acima de tudo, excludente, mesmo c~nsl eran 0-
irresponsabilidade sugenr que o controle de usos (e denSidadeS:·;iql:·,;n;\)::.;. 6s:em que a exclusão de certos usos da terra nao acarreta e
seja, apontando que áreas dentro do perímetro urbano são adensá~ ~~.,:;:J:}ir~~ oscas oLtrás de si a intenção de restringir o acesso de determina-
, . els";;l:~;iVriãotem p t
e que areas devem ter seu adensamento inibido, pelo fato de s -.·.<i'ii';h~1:·.. s; a "c'ertos espaços? Como aquilo que se escreveu pouco
ua-. ; .;.'i: "'dos' grupo. .
infra-estrutura já estar saturada ou em vias de saturação) deva se;:i;L:·&i{;j(,;,;. ., irldica e o presente subcapítulo pretende complementar,
'. .,' r, ,:;:j,:lc)'dAl,cpp.aJ3 , :' .
VIsto, generalizadarnente, como alguma coisa ruim ou inteiramente''1iy'J,ímtW'" ctlllingworth, um autor razoavelmente crítico para os
supérflua. . Como se disse, nem todo zoneamento ,·····'··1'···
de uso do solo prê~<;!f1~.:,tt~}l1t{àdrões
,mesmo nohe-americanos,
. incorreu em. uma generalização ab usrva,
.
~isa s~r funcionalísta e conservador, ~ o zo~e.ame~to pode e d:ve s~r,'' ;\1~\\~!ljr;~Ãdºt
sido ítima da cultura de planej~m:n:o (ou, mais a~plamente,
inclusive, completamente permeável a participação popular. E ine!úí~·::;:M.i[H1W~~
;.i,ltnrll nolítica) francamente hegemômca em seu pais, de corte

vel, por exemplo, que indústrias poluentes, cujas emissões .•. .. _:', ,'-,'r'·:'··C:·'·>~'~\i.-Vlhl""'" ••.•.•••..•..•••.• ,

prej udicar a saúde humana e agredir o meio ambiente, precisam ter~,::i[~,,1!~;;m;<,;::":Em decorrência dos exageros (rigidez) e abusos ou distorções
sua localização criteriosarnente estabelecida. Além disso, outros bali-:'yq~:tilt~!lE~~l'~vancarr\ento da segregação) freq~entemente i~dissociáveis do
zamentos, concernentes a recomendações e restrições quanto à lóca~:;Úi.mtH.'idn~amentb funcionalista, essa técnica convenciOnal vem sendo
lização e à combinação de certos usos (levando em conta tantOos:\~t ;~I;W~\l:~'~háiv6,várias décadas, de severas críticas. Tais críticas provinham
fatores naturais quanto as características do espaço construído ea!S~ ;,:(i}r:i:&uprovêm I~ntode autores identificad6s com uma linha que se pode- .
dinâmica social), podem ser muito úteis. O importante é que não se ;m1: ;jlt;.~mifi~~hamar~e "humanista" - como J ACOBS(1994), há pouco citada, .
incorra no tecnocratismo, que se resguarde o instrumento de malver~<h\ml\tm~~q~~~nfatiz~u o caráter cultural e soci~lmente esterilizante da rígida
sações elítistas e, também, que se evitem um detalhismo e uma rigi<t:llJ~:Ii11titl~sçpáraçãOd~ usos, embora sem negar ~teiramente a conveniência de
dez excessivos, capazes, corno bem mostrou Jane Jacobs em seu clás-: "r
r~;;jl)ll~àlgumasrestrições, mais vinculadas à intensidade do uso que pro-
sico Tlze Death and Life ofGreat American Cities (JACOBS, 199 l,'c)11! \;m~j;IW)j.amente ~b uso em si - quanto de ~utores de esquerda, os quais
4
de esterilizar o espaço urbano, cuja vitalidade deriva, em graÍlde;::,\~t ~llllillÍ);~a:lientamoiasoecto comumente elitista e segregatório do zoneamen-
parte, exatamente da mistura de usos e atividades. Criticar as
ções funcionalista e conservadora, por conseguinte, nada tem a' que, embora o autor deste livro concorde com as obje-
com uma recusa do instrumento do zoneamento de uso do solo (e pelos dois tipos de críticos do funcionalismo urbanísti-
zoneamento de densidade) em si. ele passar a impressão de que o controle de usos e den-
'inteiramente maléfico ou supérfluo. Sobre isso não é
mais. Entretanto, sob um ângulo progressista, o
verificar que a divisão espacial com base na separação
261
260
O
•
 "·"~~~.~;~n;:Z;;=;;:ir;IT,Gl8~J22Jf.Li::S~i,;~;1;=:~",CB::,r,- "",,S,

I';:
f!; entre diferente d
r L" , , S usos 'a terra (residencial. ind r-i .. ' " "
!! nc amente ainda residên-
,
o 'r if "
encias un~ amIlJares i ",
' usn Ial ou, mais '>-:
es, ,'," ,
.
!-pO'Oil
a ser coerentemente desenvolvida como, também, se fez pre-
i,
ou, também, de acordo ,,' DOUstnas poluent /e(l:;,J, " cJ'~=a malgamada com a abordagem convencional.
f: com as mtensIdades dos a: e~el",'~, ' ,en1va - _ ' ,
t, conforme parâmetros urb 't; ,
anls ,COSdefinldore d den»:
os dIferentes ")';'li"
uSos ~ ,; I "
A preocupaçao central de um zo neamento de prioridades e
!t
> " ' ,

da vOlumetria, não são as "" s a ensIdade ".' " ';,' ,,' "I dente", em contraste com a tecruca tradicional de zoneamento
. a uruca, 10rmas de se' "'-lDaoa, j "'In,- u '
fi ainda que o zoneamento d
. .
d
e uso o solo e o zo
pratIcar a ZOnea"- ,e ,í
'"ento "i
.". o do solo, não é a separação de funções e usos, mas sim a iden-
óe us
r sejam Interpretados de m . f1' neamento de denS'da' i' , ifi acão dos espaços residenciais dos pobres urbanos e a sua classi-

~.
fe
dentro de um espírito inf
.
Aquilo que se está
anelra exfve] e int l'
enso ao tecnocratJsmo
lid
.
.
I G'
e Igente e Conduz'd - i "fi
I Os ,j
,]

!
> tt te
,ca
ção deacordo com a natureza do assentamento (favela ou lotea-
. . , .
' enIO irreg,uiar) e, adicionalmente, conforme o grau de carencia de
. a ape I ar, neste livr d }!l1
mcludente", e que pod . o, e um "zonearne ' ,c,t'" 'n.fra-eslruturaapresentado. Convencionou-se chamar esses espaços
ena ser chamado . . nto ,,' . I j' ,'
ZOlZeamento de prioridad . ,maIS tecnIcamente ,d <, o' de Áreas de Especial Interesse Social (AEIS) ou Zonas Especiais de
es, assume o pnncí i 'e J.. , .
esquerda brasileira tomo . p o que, entre setores d'~ Interesse Social (ZEIS). Tais espaços compreendem, principalmente,
". . ' u-se conhecIdo como ". _ . a I . .
des . ou seja, no que se ref . . lTIversao de pnOrida.J :.:fiavelas,loteamentos Irregulares e os vanos urbanos.
, lere aos mVestIment 'bI' ,J ", _ .
estrutura, o Estado em vez d "1' os pu ICOSem infra. . -j No caso de favelas, esta se lidando com areas de ocupaçao Ilegal,
d . A ' c pnv. eglarosbairro" '. . -. "j' " . _ .,. ,., ,
evena por ênfase na satí f - d s ja pnvlleglados ' ,:,:,' . rque demandam regulanzaçao fundiária. Esta e, alias, a sua caracterís-
IS açao as necessid d b" ' ':1 " ., A .,

pobres em matéria de equi
80 para os anos 90 que u
, . .
a es asicas dos mais 'l,;::,:tica mais Importante, sob o angulo conceitual, pOIS, embora outras
Ipamentos urbanos F '. " , ",' . .
. 01 na VIrada dos anos l características, tanto sócio-econômicas (pobreza) quanto morfológi-
m zoneamento de ti d'~ _. ' " '. . _
A' •

pnoTJtanamente voltado po I erenre, exphclta :::cas (precariedade das habitações, carencia de infra-estrutura, malha
para a promoção social ' , ,',
a sua aparição inspirad id _ . em áreas pobres, fez viária "caótica" etc.) possam ser associadas a elas, nenhuma.delas
, o no I eano da refo b '
ser utilizada a expressã " rma ur ana, Mesmo sem possui uma vocação tão nítida para funcionar como denominador

I,", .. o zoneamento de pri id d " . ,,' , :'

I' · ',
,
",-'.'
fOI ISSOque propuseram RIBElR rion a es , ora sugenda, comum de todas as favelas quanto o status jurídico (afinal, depen-
ra ainda mais refinada o O e CARDOSO (1990) e, de manei- ' ,',J dendo da cidade, na maioria das favelas as habitações, ainda que po-
I:
f'
.
mUTIlcípio de São Paul
' s autores da proposr dI'
I b a e p ano diretor para o, .",' " bres, não são "barracos" ou habitações improvisadas, e sim casas de
I . _ o e a orada durante a - de Lui '.", .'
I'
A' • , '

dina (cf. DIARIO OFICIAL D ' gestao e Luiza Erun-" alvenana;a carencia de mfra-estrutura, por seuturno, pode vanar bas-
1991). Antes disso uma O MUNICIPIO DE SA-O O' , . , -Ó;
L . '. '
_.
sugestao na dire ã
PAUL':1 tante de favela para favela, e a propna pobreza se apresenta, as vezes,
' <, ,. _ ..

I
I pnonaades, contida em b
um tra alho eJaborad
ç o de um zoneamento de',
fi O 1
de maneJTa muno heterogenea). Seja como for, as favelas sao, npica-
(sob responsabilidade d bani , o em ms dos anos 6 j mente, áreas carentes - ainda que em grau variável - de infra-estrutu-
I do os resultados de um
a ur arnsta Adma IV.LERA [1
t d '. 971]), sumanan-.!
..1 , . " , .
ra tecDlca~e social, a começar pelo saneamento básico, demandando,
I'
°
es u prehmmar para b I' d 1 ; , ., . . _
I
I"
um zoneamento para o a ti o-
n IDO estado da Guanab
o esta e ecirnento e,,~
. 1.
, portanto, aquilo que, no Brasil, e designado por urbanização (de fave-
I '
1
Cupação um pouco semelh . , ara, tangenciou preo- ~"l"" ,as) e, em',r,inglês, chama-se de slum-,upgradillg ou community-upgra-
c . ante, e fOI aI que o aut d J"", ' "., <d! ' , .
~. 101 buscar a própria _ or o presente ivro . __ "lIlg. Ao serem as favelas decretadas como ZEIS, deve-se articular
, expressao zoneamento d '. .- i , f
tratou, COntudo, esse trabalh ' e pnondades. Não se l ISSO com um tratamento urbanístico particularizado, que corresponda
. . o, propnamente de u d lo 'j, , I
que viria a ser proposto S b ,. m precursor aqui a especifí'cidade jurídica e material das áreas de ocupação: concreta-
°
f '.
"
d a cOntnbulção de Mer'
unclOnalIsmo e a idéi d
,
a egJde da reforma
a era, ainda, marcadame
ela e um zoneamento d
urb
t . fi
nem
'
. 1"
ana: a ogica gef
iad
uencia a pe
_ , -o
alI
10 i
'
i
.
'--.
A I
L
, , , ' A

mente, pararnetros urbanísticos e diversas exigencias devem ser ajus-

'

,
tados de maneira a facilitar, e não a dificultar a regularização fundiá-
.. b
'

262 esse tipo nao 50 na " na, sem que se perca de vista o necessário para se garantir bem-estar
o 263
•
um .MfiM~
 ummIDllijt~~~ffi!lf~!!~~*~·1~jl}ilillI1~~--

o:.

aos moradores. Em sendo isso atendido, as ZEIS assomam, em si '" ' ·Y.H.t·.....'.:.(.;.:..·· . das Zonas de Preservação Ambiental (ZPAs), que devem,
. . ·"es- ,. : ",' :~'J': r meio :. .
mas, como um podero.so mstrumento de planejamento. . ,',;{ .";;';;:~ lado das Zonas de Es~ec~a:Interesse Social, ser contem~ladas..Do
Os loteamentos irregulares, de sua parte, possuem um statu:\~:~%;)l. dev1sta do status jurídico, as ZP As compreendem tIpOSdiver-
jurídico distinto e bem mais estável que o das favelas, pois, diferen~;"i ;::IHl;pon'~eun~dades de preservação: algumas são municipais, outr~s,
05
temente destas, não são ocupações. Seus moradores pOSsuemalgum>; ""';';,5 duais,; e outras tantas podem ser, eventualmente, federais,
tipo de documento de propriedade e, por via de conseqüência Um '.1 <~~;.esta rn: portanto, um espectro bastante amplo de situações legais,
, a ... · "'- Abrano-e ~ . .'.
maior segurança jurídica. Contudo, à luz da legislação urbanística .í ;:~,:. do d:s Áreas de Proteção Ambiental (APAs) aos parques nacio-
vigente, que inclui a lei federal 6.766, de 19/12/1979, que cuida do .• ~,;. ';,:
"": ,',.
/n.naJS. É ess~ncial considerar conjuntamente
r
as Zonas de Preservação
fi d
parcelamento do solo urbano (também conhecida como I.ei.:;'d ;';;t~;~Ambiental:eas Zonas de Especial Interesse Social, ~ .lm e que
Lehrnaun, em alusão ao sobrenome do senador que atuou como seu·.;;';l·\\tm;~~:art1evitad~s situações de flagrante conflito entre objetivos e usos
relator), e, em nível local, os planos diretores municipais e os cÓdigOS;:}f~';fj;);}a~solo
(por exemplo, a regularização fundiária de um assentamento
de obras, são esses loteamentos considerados irregulares por nã().·::Hi .f}:i!X(bPular em área de preservação, como uma área de .proteçã~ de
preencherem os requisitos mínimos previstos em lei. Urna das prinCi-~FHa
!ULf,~t~ana,nciai~;
ou que apresente elevado e comprovado nsco ambien-
pais exigências referia-se à reserva de 35% da área do 10teamento:'::nlt:~tl:;W#l),Afigu~a 7 oferece um modelo gráfico de um zoneamento alter-
para equipamentos comunitários e praças. Mesmo essa exigência,;;ÜUl@fm{~aiiv'o
do tipo ora discutido.
tendo sido revogada em 1999 (mediante a Lei 9.785, de 291111999),:;:;;il~~}ftl#\~:;i,.'. I
outras exigências legais permanecem válidas. Os loteamentos
lares demandam, por conseguinte, infra-estrutura, como-condição ....
"c.Ínteg~ação e complementari~dade entre
fundamental para a regularização definitiva do assentamento-i .< ;difer~ntes tipos de zoueamento
necessário frisar, porém, que, no caso de muitos loteamentos f~

lares, um projeto (projeto de loteamento) foi apresentado pelo lotea- /;m;2~;,"1:~\CEconJ~niente a essa altura, repetir: encarecer a importância do
dor à Prefeitura e aprovado; o que ocorre é que o loteador não cum-).ti'j iW]~m;~~n~amenio
includente" não equivale a sugerir não se deva praticar, .
-. ", -/ _;_~"':';1.!:~hÇI:l:~~·:ç·.\::;c
<.:~ F' : •
priu o que estava ali previsto, no que tange aos equipamentos comu'"wr! ):;~I!'IzF~ó~éomitaritemente,
um zoneamento de uso do solo, o qual, óbvia-
nitários, às áreas livres etc.. Os assim chamados loteamentos clan,:nmtl ;11nf{1t'~6~te,
nãoi:terá qualquer conteúdo antipopular, Controlar a localiza-
destinos pertencem, por via de regra, à família dos loteamentos irre~;.i;.Hm;Dn;:çã()de
algumas atividades faz muito sentido, do ponto de vista da sal-
guIares; diversamente dos demais, porém, esses nem sequer tiverllJll"i};:jL~;~:l'(Vagllarda
d6s interesses coletivos; o exemplo mais evidente, já men-
um projeto submetido à Prefeitura e por ela aprovado.··;;:,~:l;t!m~:~'~i~ríado, sã~'as indústrias poluentes, que precisam ter a sua localiza-
Por fim, os vazios urbanos são terras urbanas ociosas, norrn4':;l,t~tj itIH~&§~9'noesp~ço da cidade regulada criteriosamente. Algumas dessas
mente mantidas desocupadas como reserva de valor. É sobre ess~eJ\~;H{t~HH;:~tiyidades
aevem ser controladas, adicionalmente, com a ajuda de
áreas que deve incidir o Il'TU progressivo no tempo e, caso sej.anE·;W:Hlf;;W~!#J.~í#Órios
d~ impacto ambiental. Seja como for, empreendimentos ou
cessário lançar mão de urna medida extrema corno é a desapropnaça9"HH~FWiW:~q~idades (fue, pelo seu porte ou sua natureza, possam causar incômo-
(prevista, assim como o ll'TU progressivo no tempo, no Art. 182da.)tllid';jg~tj:3~;Óuexijain cuidados especiais (poluição do ar, hídrica ou sonora,
Constituição Federal e no Estatuto da Cidade), podem ser esses ~:j1ümit
11l~;J~~?~estion~mentos etc.) precisam ter a sua localização restringida
ços aproveitados para projetos de construção de moradias popu .·;iHl1Th:triHl1!;:~~~órde-se2·aqui,
uma vez mais, a contribuição seminal de JACOBS
O zoneamento de tipo alternativo ora apresentado completa·~8~1l}u:mmtlfitl!~~~.94):
nãoapenas as páginas que dedicou ao elogio da diversidade
264 265
O
r0j"""~",..~,=,,.=LC'2."'l"'tLiLL:.;'kC~E;:;~::~~;:Z:1kT~~~~~y',':,,}[,;j;~,;lI~ffirt]Er4~i\i;.::Zlill;Cmii2
-t.

r,
rL 1- _ de for realmente necessária) e a mistura de liSOS
r ( so b retu d o o c,apítu 1o 8 , "'T'h
.l re nee d f ar mixe ixed ori
pnrnary uses") , , !"op>n~' re,\'ista " "', ~" on l~

, '1 '1"
19Uti mente as ressa Ias e recomen
d - f
açoes que ez a proPÓS't
' lbas
".: ','
I ' Prio1ano, "5 49
"1' d sos as próprias
10 da -: .:1 P pode nealizenciar que, a em os U, I
\ questão em torno da mescla de usos (ver o Capítulo 12, "Some"" :I", Tampouco se '" ~ d controle Isso
f- " '. . ,,,Yths!' d cupação merecem um certo grau e '
I
s. about diversity") permanecem atuais,'j' densidades e o, ' 10' "ad ão univer-
r, , .', ",
HOJe em cia, diga-se de passagem, o propno planejamento c ' ·1 nada tem
a ver, necessanamente,
, ' "
com seguir a gurn P r
bi trás de fundada crítica
I
!
} , , , '" , ,ou- ensidade Ideal" apnonstlco, o ~e o, ai,
! vencional relativiza, em nome da sustentabilidade ambiemjj» (cus_ '\ ' sal de d Ir e DAVIDSON (1999), Não se deve, isso
I d ia reduzi d id ' id d d
tos e energia re UZJQOS eVI o a necessi a e e percorrer dlstânci ' " \ por P arte de ACIOLY , I di tor progressista como a pro-
! "
menores para satisfazer necessidades), bem como em nome das
as",
'\
'eS
5101, q,
uecer que mesmo um pano 1fe
ieto d I '
b '

o plano de São Paulo elaborada

, '

,
necessidades das pessoas dotadas de pouca mobilidade (como ido-
_, "
,, ,',
•
~I~,,:posta,
contida no projeto e el para
começO dos anos
90
, menClOn
'
ionada parágrafos atrás [cf DIARIO
,
,
sos), a separaçao funcional. Um exemplo, ilustrativo das tendências '~,' no NICIP' 10 DE SÃO PAULO 1991], não furtou-se
, " ':: "OFICIAL DO MU ' ,
na Alemanha, e BRAAM (1999:66), Ainda a propósito do caso ale.,' ,- sunto distinsnindo entre zonas adensâ-
_" _, -I a dar a deVIda atençao ao as , I:> , '
mao, uma cntica avassaladora da separaçao funcional pode ser' ", " o "( ) d nsável é aquela onde as condições do meio
, "',,' 'veis (Ar!, 8.: zona a e , '
encontrada em HOFFMANN-AXTHELM (1996, Capitulo 18). "1:" .snonibili dade da infra-estrutura instalada permitem a
..• ,'. , i ' físico e a dlspom I I , '
Um zoneamento de uso do solo que passe ao largo do funciona. " " .' _ d o e ocupação do solo e na qual o coeficiente de
'f , , ,', mtenslflcaçao o us
lismo terá, portanto, feição diferente daquele que se acha representa- . .' t ' ico [previsto pelo referido projeto como sendo 1
aproveJtamen o um
do (obviamente, nunca é demais repetir, de modo simplificado) na ", d ímetro urbano) não poderá ser ultrapassado, nos ter-
, , _ ' ,,' ,"para to o o pen " _ ,
figura 6; a preocupação sera nao a de separar os usos pnrnanos, mas mos desta lei") e zonas /lão-adellsáveis (Art. 15: [z]ona não-adensá-
"
,',
sim a de identificar e regular a localização de usos intrinsecamente ' vel é aquela onde as condições do meio físico e a carênc~a de infra-
incômodos ou perigosos (tais como indústrias poluidoras), assim' estrutura instalada restringem as possibilidades de ocupaçao e US? do
como estabelecer restrições quanto à localização de certos usos que, solo, na qual o limite máx.imo de construção é coeficiente,de aprovei-
tomados em si mesmos, não são nem muito incômodos, nem perigo- tamento único a que se refere o artigo 7? desta lei"). Adicionalmente,
sos, mas cuja localização, dependendo de sua intensidade ou de seu 1 os espaços adensáveis foram classificados de acordo com o seu -r:
ritmo de operação, pode causar impactos expressivos sobre o tráfego, I que de área edificável (em milhares de metros quadrados), que vi1.na
(como grandes hospitais) ou, se não forem observados certos princí- I de acordo com a densidade (e o grau de utilização da mfra-estr~tura)
pios, trazer inconvenientes para a vizinhança (como casas noturnas, \ já existente, devendo o seu "consumo" ser constantemente momtora-
, , "d' ta '" ' ser esse estoque utilizado e se
t postos de gasolina, certos estabelecimentos de comercio ataca IS,I do, Ao final de um certo tempo, apos '
i
ou mesmo varejista, como lojas de discos e fitas), Adicionalmente,

\ as próprias condições ambientais (direção predominante dos ventos, 49 Usos primários, no sentido atribuído a esta expressão por Jane Jacobs, consistem
I topografia, condições de drenagem) e as características de densidade em algo a um só tempo menos abstrato e um pouco diferente das grandes funções

i do espaço construído já existente poderão, também, dar margem a

básicas do vi ver urbano (produzir, circular, morar e recrear-se), conquanto sejam
desóobramentds delas, Para ela, os usos primários "are those which, in tnernselves,
restrições, Portanto, em vez de se terem como princípios gerais a res- bring people \() a speciflc place because they are anchorages, Offices and factories
are prirnary uses. So are dwellings, Certain places of entertainment, education, and
trição detalhista e a monotonia funcional, os princípios a sere01 recreation are primary uses, To a degreee (that is, for ao appreciable proportion of
observados serão, em um zoneamento de uso do solo alternativo ao tneír users), 50' are many museums. Jibraries, and galleries, but no! a11,"(lACOBS,

espírito funcionalista, a liberdade como regra (e a restrição sendo 1994: 173),

267
li
266
,
:....~!.\
o
,.1111~mllittimminam:tlu;;ts;,mm;m'"iMliM'''
 0-;;~~~.}.,:~~ ·lZ;.l;:::...;,:.~':::&:_~.

nenhum fato novo tiver ocorrido, uma zona adensável Pode'

ra ser, "";i.;:~D~~tlra1,
meqida essa exemplific~da pelo supram~ncionado projeto de
declarada não-adensá vel.
:' ei para o:plano dl~etor de Sao Paulo [cf. DIARIO OFICIAL DO
Afora o que se mencionou no parágrafo acima, caberá ao J 'DE SAO PAULO, 1991]).
mento de densidade dispor sobre a variação, no interior da , Outra;coisa: tanto o zoneamento de prioridades quanto o zonea-
dos valores dos diferentes parâmetros urbanísticos concementes<iJ to de uso do solo poderão e deverão, ainda: que de maneira distin-
regime volumétrico, ou seja, ao conjunto das especificações ~infunção de seus distintos propósitos, identificar áreas que deman-
regem a altura (gabarito) e os afastamentos (frontal, laterais e de prote9ão ambiental ou atenção específica devido a riscos ambien-
dos) da edificação e os limites da ocupação do terreno (taxas de
"UlIHi, ',\2;;o,Indw~ndentemente disso, mesmo o zoneamento de uso do solo
pação, permeabilidade etc.). Cartograficamente, o zoneam
i;'j,.,.; "'I',,~~;depepdendo da complexidade da situação local, ficar sobrecarre-
densidade deverá requerer representação em um mapa à parte, "se se tentar lidar com a tarefa de operacionalizar um manejo arn-
não tornar pesado o mapa que contiver as recomendações e r~~tri~;;;'",C adeguado apenas com a sua ajuda. Isso; quer dizer, por conse-
quanto aos usos e suas intensidades.
'" que.um quarto tipo de zoneamento, o zoneamento de proteção
Portanto, resumindo, o que se está a apelidar, aqui, de al!lbiental, poderá se mostrar útil, corno complemento e deta-
mento includente" ou zoneamento de prioridades é tão-somenteU/na IUOlll\Omv &! um aspecto específico do zoneamento
•
de uso do solo.
modalidade de zoneamento - uma modalidade essencial sob o
10 da promoção da justiça social, é bem verdade, mas não a
modalidade útil ou necessária. No que diz respeito à promoção
uma melhor qualidade de vida para o maior número possível'dé MODELO HIPOTÉTICO DE
dinos (que é o outro componente fundamental de um desenvol ;, ZONEAMENTO DE PRIORIDJ.\.ul::.:l
to urbano autêntico), o zoneamento de prioridades terá de ser
plementado por outros tipos de zoneamento, a saber, pelo de usói ; O O .li:.
solo e pelo de densidade. 'mql ~ Irfl ~
As figuras 7, 8 e 9 contêm modelos gráficos, respectivamente.de
,
"
}.
O
um zoneamento de prioridades, de um zoneamento de uso ~ CJ
~
w;-
não-funcionalista e de um zoneamento de densidade. Todos são
ridos apenas à área urbana do município
ao modelo; no entanto, é bom lembrar
hipotético que serve de
que a área de abrangênc.~,~",:"P ~ ~f
D
certas propostas de intervenção ou documentos norteadores de ,
tégias (a começar pelo plano diretor, no caso brasileiro) é
município. Isso significa que os zoneamentos terão de incluir,
bém a área rural, seja para identificar e delimitar espacialmente,Cf~~ Zona~iEspeciais de Interesse Social (lEIS) tipo I
tas prioridades, como o estímulo à agricultura periurbana, seja
la~~Especiais de Interesse Social (lEIS) tipo 11
Como complemento a essa identificação de prioridades, fazer \Ioteai:henlos irregulares)
no zoneamento de uso do solo e no zoneamento de densidade"
Zonas'Especiais de Interesse Social (lEIS) tipo 111
mas salvaguardas ou algumas recomendações (como o
(grandh terrenos ociosos ou subutllizados) ,
mento de um coeficiente de aproveitamento muito baixo para a
Área de Proteção Ambiental
268 269
O
 Fig. S

MODELO HIPOTÉTICO DE : fig.9

MODELO HIPOTÉTICO DE
ZONEAMENTO DE USO DE SOLO (NÃO-FUNC10NAL1SiA)
ZONEAMENTO DE DENSIDADE
~"'-.~~~~""""""'<::<:,,'<~

A
"

[J Área de risco ambiental elevado;

ocupação restringida
Zona não-adensável devido à saturação de iníra-estrutura instalada
:', g)': A..:
O . Área de risco ambiental médio;
ocupação tolerada dentro dos limites especificados
.:;,' .
."

,,~
e à elevada densidade existente

Zona não-adensável devido à aguda carência de intra-estrutura

Zona de restrição ao uso industrial potuente Subzonas adensáveis,
~ (ocasionador de emissões para a atmosfera)
dilerenciadas conforme o

~
Área de Proteção Ambiental D Zonas adensáveis A, B, C estoque de área edilicável

Área de 'Proteção Ambiental

'f@ (não-acensáveí por definição)

Muito embora os modelos hipotéticos das figuras 7, 8 e 9 repre-

, rendo-se, para a representação espacial do conjunto, a mapas em
sentem, enquanto tais (ou seja, enquanto modelos), os três tipos de
escala variando, normalmente, entre 1:20.000 e 1:200,000, conforme
zoneamento de modo bastante simplificado, tendo uma função mera-
o tamanho da cidade ou do município; e outro, mais pormenorizado,
mente didática, o fato é que, na escala geográfica da cidade ou do
onde o foco é a escala microlocal e as escalas carta gráficas de repre-
município como um todo, realmente haverá limites para o grau de
Sentação g~ral oscilam entre 1:5,000 e 1:50,000. Essa situação é
pormenor que um zoneamento poderá encerrar. A escala geográfica
muito comum em outros países: no Reino Unido, manifesta-se na
chamada, no Capítulo 6 da Parte I, de mesolocal, está associada a
relação de cornplementariedade entre o structure plan (na escala do
representações onde a escala cartográfica não pode ser muito grande,
Condado, e tendo índole genérica) e o local development plan (na
a não ser no caso de cidades pequenas ou vilas. É conveniente que os
escala do distrito, e sendo mais detalhado); é o structure plan (ou, no
três tipos de zoneamento - zoneamento de prioridades, zoneamento
caso de áreas metropolitanas, a primeira parte do Unitary Deve-
de uso do solo e zoneamento de densidade _ sejam tratados em dois
lopment Pld,7, conhecida como UDP Part J) que garante a coerência
níveis diferentes: um, aproximativo, atinente a um esforço de dar
e a integração dos diversos local plans (ou, no caso de áreas metro-
Conta da escala geográfica mesolocal (ou, ainda, macrolocal), recor-
POlitanas, que contextualiza a segunda parte do Unitary Development
270
O 271
•
 a anteceder qualquer proposta de intervenção que se intitule
Plan, conhecida como UDP Part lI), além de exprimir a articu'] _ .{'~}1'.,W.:.:,.}I",V·U- isa !científica aplicada não se vincular exclusivamente aos
açao ,'1-" ..'pesq ,'
do planejamento local com o pla~ejamento naci~nal e regional. N~·~·;~·?:~t~ttiz9nearne~t,os,é aí que a relevância do con~e~ime~to da realidade se
Alemanha, o argumento pode ser Ilustrado com a mtegração entre Ós :;Ji~:::l;mihnostramais evidente. Os estudos preparatonos sao a base das reco-
dois tipos básicos de plano, o Flãchennutzungsplan (mais geral) eo ~T·1;·1'tr;V~;hendaçõêse restrições contidas no zoneamento de uso do solo.
Bebaullngspla~l (mais ~~rmen~rizado, no qual se identificacada)jI,flittif\diciOnalrente, inf~rmam, ainda, o zoneamen:o. de pri~rida~es e o
lote). No Brasil, a tradição canoca, com os chamados Projetos de' .<'<;;;':'~:~óneamento de densidade. Os estudos preparatonos darao ongem a
Estrutura~ão Urbana ou ~EUs, apresenta .uma solução ~ue pOderi~,úil:mml~Iyersos rbapas ~specíficos, cujos conteúdos de informação se~~o,
ser aperfeiçoada e generalizada. O aperfeiçoamento,
aliás, POdêri~,;n~'1~\gAposteriofrnente, mcorporados nos mapas de zoneamento. A análise
começar pelo próprio nome: em vez de projeto de estruturaçãourba._:,'}3: ?i;f~;!i\{4(!potenci~is:
na qual são ressaltados aspectos positivos, originará,
na, o mais indicado seria charná-lo de plano de estruturação urbail~':·;~l~nt::fi\~~ssim,mapas de potenciais (por exemplo, mapa de potencial turísti-
(terminologia utilizada na figura 2), dado que ele não deve constitü~J;:;;~11mm~~id);aanálise de sensibilidade, que radiografa a vulnerabilidade (do
um simples projeto urbanístico, mas sim um planejamento por exemplo), resultará em um mapa de sensibilida-
de<léíjU:;~);Ji;imr.fi;J;fu~ibambi~rite,
de risco, considerando
lhe, em escala microlocal, que detalha e aprofunda o plano diretor,.:O';::'ijf;~*}r~Ud~;~éstim~tiva um ou mais riscos (por exem-
mesoplano (isto é, o plano diretor, referente à escala geográ./i~'~?:\!â~;>'~ITÜfÇp\~;~~cos
~mbientais diversos, como ~e enchentes e desmoronamen-
mesolocal), conteria, assim, zoneamentos mais genéricos e apI'ohl~{nltti;;'m1{~ióhdeslizkmentos), redundará em mapas de riscos, onde estes são
: ,',·.':.,>:···'-~r;:"- __
';;l!Ftl'l'~:\:;',_:·_'-'" 1 '
mativos, os quais seriam detalhados e desdobrados em cada micfcífi;i;ntJ.;~~Hf1\~lpéàlizado$
e classificados conforme o grau (baixíssimo, baixo,
···~···:.··::'-·:I·' l:-:-:n~'''~\(>:·', .. .
plano (isto é, em cada PEU, ou seja lá qual for o nome que vehlii,â;:::!':1Ü etc.); da estimativa de impacto; que tem por base o conheci-
1%;jj!:lj;iii'édio
-: .,w:>_}'-'>~::):.~::::; ~~!.1J{)~~.,:~!r.;.~~(:._:;.
o:' -. ;, . . ,

ter cada plano concernente ao nível de bairro ou setor geográft~6)::';\~m!t!;íl~lpen,toda sensíbílidade, dos potenciais e dos riscos, derivarão mapas
Note-se, quanto ao zoneamento de uso do solo, que,na a análise de conflitos
esca!~AP'·i;.t1Hi~~~Í:g~impacto: dJ uso do solo, preocupada em
mesoplano, somente a identificação de áreas relativamente grimd~)~HP~~~tfgiH~~ali~are 4yaliar a incompatibilidade entre objetos geográficos ou
destinadas a usos intrinsecamente incômodos ou perigosos, pàíti~h::'fô~n:~~~m~Ü~s~s.(fonte$.
poluentes e uso residencial, por exemplo), originará
·,,;.:~·;~:.,~:;.:~~\:!~~ü1~.I:~t:i('.'~~:::,··".'-_
~:, ~
larmente indústrias poluidoras, :t$~l~~Wif!Pgs
será factível, ao passo que o tr~~~!;:1.üjl; de cà~flitos de uso do solo. ;
mento cartográfico e o detalhamento das restrições das atividlNé.~tt:~ti;~~ti;!~~t~p'ara fi~a1izar, as relações de integração e complementariedade
.~:'·::·~:~:-:·::t:·~-·~·~{f
:',;::...:~~.g:.!.t:;~~;i
~: ._. . ," f

que, tomadas em si mesmas, não são nem muito incômodas,n~~~:1;":tn:~~~~~1~Rt,téosdi'~hsos zoneamentos podem ser sintetizadas como se
perigosas, mas cuja localização, dependendo de sua intenSidad~,?:~··F't~t:I.;\JJl~~{~t~~:iniciêt,mente,no âmbito da análise que deve preceder o plane-

de seu
lid ritmo
d d deidoperação,
d poderá causar impactos negativos
. O....b.:.r.,
m s...• ...~.a.".:
~.••...... ,,,,,,)(j"\-ll:etc-deve
IIllcro:·'''''''''! ,F.~~.:í..(.'.~.'....,~.)ll.ie
•.•e.....
n.....
'.o.'estp1.dos
t... - '" 1 preparatórios
d de pot.. enciais,
d sensibilidade,.riScos
'fi
";""'â~lttUlnf41tiltf~:;f;f;:
L.:...._.•'.;.• :~.~.'..•.•.
; 'l.i;-.';.' .•.. ·...:;.~..•~ro.,.".l.·.e.:r
..
+" • ••
qua I a e e VI a os moradores de seu entorno, eXIgem u rao)fer eva os a eleito, onglpan o mapas especi ICOSque
plano, Situações análogas com respeito ao zoneamento de den~~a~~~:;!1U141:~~~lgl\J~~~:~~ental~0 os diversos tipos de zonearnento. Em seguida, no
. f '1 entelfnagJ "';·...jl"'·>- .."~,,çontextode ~
e ao zoneamento d .. d d d
e "" n a es po em ser muito aci m ..1 '.'.:.;
..;..... '.:.:h)....•..
'l ...~.~.'.;.:
~a-',' ....•""' ~.:.'
..'....,~.~.'
'-....',,,·'c.fifi'
:).j~.'.''.'.;.;}.:.+•.·.k."c;.........
" n.'llp I'anejamento mesa Ioca I (ou macro Ioca l) ,os con h e-
l",'

nadas para justificar duas escalas distintas e integradas de p~n/e:0J,~~~

\HtlifI~tif~ntos gal~os com a análise serão postos a serviço da tarefa de
mento local. .;iLYe;!t;~11"f:~~ijjlf'.;;:;Tover u~ zoneamento do espaço, considerando os aspectos do
- " _ . eu to '(ºPii:iMlitl~;~~Jnm§o:do I" '. .
Afora a questao dos dOIS diferentes mveis de zoneam ..'.";il.i:;'1.:'I1m.·I~[k!.'::f4~.1~.·.i ..'í..,...{,n ..ó.• so. o, q!'S prioridades e da densidade. Por fim, o recorte corres-
.'" àco11:{'i1til f'~~\;ij;ll~,ndêh't ' " _ _. . .
mais amplamente, de plano local, onde os zoneamentos estara ;'dâ:r~~~tt~~tJl~~;~~., e a e~cala geografica mesolocal sera subdividido, segundo
id
11 os e do qual serão o coroamento), há, também, outra: a.
dos·esttJ~"'~~~i!tfffil~fj
_~;-~~i'f:llikl.t!í.:m;~~fl;~~1it't,: .•iHqenoS que respeitem . identid ades s ó CIO-eSpaCIaISe
as identi . . . as pa rtileu 1a-
preparatórios. Em que pese a exigência de uma análise 273
272
O
 ~lli~;J~i~~a~lriliii~~~illllih,i~~~]i;~~
ridades expressas nos bairros e nos setores geográficos e".,
menores, cada um deles correspondendo a um espaço de nívelrec~~
, ''l
~'les
. . lblCt()..
local e em relação aos quais o mesoplaneJamento será detalhad' ;:.
aprofundado (no nível do planejamellto microlocal, a deli.rnita; ~
das áreas adensáveis e não-adensáveis ganha enorme precis-a .00 5. Outros instrumentos de planejamento
zoneamento de prioridades, longe de deter-se em uma identificaç-oeo
classificação aOe
das ZEIS e ZP As, pode incorporar sugestões de P0Tll'Je.
nor referentes a estímulos a empreendimentos dinamizadoreS/re
neradores em áreas degradadas, recomendações para a instalação ge.
de .'
equipamentos de consumo coletivo específicos [hospitais, escolas
etc.], e muitas outras coisas).
" :5.1.Operação urbana e urbanização consorciada

Entende-se por operação urbana o conjunto integrado de

','!'

. intervenções e medidas a ser coordenado pelo Poder Público, com

a participação de recursos da iniciativa privada. (DIÁRIO OFI-
CIAL,DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 1991: Art. 54, § J.O)

A urbanização consorciada será utilizada em empreendi-

mentos conjuntos de iniciativa privada e dos poderes públicos
federal, estadual e municipal, sob a coordenação deste último,
visando à integração e à divisão de competências e recursos para
a execução de projetos comuns. (cÂMARA MUNICIPAL DO
RIO DE JANEIRO, 1992: Art. 30)

Os dois trechos acima - o primeiro, extraído do projeto de plano

diretor de São Paulo, preparado no começo da década de 90, e o
segundo, retirado do plano diretor do Rio de Janeiro, aprovado em
1992 - revelam, aparentemente, que se está, no fundo, falando do
.c:
. mesmo instrumento, ainda que usando nomes distintos. A bem da
verdade, operação urbana e urbanização consorciada, juntamente

I
Com consórcio imobiliário, reurbanização consorciada e operação
illlerligada,formam um conjunto de instrumentos que, por várias
razões, temdado margem a confusões. Tentar-se-à, neste subcapítu-
I 10 e nos próximos deste Capítulo 5, colaborar para desfazer o cipoal
terminológico e interpretativo que se foi gerando ao longo dos anos.
274
O 275
••
 Tanto o texto do projeto de lei do plano diretor de São PaUlo
to o texto do plano diretor do Rio mostram-se vagos. Pelo que residia foi, em grande parte, engrossar o processo de ocu-
e considerando o ambiente político-ideológico, houve áreas de mananciais.

intencionalidade: o objetivo, no caso do projeto do plano de Sãop' ,.':';',;.,;.>.,:.;,1",,,,,);,,. '~ er diferente? A convicção do autor deste livro é que
aUIo'·:';.f··.i";·"iY"P6dena s '.
teria sido o de facilitar parcerias entre o Estado e a iniciativa p'. ;·,,·:(·t;~;gmmw 'dendo de como for interpretado e regulamentado o mstru-
com o fito de promover intervenções de interesse coletivo' no cas nvada"u,
··'.%t'1.;::E-...",.. depen,. '.' I chamado de operação urbana ou, de ur banizacã
amzaçao con-
' odo···"} ,é,;:-<' 1:;{i:i?1%,: . seja ee ;
Rio de Janeiro, onde _oplano, mesmo c?ntendo ele~e,ntos do ideá.rj~;.:/:fV:;ml;:~;e~:~~a. Bste poderia ser modelado com a inte~çã~ d~ servir.ao pro-
>
da reforma urbana, nao chegou a pOSSUIruma conslstencia que es ";:]·;~E!;e;. íue a Prefeitura assuma a coordenaçao técnica da implan-
Ihasse um compromisso suficientemente sólido e inequívoco h ·.·ej)es···::.:i.;lt-.,.. :./.:,.q:;.:.J. P'H~Jto
I. de}~ estrutura e da ocupação de uma d ada área, enquanto o
Se· },·••i\:.,h·.··!".'~ de Jil,ra- . .
sentido, parece que a intencionalidade foi, também, mais frouxa,1nft'j)jJtt.t+{H;~R~? . ao forneceria (no todo ou em parte) os recursos necessã-
. ," "·l:·>;·hsetor,pnva
Iizmente, a vaguidão e a relativa indefinição deram margeni.··a··t··e'·.··.:;!i~ };.Ht;::,::::: .. ' .',ra as.'ob'r' . o capita I' Imo biliâ
'. as O obietivo seriafiazer com qu.e J Ia-
.
mesmo em São Paulo, ao predomínio e à cristalização de uma interPre:>W:
,
I;etgj~E;~:r Jo
., s.t': .•..'.' ...., J

menos em parte, com os custos necessários para a pre-

tação mercadófila do instrumento. Como constatou Adauto CARD .........•....
O,:'(..•.•
SO (1997: 107), o referido instrumento tem sido empregado (aindaq'ue':t!;!:ii~i'2W;j&,;",,,
I;.~.~
..:.~.
;nlIll!..'.".,}-.~.·f..'.(..}j·.;.r.~..• ,~~ed~um dado espaço visando à sua efetk,.vaincorporação ou à
e!r'aç a-o Assume-se que os lucros decorrentes das transa-
. .' .".' "·'",Vi'Sua·recup . ,
a proposta de plano diretor tenha sido, em si mesma, rechaçadarel~,t{~lh:(1mm;'5~bIÍ1obÓiárias compensarão, com vantagem, o desem~ol.so do
Câmara) e gerado efeitos perversos na capital paulista:;:. !::ül-<d.mI, ; Com isso, reservando a maior parte de seus limitados
Esse instrumento permite a "parceria" entre a iniciativa realizar benfeitorias em espaços segregadcs e carentes
vada e o poder público para a realização de obras de infra-estru-f como periferias e favelas, o,
Estado estaria prata-
tura que permitam a renovação urbana em áreas "inversão de prioridades" e contribuindo para uma
a transformação de uso e a reurbanização. A participação da da riqueza socialmente produzi;da. Ademais, prever-
ciativa privada, sob a forma de recursos para a que a operação urbana deve inpluir uma área para a
obras, tem como contrapartida a transformação dos ,_. habitações populares, sempre qUí(houver população ~e
urbanísticos através da permissão para usos antes vedados renda ~esidindo perto do espaço a ser incorporado ou "revitali-
o'"· i . _ ..
aumento de potencial construtivo. A maior operação __, 'e quelsofrerá valonzaçao. f
foi a "Faria Lima", que permitiu a expansão do centro de "~"-f'~r~rlO desta forma e regulamentado demodo a não permitir
Paulo. Outras operações importantes foram a "1 _,_ ~ . Ulll\,;Ullaf ao máximo desvios e distorções, o instrumento, sem
"Córrego Águas Espraiadas". A experiência mostra o quari~~: ' a uma idéia inovadora.w Seu potencial de contribui-
esse instrumento pode ser útil ao capital imobiliário, ao .
tempo que presta tão poucos serviços à população de b ,
ressalvar, para o ambiente brasileiro, mas não exatamente
renda, No caso do Córrego Águas Espraiadas, operação prop. cenário internacional. Um exemplo interessante é o stõdtebaulicher
ta ainda na gestão Erundina, mas realizada _ e modificada - literalmente, "contrato urbanístico" -, previsto no § 11 do
de Obras) (HORNUNG et ai" 2060:26). O espírito de ambos
seu espírito - na gestão Maluf, os efeitos foram extremame
se bem que o "contrato urbanístico" tenha muito mais a
perversos. Como existia uma área de ocupação de baixa 1-;: va de desonerar o Poder Público que com uma preocupação re-
com extremo potencial de valorização, e como não foram parece ter sido o caso com a operação urbana/urbanização con-
:SImilares aos stãdtebauliche Vertriige e, provavelmente, fontes de inspira-
volvidas políticas específicas para manter os ocupantes no
são os development agreements norte-americanos (ver, sobre
ela foi "liberada" através da ação dos empresários. A _M,l1lar,;~v,. ,..uL1..JNGWORTH [1993:84 e segs.j), os quais, ainda bem mais que seus equi-
alem.ãeS, se acham embebidos em uma cultura de planejamento mercadófila.
276
O 277
 ção para um genuíno desenvolvimento urbano, pautado par c ~
I _ a modificação de índices e características de parcelarnen-
te justiça social, é irrecusã vel. Mantido e explorado o seu porr ....sr-,,:.:.
-~1l-
. '.' 10, usa e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das
progressista, a operação urbana ou urbanização conSorciad t'venclaJ
:i:, ..mas edilícias, considerando o impacto ambiental dela decor-
muito distinta de instrumentos que têm por característica urnaa Se'ta 11°''''
enOr_ rente;
me generosidade do Estado para com o capital privado (imobiliário TI- a regularização de construções, reformas ou ampliações
ou outro), como a renúncia fiscal e toda a sorte de vantagens ofercti_
'executadas em desacordo com a legislação vigente.
das para instalação de empresas em determinados espaçoS.sl Com
isso, quer-se dizer que, diferentemente do que sugere Adauto CAR_.
Arf. 33. Da lei espe~ífica que aprovar a operação urbana
DOSO (1997:107), as operações urbanas não precisam ser vistas,
.:consorciada constará o plano de operação urbana consorciada,
necessariamente, como um "equívoco" da agenda da reforma urbana.
. contendo, nó mínimo:
A operação urbana está prevista, sob o rótulo "operação urbana I - definição da área a ser atingida;
consorciada", na Seção X do Estatuto da Cidade, isto é, da lei federal II - programa básico de ocupação da área;
que versa sobre o desenvolvimento urbano, aprovada pelo Congresso III -programa de atendimento econômico e social para a
em 2001, após onze anos de tramitação (cf, LEI N? 10.257, d~ oocuíacão diretamente afetada pela operação;
10107/2001):

v - estudo prévio de impacto de vizinhança;

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, VI - contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários
poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas; permanentes e investidores privados em função da utilização dos
§ I? Considera-se operação urbana consorciada o conjunto benefícios previstos nos incisos I e II do § 2?do art. 32 desta Lei;
de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público VII -forma de controle da operação, obrigatoriamente com-
municipal, com a participação dos proprietários, moradores, .partilhado com representação da sociedade civil.
usuários permanentes e investidores privados, Com o objetivo de § I? Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na
alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, forma do inciso VI deste artigo serão aplicados exclusivamente
melhorias sociais e a valorização ambiental.
na própria operação urbana consorciada.
§ 2? Poderão ser previstas nas operações urbanas consorcia- § 2? A partir da aprovação da lei específica de que trata o
das, entre outras medidas:
caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder
..~:. Público municipal expedidas em desacordo com o plano de ope-
51 Um exemplo internacional dos mais imporuntes desse tipo de "generosidade" é o. . ..... ração urbana consorciada.
:-"'.:
programa de regeneração urbana na área das docas de Londres (Docklands), tido pOr
BRINDLEY et al. (1989:21, 96-120) como um exemplo lapidar de leverage p/an-
ning, Sobre Docklands, a seguinte avaliação de Colin DA VIES (apud BRINDLEY et
al., 1989: 120) é paniculannente incisiva. "Profoundly depressing to those who care
about the future of European cities. If cities are about communiJy, dernocracy, acce.s-
f,
I
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana con-
Sorciada poderá prever a emissão pelo Município de quantidade
sibility, public space, and the rich mixture of acti vities which creates a culture 10
which all can participate, then Docklands does not de serve to te called a city." Não
deve restar dúvida alguma sobre o fato de que, uma vez pervertido o seu espírito, a
I determinad,a de certificados de potencial adicional de constru-
Ção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no
operação urbana se assemelhará, na sua forma e em suas conseqUências, a qualquer pagamento das obras necessárias à própria operação.
"parceria público-privado" em estilo empresarialista.
278
O 279
Il
\

§ I? Os certificados de potencial adicional d

""0 Iivremente negociados, mas conversívels e: e~~stOlÇ';',
·;.;:~::
~',~1
__,q",:\:ç·i
i~;~il!!, '
O consó~in imobiliário um instrumer~o de cunho nitidamente
é

construir unicamente na área obi t d _ lreno.de:.C:. ç~j::,,;;(i;';'essista,preVIsto, aSSImcomo a operaçao urbana, no projeto de
~e o a operaçao .. >,,:',J:;.," f"H"'::'proCí' . (
§ 2? Apresentado pedido de I' . . ,-,.,.~.\.~;~j.ii
j,~.}t~~.,';-'·
..':dO Plano Diretor de São Paulo, o qual, embora tenha sido vetado
icença para construir ";,;' -.._", ,,-,,'t::Ae1 I -
cado de potencial adicional será utilizado no as ,o Certifi,_,:;i~:l;rS:;:l:'~jaCãrnara }1unicipal, passou a ser considerado uma referência e
de construção que supere os pad _ t b I P ,oamento da árt1l.;.".:?·tt.h,yP.'·;';'a. fonte de inspiração para outras experiências em todo o Brasil. O
_ roes es a e ecidos pela I .,.' .',";~;.\t';'\?\~~': ). ,.' " '
çao de uso e ocupação do solo ate' o I' it fi d eolsl~<,:::::"i.!~>;:"·o;··biietivO preClpUOdo mstrumento e o de viabilizar o aproveItamento
, um e ixa o p 1 lei •. i. :.'1 ':Y:" ~ .
cífica que aprovar a operação urba a iad e a eI es~...".:.:.:,L~
...liii;i~'~~.·e.·.;·gr·
andes terrenos (sobre os quais incidiriam a edificação ou o par-
n consorcIa a":"_-';";,~11:',;'-\"~
.,'., >:,;!.[\!'''7''';';''~~PT1tO
I" to;mpulsonos
; , ' e o IPTU progressivo,
. • além de estarem
,;""";_:,,,0 a des~propriação), quando o proprietário não dispuser de
, ' '";"~

As operações urbanas, ou, para seguir a denominação adotada fia!;
Lei n? 10.257, as operações urbanas consorciadas, não precisam:~~F'.·:{
demonizadas, mas tampouco devem ser reverenciadas como
ruptíveis: podem ser entendidas como potencialmente benéficas;
contanto que a sua regulamentação afaste o perigo de utilizações!";
sirvam tão-somente aos interesses empresariais. É uma pena .•__~
Estatuto da Cidade não represente uma moldura legal mais bem d~fi~'.
nida, para facilitar o equacionamento plenamente apropriado.r
problema. Apesar de isenta de contradições, e em que pese
exatamente ruim, a redação da Seção X não deixa de ser vaga, o .
dá margem a alguma preocupação.
para pr6ceder, ele mesmo, às intervenções necessárias para
I: i
gararitido um mínimo de atendimento ao preceito constitu-
o'Jda "fun~ão social da propriedade". t
"Como notou DANTAS (1997), após examinar e comparar vários
. diretor~s e leis orgânicas municipais, por trás de expressões
como urbanização consorciada e consórcio imobiliário,
l '
urna tendência de distinguir dois instrumentos diferentes.
~~~sórcíoi~obi1iário, como se acabou ~e ver, é bem mais especí-
.ao passo 'que a urbanização consorci~da (também chamada de
'ação urbana, ou operação urbana cqnsorciada)' admite dupla
.\.,)y!tlh':'i;i';"~\' '" . . ~anto uma leitura mercadó~ila, con,forme ao espír~to
., .. " ,"p.Tpre~anahsta~e capaz de agasalhar numerosos tIpOSde "parcenas
iâhii~n-nrivadÇl",quanto uma leitura mais conforme ao ideário da
.'. ~

5.2. Consórcio imobiliário
Consórcio imobiliário é a forma de viabilização
de planos de urbanização, na qual o proprietário
Executivo municipal o seu imóvel e, após a realização de
recebe como pagamento imóvel devidamente urbanizado.
Parágrafo único. O imóvel a ser entregue ao propr
será correspondente ao valor do seu imóvel antes das obras
urbanização realizadas com recursos públicos. (DIÁRIO
ClAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, 1991:Art- 56)
.
Ji~l1j~lI11l:\urbana,
e que foi defendida no s,ubcapítulo precedente. A
~{mfere'nça
entref'a urbanização consorciada:e o consórcio imobiliário,
'
de uma ~nterpretação não-empresa~ia1ista, residiria, em gran-
I1nl:\J1w:'~ na esq~la da intervenção: em ambos os casos há uma parce-
entrega que no ~timeiro o objeto é a dotaÇã~de infra-estrutura de toda
, de el)~ansão urbana, enquanto que no segundo caso o que
r'em' ,o' "',,
I"\;<"';;~,L;~' Jogo e ~ destino de um imóvel específico.
-- ~nfelizmerlle, como se pode notar a partir da análise de alguns
,. diretore:~t"adaptações" de experiências ou de propostas de um
para outr~ vieram contribuir para um festival de incongruên- , \
inclusive ~ma profusão de termos e expressões diferentes para .- 1

a mesma coisa, sendo isso facilitado pela vaguidão de certos

~unciados. Um exemplo é o fato de que o plano diretor de Belém

-. 280
, -.:', O
s.,
~
1\~'1C;;~"'éc~~i'"'t""Si";;"Úh~U2illmIEI:::'Ji:rS~;;Nlf&:I~;jfui;i\\llijl~i~á2~hEr';Gmi[=ffil;~!;~~i~;~:;]l
.' b tante miticrada com a
- ". . 'pelo menos as " "'-
Hi' (PREFEITURA DE BELEM, 1993), em seus artigos 178 j',-1 s coisa que pode ser, ~', mo referência

c
prevê e detalha o uso do que chama de "operações urbanas"
a 1811
, &endo
";'j'
.
,par
atClll:J. , ~'
d leoíslaçãO deamblto tecer ,
'uda e '" 'o
E' al a qual runcíone co I.
C'd d o normatizar
Estatuto da 1 a e, a
contudo, preconizadas três modalidades: uma primeira, "sem' .: " ':"a) , 1óoica e conceltual ",era\. O, ,,' d de modo um
Ul Qesa' " rfíllno = rciadas (ain a que
~\:.:~
e
propriação", que é muito semelhante à operação urbana prevista'
.. _ nQ
'. ,tê
\' tanto
as "operações urbanas censo , ' . bili -'
) uanto os consorclOS Imo 1 ianos,
vem desem-
projeto de lei do plano de Sao Paulo, dentro de um espírito pro '. , nrrlbí2:UO e vago q írit do consórcio
. .. '" gres.l . tintO tu,· - . . e papel. O espm o
i sista que, inclusive, estabelece a finalidade do mstrumento c' .--,1, . har ao menos parcIalmente, ess ,. " • 1 contido no
V alUI) 1 pen' . E t tuto e idêntico aque e
t~ sendo a viabilização da construção de moradias populares' u ,i " b'll'ário, tal como previsto no s a ,
r. segunda,
" . _
com desapropriação
,_
(reurbanização
' rnal
consorciada)", que>f
1010 I . iretor d S- Paulo:
. rojeto de}ei do Plano Diretor e ao
'\ lembra a pura e simples aplicação do instrumento da desapropriação' P
Aft. 4,6. O Poder Público municipal poderá facultar ao pro-
\ conforme previsto no artigo 182 da Constituição Federal; e, por üm
prietário de área atingida pela obrigação de que trata o caput do
uma terceira, "com posse pública temporária da área (requisiçãourbll~ .
~ art. 5? desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de
nística)", que, esta sim, é idêntica à urbanização consorciada tal como
F, consóro,io imobiliário como forma de viabilização financeira do

I
prevista no projeto de lei do plano diretor de São Paulo. Com isso,
;, foram empregados, debaixo do mesmo guarda-chuva terminológico aprovei~amento do imóvel.
§ I? Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabili-
("operações urbanas"), termos que, em planos diretores anteriores, se
zação d~ planos de urbanização ou edificação por meio da qual o
referiam a ínstrumentos específicos, além de serem os próprios termos
usados de forma um tanto canhestra: em vez de urbanização censor- proprie~ário transfere ao poder Público municipal seu imóvel e,

ciada, "reurbanização consorciada", sendo que, na verdade, o que se após a i,ealização das obras, recebe, como pagamento, unidades
",
almeja é algo diferente do previsto no plano do Rio de Janeiro. Por imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.
§ ? ,O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao
',i:: tabela, restringiu-se o escopo do instrumento requisição urbanística,
Mesmo não sendo o planejamento urbano uma "ciência exata", e proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da

sim um campo compartilhado por arquitetos-urbanistas, cientistas t· execução das obras, observado o disposto no § 2? do art. 8? desta

sociais que o praticam enquanto pesquisa social aplicada, como geó-

1 Lei. (LEI N? 10,257, de 10/07/2001)
grafos e sociólogos de formação, e mesmo outros profissionais, como
i
juristas, esse tipo de situação deve ficar como alerta e lembrete para \ I
O instrumento
\
complementa,
Estatuto disJ~õe, regulamentando
de maneira adequada, o que o
a Constituição, sobre o parcelamen-
que se busque um pouco mais de rigor. Tendo se emaranhado, ele pró-
to, a edificação e a utilização compulsórios (SeçãO II da Lei n?

\
prio, no passado, no cipoal dessa multiplicidade de termos pouco esta-
belecidos e conceitos ainda pouco demarcados, e verificando, como 10.257), soere o IPTU progressivo no tempo (Seção fi) e sobre a
professor e consultor, o quanto essa ausência de uniformidade dificul- .desapropriação com pagamento em títulos (Seção IV).
ta a comunicação, é que o autor deste livro, justamente, acha necessá-
rio salientar esse ponto. Por um lado, é lógico que seria bobagem pre- I,

tender ter total controle sobre os (ab)usos terminológicos e conceituais, 5.3. Operação interligada
especialmente em um país tão vasto e tão heterogêneo quanto o Brasil. ,

Por outro lado, faz-se mister meditar sobre os inconvenientes da falta °

De acordo com Plano Diretor do Rio de Janeiro (CÂMARA
MUNICIPAL DO RIO DE JAl'.'EIRO, 1992:Art. 28), "constitui ope-
de rigor e da proliferação de incongruências taxonôrnicas as mais dis' ·il.': 283

282
O
•
.iN@lmii'Il1'rm;uumm!!iWAAtmRaiSliiíiIiiA-
 ração interligada a alteração pelo Poder Público (...) de detefIllin '.. em parte, de modo diverso. Instituído durante a segunda ges-
,
parametros ur b anístrcos",
,. ., me dirante o olereClmento
.ç. d e _. ados de J!nio Quadros, nos anos 80, a intenção era possibilitar a remo-
por parte dos empreendedores interessados. São exemplos de de fbvelados sem onerar os cofres da Prefeitura, uma vez que os
partidas: ,..,nvriedirios interessados na alteração de parâmetros urbanísticos é
arcariam com os custos da construção de habitações de interesse
I - Recursos para o Fundo Municipal de DesenvOlvimento p:&raabrigar os moradores de favelas particularmente incôrno-
Urbano; 'd~spar~ o capital imobiliário, devido à sua localização em áreas
II - Obras de infra-estrutura urbana; da cidade, O objetivo do instrumento era, portanto, segregató-
III - Terrenos e habitações destinados à população de biix~ alên'tde permitir que o orçamento municipal, já comprometido
renda; grahdes obras viárias, não foss~ sobrecarregado com o encargo
IV - Recuperação do meio ambiente ou do patrimônio ter d~ p~ovidenciar a construção maciça de moradias populares
cultural. (CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO ..•, 2000:57 e segs.). Não ~ à toa que a Lei 10.209/86, que
1992:Art. 29) às operações interligadas, foi apelidada de "Lei do Desfa-

. A fin~li.d.ade da operação interligada seria a de proporcion:.·;~~.~j,:i~i;i::;;óAP4ar disso, o instrumento foimantido e utilizado nas gestões
maior flexibilidaoe às regulações do uso do solo urbano, permiti~dh·}.g;nr~tt.~P?,steriotes, inclusive na administração petista de Luiza Erundina
ao Estado fazer concessões à iniciativa privada, sempre que as c6n~'.;;d~i:~HltfIH(C~D9S0, 1997: 107; BONDUIq, 2000). Isso não chega a ser
cessões não lesem o interesse público e sempre mediante o ofereci~;g!1~:~tfNH~.àr~dox~l,
desde que nâo se perca d~ vista que o intrumento foi enca-
~ento de contrapartidas que revertam em benefício da populaçãoda,'.,W (\Jll#[i~adode forma diversa durante a adnrinistração Erundina. Enquanto a
CIdade. No entanto, esse instrumento, do qual as operações urb~às·.N~~~tHh;1finalidad:edo instrumento, durante aadministração Quadros, era niti-
não devem ser, inadverditamente, consideradas um caso específicoéfll[: ;~il~h~d.ainentelsegregatória,a isso aliandq diversos pecados originais (po~
(~~a vez ~ue as operações interligadas não envolvem intervenções=h";.lH:'!jtiH:5~emplD1::
o instrumento não foi discutido com a população; a lei
físicas conjuntas do Estado e do capital imobiliário, melhor traduzi-fXi: ijl+;;E;,ap~esent~và
uma redação ambígua, ~ugerjndo que as operações inter-
das.p~l.a expressão urbanização consorciada, mas sim apenas uJllà.'.:/ib t'J\lillW~~adas
t9riam sua aplicação restrita ~ áreas de favelas a serem remo-
flexíbilização do zoneamento), é altamente polêmico. De acordo co~':0i,
!~:i\1;1J1yld.as;
a l~i não previa critérios para? cálculo do valor da contraparti-
~ ma~e~ra Como for r.egulamentad~, pode constituir-se em peça legi~";.;:i.I~.;{:M;{.?a1em
t(ffm~s de quantidade d~.ha~itaçõ~s pop~lares [BONDUKI,
tJm~tona de favorecimemos abusivos de interesses capitalistas em·'.;:.;J1:9K':3pw:59]~, fOI o seu aspecto positivo; ou seja, destinar recursos para a
detnmento da população. Esse tem sido, precisamente, o caso no Rio:<Hit ~j~~~H5~nstruçlip
de habitações de interesse social, como contrapartida exi-
de Janeiro, onde os elementos mais avançados do plano diretor não.•. :.;l:!t~[t:.tm:;~9idado ,~eneficiário
de uma exceção a ser concedida, se~ que o
foram nunca regulamentados, ao passo que a operação interligada,;% [4fu.~fsJado tl~'esse de arcar com o ônus, que passou a ser enfatizado na
u~ tanto ambígua, vem sendo utilizada de modo nocivo ao interesse;)[!:; ;;:XflL;~drninistt~ção
Erundina. Esta buscou "transformar o instrumento num
publIco, :~to que tem aberto espaço para várias intervenções "f1eXibi--.d~~·t
;.;Jn\;;t.e)(~edient~
de obtenção de recursos para implementar a política habi-

hzado!as altamente objetáveis (ver GRUPO DE TRABALHO OPE,., ..•..

·.·'••.•.•..••••.
. :'.·.;
i.~.J.t.;.~~.~.:;~.:~l.·:;~;.~i.'.}.,.~cIon~l
~p_municí~io, retirando o c~ráter de,desfave:a:nento pre~e~te
RAÇOES INTERLIGADAS, 1997; CARDOSO et al., 1999). ..: ~,);~~; ~1l$;~a.leglsl~çao em VIgor, bem como introduzir uma sene de restnçoes
Por outro lado, em São Paulo o instrumento foi encarado, aO;,~i~~~~}lfôue.reduiiriam as possibilidades de alteração de zoneamento ao bel-
284 285
O •
I'
l'-
prazer da administração, retirando-se a 'Carta branca' que a C. n

t~ 'dom' '0 E'ocoti 'o na Lei 10.209/86" (B OND U!Q, 2 ,6 -4;";"

000 3
isso é q"e BONDU!Q (2000,61), fru"do da rec"l'gem do ;"'tru~,•
,
~:-
.
It..aflte o
i-.r .. ,11'
1·. lifl1 o
Ta à nOssa operação interligada tbonusing, parcialmente tarn-
plaJ!ning agreement), ora às operações urbanas, ao menos em
. .
11 to durante a administração Erundina, refere-se a isso nos segUinte ~ll. ~ '.. ' interpretação ernpresarialista destas (development agreement,
e plmining agreement).
mo, (títu] o de "'m seção de "li Irobalho), "de como" ",".ro"",.
S ler.
: .." UJ11,anae
j ·JlIi""''' .
A experiência internacional com tais

um instrumento do mal num expediente para viabilizar uma nova P 1'" } -. . trUmentoS recomenda, como se pode ver, cautela diante de fórmu-
1 '105
tica habitacional". Com isso, Bonduki desenvolve e aprofunda a into J. ) Ias salvacionistas que prometem prosperidade generalizada, mas que
pretação de AMBROSIS (1989), que já se mostrara simpática às ope.
er, i .teodem a ser mais vocacionadas
,',
para beneficiar os interesses dos
. 'I, , • 'potenciais investidores privados que qualquer outra coisa - ou, pelo
rações iotedigad". De 'lia parte, Ennioi, MAR/CATO (2 °'17)),
00
mesmo procedendo à necessária reprovação da nada incomum utiliza. J -menos, que admitem ser facilmente capturadas para funcionarem
ção abusiva do instrumento, não o descarta completamente: J dessa maneira, se não se tomar muito cuidado. Denúncias de abusos já.
·1 .. ' suscitaram, in,c1usive, a encomenda de uma avaliação, seguida de rela-.

A chamada operação interligada (Possibilidade de comprar '!.." tório, por parte do Department of Environrnent do Reino Unido
potencial construtivo para um imóvel, acima do regularmente '1'" '(cf. BYRNE,'·1992). Para muitos planejadores identificados com o
previsto na lei do zoneamento) poderia Constituir uma alternati_ '.:::'. clássico figurino do regulative planning, a idéia de uma "negociação"

va de exceção para casos bastante específicos,exigidos pela con- ···.entre o Estado e os promotores imobiliários é, em si mesma, um risco
dição do sítio e da paisagem. Mas ela acabou sendo utilizada em e uma distorção, Nas palavras de ENNIS (1997: 1937), ao apresentar a
São Paulo de modo tão freqüente que se tornou uma regra para , opinião de dois comentadores ingleses,
burlar a lei do zoneamento.
[tjhe introduction of bargaining into the planning process they
Instrumentos similares, destinados a conferir flexibilidade às prá- believed would subom planning practice. The trade-offs invol-
ticas de planejamento e gestão urbanos, têm sido propostos e irnple- ved in bargaining meant that planners would be susceptible to
mentados em diversos países do "Primeiro Mundo" _ sendo seu espí- inducements which developers might offer in order to purchase
rito, à primeira vista, talvez elogiável, mas sendo Sua prática de irnple- a planning permission.
rnentação, mui tas vezes, merecedora de reprovação. As técnicas ame-
ricanas de flexibiJização incorporadas ao arsenal das técnicas de Há, porém, divergências. O próprio ENNIS (1997) defende, em
zoneamento funcionalista, abordadas no Subcapítulo 4.1., trazem con- última análise, a negociação, na esteira de sua argumentação sobre a
sigo, como se viu, o perigo de abusos e, mesmo, corrupção. De fato, é necessidade de os planejadores darem mais atenção à implementação
o que ocorre com os development agreements, linkages e bonuses em dos planos. Autores há, também, que asseguram que os riscos de dis-
geral. Na Grã-Bretanha, os planning agreements (e, nesse contexto, os torção têm sido superestimados (é o caso de BYRNE, 1992). Diante
planlling gaills), egui valentes aos development agreements e bonuses da crise do regulative planning e da ascensão das modalidades fran-
americanos, têm se disseminado bastante. Pode-se dizer que se está camente rner;c:adófilas de planejamento, a cautela e a crítica parecem
diante, no caso dos planning agreemellts (assim COmo do bonusing e ceder mais t; mais terreno à apologia da parceria direta e explícita
dos development agreements e linkages norte-americanos), de instru- entre Estadoe capital imobiliário.
mentos perigososamente ambivalentes, de natureza muitíssimo serne- Seja como for, nem toda flexibilização merece ser olhada com
desconfiança. O instrumento denominado Transfer of Development
287
11
 . -:?'HFi:';~'-:k;:,;';'. . dando continutda . dee a tradiça ão , típica de uma sociedade
ã. ,.

Rights/TDR (ver descnçao em Cu'LLINGWORTH, 1993'129)

•
,~.·'';!;
. ... ,,,
..f. l.~'!~.",.;.jndlrelto,
.•~.4 ..•.•.. IJ'!.
': h eteroõnoma , de que as leis podem ser transgredidas ou
te
seu turno, adequa-se perfeitamente bem a objetivos como a p ':~.~;J;;.J.,.·U.f.U.;.:~t.;tie!11amen'i d acordo com a conveniência de indivíduos e gru-
reserya··<y,;;. :;;:y ';;;.,-'. mudadas e
ção de áreas agdcoltáveis, sendo um exemplo P"itivo de flexibHi:'.i0#fu~tifmiii!'c""0 te se possa pagar po' isso? .
ção. O próprio "contrato urbanístico" alemão, mencionado no Sh~:'.i'!1.~ ..:.:;:.;ff:."j)ós. ,desde q! t lvez não se]'a necessário anatematizar o mstrumen-
c.

uU\:i!_.",.ij,_: ""N... o entanto,

..;1;j~iF;j:":
pítulo 5.1., não deixa de inscrever-se dentro dos marcos gera' .s: ';i;l.~~!t l
a lguns críticos mais afoitos (por. exemplo, GRUPO

uma aesceote importância das r=r= IS de·' T ,,'..',:,-,.

p,"n"'hip" "m q";;'!~;~p'lfl1,:,,,m ~HO OPERAÇÕES INTERLIGADAS, 19:'7).
o suaerem a
ma ,
. Afi 1

ISSO,por SI so, represente um grande fISCOde corrupção ou desnlOrà~':i;:~S'(~~im;~~1~~s ~obre o desenvolvimento urbano dependerao da fo~a
i:..;.,:!i:.:i.:;,.l;..I~;.$F
i")
..
lização do planejamento. Sobre isso deve-se ressaltar, COntudo',qu'·.(~".:"
•.. ..us.':e.
. er .-!. -I' rezulamentado. O que parece r.•e almente essencial,
í.:...•.

' ~.a -" "~o "'.",,,, o mesmo Lar b . _ b ta

"desregulamentação" do planejamento e a influência do capitaliIhóYf~!F üJiÉf;f;9Wo _" sido suficientemente enfatizado, é que nao as
biliário em matéria de obtenção de tratamento privilegiado por'p.árt.::~;·;;;tf.:\~ir~iE~sque nai ~em interlisadas _ mas também a operação urbana e a
>'·""2,,,··,L:'···asoperaçoes
do Estado têm encontrado, na Alemanha, maiores reSistênCias:qÚi;;iM~!I':i~i;l~H~~~~/,' I
_ L nsorciada-sejam
e rezulamentad as, de
adequadamente:regulamen~
. o: •• ".c.::",., "";:'l'nllwamzaçao~o
-
nos EUA ou na Gra-Bretanha. •...-;-;:-:-."{-.:·ç.;i·,,...,..>1j.Ui~~:;~.-"':. '. i. detalhado quanto possível, par.a que se eVI o seu
'te
,. ""'-'<";"':C:"'''';'''''âotãoprecIsoe ' ..
Enfim, trata-se, a operação interligada, de um instrumento C.•d.iJ~ •••·I-..'.:·....~;.':i;o'..<'.:i',.!Ji.t.::;..m
-,-.:•.·:.:.·
••.•
•.''.:~ ..;:.o;,:
; , :.. . '1' .d' er uma utilização de eSPírito. empresarialista e
. ,.;"'., ",(, 'iinauuso va e lZ , . 'bI'
tmvertidó e passível de ser utilizado para pavimenta, o temnn.Ílài'i~il:: ii!l~,,!... ~a bàse de negócios espúrios e lesivos ao interesse pu ~::,,'
relações promíscuas e espúrias entre o Estado e a iniciativa priy'ad~;'::é.wi;i;R1lliW~?,)I,1° l trata de instrumentos de negociação, cuja convemen-
.: ' :··.";",',·,"P,'·'Umavezque se .
em detrimento. da maioria da populaç~o. Se isso pode aconte"~"~lí,j~ff~:lllli!!ifG:ye se, ~ecidida caso a caso, é impsescindivfl q~~seu empseg~
mesmo na Gra-Bretanha, por que nao havena de ocorrer-em: ..u.m., ..·.;~· :.;.i'~.i ;}-i~.I~.;.fl!·:Y;·.I
... J. da participação popular direta, propiciando transpa
"-"·:';''''w'> cw·'l!{;passepe o cr~vo r
ambiente menos regrado e em uma sociedade mais heterônorrfíli.;.:;;.jilit ;~[f:llI!;b~.:. ';':f t ão da vontade dos cidadãos. Isso, ao lado de
·'·""'··'·"'f'Nt!'.:"fj<nclae rnam es aç '.
como é o caso do Brasil? O municipio do Rio de Janeiro, onde oi,',ti,l}ilif~1~fiilk;,'COisai, demonstro a relevância do Conselho de Desenvolvi-
trumento, prevísro no plano diretor de 1992, :Oi regulamentado ~O~,~~~fí~r$,~ío U'ba~o (vide Subcapítulo 11.3. desta Baste 111) e, melhor
teno'mente (1994) de modo msahsfatono, e um bom exemPlq.~~,i($~NiliJli'4\~d.,dO d,nselho de Desenvolvimento U,bano e O,çamen~o
í..s:.y
como as operações interligadas podem ser usadas de um modo m.-d....• ti r
)t.f.:j!;.~iU~I;.'Kart.'.'.·.··.·i
;:.,.;\:.,,,,1L.,,,<I(:«.[; . lClpa IVO' pro
posto neste livro , a integrar plan.ejamento
: e gestao
)t.' 1'0' 114) Que o debate prossiga ..
criminado que nada tem a ver com o espírito da reforma urba:~~.::.:~l.ltfltt~t!~f;(lv;·:eVr··.S::'U··b·
.... :. ""<-"'~""'''''') .' .', capI t: u
Operações interligadas têm sido aprovadas para alterar parâm~t;ro~/!;ü!f;j;iN\í.HJ!,;i>; ...
urbanísticos em bairros e setores geográficos nobres (dois
concretos, dentre os vários examinados pelo autor, são as
aprovadas nos decretos 16.670 de 28/5/1998 do direito de construír
CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 1998:135-6]) e 16.7 ~o'
,
4/6/1998 [PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE J tttfrência do direito de construir, também chamada de
li
1998: 174-5], respectivamente na Barra da Tijuca e no ~de potencial construtivo, prevista em numerosos pla-
que as contrapartidas exigidas dos beneficiários (promotores !}l:{1I9s;diretm""nCcf. DANTAS, 1997), é um instrumento que permite
Iiários e outros), efetivadas sob a forma de doação de imóv,:,~" que, por razões específicas de força maior, impos-
pagamento em dinheiro, não convencem quanto ao interesse da ento ou medidas de preservação do patrimônio histó-
sação para a coletividade. Não seria esse tipo de f1e.Y;h;I;7"cão.1 ~q-:({rquitetÔhico,não possa vir a utilizar plenamente o coeficiente
trelada de fortes critérios restritivos, uma forma de .proveitamento, aliene ou transfira potencial construtivo a tercei-
288
O 289
 ros ou realize, ele mesmo, esse potencial construtivo em Outr .
a finalidade de preservação da agricultura e de espaços livres. É,
vel de sua propriedade. O caso típico é aquele que se refere a I''''0110-
_I,\}.
do DAl\'IELS (1991), especialmente popular em franjas rurais-
tombados, vindo o instrumento como uma espécie de compeu. 'uOv'~lS se" un
~anas do nordeste do país. Consiste na compra, por parte do Estado,
para o propnetáno pela perda, no que se refere aquele Imóvel dsaçao
. ,. , . ur '
do direito de o proprietário da terra nela construir; com isso, objetiva-
direito que, em princípio, lhe assiste, qual seja, o de realizar , ple Uro'"
se "congelar", por um tempo mais ou menos longo, o emprego do
mente o potencial Construtivo permitido de acordo com o coeficl'eUa_
de aproveitamento previsto. • " espaço em questão com fins agrícolas ou como área verde. Embora tal
ente
instrUmento pressuponha, na prática, uma separação entre o direito de
Ao buscar garantir uma situação de justiça e isonomia, sem qUe
propriedade eo direito de construção, ele não é diferente do "solo cria-
isso configure favorecimento indevido a qualquer proprietário, o ins-
, do" apenas porque, no presente caso, o Estado é que paga ao proprie-
trumento pode contribuir para facilitar a implementação de medidas
, tário do solo para que este não construa, em vez de, como acontece
de caráter preservacionista, de nítido interesse coletivo. Conquanto
, com o "solo criado", o Estado vender o direito de construção; ele tam-
seja um instrumento menos controvertido que as operações interliga_
bém difere do "solo criado" porque, consoante a tradição norte-ameri-
das, a transferência do direito de construir precisa ser objeto de para-
cana de considerar o respeito à propriedade privada como um valor
metrização criteriosa, caso a caso. Não são muitos os municípios que
supremo e res;tringir a margem de manobra do Estado, no caso da pur-
estabelecem limites máximos para a transferência do potencial cons-
0, '" chase of development rights não se impõe nada aos proprietários: a
trutivo, embora isso pareça bastante recomendável. Uma das exce-
.adesão (ou seja, a venda do direito de construção) é voluntária.
ções é Belo Horizonte, onde definiu-se um teto de 20% como limite
Se se levar em conta que a proteção de áreas de agricultura
máximo de recepção para os imóveis que se encontrarem em área de
periurbana e áreas
, verdes no entorno das grandes cidades é uma prio-
transferência do potencial construtivo (cf. DANTAS, 1997:84). .

ridade, seja em benefício dos próprios moradores urbanos (enquanto

Outro aspecto a ser considerado é que, à semelhança de outros
consumidores dos alimentos relativos à olericultura e à fruticultura,
instrumentos, e de maneira particularmente grave neste caso, a trans-
típicas de espaços periurbanos, assim como na qualidade de deman-
ferência de potencial Construtivo não pode, em hipótese alguma, ser
dantes de áreas verdes e de lazer), seja em benefício dos agricultores,
utilizada desacompanhada de diagnósticos e estimativas de impacto
a relevância de se desenharem e aplicarem instrumentos equivalentes
realizadas previamente. Sem qualquer prejuízo para a constatação de
que o instrumento é bastante válido, forçoso é entender que, empre-
gado indiscriminadamente e à revelia de um monitoramento da reali-
I à PDR não pode ser negada. No entanto, a PDR é um instrumento
de pouca aplicabilidade em países com menos recursos, já que envol-
ve um elevado custo para os cofres públicos. Além disso, como
dade calçado em diagnósticos e estimativas de impacto, a transferên-
, admite Daniels, mesmo nos EUA o seu caráter de instrumento de
cia de potencial construtivo pode levar à deterioração da qualidade de
vida em bairros inteiros. adesão voluntária dificulta a formação de um estoque apreciável de

I
I
terras, capaz; de compor uma massa crítica de espaço preservado
(DANIELS, ] 991 :430). A esse respeito, a grande desvantagem brasi-
5.5. Compra do direito de construir leira reside ~a maior escassez de recursos financeiros por parte das
nossas municipalidades; por outro lado, a margem de manobra para a
I·
aprovação eaplicação de mecanismos que priorizem os interesses
A compra do direito de construir (purchase of development rights,
coletivos mais amplos, em detrimento dos interesses de proprietários
ou PDR) é um instrumento bastante utilizado nos Estados Unidos, com
290 de meios de produção, não parece esbarrar em resistências culturais e
O
291
li!
 ,···~f4#~~~~~:r~J;1~1'~~:~

jurídicas tão fonnidáveis quanto aquelas verificadas nos EUA.,

adaptação brasileira do instrumento poderia prever, então, urna
binação de imposição por razão de utilidade pública, no
decretação dos espaços a serem preservados como zonas de Um ~,
especial (onde o coeficiente de aproveitamento e o uso da
6. Instrumentos de
seriam rigidamente limitados), com alguma compensação rcgularízaçãotundíéría
por parte do Estado, sem o que os agricultores poderiam ser
mente prejudicados (ainda que essa compensação não 'v~"c,n".
impossibilidade financeira, muito alta). O projeto de lei do planod r ~

tor de São Paulo (DIÁRIO OFICIAL DO MUNICÍPIO DE .

PAULO, 1991) previu, em seus artigos 17 e 18, conforme já
V ári6s '~ão os instrumentos de regularização fundiária. Em um
. I ,
dito en passam no Subcapítulo 4.2., como mecanismos de _
.COfiQ' o Brasil, onde a urbanização é indissociável de processos
das atividades agrícolas basicamente o seguinte: restrição do .
;;f~veli~ação e periferização, soluções factíveis e efetivas para
ciente de aproveitamento único (limitado em 0,1 para a zona
~ qualidade de vida dos moradores de favelas e Ioteamentos
I.
seletividade dos investimentos públicos na zona rural (que serlCUIl.
,:., !

HmegUlar~ precisam ser buscadas. Não se cogita, aqui, de simples-

fundamentalmente, aqueles visando ao incentivo das atividades
entender "remendos" e o reconhecimento jurídico de situações
rias). A compra do direito de construir, em sua versão brasileira, I

domo sucedâneos de soluções como a construção de mora-

ria ser um complemento desse tipo de desestímulo à ... i ~"
populares de boa qualidade em larga escala. E fato, admita-se,
ruralização embutido no zoneamento de densidades. Além
~unção de fatores tanto locais quanto supralocais, como a
entanto, seria ainda necessário oferecer algum tipo de apoio
mentar aos agricultores periurbanos além da compensação fínanceírá;
de recursos representada pelo; pagamento do serviço da dívi-
, acaba sendo inviável, para um país como o Brasil, suprir
sob a forma de auxílio técnico e acesso facilitado a crédito.
'~~.':lfu<lUi:1!nenteo déficit habitacional que aflige grande parte de sua
""..... . i" ,
!.poplilaçã0 urbana. Em face disso, e~quemas mais simples, como a
(casa-embrião, em que ~ Estado, em vez de oferecer a
só oferece a estrutura básica da habitação, com ou
o conhecido sites and services (isto é, o simples ofereci-
ou não, de lotes urbanizados), tomaram-se, nas últi-
:uc\.:i:1'ijas,populares entre muitos' estudiosos e consultores espe-
mf,;kRfalizado~ em questões habítacíonaís, Esses esquemas, é forçoso
'~onhec{*, situam-se muito aquém do que poderia ser considerado
i solução razoável do problema habitacional, entendido em
\9,. maisamplo de precariedade tanto da provisão de moradia
'(oferecimento de infra-estrutura técnica e social em escala
Seria injusto, irrealista e tolo, porém. ver a regularização
,e.a urbanização de favelas, mesmo quando não estejam
292
O 293
 c, ::;~I.~ii~i~~~:ili::;.::::":·:::';'j;,,.,,;;;;;:;;::;..,,=~:-
t~i~~i.Ji.;,;';,,"';~;;;;;~G::=~~:'hl:i~~i;~~:;;: t: ~~':::':".,::;;;;

"ao
{r,.;
~' acopladas a um reassentamento e ao oferecImento de moradias, , ''.
. DeIxe-se, 3=
r , ,"
a.falar a própria Constituição:
t badas, Como paliativos irrelevantes, Regularizar fundiarial'h <IC,. 1 suir como sua área urbana de até
r-
" .
dotar de mfm'OS'mi",' .
favelas e loterunentos HTegul"" s'o'""'"''.' i lurt . 183'..
- Aque e que t pos, ,
quadrados por cinco . .
anos, mmter-
"~; essencías . . para resgatar . .
a dignidade e a auto-estIma . dos Pobres "'"""1
b f . duzento se cinqüenta metros , .
,_ utilizando-a para sua moradia ou de
•~' nos, desde que isso seja realizado de modo sério, transparente ~ a.
p' .,i ruptam, ente e sem ' , lh a' o domínio desde que não seja. pro-
opos>çon,
, ""1 a família, adquirir-
t,
~, ".
"patl>o e tecmcomente CO'""o. I. ". . , ele. urbano ou rural,
,
". '. '.. . • . ,. tánO de outro tmov •
f:.: A usucaplClo,2 e um Instrumento ImportantJsslmo de regular'! pne O ' I d domínio e a concessão de uso serao con-
lZac i § 1.0 - titu O e

l . ção fundiária, Também a usucapião, a exemplo do "SOlo criado"j

aSsenta-se sobre uma relatí vização ou um afrouxamento
' " '
do direito d '1 :S.,
e :j , ..
'h
f en'dos "'1
ao ornemo
tado CIVl .
u à mulher, ou a ambos, independente do

. ._
: p'~~nedade, e~ nome da defe~a de mreresses Jeg",moS:se, no ca" '1 <' '" § 2? L Esse direito não será reconhecido ao mesmo possui
~ °
do solo criado .o que OCorree que direitn doconstmIT Passa, não "j . 'de uma vez.
'• s" mais" uma decorreoem. natural e nao
'. sUl"'a
'. a reg"s e hmitaçõ~ •' do' pO'.
§ 3?m"s • serao
_ Os imóveis públicos nao • adquiridos
. . por usu".
na usucapião, à semelhança do IPTU pro-
do direito de propriedade, I
gressivo, o que está em jogo é limitar o direito de não cOnstruir ou, pião.
mais amplamente, de deixar ociosa a terra. Entende-se que, diante da (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
~!i
carência de moradias, típica de cidades de países periféricos e semí- BRASU-, 1988)
periféricos, a manutenção de grande quantidade de terra urbanizada
ou urbanizável em "pousio social", ou seja, em ociosidade; valori- Como se vê, o texto constitucional estabelece que os imóveis
zando-se artificialmente na esteira da especulação imobiliária, é Um públicos não serão adquiridos por usucapião. Essa é urna restrição
atentado a direitos coletivos, expressos na exigência constitucional . que não estava presente na proposta defendida, na época da
de que a propriedade cumpra uma "função social". Por mais vaga que , Constituinte, pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A
seja esta fórmula, ela encerra uma tentativa de "domesticar" a pro- versão do Estatuto da Cidade aprovada pelo Senado Federal em 18 de
priedade privada, que é o máximo que se pode obter, evidentemente, junho de 2001 não trazia nenhum avanço a esse propósito, mas, pelo
menos, preservava a possibilidade de emprego de outro instrumento,
f nos marcos de uma ordem econômica que se assenta precisamente
a concessão de direito real de uso, para legalizar a posse de ocupan-
li, sobre a propriedade
pode ser empregada
privada dos meios de produção.
por iniciativa dos próprios interessados,
A usucapião
mas o tes de terrenos públicos. Com a aplicação da concessão de direito real
Poder Público poderá assessorá-Ios juridicamente, zelando para que de uso não chega a se dar a transferência da propriedade, muito
o desfecho do processo não seja excessivamente demorado e desfá- embora os ocupantes recebam garantias e vejam a sua situação ser
vorável àqueles que, legitimamente, devem ter reconhecido o domí- regularizad'a. Concessão de direito real de uso é um contrato celebra-
nio sobre os terrenos que Ocupam, do entre o Poder Público e os ocupantes, contrato esse que, teorica-
mente, pode ser por tempo ilimitado ou limitado, embora renovável.
O mais razoá vel é que o contrato seja por tempo ilimitado, extingüin-
S2 Existem cOntrovérsias sobre o gênero do substantivo usucapião. Como o
do-se, entretanto, caso o concessionário venha a dar ao imóvel outra
Dicionário da Língua POrtuguesa Contemporânea, da Academia das Ciências dó
Lisboa. e o dicionário Aurélio só o registram como sendo do gênero feminino. destinaçãO!que não a de moradia para si próprio e sua família, ou caso
enquanto o dicionário Houaiss admite os dois gêneros. o autor preferiu seguir aquilo o concessionário venha a adquirir a propriedade (ou a concessão de
que parece ser a forma mais aceita segundo a norma culta. .
294 uso) de outro imóvel. Os concessionários recebem uma garantia legal
O 295
li
 de permanência no local podendo a concessão se dar a tít I 'HI w,m',f,:,, s'o'eradas de risco prevista no Art, 4? Nunca é demais lem-
, ~ IUOoner';':l;-:i~'C-easconl '
so ou não (cf. ALFONSIN et al. [1997:77-8]). Não obstam ' ()..,,'ü j;;~.lj;~ d~vem ser esgotadas todas as possibilidades de manter a
rável que a concessão seja conferida gratuitamente. A garae't:esp~~~;;-!I!:1:~~í1~rarque.;o;'em sua localização original, para evitar transtornos de
n Ia legal "", ,""i,·l~ '(jpulaça : '
supra mencionada é poderosa, mesmo sem implicar a propn'ed d" " ::tdj\:,},~1P.'". de'ns para ela como o afastamento dos locais de trabalho. E
a e do":", .,.1c:,·t'vana5 or , ' ,
imóvel, pois o título concedido, seja por via administrativa o ',,' ,';H
H1é::;. '. rri quais recursos se poderá contar para fazer face a numero-
u, em:.' "''''''1JlaIS. co '
cas~ de litígi~, ~or sent~nça jud~Ci~l, ~ervirá para efeito de regula.:rj:mi,:m;.!i~ose onerbsos processos de busca de locais alternativos? Pelo visto,
zaçao no cartono de registro de Im,ovels: . ' ,·,,~)~:,f;:1n~ita pol4mica ainda haverá de ser trav~da antes de se alcançarem
Lamentavelmente, o veto presidencial a todos os seis artigos : ;:ii;'~;P;,d' -oes:de satisfatória aplicação desse Instrumento.
que "". "v,,'con lÇ . '
compun~am a Seção VI ("D~ concessão de uso especial para fiflsde::::;jüb§.~lr:Regis~e-se, ainda, que o Estatuto pa ~idade, em sua Seção, V, ao
moradia") do Estatuto da CIdade (LEI N? 10.257, de 10/07/2001»:;\'Jr;'ii;: r~ver a ~plicação da usucapião co,letLva, avança para alem da
s~b ~ aleg~ção de,que isso criaria uma abertura para a ocupaçãoabli~{-:~1~1lif11:~qnstituiç'ão Federal. A expectativa d~ muitos é a de que esse instru-
siva inclusi ve de areas de uso comum, como praças ou vias de comu~.{:tihif:;('énto de\!erá facilitar bastante a agilização dos processos de regula-
nicação, cr~ou um .e~baraço para a aplicação adequada do institUt6:;m:n~~~;}1~~açãofu~diária, pois permite a ultrapas.sagem ,do quadro pulveriza-
~a conc~ssao d~ direito real de uso a terrenos públicos. A faltadâ,~;[;t:lHtmn;fdqdeaudj;ências individuais. Mesmo ~sslm, assinale-se, por dever de
mtroduçao prévia de uma distinção clara entre bens de uso comuiii:e\htHi ;nl~~ll),hbnestidade,que comentários têm surgido no sentido de que a usuca-
ben~ ~ominiais serviu de pretexto para a adoção de uma restiiç,~o:~;rmri~~~ill~l~ocoletlva não seria um instrumento de oper~cionaliz~çãO tã~ fácil
genenca e total (veto) por parte do Presidente Fernando Henrique~i;m!1,~1~\Wgúàritose bensa. O mesmo. por analogia, havena de aplicar-se a con-
Cardoso. Com a Medida Provisória de, ,direito real de uso coletisa, possibilidade
n? 2.220, de 04/0912001 (cUja\·:~f.WI~f~líl\cê~são prevista na
constitucionalidade, aliás, foi posta em dúvida), a lacuna aberta peló;H1!l'I~;~~nl1íDIDA(PROVISÓRIA N? 2.220, :de 04/09/2001, Art,", caput).
veto presidencial apenas muito precariamente foi preenchida, p6isô:,!tl~l'iitmmQ~eo fut~ro responda também a ess:;questão.
benefício só é reconhecido àquele que, "até 30 de junho de 2Qoj,':;;ili\r~E1:;'No
clso de terras que não foram'~ocupadas, mas sim adquiridas
possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,>":im ;ifi:nmúÍWfosarnlnte e de boa fé por população de baixa renda que foi logra-
.--' :~~.r ~L.~:-:.~)!-·~:.~"':.:;:'_
: r '
até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público si~a-:'tl;lti~itáiH;~ápor urr\loteador, gerando-se, a partir daí, um loteamento irregular
do em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famílii: :Jm'(;~m~mi4ri1esmd[clandestino a situação é diferente. O Poder Público precisa-
(cf. MEDIDA PROVISÓRIA N? 2.220, de 04/0912001, Artl~. ~)1,mH~am\tã,realizaJ~asinterven~ões necessárias~para, tanto quanto for possível,
caput; grifo do autor). E esse está longe de ser o único ponto proble- ;;;:;f':;~;l~~i;tQrnar
os ioteamentos até então irregulares conformes à Lei Federal
. ,.' "', _,.,,"'~'~·;-t·'~_1:':~!,,'"-; -':c f' :
mático: muitas favelas ocupam, justamente, áreas de uso comum.do .:~mH-itl;~tHR;'7()6179, ~ue rege a matéria do parceíamento do solo urbano.
povo, nas quais não seria aplicada a concessão de direito real de.us~;. 1Wít mtltim%1,.Por f{m, outros instrumentos de :regularização fundiária podem
as populações dessas favelas poderiam, conforme o Art. 5.o:da.";'tt~gltr41lt~r ~ma flhãO coadjuvante ou complementar em relação aos anterio-
Medida Provisória, ser beneficiadas com a concessão em outro 10caL',},!!Íi~~k~fW!~S~Alérr~dadelimitação das ZEIS no zoneamento de prioridades,
O problema é que se precisaria pensar em regras e critérios mais refi·:\:tm~lHrf;;;~strumeRtos como a desapropriação, a requisição urbanística
nados, se se quiser que a restrição à ocupação de áreas de u:o.~;jliLi€~n!f6~~~iSiÇ[~ de um imóvel de propriedade privada com o fito de aten-
comum, restrição essa, em princípio, justificada pelo bom senso,na~'/2t~it;m'i~\t;~,er,aum t'nteresse público, sendo de emprego mais específico que a
venha a servir de álibi para a _remoçãO indi~criminada de favelas~t~m-1~~;:~il$1?!7~aproprIação), o direito de preer:lpç.ãO (prerr~~a~iva recon~ecida
mesmo valendo para a remoçao de populaçao favelada ocupante,<'tfil. ~~~fH\~EEstado,que passa a ter a preferencIa na aqulSlçaO de um imóvel
296
O
-
297
 ·=~ "'""-=""'''''';;;;~'';'~;;~;;Ú:ii'fijHi;;~~]lii~~éJ.illl~~~iimi;ü;:;~i;ti~fi!rQ;i;Ef;=i:0S~·.·.;ZL
..'.,:';~~:;-"::.--c"
urbano que venha, porventura, a ser alienado), o direito de
c A..
(l"O''',eo,,,, g"'",ta "
00 ooem", a le"",o"
SÜPetjZc;
00 POlencia' ,<!, .,
vel do terreno, mantendo-se a propriedade do mesmo) e OUtr !'l,"<í:,
sam ser levados em Conta. Para maiores detalhes sObre Os instruo ,I;
oSPrEl;'
tos de ,ego'''iz.ção fondiária e alguos estudos de caso (Diad~'" 7. Fundos de d.esenvolvimento urbano
Porto Aleg", Recife, Belo Ho'iwole, São Paolo e Rio de ]",,:
recomenda-se ao leitor que Consulte ALFONSIN et a!. (1997); OUtr~'
AI.
colelaoeas " "antes são aq uela, o'gamza das por FERNAliDEsas
(1998) e SAULE I,. (1999). O dieeito de Supenicie e o di,eh0de
preempção estão previstos, também, no Estatuto da Cidade (tEr N?
10.257, de 1010712001, ,espeetivamente seções VII e VUfj: E.
matéria de planos diretores, não muitos são aqueles que prevêem e .', Os fundos parecem, à primeira vista, importantíssimos, mas o
abordam, pormenorizadamente, Vários instrumentos simultaneamen_ .seu amparo legal costuma suscitar dúvidas. A Constituição Federal,
te. O plano diretor de Belém do Pará, em que pesem as inconSistên_ ; no seu artigo 167, inciso IV, veda vinculação de receita de impostos
cias apontadas ao longo desta Parte ID e ainda outras tantas, prevê ti órgão, fundo ou despesa, de acordo com o princípio orçamentário
Um grande número de instrumentos: além da usucapião e da conces- 'de não-afetação das receitas (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
são de direito real de uso (detalhando o que se acha contido no Art "FEDERATIVA DO BRASIL, 1998; ver, também, GIACOMONI,
183 da Constituição Federal), o direito de preempção, o ctireitode 1997:75-76). Ademais, qualquer fundo tem de ser aprovado pelo Le-
Superfície, a requisição urbanística, as ZEIS e outros mais (PREFEI- gislativo (CONSTITmçÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
TURA DE BELÉM, 1993). .;'~
BRASIL; GIACOMONI, 1997:76). Seja como for, GIACOMONI
(1997:129) mostra que existem, na prática, vinculações. Além disso,
'a Constituição do Estado do Rio de Janeiro - para mencionar um
exemplo relevante de amparo legal - prevê, explicitamente, em seu
Art. 230, a criação de "fundos destinados ao desenvolvimento urba-
no" (CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
2000:92), Um exemplo de fundo especificamente voltado para o
desenvolvimento urbano é o Fundo do PREZEIS (Plano de Re-
gUlarização das Zonas de Especial Interesse Social), de Recife, anco-
rado na própria lei que criou o PREZEIS (ver, sobre o PREZEIS, o
Capítulo 3 da Parte IV).
O que importa aqui, realmente, é salientar que qualquer proble-
I ma legal poderá ser contornado se, ao contrário do que se chegou a
propor nOI passado, não ficar explicitado que os recursos adicionais
1 auferidos graças à implernentação de instrumentos tributários como a
concessãd onerosa do direito de construir e a contribuição de melho-
298
O
299
111

•••• m-WAUll:nUi •.t!'fEtiiffiElffiij

 :t-.•.••·::i;.1~.~;-,.~.::!2;'-·

';':-;.~r:la]:)segregados (dentre outros objetivos, a serem devidamente

ria, além do IPTU progressivo no tempo, irão, exclusivament e,
. sem, por outro lado, amarrar, no texto a ser submetido à
fundo de desenvolvimento urbano. Isso obriga i uma reform~l~':\J.
do Legislativo municipal, os recursos do fundo a fontes
da concepção não do papel do fundo, mas da sua oficializaçã Çào
o" ;Na prática, porém, é mais que certo que o fundo viria a ser
O fundo de desenvolvimento urbano foi usualmente
..',."t~nu com a ajuda substancial daqueles tributos.
âmbito do "planejamento politizado" social-reformista, Como
constituído por recursos oriundos da aplicação de instrumentos
tários como o IPTU progressivo no tempo e o "solo criado",
esses que deveriam ser aplicados prioritária ou
f

urbanização e regularização fundiária de favelas e no saneaIT)éuto

básico e regularização fundiária de loteamentos irregulares. O
seria gerido por um conselho de desenvolvimento urbano (ou
que nome venha a receber), no qual teriam assento tanto re"roM_L' \"
tes diretos (mais propriamente falando, delegados) da socieoaoe ~.
civil, quanto representantes do próprio Estado (os quais
não ter direito a voto; se tiverem, estar-se-á diante de uma
se não tiverem, estar-se-á diante de uma delegação de
conselho deveria ser visto, a rigor, como o aspecto mais
pois a sua existência simbolizaria e alavancaria a demccratização.dr
!
planejamento urbano, envolvendo tanto decisões sobre o li
r
mento dos investimentos (critérios para o estabelecimento de ~,
,!
dades) quanto a discussão e o monitoramento da aplicação dos' "\\
(
sos instrumentos de planejamento e de planos diversos (plano n
t: ,. i

e planos setoriais). (É curioso notar, à luz disso, que os conselhqs l'

I;
receberam e têm recebido muito menos atenção do que ~
t
Para acompanhar o prosseguimento dessa argumentação, remete:s~.;' ~
~
leitor ao Subcapítulo 11.3.) ~
Acabou-se
ta tributária
de verificar, entretanto, que uma vinculação de.re
a despesas ou fundos específicos é vedorla-
r
'j

r!'~

t~
Constituição Federal, ainda que, corno demonstra uma das ~
~
ções estaduais mais importantes, a do Rio de Janeiro, a criação
~
~,
dos de desenvolvimento urbano não fira a lei. Que fazer diante
Uma solução assaz simples e eficaz é implementar, sim, os instrum1m;
tos tn ib utanos
,. .
menciona d os, e criar,
., SIm, um f un d a de desenvolY.t
':y: "'.,.
~?
~~
mento urbano para dar suporte a políticas públicas orientadas :i
regularização fundiária e melhoria infra-estrutural em espaçOs 301
300
O
 r
í ':ao" deve ser considerado como o resultado de urna tentativa de
t.
8. City-marketing e outros
instrumentos informativos
i<
t quese está dia~te de leituras diferentes competindo entre si (e, sempre
I . queuma versão ofi~ial pretender-se a única legítima, estar-se-á incor-
í
~ rendoem um discurso ideológico manipulador), nem sempre o marke-
No Capítulo 1 mencionou-se um tipo de instrumento de planeja-
I
í
mento, os instrumentos informativos, que até agora não foi abordado.
i Propositadamente, deixou-se para fazê-lo somente agora, seguindo
I um raciocínio que parece coerente: o objetivo desses instrumentos é,'
justamente, o de informar sobre aquilo que, com a ajuda dos demais
I
" instrumentos aqui examinados (dentre outros), pode ser ou tem sido
alcançado.
A expressão city-marketing costuma soar, nos círculos politica-
mente não-conservadores, pejorativa. Existem, decerto, boas razões
f para isso, pois é fácil imaginar (e pode-se constatar) que, em não pou-
I cos casos, está-se diante de uma tentativa de construção de uma ima-
I gem "asséptíca'' e certinha da cidade em questão, com o fito de atrair
investimentos e turistas (um caso que tem sido cada vez mais estuda-
do, no Brasil, é o de Curitiba: vide sÁNCHEZ, 1997a; 1997b; 1999).
Poder-se-ia dizer, assim, que, em várias situações, o problema que
reside por trás do marketing urbano é o mesmo que reside em qual-
quer propaganda enganosa, em que as qualidades do produto a ser
comercializado são exageradas e possíveis defeitos são escamotea-
dos. A analogia com a propaganda enganosa (versus propaganda
honesta) é, contudo, ela própria defeituosa e muito limitada. Uma
cidade não é um simples produto ou urna mercadoria qualquer, que se
possa descrever objetivamente por meio de suas propriedades; uma
cidade é um complexo sócio-espacial onde várias leituras e interpre-
tações coexistem, competindo entre si e refletindo interesses diver-
gentes. Por conseguinte, sem querer sugerir que a dimensão ética seja
302
O 303
i:I1ee
«ante , é necessário considerar as coisas em um outro plano,
j ,tl •
o da
',', " dução de ideologias. Nesse plano, o marketing urbano "deforma-
pro
influenciarnão apenas investidores e turistas em potencial, mas toda
'tima opinião pública, formando uma imagem de cidade conforme aos
interessese à visão de mundo dos grupos dominantes.
Se, por um lado, uma certa parcialidade estará sempre presente,já
,ting urbano precisará ser deformador ou manipulador. É perfeitamen-
. tepensável um marketing urbano persuasivo que não esconda, delibe-
].:, radae absolutamente, mazelas, ou force demais certas interpretações.
"r,/ ;.Semingenuidade, é preciso reconhecer que a ascensão do city-marke-
l:"iding se dá, no mundo inteiro, paralelamente ao enfraquecimento do
t.!!:"j>lanejamento regulatório clássico e ao aumento da importância das
~·:I>:·' "parcerias público-privadas". A função de produção de territorial
':ideologies (rivalidades que expressam fetichismo espacial, do tipo
"cidadeA veTSUS cidade B", slogans ufanistas etc.), com o fito de tor-
.nara cidade mais atraente para o capital e para um público seleto de
,"'turistas e consumidores, tem sido bastante estudada, sobretudo na lite-
raturaanglo-saxã (um bom exemplo é SHORT [1999]). Entretanto, o
marketing pode fazer referência às vantagens locais sem incorrer em
fetichismo espacial algum, ou em xenofobia ou ufanismo exagerado.
Aliás, até mesmo sob a ótica empresarial pura e simples, não tentar
esconder todos os problemas pode causar melhor impressão e desper-
lar maior confiança que a busca por construir uma imagem que, de tão
perfeita, corre o sério risco de parecer falsa, artificial demais.
1
I De um ponto de vista crítico, consoante a a abordagem adotada
neste livro, o marketing urbano, como instrumento informativo,
deverá servir para mostrar, com a maior fidelidade possível, os resul-
tados alcançados na busca por um desenvolvimento sócio-espacial
autêntico (presumivelmente, com o auxílio dos instrumentos ante-
riormente discutidos). Uma vez se realizando esse desenvolvimento,
a atratividade da cidade para turistas e mesmo investidores poderá se
. :~
•
 ~y~.
·~"'{!~~~~-;A~~Lt~;f-::~ "-,~-n-

ver bastante incrementada, sem que para isso seja necessário enf::!'
au,
zar (na propaganda ou nas intenções concretas) aspectos "cos . '0 ••••••••

ll1eh •• ",;,;>,,,,,,, ..
cos" - e, no que concerne aos investidores, sem que seja preciso
recer incentivos generosíssimos, muitas vezes mais uma 9; E quanto ao uso mais eficiente
I :

prestígio para o administrador do que fruto de uma análisê:,',

dos instrumentos mais básicos
custolbenefício conscienciosa. Um tal marketing servirá paramostr:.....': ... ?
os resultados de um trabalho sério e bem feito, o que poderá coritrj.·
ar e convencionaiS ....
buir para um aumento da auto-estima da população local e um .'
-,"
ço da legitimidade da administração, sem que isso se traduza em
rnulo à arrogância xenófoba ou em manipulação da população.:
Afora o city-marketing, instrumentos informativos são t~mh;;_,' Sobr~ a 'importância de cadastros técnicos municipais,
aqueles que objetivam informar a própria população a respeito ue.cam,« plantasde valores e divisões de bairros
" ~ "

panhas governamentais (como campanhas de consci

exemplo daquelas sobre educação ambiental) e os que buscam não perder de vista que, quanto maior for o incômodo
zar e informar os cidadãos para a participação em processos representado por um dado instrumento para os gru-
jamento e gestão. Freqüentemente, avança-se para um pouco .j,C!asse~dominantes, tanto maior será a a tentativa desses grupos
'," !" " !

simples informação, oferecendo-se uma oportunidade menor deifazer com que as propostas :não saiam do papel. Entre a
para que a população seja, também, ouvida. SIMONSEN e R~.u.u.u",. de (instrumentos arrojados por Bartede uma eventual prefei-
(2000), tomando os EUA como referência empírica e a propósltd' gressísta e a efetiva implernentação exitosa dos mesmos.
l: ,

tema do envolvimento dos cidadãos no processo adeira corrida de obstáculos:

, primeiro obstáculo, as .
sentam esquemas como audiências públicas (public hearings) e {'ifi7PÍ!\"; a elaboração da própria proposta (plano) em um
forums (convite, aberto ou por amostragem, para que cidadãos tecnicamente elevado quanto às exigências de coerência e rigor;
pem de sessões em que serão abordadas questões específicas de; as dificuldades paraia aprovação do plano pela
uc>.al.-U1V,

potencial interesse), que também podem ser e de fato são amplilriiefÍt~ ores; terceiro obstáculo, as dificuldades para a
empregados no planejamento urbano. PEISER e NELSON ( do plano eventualmente' aprovado (o que envolve,
·~ULa\.6av

cutem, especificamente, o uso de uma dessas técnicas - os Idades para a fiscaliza',ção estatal da observância
panels - no planejamento. Pode-se levantar a ressal va, parte dos agentes privados), Muitos tenderam a subes-
de que muitas, provavelmente a maioria das experiências de dades, conforme o autor alertou em outras ocasiões
ses esquemas não é informativa apenas no que conceme a, nature~1/. ""ld~
.. a; 1998).
técnica em si, mas também no que se refere ao grau de abertiitâ:pqcJl o inverso do que fizeram e fazem os autores que
Estado local para com a participação popular (chegando, na obstáculos, ou seja, sem querer exagerar as dificulda-
das hipóteses, à consulta e à cooptação), Isto não deve conduzir" perceber que elas existem. e que o desfecho pode
tanto, a um repúdio às técnicas; mesmo uma conjuntura política", se osobstáculos e as resistências forem subes-
favorável, permeável a genuínas parcerias e à delegação de Paulo, por exemplo, o projeto de plano diretor foi
pode prescindir do uso de instrumentos informativos. pela Câmara. de maneira que o excelente documento elabo-
304 305
O
 ~\í;~Üi"cc"",","i~,,,,,,,~hj~eE~IE;i~~:;~;L~.I1~]ij[~~~~,~3~;Jijlj0:-;;ililili[:=~~
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Importante referência teo'_'_'. E . ""a, para nós d '; A íérn dos cadastros tecmcos e das plantas de valores, o planeja-
m Anzra do P . , e" .
':;.' ilea.
completa, mas Concessõe . ti .. _ - 'C S .'-eIS a derrota ,. cfna . " '.
f'>J
tO e a gestão precisam, também, contar com uma outra ferramen-

1.
~ s 11el am de ser feitas D' . nQo[,,;JJ1en -, . , .. _. .
1.
tando-se também a va1idad . , . lante dISSO u'. .... b stante básica: uma adequada divisão da cidade em bairros.
e lDtnnseca do ar u ' e aCei . '(li a
ri sem desejar, de forma ela . g. mento, cabe in '.' ". quanto outras unidades espaciais possam, eventualmente, refe-
. a ",uma, sugenr que os " " . Oagar: Con . _ , .
i~ sejam secundarizados seria
' .1, por outro lado, sensato:
novos mStrUll1e
~
.. t
ren
Giaro planejamento e a gestao (e o caso das bacias de drenagem,
. .. _. .
f'
tt
"
,
,. .
velhos' mstrumentos pode'
m e precIsam receber'
ntCls'
o Igno, ar que alg ,i
Uns i
o.,. "levantes
re
no que se refere a definição de unidades de manejo
,. .
H E conveniente admitir malOr atenção? .•~ mbiental e também para orientar certos aspectos concernentes a
. . ' para começar, que alé da : <I , _ . ,
, progresslVJdade no tempo d IPTU "m a lDtrOduÇão d:] '. ocupação e a expansao urbana), deve-se reconhecer que o bairro e a
o , tambem o IPTU " a, •
~~
. sa, no caso de numerosíss' . , . normal" prec'unidade de referência mais importante .
., irnos mumclplOS ter a I··.
mlzada. E comum o pote . I d . _' sua arrecadação ali. . Um bairro é, como o autor argumentou em trabalhos anteriores
. nela e aufençao de ' . .•.. . . .
muitos municípios se enco t b recursos propnos de' (SOUZA, 1988a; 1989), uma realidade, ao mesmo tempo, objetiva e
n rar su explorado _. . . . _, . .
de corrupção, mas também d di' .' por conta nao somente (inter)subJeuva. Um bairro nao e socialmente produzido somente
e es eIxo e mcompeC 'D . .
algo banal e corriqueiro d tã I encia, everia ser porque o seu substrato material (as ruas, as construções) representa
, e ao e ementar mas d t: " .
cadastros técnicos (que ab ' d '. e ato e raro que transformada pelo trabalho humano, mas porque cada bair-
rangem esde os sirnpl d
es ca astros fundiá- ..ro é, ao mesmo tempo e em última análise, um espaço dotado de sig-
rios ou imobiliários, que permitem uma visão da estrutura de proprie-
'.nificado, um espaço vivido e percebido; enfim, um "lugar". no senti-
dades, até plantas Contendo dados sobre a infra-estrutura instalada e os
. do específico já exposto no Subcapítulo 2.1. da Parte I(vide nota de
serviços prestados) e plantas genéricas de valores (ou, simplesmente,
'rcdapé 14). Ao servirem de referenciais para a construção de identi-
plantas de valores, as quais contêm uma di visão da área urbana do
dades sócio-espaciais e sentimentos de pertencimento, além de refe-
r,;.. município de acordo com o seu status, ao fixarem os valores básicos
.renciais de aglutinação da população no âmbito de movimentos
unitários, por metro quadrado, de terrenos e edificações, considerando
sociais,53os bairros con vertem-se em referenciais fundamentais tam-
a ", a realidade do mercado imobiliário e os possíveis fatores de valoriza-
ção), sejam regular e rigorosamente atualizados. Sem cadastros e plan-
tas de valores atualizados, não apenas a arrecadação com o IPTU
S3 O uso da expressão fator de aglutinação para designar esse possível uso sociopolí-
("normal" e progressivo no tempo) há de se ver comprometida, mas a tico do r efer e ncial bairro foi proposto em SOUZA (2000a: 159, nota 59).
aplicação de Vários outros instrumentos será, também, prejudicada, Anteriormente (em SOUZA, 1988a; 1989; 1993a) o termo empregado havia sido
I comprometendo objetivos mais ambiciosos em matéria de um planeja-
cotalisodor, mesmo sendo do conhecimento do autor qlle Carlos Nelson Ferreira dos

I
'Santos já ha'~ia empregado essa metáfora anteriormente, usando-a, porém, diferente-
mento e de uma gestão eficientes e progressistas. Exemplos de outros mente. É, contudo, realmente preferível usar a palavra catalisador no sentido atribuí-
. do por C. N. F. dos Santos, em que um "catalisador" é um indivíduo ou instituição
instrumentos cuja aplicação pode não passar de um sonho na ausência
(enfim, um agente) que faz a intermediação entre o evento que mobiliza a ação cole-
I de cadastros e plantas de valores atualizados são o "solo criado" e a tiva e o processo de ação; "[o) catalisador é um agente que sabe das coisas e sabe
,
!
contribuição de melhoria. Na verdade, cadastros e plantas de valores como dizê-Ias em linguagem inteligível para os dois lados [ativistas e Estado]."
(SANTOS, J 981 :223). De fato, o autor do presente livro pensava no bairro como
f são coisas tão básicas que, muito mais que impedir ou dificultar a algo dotado de simbolismo, como um "lugar", onde sentimentos de pertencimento
!
; implementação deste ou daquele instrumento específico, a sua ausên- pudessem e~timular reações ou dar corpo a elas - não só no caso de grupos pri vile-
giados, mas mesmo no caso de grupos segregados e negativamente discriminados,
cia ou a sua desatualização dificultam, pura e simplesmente, qualquer como os moradores de fa velas, onde o processo de formação de identidades sócio-
pianejamento sério e qualquer gestão minimamente eficiente. espaciais, conquanto diferente, também OCOrre. No entanto, a expressão fator de
306 aglutinação ou, ainda melhor. referenciai de aglutinação, é mais precisa e direta.
O
307
•
 =: ~"'""~~~;-Rtt;:!"!':~5'-"'~·':';_ ~'
bém para o planejamento e a gestão das cidades espec' k:.':;l.lH}~4!.j..i<.~im;;c ". nte distintas. Sob vários aspectos, as favelas, . ou" pelo.
1 . , laJ.Jjlente ': ·)iil:,:J;c;;líi'··.· bsoJutame
um p,aneJamento e uma gestão que, longe de não se pr Para;;l~[Ii:bi!~a/velas grandes e consolidadas, não são menos, e SIm mais
com os sentimentos e as valorações dos citadinos, deseia eocupa..re~.;.·.11í~.~~H{.1.,.!.:!t~énos:d 7 muitos bairros da cidade formal/legal, pois alimen-
' .
trário, estar em plena sintonia Com estes, nos marcos d
J m, pelo c' "",1 + iiJ10s . O que
.. 01J-:~~H~:~í"~#I·\~,; id tidade sócio-espacial (pense-se, para começar, na
' . e Um eXerc" '>,~i;·", ••,t.t'-':·.forte 1 en J .._
democratlco e transparente das tomadas de decisão sob . ICIQ',;l\i\;}!r;;t1iJll ,! Rio de Janeiro que já ensejou até expressoes como
re a cldad '.:' <i: "'ó"jHli.:li guelra, no , . . "
seu futuro. .'..e;e'~;~;~~·.:.;·:.;:.i'!nan
".'" ,·c'.",.· .
- Manuuelr . ense" .. ,) , Também sob O ângulo do conteudo mte-
Nos trabalhos anteriormente mencionados (SOUzA~'::i.,(m ~~Hl)i'o/~çao : :u de consistência das favelas é, costumeiramente, maior
1989) " - ,1988a·L"'.:,; •.. n'racIOnaloW . f'
. ' o autor apresentou uma classíficaçso do Conteúdo sócio- ';/i':!iil~;m'm/'dos bairros "comuns", em que pese a presença dos tra icantes
cial dos bairros abrangendo três categorias, em função das .~spa;~:>iifj1ij:;[mt~~;eo -Ór eníquanto um fator de fraturamento e tensionamento da rea-
' , , quaIS()S,:,t;-ú!C;\iWI3edrogas, ;.
bamos se dlstmguem uns dos outros: conteúdo composu; 1:'; /: ..!j).!j.;~.\~ ..~·::.é.;-;'.;iiik!.. .~. I' da (fator esse não focalizado pelo autor no refendo tra-
" '. lona, ou as:-"'t;".HJllilidade lave ,a , :
d d
;l.-:.:.;.;:.!y.úh·.
caractenstJcas ObjetIvas que marcam a paisagem (classes e es.tr.·..t.'. <.::.··.':;{:.: ..•~.:~•....
. a Os ,'d"~:v.:.,,lí,b<l1 O. e "'
d. firis dos anos 80). Uma vez percebendo-se que as represen-
. , ,
e re~ a. predominantes, estado e estilo das construções, usos doi6)Ôi:1(ltttª~1~ilf;fu':oe{soci~isno quotidiano nada têm de sagrada~, servmdo, muitas
pnnclpals et~.); con~e?do interacional, ou o grau de coesãoeast~f:c:ii~m~~nll~{~;s:de a~rigo para elementos de cunho racista ~ mesmo de fun~o
mas de relaçoes SOCIaIs;conteúdo simbólico, ou a imagem ass6(:iadc1":-,jil1i
.1j~~Hinf';'~riamenteideológico, faz-se mister pugnar por uma subversao
ao bairro e os senti.mentos de lugar de seus habitantes que c·o.'n"m,;'.·.t:f.itíl:
1.;~.~\tlWr~Pe'I'.tual
e>t·erminológica. Um bairro, neste livro, não precisa ser
. , . ..,-.: ,r;ç".;';;;lj:conc .. : ,
buern para reconhecê-I o como um bairro específico, distirit9de-~::fB!:'i~i~mttlhúealidade espacial caracterizada por legalidade e fonnah~ade da
outros, A divisão de uma cidade em bairros ("abairramento") pré8is(K?'1~~1~fifM~p'aÇãO(a~propósito: quem disse que a ilegalidade está inteiramen-
considerar esses três aspectos, e em particular o conteúdo sími:í6ii8él[:if~~l.~{ltm~~!áhsente
dos espaços da elite, nas cidades brasilejras? ..). Uma fave-
uma vez que a divisão proposta deve refletir o mais acuradante~ie2~~~t~f~~~iHlli;~ii6 preci~a ser urbanizada e regularizada fundiariamente para, s6 _.:.:..:!.

possível, e não violentar, a divisão intersubjetiva gerada pelófpt~ê1'~JHín1~}~ttbD'tão,

ser "~romovida" a bairro, como a maioria; tende a pensar. A
prios habitantes de uma cidade._:::;"c;:\;t;~tl ~~!ft1!J~#hcipaldi~~rença entre bairros "comuns" e favel~s é a (i)legali~ade
Exemplos do emprego da divisão em bairros são a identificaçã()d~\,~t1;i t;~l~m~~;lx:upaçãc~e o status jurídico é somente um do~ aspectos de ínte-
setores geográficos relativamente homogêneos com base na agregaç~o;:hU~if;imf~~separa aJcompreensão das realidades sócio-espaciais. Por que
de vários bairros (em função, principalmente, das semelhanças d~çqil;iffif!t;!~*~I{~v~Ias graná~s e consolidadas, com forte conteúdo simbólico e níti-
teúdo composicional), setores esses que podem ser usados como~ef~l'_'~i~~,~~~~Hd,osteferen(tais de sentimentos de lugar, não poderiam ser vistas
rência para diferentes tipos de intervenção, atuando, assim, como â~e~s,:,}tW~~~4~~.l~~inO
bairrJ, _ bairros pobres informais/ilegaisr Algumas de~sas
de planejamento distintas e específicas, Outra serventia essencíl!1â,~~;i1jhfit~~;j*~~~elassão tio complexas que comportam, elas próprias, em meio a
uma di visão em bairros é a sua utilidade para fins de implementaçã~.~i;~S~}~ }~~l~~ndes den~dades, seus próprios "sub-bairros", O,U seja, subespaços
um orçamento participativo (divisão do município nas unidadesesf.~({";l'~~HI~fhr;1~í\rtiCulares,~ndo ainda mais longe: no caso das favelas menores, às
ciais que orientarão a organização e a mobilização da população);é~P-,2,~\~1 ~~r~th~~~:esPOiJco~onsolidadas, talvez seja inapropriado falar de~as. com.o
forme se enfatizará de novo mais adiante, na seção 11.2.4,)':;3c;_;~!t~~itrt;;'!p~os; por te, então, não vê-Ias como sub-bairros infonnaIs!Jle~a~s
Registre-se, agora, algo de suma importância. Conforme o a~to;"!:~~1~:IJ~~I?;I~~bairrosmlàiores, ainda que o restante dos conjuntos espaciais
já salientara no trabalho há pouco citado (SOUZA, 1989), é prec~;~~~~~il,j~~~n~aitros) qu~as contêm seja juridicamente distinto (porque n~o.se
afrontar o preconceito embutido no senso Comum e cristaliZad?:~~~~~Fi f:i~~@~!~ade ocupàções), normalmente também de conteúdo compos~clO-
-
noçao . '.
qUOtIdIana .
de bairro, segundo o qual bairros - C01:':1,~~",~;
e favelas sao..""li>"''''''tH . - '.,
1~i!",,,A~al··tnl ."
.••~ distinto ,
e contrastante? Radiografar nossos cone eitos,
308
O 309
•
 ~=.·...íii}~i;iG;',í;!kllltijjH~~f~~W1t~;~~Wi~.~~r]~~~~
1 ~ ~.l;~~iWi"jJJ~ .

Iri '·
deselitizando-os e limpand - d . ..•.. '·;C.'
M /. . o os e sua crosta JdeOló . E.
ra, e tarefa lDarredável, aqui exemplf d glca conser\'.' "~". . d Que ao píeço de uma menor eficiência. Algumas tarefas do téc-
i di - 1 Ica a, e um pas' "de. . '.' Jií! a , .
~
di
lreçao de uma deselitização
-
das /. /.
pratIcas SOCIO-e
so lD1PoItant
'.
,.j
.ella·· J ")111CO
;>.. '
.pesquisador versado em planejamento urbano, na verdade, nem
.
ISSO, nao temer afrontar o senso com / _. spac1alS. Dia' . 't: T'," 'er têm ligação direta com o geoprocessamento: é o caso da ref1e-
r~, t f /
ar a ronta-lo apriorística, sistemática
um e tão lmperar
IVOqUanto e ..
nted
'
'." sequ
I',:' , _
conceitual e teórica ao redor de instrumentos, bem como da aná-
~t e arrogantement VJ. '., xaO / ' /' . . .
.( e. ., '. jise qualitativa de políticas publicas, dentre muitas outras atividades .
;:'
. por outro lado, o ganho em precisão e velocidade é muitíssimo

9.2. Potencialidades do geoprocessamento e dos Sistemas : importante, o que fica patente no ambiente da administração pública,
Geográficos de Informação ~:.ondemuitas tarefas rotineiras, de execução monótona e demandado-
;:ras de grande q ~.anti dade de tempo, podem ser enormemente benefi-
'ciadas com a informatização.
o geoprocessamento pode ser de enorme utilidade como Coadju_
Alguns exemplos de aplicações são mencionados a seguir:
vante do esforço de otimização do emprego de cadastros, plantasde "
valores e divisões de bairros, assim como no que se refere ao lança_
mento otimizado e justo de tributos, pois a informatização pennite
Planta de valores e cadastros técnicos digitalizados, propiciando

grandes velocidade e precisão no armazenamento e na recuperação de. controle e muito maior facilidade de atualização. As mudan-

dados cadastrais. Vale a pena, portanto, registrar algumas breves con- tanto no que concerne à infra-estrutura técnica e social, quanto

siderações em tomo da relevância do geoprocessamento para ti plane- . .no que respeita à valorização imobiliária (valores médios por metro
"quadrado por zona ou logradouro e, mesmo, o valor de mercado dos
jamento e a gestão das cidades, enfatizando exemplos de aplicação. "
. .imóveis), podem ser muito mais facilmente acompanhadas com a
O geoprocessamento e os Sistemas Geográficos de Informação
(SGIs) não são, propriamente, instrumentos de planejamento, no sen- ajuda de um Sistema Geográfico de Informação, desde que isso seja
. , acoplado a rotinas inteligentes de inspeção em campo, de onde virá a
tido que um tributo ou um zoneamento o são. Antes, o geoprocessa-
maior parte 10s dados que alimentarão o sistema. Uma aplicação
mento e os SGIs consistem em um SUpoHe tecnológico para o traba-
lho em planejamento urbano, com o qual estudos, avaliações de mais correta ~ criteriosa do IPTU progressivo, e mesmo o lançamen-

impactos, monitoramentos da evolução de fenômenos, simulações e to mais justo do IPTU comum, assim como do "solo criado" e da con-

a repreSentação cartográfica de unidades de manejo podem ganhar 1 tribuição de melhoria, pode ser facilitada com o geoprocessamento.
'I
em agilidade e precisão.
I Veja-se, em particular,
cálculo da contribuição
que o famigerado problema da dificuldade de
de melhoria, o qual é, no fundo, um proble-
Por Um lado, não se deve, jamais, exagerar a importância desse. J
SUpOrte tecnológico,
especialmente
de diagnósticos,
como muitos
no que se refere ao ambiente
avaliação da eficácia
parecem inclinados a fazê-I o,
da pesquisa (realização
de instrumentos etc.). Afinal
I
1
ma gerencial. e não tanto de cálculo, pode ser muito mais facilmente
superado corp, o auxílio do geoprocessamento.

, de COntas, a inteligência,
tífico e a experiência
SGI, tão-somente,
a criatividade,
profissional
o bom preparo
são insubstituíveis,
tornar mais velozes (muito mais velozes)
técnico-cien-
cabendo
e de exe-
ao
1 • Zoneamentos, propiciando uma enorme facilidade de atualização.
O geoproces~ilmento permite uma atualização e um monitoramento
muito mais tlgeis do que seria possível da forma convencional, faci-
cução mais precisa ou confiável algumas das tarefas que, na sua litando tarefl$ e rotinas penosas como a determinação de situações de
maior parte, bem podem continuar sendo feitas visual/manualmente, saturação infra-estrutural, acompanhamento de estoques de área edi-
310 ficáveI, transformações no uso do solo, na tipologia das edificações,
O
311
111
~

na densidade demográfica e no valor dos imóveis. A identificação .. ,

Obstáculos à ímplernentação dos instrumentos
[l( a classificação de usos do solo, a discriminação de zonas adens,e
ic aVe',
e não,adensáveis e a identificação e classificação de zonas eSPec'ia~
'a verdade, não apenas a implementação dos instrumentos mais
(dos tipos ZEIS e ZPA) são, em vista disso, tarefas que POdem. :... i
qomprometidos ou compatíveis com o enfoque crítico
grandemente beneficiadas com o emprego do geoprocessamento ..Ser
neste livro, mas mesmo a otimização de coisas elemen-
st • Levantamentos e análises da espaci lid d d ~ .':;.51<:'·' ~:::,:;·r.;-.'.···.es como o emprego e a atualização de cadastros e o lançamento do
za 1 a e a carenc" ';'y;:;:tar . .
:.·.Õ~· . .
.d estrutural e situação fundiária, Quer este'Jam e Ies a servi . ta ln fr.a_..''.:
'.+.:.:.;;'
...'." .' :/~.... ;1. "normal", esbarram em di versos obstáculos. . Enquanto os obs-
.. ..... ",J.!:.! v ,

si minação e claSSificação de ZEIS, para fins de urb . _ ço da deter":}::!J im@;:~6uloSà paf~cipação popular nos processos de planejamento ou ges-
. . amzaçao de fav I .' ~,'-'; :,,",.,"," . .
:t e. m~estlmentos em loteamentos irregulares, quer se trate de inve~:~·m[: @i~~~B';ou,para sermais rig~r~so, os obstác~los à ~mpliaç~oda m,argem
[} r~os Isolados, ~uer se trat~, ainda, da radiografia do quadro dec:~t<í~;.3~, mt~1~,e:panobra ~arao exercicio da auton~~a, ~erao f~ammado~ a parte
'~ elas para servir de subsídio à aplicação dos critérios de alocaão e: ..<~~ m~~~~9:?upcapítu~o 11.5., algumas das principais barreIras ou dificulda-
1 . Ievantame
recursos nos processos de orçamento participatI' vo , t aIS .•·.:.;:!l i.~t.{~;;'
ç -: ",e/:.·~
., .... .•.
'.!a.".~.·'..'.·.que
,"'>.....,
0> ., ••••
s.· se interpõem
. entre a vontade de transformar
. o status quo e a
.~ tos podem ser bastante facilitados pelo geoprocessa to: I;
men o a em da '.', ..
·.p-i~;illilritt';;;+:'.obUização
,.h r>'"...
. ,., .••.•
~os meios necessários para fazê-lo com eficácia mere-
.
enorme facilidade de atualização dos dados e das análi ..... " ":"·:<.i.l.rFl.rt.H:.i!.ii:&m. ·'·.servístasagora, como fecho deste capítulo. :
. a ises, tem-.se: "'o'\<'t',y,,",(,I"iO" , .
a~nda, a vantagem adicional que é a possibilidade de combinaçã6d~·:/~.j'j5~Hi3n~Jjí!F;.Assimcomo seria tolice imaginar que mais planejamento e um
:Iferentes, pl~nos de ~nfo~maç~o (distintas modalidades de i~ii~0.~;~!i~tii·Rf~í~~I~~rplan~l~mento, por si :ós, seri~m a ~oluÇã~ para '" ~robl~m~s
strutura técnica e social, situação fundiária etc.). • ..':·;",;(:::11i.IURj~?~nos,semlIgualmente tolice negligenciar o depate técníco-cíentí-
o, simplisticamente, que "o que falta é vontade
• Avaliações de risco ambiental (risco de desmoronamentos é . . "C
as soluções já são conhecidas. Para evitar tanto uma
zamentos, de enchentes) e sob o ângulo da segurança públicafIim~;'" uma superestimação das possibilidades ofereci-
bérn podem ser facilitadas pelo geoprocessamento, devido à po~'siDi~; particularmente pela abordagem e pelos ins-
lidade de combinação ágil de diferentes planos de informação .. romentos apresentados neste trabalho, faz-se necessário considerar
("mapeamento associativo"), cruzando-se diferentes variáveis. limitantes, de ordem política, cultural, econômica,

Deve ser ressaltado que, para finalidades básicas, uma .

êcnica (o autor já havia discutido 9 tema em SOUZA,
destacados, inicialmente, os fatores limitantes de
tização baseada em tecnologia de baixo custo pode, perfeitamente~
f./UUlll.'!I,cultural, econômica e institucional:
suprir as necessidades da administração de um município de
no ou médio porte. Principalmente em um país semiperiférico
vynediatismJ Sem dúvida, o imediatismo da maior parte das nossas
o Brasil, convém insistir sobre esse ponto. Além disso, a .
~ privilégio brasileiro; não é à toa que os anglo-saxões
com o usuário deverá ser a mais amigável possível, para perrnitirque'f
"short-termism", tendo em mente as suas pró-
mesmo Ieigos
. ten ham, em a Igumas Clrcunstanclas,
. acesso ao ambien·.'0:
o.

"UI,;lCU'lqles.Entretanto, a negligência do planejamento, no

te de entrada e análise de dados e sejam capazes de compreend~r~
acompanhar o que ali é feito. Dentro de urna perspectiva de causas culturais outras (como, possivelmente, a
misso com a democratização do planejamento e da gestão essa lmpor~~ncia da "disciplina" como um valor social, ao mesmo
r,
deve-se convir, urna preocupação menor. .'.- em que existe uma espécie de "culto da improvisação criati-
é reforç~da pela falta de visão e pelo comportamento de rapina
312
O 313
 '~t
,:{
f
das elites, o que é típico de países periféricos e semiperi~e- . 'CÓDIGO TRIBUTARIO NACIONAL, 2001:43; Art. 32, § 2.°),
. n~
Seguramente, a quantidade de problemas com que se defroutallJ .". . , ~as de legitimidade questionável, de espaços urbanos ou áreas vistas
·1
administrações municipais e a velocidade com que evoluellJ llS ;Í .'. ""0 "urbanizáveis" por parte do Estado local, incluindo áreas não
problemas, não poucas vezes em decorrência, em larga medida eSSes
e i
,
Cal"
1 ramente urbanas e totalmente desprovidas de infra-estrutura
em I l ·c.a '
termos imediatos, de um crescimento urbano muito rápido, dificUI: cart1umente,chamadas de "áreas de expansão urbana", com a finali-
tam a atividade de planejamento. Independentemente de suas li"",
'-"1(a·
1 nade de arrecadar IPTU e viabilizar legalmente processos especulati-
ções, e sem querer sugerir que isso represente um modelo a ser intei. ,1 . vos que redundarão em loteamentos irregulares? Ou como o estímu-
ramente invejado, o fato é que o tipo de planejamento que se faz na .,\1. ·'10 a ocupações, à favelização portanto, por parte de certos adminis-
Alemanha ou na Grã-Bretanha pressupõe o tipo de estabilidade gea- .!.. , tradores, por razões político-eleitorais? Não ser ingênuo diante da
demográficae institucional característica desses países, E, rnesllJO I ,'dimensãO do tiesafio que se coloca não significa, por outro lado-
assim, nada disso é desculpa para se resignar e declarar que um pIa. 1 insista-se -, que há razões suftcientes para desanimar e resignar-se.
nejamento minimamente coerente é impossível em um país como o . lEm meio aos muitos exemplos ruins há, também, aqueles bons, que
Brasil. A solução está em rejeitar o imediatismo ao mesmo tempo em .: mostram que o conservadorismo pode ser acuado e neutralizado.
,.
que se adota um estilo de planejamento suficientemente flexível pata
"

"i, Entre vários outros, o do orçamento participativo de Porto Alegre,

dar conta de uma realidade tão dinâmica como a brasileira. ..::exposto e d}scutido no Subcapítulo 1.1. da Parte Ill, é particularmen-
tê eôificante.
• Se a falta de visão e o imediatismo são obstáculos para o planeja-
mento em geral, o conservadorismo das elites, francamente hegemô- • A ausência de quadros técnicos suficientemente qualificadas é
nico na maioria dos municípios brasileiros, é um fator de agravamen- outro estorvo freqüente. Isso não só reforça os obstáculos anterior-
to, notadamente no que se refere às possibilidades de um planeja- mente citados mas, também, é co-responsável por uma prática muito
mento progressista, comprometido com uma "inversão de priorida- comum e freqüentemente desastrosa: a elaboração de planos sob
des" e com objetivos de justiça social e eqüidade. Esse obstáculo se encomenda por escritórios privados, que os preparam dentro do espí-
revela em vários momentos, o que pode tornar a aprovação de um rito de "linha de montagem", que significa que um mesmo "receituá-
plano diretor politicamente avançado uma verdadeira via crucis, rio" metodológico é aplicado às mais diferentes realidades, sobre a
pois, além de ser preciso contar com um Executivo local comprome- base de diagnósticos superficiais e sem que tenha ocorrido um envol-
tido com esses princípios, é necessário que a Câmara Municipal seja, vimento da sociedade civil local.
na sua maior parte, permeável ou simpática à proposta, uma vez que,
"
se compete ao Executivo a responsabilidade de elaborar (ou mandar • A ação dós lobbies e grupos de pressão de setores da elite local
,.
elaborar) o plano, cabe à Câmara apreciá-Io e votã-lo, podendo vetá- constitui um outro obstáculo. Não resta a menor dúvida de que esse
10 no todo ou em parte. A bem da verdade, "conservadorismo" até obstáculo se acha presente em qualquer país capitalista, inclusive na
que soa, perante muitas situações, Como um eufemismo. O que ocor- Europa e (sobretudo) nos EUA. Entretanto, em um país como o
re, fregüentemente, não é um mero conservadorismo de princípios, Brasil, onde o nível de transparência e accountability da dinâmica
mas sim um conservadorismo corrupto ou, como se disse acima, um decisória no interior do Estado é comparativamente pequeno, e onde
comportamento de rapina. O que dizer diante de práticas corno a fixa- o nível de corrupção é comparativamente grande, é lógico que a ação
ção e a delimitação, aparentemente arbitrária, legalmente amparada de lobbies _ como os empresários do setor de transportes, os da cons-
314 315
O
•
~~h~j,;:t)i-
",
;,.;,",;;.,
;cC.'~I'~;;'~"'J;'c.;:;,_
~':::~1:~1z~~~2i;~~~2jl~~i2lif:~ItmEbT5Ell;J~1~~!tt,Ii ~=iii
i;rr;ili;L:;iil;fu;~lfllifill1illi~~[~~4L:~;k:~i+;4

!
"k
",c
,

trução civil etc, - mostrar-se-á especialmente

'
tend danosa
ente fereçam a sua contribuição mais imediata, sob a forma de encami-
~,;
reduzir o Estado a pouco mais que um "balcão" a serviço dos interea
ses dos grupos dominantes. Nessas circunstâncias, aliás, a pró ~. , o. ",,,ento da superação dos fatores limitantes de ordem técnica, de
:'nn"," .,
expressão "políticas públicas" perde muito do seu sentido. PIla ')}orina otimizada. Sejam considerados, portanto, agora, os fatores
, ~:;,"tantes de ordem técnica:
,.'IiJJ11
, ~'.:
• A freqüente ausência de continuidade entre as administrações "
"

~~r>
, em, ;'~Prirneiramente, é válido repisar o que já foi dito e que constitui a
que as propostas estudadas e, às vezes, de implementação até jáini_"
dada por um prefeito, são abandonadas pelo sucessor, Configura''-' mensagem central deste capítulo: de nada ou' muito pouco adianta
outro problema corriqueiro. Para isso concorrem muitos ou todos os " em~instTUmentos "alternativos", como o IPTU progressivo, o
problemas anteriormente mencionados, e é seguro que, sob essascir_ ";"c',;'''.ClIOcriado" etc., se nem o básico foi construído, Em português
cunstâncias, não é possível a implantação bem-sucedida de um siste~ se nem ao menos existe um cadastro fundiário e uma planta
ma local de planejamento e, tampouco, o florescimento de uma "cul-: 'valores aiualizados. O cadastro de imóveis e a planta de valores
tura de planejamento". "',l',','~, '~;~ferramentas fundamentais para o acompanhamento do que se
, ,', '" n;i'<,::]J":",,,no município, no que concerne à propriedade das terras e à
• As dificuldades econômico-financeiras com que se d b t ;:':;,;J"I,ilj]ig~,~ÜV,)}O,nz,'ação imobiliária. O IPTU, em sua form, a simples e universal
. d e a e a maIO-,,,,, "b""", • c,j, e-Ó. ' ,

na os municípios brasileiros devem iaualmente 1 das ',:'" ",;;:.;;f t,IHú~,f(1sto, é, não progressiva no tempo), o qual é um dos tributos munici-
. ,ser eva as em ";,,,'.'j fb,";,--c,""" '
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conta. MUItos municípios encontram-se endividados e ;.'~'>';,iJIlfiHJSp!úsmais importantes, ao lado do ISS, depende, para o seu lançamen-
ria, opere t Id ' na sua m~IO-:":":1 H::).::?<d' ç', :
en ua o orçamento comprometido com a folha d~ a â_<'ii't ;H;;iªn~9;, essas terramentas,
mentes dos f . ", . p g ',;, "',qi éPr·,'bi"':';
unClOnanos e exceSSIVO. Acresce que, devido a proble- :;!\~Mth:tt'kl!,E:'. .;.
rna~ como cadastro desatualizado e corrupção, muitas vezes a arreca.,',:)'H !Hr:yr;!ps
instrumentos apresentados neste livro d~vem ter a sua aplica-
dação do 1PT~ ~ãO é o que poderia ser, o que significa um aprovei",' ãO "·umr';,,:,!f
~ercada d: cuidado red~brado, exata~9nte porque, naqu:les
tamento subotlmlzado da base tributária local. Com tudo isso, o mon..;,;/)~j !ii;~';;:.5~osem que sao capazes de mco~odar as eh~es urbanas, tenderao a
ta~te de recursos disponível para novos investimentos _ obras nos"./;\líW~jj,;;;sc~robjeto de ataques e polêmica. E óbvio queisso não é, em si, uma
~alITos pobres, i~formatização e modernização da adminjstraçãO~!ç:,:::;:~H~,,!!,;jE~m~i,~it~ÇãO
~os ~nstTUmen~os,e sim ~m obstáculp ~resente n.o contexto
acaba sendo, nao raro, pequeno. ' ",,·:>JHHiH'ipesua aplicação, Todavia, como sao, na sua maior parte, mstrumen-
., - - -- ." -'.'- ." I

ue raramente foram aplicados e que nemsempre são de aplica-

Os problemas arrolados acima não são problemas que exijamou " , trivial, devbm ser concebidos e postos em prática de modo crite-
sejam passíveis de um equacionamento essencialmente técnico. Sua':,:'" Algumas questões podem servir, a esserespeito, de ilustração
solução depende de iniciativas e processos que, em larga
escapam inteiramente à capacidade de controle dos planejadores pro- !:}~lGue parãmetios devem ser considerados para a previsão e regula-
fissionais - em parte escapam, até mesmo, da capacidade de contro- e
IIl ntação do IPTU progressivo? Isso exige uma reflexão cuidadosa, à

le dos próprios prefeitos. Isso não deve, porém, constituir motivo de luz da realidade de cada município, para que sejam definidos o tama-
frustração, até porque esses obstáculos, embora muitíssimo freqüen- Ubo mínimo de'terreno e as demais condições que conformam o fato
tes, não são absolutos ou inexoráveis. É preciso que, à parte a sua,: "~,geradordo tributo (situação de especulação) e, também as alíquotas.
contribuição propriamente política e como cidadãos, os planejadore~ ê;f;,Será que a implantação do "solo criado'~ pode trazer efeitos cola-

<: 316 indesejáveis? Sim, é possível. Por exemplo, a retenção de ter-

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Tas por parte de pr-oprietários fundiários temerosos de um ;eb _
mento do nível geral de preço do solo urbano (em decorrêncl'a - rl,.al/;3._
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tativa dos incorporadores de transferirem parte de seu ônus pa o·
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de terras, forçando a sua venda a preços mais baixo~)
10. Relacionamento entre os
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f além do desaquecimento da cOnstrução civil e do setor imobiliári~ ••. 1.1
em geral, o que ocasionaria desemprego entre a população Pobre, POr diversos instrumentos " \J
r isso é que, dos três tributos analisados, o "solo criado" é o mais cOn_ -.
I trovertido, Não obstante, mesmo esses efeitos pj>dem ser minimiza_
dos ou evitados, desde que a implementação dp instrumento Se faça ,j

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I ..,
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de modo inteligente, em que o tributo possa revelar-se, inclusive, I
uma ferramenta adicional de disciplinamento do adensamento e da ~ , ,
I "
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expansão urbana. Zoneiiilentos de uso do solo são, tipicamente, instrumentos

,
- Que cuidados devem ser tomados a propósito da contribuição de
'j 'coercitivos, :permitíndo alguns usos e proibindo ?utros. No entanto,
" , até mesmo os zoneamentos de uso do solo funcionalistas podem
melhoria? Uma forma de desacreditar um tributo potencialmente tão
J
r
11
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importante e justo como a contribuição de melhoria é cometer equí-
,t .. sofrer a influência dire~a d~ inst:umentos ~ue os tprnam apenas inib~~ :,~ ,,[

i vocos no momento de se proceder ao rateio da contribuição, cujo

j,dares (como as operaçoes interligadas: aSSIm, o zçneamento, ao proi- ' ,_--,.~~
:,)ir certos usos mas, ao mesmo tempo, ao flexibifizar a aplicação das --
montante deve acompanhar, de modo rigorosamente proporc!onal,a
" normas em.certas áreas, passa a ter, ao frigir d~s ovos, um caráter- _~
valorização do imóvel no mercado que tenha sido decol'Tente da obra : ;
",mais propriamente inibidor que coercitivo em r~lação a essas mes-
pública. Aplicar o tributo com justiça e inteligência depreende uma
mas áreas) ~, mesmo, estirouladores (incentive ztrning, bonuses etc.).
capacidade de influenciar a área de influência do seu fato gerador e
as variações de valorização no seu interior. Zoneamentos de uso do solo não- funcionalistas, nos quais apenas" -,~
i excepciona]mente certos usos serão expressamente interditados pãra~::-i~
J'determinad:as áreas, possuem, por definição, uma natureza mais fle-
• A ausência de informatização do serviço de planejamento, espe-
'I, 'xível, mesdlando, em si mesmos, um caráter co~rcitivo (usos expres-
! cialmente no que conceme ao geoprocessamento, pode dificultar, e
: sa e fortemente restringidos de acordo com a localização), um caráter
! muito, a realização
forme já foi mencionado,
de muitas tarefas monótonas e espinhosas,
A formação de uma cultura de planejamen-
con-
1 inibidor (usos ou intensidades tolerados dentro tie uma certa margem,
I to deve ter como coadjuvante, no dia-a-dia do planejamento e da
~
mas que d~vem ser gradualmente
I
desestimula~~s) e um caráter esti-~iL
~

I
(
!
administração municipais, a modernização da base tecnológíca que
mulador (~sos recomendados
~

Zoneamento de uso do solo não-funcionalista

ou a serem estimulados). Também o
i

interagirá com outros-

SUporta o armazenamento e o tratamento dos dados vitais para a
II tomada de decisões, instrumenfos, o mesmo se aplicando ao zoneamento de prioridades ~
J,

(que inter~girá com instrumentos de regularização fundiária, dentre

I
I outros) e io zoneamento
, 1
de densidade (que i~teragirá, obviamente,
'
coin os pahmetros urbanísticos),
Os d{versos instrumentos, sejam eles informativos, estimulado-, .
res, inibidores, coercitivos ou outros, devem estar em nítida conso-
nância co~ o espírito de serventia do planejamento e da gestão U1:ba-
318
O
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319'
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