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DEBATES FUNDAP

POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

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Governador do estado Geraldo Alckmin secretrio de Gesto Pblica Julio Semeghini

Fundao do desenvolvimento administrativo diretor executivo Geraldo Biasoto Jnior

debates Fundap Polticas Pblicas em Questo equipe tcnica Aurilio Sergio Costa Caiado Luiz Antonio Palma e Silva consultor Claudio Leopoldo Salm

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DEBATES FUNDAP

POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

Organizadores Geraldo Biasoto Junior Luiz Antonio Palma e Silva

Artigos de Aldaza Sposati Ana Amlia Camarano de Mello Moreira Carla Coelho de Andrade Edgard de Assis Carvalho Fabrcio Augusto de Oliveira Geraldo Biasoto Junior Jos Cechin Jos Roberto Rodrigues Afonso Juliana Leito e Mello Luiz Antonio Palma e Silva Marcelo Abi-Ramia Caetano Maria do Carmo Brant de Carvalho Miriam Debieux Rosa Solange Kanso Ulisses Araujo Painel: discutindo a qualificao da mo de obra Moderador: Cludio Salm

Fundap
1 edio So Paulo, 2011

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Polticas Pblicas em Questo 2011 Fundap Coodernao Editorial e reviso Tcnica Luiz Antonio Palma e Silva Projeto Grfico e Capa Newton Sodr Imagem da capa Trem [Assemblage de Luiz Palma] Foto Marcos Muzi Edio de Texto Maria Cludia de Campos Cezar Fittipaldi reviso Maria Cludia de Campos Cezar Fittipaldi Editorao Eletrnica Helenice Alberto normalizao Bibliogrfica Ana Cristina de Souza Leo Norma Batista Nrcia Ruth Aparecida de Oliveira Catalogao na Fonte Elena Yukie Harada

dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Centro de documentao da Fundap, SP, Brasil) Polticas pblicas em questo / organizadores Geraldo Biasoto Junior, Luiz Antonio Palma e Silva. So Paulo : FUndAP, 2011. 250p. (debates Fundap) ISBn 978-85-7285-129-9 1. Polticas pblicas. 2. Administrao pblica. 3. Poltica social. 4. Poltica fiscal. 5. Ensino superior. I. Biasoto Jnior, Geraldo. II. Palma e Silva, Luiz Antonio. II. Fundao do desenvolvimento Administrativo - FUndAP. Iv. Srie. Cdd 350.0072 352.000472 350 Edies Fundap rua Cristiano viana, 428 054199-902 So Paulo SP Telefone (11) 3066 5640 Fax (11) 3066 5752 livraria@fundap.sp.gov.br www.fundap.sp.gov.br

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SUMRIO Apresentao Geraldo Biasoto Junior Polticas Pblicas para uma Sociedade que se Pretende Plural Luiz Antonio Palma e Silva
Previdncia Social no Brasil: contornos e horizontes

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Perspectivas de Crescimento para a Populao Brasileira e Implicaes para a Previdncia Social Ana Amlia Camarano; Solange Kanso 27 Ciclo de Curto Prazo e Tendncia de Longo Prazo da Previdncia Social Brasileira Marcelo Abi-Ramia Caetano 58 Escolhas Sociais para uma Previdncia Sustentvel Jos Cechin 66
Poltica Fiscal e o Sistema Tributrio Brasileiro: formao, limites e proposies

Setor Pblico: por uma viso mais abrangente da sustentabilidade fiscal Geraldo Biasoto Junior 89 Fisco & Cmbio: muito por contar e estudar Jos Roberto R. Afonso 107 Algumas Notas sobre a Poltica Fiscal na Crise Atual Fabrcio Augusto de Oliveira 121
Poltica de Assistncia Social: novos desafios

A Poltica de Assistncia Social: novos desafios Maria do Carmo Brant de Carvalho 135

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Horizontes da e para a Poltica de Assistncia Social no Brasil: elementos para discusso Aldaza Sposati 148
Universidade: a educao diante dos desafios do ensino a distncia

A Universidade em Questo Edgard de Assis Carvalho 169 As Revolues Educativas e as Demandas Sociais de Acessibilidade ao Ensino Superior Ulisses F. Arajo 178
Juventude Juventudes: presente e devir

A Demografia dos Jovens Ana Amlia Camarano; Juliana Leito e Mello; Solange Kanso 189 Juventude como Questo Social e o Jovem como Sujeito de Polticas Pblicas no Brasil Carla Coelho de Andrade; Luseni Aquino 202 O Jovem e o Adolescente na Cena Social: a relao identificao, ato e insero no grupo social Miriam Debieux Rosa 214
Painel sobre Educao e Qualificao Profissional

Discutindo a Qualificao da Mo de Obra Cludio Salm (moderador) 231

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Apresentao
Geraldo Biasoto Junior Diretor Executivo da Fundap

O programa institucional Debates Fundap, iniciado em 2008, tem contribudo com discusses importantes entre gestores, especialistas e estudiosos das diversas polticas pblicas, trazendo abordagens amplas das questes nacionais com nfase na realidade regional paulista. Os temas so escolhidos levando-se em considerao as questes estruturais do Estado brasileiro e os problemas de natureza conjuntural, sempre recorrentes, quer pelos fatores socio-histricos que os engendram quer pelas novas especificidades postas pelas transformaes e mudanas da economia e da organizao da sociedade contempornea. H associao clara entre a realizao dos debates e das discusses e a misso da Fundap, de contribuir para elevar os nveis de eficcia e eficincia da Administrao Pblica, uma vez que nessas arenas iluminamos o conhecimento e aprofundamos as anlises que daro substncia aos programas de formao e insumos para o desenvolvimento de novas tecnologias de gesto. Entendemos tambm que a divulgao de dados, diagnsticos e proposies fundamental para corrigir e aprimorar as polticas pblicas, assim como para que se desenhem novos programas que respondam aos direitos da cidadania brasileira. Nessa edio,1 reunimos os seminrios Debates Fundap desenvolvidos durante os anos 2009 e 2010 que denominamos Polticas Pblicas em Questo.
1 O primeiro livro da srie Debates Fundap O Desenvolvimento em Questo foi publicado em 2010.

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Toda a programao dos Debates Fundap encontra-se disposio dos interessados, especialmente para gestores pblicos e pesquisadores, mas tambm ao alcance do cidado, que consideramos com deferncia.

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Luiz Antonio Palma e Silva Tcnico snior e assessor de RI da Fundap. Mestre e doutorando em Psicologia Social, PUC/SP. Foi dirigente da Escola Nacional de Administrao Pblica e da Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo

Na origem do moderno h o reconhecimento da pluralidade dos sujeitos, que formam a cidade terrena e fazem a histria; h a negao da ideia de que se possa dar um Sujeito nico e totalizante; de que seja nico o Sujeito que d forma ao mundo e histria (MONTANARI, 2010)

Ainda chega uma bruma matinal dos anos 10 do sculo XXI que nos faz acalentar devaneios polticos de justia social e solidariedade global como sinais de potencialidades. Um alvorecer do tempo que nos mantm confiantes na equidade do processo civilizatrio, a despeito das evidncias em oposto. Entretanto, seguir em direo a esse horizonte parece cada vez mais depender de cada indivduo e de inmeros atores sociais, todos desconcertados pelas contradies impostas poltica pelo voluntarismo do mercado essa substncia que se apossou da contemporaneidade e que de muitas formas carreia para cada um algum tipo de transio, como afirma argutamente Castro (2007), dos empregados para desempregados; transio de habitantes de um mundo que est em paz, para um mundo onde os conflitos assumem dimenses planetrias de um momento para outro; transio de modos de vida locais e autctones, para modos de vida pseudo-cosmopolita-globalizados, que no tm nome e nem histria; transio como deambulao e como desterritorializao de subjetividades inseridas na velocidade e no anonimato das grandes cidades.
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Curiosamente essas so caractersticas do mal-estar da atualidade, mas que, uma vez torcidas pela falsa positividade da mudana incessante, reaparecem como a abertura do mundo para as diferenas e a multiplicidade, saudadas como o mximo da sociedade plural, sobretudo pelos inovadores que tendem ao solipsismo e se empenham em emoldurar em seus novos modelos os fatos e as experincias mais dspares. Sem deixar o sonho, mas afastando-se das iluses, cabem outras interrogaes ao ordenamento da sociedade plural. Para Gramsci, por exemplo, as novas formas de vida organizativa poder-se-iam desenvolver dentro dos tradicionais ordenamentos sociais e polticos? Como definir a histria como uma teoria da constituio dos sujeitos polticos? No se trata de separar histria e poltica, mas de que forma individualizar na histria os processos constitutivos dos sujeitos hegemnicos? Como busca interpretar Montanari (apud 2010): Uma nova subjetividade histrica s pode se dizer realizada, quando no se limita a interpretar a si mesma como expresso de paixes, desejos e interesses presentes num determinado territrio, mas quando capaz de redefinir as funes dirigentes e as tarefas executivas do sistema social e quando sabe recompor tais funes e tarefas num ordenamento tico-poltico mais democrtico e unitrio. Nessa perspectiva gramsciana estariam alguns princpios de metodologia histrica que permitiriam distinguir os movimentos e fatos orgnicos dos ocasionais e ainda evitar o economicismo e o ideologismo. Se for nefasto no fazer tal distino no plano historiogrfico mais grave ainda se torna na arte poltica, quando se trata no de reconstruir a histria passada, mas de construir a histria presente e futura: os prprios desejos e as prprias paixes baixas e imediatas constituem a causa do erro, na medida em que substituem a anlise objetiva e imparcial e que isto se verifica no como meio consciente para estimular ao, mas como autoengano. Em agosto de 1979, com a emblemtica Lei da Anistia, a sociedade brasileira recomea novo perodo democrtico conquistado pelas aes de lutas polticas empreendidas durante mais de duas dcadas em articulao com a fora dos movimentos sociais engajados, poca chamados foras progressistas. Uma epopeia que chega ao processo constituinte iniciado em 1987, que culmina com a proclamao em outubro de 1988 da Constituio Cidad. Alcanamos assim uma
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Carta Constitucional que contempla uma multiplicidade de expresses de interesses legtimos de amplos segmentos polticos e de pautas expressivas dos movimentos sociais. Essa complexidade foi de certa forma traduzida nos mecanismos democrticos de organizao e de ao poltica, um par dos quais impacta fortemente as polticas pblicas a descentralizao1 e a participao, essa com inovaes que facilitariam a expresso e o encaminhamento da enorme diversidade de interesses2. Mas ao mago da questo democrtica chega Carlos Estevam Martins (1994) ao encetar que democracia a escolha, no alguma coisa indeterminada e previamente escolhida, pois a sociedade democrtica requer uma vida poltica permanente, um conjunto de atividades capaz de propiciar a realizao das potencialidades pessoais. Para tanto, a funo do Estado deve caracterizar-se em um continuum do qual todos os seus membros possam participar livremente e para o qual todos possam contribuir livremente. Essa exigncia atendida, apenas e to-somente, pelo Estado democrtico. A questo da participao social tem sido objeto de estudos desde h muito, como ao poltica que busca a organizao da vida em sociedade para a manuteno ou a transformao da sua condio de existncia. Esse processo de organizao societria corresponde a uma concepo de esfera pblica e de relaes entre o Estado e a sociedade civil3, na formulao e controle das polticas de Estado, de governo e
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Especialmente no que concerne s polticas pblicas, muitos estudos tm chamado a ateno sobre a questo de por que nem sempre os resultados alcanados com a descentralizao tm sido os melhores. Os desempenhos apresentados pelos estados e os milhares de municpios brasileiros, como no poderia deixar de ser, no mantm nenhuma uniformidade entre si. Os mecanismos de avaliao e acompanhamento desse processo ainda so insuficientes, bem como o sistema de prestao de contas, seja para fundamentar reorientaes e correes de processo, seja para sancionar as prticas adotadas nos diversos nveis de execuo ou para permitir o acompanhamento por parte da sociedade. O plebiscito, o referendo e a iniciativa legislativa popular so os mecanismos de participao poltica. Para as formas jurdicas, a ao popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurana e o mandado de injuno. No mbito da administrao pblica, os conselhos deliberativos e paritrios e as ouvidorias. Esto asseguradas ainda a existncia e a atuao dos diversos grupos de presso, garantidos na forma de direitos de reunio, de associao, de petio, de sindicalizao. Para a compreenso conceitual do termo sociedade civil, optamos por trazer os comentrios de Carlos Nelson Coutinho no artigo Cultura: Por que Gramsci? Publicado em Teoria e Debate, So Paulo, n. 43, nov.-dez. 1999/jan. 2000. Gramsci 11

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mais especificamente das polticas pblicas. O fato que o arcabouo jurdico expressa o Estado de direito, mas a ao poltica na sociedade cabe aos diversos grupos organizados que necessariamente devem reconhecer os contrastes existentes entre si e buscar solues possveis superao de conflitos e, consequentemente, que atendam aos interesses de amplos segmentos sociais. Nessa perspectiva, para Maus (1999) a sociedade plural composta de forma que os interesses de um grupo sero ora conflitantes, ora concordantes com os interesses de outro grupo. No entanto, em momento algum, uma parcela poder ser inteiramente soberana, pois, apesar da possibilidade de existir um grupo social mais forte do que outro, o mais forte ter que conviver com o pensamento e com os interesses de outros grupos sociais mais fracos. Trata-se de alcanar um grau de civilidade capaz de evitar a tirania da maioria e ainda assegurar o respeito aos posicionamentos e direitos dos setores minoritrios. Nesse caso, o conceito de grupos diverso do conceito de classes, uma vez que os interesses defendidos por determinado grupo podem ser comuns aos interesses de diversas classes sociais. Mas paradoxalmente os grupos esto afetados pelos processos de individualizao, e ento a tarefa civilizatria sempre se repe rdua e repetitivamente como na mitologia grega de Ssifo, pois ser preciso recompor o pblico, porque o espao pblico est cada vez mais vazio de questes pblicas. Ele deixa de desempenhar sua antiga funo de lugar de encontro e dilogo sobre problemas privados e questes pblicas. Na ponta da corda que sofre as presses individualizantes, os indivduos esto sendo, gradual mas consistentemente, despidos da armadura protetora da cidadania e expropriados de suas capacidades e interesses de cidados (BAUMAN, 2001). O fato que
percebeu que, sobretudo a partir de 1870, havia surgido uma nova esfera do ser social capitalista: o mundo das auto-organizaes, do que ele chamou de aparelhos privados de hegemonia. So os partidos de massa, os sindicatos, as diferentes associaes, os movimentos sociais etc., tudo aquilo que resulta de uma crescente socializao da poltica, ou seja, do ingresso na esfera pblica de um nmero cada vez maior de novos sujeitos polticos individuais e coletivos. Gramsci deu a essa nova esfera o nome de sociedade civil. E insistiu em que tal esfera faz parte do Estado em sentido amplo, j que nela tm lugar evidentes relaes de poder. A sociedade civil, em Gramsci, uma importante arena de luta de classes: a partir de seu surgimento, sobretudo nela que as classes lutam para obter hegemonia, ou seja, direo poltica fundada no consenso, capacitando-se assim para a conquista e o exerccio do poder governamental. 12

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Estados. Para Carlos Nelson Coutinho (apud 2000), importante saber em qual desses dois tipos de sociedade se situa o Brasil? Decerto, o Brasil foi claramente oriental durante o Imprio e a Repblica Velha. Mas, sobretudo a partir de 30, com interrupes, com avanos e recuos, conhecemos um processo de ocidentalizao, ou seja, de crescimento e complexificao da sociedade civil. J somos hoje uma sociedade ocidental, na qual, portanto, malgrado tudo, h uma relao equilibrada entre Estado e sociedade civil. Malgrado tudo porque, sem dvida, somos

no basta apenas o entusiasmo e a dedicao dos atores, preciso alguma coisa mais consistente para manter a coeso de um movimento social durante o tempo que leva para alcanar seus propsitos e transformar-se em problemas que possam ser inscritos na agenda pblica e tornar-se questes de poltica pblica. A disputa de ideias na sociedade civil, o espao por excelncia da contradio e do conflito ocidental4, apresenta-se como locus coerente com o nvel de complexidade alcanado pelas sociedades e pelos

um ocidente perifrico e tardio, o que implica a permanncia entre ns de vastas zonas sociais tipicamente orientais. Por fim uma utopia vamos considerar que o Brasil segue historicamente por transformaes polticas e institucionais que propiciariam as condies para a construo da sociedade plural, uma vez que o Estado brasileiro, a despeito das ameaas do neoliberalismo da maldita dcada de 90, no sofreu recuos no ordenamento dos direitos sociais, consignados na constituio de 1988. E se abre para a prxima dcada com importantes consensos polticos. Exemplo paradigmtico e recente comentado por Kenneth Maxwell5, na imprensa paulista: bom ver que os gays brasileiros agora podem incluir o nome de um
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Ocidente e oriente so conceitos gramscianos que correspondem s formaes histrico-polticas e no aludem a aspectos geogrficos. Para o autor no ocidente h um equilbrio entre Estado e sociedade civil ao passo que no que ele chama de oriente a sociedade civil primitiva e o estgio de seu processo de socializao da poltica ainda no contempla a consolidao dos chamados aparelhos privados de hegemonia- privados justamente porque a adeso aos mesmos voluntria e no obrigatria. Jornal Folha de S.Paulo de 16/12/2010. Caderno Opinio. O colunista historiador britnico e diretor do Programa de Estudos Brasileiros do Centro David Rockefeller para Estudos Latinoamericanos da Universidade de Harvard. 13

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companheiro de mesmo sexo com quem mantenham relacionamento estvel em suas declaraes de renda de 2011, e que os benefcios da Previdncia Social tambm sero estendidos aos parceiros homossexuais. O Brasil, uma vez mais, traz uma soluo prtica para o perene problema da discriminao. Mas ainda assim cabem, em respeito aos cticos, as ltimas interrogaes antes das consideraes sobre as tecnicalidades do fazer da poltica pblica e da apresentao dos temas e das linhas propostas pelos demais autores dessa publicao. Ser que a pluralidade de movimentos poltico-sociais organizados por temas e recortes da realidade, como por exemplo, tnicos, de gnero, de diversidade sexual, de ecologia, com suas caractersticas progressistas e pelo modo como se organizam com autonomia e quase sempre desvinculados dos sistemas ideolgicos, apontam de fato para o que tem sido chamado de democracia cosmopolita? importante ter em conta que no caso dos direitos humanos, o Brasil, no 3 PNDH,6 articula-os e os aproxima de outras categorias de direitos. Poderiam ser traduzidos como solidariedade os laos de identificao alcanados instantaneamente pelas redes sociais em todo o mundo, sempre que uma causa se v diante de um acontecimento espetacularizado? As manifestaes nas redes sociais expressam de fato uma fora independe do Estado-nao, uma vez que se conectam com problemas de todo o planeta?
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O terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos expressa o amadurecimento dos Direitos Humanos no Brasil, tendo sido resultado de ampla mobilizao e se estruturado em torno de eixos orientadores que buscam a transversalidade e indivisibilidade de seus objetivos, diretrizes e aes programticas. Foi antecedido pela 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos e construdo ao longo de 137 encontros iniciais, 27 conferncias em todos os estados, com a participao estimada de 14 mil pessoas, entre membros das administraes pblicas e da sociedade civil organizada. As reaes que o Programa suscitou refletem, de um lado, as contradies que se colocam no caminho que leva dos movimentos sociais s polticas de governo. De outro, revelam as histricas e filosficas dificuldades em se falar em direitos universais. medida que o movimento pelos Direitos Humanos passou a se articular com outros e incluir os direitos econmicos, sociais e culturais nas suas reivindicaes, ampliou tambm o espectro de seus antagonistas. Helena Singer. http://aprendiz.uol.com.br/content/lidrewruve.mmp acesso em 20/12/10. 14

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H muitas discordncias e polmicas sobre isso, mas o fato que aqui se abrem outros caminhos para a organizao da sociedade no horizonte desse sculo; elas formam um conjunto de proposies tateantes reconhecidas como as teorias da governana global e da democracia cosmopolita7. Mas a territorialidade uma das dimenses que conformam o Estado-nao e sua soberania se afirma ou se fragiliza diante das disputas polticas internas ou externas a depender, dentre outras dinmicas do jogo de poder, dos seus mecanismos constitucionais. O federalismo brasileiro compe uma matriz cooperativa de repartio de competncias, em que coexistem competncias privativas, concorrentes e suplementares entre os entes, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributrios. Marcio Pochmann (2009) no prefcio de uma importante publicao do Ipea faz a seguinte aluso a propsito da presena do Estado no territrio: A vastido do Brasil, alis, um permanente desafio para quem se prope a lidar com polticas pblicas com o sentido da Nao, pensar o global e o local8. Aqui nos parece que o autor, ao referir-se vastido, destaca mais a complexidade do problema federativo do que propriamente a extenso territorial; em outras palavras, acentua o desafio posto pela dinmica poltica entre os entes federados, do nacional ao local, obviamente reconhecendo no circuito de poder a importncia do papel dos estados subnacionais, como se pode ler nos textos do estudo. A dimenso do conhecimento9 tornou-se uma questo central para as polticas pblicas, sobretudo nos campos da cincia social e da admi7 8

Como um ponto crtico sobre essa questo recomendamos a edio de Lua Nova Revista de Cultura e Poltica: A Solidariedade em Questo. N 66. Cedec. So Paulo: 2006. Prefcio da publicao Presena do Estado no Brasil: federao, suas unidades e municipalidades. Organizador: Milko Matijascic.- Braslia : Ipea, 2009. 116 p.: mapas, tabs. http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/presenca_estado_brasil/presenca_estado_brasil.pdf Compem esse terreno caleidoscpico os analistas das policy networks, das comunidades epistmicas, das advocacy coalitions, dos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos do policy learning, entre outros. Carlos Aurlio Pimenta de Faria.Ideias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio sucinto das principais vertentes analticas recentes. In: revista Brasileira de Cincias Sociais. Vol;18 n. 51. So Paulo: fev. 2003. http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010269092003000100004&script=sci_arttext#back8 15

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nistrao, onde avanam por vertentes analticas atravs de disciplinas que buscam dar inteligibilidade diversificao desses processos de gesto nas sociedades democrticas, que, cabe reforar, so caracterizadas pela multiplicidade das demandas e presses e pela complexidade das questes que requerem regulao. Paralelamente a esse percurso, as experincias concretas de planejar e realizar aes governamentais foram concebidas com o vis da parceria interinstitucional e a complementaridade de entidades sociais e empresariais que impulsionaram a onda de reprofissionalizao que se expande pela administrao pblica brasileira. Desde ento, os modelos mais avanados de polticas pblicas renem agentes pblicos federais, estaduais e municipais, as redes sociais, os cidados usurios ou destinatrios manifestando-se nos fruns e conferncias, o que torna o planejamento e a execuo, tanto nas reas econmicas como nas sociais, atividades programticas de grande visibilidade. Entretanto imperativo reconhecer que a administrao pblica brasileira ainda cortada por disputas de finalidades10 e oramentos, pois ela extremamente demarcada pela setorialidade que impe jogos concorrenciais entre grupos partidrios por poder, controle, cargos sobre os domnios da sade, da educao e todos os demais setores. Talvez essa seja a pedra no caminho. Na prtica, o modelo de polticas pblicas que nos parece mais ter avanado o de arenas sociais11, que reconhece que polticas pblicas ganham fora com iniciativas de atores polticos e/ou de gestores de polticas pblicas. A principal caracterstica da dinmica da arena social para a seleo de prioridades se d com o reconheci10 Algumas polticas tentam construir direitos e outras tentam desconstruir esses direitos, reconheceu Valria Ganelli, Secretria Nacional Adjunta de Assistncia Social do MDS na abertura do Seminrio Nacional sobre Direitos e Garantias da Populao (29/11/2010) promovido pela SDH) da Presidncia da Repblica para articular as polticas sociais e aproximar rgos de proteo como as defensorias pblicas e o Ministrio Pblico (MP).http:// agenciabrasil.ebc.com.br/web/ebc-agencia-brasil/enviorss/-/journal_content/56/19523/1111311 11 Para mais detalhes e informaes sobre outros modelos sugerimos consultar Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Revista Brasileira de Cincias Sociais. vol.18 no.51 So Paulo Fev. 2003. http://www.scielo.br/scielo. php?pid=S0102-69092003000100004&script=sci_arttext#back8 16

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mento de uma situao-problema, existente sob certa indiferena,12 que ingressa na agenda pblica e gera a convico que algo precisa ser feito. Conforme a literatura especializada, os sinais que do visibilidade a um estado de coisas no geral so produzidos pela divulgao de indicadores que revelam a extenso mensurvel de determinados problemas, acompanhados de forte reverberao miditica; episdios catastrficos ou uma sequncia de acontecimentos negativos de mesma natureza; e mais pro-ativamente, por avaliaes que demonstram as falhas de determinada poltica e suas consequncias. Diante dessas circunstncias, os policy makers priorizam tal ou tais problemas em detrimento de outros. Outros grupos, de extraes distintas, que constituem a policy community, tambm se mobilizam e envidam seus esforos com investimentos de recursos de natureza variada, imbudos em superar barreiras e avanar os processos de desenvolvimento e bem estar social. Talvez nessas situaes se d o reencontro da poltica como vantagem, ou seja, a poltica desassombrada, como nos chama a ateno Marco Aurlio Nogueira13 (2009) (...) mais que poder: tambm capacidade de dialogar, organizar consensos e encontrar respostas para os problemas sociais. Em sua configurao democrtica, a poltica civiliza o poltico, educa e disciplina o poder. A poltica persiste como um recurso social inestimvel: um instrumento para que se componham e se processem interesses, demandas, direitos e diferenas, base para a configurao de um contrato social, de um pacto tico e poltico com o qual os distintos indivduos e os distintos grupos possam viver juntos.
12 So interessantes as consideraes feitas a esse respeito por Maria das Graas Rua: Uma situao pode existir durante muito tempo, incomodando grupos de pessoas e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um estado de coisas - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. In: Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos. http://vsites.unb.br/ceam/webceam/nucleos/omni/observa/downloads/pol_ publicas.PDF 13 Marco Aurlio Nogueira. A poltica como vantagem. http://www.cpflcultura.com.br/site/2009/11/30/integra-a-politica-comovantagem-marco-aurelio-nogueira/ 17

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A partir daqui, nos cabe apresentar sucintamente ao leitor as ideias que de fato do consistncia ao ttulo do livro Polticas Pblicas em Questo, e que se encontram nos artigos subsequentes.

Demografia e Previdncia
A poltica previdenciria abordada a partir de um rol de indicadores sociais e econmicos atuais, acompanhados de anlises permeadas por consideraes importantes sobre as conquistas da reduo da mortalidade no pas em todas as idades e o impacto do crescimento a taxas elevadas do contingente de idosos vivendo mais tempo. Sobre o financiamento da Previdncia e a dinmica do trabalho as consideraes perpassam pelas mudanas sociais e culturais em curso, que afetam, principalmente, as mulheres, que alcanaram grandes ganhos na escolaridade e entraram maciamente no mercado de trabalho. So discutidos ainda a ampliao da rede de cobertura de benefcios no contributivos e os impactos na Previdncia e as constataes de que as alternativas estaro vinculadas s decises polticas que entre outras premissas, levem em conta as prioridades da sociedade.

Poltica Fiscal
O sistema tributrio do Pas criticamente analisado e considerase que parte importante de sua problemtica advm dos desequilbrios do federalismo brasileiro que em poucos perodos da histria teria vigorado de forma efetiva. A carga tributria nacional impede o crescimento econmico, gera m distribuio de recursos e no traz retornos reais para sociedade em termos de polticas pblicas. O debate fiscal tem estado muito voltado para os fluxos ao avaliar a deteriorao do supervit primrio. No h dvida de que esse um processo preocupante, porque pode estar combinando queda estrutural da receita com aumento permanente de gasto. Pouca ateno tem sido dada para os estoques, mais precisamente, o tamanho da dvida pblica. O que se quer chamar a ateno e defender mais estudos e debates sobre a evoluo recente da poltica fiscal e impactos decorrentes da poltica cambial.
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POLTICAS PBLICAS, PARA UMA SOCIEDADE QUE SE PRETENDE PLURAL

Assistncia social
Ao se apresentar em nosso pas como funo de seguridade social, a Assistncia Social integra o trip da proteo social, ainda que no compondo um projeto comum: poltica de sade para todos os cidados, previdncia social como segurana devida ao trabalhador, assistncia social para aqueles que, vivendo nas malhas da vulnerabilidade social, necessitam da proteo do Estado. Ainda assim, no mbito da poltica de Assistncia Social propriamente que se instituiu um maior nmero de mecanismos de proteo social no contributiva, voltados aos cidados em situao de vulnerabilidade social. Chegamos em 2009 a um avano da concepo, contedo e modo de gesto da poltica de assistncia social que no estava suficientemente claro em 1993 quando do debate e construo da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). O avano resultado de alguns processos importantes como a implementao do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), e a organizao e operao das unidades dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), e dos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas).

Universidade: a educao diante dos desafios do ensino a distncia


A partir das ideias de Edgar Morin temos um percurso crtico e avaliativo nos textos de dois autores que tratam dessa questo, como por exemplo, a proposio revisitada de Marx, de que reformar o ensino e a pesquisa implicaria, antes de tudo, reformar os educadores. A poltica de educao tratada como horizonte inacabado, projeto e processo de reticulao em redes no hierrquicas, nas quais o trinmio controle-poder-saber pode ser revertido. So alinhadas nos textos as bases de um projeto que possa devolver universidade sua funo primordial: conservar, regenerar, preservar e gerar saberes sobre a vida e ampliar o entendimento do mundo. Informaes e anlises feitas durante o Congresso Mundial sobre o Ensino Superior, organizado pela Unesco em julho de 2009 em Paris, com a presena de representantes de mais de 150 pases, so comentadas, sobretudo as perspectivas que incluem os sistemas educativos baseados em open and
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distance learning (ODL) e a utilizao de Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) que permitem ampliar o acesso educao de qualidade e promover o xito na educao.

Juventude Juventudes: presente e devir


Os textos trazem questes de grande importncia para a compreenso das dimenses do debate sobre juventude. As determinaes demogrficas da problemtica, sobretudo as variveis fecundidade e mortalidade so detalhadas como elementos essenciais para a elaborao de polticas pblicas. Do ponto de vista antropolgico so tratados os problemas decorrentes da abordagem da juventude como problema o jovem focalizado nos registros da delinquncia, da violncia, da drogadio, do comportamento de risco, dentre outros. Num outro plano, a juventude tematizada como momento de transio no ciclo de vida, da infncia para a maturidade, o que demandaria um esforo coletivo, principalmente da famlia e da escola, no sentido de preparar o jovem para ser um adulto socialmente ajustado e produtivo. Outro enfoque, considerado inovador, vem discusso: a juventude como ator estratgico do desenvolvimento e o incentivo participao poltica juvenil a noo de protagonismo jovem. A juventude no imaginrio social, a partir de um enfoque da psicanlise social, nos traz ainda o adolescente e o jovem na atualidade como seres em que ora so exaltados, ora lastimados. Na exaltao, a juventude associada aos atributos de beleza, vigor sexual, domnio das linguagens tecnolgicas, miditicas e da informtica e supese que nesse perodo ambicionado impera a pura felicidade. Esses enunciados sociais expressam a ideia de que os jovens esto alheios ao sofrimento, em estado de pura satisfao narcsica sem leis ou limites. Passam a ser o ideal dos adultos que almejam essa posio imaginada. Para a autora do texto h uma evidncia quanto quebra da identificao da gerao anterior com a atual, dinmica relacional que pode produzir desdobramentos importantes. Est inserido nessa colagem o debate que se tem instalado com nfase nos discursos do mbito judicial aliados a discursos mdico-psiquitricos, que podem criminalizar e/ou patologizar os adolescentes. Tais discursos tm
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focalizado o reaparecimento das figuras da periculosidade e da irrecuperabilidade dos intratveis, implcitas em diagnsticos como o de transtorno de personalidade antissocial ou no prolongamento da internao e/ou internao em estabelecimentos especializados de sade como via de gesto do ato infracional na infncia e adolescncia. Para amplos setores da sociedade e da mdia, falar em polticas pblicas de juventude passa a ser, ento, falar simplesmente em estratgias de controle. Na segunda parte do livro, encontram-se importantes consideraes a respeito de Educao Formao profissional, frutos de um painel de debates, realizado em 3/11/2008 na Fundap, sobre a questo da qualificao da mo de obra brasileira, do qual participaram notrios especialistas. Em uma sntese muito bem trabalhada, o leitor poder perceber que os dilemas da qualificao se pem pela conjuno de dois fatores: a acelerao do crescimento econmico e as transformaes decorrentes da difuso do novo paradigma de produo. Dessa conjuno emerge a percepo de falta de qualificao da mo de obra em todos os nveis.

Referncias Bibliogrficas
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Perspectivas de Crescimento para a Populao Brasileira e Implicaes para a Previdncia Social


Ana Amlia Camarano Tcnica de Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) Solange Kanso Pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e doutoranda da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)

Considerando o perodo para o qual h informaes,1 pode-se dizer que a populao brasileira experimentou as mais elevadas taxas de crescimento no perodo 1950-1970 (em torno de 3,0% ao ano).2 A partir da, essas taxas iniciaram um processo de declnio, como resultado de reduo acentuada nos nveis de fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960. Essa reduo mais do que compensou a queda da mortalidade tambm em curso no pas desde o final da segunda Guerra Mundial. Duas consequncias desses dois processos se fazem notar. A primeira, j mencionada, uma queda nas taxas de crescimento da populao; a segunda traduz-se em mudanas expressivas na estrutura etria da populao, com envelhecimento o que significa que se alterou a proporo dos diversos grupos etrios no total da populao. Por exemplo, em 1940 a populao idosa3 representava 4,1% da populao total brasileira; em 2000, representava 8,6%. O contingente, em valores absolutos, aumentou de 1,7 milhes para 14,5 milhes, no mesmo perodo. Por outro lado, diminuiu a proporo de jovens. A populao menor de 10 anos passou a apresentar uma diminuio. Essa tendncia acentuar-se- nas dcadas seguintes e atingir outros grupos etrios.
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Este texto uma atualizao do Dinmica da Populao Brasileira e Implicaes para a Previdncia Social preparado conjuntamente com Solange Kanso para o livro Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas, organizado por Paulo Tafner e Fbio Giambiaggi, em 2007. Ver, por exemplo, Beltro, Camarano e Kanso (2004), Ipea (2006), Camarano e Kanso (2007), Camarano e Kanso (2009). Aqui definida como pessoas com 60 anos ou mais de idade, tal como estabelecido na Poltica Nacional do Idoso e no Estatuto do Idoso. 27

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Uma das preocupaes apontadas na literatura com relao a esse processo diz respeito ao crescimento acentuado de um segmento populacional considerado inativo ou dependente vis vis a um encolhimento do segmento em idade ativa. A alta fecundidade do passado aliada reduo da mortalidade resultar num crescimento elevado da populao idosa nos prximos 30 anos enquanto durar a onda idosa. Alm disso, crescer mais a populao muito idosa, ou seja, de 80 anos ou mais. Isto coloca vrias questes na agenda. Algumas delas: at quando a populao idosa crescer a taxas elevadas? Como esses processos demogrficos afetaro a oferta potencial de contribuintes para o sistema previdencirio e a demanda por benefcios previdencirios e/ou de assistncia social por idade avanada e de penses por morte? O objetivo deste texto analisar a dinmica demogrfica recente da populao brasileira e suas perspectivas futuras. Baseou-se numa projeo para a populao brasileira realizada por Camarano e Kanso (2009). A partir dela, projetou-se a populao em idade ativa, potencial contribuinte de um sistema de Seguridade Social, e a populao idosa, potencial beneficiria, desagregada por sexo e grupos quinquenais de idade para o perodo 2000-2040. O texto est dividido em seis sees, sendo a primeira esta introduo. Na segunda, apresenta-se uma viso geral das tendncias de crescimento da populao brasileira e dos componentes deste crescimento (fecundidade, mortalidade e migraes internacionais). A terceira comenta as caractersticas e os movimentos da populao em idade ativa em direo ao mercado de trabalho. A quarta destaca a dinmica de crescimento da populao idosa. Uma projeo do crescimento e da composio por sexo e idade da populao em idade ativa e idosa entre 2000 e 2040 encontra-se na quinta seo. Por fim, tecemse comentrios tendo em vista as perspectivas de uma poltica de renda para os idosos do futuro.

A Dinmica Demogrfica Recente O Ritmo de Crescimento Populacionale a Estrutura Etria


J foi mostrado em outros trabalhos que a populao brasileira atingiu as suas maiores taxas de crescimento no perodo 1950-1970,
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em torno de 3,0% ao ano. A partir da, essas taxas passaram a experimentar declnio acentuado, tendo alcanado um valor de 1,6% ao ano na dcada de 1990 (Grfico 1).
Grfico 1 Taxas de crescimenTo da PoPulao Brasileira
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4 3

2 1

1970 - 1980
Intrnseca populao total

1980 - 1990
Observada populao total

1990 - 2000
Observada populao idosa

Fonte: IBGE / Censos Demogrficos.

Esse declnio foi resultado da reduo expressiva da fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960 (Grfico 2). Em 40 anos, a fecundidade das mulheres brasileiras reduziu-se a quase um tero, atingindo o nvel de reposio4 no quinqunio 2000/2005. Nessas ltimas dcadas, a taxa de fecundidade passou de aproximadamente 6,0 filhos por mulher, para 1,8. As perspectivas apontadas pela taxa intrnseca de crescimento5 (Tabela 1) so de que, no mdio prazo, a taxa de crescimento populacional tender a valores prximos a
4 Uma populao atinge o seu nvel de reposio quando a fecundidade e a mortalidade alcanam valores que resultaro, no mdio prazo, em uma taxa de crescimento igual a zero. Ou seja, a populao simplesmente se repe. Dada as taxas de mortalidade vigentes na populao brasileira, foi estimado que esse nvel seria alcanado quando a Taxa de Fecundidade de Total for igual a 2,14. Apesar de a populao ainda estar crescendo, esse ritmo decrescente. Os reflexos dessas medidas levam o tempo ou a durao de uma gerao para que a populao apresente uma taxa de crescimento igual a zero. 5 A taxa intrnseca a taxa de crescimento que ser observada caso a taxa de fecundidade total do quinqunio 1995-2000, se mantenha constante por aproximadamente 30 anos. Ela sinaliza a direo futura das taxas de crescimento.

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0,5% ao ano. Ou seja, a tendncia de reduo acelerada do crescimento populacional j est embutida na dinmica atual da populao brasileira.
Grfico 2 Taxas de fecundidade ToTal Brasil
5,8

4,5

2,7

2,5

2,1

1,8

1965 / 1970 1975 / 1980 1987 / 1992 1992 / 1997 1997 / 2002 2002 / 2005

Fonte: IBGE / Censos Demogrficos; PNAD de 2005 e 2007.

TaBela 1 esperana de Vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos, por sexo Brasil, 1980 e 2005
1980 E0 Homens Mulheres Diferencial Homens E15 Mulheres Diferencial Homens E60 Mulheres Diferencial 59,3 65,7 6,4 51,3 57,1 5,8 15,4 17,8 2,4 2005 69,1 76,4 7,3 56,2 63,5 7,4 19,1 22,6 3,5 Ganhos 9,7 10,7 1,0 4,9 6,4 1,6 3,7 4,8 1,0

Fonte: Camarano e Kanso (2009). 30

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O resultado final da dinmica demogrfica descrita acima foi um contingente populacional de 170 milhes de brasileiros detectados pelo Censo Demogrfico de 2000 e o Brasil ter deixado de ser um pas de jovens (Grfico 3). A alta fecundidade observada nos anos de 1950 e 1960, perodo conhecido como baby boom, e a reduo da mortalidade em todas as idades em curso no pas desde aquele perodo foram responsveis pelo ritmo de crescimento relativamente elevado da populao idosa vis vis ao dos demais grupos etrios. Esses processos alteraram a composio etria e contriburam de forma significativa para o processo de envelhecimento populacional.
Grfico 3 Distribuio Etria E por sExo Da populao brasilEira
80 + 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10

Homens 2000 Homens 2040

Mulheres 2000 Mulheres 2040

Fonte IBGE / Censo Demogrfico de 1950 e 2000.

Sob o ponto de vista demogrfico, o envelhecimento populacional o resultado da manuteno por um perodo de tempo razoavelmente longo de taxas de crescimento da populao idosa superiores s da populao mais jovem. Isto implica mudana nos pesos dos diversos grupos etrios no total da populao. Por exemplo, a proporo da populao de 60 anos ou mais no total da populao brasileira passou de 4,1% em 1940 para 8,6% em 2000. Ressalta-se
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que o processo do envelhecimento muito mais amplo do que uma modificao de pesos de uma determinada populao, pois altera a vida dos indivduos, as estruturas familiares, a demanda por polticas pblicas e a distribuio de recursos na sociedade. Esse trabalho prope a questo de como a dinmica demogrfica recente pode afetar a oferta de contribuintes e a demanda por benefcios da Seguridade Social. Em geral, o processo de envelhecimento populacional se inicia com a queda da fecundidade que leva a uma reduo na proporo da populao jovem e ao consequente aumento na proporo da populao idosa. Nesse caso, fala-se de envelhecimento pela base. A reduo da mortalidade infantil acarreta um rejuvenescimento da populao, dada maior sobrevivncia das crianas. Por outro lado, a diminuio da mortalidade nas idades mais avanadas contribui para que esse segmento populacional, que passou a ser mais representativo no total da populao, sobreviva por perodos mais longos, resultando no envelhecimento pelo topo. Este altera a composio etria dentro do prprio grupo, ou seja, a populao idosa tambm envelhece. No caso brasileiro, observa-se que em 2000 a proporo da populao mais idosa, de 80 anos ou mais, representava 12,6% do total da populao idosa. J foi observado que o envelhecimento pelo topo foi mais expressivo entre as mulheres, visto a maior mortalidade masculina (CAMARANO, KANSO e MELLO, 2004a). Como j se mencionou, o envelhecimento ocorre porque a populao idosa apresenta taxas de crescimento mais elevadas, se comparada a outros segmentos populacionais. Essa experimentou a sua maior taxa entre as dcadas de 1970 e 1980, em torno de 4,3% ao ano. Nos anos seguintes, o ritmo foi ligeiramente menor, entretanto expressivamente maior do que o da populao brasileira. A tendncia de queda continuou ao longo do perodo considerado (CAMARANO e KANSO, 2007). As perspectivas que se colocam para o mdio prazo so de continuao do processo de envelhecimento populacional. Os idosos dos prximos 30 anos j nasceram num regime de fecundidade elevada, beneficiaram-se da reduo da mortalidade infanto-juvenil e esto se beneficiando agora da queda da mortalidade nas idades mais avanadas.
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So os baby boomers transformando-se nos elderly boomers. As taxas de mortalidade da populao idosa vo desempenhar papel importante na dinmica de crescimento desse segmento e, principalmente, da populao muito idosa. Essas so dependentes do avano da tecnologia mdica e do acesso aos servios de sade.

Mortalidade
Uma das maiores conquistas sociais das ltimas dcadas foi o aumento da esperana de vida, como resultado da queda acentuada na mortalidade observada em todos os grupos etrios, do perodo intrauterino at as idades mais avanadas. Alm da reduo nos nveis, a mortalidade apresentou mudanas no padro de causas. As doenas crnico-degenerativas, mais frequentes na populao idosa, passaram a ter importncia maior diante das causas que afetavam a populao infantil, como as doenas infecto-parasitrias. Para medir os nveis de mortalidade, usual utilizar a esperana de vida ao nascer. um indicador sinttico e apresenta o nmero de anos que se espera que um recm-nascido viva segundo as condies vigentes de mortalidade. A Tabela 1 apresenta os valores da esperana de vida ao nascer, aos 15 e aos 60 anos, por sexo, em 1980 e 2005. A esperana de vida ao nascer aumentou para ambos os sexos, com maior intensidade entre as mulheres. Em 2005, as mulheres apresentavam valor 7,3 anos mais elevado que o observado para a populao masculina. Os diferenciais entre os sexos cresceram no perodo considerado. Parte desses diferenciais pode ser explicada pelo aumento da mortalidade da populao masculina adulta jovem por causas violentas. No perodo considerado, a esperana de vida ao nascer, dos homens brasileiros, passou de 59,3 anos para 69,1, e a das mulheres aumentou de 65,7 para 76,4 anos. O aumento da esperana de vida ocorreu para todas as idades e para ambos os sexos, mas beneficiaram mais as mulheres, como se pode observar para algumas idades na Tabela 1. Em 2005, a esperana de vida feminina aos 15 anos foi maior que a masculina, em aproximadamente 7,4 anos; e aos 60 anos, em 3,5 anos.
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Migraes Internacionais
As migraes internacionais desempenharam um papel importante na dinmica demogrfica brasileira entre 1872-1930. A partir da, at os anos 1980, os estudos demogrficos passaram a considerar a populao brasileira como fechada. Os resultados do Censo Demogrfico de 1991 sinalizaram para um saldo lquido migratrio negativo ocorrido na dcada de1980. Esse movimento perdurou nos anos 1990. Foi estimado um saldo lquido negativo de aproximadamente 1,9 milho de pessoas para a dcada de 1980, e de 700 mil para os anos 1990. Em termos de impacto no crescimento da populao brasileira, o efeito provocado por esse fluxo muito pequeno; menos de 1% da populao em 1990 e menos de 0,5% em 2000. No entanto, as estimativas dizem respeito apenas aos grupos etrios de 15 a 34 anos, pois as referentes s demais idades no foram consideradas estatisticamente significantes. Nos anos 1980, as mais elevadas taxas foram observadas para o grupo etrio de 20 a 24 anos, tanto para homens quanto para mulheres. Esse fluxo foi responsvel por 5,0% da populao masculina desse grupo de idade e por 3,5% do feminino. Na dcada de 1990, observou-se um decrscimo nas taxas de todas as idades e um deslocamento do ponto de mximo para o grupo de 25 a 29 anos. Nos anos 1980, predominaram os homens, nos 1990, as mulheres. O aumento da emigrao feminina ocorreu, principalmente, nos fluxos dirigidos para a Europa (IPEA, 2006). Embora o volume de emigrantes brasileiros no seja expressivo, se comparado ao total da populao brasileira, esse processo, alm de seletivo quanto idade, tambm seletivo quanto ao nvel educacional. Ou seja, pode estar implicando perdas de contingentes de jovens brasileiros qualificados, para pases desenvolvidos, onde a Populao Economicamente Ativa vem-se reduzindo (RIOS-NETO, 2005). Por outro lado, esses migrantes devem aportar uma contribuio expressiva aos pases onde esto residindo, inclusive previdenciria. Outra questo a ser considerada diz respeito gerao de renda quando da perda de capacidade laborativa desses emigrantes. As diferenas entre os sistemas previdencirios dos vrios pases impedem um consenso numa poltica que garanta proteo social efetiva aos migrantes, independente do local de residncia. Alm de no carregarem sua
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histria previdenciria, as regras so bastante dinmicas e divergentes. Segundo Schwarzer e Passos (2004), os problemas so maiores nas regies de fronteira, onde os migrantes encontram-se em situaes diversas de residncia, vnculos empregatcios, relaes familiares etc.

O Segmento Populacional Ativo A Populao em Idade Ativa (PIA)


Em trabalho anterior, definiu-se como populao em idade ativa a de 16 anos ou mais.6 Isso se deve legislao brasileira, que no permite o trabalho do menor antes dessa idade. No entanto, por facilidades operacionais, est-se considerando aqui, como populao em idade ativa, a de 15 anos ou mais. Assim sendo, numa populao fechada, o volume de entradas nessa categoria reflete, principalmente, o nmero de nascimentos ocorridos 15 anos antes, descontada a mortalidade nessas idades. Em geral, essa taxa a partir dos cinco anos de idade no expressiva. O nmero de nascimentos, por sua vez, depende das taxas de fecundidade e do nmero de mulheres em idade reprodutiva no perodo correspondente. Isso explica por que as taxas de crescimento desse segmento populacional ainda so relativamente altas, apesar da tendncia de queda observada para as duas ltimas dcadas. Na Tabela 2, encontram-se as taxas anuais de crescimento da populao brasileira desagregada por alguns subgrupos. Como j visto anteriormente, nos trs perodos considerados, a populao maior de 60 anos foi a que mostrou a mais elevada taxa de crescimento. O grupo menor de 15 anos apresentou o mais baixo ritmo de crescimento, sendo esse negativo no ltimo perodo, dada a queda da fecundidade. Esse menor crescimento j est afetando a dinmica dos vrios grupos que compem a PIA. Com exceo dos anos 1970, as taxas de crescimento da populao de 40 a 59 anos foram mais elevadas que as do grupo 15 a 39 anos, tendncia que se deve manter, o que resultar num envelhecimento da populao em idade ativa7 e, no mdio prazo, na reduo.
6 Ver Ipea (2006). Dado que as informaes oficiais no consideram, tambm no se considerou limite etrio mximo para a participao nas atividades econmicas. 7 Alm da pirmide etria, um outro indicador que ilustra esse processo a idade mdia da PIA. Esta aumentou em 1,9 ano nos ltimos 20 anos. Em 1980, foi de 35,2 anos e passou para 37,1 anos em 2000 (ver Ipea, 2006).

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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

TaBela 2 Taxas de crescimenTo anuais da PoPulao Brasileira seGundo GruPos eTrios


1970/1980 < 15 15-39 40-59 60+ Total 1,5 3,1 2,8 4,3 2,5 1980/1991 1,0 2,2 2,6 3,7 1,9 1991/2000 -0,2 1,9 3,5 3,4 1,6

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico de 1970, 1980, 1991 e 2000.

Sumarizando, a questo que se coloca no apenas a do crescimento a taxas elevadas de um segmento considerado inativo, mas que esse acontea num contexto de crescimento reduzido da populao em idade ativa. Do ponto de vista de um sistema de seguridade social, mais do que a populao em idade ativa, o que importa a populao que est realmente participando no mercado de trabalho e do mercado formal. Essa depende da primeira e, tambm, da dinmica desse mercado. Pode-se dizer que no caso brasileiro, ao contrrio dos europeus, a informalizao do mercado de trabalho tem tido impacto negativo mais expressivo na equao previdenciria do que a dinmica demogrfica. Alm disso, a baixa formalizao certamente comprometer a possibilidade de aposentadoria para os idosos do futuro, hajam vistas as duas ltimas reformas previdencirias. Por exemplo, dentre os homens que tinham de 40 a 60 anos em 2005, 85,5% trabalhavam, e 45,5% contribuam para a Seguridade Social. As propores comparveis para mulheres foram de 59,1% e 28,5%, respectivamente. Alm disso, no se sabe por quanto tempo essas pessoas que esto contribuindo o esto fazendo. difcil esperar que mesmo numa situao de crescimento do emprego formal, esses no contribuintes consigam contribuir por 30 anos (se mulher) e 35 anos (se homem) para a aposentadoria por tempo de contribuio ou 15 anos para a aposentadoria por idade, como requer a atual legislao. Portanto, as perspectivas quanto possibilidade de uma renda oriunda de uma aposentadoria para os idosos dos prximos 20 anos no so
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promissoras e so menores ainda para as geraes que tem, hoje, de 20 a 40 anos. Em 2005, menos de 10% da populao maior de 65 anos recebia o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) por Idade Avanada.8 Dado que 63,6% da populao de 40 a 59 anos no contribua para a Seguridade Social nesse ano, a demanda por esse tipo de benefcio tende a crescer. Mas dificilmente a assistncia social ter capacidade fiscal para garantir renda para esse elevado segmento, quando da perda de sua capacidade laborativa.

A Populao Economicamente Ativa (PEA) e seus Movimentos


O total da Populao Economicamente Ativa funo da populao em idade ativa e das taxas de atividade, ou seja, em quanto e quando (idade) as pessoas efetivamente participam das atividades econmicas. Essas variam por sexo e idade. Em outras palavras, so determinadas pelas taxas de ingresso e de sada do mercado de trabalho. Estas ltimas podem ocorrer por mortes e por razes outras como, por exemplo, a aposentadoria, o desemprego por desalento e, no caso das mulheres, pelo casamento ou maternidade. Num contexto de baixo crescimento demogrfico, o crescimento da PEA pode ocorrer atravs do estmulo entrada mais cedo e/ou sada mais tarde. No entanto, a tendncia observada em quase todo o mundo contrria a essa.9 As mudanas no mundo do trabalho esto requerendo cada vez mais uma mo de obra com escolaridade elevada, e os avanos na tecnologia mdica e o maior acesso aos servios de sade esto contribuindo para um envelhecimento ativo e mais saudvel. Ou seja, difcil pensar numa antecipao da idade entrada no mercado de trabalho, como tambm, pensar no adiamento da idade sada. Isso significa no apenas alterar a idade mnima aposentadoria, o que sempre revestido de resistncia poltica pela quebra de contrato e, tambm, pelas dificuldades de insero profissional dos trabalhadores idosos.
8 Benefcio de Assistncia Social previsto na Lei Orgnica de Assistncia Social. Foram pagos 1.061 mil benefcios em 2005, o que equivale a 8,4% da populao de 65 anos ou mais. Ver http://www.mpas.gov.br/ aeps2005/docs/5sc_01. 9 Vide, por exemplo, Durand (1975) e OECD (2006).

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O Grfico 4 apresenta as taxas de entrada, retiro por morte e retiro profissional da populao masculina brasileira entre 1980 e 2005.10 Observa-se uma reduo nas taxas de entradas em todas as idades, com exceo das idades de 18 a 20 anos e aos 29 anos. Esse decrscimo foi mais intenso a partir dos 23 anos. Para 1980, assumiu-se que as entradas ocorreriam apenas at os 30 anos, e para 2005 at os 31. Alm disso, foi visto que a entrada na PEA passou a ocorrer mais tarde entre 1980 e 2000: a idade mdia aumentou de 16,0 para 16,6 anos (IPEA, 2006).
Grfico 4 Taxas de enTrada e sada da PoPulao masculina Brasileira nas aTiVidades econmicas ao lonGo do ciclo de Vida
30

20

Taxas (%)

10

16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 +

(10) Entradas 1980 Mortes 1980 Retiro 1980 Entradas 2005 Mortes 2005 Retiro 2005

Fonte, dados brutos: IBGE, Censo Demogrfico de 1980, PNAD de 2005 e SIM / Datasus / Ministrio da Sade.

As sadas por morte decresceram expressivamente entre 1980 e 2005 (Grfico 4). Por outro lado, as taxas de retiro profissional aumentaram entre as idades de 60 a 66 anos. Do estoque de homens aposentados existentes em 1980, 35,7% tinha menos de 60 anos. Em 2005, essa proporo declinara para 26,4%, conforme mostra a Tabela 3. Em 1980, verifica-se entre os homens a maior proporo dos aposentados precocemente, ou seja, concedidas a indivduos com idade inferior a 60 anos, o que pode estar relacionado ao tipo de aposentadoria. J em 2005, as diferenas entre os sexos diminuram.
10 Essas taxas foram obtidas por meio da metodologia de tabelas de vida ativa. uma atualizao das apresentadas em Ipea (2006).

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TaBela 3 disTriBuio ProPorcional da PoPulao Brasileira aPosenTada Por idade, seGundo o sexo
Idade At 60 60-64 65-69 70-74 75-79 80+ 1980 Homens 35,7 12,5 20,1 15,5 10,0 6,2 Mulheres 28,6 13,5 18,1 16,6 12,8 10,4 Total 33,07 12,84 19,36 15,90 11,04 7,79 Homens 26,4% 17,2% 19,8% 15,5% 11,0% 10,2% 2005 Mulheres 25,8% 17,7% 19,0% 15,6% 10,7% 11,2% Total 26,1% 17,4% 19,5% 15,6% 10,8% 10,6%

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico de 1980 e PNAD de 2005.

fato reconhecido que o padro de participao das mulheres na atividade econmica bem diferente do dos homens, bem como o de mortalidade. A sua dinmica no perodo tambm foi diferenciada, como pode ser visto no Grfico 5.
Grfico 5 Taxas de enTrada e sada da PoPulao feminina Brasileira nas aTiVidades econmicas ao lonGo do ciclo de Vida
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20

Taxas

10

16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 +

(10) Entradas 1980 Mortes 1980 Retiro 1980 Entradas 2005 Mortes 2005 Retiro 2005

Fonte dos dados brutos: IBGE, Censo Demogrco de 1980, PNAD de 2005 e SIM / Datasus / Ministrio da Sade. 39

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Apesar do mais baixo nvel de participao, as taxas femininas de ingresso cresceram em todas as idades e o perodo de ingresso se alongou at os 28 anos, limite este bem mais elevado do que o estimado para 1980, 21 anos. Essas taxas sinalizam para uma continuao da tendncia de crescimento da participao feminina nas atividades econmicas no mdio prazo e para um aumento do tempo a passado. Dada essa maior participao, sugere-se repensar o sistema de penses por morte, dado que o vigente assume a mulher como cuidadora dos membros dependentes da famlia e o homem como provedor. Em 1980, desde os 21 anos as sadas por motivos outros que no morte foram mais elevadas do que as por morte. Isso ocorreu mais tarde em 2005, a partir dos 38 anos. Essas tambm aconteceram mais cedo do que para os homens, o que est associado s sadas precoces do mercado de trabalho pela nupcialidade e/ou fecundidade. Como foi observado para os homens, as taxas de sada por morte da populao feminina diminuram no perodo considerado, e as por retiro profissional aumentaram a partir dos 58 anos.

Aposentadoria de fato e de direito (quem realmente se aposenta e quem continua no mercado de trabalho?)
Uma das tendncias recentes em quase todo o mundo a participao simultnea da populao em mais de um evento, como por exemplo, aposentar-se e continuar trabalhando (MARTIN e PEARSON, 2005). Alm disso, como j se mencionou, a legislao brasileira permite que o aposentado retorne ao mercado de trabalho, a no ser nos casos de aposentadoria por invalidez. Conforme se pode ver no Grfico 6, em 1980, a partir dos 53 anos, observou-se que pelo menos 5% dos homens brasileiros participavam simultaneamente no mercado de trabalho e eram aposentados, simultaneidade que cresceu com a idade at os 67 anos.Vinte e cinco anos mais tarde, essa simultaneidade comeava aos 51 anos (dois anos mais cedo), dada a reduo idade entrada na aposentadoria. Ela tambm cresceu at os 67 anos e se manteve acima de 10% at os 80 anos. O Grfico 6 mostra tambm que, em 1980, no se encontravam mulheres brasileiras que combinavam participao no mercado de trabalho e aposentadoria. J em 2005, essa
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Grfico 6 ProPoro da PoPulao Brasileira que TraBalha e aPosenTada Por sexo e idade
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25

20

15

10

44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79

PEA e aposentado - H 1980 PEA e aposentado - M 1980

PEA e aposentado - H 2005 PEA e aposentado - M 2005

Fonte: IBGE Censo Demogrfico de 1980 e 2000; PNAD 1981 e 2001. Elaborao das autoras.

combinao de participao feminina seguiu um padro semelhante ao da masculina de 1980, mas em nveis mais elevados at os 64 anos. Iniciou-se aos 54 anos e se manteve acima de 5% at os 73 anos.

Tempo Passado na Atividade Econmica e na Aposentadoria


O tempo (durao) que uma dada populao passa na atividade econmica e na situao de beneficirio da Seguridade Social pode ser medido tambm pela metodologia de tabela de vida ativa.11 afetado pelas taxas de atividade e de mortalidade e pela proporo de aposentados. O efeito da mortalidade sobre esses tempos pode ser estimado aproximadamente pelo nmero (bruto ou lquido) de anos de vida ativa. O nmero bruto de anos s foi calculado para a participao no mercado de trabalho. Indica a permanncia da populao na atividade econmica na ausncia da mortalidade e o nmero lquido inclui o efeito desta varivel. A diferena entre esses dois indicadores permite medir o efeito
11 Isso foi feito em trabalho anterior. Ver Ipea (2006).

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redutor da mortalidade sobre a durao da vida ativa. A Tabela 4 mostra estes indicadores. Em 1980, na ausncia da mortalidade, um homem de 15 anos podia esperar passar 47,2 anos na atividade econmica, e as mulheres 14,9. Na prtica, essa durao menor pelo efeito redutor da mortalidade precoce, que acontece antes do perodo estabelecido como o trmino da atividade econmica, tal como a idade mnima para a aposentadoria. Essa reduo foi bem maior para os homens, 7,1 anos, do que para as mulheres, de 0,9 ano. O fato de se ter estimado em 40,1 anos o nmero lquido de anos que um homem passa na atividade econmica sugere baixa cobertura previdenciria e/ou o retorno do aposentado ao mercado de trabalho, dado que o tempo de trabalho (ou contribuio) exigido para que um homem se aposentasse pela legislao previdenciria naquele ano era de 35 anos. A comparao entre a esperana de vida aos 15 anos e o nmero bruto de anos de vida ativa (Coluna 5) permite inferir o tempo no dedicado atividade econmica, motivado pelo retiro profissional ou ingresso tardio. As mulheres apresentaram perodo de vida muito mais longo no dedicado atividade econmica, 40,2 anos. Para os homens, esse tempo foi de 2,9 anos. O que se observou entre 1980 e 2005 foi uma reduo do nmero bruto e lquido de anos passados na atividade econmica pelos homens brasileiros, a despeito de um aumento de 5,8 anos na esperana de vida aos 15 anos. A reduo na mortalidade implicou diminuio de 1,9 ano no nmero de anos perdidos na atividade econmica por morte, mas esse tempo ainda continuava elevado, 5,2 anos (Tabela 4). Como j visto em outros trabalhos, a mais alta mortalidade masculina, especialmente por causas externas, explica parte dessa perda. O inverso ocorreu com as mulheres. O tempo lquido passado por elas no mercado de trabalho aumentou em 14,0 anos, enquanto a esperana de vida aos 15 anos cresceu 8,7 anos. Uma outra medida apresentada na Tabela 4 uma estimativa do tempo que um trabalhador aos 50 anos pode esperar passar na condio de aposentado. Ela comparada esperana de vida a essa idade. Pode-se observar que, em 1980, um homem aos 50 anos passa aproximadamente 45% do tempo que ainda teria por viver na condio de
12

12 Ver Ipea (2006).

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TaBela 4 durao da Vida aTiVa e do TemPo na condio de aPosenTado seGundo o sexo Brasil
Durao da vida ativa aos 15 anos Bruto Lquido E15 aos 15 anos Aos 50 anos

Proporo Tempo na do tempo da Bruto- E15E50 Condio de aposentadoria Lquido Bruto Aposentado na E50 homens 7,1 5,2 Mulheres 0,9 1,1 2,9 22,1 10,0 13,0 6,7 10,9 45% 50% 26% 35%

1980 2005 1980 2005

47,2 44,8 14,9 29,1

40,1 39,6 14,0 28,0

50,1 55,9 55,1 63,8

11,1 26,2 40,2 25,6 34,7 31,0

Fonte: IBGE/Censos Demogrficos de 1980 e 2000 e PNAD de 2005; Ministrio da Sade/Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM). Elaborao das autoras.

aposentado. Em 2005, essa proporo passou para 51%. Em termos absolutos, significa um acrscimo de 3,3 anos, entre 1980 e 2005. Isso pode ser explicado pela reduo na idade ao aposentar. A menor participao feminina no mercado de trabalho resulta em que o tempo despendido pelas mulheres, tanto absoluto quanto relativo, na condio de aposentadas, era bem menor que o dos homens, embora os diferenciais tenham diminudo em 2005. Como j se mencionou, o fato de um indivduo estar aposentado no significa que ele no esteja trabalhando. Como se viu no Grfico 6, mais de um quarto dos homens de 60 a 72 anos trabalhavam e estavam aposentados em 2005. Por outro lado, um tero dos homens de 50 a 64 anos e dois teros das mulheres no trabalhavam nem procuravam trabalho nesse ano. Sem dvida, esses valores refletem uma sada precoce do mercado de trabalho, mas so mais baixos que os observados para os pases da OECD.13 Isto leva a perguntar que fatores determi13 Ver OECD (2006).

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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

nam essa sada precoce, dado que a esperana de vida nas idades avanadas tem crescido muito e tem sido acompanhada por melhorias nas condies de sade. No caso brasileiro, no se tm dvidas de que a aposentadoria por tempo de servio/contribuio colabora para isso. Por outro lado, h que se considerar, tambm, a existncia de barreiras e preconceitos em relao ao trabalho do idoso. Segundo a OECD, as dificuldades de manter o idoso no mercado de trabalho advm tanto do lado do empregador quanto do empregado. No primeiro caso, isso inclui, entre outros fatores, percepes negativas a respeito da capacidade dos trabalhadores idosos de se adaptarem s mudanas tecnolgicas e organizacionais e custos crescentes com a idade independente da produtividade. Do lado dos empregados, esses podem sentir o seu capital humano depreciado, por no receberem ajuda nem incentivo para treinamentos e atualizaes. Wajnman, Oliveira e Oliveira (2004) encontraram que as maiores taxas de participao aparecem entre os idosos de mais baixa escolaridade e os de mais alta.

A Populao Idosa e seus Movimentos Dinmica de Crescimento e Composio por Sexo


Como j se mencionou vrias vezes nesse trabalho a populao idosa a que experimenta as mais elevadas taxas de crescimento, o que tem gerado tanto vises otimistas quanto pessimistas a respeito das suas implicaes econmicas e, em especial, sobre a Previdncia Social. Isso verdade quando se compara esse grupo etrio aos demais. Mas quando se observa a tendncia temporal, verifica-se que essas taxas tm decrescido, principalmente, dentre os idosos mais jovens. Ou seja, dentro da populao idosa, o grupo que mais cresce o constitudo pelas pessoas de 80 anos ou mais (Tabela 5). J foi observado, inclusive, um crescimento no nmero de centenrios. O Censo Demogrfico de 2000 encontrou cerca de 24,5 mil pessoas com mais de 100 anos. Isto se deve, principalmente, queda da mortalidade entre a populao idosa. Tambm j foi comentado que os desafios acarretados pelo envelhecimento populacional no se devem apenas ao crescimento a taxas
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PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL: CONTORNOS E HORIZONTES

TaBela 5 Taxas de crescimenTo da PoPulao idosa Brasileira Por GruPos eTrios


Idade 60-64 65-69 70-74 75-79 80+ 1970/1980 3,2 5,2 5,0 7,1 2,0 1980/1991 3,7 2,9 3,3 4,1 6,0 1991/2000 2,6 2,9 4,2 3,6 5,5

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaborao das autoras.

elevadas da populao idosa, mas, tambm, ao menor crescimento da populao em idade ativa. Isso implica uma reduo na razo entre esses dois grupos populacionais. Por exemplo, em 1980, para cada idoso, havia 9,2 pessoas com idade compreendida entre 15 a 59 anos. Em 2000, essa razo decresceu para 7,2. Ressalta-se que essa relao revela apenas a dinmica demogrfica. Para o caso da Previdncia Social, a relao importante entre contribuintes e beneficirios. Essa reflete a dinmica demogrfica e a do mercado de trabalho. A sua queda foi relativamente bem maior; passou de 4,8 contribuintes por beneficirio em 1980, para 2,8 em 2005.

Mortalidade por Causas Evitveis


Considerando a populao idosa como fechada, ou seja, no afetada pelos movimentos migratrios, a dinmica de seu crescimento nos prximos 60 anos ser estabelecida pela mortalidade. Uma questo bastante atual na literatura diz respeito s perspectivas da continuao do aumento da esperana de vida. Vrios cenrios e projees a esse respeito j foram desmentidos pela realidade. Pode-se falar em um consenso sobre a continuao da queda da mortalidade, mas sem especificaes de at quando e como ela pode cair. Atualmente, valores de esperana de vida acima de 80 anos so observados no Japo, Austrlia, Singapura, Sua e Sucia.14 A esperana de vida ao nascer
14 Dados retirados do site Census Bureau (www.census.gov) em 10/6/2009 referentes ao ano de 2008.

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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

da populao brasileira atingiu 72,6 anos em 2005, tendo aumentado aproximadamente 10 anos entre 1980 e 2005. Nesse ano, uma pessoa que atingisse os 60 anos poderia ainda esperar viver, em mdia, 20,9 anos, 2,9 a mais do que em 1980. Baseadas nas informaes de bitos para 2000, Camarano, Kanso e Mello (2004) fizeram uma avaliao de quanto a mortalidade da populao idosa brasileira ainda poder cair e qual ser o seu impacto sobre a esperana de vida ao nascer e aos 60 anos e no ritmo de crescimento da populao idosa. Calcularam o nmero de anos perdidos na esperana de vida ao nascer e s vrias idades devido a causas consideradas evitveis bem como as correspondentes taxas de mortalidade e o volume populacional que poderia sobreviver s idades avanadas. O primeiro resultado encontrado foi uma elevada proporo de bitos de idosos que poderiam ser evitados dado o nvel de tecnologia mdica. Em 2000, a se encontravam aproximadamente 70% dos bitos brasileiros, proporo semelhante para homens e mulheres. A elevada proporo de bitos evitveis significa que h espao significativo para a continuada reduo da mortalidade, para o aumento da esperana de vida e crescimento da populao idosa. Se fossem eliminadas todas as causas evitveis, o ganho na esperana de vida ao nascer e aos 60 anos seria elevado para ambos os sexos. A esperana de vida masculina passaria de 67,2 anos para 80,2 anos e a feminina de 75,3 para 86,9 anos de vida, ou seja, um ganho de aproximadamente 13 anos para homens e de 12 para as mulheres. J os ganhos na esperana aos 60 anos seriam de aproximadamente 10 anos para ambos os sexos.15 Essa comparao foi feita em relao a 2000. Comparando com 2005, observa-se que, desses ganhos esperados, os homens j obtiveram 1,9 anos, e as mulheres 1,6 anos, resultando em uma reduo nos diferenciais por sexo. Isso repercutir na composio por sexo da populao brasileira, em particular, a idosa. Os ganhos na esperana de vida aos 60 anos entre 2000 e 2005 foram mais elevados para as mulheres.
15 Projees recentes para os pases da OECD apontam para 2050 valores de esperana de vida de 83,3 anos para homens e 89,1 para mulheres (ver Bongaarts, 2006).

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Perspectivas de Crescimento e Composio por Sexo e Idade da Populao em Idade Ativa e Populao Idosa no Perodo 2000-2040 Os Resultados para a Populao Total
Apresentam-se a seguir, os resultados de uma projeo populacional realizada para os quinqunios compreendidos entre 2000 e 2040, desagregados por sexo e grupos quinquenais de idade. Esta projeo foi preparada para um trabalho anterior e utilizou-se o mtodo dos componentes, que considera, separadamente, o comportamento da fecundidade e mortalidade. Assumiu-se que a taxa de fecundidade das mulheres brasileiras bem como a estrutura da fecundidade tenderiam, no final do perodo da projeo, para a taxa de fecundidade das mulheres de renda mais alta observada em 2007, ou seja, para 1,0. Essa convergncia aconteceria linearmente ao longo do perodo da projeo. Quanto mortalidade, a hiptese adotada pressupe uma continuao da sua queda, inclusive da mortalidade adulta jovem. Espera-se que em 2040 as causas consideradas evitveis sejam eliminadas; sendo assim, a populao masculina alcanaria uma esperana de vida de 80,2 anos e a feminina de 86,9 anos. Se se verificarem as hipteses traadas, a populao brasileira atingir o seu mximo em torno de 206,8 milhes de pessoas em 2030 (Grfico 7). A partir da, esse contingente tender a diminuir.As hipteses formuladas apontam para a continuao da reduo em curso na taxa de crescimento da populao total, que poder atingir valores negativos no final do perodo da projeo, como implcito na taxa intrnseca de crescimento. As transformaes demogrficas em curso e as projetadas, alm de afetarem o ritmo de crescimento populacional, afetaro tambm significativamente a distribuio etria. Esse efeito se d de forma defasada, atingindo primeiro os grupos etrios mais jovens da populao e se estendendo aos demais. O resultado final pode ser visto no Grfico 8, que compara as pirmides etrias de 2000 e 2040. O envelhecimento populacional j evidenciado no Brasil desde
16 17

16 Ver Camarano e Kanso (2009). 17 Assumiu-se que a populao brasileira se manteria fechada no perodo.

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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

os anos 1980 deve-se acelerar, e determinados grupos etrios podero experimentar taxas negativas de crescimento.
Grfico 7 PoPulao Brasileira ProjeTada e Taxas de crescimenTo
250.000 1 1 200.000 1 150.000 0

100.000

0 50.000

2000

2010

2020

2030

2035 Populao

-0 2040 Taxa

Fonte: Elaborao das autoras.

Grfico 8 disTriBuio eTria e Por sexo da PoPulao Brasileira


80 + 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 6 4 2 0 2 4 6

Homens 2000 Homens 2040

Mulheres 2000 Mulheres 2040

Fonte IBGE / Censo Demogrfico de 1980, 1991 e 2000; Ministrio da Sade / SIM. 48

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PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL: CONTORNOS E HORIZONTES

Os Resultados para a Populao em Idade Ativa (PIA) e para a Populao Idosa


No caso da populao em idade ativa, aqui considerada a de 15 anos e mais, o volume de entradas nessa categoria reflete principalmente, o nmero de nascimentos ocorridos 15 anos antes, descontado o efeito da mortalidade. Esses, por sua vez, relacionam-se com as taxas de fecundidade e com o nmero de mulheres em idade reprodutiva no perodo correspondente. Isso explica por que as taxas de crescimento ainda so relativamente altas para esse segmento populacional, aproximadamente 1,6% ao ano entre 2000-2005, apesar de essas taxas apresentarem comportamento decrescente. Para o quinqunio 2035-2040, projeta-se uma taxa de 0,3% ao ano. Alm disso, a participao da PIA no total da populao brasileira dever crescer at 2030, podendo passar de 66,3% para 75,0% e manter o seu processo de envelhecimento. A partir de 2030, espera-se que essa participao decline. A contribuio do grupo jovem da PIA (15-29 anos) declinar substancialmente; pelas hipteses elaboradas, isso ocorrer de forma mais acentuada a partir de 2010. Projeta-se para o final do perodo um contingente populacional cerca de 12,7 milhes inferior ao observado em 2000. Espera-se que a participao da PIA adulta (30-44 anos) se mantenha aproximadamente estvel com algumas oscilaes ao longo do perodo considerado, e a PIA madura e idosa devero experimentar um aumento mais expressivo, tanto na sua participao quanto nos valores absolutos. Isso colocar presses diferenciadas no mercado de trabalho. Os novos empregos a serem gerados concentrar-se-o na populao maior de 45 anos. Espera-se que essa populao absorva aproximadamente 48% da futura populao em idade ativa (Grfico 9). Como esperado, as maiores taxas de crescimento populacional devero ser experimentadas pela populao idosa. Nesse subgrupo, as mulheres devero apresentar taxas de crescimento mais elevadas e, tambm, a populao muito idosa, maior de 80 anos. Isso alterar a distribuio etria dentro desse segmento levando, tambm, ao seu envelhecimento (Grfico 10). No entanto, no seu conjunto, a tendncia a de declnio das taxas de crescimento. Isso se deve, por um
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Grfico 9 disTriBuio ProPorcional da PoPulao em idade aTiVa Por Grandes GruPos de idade Brasil, 2000 - 2040
45

30

15

0 2000 2010 2020 15 - 29 2030 30 - 44 45 - 59 2040 60 - 69

Fonte: Elaborao das autoras

35% 30% 25%

Grfico 10 disTriBuio da PoPulao Brasileira idosa

20% 15% 10% 5% 0%

2000

2010

2020 60 - 64 65 - 69

2030 70 - 74 75 - 79

2040 80 e +

Fonte: Elaborao das autoras. 50

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lado, ao fato de se considerar base populacional maior e, por outro, entrada nesse grupo de coortes menores, nascidas num regime de fecundidade mais baixa. Pode-se esperar para o perodo 2035-2040, taxa de crescimento de 2,5% ao ano para a populao de 60 a 79 anos e de 6,6% para a de 80 anos e mais. Ou seja, so sinais de que a onda idosa estaria passando. Diante desse quadro, a questo que se coloca diz respeito ainda mais baixa taxa de crescimento da populao de 15 a 59 anos, que tambm dever decrescer a partir de 2025. Isso significa acelerao na reduo j em curso da relao populao de 15 a 59 anos e a de 60 anos e mais (Grfico 11). Dos 7,2 observados em 2000, pode-se esperar que ela se reduza para valores prximos a 2,3. Em que medida o crescimento desse grupo populacional e o decrscimo dessa relao afetaro a demanda por benefcios previdencirios depender, tambm, do grau de formalizao da populao ativa. Deve-se no entanto ressaltar que essa uma relao esttica que no leva em conta a melhoria das condies de sade que tem acompanhado o aumento da esperana de vida.
Grfico 11 PoPulao Brasileira em idade aTiVa e PoPulao idosa ProjeTada (em milhes) e razo da Pia Pela PoPulao idosa
150 8

100

50 2

0 2000 2010 2020 Idosos 2030 PIA 2040 Razo idosos / PIA

Fonte: Elaborao das autoras. 51

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Comentrios Finais: e o futuro?


No se tm dvidas de que uma das maiores conquistas sociais da segunda metade do sculo XX em quase todo o mundo em desenvolvimento foi a reduo da mortalidade em todas as idades. Isso resultou no aumento da esperana de vida, ou mais precisamente, em que mais e mais pessoas atinjam as idades avanadas. Essa tendncia acontece em paralelo entrada no grupo etrio que se convencionou chamar de idoso de coortes populacionais nascidas num regime de fecundidade elevada e de reduo da mortalidade. Ou seja, os baby boomers beneficiaram-se da reduo das taxas de mortalidade por doenas infecto-contagiosas na primeira infncia, da mortalidade materna, da mortalidade nas idades adultas e avanadas e esto tornando-se os elderly boomers. Uma das possibilidades tidas como certas que se podem vislumbrar para o futuro prximo o crescimento a taxas elevadas do contingente de idosos de idade mais elevada. Nesse trabalho procuramos chamar a ateno no apenas para o crescimento acentuado de um segmento populacional considerado inativo ou dependente, mas tambm para a evidncia de que isso ocorre simultaneamente a um encolhimento do segmento em idade ativa ou produtiva. Isso implica que refletir sobre as perspectivas de renda para os idosos do futuro pensar, dentre outras coisas, no financiamento da Previdncia Social. Essa questo ainda no equacionada. Do ponto de vista do financiamento, mais do que a populao em idade ativa, importa considerar a populao que est realmente participando no mercado formal de trabalho, que depende da primeira e, tambm, da dinmica do mercado de trabalho. Alm das mudanas demogrficas, outras mudanas sociais e culturais esto em curso, que afetam, principalmente, as mulheres. As mulheres vivenciaram os grandes ganhos na escolaridade e entraram maciamente no mercado de trabalho. Fizeram a revoluo na famlia, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou no, tiveram menos filhos. No casar e no ter filhos passaram a ser opo. O sistema de previdncia vigente ainda baseado no modelo de famlia no qual o homem o provedor e a mulher a cuidadora. Disso resultou que 12% das mulheres de 60 anos ou mais recebessem em 2005 o benefcio da
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aposentadoria, pelo seu trabalho, e tambm a penso por morte. Pode tambm acontecer para os homens, mas essa proporo no atingiu 2% nesse grupo, dada a baixa proporo de vivos. As perspectivas que se colocam para o mdio prazo so a certeza da continuao nos ganhos em anos vividos e no crescimento da populao idosa, demandante de benefcios previdencirios. Por outro lado, predomina a incerteza quanto possibilidade de manuteno da situao atual dos benefcios previdencirios para os idosos do futuro. difcil acreditar que as tradicionais maneiras de financiar a Seguridade Social sero suficientes para lidar efetivamente com a populao idosa do futuro num contexto de elevada informalizao da economia. No parece que as reformas recentes sero capazes de resolver o problema de financiamento do sistema e garantir a proteo social para os idosos do futuro. Por outro lado, h evidencias de que a emenda constitucional 20 (de 1998) est surtindo algum efeito no adiamento da idade aposentadoria. No se tm dvidas que um dos pontos centrais de uma poltica de Previdncia Social continua sendo o de estimular o aumento da cobertura da atual fora de trabalho Embora o crescimento econmico seja condio necessria para a insero da populao em idade ativa no sistema previdencirio, no parece ser suficiente. As mudanas no mundo do trabalho tm resultado em insero precria no mercado de trabalho de parte no desprezvel de trabalhadores. Sabe-se que o trabalho sazonal absorve parcela significativa da fora de trabalho brasileira. Dentre outras coisas, sugere-se uma forma de contribuio sazonal (nica ao longo do ano), que seja compatvel com o trabalho sazonal e a reduo do percentual da contribuio do trabalho autnomo.18 De qualquer forma, no se pode deixar de pensar na ampliao da rede de cobertura de benefcios no contributivos, financiados com impostos gerais, para aqueles que no conseguiram ou conseguiro, de nenhuma maneira, um histrico de contribuies.
18 Assume-se que 20% sobre um salrio mnimo valor muito alto para os trabalhadores de baixa renda, o que funciona como desincentivo contribuio. A Lei Complementar n. 123, sancionada em 12/2/2007 criou um regime especial de contribuio previdenciria com renda de at um salrio mnimo, definindo alquota de contribuio de 11%.

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Do lado das despesas, outras estratgias podem ser pensadas. Considerando o aumento da esperana de vida nas idades avanadas, as melhorias nas condies de sade da populao idosa e a recente preocupao com o envelhecimento ativo, muito comum pensar no adiamento da idade mnima aposentadoria. Esta medida , em geral, vista em quase todo o mundo como uma quebra de contrato, o que dificulta, do ponto de vista poltico a sua implementao. Uma alternativa com menos custos polticos seria a sua implementao apenas para as pessoas que esto entrando no sistema de seguridade social. A insero crescente das mulheres nas atividades econmicas levar a que, em futuro prximo, mais mulheres passem a receber o benefcio devido ao seu trabalho/contribuio. Isso pode resultar, de um lado, no crescimento da proporo de mulheres recebendo duplo benefcio. Por outro lado, as mudanas nos arranjos familiares, especialmente na nupcialidade (separaes) aliada maior insero no mercado de trabalho podem resultar numa reduo da demanda por penses por morte. Alm disto, o aumento da proporo de mulheres que terminam vida reprodutiva sem terem tido filhos implica na necessidade de se repensar a estruturao dos sistemas de previdncia social. preciso reavaliar as formas (tempo, alquota) de contribuio, os tradicionais benefcios (duplo ou no), o valor das penses por morte (igual ao beneficio do cnjuge ou no) e readapt-los nova realidade das famlias com mais de um provedor, das mulheres que mesmo casadas no tem filhos etc. No se pode deixar de considerar que o novo papel da mulher implica que ela tem menor disponibilidade para cuidar dos membros vulnerveis e dependentes das famlias (crianas, idosos e portadores de deficincias), o que gerar demandas por novas polticas pblicas. Em sntese, no se pode ignorar que a demanda por benefcios da Seguridade Social, contributivos ou no, tende a crescer no mdio prazo e, na ausncia de mudanas, a acentuar o desequilbrio financeiro da Previdncia Social, o que inviabilizar o seu atendimento. Por outro lado, no parece existir uma soluo simples, fcil e sem custos para essa questo. A se exige uma deciso poltica, que leve em conta as prioridades da sociedade e os resultados no esperados da ampliao da cobertura da Seguridade Social pela Constituio de 1988 na redu54

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o da pobreza dos idosos e de suas famlias.19 O que se espera que a prioridade seja dada ao bem estar de toda a populao.

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Ciclo de Curto Prazo e Tendncia de Longo Prazo da Previdncia Social Brasileira


Marcelo Abi-Ramia Caetano Economista e pesquisador do Ipea na rea de Previdncia Social. Foi coordenador de Contabilidade Aturia e Estudos Tcnicos do Ministrio da Previdncia Social, de 1998 a 2005

O objetivo deste texto analisar a situao das contas da previdncia social brasileira. De fato, o ano de 2008 apresentou expressivo declnio do dficit do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), cujo valor se reduziu de R$ 45 bilhes em 2007 para R$ 36 bilhes em 2008. Nesse texto, porm, se argumentar que esse comportamento reflete uma trajetria de curto prazo decorrente tanto do bom desempenho da economia brasileira em 2008 como de um conjunto de reformas administrativas que permitiram aumento de receita e reduo dos gastos. Como o impacto das reformas administrativas limitado no tempo, a trajetria de longo prazo continua a determinar-se pela dinmica do envelhecimento populacional e pelo conjunto de regras que permitem a aposentadoria dos brasileiros em idades baixas, correo de benefcios em patamar superior inflao de preos e regras de penses por morte no compatveis com a realidade internacional. Em outras palavras, o alvio cclico de curto prazo no altera as caractersticas que determinam a tendncia de longo prazo da previdncia social brasileira. Para essa anlise, o texto apresenta separao do exame do comportamento do fluxo de caixa no curto prazo, que se apresentar na seo seguinte, das reais tendncias de longo prazo, assunto discutido na terceira seo. Na ltima seo, apresentamos nossas concluses.

O Curto Prazo: evoluo do ciclo e reformas administrativas


Comparando-se os dados acumulados de 2008 e 2007, referentes ao fluxo de caixa da previdncia, pode-se observar como se compor58

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taram as contas da previdncia social no perodo. A definio oficial, aqui utilizada e divulgada pelo Ministrio da Previdncia Social e pelo Ministrio da Fazenda, contrape o que a prpria Previdncia Social arrecada, com base na contribuio de folha de pagamentos, e o que se paga de benefcios. A partir da anlise do ano de 2008, observa-se um quadro positivo. Isso porque a arrecadao previdenciria teve aumento real, ou seja, descontada a inflao, de 9,2%, comparada a 2007. Por outro lado, a despesa com benefcios previdencirios cresceu 1,1%. Isso indica que no ano de 2008, em particular, a arrecadao cresceu mais que o PIB, enquanto a despesa aumentou em ritmo inferior. Isso permitiu a reduo do dficit do RGPS de 1,7% do PIB em 2007 para 1,2% em 2008. Analisando-se somente o resultado final, observa-se um quadro positivo, mas faz-se necessrio examinar mais detalhadamente o que gerou essa reduo, para determinar se se originou de fatos conjunturais ou estruturais. O primeiro questionamento diz respeito s causas da reduo do dficit. O ideal seria que a contrao ocorresse pelo lado da despesa, ou seja, que o governo gastasse menos. Entretanto, a melhoria de resultado previdencirio advm fundamentalmente do aumento de arrecadao. Ento, na verdade, o governo vem conseguindo de modo eficiente tributar mais as pessoas fsicas e jurdicas e, com isso, aumentar sua arrecadao. Isso gerou a melhora do resultado, ou seja, um aumento expressivo da receita e um aumento da despesa moderado. Tal fato j indica um ajuste problemtico, porque ajuste que se d muito mais pela tributao do que por aquilo que o setor pblico consegue controlar de sua despesa. Essa uma primeira observao importante. A segunda observao: a queda do dficit como proporo do PIB observada em 2008 temporria e reflete comportamento do ciclo econmico em conjunto com as reformas administrativas. No uma tendncia, tampouco apresenta efeitos permanentes. Isso porque duas so as razes para a receita crescer tanto e a despesa crescer pouco. Em primeiro lugar, o prprio ritmo de crescimento econmico observado em 2008. Em segundo lugar, reformas administrativas muito importantes, necessrias, que o governo Lula fez no segundo mandato. A opo da reforma previdenciria na admi59

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nistrao atual ocorreu de forma um pouco mais aprofundada no incio do primeiro mandato. Tentaram-se tambm novas reformas no incio do segundo mandato, houve a discusso do Frum e constatou-se que o ambiente poltico, realmente, estava muito desfavorvel para que se aprovasse uma reforma da previdncia. Sabia-se, contudo, que poderia haver melhoras, com reformas administrativas. E as reformas administrativas so necessrias, porque permitem mais eficincia, eliminao de fraudes; mas no atacam o cerne da questo. Um dos itens da reforma administrativa foi a unificao da Receita Federal com a Receita Previdenciria em 2007. Anteriormente, havia, de um lado, a Receita Federal; que tratava do Imposto de Renda, dos impostos federais em geral e vrias contribuies; e, de outro lado, a Receita Previdenciria, a qual trabalhava especificamente com recolhimentos previdencirios. A fuso das duas receitas permite crtica mais aprimorada dos dados. Por exemplo, sabe-se o que se arrecada de imposto de renda de cada pessoa jurdica e pode-se cruzar essa informao com a folha do INSS. A fuso das duas receitas permite, tal como no caso de fuso entre empresas, que se realizem ganhos de escala e sinergia. melhor tambm do ponto de vista do prprio contribuinte, porque reduz o tempo e dinheiro gasto para ficar em dia com o fisco. Por exemplo, possvel reduzir a visita de dois fiscais, um da receita federal e outro da previdenciria, bastando um nico fiscal. H mais retorno sobre o que se paga como imposto. Naturalmente, h um aumento de arrecadao, em funo disso. Essa no caracterstica exclusiva do Brasil. Alguns pases do Leste Europeu unificaram suas receitas e tambm se observou, pouco tempo aps a fuso, aumento de arrecadao. O fator que leva a isso o ganho de eficincia na unificao da receita. Em outras palavras, est-se aqum da fronteira de eficincia fiscalizatria. A unificao permite deslocar-se para um ponto mais prximo da fronteira de eficincia da fiscalizao. Por exemplo, ainda h espao ganho, porque o processo de unificao da base de dados da Receita Federal, administrada pelo Serpro, e das contribuies previdencirias, administrada pela Dataprev, permitir melhor controle dos dados. Entretanto, no h como imaginar que esses ganhos se perpetuaro. Ao se alcanar um ponto na
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fronteira de eficincia, no h mais como ganhar em funo de reformas administrativas. Cabe ressaltar, entretanto, que ainda cedo para determinar o quanto do expressivo aumento da arrecadao previdenciria se deve reforma administrativa de fuso das receitas. A bem da verdade, parte do aumento expressivo da receita previdenciria em 2008 se explica pelo avano da massa salarial no perodo. O crescimento nominal da arrecadao previdenciria em 16% atingiu o mesmo percentual de aumento da massa salarial, tal como medido pelo IBGE nas seis principais regies metropolitanas. De modo anlogo, tributos como o imposto de renda sobre a pessoa fsica, retido na fonte, e proveniente de rendimentos do trabalho cresceram em nvel superior arrecadao previdenciria. Esse ltimo tributo apresentou taxa de crescimento nominal de 22% em 2008, contra aumento nominal de 16% da arrecadao previdenciria. Outro aspecto o crescimento da arrecadao previdenciria de 9,2% em termos reais em 2008, contra crescimento do PIB real no mesmo ano de 5,1%. O aumento da arrecadao previdenciria para alm do PIB ficou na faixa de 4 pontos percentuais. No h tambm como usar a premissa de que a arrecadao da previdncia apresentaria tendncia de longo prazo de crescer alm do PIB. Haver um momento em que isso atingir um limite. Caso contrrio, no futuro, se utilizar tudo que for produzido exclusivamente para pagamento de contribuies previdencirias. O desempenho macroeconmico explica em parte os ganhos de curto prazo da receita previdenciria. Isso mudar radicalmente em 2009, porque com a crise mundial no h como manter o mesmo ritmo de crescimento do PIB. Contudo, em 2008, o bom desempenho macroeconmico levou a uma melhoria no mercado de trabalho que causou aumento da formalizao previdenciria e da arrecadao no curto prazo. O aumento da formalizao permitiu a reduo do dficit no curto prazo, mas no h possibilidade, com a estrutura de plano previdencirio vigente no Brasil, que o aumento da cobertura previdenciria gere impactos de reduo das necessidades de financiamento no longo prazo. Por que isso? Porque citando um exemplo radical, mas que
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ajuda a entender , hoje em dia, em uma aposentadoria por tempo de contribuio, uma mulher se aposenta em mdia aos 51 anos. Aos 51 anos, a mulher brasileira tem expectativa de sobrevida na faixa de 30 anos, ou seja, viver provavelmente at os 81 anos. Assim, se tem um sistema previdencirio no qual se recebe aposentadoria pelo mesmo nmero de anos em que se contribuiu. Isso, com a expectativa de hoje, porque, com o passar do tempo, essa expectativa de sobrevida deve crescer. difcil alcanar o equilbrio, nessas condies. O aumento de cobertura previdenciria um objetivo do regime previdencirio porque fornece s pessoas seguro contra perda de capacidade de gerar renda em funo de invalidez, idade avanada ou falecimento de algum membro da famlia. A ampliao da cobertura previdenciria um objetivo em si, mas deve-se observar a estrutura do desenho do plano previdencirio, para fazer com que esse objetivo seja atuarialmente equilibrado. Nas condies atuais, observa-se que o aumento de cobertura previdenciria traz impactos fiscais benficos no curto prazo; mas, no longo prazo, dada a atual estrutura, aumentar-se- a despesa mais que a arrecadao. Criar alvio no curto prazo, mas acentuar o dficit, no longo prazo. Os pargrafos anteriores expuseram que os ganhos de receita tm impacto de curto prazo, e ainda h espao para avanar, mas esse potencial limitado. A probabilidade de se manterem esses ganhos no longo prazo mnima. Cabe agora analisar os fatores que limitaram a expanso da despesa no curto prazo. No incio dessa dcada, houve a exploso na concesso de um tipo de benefcio chamado auxlio-doena. uma espcie de aposentadoria por invalidez temporria. No incio dessa dcada e at 2005/2006, crescia em patamar superior a 20% ao ano, fato que naturalmente no faz muito sentido, dado que o Brasil no passou por nenhuma guerra ou calamidade que justificasse um aumento to grande na concesso desse tipo de benefcio. De 2006 em diante, houve vrias mudanas em relao concesso desse benefcio e, de fato, podemos ver queda expressiva na quantidade pessoas que recebem auxlio-doena. No final de 2007, o auxlio-doena beneficiava 1,2 milho de pessoas; no final de 2008, havia 1,1 milho de pessoas recebendo esse benefcio. Houve,
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ento, queda de 8%. No h estimativas que informem at onde essa reduo poder chegar. Ela no acabar com os benefcios de auxliodoena, porque quem est doente de fato tem de receber esse benefcio. O que se deve eliminar so as concesses indevidas e as fraudes. Porm, ao se observar os benefcios convencionais de aposentadoria, constata-se um crescimento que no baixo. Observando a aposentadoria como um todo, houve incremento de 4,1% em 2008; as aposentadorias por idade e por tempo de contribuio aumentaram 4,4%, e as penses por morte subiram 3,0%. Entretanto, a mdia de todos os benefcios previdencirios, inclusive auxlios-doena, cresceu 3,2%. Na verdade, portanto, o crescimento vegetativo est na faixa de 4%. O que reduz o ndice de crescimento so melhorias administrativas que permitiram reduo substancial na concesso auxlios-doena e ainda h espao para alguma reduo. Em resumo, o quadro observado no momento , de fato, temporrio.

O Longo Prazo: tendncias demogrficas e reformas necessrias


A concluso a que se chega que a expanso na receita e a conteno do ritmo de crescimento da despesa observados no curto prazo muito dificilmente se sustentaro no longo prazo. No h como a receita previdenciria crescer sempre alm do PIB. O desempenho verificado em 2008 advm, em grande parte, do bom desempenho macroeconmico at o terceiro trimestre daquele ano e tambm de reformas administrativas necessrias, mas de impacto limitado. No se conseguir reverter o quadro de longo prazo por meio dessas reformas. A situao pode se atenuar no curto prazo, mas no se resolver no longo prazo. O envelhecimento populacional um importante aspecto a se considerar no longo prazo. No somente as pessoas esto ficando cada vez mais velhas, como esto tendo cada vez menos filhos. Hoje a taxa de fecundidade quantos filhos cada mulher tem, em mdia j est em 1,9 filhos por mulher. Para se manter a populao no mesmo nvel, so necessrios 2,1 filhos por mulher, porque, considerando-se a mortali-

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dade infantil, dois para um no suficiente. Hoje, a fecundidade j est abaixo do nvel de reposio. As projees populacionais se fazem com base em hipteses de fecundidade, de mortalidade e de migrao. H um fato recorrente em relao a essas hipteses demogrficas: sempre que se levantam novas estatsticas factuais para verificar o comportamento da mortalidade e da fecundidade, observa-se que tanto a mortalidade quanto a fecundidade so inferiores ao que antes se estimava. Ento, quando se verifica a razo de dependncia que corresponde ao nmero de pessoas com mais de 65 anos em relao s pessoas entre 15 e 64 anos , v-se que, hoje, est em 9%, ou seja, nove pessoas com mais de 65 anos para cada cem pessoas entre 15 e 64 anos, mas com expectativa de chegar a 30% daqui a quatro dcadas. Isso, sob as hipteses de antes. Na reviso dessas hipteses, quando chegarmos em 2050 esses 30% podem transformar-se em 35% ou 40%. Ento, h tendncia de longo prazo de agravamento desse quadro. O que se faz necessrio? H muita coisa, mas para resumir em poucos pontos seriam: maior eficincia fiscalizatria, com controle do crescimento do auxlio-doena. Esse tema j conta com aes concretas em prtica, com resultados muito bons, porm o impacto limitado; fixao de limite de idade para aposentadoria; difcil imaginar que, para uma populao cada vez mais velha, com as pessoas cada vez vivendo mais, no se tenha limite de idade de aposentadoria; aposentadoria com 51 anos no faz sentido; reviso da frmula de clculo das penses por morte; esse um item no qual o Brasil conta com regras bem diferenciadas dos demais pases. A prtica de se pagarem penses por morte de valor equivalente aposentadoria e de modo vitalcio independente da idade do pensionista nada usual no mundo; o mecanismo de indexao dos benefcios; a prtica internacional indica que os benefcios se corrigem de acordo com a inflao de preos passada; entretanto, com a vinculao do benefcio mnimo ao salrio mnimo, vrios benefcios recebem ganhos reais superiores ao prprio crescimento dos salrios mdios.

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E, finalmente, algo que o governo j props, ter custo fiscal de curto prazo, mas fundamental para a equidade. Trata-se da criao da previdncia complementar para servidores pblicos. No h sentido que o Estado continue a arcar com aposentadorias de servidores superiores a R$ 10 mil por ms, enquanto o teto de aposentadoria no setor privado de R$ 3.218,90. Previdncia social no para pagar aposentadorias de alto valor. A finalidade da previdncia social garantir reposio de renda e tirar as pessoas da pobreza. Aposentadorias de valor elevado devem se realizar por meio de previdncia complementar. No h problema algum que algum receba aposentadoria de R$ 10 mil ou R$ 20 mil, mas o valor que excede o teto do RGPS deve financiar-se por meio de poupana individual, em conjunto com as contribuies do empregador, e no por meio do oramento pblico.

Concluso
Deve-se fazer a distino entre o comportamento cclico de curto prazo e as tendncias de longo prazo. Esse texto procurou mostrar que o bom desempenho da previdncia social brasileira em 2008, quando comparado a seu passado recente, fruto tanto do bom desempenho macroeconmico de curto prazo daquele ano quanto de reformas administrativas que atenuaram temporariamente o quadro fiscal da previdncia social. O comportamento de 2008 em nada se deve a alteraes das condies estruturais da previdncia no Brasil. Nossa populao continua a envelhecer em ritmo muito superior ao antes esperado; e as regras ainda permitem aposentadorias em idades baixas, correo de benefcios em ritmo superior inflao e uso de tributos para o pagamento de elevadas aposentadorias de um grupo de servidores. A manuteno da estrutura atual da previdncia implicar tributos mais altos no futuro e sacrifcio de gastos em rea de maior potencial de gerao de crescimento, como educao, sade e infraestrutura.

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Escolhas Sociais para uma Previdncia Sustentvel


Jos Cechin Ex-ministro da Previdncia e Assistncia Social

Aprendi Previdncia com o Marcelo Caetano, no tempo em que estive no Ministrio. Portanto, no posso discordar de sua apresentao, pelo contrrio, concordo com tudo o que ele disse. Sua avaliao perfeita e, na verdade, vou me abster de mais comentrios sobre seus dados e argumentos. Comentarei alguns pontos apresentados por Ana Amlia. Vou concentrar minha apresentao no tema que est na agenda poltica do Congresso Nacional. Refiro-me tramitao, na Cmara dos Deputados, dos projetos de lei aprovados por unanimidade no Senado, que alteram regras importantes da Previdncia Social. Os projetos: 1) extinguem o fator previdencirio; 2) determinam que todas as aposentadorias sejam reajustadas anualmente pelo mesmo ndice que corrigir o salrio mnimo; e 3) recalculam todas as aposentadorias para o valor correspondente ao mesmo nmero de salrios mnimos da data da concesso. Meu objetivo mostrar que o fator previdencirio justo e deve ser mantido. Adiantarei alguns princpios sobre os quais se deveriam assentar propostas de modelo previdencirio. Apresentarei tambm as linhas gerais para um modelo de Previdncia que proponho.

Repercusso poltica dos projetos de lei


Recentemente tive oportunidade de debater esses projetos de lei aqui em So Paulo, no Instituto Fernand Braudel,1 com o relator, Deputado Pepe Vargas, meu conterrneo, e com Amir Khair. Na data des1 Previdncia Social: A Reforma da Reforma. Seminrio ocorrido no Instituto Fernand Braudel de Economia Internacional em 25/5/2009.

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se debate (25/05/2009) a coluna assinada pelo comentarista George Vidor, do jornal O Globo, tinha o ttulo A Contrarreforma.Vidor fazia referncia a esses projetos de lei aprovados pelo Senado e que estavam em tramitao na Cmara dos Deputados. Eu comentei que o relator, Deputado Pepe Vargas, tinha uma tarefa dificlima, que era impedir a aprovao dos projetos como aprovados no Senado e assim evitar a exploso das finanas da Previdncia que aquela aprovao provocaria. A aprovao pela Cmara exigiria vetos do Presidente, com desgaste poltico bastante grande. Sem os vetos, haveria graves consequncias para a sustentabilidade da quase centenria Instituio Previdenciria. A aprovao por unanimidade no Senado criava franca disposio na Cmara de tambm aprov-los. A tarefa do relator era evitar a submisso desses projetos votao, e para isso ele teria que propor frmula alternativa tcnica e politicamente aceitvel. O relator vinha negociando uma proposta intermediria, segundo a qual se manteria o fator previdencirio, mas seria aberta a possibilidade de escolha entre aposentadoria pelo fator, como atualmente, ou, alternativamente, as pessoas poderiam evitar o fator e se aposentar segundo a regra chamada 85/95. Por essa regra, teria direito aposentadoria por tempo de contribuio a pessoa cuja soma da idade com o tempo de contribuio fosse 85 anos no caso da mulher e 95 no caso de homem. O valor seria calculado pela mdia aritmtica simples, sem aplicao de fator. As razes que levaram os Senadores, e agora estimulavam os Deputados a aprovar esses projetos, segundo meu ponto de vista, fundamentam-se nas matrias reiteradamente veiculadas pela imprensa e nunca contestadas pelas autoridades do Governo do Presidente Lula. Segundo essas matrias, o fator previdencirio seria injusto, especialmente para quem comea a trabalhar mais jovem, ou tem os menores salrios; o fator seria apenas um redutor das aposentadorias; entre outras afirmaes que parecem quase lgicas. Esse tipo de argumento no fora levantado pelas oposies quando o projeto de lei do fator tramitou no Congresso Nacional, entre agosto e novembro de 1999. De maneira um pouco jocosa, isso no aconteceu, porque as oposies no tiveram tempo de entender com profundidade o que era esse fator. O discurso contrrio a que me referi veio
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mais tarde, quando as oposies j estavam no Governo do Presidente Lula, portanto com a responsabilidade de mant-lo. O discurso detratando o fator, ainda segundo meu ponto de vista, pode ser atrativo do ponto de vista poltico eleitoral, mas no est correto do ponto de vista tcnico. No era de se esperar que prosperasse nem mesmo entre os parlamentares da oposio ao Governo Lula que haviam votado contra o fator em 1999 e menos ainda nos parlamentares da base atual do Governo. De qualquer forma, afirmaes desse tipo deveriam ter ensejado contestaes por parte das autoridades do Governo, que tm a responsabilidade de manter as finanas da Previdncia em ordem e sustentveis no tempo. No entanto, no me recordo de ter visto na imprensa escrita, falada ou televisionada, uma declarao do Ministro da Previdncia, da Fazenda, do Planejamento, da Casa Civil, contestando essas vises que, repito, so equivocadas, no meu modo de entender. As consequncias de ter-se tolerado a divulgao reiterada de verses equivocadas sobre o fator so precisamente as propostas de sua eliminao e a maior dificuldade de se enfrentar o necessrio equacionamento das graves distores no sistema que, sem novos ajustes, o tornaro insustentvel. O que pretendo mostrar nessa minha exposio que o fator justo; que em vez de elimin-lo, dever-se-ia aperfeio-lo e adot-lo como frmula geral de clculo do valor de todas as novas concesses de aposentadorias de todos os contribuintes dos setores privado e pblico. Minha tarefa ser explicar por que a manuteno do fator poltica previdenciria justa e sensata.

Alquotas, tempo de contribuio ou idade e valor


Comeo com uma breve digresso sobre as altas alquotas de contribuio, a elevada informalidade e os baixos valores das aposentadorias. Estou convencido de que quem paga acha que est pagando muito para a previdncia. Ana Amlia, em sua apresentao2, lembrou que o governo recentemente reduziu a alquota de contribuio do autnomo e ela julga que deveria ser reduzida ainda mais. A reduo da alquota dos autnomos, para estimular sua filiao Previdncia,
2 Ver MOREIRA, Ana Amlia Camarano de Mello (Perspectivas de Crescimento para a Populao Brasileira e Implicaes para a Previdncia Social), neste volume.

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uma medida de curtssimo prazo, com a qual o Governo espera elevar a arrecadao corrente. O efeito no caixa no curto prazo positivo. Mas no longo prazo, quando esses autnomos se aposentarem, a despesa aumenta. Se as contribuies dos celetistas (empregados e empregadores, de mais de 30%) so necessrias para financiar Previdncia, a menor contribuio dos autnomos ser insuficiente para financiar suas aposentadorias. Trata-se, portanto, de medida na contramo do que seria necessrio para equacionar a questo da sustentabilidade financeira da Previdncia, embora seja urgente a reviso das alquotas de contribuio, para aumentar a incluso previdenciria. A insatisfao com as altas alquotas se manifesta no protesto silencioso, mas eficaz, na forma de fuga da formalidade nas relaes de trabalho. Mais precisamente, fuga das contribuies. Para mim, as altas alquotas so o motivo da elevada informalidade, ainda que no Brasil ela esteja prximo mdia mundial, como Marcelo Caetano mostrou3. Mas ele notou que pagar mais de 30% para a Previdncia, que a alquota prevalecente no Brasil, inusitado para padres mundiais. uma das alquotas mais altas do mundo. A vantagem financeira para quem no registra o empregado alta, reduo entre 40% e 45% das despesas com a folha. O incentivo a sonegar enorme. frequente ver que o prprio empregado tem interesse em no contribuir, pois isso permite a ele maior remunerao enquanto diminui a despesa para o empregador. O trabalhador que se submete a esse esquema escolhe ganhar um pouco mais no presente custa da sua aposentadoria no futuro. A consequncia somente ser percebida no futuro, quando chegar a sua vez de se aposentar. Negada a aposentadoria, ele termina buscando algum benefcio assistencial. No apenas os que pagam (os contribuintes) esto insatisfeitos e procuram fugir da Previdncia, mas aqueles que recebem, os aposentados, tambm reclamam que o valor de seus benefcios aviltantemente baixo. Essa sensao de baixo valor exacerbada, pois os aposentados costumam medir o valor do seu benefcio em nmero de salrios mnimos da data da concesso. Medido dessa forma, o valor teria encolhido significativamente, pois o salrio mnimo teve um grande acrscimo em termos reais.
3 Ver CAETANO, Marcelo Abi-Ramia (Ciclo de Curto Prazo e Tendncia de Longo Prazo da Previdncia Social Brasileira), neste volume.

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Ainda uma palavra sobre as tendncias, especialmente sobre mensagem da Ana Amlia quanto ao envelhecimento da populao. Em nosso futuro, seremos idosos e haver muitos idosos, vivendo por mais tempo. Lembro tambm que com a idade sobrevm as doenas crnicas, algumas incurveis, mas tratveis, com gastos elevados e crescentes em sade. As contas previdencirias e da sade sero altas e algum ter de pagar por elas. simplesmente natural que as pessoas desejem aposentadorias de valores mais altos. O desafio como conciliar a carga contributiva necessria (que j alta demais) com valor mais alto para os benefcios (atualmente julgado um miser). O equacionamento requer crescimento no nmero de contribuintes ou carga ainda mais alta sobre cada um deles e seus empregadores, caso contrrio no ser possvel pagar benefcios de valores expressivos. Como fechar essa equao? O interessante que ao mesmo tempo em que a vida vai ficando mais longa, os dados mostrados por Ana Amlia deixam claro que as pessoas esto saindo do mercado de trabalho para a aposentadoria mais cedo, no s no Brasil, mas tambm no mundo todo. Ou seja, temos uma inequao, e alguma coisa ter que ser revertida no futuro no distante. Os jornais do dia 28/5/2009 traziam o resultado de uma pesquisa feita na Gr-Bretanha sobre a reao das pessoas frente proposta de elevao das idades de aposentadoria naquele Pas. O governo britnico props4 aumentar a idade de aposentadoria para 66 anos a partir de 2024, 67 anos a partir de 2034, e 68 anos a partir de 2044. Essas so idades altas se comparadas com 53 anos que a idade mdia para a aposentadoria por tempo de contribuio no Brasil, conforme nos mostrou o Marcelo Caetano. A pesquisa detectou que as pessoas aceitam essas idades mais altas se for para permitir valores mais altos das aposentadorias. Parece-me que uma escolha sbia, dados os nmeros aqui mostrados. Ns precisamos, de fato, de renda alta na aposentadoria para usufruirmos o perodo de descanso e para custearmos nossa assistncia sade, que mais cara devido aos eventos tpicos das idades avanadas de alto custo de tratamento. A sociedade brasileira
4 Security in Retirement: towards a new pension system, White Paper, Department of Work and Pensions, UK. May 2006.

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tambm dever em algum momento fazer suas escolhas entre alquotas de contribuio, tempo de contribuio ou idades de aposentadoria e valor do benefcio. Os britnicos sinalizaram suas preferncias e esto exercendo suas responsabilidades, liderados pelo governo. Ns brasileiros, acostumados na tradio de Estado provedor e paternalista, negligenciamos nossas responsabilidades e exigimos do Estado-provedor a garantia de nossos direitos individuais e que ele cumpra com seus deveres. Com isso, as pessoas ficam com a sensao de direitos sem custos, que o Estado produz riqueza a partir de sua simples vontade poltica, sem que nenhum indivduo tenha de compartilhar a conta. Qualquer que seja o sistema de previdncia escolhido, se as nossas vidas vo ficando mais longas, a sociedade ir gastar mais com aposentadorias. Assim tambm acontece no caso da previdncia privada capitalizada, pois para preservar o valor almejado do benefcio ser necessrio um montante de recursos (capital) mais alto no momento da aposentadoria para ser diludo durante o perodo mais longo de sobrevida. O maior gasto com previdncia exigir que mais gente contribua (o que no mais acontecer por causa da queda da fecundidade e do envelhecimento da populao); ou que os valores dos benefcios sejam contidos, o que no seria uma boa escolha; ou ento que aceitemos uma mais alta idade de aposentadoria, equivalente a um alongamento do tempo de contribuio. Na previdncia privada as escolhas so similares o restabelecimento do equilbrio frente maior longevidade poder ser conseguido com a devida combinao do valor das contribuies mensais para compor um capital maior ou do alongamento do tempo de contribuio que corresponde ao aumento da idade de incio da fruio dos benefcios ou ainda da reduo do valor mensal do benefcio. As pessoas precisam entender o inter-relacionamento dessas variveis para fazerem escolhas sensatas. Quero dizer que as pessoas precisam assumir responsabilidade em suas escolhas, o que exige o adequado nvel de entendimento da questo. Assim tambm na sade. Sabemos que a maioria das doenas crnicas, responsveis pela escalada das despesas com sade, gestada durante longos anos em que cultivamos hbitos de vida inadequados. As sociedades mudaram seus estilos de vida para sedentarismo e alimentao calrica e gordurosa, e com essas mudanas vm uma epidemia de sobrepeso e obesidade, as
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madrastas do diabetes e das doenas que dele decorrem. Essa epidemia faz crescerem os gastos com sade. To grave essa tendncia, que o Frum Econmico Mundial5 a nomeou como uma das mais srias ameaas das sociedades contemporneas. Mudar hbitos de vida pode conter o ritmo de crescimento dos gastos com sade essa deve ser uma responsabilidade das sociedades e acima de tudo de cada indivduo. As consequncias orgnicas de maus hbitos de vida recairo sobre as prprias pessoas, mas as consequncias financeiras dos tratamentos das doenas que eles provocam afetam toda a sociedade ou todo o grupo mutual participante do plano de sade. Por isso julgo corretas as polticas pblicas que estimulem hbitos saudveis de vida como as campanhas antitabagismo e contra o uso de drogas, as que informem sobre contedo nutricional, calrico e lipdico nos rtulos dos alimentos, ou ainda as que determinem composio saudvel da merenda escolar e dos alimentos postos venda nas cantinas escolares. Hbitos saudveis se formam mais facilmente na infncia e, com essa origem, tendem a ser mais duradouros.

Escolhas: Valores sociais e valores financeiros


Parece-me que no fundo h uma diferena grande de viso a respeito daquilo que as pessoas esperam de Previdncia Social. A Previdncia , certamente, um componente da rede de proteo social mais ampla, chamada de Seguridade Social. Marcelo Caetano mostrou os efeitos que a Previdncia tem sobre a reduo da pobreza nas idades avanadas. Tambm so decantadas suas virtudes redistributivas. Mas cabe perguntar se redistribuio funo da Previdncia. Que ela seja redistributiva timo, mas ser esta a sua misso primordial? Assistncia e Previdncia devem andar juntas e complementarem-se entre elas. No entanto, sou de opinio que a Previdncia tem de ser arquitetada em princpios diferentes da Assistncia. Mais do que ver a Previdncia como redistributiva ou como garantia de mnimos de vida para as pessoas, eu proporia que ela fosse vista e desenhada segundo um modelo retributivo. De acordo com esse modelo, teriam benefcios previdencirios aqueles que contribussem;
5 World Economic Forum, Global Risks 2008: A Global Risk Network Report, January 2008.

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no teriam aqueles que no contribussem. Aqueles que no contribuem por qualquer razo, inclusive por incapacidade, tambm devem estar sob o manto protetor da Seguridade Social, no da Previdncia, mas sim da Assistncia Social. Feita essa separao, a Previdncia pode ser desenhada em bases atuariais, com outras regras contributivas, de elegibilidade aos benefcios e respectivo valor. O sistema poderia ter alquotas menores, retribuir segundo o histrico de contribuies e o tempo esperado de sobrevida, e assim ser menos repulsivo para os contribuintes. Um sistema que tolere vantagens para alguns custa de outros no atrai aderentes, pois todos esperam estar do lado dos que recebem sem ter que incorrer nos custos. Feitas essas digresses, vou discorrer sobre fator previdencirio. Inicialmente, vou apresentar as razes para sua adoo, qual era o problema que se queria enfrentar com ele. Depois vou argumentar que ele justo.

Fator previdencirio O problema a equacionar e os impactos das reformas


Voltemos ao ano de 1998, ano da promulgao da Emenda Constitucional n. 20 (EC 20) e um ano antes da adoo do Fator. Nos anos que antecederam a promulgao da EC 20, vinha ocorrendo uma profunda alterao na composio dos benefcios concedidos anualmente pela Previdncia Social. Logo aps a regulamentao da Constituio de 1988, com as Leis n. 8.212 e 8.213, observou-se uma exploso das concesses rurais6. Logo em seguida, observou-se um crescimento explosivo das Aposentadorias por Tempo de Servio (ATS) (dobrou a quantidade emitida entre 1993 e 1998), enquanto caa a idade mdia (um ano por ano no perodo, chegando a menos de 49 anos, em 1998). O elevado ritmo de crescimento anual do nmero de concesses de ATS (11% a.a. em mdia), que duplicou a quantidade emitida, chamava a ateno. Sem mudanas, essa tendncia de crescimento acelerado continuaria, pois estariam completando tempo de servio os milhes de celetistas que haviam ingressado no mercado de trabalho na poca do chamado
6 A Constituio Federal de 1988 tornou elegveis aposentadoria rural pessoas de ambos os sexos, com penso recproca e valor de um salrio mnimo. At ento, somente o homem tinha direito aposentadoria rural e a mulher penso. O valor era de meio salrio mnimo.

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milagre econmico brasileiro (1968-1973). Era essa combinao de aumento explosivo do nmero de novas concesses anuais com queda da idade mdia na data da concesso que estava tornando insustentveis as finanas da Previdncia. Havia um problema fiscal, bvio. Esse problema se originava precisamente do aumento explosivo da quantidade das novas concesses em idade mdia na data da concesso declinante repito, para menos de 49 anos de idade. A manter-se aquele ritmo, em poucos anos haveria uma proporo de aposentados na populao insustentavelmente alta. O problema era fiscal, mas motivado por uma regra insustentvel de formao da elegibilidade ATS. Mudar a regra de elegibilidade teria impactos financeiros, bvio. As oposies poca se valeram da retrica de que a reforma objetivaria unicamente equacionar a questo fiscal e por isso no mereceria prosperar. No h necessidade de rebater uma viso assim simplista e oportunista. Reconheo, no entanto, que foi um equvoco no ter havido um programa amplo de comunicao para esclarecer as tendncias, suas consequncias e as medidas que se estava propondo. Repetindo os principais fatos do perodo 1993-1998: as ATS cresciam ao ritmo de 11% ao ano (em que pas a populao ou o nmero de beneficirios cresceu a taxa to alta?); a idade mdia da ATS caiu um ano por ano; o valor mdio das ATS era 2,5 vezes maior do que o das outras; em 1993 as ATS eram 14% de todos os benefcios emitidos e 36% da despesa; e em 1998 esses percentuais haviam aumentado para 19% da quantidade e 42% da despesa. Repita-se tambm que as pessoas que alcanavam a ATS eram as mais bem posicionadas no mercado de trabalho, que mantinham boa empregabilidade aps a aposentadoria, e que efetivamente continuavam no mercado de trabalho. As mudanas feitas em 1998 e 1999 frearam essa tendncia7, isto , as reformas produzirem efeitos, pois retardaram as aposentadorias daqueles trabalhadores que, sem elas, alcanariam o direito ATS com menos de 50 anos de idade. Essas mutaes esto ilustradas nos Grficos 1 e 2.8
7 Em maio de 1998 foi revista a regra da aposentadoria especial das pessoas submetidas a trabalho em condies prejudiciais sade e integridade fsica; em dezembro desse ano, a EC 20 criou o pedgio para a aposentadoria proporcional por tempo de servio, o que na prtica eliminou esse tipo de benefcio. Em novembro de 1999, foi adotado o fator previdencirio. 8 Essa tendncia se manteve em 2009 e 2010, como mostram os dados do Ministrio da Previdncia.

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Grficos 1 e 2. Benefcios urBanos concedidos e emiTidos 1990-2008.


7 6 5 4 3 2 1 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Idade Concesses urbanas

Tempo de servio/contribuio
3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 1990 1992 1996 2000 2002 2004 2006

Benefcios urbanos emitidos

1994

1998

2008 Idade

Tempo de servio/contribuio

Nesses grficos notam-se com clareza as tendncias antes e depois das reformas. Antes, cresciam vertiginosamente as concesses de ATS enquanto caam as concesses de Aposentadoria por Idade substitudas por aquelas nos anos anteriores s reformas. Depois, caram vertiginosamente as concesses de ATS, e cresceram as concesses por idade. Ana Amlia se referiu ao baby boom. Vejamos que pessoas nascidas nos anos 50 comeavam a se aposentar antes de completar 50 anos de idade, portanto em torno da virada do milnio. que esse baby boom dos anos 50 se transformou no grande nmero de entrantes no
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mercado de trabalho na poca do milagre brasileiro 1968-73; esses estariam completando o tempo de contribuio e a elegibilidade para a aposentadoria nos anos seguintes s reformas. Os efeitos das mudanas tambm podem ser vistos na evoluo do nmero de benefcios emitidos: as emisses das ATS e das por idade caminhavam pari passu at 1994; entre 1994 e 1998, as emisses de ATS cresceram bem mais rapidamente do que as por idade; as reformas frearam o ritmo de crescimento das ATC9; com a estabilizao dos efeitos de adiamento que as reformas provocaram, os dois tipos de benefcios voltaram a crescer em ritmos semelhantes. As curvas mostram que as reformas estimularam as pessoas a permanecer por mais tempo no mercado de trabalho e as ATS foram substitudas por Aposentadoria por Idade. Mas tudo indica que os efeitos do adiamento se esgotaram, isto , pararam de crescer as curvas do nmero de benefcios emitidos se deslocaram para a direita e depois retomaram seu ritmo de crescimento. Um comentrio breve sobre as estimativas oficiais do impacto das reformas, especialmente do fator. Elas me parecem subestimadas. Segundo o Ministrio da Previdncia Social, o impacto do fator at 2008 teria sido de 10 bilhes de reais. Esse nmero resulta da soma das diferenas entre os valores das concesses com fator e sem fator. O nmero expressa a economia com as aposentadorias concedidas, mas ignora os impactos do adiamento (relevantes segundo os Grficos 1 e 2).

O fator previdencirio como efetivao de dispositivo constitucional


Vamos agora abordar aspectos relevantes do fator previdencirio. Comeo destacando que a EC 20 retirou do texto constitucional a regra de formao do valor das aposentadorias pela mdia aritmtica simples dos ltimos 36 salrios mensais de contribuio. Isso abriu a possibilidade de se adotar por lei outra regra de formao do valor, e essa nova regra foi a do fator previdencirio. Por que decidimos pela regra do Fator? E o que o Fator efetivamente representa?
9 A EC 20 mudou o conceito de Aposentadoria por Tempo de Servio, para Aposentadorias por Tempo de Contribuio, ATC.

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A resposta mais simples que o Fator implanta o dispositivo da EC 20 que determina que a Previdncia seja atuarial e equilibrada. Assim, deixando de lado os aspectos redistributivos e adotando critrios atuariais, as regras de elegibilidade e formao do valor dos benefcios devem ser tais que, em mdia, cada um financie integralmente sua aposentadoria. Se algum consegue um benefcio sem a necessria e suficiente contribuio, estar onerando seus vizinhos e todos se sentiro tentados a obter um benefcio custa dos outros, o que estimula a no adeso Previdncia. Por isso que defendo uma Previdncia retributiva e com valor da aposentadoria definido segundo o histrico de contribuies e o tempo esperado de fruio. Parece-me um critrio justo. Por esse critrio, no haveria subsdios cruzados ex ante. Para implantar esse critrio, necessrio levar em conta a existncia de outros tipos de benefcios, como bem lembrou Marcelo Caetano, como os auxlios doena e acidente, a aposentadoria por invalidez, o salrio-maternidade, a penso decorrente de morte em servio. Esses benefcios tm caracterstica diferente so aleatrios e, portanto, podem ser chamados de benefcios de risco, que demandam tratamento diferenciado das aposentadorias. Essas so eventos programveis, isto , sabe-se quanto tempo ser necessrio para completar as condies de elegibilidade. Os benefcios de risco devem ser programados segundo as milenares regras do seguro, em esquema solidrio e mutual. Os programveis, segundo os princpios definidos pela EC 20, devem ser financiados individualmente, porque para eles no h risco na etapa contributiva10, j que completar tempo de contribuio ou idade fato perfeitamente previsvel. Mas na etapa da fruio, entra a mais importante varivel aleatria do sistema de Previdncia, que o tempo de sobrevida como aposentado. Pergunto a Ana Amlia, especialista em demografia, que trouxe uma riqueza de dados em sua apresentao, se faz ideia de quantos anos de vida vai viver? Algum de ns pode ter a resposta a essa pergunta? No entanto, o IBGE nos diz qual a expectativa de vida do brasileiro por idade, sexo, faixa de renda, regio de residncia. Cada um de ns
10 Obviamente, porque as situaes de risco durante a vida contributiva, como doena, morte, invalidez, maternidade, segundo minha proposta, tm tratamento securitrio apartado do tratamento da aposentadoria.

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pode falecer antes ou depois dessa expectativa de vida que o IBGE estima, mas nenhum de ns capaz de saber de antemo de que lado da linha divisria vai finalmente estar. Por isso, podemos acordar o seguinte, quanto aos benefcios programveis. Na etapa contributiva, ausente a incerteza, o sistema seria integralmente individualista, com o registro individual das contribuies; na data da aposentadoria, perfeitamente conhecido o montante que cada qual aportou para a Previdncia, inclusive com juros imputados; no havendo incerteza, no h porque estruturar esta fase em bases solidrias (repito: na proposta que defendo, os eventos de risco durante a etapa contributiva teriam cobertura em esquema solidrio e mutual, pois o seguro surgiu h milnios exatamente para repartir entre todos as perdas que afetavam aleatoriamente uns poucos). Na etapa de fruio, a incerteza predomina, pois no se conhece o tempo remanescente de sobrevida de cada um, que uma varivel aleatria; e, para fazer frente a essa incerteza, recomenda-se o milenar esquema securitrio, solidrio e mutual. Esse esquema permite que cada qual tenha renda enquanto viver, sem ter de acumular recursos individualmente para a eventualidade de sobreviver um sculo. O clculo de quanto cabe a cada aposentado segundo esquema desse tipo simples: distribui-se o capital escritural acumulado entre os anos esperados de sobrevida estimados pelo IBGE. O valor calculado como se na data da aposentadoria todos tivessem exatamente a esperana mdia de sobrevida estimada para cada idade estimada por esse rgo oficial. Dessa forma, no haveria subsdios cruzados ex ante. No final, alguns tero sucumbido em tempo inferior expectativa de sobrevida, enquanto outros tero uma sobrevida maior. Por isso haver subsdios cruzados ex post, daqueles que falecerem antes da expectativa de sobrevida para aqueles que a ultrapassarem. No deveria ser difcil obter-se acordo sobre esse princpio, pois seria uma deciso por trs de um vu de ignorncia como descreveu o filsofo americano John Rawls, no livro A Theory of Justice. A adoo desse princpio dispensaria longos e infrutferos debates sobre parmetros previdencirios como idade de aposentadoria, tempos de contribuio, frmulas de clculo do valor, e assim por diante. Haveria um s critrio para os benefcios programveis: calcule o capital escritural aportado e converta-o em renda mensal
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vitalcia na data da aposentadoria. A primeira parte corresponde ao individualismo da etapa contributiva; a segunda, ao esquema solidrio e mutual, que garante renda enquanto o aposentado viver. Esse critrio justo, porque reconhece o esforo contributivo individual e pondera o respectivo tempo esperado de fruio. O critrio universal e no permite que algum obtenha uma aposentadoria custa do suor dos outros. tambm um critrio flexvel, pois o indivduo pode escolher o momento de se aposentar, tendo em mente um valor alvo do benefcio. Ana Amlia lembrou que em todos os pases do OCDE o tempo efetivo de trabalho e a idade de aposentadoria diminuram, no obstante ter aumentado a esperana de vida. Nesses pases, h idade mnima de aposentadoria, mas as pessoas podem sair antes, aceitando um valor com ajuste atuarial para compensar o perodo de fruio mais longo. Eu prezo essa opo, porque preserva o direito de escolha, que um direito dos mais sagrados que as pessoas tm. O fator previdencirio foi construdo segundo esses princpios ele calcula o capital escritural acumulado remunerado por uma taxa de juros definida implicitamente, variando entre 2% e 5%, e o converte em renda mensal vitalcia com taxa de desconto igual taxa de remunerao. Ilustro com um exemplo hipottico de duas pessoas, uma com 15 anos de idade, a outra com 30 anos, que comeam a trabalhar na mesma data e sempre tm a mesma remunerao, portanto a mesma contribuio Previdncia. Completam o direito no mesmo dia, uma aos 50 anos de idade e a outra aos 65 anos. Sem o Fator, cada uma receberia exatamente o mesmo valor mensal. A diferena estaria no tempo de fruio a mais nova receberia durante 28,8 anos e a outra durante 17 anos (essas so as expectativas de sobrevida mdia em cada uma das idades, estimadas pelo IBGE para 2008). A pergunta : isso justo? Cada pessoa ter sua resposta, mas a minha que no, no justo que recebam o mesmo valor mensal, porque os tempos de recebimento so muito diferentes, o que resultaria em valores globais esperados ex ante tambm diferentes, mesmo tendo contribudo os mesmos montantes para a Previdncia. O Fator faz a equalizao dos diferentes tempos de fruio, assim como equaliza os diferentes tempos de contribuio ou diferentes
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montantes contribudos. Ele ajusta o valor mensal para que ambas esperem receber, durante o perodo esperado de fruio, o mesmo montante. Pelo Fator, quem se aposenta mais idoso tem o valor mensal mais alto, o que lgico diante desse princpio de cada qual financiar a sua aposentadoria. Essa longa descrio pode ser resumida em poucas palavras na linguagem financeira: o Fator faz a equivalncia de valores presentes das contribuies e dos benefcios. A frmula parece complicada, mas a ideia por trs dela muito simples. O numerador da expresso antes do colchete representa a soma algbrica das contribuies correntes; o denominador a expectativa de sobrevida para a idade na data da aposentadoria. A diviso da soma das contribuies pela esperana de sobrevida representa a renda mensal vitalcia que cabe ao aposentvel no caso de no haver juros. A expresso entre colchetes funciona como uma taxa de juros implcita a remunerar as contribuies e a descontar o fluxo dos pagamentos da aposentadoria. Vejamos um caso prtico. Uma pessoa tem salrio mensal de 1.000 reais durante 35 anos. O montante recebido nessa vida de trabalho soma 445 mil reais e o montante aportado Previdncia, 141 mil reais. Qual deve ser sua renda mensal vitalcia? Sem o Fator, o valor mensal seria 1.000 reais, que equivale mdia salarial. Os valores resultantes da aplicao do Fator so os constantes da Tabela 1, para diferentes combinaes de idade de incio de trabalho e de aposentadoria. A primeira linha mostra o caso de uma pessoa que comeou a trabalhar aos 15 anos de idade e completa o direito aos 50 anos. Na ausncia de juros, sua renda vitalcia seria 376 reais; com Fator, passa a ser 588 reais; mas se adiasse a aposentadoria at completar 65 anos de idade (teria ento 50 anos de contribuio), sua aposentadoria seria 1.590 reais, 59% maior do que a mdia salarial da vida. Conforme mostrou Ana Amlia na sua exposio, no um absurdo trabalhar at os 65 anos de idade j que h tantas pessoas aposentadas com essa idade que permanecem trabalhando. As outras linhas da Tabela mostram os valores para outros casos. Abstenho-me de me alongar com outros casos. Julgo que esses exemplos bastam para ilustrar o efeito do Fator no valor das aposentadorias.
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TaBela 1 simulao de Valores de aPosenTadoria Para diferenTes idades de enTrada e sada.


Idade de Idade de entrada aposentadoria 15 50 20 55 25 60 30 65 35 70 Esperana de sobrevida* 28,9 24,8 21,1 17,6 14,4 Benefcio sem juros 376 437 514 616 753 Benefcio com fator 588 704 852 1.051 1.321 Benefcio com fator aos 65 anos 1.590 1.418 1.259 -

* IBGE estimativa de 2008. Os valores se referem a um trabalhador com salrio mensal constante de 1.000 reais. Sua aposentadoria aps 35 anos de contribuio sem aplicao do fator seria de 1.000 reais. A coluna Benefcio sem juros resulta da diviso da soma das contribuies vertidas Previdncia durante os 35 anos de trabalho pela esperana de sobrevida. A coluna Benefcio com fator se refere ao valor definido pela aplicao do fator aps os 35 anos de contribuies. A ltima coluna o valor do benefcio com a aplicao do fator caso a aposentadoria seja adiada para os 65 anos de idade.

Como a expectativa de vida aumenta a cada ano, o Fator tambm sofre ajustes anuais. Entre 2005 e 2006, o Fator diminuiu um pouco menos do que 0,6%, assim como nos anos anteriores. A queda acumulada do valor do Fator entre 1998 a 2007 foi em torno de 5%. Esse o impacto do aumento da esperana nesse perodo. Note-se, no entanto, que o adiamento da data da aposentadoria aumenta o valor do Fator em torno 7% por ano, valor muito maior do que a reduo pelo aumento da expectativa de sobrevida de 0,6% ao ano. Dados esses percentuais, o adiamento por cinco anos produz um ganho acumulado de 40% e uma reduo do Fator em torno de 5%, resultando em um ganho lquido de 34%. O que espero ter mostrado que o Fator no uma regra que reduz valor de aposentadoria. Ao contrrio, ela determina o valor justo que cabe a cada indivduo, dados o tempo de contribuio e a idade na data da aposentadoria. Pelo Fator, a pessoa receberia de volta o montante contribudo Previdncia, caso ela vivesse exatamente o tempo de sobrevida estimado pelo IBGE. tambm um poderoso estimulador do adiamento das aposentadorias. No entanto, possvel que muitas pessoas optem pela aposentadoria em baixas idades, mesmo com a aplicao do Fator, porque percebem nela uma oportunidade
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de aumentar os ganhos mensais, j que podem acumular aposentadoria com salrio. A dificuldade vem depois, quando a pessoa tiver que parar de trabalhar, pois a queda na remunerao ser muito alta. Nessa data, pode sobrevir o arrependimento, mas j ser tarde demais. Por essa razo, defendo que mantenhamos a flexibilidade, a liberdade de escolha da data de aposentadoria, mas importante que se estabelea tambm uma idade mnima com o simples intuito de evitar decises das quais a pessoas venham a se arrepender quando j for tarde demais.

Modelo para novos entrantes nos mercados de trabalho


Antes de concluir minha apresentao, gostaria de expor as ideias que sustento para uma futura reforma. Para comear, sugiro que se adote um novo modelo para os novos entrantes nos mercados de trabalho e que seja universal, isto , igual para todos, independente de ocupao, posio na ocupao, rural ou urbano, do setor privado ou servidor pblico (admitida possvel exceo para os militares em razo das especificidades dessa carreira). Para o modelo, proponho que se separem completamente Previdncia e Assistncia Social, embora se deva manter a complementaridade entre elas. Notem que pela minha proposta no se trata de separar os benefcios da LOAS11 e da Renda Mensal Vitalcia, at porque esses benefcios no oneram mais as contas da Previdncia. Nem mesmo simplesmente segregar as aposentadorias rurais. Proponho que se separem, de cada benefcio concedido, a parcela justificada pelas contribuies e a parcela no justificada. Valores baixos de benefcios previdencirios seriam complementados pela Assistncia Social. Para ilustrar, imaginemos uma pessoa que comeou a trabalhar aos 50 anos de idade e se aposente aos 65, depois de 15 anos de contribuio, que ser o mnimo exigido a partir de 2011. O valor de sua aposentadoria, igual a 90% da mdia salarial, praticamente o dobro do que seria justificado pelo esforo contributivo e idade de aposentadoria. Se aquela pessoa contribua sobre o salrio mnimo,
11 A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) concede o benefcio de um salrio mnimo pessoa portadora de deficincia fsica incapacitante para o trabalho e ao idoso, de 65 ou mais anos de idade, na condio de viver em domiclio com renda mensal per capita de at um quarto de salrio mnimo.

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ela receberia hoje 460 reais, mas o que lhe caberia pelo histrico das contribuies seria 230 reais. Como a sociedade decidiu que ningum deve viver com menos de um salrio, a diferena seria debitada conta da Assistncia Social. Em continuidade, proponho que se separem os benefcios de risco e os benefcios programveis. Como mencionado antes, os benefcios de risco so aqueles decorrentes de eventos incertos ou aleatrios, como ficar doente, sofrer um acidente de trabalho, ficar invlido, morrer em servio com dependentes que precisam de penso, passar pela maternidade (risco apenas no sentido estatstico, pois algumas mulheres passam pela maternidade uma ou mais vezes, enquanto outras no). Esses benefcios devem seguir os princpios do seguro e serem financiados solidariamente com fundo mutual, para o qual todos contribuem e de onde se sacam os recursos para pagar a penso dos sobreviventes do trabalhador que faleceu em servio, aquele que fica invlido, o salrio maternidade, e assim por diante. A alquota de contribuio teria ajuste peridico para que o fundo se mantenha equilibrado. J para o benefcio programvel, isto , a aposentadoria (excluda a por invalidez), sugiro que se siga o princpio enunciado acima cada qual financia integralmente a sua. Isto equivale determinar o valor mensal do benefcio de forma a igualar o valor presente do fluxo de fruio ao valor presente das contribuies vertidas. Na etapa contributiva, o modelo individualista, com o registro individual das contribuies; na etapa de fruio, diante da incerteza do tempo remanescente de vida, segue-se o princpio do seguro, em regime mutual e solidrio. O benefcio total para a pessoa ser a soma do componente previdencirio, no importando seu valor, com o complemento assistencial, para aqueles que teriam um valor menor do que o socialmente convencionado com mnimo social.12 No haveria piso nem teto de benefcio previdencirio, mas continuaria valendo tanto o piso quanto o teto de contribuio. Por esse modelo, deixaria de ter sentido uma regra
12 Exemplifico com o caso de uma pessoa que tenha comeado a contribuir sobre um salrio mnimo aos 45/50 anos de idade e se aposente por idade aos 60/65 anos. O valor justo seria cerca de 220 reais, mas como nenhum benefcio pode ser inferior a 510 reais (salrio mnimo em 2010), essa pessoa receberia 220 reais de Previdncia e 190 reais da Assistncia Social, de forma que o valor total recebido obedea ao socialmente estabelecido como benefcio mnimo.

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legal que determina a perda da qualidade de segurado sempre que a pessoa deixa de contribuir por mais de 12 ou 24 meses, dependendo do tempo de contribuio j decorrido. Essa uma regra burocrtica, que se tornou intil e decididamente perniciosa para as pessoas. Segundo essa regra, a pessoa que tenha, por exemplo, 63 anos de idade e 19 anos de contribuio e que tenha parado de contribuir por 24 meses consecutivos perder a qualidade de segurado e todos os direitos previdencirios. Segundo essa regra, que est na Lei n. 8.213/91 (art. 15 e 24), essa pessoa no poder se aposentar quando completar a idade de Aposentadoria por Idade aos 60 anos. Isso de uma injustia flagrante. Lembremos que a mesma Lei reconhece o direito nessa idade daqueles que tm pelo menos 15 anos de contribuio13. Esse modelo que desenvolvi para o Grupo do Mercado de Capitais em 2006 est em linha com o que foi desenvolvido pela Comisso Marcel, instituda pela Presidente do Chile, Michelle Bachelet. Descobri isso em seminrio no Instituto FHC14, aqui em So Paulo, ocasio em que compartilhei a mesa com o Presidente da Comisso, Mario Marcel, meu aluno de econometria em Cambridge. A propsito, a concluso do trabalho da Comisso que ele presidiu foi de que o sistema privatizado e capitalizado chileno est indo muito bem, obrigado, mas excluiu muitos trabalhadores de baixa renda, que passaram a ser o objeto da reforma da Previdncia chilena construir um sistema para abrigar essas pessoas excludas do atual sistema. A proposta da Comisso, encampada pela Presidente, foi de obrigar as Administradoras de Fondos de Pensiones a pagar benefcios mesmo de baixo valor (eram desobrigadas de pagar, ao aposentado que no tivesse acumulado recursos suficientes para o benefcio mnimo) e o novo sistema complementaria at o valor do benefcio mnimo.
13 A Justia do Rio Grande do Sul determinou que se reconhecessem os direitos queles que perderam a qualidade de segurado e tivessem pelo menos cinco anos de contribuio. Por causa dessa deciso judicial, ns preparamos uma Medida Provisria n. 83, de 12/12/2002 dispensando a exigncia de qualidade de segurado para a concesso da aposentadoria por tempo de contribuio e a especial e para a aposentadoria por idade, desde que a pessoa tenha pelo menos 240 contribuies mensais. Essa Medida Provisria foi convertida na Lei n.10.666, em 8 de maio de 2003, no Governo do Presidente Lula. Assim, atualmente, todos aqueles que tenham pelo menos 20 anos de contribuies tero reconhecido o direito administrativamente aposentadoria por idade aos 60/65 anos. 14 Seminrio Caminhos para a Reforma da Previdncia Social no Brasil, Instituto Fernando Henrique Cardoso, em 6/10/2006.

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Finalmente, sugiro critrios de elegibilidade e formao do valor da aposentadoria nesse novo modelo. Nesse ponto, sou flexvel, isto , h vrias combinaes possveis e a sociedade tem que fazer suas escolhas. Que escolhas? Entre alquota de contribuio, tempo de contribuio ou idade de aposentadoria e valor do benefcio. Quanto maior a idade de aposentadoria para um benefcio de determinado valor, menor ser a alquota de contribuio necessria. Ou quanto menor a idade de aposentadoria, menor ter que ser seu valor para uma determinada alquota de contribuio, ou maior ter que ser a alquota de contribuio. Enfim, h uma combinao entre tempo de contribuio ou idade de aposentadoria, alquota de contribuio e valor da aposentadoria que equaciona atuarialmente o sistema. O que proponho uma grande negociao poltica entre os agentes envolvidos para determinao dessa combinao de variveis, sempre respeitado o critrio do equilbrio atuarial ou o princpio de cada qual financiar integralmente sua aposentadoria. Faam-se as contas e que se decida se a sociedade prefere contribuies altas para usufruir mais cedo ou se ela prefere alquota de contribuio menor e maior idade de incio de fruio com um valor aceitvel ou, ainda, se prefere alto valor de aposentadoria com perodo mais longo de contribuio ou alquotas mais altas. Esse o tipo de escolha que a sociedade tem que fazer. Subjacente a essas escolhas, repito, estaria sempre o princpio de cada qual financiar completamente sua aposentadoria. No modelo acima est implcita a manuteno do fator previdencirio. Mas h outros modelos, como os baseados exclusivamente na idade mnima de aposentadoria. Escolhida essa idade e definido o valor almejado de aposentadoria, deve-se calcular a alquota necessria para produzir o equilbrio atuarial. Vale dizer que os mesmos parmetros citados acima deveriam ser escolhidos de forma a observar-se o necessrio equilbrio atuarial. Como o sistema baseado em idade mnima rgido, no deixando escolhas para as pessoas quanto idade de sada, advogo que esse tipo de modelo deva manter a opo pela aposentadoria antecipada (alguns anos antes da idade mnima convencionada). Seria preciso determinar o valor com ajuste atuarial, como acontece em diversos pases da OECD. Seria, no entanto, necessrio estabelecer condies para o exerccio dessa opo pela aposentadoria antecipada,
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como ter tempo mnimo de contribuio, no ter valor que requeira complementao pela Assistncia Social, no representar queda significativa em relao mdia salarial, entre outros. Uma alternativa seria adotar o utilizado pelos suecos e italianos. Nesses pases, foi implantado o modelo de capitalizao escritural, que uma frmula de equivalncia de valores presentes, usando como taxa de juros a variao mdia quinquenal nominal do PIB. A definio implcita da taxa de juros evita a interminvel discusso sobre qual seria uma taxa de juros aceitvel. Por essa regra, os aposentveis mantero mais ou menos estvel a relao entre renda de aposentadoria e as rendas salariais.

Concluso
Discorri, em linhas assim, sem grandes detalhes, sobre os princpios sob os quais se deveria organizar um modelo de Previdncia. Defendo um modelo segundo esses princpios, pois me parece mais fcil obter a aquiescncia de todas as partes envolvidas. O princpio de cada qual financiar integralmente sua aposentadoria defensvel, moral e financeiramente. Acredito que com um modelo fundado em princpios desse tipo, as pessoas tm mais estmulo em contribuir para a Previdncia. As mudanas nas regras de elegibilidade e formao do valor da aposentadoria deveriam ser tais a permitir uma alquota de contribuio menor, o que dever diminuir a informalidade e permitir que se atinja nosso objetivo ltimo que termos uma Previdncia sustentvel, vida longa como aposentados e, especialmente, com boa renda de aposentadoria.

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Poltica Fiscal e o Sistema Tributrio Brasileiro: formao, limites e proposies

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Setor Pblico: por uma viso mais abrangente da sustentabilidade fiscal


Geraldo Biasoto Junior Professor do Instituto de Economia da Unicamp e Diretor Executivo da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap).
O autor agradece os comentrios de Maria Luiza Levi

Os ltimos anos acabaram fazendo a poltica fiscal refm da poltica monetria. A imposio de metas de supervit primrio e a focalizao na relao dvida/PIB foram as formas visveis dessa supremacia da poltica monetria sobre a fiscal. H cerca de dois anos, diversos analistas comearam a firmar uma posio em torno da insuficincia do controle do supervit primrio. O relevante, em sua viso, seria a conduo da poltica fiscal com a diretiva de zerar o dficit nominal. Infelizmente, a discusso retoma um paradigma de oramento equilibrado que esvazia a discusso de poltica fiscal como poltica macroeconmica. Bastaria que o setor pblico estivesse em equilbrio para que o conjunto do sistema, incluindo os agentes privados, tambm tendessem a uma situao de equilbrio. A ideia de ter o dficit nominal como meta enterra discusses como a da capacidade para promover uma distribuio interpessoal mais equitativa das rendas e apropriaes de servios pblicos, ao mesmo tempo em que pe de lado a discusso sobre a distribuio da carga tributria. Muito pior, a estratgia do dficit nominal zerado reproduz, em escala ampliada, a distoro, vigente nos ltimos anos, associada centralizao de toda a poltica fiscal num nico indicador, o supervit primrio, que foi elevado condio de elemento chave da poltica econmica. A ideia de um nmero de dficit ou supervit medido a partir de um todo altamente heterogneo (administraes, BC, fundos, empresas, etc.) e numa temporalidade estritamente corrente, sem distinguir custeio de capital ou receitas vinculadas de receitas livres , por si, temerria. No entanto, a apreenso de impactos relacionados a varia89

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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

es em estoques de ativos e mudanas patrimoniais sobre variveis tipicamente relacionadas a fluxos, como a gesto dos oramentos, torna ainda mais complexa a anlise da poltica fiscal. Algumas tentativas para a flexibilizao dos marcos dessa concepo fiscal foram feitas durante os ltimos anos. A mais relevante foi a da PPI, em que a taxa de retorno positiva dos projetos daria suporte desconsiderao dos gastos de investimento, realizados no mbito do projeto, na contabilizao do dficit. Mais recentemente, se optou por retirar a Petrobras do conceito de dficit. Em ambos os casos, no se logrou construir a necessria credibilidade em torno dos critrios. Vale dizer, no h consenso de mercado nem terico sobre a pertinncia da nova forma de contabilizao. O caso mais grave emergiu no momento de retrao econmica, em 2009. A preservao dos mesmos critrios de avaliao da poltica fiscal exigiria um papel pr-cclico da poltica fiscal, ou seja, a forte retrao das receitas deveria ser seguida de reduo das despesas, de modo a preservar as condies de equilbrio fiscal. Logicamente, o que o mundo presenciou foi o abandono desse paradigma em prol de uma poltica anticclica sustentada por enormes mobilizaes de recursos pblicos. Mas isso insere uma dificuldade expressiva: a deteriorao de expectativas, decorrente da preservao dos antigos instrumentos e critrios de aferio da solidez dos chamados fundamentos macroeconmicos. As cores mais dramticas das dificuldades que se colocam avaliao da sustentabilidade das polticas fiscais num contexto de crise e retrao econmica vm, no entanto, do campo financeiro. As relaes entre as contas do Tesouro e o Banco Central, assim como a conduo de polticas de crdito e gesto de fundos financeiros e parafiscais, inserem componentes cuja lgica est muito distante da mera arrecadao de receitas e realizao de despesas. Vale notar que condicionantes financeiros esto fortemente presentes na conduo da poltica fiscal pela prpria construo do conceito de Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP). Cabe questionar as medidas e critrios que se tornaram dominantes para a aferio da sustentabilidade fiscal. Isso para comear a colocar elementos que possam colaborar para a construo de consensos em torno de um conjunto de conceitos e formas de mensurao que permitam uma avaliao da evoluo das contas pblicas e de sua sus90

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POLTICA FISCAL E O SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO

tentabilidade numa perspectiva dinmica e inserida no movimento de todo o sistema econmico. Vale notar que a ideia de sustentabilidade precisa ser definida de uma forma diferente daquela comumente utilizada, que toma como base a mera avaliao de equilbrio fiscal corrente. A abordagem de sustentabilidade aqui colocada , de um lado, a de instituies e estruturas suficientemente flexveis para permitir ajustes de poltica fiscal coerentes com a conduo de polticas macroeconmicas. De outro lado, a da existncia de uma conexo dinmica com uma poltica macroeconmica voltada para o crescimento. Logicamente, isso envolve uma mudana na compreenso do mercado e dos agentes econmicos sobre o sentido de uma poltica fiscal sustentvel. Mas esse o grande desafio. Cinco questes principais se colocam para a construo de critrios e medidas razoveis de sustentabilidade da poltica fiscal. O primeiro de abrangncia. Cabe questionar o sentido de fundir partes to heterogneas num conceito nico, com o objetivo de gerar um nmero sntese. No h dvida de que as empresas do Estado que atuam em mercado de venda de bens e servios tm possibilidade de obter retornos positivos de seus investimentos. Tambm no h dvida de que diversas assumiram a forma de empresa apenas por uma opo administrativa, sem que houvesse possibilidade de um funcionamento tpico de empresa (as chamadas empresas dependentes). O primeiro movimento para uma nova abrangncia seria transformar essa realidade em abordagem conceitual para os critrios de medida do dficit. O segundo o da temporalidade. A aferio do dficit corrente uma medida limitada, dado que as flutuaes econmicas interferem pesadamente no influxo de receitas e nas demandas sociais por maiores gastos. Justamente por isso, diversas tentativas de medir um dficit estrutural tm sido realizadas. O grande ganho na adoo desse tipo de critrio seria a preveno contra a tendncia expanso de gasto nos momentos em que o comportamento das receitas altamente favorvel. O terceiro a questo da qualidade da poltica fiscal. Restries a despesas e elevao de despesas podem ser realizadas em estratgias de ajustes rpidos de poltica, mas sua sustentabilidade no tempo pode ser altamente questionvel. Os exemplos mais contundentes so: a) a introduo de um novo tributo sobre uma base tributvel j utilizada, o que
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POLTICAS PBLICAS EM QUESTO

ensejar demandas judiciais e forte presso poltica; b) medidas de corte linear, que mantm toda estrutura intocada, o que deve repor as mesmas demandas de gasto logo frente; c) achatamentos salariais pela via da suspenso de reajustes, que so de difcil sustentao no tempo. O quarto a questo do investimento. No h dvida de que o tratamento dado ao investimento foi marcado por uma perspectiva ideolgica de reduo do tamanho e das funes do Estado. inaceitvel que um conceito contbil seja, ele mesmo, um instrumento de poltica caracterizado por um approach especfico. Os investimentos devem ser avaliados por suas taxas de retorno e, a sim, relacionados com modelos de aferio do dficit. O quinto ponto a questo da dvida. A viso de que a dvida pblica um entrave ao crescimento por si s no se sustenta. O endividamento pblico possui uma dinmica calcada no nas necessidades de financiamento do setor pblico, mas num conjunto de fatores onde as relaes financeiras e cambiais tm grande peso e onde a poltica monetria e a gesto de reservas internacionais no raro so muito mais importantes que a cobertura de dficits fiscais. A poltica econmica posta em prtica nos ltimos anos, especialmente antes da crise internacional detonada com a falncia do Lehman Brothers, teve como um de seus fundamentos a austeridade fiscal. A prevalncia de uma concepo de que a alocao de recursos via mercado seria a melhor forma de obter a estabilidade econmica deu luz a uma arraigada convico de que o equilbrio oramentrio deveria ser buscado a qualquer custo. Nosso objetivo nesse texto avaliar tanto os elementos que legitimaram tal posio quanto questionar seus pilares para identificar uma proposio de poltica fiscal coerente com os marcos da poltica macroeconmica aqui defendidos. A tese de que o oramento equilibrado precondio para a estabilidade remonta ao incio da existncia do Estado Moderno. Nem tanto pela relao entre impostos e gastos, mas, muito mais, pela gesto monetria em sociedades tipicamente mercantis. A moeda nacional foi o elemento mais visvel e fundamental da emergncia das instituies do Estado e passou a desempenhar papel crucial na configurao de mercados nacionais, na organizao da produo e circulao de mercadorias e nas relaes comerciais internas e externas.
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O poder do Estado em regular a produo e arbitrar o acesso riqueza social no poderia deixar de ser manipulado, especialmente num mundo onde a definio dos limites territoriais, de um lado, e as foras relativas entre classes emergentes, de outro, estavam apenas comeando a ganhar novos contornos. A tese do oramento equilibrado veio luz para colocar limites ao despotismo dos monarcas, que faziam uso indiscriminado da cunhagem de moeda ou tomavam emprstimos indiscriminadamente junto aos bancos controlados pelo prprio Estado. A reao das camadas empresariais se fazia contra o descontrole monetrio e as variaes registradas na paridade da moeda nacional ante o ouro, prata e outras moedas. Logicamente, o questionamento ao desequilbrio das contas pblicas recrudesceu quando as camadas sociais de corte tipicamente urbano ganharam mais peso na vida econmica e poltica. A realidade acima descrita a do capitalismo ainda em formao. As instituies financeiras no haviam ainda conseguido plantar suas razes como intermediadoras de recursos entre as unidades poupadoras e as unidades demandantes de moeda e crdito para investimentos. O mesmo pode dizer-se dos mercados de ttulos, cujo desenvolvimento era ainda mais incipiente, limitando a capacidade de financiamento no monetrio aos gastos pblicos. Embora o incio do sculo XX tenha presenciado a organizao tanto de instituies financeiras de grande porte, e internacionalizadas, quanto a formao de mercados de ttulos e aes de alta complexidade e dimenses bastante expressivas, a tese do oramento equilibrado permaneceu intocvel para a maioria dos economistas at os anos 30. Em verdade, no devemos esquecer que advogar o equilbrio oramentrio no tem apenas a ver com a questo monetria. O pensamento econmico de corte conservador sempre identificou as decises de mercado sobre alocao de recursos como as melhores possveis, dado que ancoradas num complexo sistema de preferncias dos consumidores e limites expanso da produo, colocada a escassez de fatores produtivos. Como esses dois blocos, sintetizados em demanda e oferta da economia, operam com o sistema de preos como gestor das decises de consumo e produo, a atuao de um elemento ex93

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terno como o Estado s pode deteriorar a deciso social sobre tipos de mercadorias e quantidades produzidas1. A crise dos anos 30 mudou expressivamente a viso de governantes e economistas sobre a conduo das polticas que hoje chamaramos de macroeconmicas. O colapso das decises empresariais de investir e produzir, que se foi aprofundando durante a crise, mostrou que no possvel acreditar que os mecanismos de preo conduzam, inexoravelmente, utilizao de todos os recursos econmicos existentes. Ao contrrio, ficou claro que a economia funciona, em geral, com subutilizao de fatores produtivos, a qual pode atingir nveis dramticos em momentos de crise. A revoluo realizada por J. M. Keynes teve como seu fundamento a ideia de que o espao econmico no estava predefinido pela inelutvel composio entre os fatores produtivos. A existncia de uma poltica fiscal ganhava sentido, justamente porque o colapso das decises de produzir a demanda efetiva havia restringido o espao econmico a uma dimenso muito menor que a capacidade de produzir. O desemprego em massa e as mquinas paradas no deixavam dvidas quanto realidade da deficincia do sistema de mercado em recompor os nveis de produo social. Para Keynes, o dficit pblico seria, nessas condies, o principal elemento de uma poltica econmica de fortalecimento das expectativas em torno do fortalecimento da demanda agregada, com repercusses sobre as decises empresariais de produzir. De fato, no importava o que produzir, o relevante era introduzir, autonomamente, demanda adicional para fortalecer as expectativas sobre o nvel de demanda agregada. A crise internacional passou, mas a tese de que a economia teria uma espcie de tendncia ao subconsumo prosperou sob a gide da escola de economistas que sintetizaram o pensamento de Keynes e dominaram o receiturio de poltica econmica do ps-guerra. A tese era de que a poltica monetria (leia-se: reduo da taxa de juros) no
1 Vale notar que os tericos que defendem a supremacia do mercado no eliminam completamente a presena do Estado como agente supridor de bens e servios. Em certos casos, a impossibilidade de explicitao de um preo ao produto, por suas caractersticas de produo e consumo, leva necessidade do controle da produo pelo Estado. Essa formulao, na qual mercadorias e servios so denominados bens pblicos, s ganhou formalizao mais acabada por meio das obras dos tericos keynesianos da poltica fiscal, j no ps-guerra.

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detinha o poder necessrio para conduzir a economia a um nvel de crescimento que garantisse o pleno emprego, dado que a elasticidade do investimento taxa de juros era demasiado baixa. Ao contrrio, a poltica fiscal era potente o suficiente para impactar a economia no sentido do crescimento sustentvel de longo prazo. importante entender os movimentos que ocorreram entre o fim da II Grande Guerra e o incio dos anos 70, quando a escola de economistas keynesianos deixa de ser preponderante no pensamento econmico. Os governos que haviam sustentado dficits expressivos com endividamento em ttulos pblicos passavam a ter passivos expressivos contra o setor privado. As mudanas nas relaes comerciais internacionais e na dinmica das finanas e da riqueza passaram a questionar a prevalncia do dlar como moeda reserva internacional, o que foi sacramentado com o rompimento da conversibilidade ouro-dlar. Ou seja, nem os Estados tinham capacidade de sustentar polticas de ampliao do endividamento, nem a estabilidade das paridades monetrias era palpvel. Entre os anos 80 e os anos 90, o mundo mudou, novamente, seu entendimento sobre a poltica fiscal. As novas teses, que vieram a ganhar consolidao no chamado Consenso de Washington, identificavam nas polticas fiscais permissivas o maior inimigo da estabilidade econmica. O setor produtivo estatal, que tivera grande importncia em economias maduras e emergentes, deveria ser substitudo por uma massiva transferncia de propriedade e gesto ao setor privado, mais eficiente e com maior capacidade de alavancagem de recursos para investimentos. Ao mesmo tempo, as atividades regulatrias do aparato estatal deveriam ser reduzidas ao mnimo para impedir que as foras do mercado tivessem seu poder expansivo limitado. Logicamente, a um novo paradigma de poltica corresponde uma nova escola de pensamento econmico. No caso, os tericos das expectativas racionais tiveram grande importncia na conformao de um conjunto de fundamentos e prescries de poltica. Conquanto os supostos tericos bsicos fossem uma releitura das tradicionais concepes sobre a economia, a sua aplicao nova institucionalidade e ao mundo da informao transformou os economistas novo-clssicos em formadores de opinio, especialmente no mercado financeiro.
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O campo fiscal foi alvo preferencial desse conjunto de economistas, que reps a velha tese do carter inflacionrio do desequilbrio fiscal em nova roupagem. Em grandes linhas, e desprezando algumas nuances internas das concepes desse grupo, pode-se dizer que a ideia keynesiana de poltica fiscal ativa foi confrontada com a tese, de inspirao ricardiana, de que os movimentos de expanso do dficit seriam imediatamente seguidos por uma deciso de reduo de gastos dos agentes econmicos que, temerosos de aumento futuro da inflao, ensejando aumento de tributos, reduziriam seu nvel de gasto corrente para poupar o valor necessrio para enfrentar a expanso da carga tributria no futuro. Desse modo, o ativismo da poltica fiscal seria no apenas intil para afetar o nvel de atividade, mas possivelmente nocivo, por desestabilizar o sistema de preos. A vitria da tese acima exposta no se deu apenas por razes tericas. fundamental notar que a dinmica da economia privada foi especialmente virtuosa, tanto no que se refere ao crescimento econmico quanto no que toca ao conjunto de instrumentos financeiros que passaram a estar disponveis para a estruturao de operaes de financiamento de grandes projetos. Um grande leque de segmentos econmicos que at os anos 70 foram quase integralmente delegados ao estatal passou a ser objeto de investimento privado e financiamento via operaes estruturadas com capital privado. O final do sculo XX foi testemunha de uma grande alterao na forma como o empresariado compreende o papel do Estado, comparado ao perodo que vai do ps-guerra aos anos 80. Reduziu-se dramaticamente a propenso a transferir ao Estado os investimentos de longa maturao e mobilizadores de grandes massas de capital. Ao contrrio, diversas das grandes empresas de carter nacional e internacional partiram para obter do Estado concesses, permisses ou mesmo a transferncia de propriedade da produo de bens e servios pblicos. Os setores de siderurgia, saneamento, transportes, telecomunicaes e energia foram os principais alvos, mas at reas consideradas estatais por excelncia acabaram sendo objeto de incurses privadas, como sade, educao, segurana e sistema prisional. importante entender os principais elementos da viso novoclssica sobre o papel das contas pblicas na dinmica macroecon96

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mica, ainda que em linhas muito gerais. Dois supostos so basilares. O primeiro que a informao relevante difundida entre os agentes econmicos a um custo muito baixo, o que possibilita que suas aes sejam realizadas num ambiente de elevado conhecimento da realidade. O segundo que todos os agentes tomam decises segundo um modelo econmico semelhante e reagem s novas informaes em conformidade com esse modelo. Nesse mundo, o nico agente que poderia agir de maneira diferente ante o modelo geral o Estado. Ele tem a autonomia para a tomada de decises que nenhum agente tem, dado que o conceito de racionalidade transforma todos em prisioneiros do modelo econmico geral. O Estado o agente que controla a dvida pblica, ou seja, detm o poder sobre o montante de ativos e passivos da economia como um todo. Na viso novo-clssica, se o Estado fizer sua dvida crescer, ter de pagar mais aos aplicadores para que os agentes aceitem uma mudana na composio de seus portflios, ao mesmo tempo em que a poupana ser aumentada pelos agentes privados, em detrimento de seu consumo, para fazer frente futura alta de impostos, com a consequente reduo futura de sua renda disponvel. Ou seja, a taxa de juros subir para uma nova composio do consumo agregado entre setor pblico e setor privado. Por outra via, se ele simplesmente incrementar gastos monetizando o dficit, acabar por produzir inflao instantaneamente, dada a antecipao das decises dos agentes. Mas essa uma situao extrema. O que a teoria de expectativas racionais sustenta que o Estado disputa recursos com os agentes privados que buscam recursos junto ao mercado de aplicadores, ou poupadores. A dvida mobiliria a via pela qual o Estado busca esses recursos num mercado no qual os tomadores privados realizam suas operaes. Mas, vale assinalar, ao mesmo tempo, a dvida mobiliria a massa monetria aplicada em ttulos e, portanto, o conceito relevante de moeda. importante notar que a percepo dos autores da teoria das expectativas racionais interessante porque a dvida mobiliria realmente a referncia para toda a massa de riqueza financeira da economia e, nesse sentido, regula a comunicao entre essa massa financeira e a circulao real. Melhor dizendo, por meio dela a riqueza acumulada
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cruza a fronteira em direo ao mundo da circulao de bens e mercadorias, cujas trocas so viabilizadas pelo dinheiro. De fato, a dvida mobiliria importa porque a forma oferecida pelo Estado ao possuidor de riqueza (ou poupana) para que abdique da liquidez absoluta: a forma monetria. Assim, a dvida mobiliria regula o impacto da riqueza acumulada sobre a circulao monetria do lado real da economia. A expanso da dvida mobiliria em ritmo superior evoluo do PIB, logicamente, detonaria todos os demais elementos supostos constantes, um rearranjo de todos os portflios dos agentes possuidores de riqueza da economia. Da deriva o receiturio de calibrar a poltica fiscal para resultar num supervit primrio capaz de manter constante a relao dvida/PIB. Do ponto de vista dos fundamentos da economia, a poltica fiscal estar sendo bem executada se no disparar processos de recomposio das estruturas passivas e ativas da economia, o que acabaria impactando as taxas de juros. Compreender como nasceram as prescries para a poltica fiscal no seio das expectativas racionais no significa, obviamente, concordar com as suas teses, mas apenas entender o contexto onde elas emergiram. A leitura feita pela teoria das expectativas racionais , portanto, uma limitao do escopo da anlise da dinmica macroeconmica. A ascendncia do aspecto financeiro sobre os elementos da economia real dramtica. No entanto, como dito acima, essa leitura est longe de ser desprovida de sentido. Ela integra o diagnstico de que os mercados so nevrlgicos no comportamento da economia e resume o papel das finanas pblicas interface com o mercado: a dvida mobiliria. A abordagem de expectativas racionais recuperou as teses do oramento equilibrado de uma maneira ainda mais perversa, posto que a igualdade entre receitas e despesas passou a no bastar. O supervit primrio, efetivamente, colocou a poltica fiscal na dependncia das necessidades da poltica monetria, numa outra faceta da soberania dos mercados. A premncia de certificar ao mercado a segurana da administrao da dvida mobiliria passou a determinar o caminho da poltica fiscal. Essa uma questo terica fundamental. A proeminncia do aspecto financeiro sepultou todas as demais discusses sobre a conduo da poltica fiscal. Os impactos do sistema tributrio sobre a dinmica
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dos agentes tributados foram reduzidos a mero acessrio dentro do debate. A composio do gasto, seus principais beneficirios e os seus impactos sobre diferentes segmentos da economia no tiveram espao na discusso, que se esgotou na diferenciao entre gastos com juros e outros, na melhor hiptese. Diversos so os exemplos da fragilidade terica da leitura de nossa poltica fiscal, mas nos fixaremos em seu aspecto mais obscuro: a dinmica do endividamento do Estado. Faz parte do senso comum e do discurso corrente dos economistas a afirmao de que a dvida governamental a somatria dos dficits passados. Infelizmente, o mundo capitalista no respeita as teses fceis. A dvida governamental composta de dvidas em moeda estrangeira, dvidas bancrias e ttulos da dvida mobiliria (interna e externa). A participao da dvida mobiliria interna crescente, no conjunto da dvida do setor pblico, especialmente porque as demais formas de endividamento foram submetidas a toda sorte de restries e limites quantitativos. A grande questo que a dvida mobiliria no tem como funo principal financiar os dficits pblicos, conquanto at exera esse papel. O papel efetivo da dvida mobiliria dar condies ao Banco Central de realizar os ajustes de liquidez necessrios em uma economia na qual h agentes detentores de expressivos montantes de recursos. Em verdade, a administrao da dvida mobiliria tambm muito mais que a gesto de liquidez do sistema financeiro. Ela o instrumento usado pela poltica econmica para gerir os grandes blocos de capital de aplicadores que tm posies em moeda local, mas que esto cotidianamente referenciados posio externa de seus recursos, dado que poderiam, teoricamente, mudar de posio rapidamente, do real para qualquer outra moeda. sempre importante ter presente que, nesse contexto, o tamanho da dvida lquida pouco tem a ver com a dimenso da dvida mobiliria em poder do pblico, e que a evoluo das duas dvidas no aponta, necessariamente, para a mesma direo. Se muitos dizem que a dvida do setor pblico brasileiro elevada, a maioria ignora o quo volumosas so as parcelas envolvidas na sua apurao no s no cmputo da dvida bruta (passivo), como tambm das dedues (ativos) realizadas para se chegar ao saldo lquido.
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So marcantes alguns traos da composio do tradicional indicador da dvida do setor pblico divulgado pelo Banco Central do Brasil (Bacen), para os quais, entretanto, poucos atentam: ao final de dezembro de 2006, por exemplo, o estoque da dvida mobiliria interna em mercado equivalia a 45% do PIB e tinha exatamente o mesmo tamanho da dvida lquida de todo o setor pblico; ou ainda, superava em 14 pontos do produto o total da dvida lquida do governo federal (31% do PIB na mesma data). Esse diferencial explicado pela enorme dimenso que assumiu o estoque de ativos do Tesouro Nacional, na forma de crditos concedidos ou refinanciados junto aos governos estaduais e municipais e s empresas estatais (perto de 16% do PIB); pelo tambm volumoso saldo de disponibilidades financeiras (10,4% do PIB); e pelo importante estoque de crditos acumulados por meio de fundos como o FAT e fundos regionais (7,6% do PIB, todos ndices do final de dezembro de 2006). Tambm deveria despertar ateno o descasamento dos prazos de vencimentos entre passivos e ativos. Para comparar dvidas e crditos antes citados, o relatrio do Bacen menciona que o prazo mdio dos ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional, em dezembro de 2006, era de 31 meses. Do outro lado da apurao oficial da DLSP, constam os refinanciamentos concedidos pelo mesmo Tesouro a outros governos e empresas estatais contratados com um prazo inicial de 360 meses, com opo de prorrogao por mais 120 meses. Ora, a literatura internacional que levou concepo terica sobre a sustentabilidade da dvida, ao que tudo indica, sempre associou a dvida pblica ao estoque de ttulos emitidos pelo poder pblico e colocados em mercado seja por essa ser a forma tpica de financiamento do dficit oramentrio nos pases mais desenvolvidos, seja por ser a forma mais prxima da moeda. A adaptao do conceito de DLSP ora adotado obscurece ainda mais a questo do padro de financiamento do poder pblico no Brasil e em economias emergentes, encobrindo a forte deformao que costuma marcar suas estruturas. Essa expanso do conceito de dvidas pblicas para o conjunto da dvida do setor pblico faz com ela se distancie da formatao que a teoria havia colocado: a alternativa manuteno de moeda. As dvidas bancrias ou contratuais no tm grande relao com os supostos tericos que
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baseiam a utilizao da relao dvida/PIB, especialmente porque envolvem pactuaes que no podem ser revertidas por opo unilateral de uma das partes. Nunca demais registrar a diferena da razo dvida/PIB entre os conceitos bruto e lquido (o primeiro tambm formalmente divulgado pelo Bacen, mas, novamente, raro algum atentar para tais informaes). Quando avaliadas apenas as administraes diretas (excludas empresas estatais), conforme orientado pela LRF, o governo geral consolidado acusava uma dvida bruta de 61,2% do PIB ao final de maio de 2009. Como as dedues das disponibilidades financeiras e dos crditos dos governos, na mesma data, a razo do governo geral diminua para 42,5% do PIB. A dvida mobiliria, que um componente da DLSP, sozinha, significava mais que a prpria dvida lquida, chegando a 42,8% do PIB. Vale ainda comentar algumas inter-relaes entre as polticas monetria e fiscal, em termos conceituais. Nos momentos de crise, natural que todas as atenes se voltem para o mercado financeiro, colocando as polticas de controle monetrio e taxas de juros no centro do processo decisrio. Se j era assim quando a mobilidade de capitais era menor, nos tempos da globalizao, com as polticas de livre flutuao cambial, as taxas de juros tendem a tornar-se o principal instrumento sob o arbtrio direto das autoridades econmicas. Essa uma realidade das crises no formato moderno dos mercados a supremacia da poltica monetria sobre os demais elementos da poltica econmica. A grande questo que essa realidade altamente perversa para a poltica fiscal. A necessidade de gerao de supervits primrios acabou submetendo todos os movimentos da poltica fiscal s necessidades da poltica monetria e da gesto da dvida pblica. As polticas tributrias foram severamente limitadas (ao objetivo de aumentar a carga tributria a qualquer custo), como tambm foi reduzida a capacidade do Estado de intervir diretamente na demanda agregada2. Nesse contexto, o manejo da taxa de juros tende a monopolizar as atenes da poltica econmica e a condicionar cada vez mais os demais instrumentos da poltica macro. O receiturio para enfrentar as crises finan2 Logicamente, na crise de 2008, observou-se a anttese dessa poltica.

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ceiras mais imediatas, na prtica, acabou ganhando status de poltica de longo prazo. Entretanto, fora do curto prazo, no sustentvel que pases emergentes, em especial os de grande mercado interno, mantenham posies fiscais completamente determinadas pelo desenho das polticas financeiras e de combate inflao. Nesse sentido, novos instrumentos de medida e novas formas de mensurao, que tenham significado terico mais preciso, so essenciais para o futuro de nossa discusso sobre a poltica econmica. O percurso conceitual e aplicado realizado at aqui nos permite traar, em grandes linhas, o que poderia ser um novo arcabouo de poltica fiscal e seus indicadores e metas. Logicamente, cada escola de pensamento econmico poderia construir a sua proposta, utilizando-se de seu arcabouo terico. Contudo, num mundo onde a percepo dos agentes exerce amplo domnio sobre as decises dos agentes relevantes, no adianta apenas mostrar a verdade. A questo fazer com que todos creiam na verdade. O desafio pode parecer gigantesco, primeira vista, mas em realidade no . Afinal, por anos os mercados acreditaram que os balanos das instituies financeiras retratavam a verdade, que fundamentos ditos slidos nos liberariam de quaisquer crises e que as polticas poderiam ser verdades universais. Num mundo desses, possvel pensar que um sistema que combine teorias, conceitos e um pouco de bomsenso possa obter o consenso entre os agentes econmicos, o mercado, os analistas econmicos e os polticos. Na busca de substituir a perversa sntese da poltica fiscal em apenas um indicador (o supervit primrio) seria fundamental construir novos indicares fiscais, partindo de um novo esquema de relaes, conforme discutido abaixo Com relao a um indicador capaz de medir o que se busca com o atual supervit primrio necessrio, em primeiro lugar, fixar a abrangncia relevante. A melhor opo usar o universo composto pelas administraes direta, autrquica e fundacional dos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), e as empresas dependentes. A razo disto que a forma empresa no garante independncia financeira ante o Estado. Ao contrrio, diversas empresas de propriedade governamental so apenas formas jurdicas distintas, mas em tudo dependem
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dos tesouros federal, estadual e municipal. A figura da empresa dependente, justamente por ter sua operao vinculada ao tesouro pblico, deve ser mantida no mbito do conjunto relevante para a mensurao do dficit. Ao contrrio, as empresas pblicas e sociedades de economia mista (de capital aberto ou fechado) no dependentes estariam fora do conceito, mas submetidas a um forte monitoramento para avaliar, em suas contas, eventuais desvios de rumo que, no futuro, exigissem a interveno do acionista majoritrio. Dessa forma, prevenir-se-ia a formao de esqueletos. Vale frisar que esse grupo que ficaria fora dos controles do dficit poderia obter crditos no computveis no conceito de endividamento pblico. No entanto, qualquer forma de aval do Tesouro seria computvel. Quanto ao conceito relevante para a poltica fiscal, entre o dficit nominal, o operacional e o primrio, o segundo seria o indicador relevante. O dficit operacional aquele que equilibra as necessidades de gasto do setor pblico com a evoluo neutra das carteiras dos poupadores entre aplicaes em passivos pblicos e privados. Com esse indicador, a poltica fiscal pode decidir entre desaquecer a economia, pela via do supervit operacional, ou incrementar a demanda, com a execuo de um dficit. Alm disso, seria fundamental matizar o indicador de dficit operacional com quatro indicadores complementares, a saber: a) Indicador estrutural, que retiraria o componente cclico das receitas, dando uma viso de longo prazo da capacidade de equacionar as despesas correntes no financeiras. Nesse caso, seriam avaliados os componentes de receita, despesas correntes, excludos juros, investimentos e transferncias extraordinrias; b) Indicador de dficit operacional corrente, com o objetivo de aferir o dficit operacional sem os gastos com investimento; c) Indicador de evoluo do endividamento pblico, a outra face da evoluo das contas acima da linha. Mas preciso delimitar melhor a fronteira entre as polticas de controle de liquidez do Bacen e o endividamento que decorre de o governo precisar de recursos. Note-se que os agentes, como empresas independentes, retirados da contabilizao do dficit, tambm estariam fora desse indicador;
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d) Indicador de passivos contingentes, de forma a enfatizar a constituio de dvidas ou obrigaes pelas diferentes esferas pblicas que, embora no representem desembolso de curto prazo, signifiquem ameaas solvncia de longo prazo. Em todos os casos, as evolues da paridade cambial de ativos e passivos pblicos em moeda estrangeira no seriam apropriadas nas contas. Os pagamentos efetivos de despesas relativas a dvidas em outras moedas seriam tomados pelo cmbio realizado, mas as variaes do estoque da dvida no seriam contabilizadas pela variao das paridades. Desse modo, a poltica fiscal no correria o risco de ser movida pelas alteraes do cenrio cambial, ganhando em realismo e estabilidade, j que seria eliminada a possibilidade de as variaes cambiais produzirem resultados fiscais ilusrios. Evidentemente, o caminho para construir esses indicadores ainda deve ser trilhado, mas s possvel iniciar essa construo se houver consenso em torno de uma racionalidade das contas pblicas que consiga separar do mbito fiscal os aspectos cambiais e monetrios. Ao mesmo tempo, a contabilizao do dficit nesse novo contexto no pode deixar de ter o mximo de transparncia. Divergncias de 1 a 2% do PIB entre as medidas abaixo e acima da linha concorrem apenas para o descrdito em relao poltica fiscal. Mas se o pas avanou tanto em diversos campos no prprio mbito das contas pblicas, no h de ser impossvel construir conceitos e medidas confiveis incorporando novas vises.

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Fisco & Cmbio: muito por contar e estudar


Jos Roberto R. Afonso Economista do BNDES, a servio do Senado Federal. Mestre pela UFRJ. Doutorando da Unicamp.
E-mail: zeroberto@joserobertoafonso.ecn.br

A valorizao do real diante do dlar chega a tal ponto que alguns j se perguntam se voltamos aos primeiros tempos seguintes criao do prprio real1. Mas, o cmbio que l atrs era fixo, a grande diferena que imediatamente se recorda em relao ao presente de cmbio flutuante. Mas h outra mudana radical que raramente reparada: o impacto sobre as contas fiscais decorrentes da poltica cambial, que tambm foi alterado radicalmente, diante do mesmo processo de valorizao da moeda local. Quanto mais o dlar subia, mais o governo perdia, porque mais aumentava sua dvida externa. Essa relao entre cmbio e dvida pblica deve estar na cabea da imensa maioria dos brasileiros que j ouviram muito falar nas preocupaes com a dvida externa do pas. Afinal, durante muitas dcadas, a relao entre o governo brasileiro e o resto do mundo sempre foi devedora lquida ou seja, o crdito tomado l fora pelos governos sempre superava as reservas internacionais depositadas no Banco Central (Bacen). Esse cenrio mudou de ponta-cabea, como se diz na linguagem popular. Nos ltimos anos, houve um crescente acmulo de reservas internacionais que provocou uma reduo e uma inverso da dvida pblica lquida externa que se tornou negativa, ou melhor, virou crdito lquido contra o resto do mundo (saldo de R$ 274 bilhes ou 9,3% do PIB, ao final de agosto). Em outras palavras, o governo brasileiro
1 Texto elaborado com base em informaes disponveis ao final de setembro de 2009 para Fundap, visando a seminrio realizado em 27/10/2009, em So Paulo. Constitui uma verso atualizada e ampliada de reflexes publicadas pelo autor em outros trabalhos. Como de praxe, as opinies so exclusivamente pessoais e no das instituies a que o autor est vinculado.

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detm um volume de reservas aplicadas no exterior (o Banco Central era credor em R$ 405 bilhes ou 13,8% do PIB) muito superior a tudo que os nossos governos devem l fora (deviam R$ 121,8 bi ou 4,2%, sempre posies do final de agosto). A inverso de posio no cmbio significa tambm que mudou o sentido do impacto do cmbio sobre as contas fiscais: quanto mais o dlar derrete, mais o governo perde (pela converso em reais das reservas mantidas aplicadas no exterior), e mais aumenta a sua dvida pblica. A atual interface entre a questo cambial e a fiscal o tema desta breve nota tcnica, cujo objetivo bem modesto: chamar a ateno para o impacto sobre a dvida e as contas pblicas decorrente da forte oscilao recente do valor do dlar. O debate fiscal tem estado muito voltado para os fluxos ou melhor, para avaliar a deteriorao do supervit primrio. No h dvida de que esse um processo preocupante porque pode estar combinando queda estrutural da receita com aumento permanente de gasto. Pouca ateno tem sido dada para os estoques mais precisamente, o tamanho da dvida pblica. At porque, como seu indicador oficial apresentou (felizmente) reduo nos ltimos anos, se formou um senso comum de que essa dvida baixa e continua baixa. No bem assim e, antecipa-se, a deteriorao no explicada apenas pelo resultado nominal do setor pblico. Antes de tudo, bom deixar bem claro que isso no significa duvidar da capacidade do setor pblico de honrar sua dvida. Tambm no se defende que o pas deve parar de acumular reservas internacionais. O que se quer chamar a ateno e defender mais estudos e debates sobre a evoluo recente da poltica fiscal e impactos decorrentes da poltica cambial. O Brasil ostenta um bom grau de transparncia fiscal e financeira, porque estatsticas tm sido divulgadas de forma atualizada e detalhada pelas autoridades econmicas, sejam as fiscais, sejam as monetrias. Alis, em particular, o Banco Central demonstra excelncia de transparncia no caso das contas externas, pois faz a marcao diria e passou a divulgar nos relatrios mensais2, dentre inmeras outras estats2 Mensalmente o Banco Central do Brasil (Bacen) divulga, inclusive em seu portal na internet (www.bcb. gov.br ), uma nota tcnica sobre a Poltica Fiscal no Brasil, incluindo informaes sobre os resultados fis-

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ticas, o resultado fiscal das reservas internacionais e das suas operaes com derivativos cambiais. O que era objeto de estimativas difceis e complexas no passado, agora passou a ser um nmero oficial e peridico. Infelizmente, esse insumo estatstico de primeira qualidade tem sido ignorado ou desconhecido em anlises tcnicas. Dentre as raras anlises recentes, sobre o custo fiscal de carregamento das reservas, menciona-se a de Saraiva e Canuto, publicada no exterior, em que constroem uma estimativa prpria sobre os custos apenas sobre a parcela de reservas consideradas excessivas (US$ 800 milhes mensais em 2009).Vale reproduzir a argumentao de Saraiva e Canuto (2009): Considering that the pre-payment to the IMF signaled an assessment that IR had reached a comfortable level[5], a rough estimate of the costs incurred by the interest rate differential on the excess reserve accumulation since then yields a non-negligible sum of 2% of the GDP through July/09 (of this cost, more than 1% of GDP was incurred in the last 15 months).[6] At the margin, the sterilization costs stemming from the interest rate differential hovers around US$800 million per month, in 2009. One could assume that this is the premium paid for the self insurance policy - however the idea that this cost is being inflicted to the country for the lack of an effective multilateral emergency lender providing this service as a global public good has been weakened by the strengthening of the IMF weaponry after the crisis, in particular the creation of the Flexible Credit Line (FCL). Quando notada a recente expanso da dvida pblica, ela acaba sendo vinculada pelos analistas de mercado deteriorao dos resultados primrios, o que, por sua vez, reflete na forte expanso dos gastos pblicos, especialmente pelo governo federal e em despesas correntes. Este raciocnio verdadeiro, porm, outros fatores tambm influenciam a dvida e esto contando at mais para sua deteriorao. O Quadro 1 do boletim mensal sobre poltica fiscal divulgado pelo Banco Central com as contas at agosto de 20093 evidencia que o impacto do cmbio sobre a dvida supera os resultados dos fluxos fiscais.
cais, a dvida mobiliria e a dvida lquida do setor pblico. Neste trabalho sero utilizadas como referncia, no corpo do texto e para a construo das tabelas, as estatsticas extradas dessa fonte primria de informaes, de diferentes edies, mas especialmente da relativa ao ms de agosto de 2009. 3 Cabe destacar que este texto foi elaborado em setembro de 2009. Portanto, os resultados aqui apresentados referem-se s estatsticas liberadas pelo Bacen neste perodo, referentes ao ms de agosto daquele ano.

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quadro 1 eVoluo da dVida lquida faTores condicionanTes fluxos acumulados no ano (em r$ milhes)
2007 Discriminao
Dvida lquida total saldo Dvida lquida var. ac. ano Fatores condicionantes: 1/ NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial 2/ Dvida mobiliria interna indexada ao cmbio Dvida externa metodolgico Dvida externa outros ajustes 3/ Reconhecimento de dvidas Privatizaes Efeito crescimento PIB dvida 4/ PIB acumulado doze meses valorizado* 2 736 836 Dezembro Saldos 1 200 799 88 098 88 098 71 492 - 89 730 161 222 21 016 - 2 432 23 449 - 2 516 - 630 - 1 265 % PIB

2008
Dezembro Saldos % PIB

2009
Agosto Saldos

Clculo nosso
44,0 5,1 4,6 2,2 - 1,5 3,7 2,0 - 0,1 2,1 0,4 0,0 - 0,1 0,5 100% 90% 43% - 29% 72% 39% - 2% 41% 9% 0% - 1% 10%

% PIB % Variao

43,9 1 153 631 - 2,0 3,2 2,6 5,9 0,8 - 0,1 0,9 - 0,1 0,0 0,0 - 5,2 2 970 966 - 47 168 - 47 168 57 240 163 660 - 77 373 3 180 - 80 553 - 26 404 135 - 767

38,8 1 289 180 - 5,0 -1,6 1,9 - 3,6 5,5 - 2,6 0,1 - 2,7 - 0,9 0,0 0,0 - 3,5 2 932 460 135 548 135 548 64 833 - 43 477 108 310 59 234 - 2 577 61 811 13 100 283 - 1 902

- 3,3 - 106 420

Notas: 1) Os fatores condicionantes da dvida lquida como percentual do PIB consideram o total dos fatores, dividido pelo PIB acumulado nos ltimos 12 meses valorizado, segundo a frmula: ( Fatores condicionantes/PIB 12 meses valorizado)*100. No reflete a variao da dvida em percentagem do PIB. Exclui as empresas do Grupo Petrobras. 2) Considera a soma dos efeitos mensais at o ms de referncia. 3) Inclui ajuste de paridade da cesta de moedas que integram as reservas internacionais e a dvida externa, e demais ajustes da rea externa. 4) Considera a variao da relao dvida/PIB devida ao crescimento verificado no PIB, calculada pela frmula: Dt -1/(PIBMesAtual /PIBMesBase) - Dt -1 . * Dados preliminares.

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Usando este indicador tradicional e oficial de acompanhamento da dvida, observa-se que, entre dezembro de 2008 e agosto de 2009, a dvida lquida do setor pblico (o conceito mais usado no pas, embora pouco adotado no exterior que sempre adota a medida da dvida bruta) cresceu de 38,8 para 44 por cento do PIB. O incremento de 5,1 pontos do produto, por si s, j um montante elevado para ser formado em apenas oito meses. Mas curioso o que determinou sua composio: apenas 10% explicado pelo PIB (ou seja, um efeito pequeno diante da forte desacelerao da economia); 43% pelo dficit nominal (de 2,2% do PIB no perodo); e 48% pelo ajuste cambial e da dvida externa (2,4% do PIB). Isto significa que, no obstante a expressiva queda do supervit primrio, parcialmente coberto pela menor carga de juros nominais, a dvida pblica foi muito mais impactada pela oscilao cambial4. O Brasil detinha US$ 220,2 bilhes de reservas internacionais, no conceito liquidez, ao final de setembro. inegvel que esse nvel de reserva foi muito importante para assegurar a estabilidade da moeda e para atravessar a grave crise financeira global sem maiores sobressaltos nas contas externas. Mas, tambm preciso ter claro que h um custo fiscal, e bastante alto, para gozar dessa folga externa. Tal custo cresce proporcionalmente ao tamanho das reservas e ao diferencial entre a receita obtida com sua aplicao no exterior e o custo de sua contrapartida interna a dvida mobiliria federal. Se a Selic caiu nos ltimos anos, por outro lado, o retorno dos ttulos pblicos norte-americanos (que concentra as reservas), assim como de outros governos, se tornou quase nulo depois da crise. O Banco Central tem divulgado oficialmente o custo de carregamento das reservas. No boletim fiscal, ele fica mais claro no quadro relativo dvida bruta do governo geral, cujas principais contas so reproduzidas a seguir. At o final de agosto de 2009, o resultado fiscal
4 Amir Khair tambm destaca este ponto em breve anlise (8/10), assim concluda: da exclusiva responsabilidade do Banco Central a poltica cambial, de gesto das reservas internacionais e da fixao da taxa bsica de juros Selic, que constituram os principais fatores condicionantes do crescimento expressivo da DLSP neste ano at agosto. As perspectivas parecem apontar para uma deteriorao ainda maior da DLSP, pois as reservas continuam em ascenso e o cmbio neste incio de outubro j est em R$ 1,75. fundamental ampliar o debate sobre a questo fiscal no Brasil, incorporando todos os fatores que a influenciam (http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/ AcervoPessoal.aspx?Tip=3&Num=563)..

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acumulado nesse ano decorrente da manuteno das reservas internacionais e das operaes com derivativos cambiais foi de R$ 110,6 bilhes ou 3,8% do PIB (Quadro 2). Chama-se a ateno para a conta da equalizao cambial (ver linha J ao final do Quadro 2, publicada na nota mensal sobre poltica fiscal pelo Banco Central). Segundo seus tcnicos, responsveis pela elaborao da citada nota, por meio da equalizao, o resultado do carregamento das reservas internacionais e o resultado das operaes com derivativos cambiais (swap) so repassados ao Tesouro Nacional, conforme estabelece a Medida Provisria n. 435. Em ambos os casos, os resultados so calculados diariamente e acumulados at sua liquidao financeira, que segue as mesmas regras para transferncia/cobertura do lucro/prejuzo do Banco Central, apurado em balano. No primeiro trimestre de 2009, houve a liquidao financeira do saldo da equalizao cambial acumulada no segundo semestre de 2008, refletida no valor registrado em dezembro. Com isso, o valor acumulado at maio de 2009 reflete a equalizao do prprio ano, e no a equalizao acumulada desde perodo anterior. Ao final de dezembro de 2008, a posio cambial era positiva em R$171,4 bilhes, isto porque a desvalorizao cambial provocada pela crise gerou um enorme lucro para os cofres pblicos, de modo que o ganho acumulado ao final do ano reduzia em 5,8 pontos do PIB a dvida pblica. Assim, o conceito de dvida lquida (A), fechou em 38,8% do PIB. Em agosto de 2009, a posio cambial tinha se invertido e se tornou negativa em R$ 110,6 bilhes, de modo que a valorizao cambial gerou um prejuzo acumulado que aumentou em 3,8 pontos do PIB a dvida pblica, que saltou para 44% do PIB em sua posio lquida (A). Desta forma, em oito meses, a dvida lquida aumentou em 5,1 pontos do PIB. As mesmas constataes aparecem no conceito de dvida bruta. O estoque da dvida alcanou um nvel muito alto, por si s: 66,6% do PIB, ao final de agosto. Isto significa um incremento de 8 pontos do PIB em oito meses, ou seja, em mdia, a cada ms de 2009, a dvida pblica aumentou em 1 (um) ponto do produto interno. um ritmo de deteriorao muito mais intenso que no conceito lquido.

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quadro 2 dVida lquida e BruTa do GoVerno Geral1 (em r$ milhes)


2008 Discriminao
Dvida lquida do setor pblico (A= B+K+L) Dvida bruta do governo geral 2/(C=D+E) Dvida interna (D) Dvida mobiliria do Tesouro Nacional3/ Dvida mobiliria em mercado Operaes compromissadas do Bacen5/ Dvida externa (E) Crditos do governo geral (F =G+H) Crditos internos (G) Disponibilidades do governo geral Disponibilidades do governo federal no Bacen Crditos concedidos a instituies financeiras oficiais Crditos junto ao BNDES Aplicaes em fundos e programas Recursos do FAT na rede bancria Ttulos livres na carteira do Bacen 8/ (I) Equalizao Cambial 9/ (J) Dvida lquida do Banco Central (K) Dvida lquida das empresas estatais 10/ (L) PIB 11/ Dezembro Saldos 1 153 631 1 740 888 1 595 878 1 236 732 1 244 991 325 155 145 010 - 563 425 - 563 425 - 292 507 - 255 217 - 43 087 - 35 454 - 61 700 - 136 181 169 156 - 171 416 - 31 922 10 351 2 970 966 % PIB Agosto Saldos % PIB 44,0 66,6 62,4 46,8 47,2 14,4 4,2 - 27,9 - 27,9 - 14,8 - 13,2 - 5,0 -4,7 - 2,5 - 4,6 2,4 3,8 - 1,2 0,3

2009
% PIB 5,1 8,0 8,7 5,1 5,3 3,5 - 0,7 - 8,9 - 8,9 - 5,0 - 4,6 - 3,5 - 3,5 - 0,5 - 0,1 - 3,3 9,5 - 0,1 - 0,1 0,0 % Dvida Bruta 64% 100% 109% 64% 66% 44% - 9% - 112% - 112% - 62% - 57% - 44% - 44% - 6% - 1% - 41% 120% - 1% - 1% 0%

38,8 1 289 180 58,6 53,7 41,6 41,9 10,9 4,9 - 19,0 - 19,0 - 9,8 1 951 925 1 830 127 1 371 368 1 384 160 423 380 121 798 - 817 769 - 817 769 - 434 278

- 8,6 - 385 643 - 1,5 - 145 398 -1,2 - 137 479 - 2,1 - 74 156 - 4,6 - 135 945 5,7 70 713 - 5,8 110 625 - 1,1 - 34 609 0,3 8 296 2 932 460

Notas: 1) O Governo Geral abrange Governo Federal, governos estaduais e governos municipais. Exclui Banco Central e empresas estatais. 2) Exclui dvida mobiliria na carteira do Bacen e inclui operaes compromissadas do Bacen. Vide Nota Tcnica publicada na Nota para Imprensa do dia 27.2.2008. 3) Inclui a dvida mobiliria em mercado e os crditos securitizados, descontadas as aplicaes intra e intergovernamentais em ttulos pblicos federais. 4) Inclui aplicaes da Previdncia Social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e de outros fundos. 5) Inclui as operaes compromissadas efetuadas no extramercado. 6) Inclui saldo da dvida mobiliria em mercado, descontadas as aplicaes intergovernamentais em ttulos pblicos estaduais e os ttulos sem tesouraria. 7) Inclui saldo da dvida mobiliria em mercado, descontados os ttulos em tesouraria. 8) Diferena entre a dvida mobiliria na carteira do Bacen e o estoque das operaes compromissadas do Bacen. 9) Equalizao do resultado financeiro das operaes com reservas cambiais e das operaes com derivativos cambiais, realizadas pelo Banco Central (MP 435). 10) Exclui a Petrobras. 11) PIB dos ltimos 12 meses, a preos do ms assinalado. Deflator IGP-DI centrado (mdia geomtrica das variaes do IGP-DI no ms e no ms seguinte). * Dados preliminares.

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O indicador da dvida bruta o mais utilizado internacionalmente, inclusive pelos avaliadores de riscos. Se o Bacen tem sido feliz no quesito de transparncia, ao divulgar estatsticas fiscais bem detalhadas, infelizmente tm sido ignoradas por muitos dos analistas. interessante, por exemplo, verificar que parcelas da dvida explicam o incremento de 8 pontos do produto no ano. Todo impacto decorre da dvida mobiliria interna, seja no conceito tradicional (a colocada no mercado aumentou em 5,3 pontos do PIB), seja na forma de operaes compromissadas do Bacen (incremento de 3,5 pontos). O resultado desse impressionante crescimento da dvida mobiliria no incio de 2009 que o estoque total de papis em mercado salta para 61,6% do PIB, ao final de agosto. Alm da dvida mobiliria de 47,2% do produto, preciso contar as operaes compromissadas que constituem a mesma natureza (tomar liquidez do mercado dando ttulos da carteira como garantia). Tais operaes refletem tanto a liquidez que os bancos ainda preferem empoar nos cofres pblicos, quanto contra face interna do prejuzo cambial a que se chegam quando as reservas so expressas em reais e caem junto com o derretimento do valor do dlar. Este item da dvida foi o que mais cresceu diante da crise: as compromissadas chegaram a 14,4% do PIB ao final de agosto, quando equivaliam a apenas 8,7% em junho de 2008. Foram saltos sucessivos: a partir de julho, ultrapassou a casa de 10% do PIB; depois de janeiro, os 13%; e, desde maio, os 14%. Em que pese todas as medidas creditcias adotadas pelas autoridades econmicas, o anncio da retomada do crdito na economia brasileira e mesmo a provvel sada da crise, a liquidez continua empoada no Bacen (PRADO, 8/10/2009). A diferena entre dvida bruta e lquida resulta, no fundo, de uma omisso pelo Tesouro Nacional: quando o cmbio teve efeito inverso, a maxidesvalorizao cambial da crise gerou um lucro no Bacen ao final de 2008 de R$ 185 bilhes, que foi transferido diretamente para a conta nica do Tesouro, depositada no mesmo banco. Por princpio, a legislao prev a mo inversa da que ora se corre: tal lucro deveria ser usado para pagar a dvida, preferencialmente a que o prprio Tesouro mantm no mesmo Bacen. Essa vinculao da lei foi ignorada at hoje

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e isso permitiu ao Tesouro fechar agosto com um caixa de 13,2 do PIB, um dos maiores de sua histria (SAFATLE, 31/7/2009)5. Portanto, o resultado da chamada equalizao cambial, que contempla: primeiro, o resultado lquido da gesto das reservas (a diferena entre a receita que o pas ganha aplicando as reservas no exterior e a despesa que o pas tem com a dvida pblica local que a contraparte interna dos dlares); segundo, o resultado das operaes com derivativos cambiais (aplicaes do banco central no mercado de futuro de moedas que foram muito usadas para enfrentar a crise). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)(art.7) determina que o resultado do Bacen apurado semestralmente seja transferido (supervit) ou coberto (dficit) pelo Tesouro Nacional at o 10 dia til subsequente a sua aprovao. Tambm prev transparncia a essas relaes - como a demonstrao trimestral do impacto e custo fiscal das operaes realizadas pelo Bacen. J a Lei n. 11.803 de 5/11/2008 regulamentou especificamente os resultados financeiros das operaes com reservas e com derivativos cambiais, inclusive prevendo a apurao parte das contas do Bacen e, mais uma vez, a transferncia ou a cobertura pelo Tesouro. Segundo divulgado na nota mensal de poltica fiscal, o valor negativo da equalizao cambial apurado at junho de 2009 (R$ 93,7 bilhes) dever ser coberto pelo Tesouro Nacional, provavelmente atravs da emisso de ttulos e sua transferncia para a carteira daquela instituio. O CMN divulgou em 8/10/2009 a aprovao do balano do Ba6 cen com um prejuzo de R$ 941,6 milhes nas operaes em moedas locais (contra um lucro de R$ 3,17 bilhes em igual perodo de 2008) e a transferncia pelo Tesouro de ttulos para a carteira do Bacen. Nada foi publicado sobre os resultados cambiais. No deixa de ser uma situao curiosa, no mnimo. O Tesouro mantm em caixa mais de uma centena de bilhes de reais relativos
5 O caixa doTesouro acima de R$ 400 bilhes foi destacado por Claudia Safatle, no Valor Econmico, de 31/7/2009; ver: http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=1&Num=487. 6 Se o Bacen divulga a equalizao cambial na nota mensal, o mesmo destaque no aparece nos demonstrativos contbeis. Assim, na pgina Prestao de Contas Sociedade, podem-se abrir os balancetes e demonstraes financeiras, mas neles so constam as operaes prprias do Bacen e no h a menor referncia equalizao cambial, como pode ser visto nos documentos de agosto, em http://www.bcb.gov.br/htms/ inffina/be200908/Agosto2009.pdf.

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ao supervit da equalizao cambial do segundo semestre de 2008 enquanto emitir quase uma centena de bilhes de reais para cobrir o prejuzo da mesma conta relativo ao primeiro semestre de 2009. Parece que foi esquecido o excesso de arrecadao com a fonte de recursos relativa ao resultado do BC, previsto originalmente no oramento da Unio para o ano na casa de duas dezenas de bilhes de reais. Ora, quando tal excesso for alocado e efetivamente utilizado para atender ao servio da dvida no mesmo exerccio, o caixa do Tesouro ser reduzido em montante ou proporo claramente visvel. Se isso no ocorrer at o final do exerccio, os recursos sero transformados em supervit financeiro. importante esclarecer que supervit financeiro no um fluxo, ao contrrio do que muitos pensam e pareceria a prpria definio. Essa uma medida de estoque, ou melhor, de diferena entre estoques, conforme determina a legislao oramentria e contbil pertinente. Constitui a diferena entre os haveres disponveis no curto prazo (como as disponibilidades financeiras) e as obrigaes a vencer em igual perodo (como os restos a pagar) semelhante ao chamado capital de giro, no caso das empresas. Por princpio, esse supervit financeiro (especificamente a parcela decorrente do resultado cambial) dever ser integralmente aplicado no servio da dvida pblica (sob pena de se estar fazendo emisso primria de dvida ou moeda para cobrir gastos fiscais primrios). Porm, nos ltimos anos, j foram editadas mais de uma medida provisria destinando o supervit financeiro do Tesouro para outras finalidades que no o resgate da dvida desde capitalizao (Caixa) ou concesso de emprstimo (BNDES) para bancos pblicos e at mesmo cobertura de dficits da seguridade social. Falta maior debate em torno dessas questes, embora no falte oportunidade. O impacto fiscal da poltica cambial objeto de vrios documentos e atos contemplados pela LRF e mesmo pelas leis de diretrizes oramentrias. Assim, o presidente do Bacen deve comparecer ao Congresso Nacional, periodicamente, em audincia pblica na Comisso Mista de Oramento, na qual tem feito uma apresentao sob o sugestivo ttulo Banco Central: Objetivos das Polticas Monetria, Creditcia e Cambial e Impacto Fiscal de suas Operaes. Na ltima,
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de setembro de 20097, curioso que no aparece sequer a palavra equalizao em 51 slides, quanto mais o registro sobre o resultado das operaes com derivativos cambiais e reservas internacionais8. Em tese, como se tais instrumentos no importassem para os objetivos da poltica cambial e, especialmente, que no so operados pelo Bacen. E no se pode alegar que se desconhece o valor da equalizao cambial porque ela apurada e divulgada pelo prprio Bacen nas notas mensais de poltica fiscal, com louvvel transparncia e acuidade tcnica, mas esquecida nas apresentaes oficiais que deveriam explicar o impacto fiscal de suas operaes. Outro aspecto que merece mais ateno no Brasil envolve a dvida bruta, conceito praticamente ignorado no pas. Talvez a maioria dos analistas at ignore que, depois da LRF, o BC passou a apurar a dvida nesse conceito e reportar em seu boletim fiscal mais uma vez, merecendo elogios por sua transparncia (inclusive porque a famosa lei no o obriga a divulgar nesse formato). No custa recordar que a abrangncia restrita ao governo no sentido clssico isto , exclui empresas estatais e ativos financeiros, como caixas e emprstimos concedidos. Ignorado aqui, o conceito mais usado no exterior, inclusive pelas agncias de classificao de risco e para aplicao dos limites do Tratado de Maastrich, na Unio Europia. Cabe destacar que o estoque da dvida bruta, na casa de 66% do PIB ao final de agosto, poderia chegar a 70 pontos segundo previso do FMI, na ltima edio do World Economic Outlook fato ignorado pela maioria dos analistas brasileiros9. Horton, Kumar e Mauro10 chamam a ateno que, dentre as principais economias emergentes, o Brasil e a
7 Ver: http://www4.bcb.gov.br/pec/appron/Apres/LRF_17_09_2009_final.pdf 8 O contedo da mesma apresentao mudou e no aparecem na apresentao de setembro slides sobre os resultados que constavam no incio de apresentaes anteriores. Na apresentao feita em novembro de 2008, no auge da crise, quando a desvalorizao cambial provocava resultados expressivos, o Presidente do Bacen reportava os resultados: o slide 7 informava resultados no 2 semestre de 2008 de 11,1 e 102,7 bilhes de reais, respectivamente, com swaps e com reservas internacionais, at 31/10, como o slide 6 registrou os prejuzos com as respectivas contas no 1 semestre de 2008 (5,2 e 39,6 bilhes de reais, respectivamente) (ver http://www.bcb.gov.br/pec/appron/Apres/CongressoLRF26nov2008.pdf). 9 O IEDI foi uma exceo, conforme carta em http://www.iedi.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?tpl= printerview&infoid=4343&sid=73. 10 Ver estudo em http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0921.pdf.

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ndia (83,7% do PIB, projetado para 2009) possuem nveis de endividamento muito acima da mdia (38,8% do PIB) ou mesmo de outras economias em maior dificuldade (como os 7,3% do PIB da Rssia, os 46,9% da Turquia e os 49,2% do Mxico). Concluindo, o impacto do cmbio sobre as contas fiscais hoje radicalmente inverso ao do passado, haja vista que o setor pblico passou a credor externo lquido, e no mais devedor como antes. At h pouco tempo, o governo (devedor) perdia quando o real se desvalorizava muito; mas, no presente, o governo (credor) perde quando o real se valoriza muito como vem ocorrendo neste ano. E do mesmo jeito que neste ano a dinmica da taxa de cmbio tem prejudicado a posio da dvida brasileira, no ano passado, logo aps a intensificao da crise, a desvalorizao do real ajudou na reduo da dvida pblica. Em meio a relaes to intrincadas e complexas, entre Banco Central e Tesouro (AFONSO e BIASOTO, 12/6/2009 e AFONSO e HIGA, 13/7/2009, para anlises mais detalhadas), algumas importantes questes seguem em aberto. Por que no se cumpre a lei e se usa o supervit cambial de 2008 para resgatar a dvida pblica da carteira do Bacen? Por que a mesma lei s vale no sentido inverso, ou seja, o prejuzo cambial de 2009 ser coberto emitindo ttulos para a carteira do Bacen enquanto o supervit anterior fica acumulado no caixa? A contradio flagrante: enquanto o lucro cambial deve continuar dormindo no cofre do Tesouro, este deve fazer mais dvida para cobrir o novo prejuzo cambial. Se o resultado do Banco Central no for orado, empenhado e efetivamente sacado para pagar a dvida pblica neste ano, pode virar supervit financeiro do Tesouro ao final do exerccio. No custa mencionar novamente que, nos ltimos anos, em vrias ocasies foram editadas medidas provisrias redirecionando tal supervit financeiro e nem sempre foi para resgate da dvida. parte a questo do supervit financeiro, no custa recordar que, se a vinculao do resultado do Banco Central para abater dvida consta em lei ordinria (que resultou de uma medida provisria), por princpio, nada impede que outra lei ou medida provisria mude essa destinao. Infelizmente, no consta tal vinculao na LRF, que tem status de lei complementar e no pode ser alterada por medida provisria.
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O estoque da dvida pblica acabou virando uma justaposio e superposies de operaes e saldos, que envolve as reservas internacionais, o caixa nico do Tesouro Nacional e at a liquidez do sistema bancrio aplicada em operaes compromissadas no prprio Banco Central. O impacto fiscal, ou mais precisamente, os custos dessas operaes e os estoques de dvida resultantes, tm sido ignorados pelos analistas. A palavra exatamente ignorada porque a informao existe, est disponvel na internet, publicada regularmente, mas pouco ou nada utilizada em debates. No falta transparncia, mas sim mais anlises tcnicas e discusses pblicas.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AFONSO, Jos Roberto; BIASOTO JNIOR, Geraldo. Relaes intrincadas e ignoradas. Valor Econmico, So Paulo, 12 jun. 2009. Disponvel em: <http://www.joserobertoafonso.ecn.br/ Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=2&Num=408 >. AFONSO, Jos Roberto; HIGA, Ana Paula (Colab.). Impactos fiscais de poltica monetria e cambial. So Paulo, 2009. Trabalho apresentado ao Seminrio Debates Fundap, 13 jul. 2009. Disponvel em: < http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/ AcervoPessoal.aspx?Tip=2&Num=488 >. HORTON, Mark; KUMAR, Manmhan; MAURO, Paolo. The state of public finances: a cross-country fiscal monitor. [S.l.]: IMF, 2009. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/pubs/ft/ spn/2009/spn0921.pdf >. INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL. Economia global o custo fiscal da crise. Anlise IEDI, So Paulo, 28 ago. 2009. Disponvel em: <http://www. iedi.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?tpl=printerview&infoi d=4343&sid=73 >. KHAIR, Amir. Perspectivas fiscais. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 3 out. 2009. Disponvel em: < http://www.joserobertoafonso. ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=3&Num=563>.
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MEIRELLES, Henrique de Campos. Banco Central: objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial e impacto fiscal de suas operaesprestao de contas- LRF nov. 2008. Disponvel em:< http://www. bcb.gov.br/pec/appron/Apres/CongressoLRF26nov2008.pdf >. ______. Banco Central: objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial e impacto fiscal de suas operaes- prestao de contas- LRF set. 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/ sf/comissoes/cma/ap/AP20090917_Bacen_Meirelles.pdf>. PRADO, Maria Clara R. M. do. A divida, o cmbio e o over. Valor Econmico, So Paulo, 08 out. 2009. Disponvel em: <http:// clippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2009/10/8/ adivida-o-cambio-e-o-over>. SAFATLE, Claudia. O caixa do Tesouro acima de R$ 400 bilhes. Valor Econmico, So Paulo, 31 jul. 2009. Disponvel em: <http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=1&Num=487 > SARAIVA, Bruno; CANUTO, Otaviano. Vulnerability, exchange rate and international reserves: whither Brazil?. Latin America EconomoMonitor, RGE Monitor. Sept. 21, 2009. Disponvel em: < http://www.roubini.com/latam-monitor/257719/vulnerability_exchange_rate_and_international_reserves_whither_brazil.>

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Algumas Notas sobre a Poltica Fiscal na Crise Atual


Fabrcio Augusto de Oliveira Doutor em economia pela Unicamp. Professor do curso de mestrado em Administrao Pblica da Fundao Joo Pinheiro. Coordenador do Centro de Estudos de Conjuntura do Departamento de Economia da Universidade Federal do Esprito Santo

Estado e poltica fiscal1 so temas que nunca receberam tratamento consensual no pensamento econmico. Pelo contrrio, sempre estiveram na raiz das discordncias surgidas entre pensadores e economistas, de modo geral, sobre o papel que devem desempenhar na economia para assegurar a reproduo do sistema econmico no longo prazo. Para uma corrente, que renova periodicamente sua roupagem terica sobre a forma de considerar essa questo, o Estado, bem como os instrumentos de que dispe para suas aes, so sempre nocivos para o funcionamento eficiente da economia, devendo, por essa razo, ter limitadas suas atividades, reservando-lhe, quanto muito, o papel de dar respostas a algumas necessidades da sociedade que o mercado no consegue ofertar e de garantir os direitos da propriedade e a segurana interna e externa do pas. Para outra, so exatamente a ao do Estado e o manejo eficiente de seus instrumentos que conseguem suavizar o curso do processo de acumulao, mitigando e administrando suas contradies para evitar sua derrocada em meio s desigualdades e instabilidades que resultam de seu modo de funcionamento. luz dessas distintas concepes do Estado e da poltica fiscal, ergueram-se, ao longo da histria do capitalismo, grandes edifcios tericos cuja influncia sobre sua forma de atuao, como um todo, tem se alternado, de acordo com suas necessidades historicamente determinadas. Na atualidade, depois de um longo perodo que se seguiu crise do pensamento keynesiano sobre o papel positivo que o Estado e a
1 Trabalho apresentado no Seminrio Poltica Fiscal e o sistema tributrio brasileiro: formao, limites e proposies, promovido pela Fundap, em So Paulo, no dia 27/10/2009.

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poltica fiscal desempenham para o sistema, os principais pilares do paradigma terico que o substituiu e novamente fechou as portas para suas aes, sintetizados na eficincia e equilbrio dos mercados, voltaram a ruir diante dos estragos produzidos pela crise do crdito hipotecrio subprime nos EUA, que contaminou toda a economia mundial e que ainda deve arrastar-se por um longo perodo: princpios e dogmas de seu edifcio, como os de risco moral (moral hazard), equilbrio oramentrio e sustentabilidade da dvida para conter os excessos e desperdcios do Estado tiveram de ser ignorados para que o Estado pudesse tanto atender os seguidos pedidos de bailout do setor financeiro quanto para salvar a economia real de uma grande derrocada. Retirada das trevas em que se encontrava, nesse edifcio, a poltica fiscal voltou a ser transformada em instrumento proativo para a salvao do capital, apesar dos elevados custos que essa ao tem representado e ainda representar para a sociedade. Perodos de crise desvelam a fragilidade e inconsistncias de paradigmas que, muitas vezes, se sustentam menos por sua capacidade de explicar a realidade e mais porque, repetidos como um mantra pelos agentes que deles se beneficiam, se transformam em verdades absolutas dotadas de aparente cientificidade. esse o caso do Estado e da poltica fiscal, os quais, em virtude da crise atual, retornaram condio de instrumentos anticrise e de regenerao do sistema, ao mesmo tempo em que recolocam a necessidade de se repensar o papel que atualmente lhes atribudo pelo pensamento dominante.

Estado e poltica fiscal no pensamento econmico2


No pensamento clssico e neoclssico no h espaos nem para o Estado nem para a poltica fiscal, por meio dos instrumentos da tributao, da dvida e do oramento para influenciar o crescimento econmico e o nvel de emprego ou mesmo para corrigir desigualdades econmicas e sociais. O Estado seria um mal, considerado necessrio para corrigir pequenas insuficincias de um organismo econmico saudvel, capaz de autocorrigir os desvios em que incorre e de se autorre2 Uma anlise detalhada da evoluo do papel do Estado e da poltica fiscal, bem como dos diversos paradigmas tericos que sustentam suas formas de atuao, se encontram em meu livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas no Brasil: um guia de leitura (OLIVEIRA, 2009).

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generar, desde que protegido do tumor dos dficits e da dvida pblica, que so considerados a porta de entrada da instabilidade econmica. Dficits, dvida e oramento no podem, assim, nessa perspectiva, ser manejados como instrumentos de interveno do Estado na economia, sob pena de romperem o equilbrio natural do sistema, retirando-o de seu ponto de mxima eficincia, ao libertarem demnios semeadores de crises e instabilidade. Diferentemente, no pensamento keynesiano, dficits, dvida, tributao e, por extenso, o oramento, so considerados importantes instrumentos de que o Estado pode e deve lanar mo, em determinadas conjunturas, para corrigir os no poucos desequilbrios das economias de mercado, as quais, por suas caractersticas inerentemente instveis, justificam sua ao, por meio da poltica fiscal, para reverter situaes indesejveis de crises econmicas, reduo dos investimentos e da renda, aumento do desemprego e, tambm relevante at mesmo do ponto de vista estritamente econmico, para reduzir gritantes desigualdades sociais, que a ao do mercado s tende a acentuar, enfraquecendo as foras da acumulao. Derivam dessa viso, funes especficas atribudas ao Estado, sustentadas teoricamente para corrigir as falhas do mercado e garantir que o sistema como um todo opere de forma mais eficiente, como as que se referem alocao de recursos (alocativa), reduo das desigualdades (distributiva) e ao equilbrio macroeconmico (estabilizadora). No se trata de um Estado que concorre com o mercado, mas de um Estado que atua para complementar as aes do mercado e proteg-lo, em sua caminhada cega na busca do lucro, de seus prprios desvarios, e garantir a continuidade de sua jornada (reproduo), com menos frices. Com a aceitao e difuso das ideias keynesianas, especialmente aps a Segunda Grande Guerra, o Estado foi colocado no centro do sistema econmico e social, e a poltica fiscal adquiriu posio nuclear entre os instrumentos de poltica econmica. Despesas pblicas, tributos, dficit, dvida, oramento, transformaram-se, nessa perspectiva, em poderosos instrumentos manejados pelo Estado para corrigir os desequilbrios do sistema, amortecer suas flutuaes e corrigir/atenuar as desigualdades por ele produzidas. Com isso, o sistema capitalista conheceria um longo e vigoroso ciclo de crescimento que se estenderia at os primeiros anos
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da dcada de 1970, quando as armas keynesianas, incapazes de dar respostas adequadas a um processo decorrente de desequilbrios gerados na economia real, que combinou recesso com inflao em alta, abriram espao para o retorno triunfante das ideias liberais sobre o papel negativo da interveno do Estado e da poltica fiscal na economia. O novo paradigma terico que se formou, a partir da, sobre esse papel (negativo) do Estado e da poltica fiscal para o sistema econmico e que ganhou fora com o avano da Terceira Revoluo Industrial e do processo de globalizao, que exigiriam, por sua natureza, menos barreiras comerciais, financeiras e menos regulamentao, recebeu a contribuio de vrias escolas e teorias do pensamento econmico dominante (Public Choice, Teoria das Expectativas Racionais, Neoinstitucionalismo, Nova Economia Poltica) para reproduzir, de sua combinao, mas com argumentos renovados, a (antiga) tese liberal de que as aes do Estado e da poltica fiscal so, via de regra, prejudiciais para a eficincia do sistema, devendo, por isso, ser contidas ou reorientadas para auxili-lo efetivamente nessa empreitada. Em oposio ao keynesianismo, a ideia fora que sustenta o novo paradigma a de ser a poltica fiscal incua em seu objetivo de afetar as variveis reais da economia, j que os agentes econmicos, cujas expectativas so racionais, neutralizam seus efeitos, atuando preventivamente, reajustando preos, lucros, rendimentos e poupana, pois sabem que tero de pagar amanh, com mais impostos, os dficits e a dvida gerados. Nesse caso, polticas expansionistas seriam apenas causadoras de dficits e de inflao, desviando a economia de seu leito natural e provocando instabilidade. No haveria, portanto, nesse cenrio, espao para a poltica fiscal, dada sua inocuidade para a expanso de renda real e do emprego da economia, e ao fato de gerar apenas mais inflao. Combinadas as concluses da Teoria das Expectativas Racionais com as da Teoria da Escolha Pblica, que viu no funcionamento imperfeito do mercado poltico a origem desses dficits, Estado e poltica fiscal voltaram a ser colocados nas trevas, delas s voltando a ser retiradas quando o projeto piloto do Estado mnimo que brotou dessa proposta provocou srios estragos nos tecidos econmico e sociais dos pases que a adotaram e deu origem a fortes ondas de instabilidade que se abateram sobre a economia mundial.
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A nova reviso do papel do Estado e da poltica fiscal, reviso feita pelas correntes tericas do Neoinstitucionalismo e da Nova Economia Poltica, diante dessa nova realidade, procurou conciliar Estado e mercado e desenhar um novo papel para a poltica fiscal, abandonando a oposio estril de que constituiriam plos opostos, antinmicos. Reconhecendo que o mercado encontra uma srie de limitaes para operar com a mxima eficincia, caberia ao Estado auxili-lo nessa tarefa, reciclando suas estruturas e instituies e limitar-se, como agente regulador, a corrigir problemas para esse objetivo, como o de informaes imperfeitas, assimtricas, seleo adversa, dentre outros. poltica fiscal, caberia preocupar-se exclusivamente com o equilbrio das contas pblicas e transmitir, aos agentes econmicos, a garantia de sustentabilidade da dvida pblica, pois seria o farol que iluminaria a formao de suas expectativas sobre a trajetria futura das principais variveis macroeconmicas, como a carga tributria, o cmbio, os juros, a inflao etc. Um Estado operando com dficits elevados e prolongados, no tempo, estaria sinalizando uma trajetria de crescimento temerrio da dvida, o que levaria os agentes econmicos formao de expectativas negativas sobre o comportamento futuro dessas variveis, gerando instabilidade para o sistema. Confinada, portanto, ao papel de garantir o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da dvida, poltica fiscal foi negado o papel de instrumento do Estado para implementar polticas essenciais para o desenvolvimento, devendo o Estado restringir seu papel ao de agente regulador, tornando confiveis suas instituies e contribuindo para sanar os problemas que obstam o mercado de operar com eficincia. Erigiu-se, a partir da, tanto nos pases desenvolvidos como nos emergentes, toda uma nova institucionalidade com o objetivo de impedir que o Estado cometesse o pecado capital de incorrer em dficits e em dvida elevada, para no prejudicar a estabilidade macroeconmica. Disciplina fiscal e gerao de supervits fiscais para conter/reverter a trajetria de crescimento da dvida tornaram-se as palavras de ordem e as principais virtudes da poltica fiscal para permitir ao pas permanecer ou para ingressar no paraso da estabilidade e do crescimento autossustentado. A crise do crdito hipotecrio subprime, que veio tona nos EUA em agosto de 2008, e rapidamente se disseminou
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e contaminou toda a economia mundial, exigindo fortes intervenes dos Estados nacionais para evitar a bancarrota dos sistemas financeiro e produtivo, cuidou, no entanto, de minar as bases mais caras desse novo paradigma, e de abrir novas oportunidades para que novamente se repensassem tanto o papel do Estado como da poltica fiscal para a sobrevivncia e continuidade do modo de produo capitalista.

A poltica fiscal e a crise mundial de 2008


Quando o capital financeiro comeou a derreter depois de decretada a falncia do Lehman Brothers, o quarto maior banco de investimento norte-americano dos EUA, em agosto de 2008, e a arrastar, pela paralisia do crdito, o setor produtivo para uma recesso que prometia ser profunda e prolongada, os governos dos pases desenvolvidos, seguidos depois pelos dos emergentes, no hesitaram em acionar armas monetaristas e fiscais anticrise para evitar uma tragdia maior: em pouco tempo, o sistema financeiro mundial foi inundado de liquidez, embora empoada nas instituies que se mantinham em p, e sucessivos pacotes fiscais, bem ao estilo keynesiano, passaram a ser lanados para reanimar o consumo e o investimento e mitigar a onda de desemprego que se avolumava. Proibido de implementar polticas de interveno na vida econmica e social no novo paradigma terico, para no comprometer a disciplina fiscal, considerada vital para manter a estabilidade econmica, as aes do Estado e da poltica fiscal novamente se transformaram na tbua de salvao do capital, jogando por terra os postulados desse paradigma. As consequncias dessas aes podem ser percebidas mais claramente nos nmeros divulgados pelo FMI sobre o rombo das contas pblicas em 2008 e 2009 e nas projees que essa instituio tem feito sobre a situao de endividamento das economias avanadas para os prximos quatro anos. Como mostra a Tabela 1, o dficit fiscal dos EUA, que atingiu 2,8% do PIB em 2007, saltou para 5,9% em 2008 e deve atingir 12,5% em 2009. Em situao praticamente semelhante, os do Reino Unido e do Japo devem evoluir de 2,6% do PIB, em 2007, para 11,6%, em 2009, no primeiro caso; e de 2,5% para 10,5%, no segundo. Alemanha, Frana e Itlia, embora em situao menos dramtica
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que aqueles pases, veem piorar significativamente seus desequilbrios fiscais, com o do primeiro atingindo 4,2% do PIB, o do segundo 7% e o da Itlia 5,6%. Por isso, as projees do FMI indicam que o endividamento das economias avanadas dever atingir, dentro de quatro anos, o nvel de 110% de seu PIB. Isso significa que os compromissos com as novas regras fiscais, as quais, no caso dos pases da Unio Europeia, se encontram contidas no Tratado de Maastricht, foram temporariamente suspensas, para que o Estado e a poltica fiscal pudessem manter e retirar a economia e o capital da Unidade de Terapia Intensiva.
TaBela 1 dficiT fiscal, como ProPoro do PiB, em alGumas economias desenVolVidas / 2007-2009
Pases Estados Unidos Alemanha Frana Itlia Reino Unido Japo Dficit fiscal como proporo do PIB 2007 2,8 0,5 2,7 1,5 2,6 2,5 Fonte: FMI 2008 5,9 0,1 3,4 2,7 5,1 5,8 2009 12,5 4,2 7,0 5,6 11,6 10,5

Apesar de tudo isso, esforos adicionais devero continuar a ser exigidos do Estado, para evitar que a economia reingresse novamente na recesso, da qual mal comea a sair. Isso porque, em situao de elevado endividamento das famlias, dificilmente os consumidores voltaro to cedo s compras e as empresas a investir, j que contam com nveis elevados de ociosidade, mantendo fraca, portanto, a demanda privada. Nessa situao, s a ao estatal poder garantir estmulos para fortalecer a economia, mas isso significar mais desequilbrio fiscal e, consequentemente, aumento da desconfiana dos investidores sobre a capacidade de solvncia do Estado, ou seja, de sustentabilidade da dvida. Para evitar essa situao, que pode, como ensina o novo paradigma, jogar e manter a economia num quadro de forte instabilidade, os
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governos no tero outra sada, como aponta estudo do FMI, seno realizar profundas reformas estruturais em seus sistemas tributrio, de aposentadoria e de sade, reduzindo os gastos nessas reas e aumentado sua capacidade de financiamento, o que significa transferir para a sociedade o custo da crise novamente causada pelos desvarios do capital, e, mais grave, com um nus adicional: o de uma recuperao morna e lenta da atividade econmica, dado que, alm de falidos para continuar implementando por muito tempo polticas de estmulos economia, os governos ainda tero de realizar profundos ajustes em suas contas que funcionam, pela sua natureza, como foras anticrescimento.

A poltica fiscal no Brasil na crise


Embora tenha reagido com certo atraso crise, visto que se alimentou, por algum tempo, a tese de que o pas estaria blindado contra seus efeitos, o Brasil terminou seguindo praticamente o mesmo script dos pases desenvolvidos: foi injetada liquidez no sistema, com a liberao de depsitos compulsrios bancrios pelo Banco Central, especialmente para as instituies financeiras de pequeno porte; procurouse atender a demanda por moeda estrangeira, no mercado de cmbio, para evitar movimentos desfavorveis para a moeda nacional; e, alguns meses depois, quando a recesso foi se tornando realidade, alm da reduo da taxa de juros (Selic), estruturou-se um pacote de estmulos fiscais para sustentar a demanda, principalmente para setores produtivos mais afetados pela crise automobilstica, eletrodomsticos e material de construo. No campo tributrio, foram reestruturadas as alquotas do imposto de renda das pessoas fsicas, visando a aumentar a renda disponvel da populao, assim como, temporariamente, zeradas ou diminudas as alquotas do IPI incidente sobre carros novos, motos, geladeiras, material de construo, com renncias de receitas projetadas em cerca de 1% no ano de 2009, as quais, somadas aos efeitos da crise, implicariam perdas de arrecadao estimadas em cerca de R$ 50 bilhes. Para acomodar essa ao anticclica no oramento, a meta do supervit primrio foi reduzida, em abril, de 3% para 2,5% do PIB.
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Do lado dos gastos, anunciou-se a sustentao e mesmo antecipao dos investimentos previstos no PAC, mas o que se observou, na realidade, foi um crescimento espantoso dos gastos correntes: at o ms de junho, os gastos totais do governo haviam crescido 2,8 pontos percentuais do PIB, sendo que as despesas com pessoal responderam por 28% desse aumento, as outras despesas correntes por 68%, e os investimentos por apenas 4%. Uma composio de gastos que pouca semelhana guarda com os de natureza anticclica, j que os gastos correntes, diferentemente dos investimentos, no podero ser revistos na totalidade, uma vez passados os efeitos da crise. De qualquer forma, a ao do governo contribuiu para o pas sair mais rapidamente da recesso em que mergulhara no ltimo trimestre de 2008, quando o PIB recuou 3,4%, seguido de uma contrao de 0,8% no primeiro trimestre de 2009: j no segundo trimestre desse ano, a economia registrou uma expanso de 1,9% frente ao trimestre anterior, saindo oficialmente da recesso tcnica em que se encontrava. Melhoraram, com isso, as perspectivas de que o pas possa registrar crescimento positivo ainda esse ano, ao contrrio das projees catastrficas feitas no incio do ano pelo banco Morgan Stanley, de recuo de 4% do PIB e, mesmo, as do FMI, de 2%. A contrapartida negativa desse quadro foi que, semelhana do ocorrido nas economias avanadas, a situao fiscal tem piorado progressivamente, deixando antever srias dificuldades frente: com as receitas tributrias do governo federal em declnio, devido crise econmica e poltica de desoneraes (de janeiro a setembro, as receitas conheceram uma retrao real de 7,8% frente ao mesmo perodo do ano anterior), e os gastos correntes em forte expanso, os supervits fiscais despencaram muito alm da nova meta de 2,5% estabelecida em abril. Como mostra a Tabela 2, considerando o fluxo dos ltimos doze meses, o supervit primrio registrado em agosto, comparado ao de dezembro de 2008, conheceu queda de 57%, caindo de 3,69% para 1,59% do PIB. Com o encolhimento do PIB, a queda do supervit primrio e com a valorizao da moeda nacional, a relao Dvida Lquida do Setor Pblico/PIB reingressou numa trajetria de forte crescimento: depois de atingir 38,8% em 2008 o mais baixo nvel desde 1998 aumentou 5,2 pontos percentuais at agosto de 2009, atingindo 44% do PIB.
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TaBela 2 necessidade de financiamenTo do seTor PBlico e relao dVida/PiB


Necessidades primrias (% do PIB)* 2008 dezembro -3,69 2009 janeiro -3,20 fevereiro -3,03 maro -2,83 abril -2,55 maio -2,29 junho -2,04 julho -1,77 agosto -1,59 Ano/ms DLSP/PIB (%) 38,8 39,6 40,0 40,6 41,4 42,6 43,3 44,0 44,0

Fonte: Ipeadata. Acesso em 23/10/2009 (*) Supervit (-)

O mais grave nessa situao que boa parte do aumento dos gastos correntes (aumento dos salrios do funcionalismo, benefcios previdencirios e assistenciais) se transformam em gastos permanentes no oramento, significando que no podero ser simplesmente ajustados/cortados, quando no mais se justificar a ao anticclica da poltica fiscal. Nesse caso, em que inevitavelmente aumentar o grau de engessamento do oramento, dificilmente se retornar condio anterior de gerao de supervits elevados, a no ser que se conte com uma maior expanso da carga tributria, o que pode ocorrer pela retomada do crescimento e/ou pela adoo de novas medidas de ajuste. Caso contrrio, os investimentos pblicos sero ainda mais penalizados, se for necessrio maior esforo fiscal para conter o crescimento da relao dvida/PIB. Como no h boas perspectivas de recuperao das receitas, inclusive pela permanncia da poltica de desoneraes e pelo fato de que a economia ainda ensaia uma recuperao mais sustentada, alm de 2010 ser ano de eleies gerais majoritrias, perodo em que os gastos correm mais soltos, preocupante essa trajetria da poltica fiscal, que poder cobrar preo bem alto adiante, obrigando o Banco Central, como j vem sendo previsto pelo mercado, a retornar poltica de elevao dos juros e a enfraquecer as foras da recuperao econmica em curso.
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POLTICA FISCAL E O SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO

Principais concluses
Ao contrrio do que preconiza o saber convencional, a crise econmica, oficialmente iniciada em agosto de 2008, com o estouro da bolha sustentada pela expanso descontrolada do crdito subprime no mercado de hipotecas, desvelou novamente o papel vital do Estado e da poltica fiscal para garantir a reproduo do sistema capitalista no longo prazo. Proibido pelo paradigma terico dominante de intervir na economia, de operar com oramentos desequilibrados e de manter, aos olhos dos investidores, uma situao permanente de solvncia, tais recomendaes tornaram-se letra morta, pelo menos temporariamente, para que o Estado pudesse usar seu arsenal de instrumentos e de recursos para salvar a economia e o capital de um grande colapso. Nesse processo, conhecido como socializao das perdas, a situao fiscal dos governos, em geral, principalmente dos pases desenvolvidos, pioraram e muito! , o que exigir que se faam vrias reformas estruturais em seus mecanismos de financiamento e em suas estruturas de gastos para reajustar as contas, a prevalecerem os postulados desse paradigma, mantendo a economia numa situao de fraco crescimento at que a demanda privada tenha fora suficiente para reativ-la. No Brasil, que seguiu praticamente o mesmo script dos pases desenvolvidos, flexibilizando a poltica fiscal para enfrentar a crise, essa opo tambm se mostrou favorvel para conter e at mesmo reverter o mpeto da crise. Mas, como nos demais, custa de uma progressiva piora da situao fiscal, com dificuldades adicionais: com poltica expansionista centrada predominantemente nos gastos correntes, pode perpetuar e continuar a ver ampliarem-se os desequilbrios fiscais, com custo para a economia e a sociedade muito superior ao que resultaria de uma poltica fiscal mais de acordo com o que a conjuntura econmica da crise exigiria.

Referncia Bibliogrfica
OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de. Economia e poltica das finanas pblicas: um guia de leitura. So Paulo: Hucitec, 2009.
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A Poltica de Assistncia Social: novos desafios


Maria do Carmo Brant de Carvalho Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e ps-doutorada em Cincia Poltica pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales de Paris. Superintendente do Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria (Cenpec)

No processo de constituio das polticas sociais pblicas, a Assistncia Social significou a gnese da interveno social do Estado moderno. Como diz Snia Draibe (1990), a poltica assistencial constitui a forma ancestral da poltica social. Na qualidade de ao pblica no campo social, a poltica de Assistncia Social precedeu no tempo as outras formas de interveno social do Estado. bom lembrar que as polticas pblicas no nascem no Estado, mas na sociedade civil.

Marcas do sculo XX
O sculo XX marcou a defesa e realizao de polticas pblicas universais fundadas no reconhecimento dos direitos do cidado e, portanto, introduzidas na lgica da cidadania. Nesse perodo, tanto as organizaes do sistema ONU quanto os estados-naes firmaram em cartas, pactos e constituies o reconhecimento dos direitos sociais dos cidados. No Brasil, a poltica de Assistncia Social s foi reconhecida como poltica de Estado muito tardiamente. At o final do sculo XX, a Assistncia Social em nosso pas esteve fortemente assumida pela sociedade providncia, seguindo os padres da benemerncia, meritocracia, tutela, filantropia. De fato, at 1988 a Assistncia Social no era reconhecida como misso do Estado, que s atuava supletivamente. Ao se apresentar em nosso pas como funo de seguridade social, a Assistncia Social passa a integrar o trip da proteo social, ainda constitudo de forma fragmentada, sem um projeto comum: poltica
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de sade para todos os cidados, previdncia social como segurana devida ao trabalhador, assistncia social para aqueles que, vivendo nas malhas da vulnerabilidade social, necessitam da proteo do Estado. no mbito da poltica de Assistncia Social propriamente que se instituiu um maior nmero de mecanismos de proteo social no contributiva, vistos como direito dos cidados em situao de vulnerabilidade social. Vulnerabilidades sociais ocorrem como resultantes de diversos fatores: a ausncia ou precria renda produz vulnerabilidade; o trabalho informal e sazonal, o trabalho precrio e o desemprego produzem vulnerabilidade social; o precrio ou nulo acesso aos servios das diversas polticas pblicas produz vulnerabilidade social; a perda ou fragilizao de vnculos de pertencimento e de relaes sociofamiliares produzem vulnerabilidades sociais; as discriminaes, as mais diversas, tambm produzem vulnerabilidade social.

O reconhecimento da poltica de Assistncia Social e sua regulao


Desde o enunciado na carta constitucional de 1988, essa rea de ao pblica realizou enormes e densos avanos em sua regulao e consolidao como campo de ao do Estado. Um primeiro foi a promulgao da lei orgnica de Assistncia Social em 1993. Na sequncia, avanou no refinamento de conceitos que a afirmam como poltica pblica de seguridade social responsvel pela oferta de proteo social parcela da populao atingida por conjunturas, contextos ou processos produtores de vulnerabilidade social. Obteve sucesso no reconhecimento poltico e conceitual da poltica. Outro avano se expressa na velocidade com que implementou os mecanismos propugnados em lei na garantia de participao e gesto compartilhada1. Implementou e deu voz aos conselhos municipais, estaduais e nacional de Assistncia Social; implementou igualmente o Fundo de As1 As leis infraconstitucionais, objetivando assegurar uma maior participao da sociedade nos fruns de deciso, instituram, dentre outras medidas, conselhos nas diversas polticas pblicas, com participao paritria entre governo e sociedade civil, visando deciso e ao controle sobre as aes da poltica.

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sistncia Social nas trs esferas de governo e avanou na construo e aprovao de planos municipais, estaduais e nacional de Assistncia Social. As conferncias municipais, estaduais e nacional, por sua vez, se tornaram grandes fruns na formao de competncias de gesto, consensos e avanos nessa poltica. Avanamos mais com a aprovao, em 2004, da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e proposio de uma regulao dos servios socioassistenciais pautados em parmetros, padres, critrios e respeito ao pacto federativo na sua operacionalizao: o Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Em julho de 2005, foi aprovada a regulao do Sistema nico de Assistncia Social. Um sistema nacional de ordenao da gesto das aes socioassistenciais, parametrizadas em regulao e obedincia ao pacto federativo e reconhecimento dos direitos socioassistenciais do cidado. Podemos dizer que o Suas, espelha-se no SUS (Sistema nico de Sade). Para comentar sobre o Suas, retomo as reflexes de Aldaza Sposati, sem dvida a maior estudiosa dessa poltica. O Suas uma racionalidade poltica que inscreve o campo de gesto da assistncia social, uma das formas de proteo social no contributiva, como responsabilidade de Estado a ser exercida pelos trs entes federativos que compem o poder pblico brasileiro. Nesse sentido, uma forma pactuada que refere o processo de gesto da assistncia social, antes de iniciativa isolada de cada ente federativo, a uma compreenso poltica unificada dos trs entes federativos quanto ao seu contedo (servios e benefcios) que competem a um rgo pblico afianar ao cidado (SPOSATI, 2005). O Sistema nico de Assistncia Social (Suas): introduz nova organizao da ateno pblica redefinindo os servios socioassistenciais de modo hierarquizado em proteo bsica e especial; traduz e especifica servios socioassistenciais; define servios bsicos de pouca, mdia e alta complexidade. Introduz concepo importante de se criarem e implementarem
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sistemas de vigilncia da proteo social (monitoramento pela via de mapas da pobreza e excluso social; ndices de vulnerabilidade social; mapas de vulnerabilidade social...); elege como unidade de interveno a famlia, objetivando romper com as tradicionais segmentaes de seu pblico-alvo (crianas, adolescentes, mulheres, idosos...); elege o Centro Referncia de Assistncia Social (Cras) como equipamento e servio de proteo social bsica localizado em territrios de vulnerabilidade social com funo de organizar, coordenar e executar os servios de proteo social bsica; elege o Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social (Creas) como equipamento/servio de proteo especial de mdia complexidade junto a famlias cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos, e servio de proteo especial de alta complexidade para famlias que se encontram sem referncia ou em situao de ameaa (SPOSATI, 2005). Como se pode perceber, com o Suas h uma retomada pelo Estado de uma ao pblica delegada tradicionalmente a iniciativas filantrpicas da sociedade civil. Os servios socioassistenciais integram, em seus objetivos, o desenvolvimento de aes de proteo social, vigilncia e defesa social sempre na perspectiva territorializada, com foco na matricialidade sociofamiliar. na integrao dessas metas que desenvolve um novo modelo assistencial coerente com o Suas. Uma ao que no integralize a proteo, vigilncia e defesa social deixa de ser uma proteo social efetiva movida com processos e estratgias capazes de produzir reduo de vulnerabilidades e incluso social. Como poltica de proteo social, a assistncia social tem um campo prprio de atenes e proviso social: articula uma rede de seguranas contra riscos pessoais e sociais a indivduos, famlias e coletividades, viabilizando um conjunto de servios, programas, benefcios e transferncias de recursos materiais e monetrios, que devem ser planejados, monitorados e avaliados continuamente (CAPACITA SUAS, 2008).

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Marcas do sculo XXI e seus novos desafios para a poltica pblica


Estamos testemunhando a transformao de uma poca (...). A classe social, a indstria fordista, a famlia tradicional e o estado-nao j so consideradas categorias zumbis. Existem sim, mas se desintegram; no estruturam a ordem social emergente, sua fora parece esgotar-se com a desorganizao do velho mundo do sculo XX. De fato, a produo em massa e padronizada substituda por modelos muito mais flexveis, o esquema patriarcal substitudo pela diversidade de formas familiares e pelas novas relaes de gnero, o estado submetido a presses intensas e simultneas de globalizao e descentralizao, a crise da representao poltica tradicional conduz tanto ao neopopulismo de carter autoritrio como a toda uma gama de experimentos de inovao democrtica, de alta intensidade participativa. Tudo isso, efetivamente, nos leva a uma nova lgica cultural (...). A primeira modernidade, a dos grandes agregados sociais, das grandes cosmovises e da confiana no progresso material e na racionalidade, entra em decadncia com o sculo XX, que o seu sculo. As sociedades avanadas entram em cheio em uma segunda modernidade ou modernidade reflexiva, com lgicas culturais muito mais pluralistas e subjetivadas, sem grandes narrativas, sem grandes ancoradouros coletivos de coeso e com a conscincia cada vez mais ampliada dos riscos ecolgicos socialmente produzidos. Esse , muito sinteticamente, o contexto em que opera a ideia complexa e emergente de excluso social (GOM, 2004)

Primeiro desafio: mudana na gesto da poltica pblica


A sociedade complexa que vivemos e a questo social como se apresenta esto a exigir um novo modelo de poltica social; no mais polticas assentadas em recortes setoriais, segmentados. A gesto pblica est sendo pressionada a mudar! A nova poltica de assistncia social entra no sculo XXI quase na contramo das presses atuais por novos arranjos da poltica pblica, ao se construir como um campo de provises que se move setorial139

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mente. O que se observa como tendncia a busca por uma poltica social na sua inteireza, para dar conta das novas expresses da questo social. A tendncia buscar aes pblicas conectadas e integradas. No bastam mais polticas desenhadas e movidas setorialmente. O desafio para a poltica de Assistncia Social afirmar-se em sua setorialidade sem perder capacidade de abraar, produzir e implementar novos arranjos conjugados intersetorialmente. A assistncia social no perdeu seu carisma/identidade que se espraia por todas as demais polticas pblicas. A Assistncia Social, para realizar seu projeto de proteo social, precisa da ao intersetorial. As vulnerabilidades que as famlias apresentam atravessam, em geral, as dimenses de habitabilidade, renda, trabalho, sade, identificao civil e social, educao, convivncia comunitria e dinmica familiar. Para atender a essas necessidades e demandas da famlia, preciso: atuar na mobilizao e na induo de aes pblicas multissetoriais, no fortalecimento e na disponibilidade de redes locais de interveno social e readequao da oferta programtica disponvel, quando necessria. Mas h outra mudana: se antes j era usual, hoje muito mais, o Estado requer ao conjunta com organizaes da sociedade civil. O que estamos assistindo na implementao do Suas um descarte radical da ao conjunta com organizaes/entidades sociais. Essas continuam existindo e agindo cada vez mais desconectadas da poltica de assistncia social. Tais organizaes civis so vitais para a circulao de capital sociocultural e oferta de proteo social prxima. Em sntese: o que est em questo que a efetividade da ao pblica j colocou em xeque o modelo setorial e segmentado de operar a ao pblica. Coloca tambm em xeque a atuao exclusiva do estado na ao pblica. A governabilidade da ao pblica requer o maior dilogo e ao conjunta com a sociedade civil.

Segundo desafio: o investimento em servios


H um claro desinvestimento social na expanso e melhoria dos servios pblicos prescritos pelas polticas. Na Amrica Latina, h mesmo uma clara opo pela distribuio dos recursos oramentrios
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do Estado, na forma de renda mnima direta ao cidado. O desinvestimento se faz no pouqussimo recurso disponibilizado para a expanso e manuteno dos servios com qualidade. O desinvestimento se faz igualmente na competncia de seus agentes. Esse talvez o maior risco: risco de falta de efetividade da poltica social; risco de ausncia de inovao substantiva;2 Os acontecimentos contemporneos nos quais sociedade e Estado esto mergulhados, sem dvida esto a influenciar uma nova gerao de polticas pblicas. Tais acontecimentos, que se constituem de forma interdependente, nos levam a crer num ps-welfare state, sobretudo nos pases da Amrica Latina. Diferentemente dos pases avanados, onde os servios das diversas polticas pblicas foram universalizados, na Amrica Latina, a construo do estado de bem-estar social foi tardio e inconcluso. Muitos estudiosos contemporneos constatam que na Amrica Latina estamos instaurando no mais um estado de bem-estar social, mas preferencialmente um estado de proteo social, numa perspectiva assistencial.3 Ou seja, um olhar preferencial para os grupos em situao de pobreza, sujeitos a toda sorte de vulnerabilidade social. Afirma-se assim uma poltica de proteo social constituda por um conjunto de transferncias e prestaes no-contributivas distintas das prestaes contnuas dos servios sociais bsicos. Os enfoques ciudadanizantes e os enfoques de proteo social apresentam grandes diferenas em termos de escala, cobertura e mecanismos de gesto, e obedecem a conceitos de desenvolvimento distintos. Um diz respeito integrao e ao bem-estar; o outro, proteo social. Entendem, conceituam e lidam com a pobreza de modo diferente. Um enfatiza as capacidades e no apenas as carncias; o outro aborda especificamente os problemas da vulnerabilidade e incapacidade de determinados segmentos para enfrentar os riscos
2 Na borda ou periferia da substncia do servio, se continua exaltando a inovao dos servios por meio de novas metodologias, tecnologias, formaes continuadas, mas no se toca no essencial (o ncleo duro da poltica, no que tange ao enfrentamento das desigualdades, a equidade, a qualidade para todos). 3 Vejam! Quando falamos em perspectiva assistencial, estamos falando em proteo social e no em retorno ao que muitos ainda chamam de assistencialismo. No h retorno ao assistencialismo.

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de perda de receita e fragilizao de seus mecanismos de seguridade e bem-estar. Ambos supem papis diferentes por parte das agncias pblicas, privadas e de cooperao internacional (SERRANO, 2005). As polticas de proteo social em nosso pas no fogem a esse prognstico. Contraditoriamente ao esperado desinvestimento em servios pblicos a implantao de unidades Cras e Creas em todo o territrio nacional tem sido expressiva nos anos recentes (est presente em quase todos os municpios brasileiros, o que j uma enorme conquista em to pouco tempo). Mas os benefcios assistenciais parecem ter ganhado maior expanso e visibilidade no desempenho dessa poltica. Os benefcios monetrios ou em espcie, no mbito da assistncia social, sempre foram considerados insumos imprescindveis na proposta de cobertura da proteo social. A Loas (1993) instituiu o benefcio monetrio de prestao continuada (BPC) para idosos e pessoas portadoras de deficincia incapacitadas para o trabalho. Porm, nos anos recentes, foi criada uma profuso de novos benefcios eventuais/temporrios (Bolsa Famlia, Renda Mnima, Agente Jovem... e outros, de deciso dos estados ou municpio) geridos no mbito da poltica de assistncia social e das demais polticas setoriais, com vistas a promover o acesso e equidade no usufruto de bens e servios de ateno bsica. o caso, por exemplo, da locao social na habitao, merenda escolar na educao, aviamento de receitas na sade. Podemos afirmar mesmo que programas robustos de transferncia de renda marcam a poltica nacional de assistncia social. No Brasil, na ltima dcada, cresceram em cobertura e volume de gasto os programas sociais de transferncia de renda. So 11,1 milhes de famlias beneficirias de transferncias de renda pela via do Programa Bolsa Famlia centralizado no Governo Federal. Se atentamos para as metas de cobertura atingidas por esse programa, sem dvida estamos diante de uma grande ousadia. O Brasil nunca atingiu metas to significativas em programas de ateno aos pobres. Embora o programa Bolsa Famlia possua pelas suas condicionalidades, um desenho multissetorial, no conseguiu uma implantao
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intersetorial. No conquistou uma abordagem integrada com outras polticas pblicas sociais, bem como com as polticas de desenvolvimento regional ou local, que, em ambos os casos, permitissem enfrentar essa questo estrutural (AFONSO, 2006) H uma clara defasagem entre o montante de recursos para o financiamento de benefcios, face aos servios ou rede socioassistencial. A exemplo, no oramento federal, o recurso financeiro para o BPC oito vezes maior do que o de servios socioassistenciais. Caso se some a esse montante os recursos do Programa Bolsa-Famlia, a discrepncia entre benefcios e servios sobe quatorze vezes. A cobertura da rede de servios socioassistenciais provida com recursos federais tem ainda baixa incidncia (SPOSATI, 2006). A funo de Assistncia Social registrou um gasto de exatos 1% do PIB em 2004. um montante expressivo. Supera o gasto pblico somado em Habitao, Saneamento, Gesto Ambiental e Cultura. Isoladamente, superam os gastos com urbanismos e, com folga, os de Trabalho. A diviso federativa da Assistncia foge do padro dos demais gastos sociais e se aproxima do caso da previdncia, refletindo a opo por gastos crescentes nos programas de transferncia de renda: expressiva a concentrao no governo central (72% do gasto nacional), enquanto os Municpios pesam muito mais do que os Estados (19% contra 9%) (AFONSO, 2006). Um ltimo comentrio: os benefcios se apresentam para muitos profissionais como um re-assistencialismo da poltica pblica; para outros representam um reconhecimento do direito do cidado (com insuficiente ou nula renda) a transferncias monetrias; projetam, nesse caso, uma nova gerao de poltica social e, ainda que tmido, um projeto de redistribuio da riqueza produzida.

Terceiro desafio: Os territrios urbanos marcados no apenas por vulnerabilidades, mas tambm pela guetificao
Os servios socioassistenciais permanecem atolados no atendimento direto s famlias que a eles recorrem. Acabam, por isso mesmo, no produzindo uma interveno estratgica no territrio.
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Por maior investimento que se faa na famlia, sem interveno simultnea no territrio, no se reduzem duradouramente os efeitos de vulnerabilidades sociais cumulativas. O territrio no qual as famlias se encontram abriga um coletivo vulnerabilizado e confinado. Conforme estudos de Eric Mauran (2006), os territrios das cidades so hoje fortemente guetificados em processos que ratificam e mantm as desigualdades socioculturais, quando justamente so as competncias socioculturais que possibilitam mover mudanas. Assim, os coletivos (crianas, adolescentes, famlias...) de um territrio so movidos pela marca do confinamento (na riqueza ou na pobreza). Tais coletivos estabelecem uma demarcao do leque de oportunidades possveis de serem apropriadas pelos seus moradores. Esses territrios so marcados por um crculo reiterativo de dupla mo: coletivos que resistem s poucas, rarefeitas e descontnuas intervenes pblicas que abrem oportunidades culturais. De outro lado, polticas pblicas que no chegam a esses territrios na forma de equipamentos/servios com um articulado espectro de possibilidades de ampliao de repertrio cultural e alterao de qualidade de vida. H mesmo um risco que atravessa todos os servios pblicos e suas intenes de mudana. Os servios, em nosso caso o Cras, enredamse rapidamente num processo homogeneizador Cras/famlia/territrio (coletivo) e assim ratificam a segregao de oportunidades culturais. Em sntese: a clara expresso dos dficits nos territrios e seus coletivos precisam iluminar uma interveno pblica local que transversalize o aporte cultural.

Quarto desafio: uma nova articulao entre servios pblicos e famlias


Est em marcha um deslocamento de enorme relevncia: os servios pblicos devem acolher famlias e comunidade territorial, flexibilizando rotinas e processos que melhor atendam suas demandas. Devem
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buscar sua participao na conduo dos servios pblicos bsicos. Por isso mesmo, os servios ganharam uma margem fundamental de autonomia para produzir respostas assertivas, flexveis e combinadas, de direito do cidado e de direito ao desenvolvimento sustentvel do territrio a que pertencem. H outro deslocamento igualmente importante: a perspectiva de se revelar e afirmar potncias e desejos da populao no mais polticas e prticas centradas apenas nas vulnerabilidades e riscos sociais, resqucios da cultura poltica tutelar reinante no pas. Soma-se, a essa perspectiva, outra de maior relevncia: a de humanizar a prestao dos servios pblicos. Reflexo dessas novas lgicas, famlia e comunidade ganham centralidade na poltica social. Os servios pblicos bsicos esto combinando diversas modalidades de atendimento ancoradas na famlia e na comunidade. na poltica de sade que essa perspectiva mais avanou: foram colocados em funcionamento programas de sade da famlia; foram introduzidas a participao do mdico de famlia, do cuidador domiciliar e dos agentes comunitrios de sade. A perspectiva contempornea de reconhecimento da indispensabilidade da famlia no cerne das polticas pblicas destinadas proteo e ao desenvolvimento dos cidados, seja como porta de entrada e adeso aos propsitos dos servios pblicos bsicos (sade, educao, habitao, emprego), seja como corresponsvel e parceira na conduo desses mesmos servios. H aqui uma certa armadilha entre as demandas de ao pblica com foco direto na proteo social das famlias direito consignado e indiscutvel, sobretudo quando pensadas as vulnerabilidades sociais que as atingem e o seu envolvimento e participao na proteo e desenvolvimento dos cidados e comunidades onde se insere. que a famlia continua sendo um forte agente de proteo social de seus membros, independente das mudanas substantivas que ocorreram na sua dinmica, composio e arranjos. Porm, no podemos exaurir esse potencial protetivo sem lhe ofertar um forte apoio. H aqui uma mo dupla a ser garantida, e um papel essencial da Assistncia Social pela via do Cras.
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Referncias Bibliogrficas
AFONSO, Jos R. Las relaciones intergubernamentales dentro de Brasil. Revista de la CEPAL. Santiago do Chile, n. 84, p. 135-157, dic. 2004. ______. Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas sociais e as de transferncias de renda. [S.l.]: CEPAL, 2006. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Anlise comparativa de programas de proteo social: 1995 a 2003. Braslia, DF, 2004. Mimeografado. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS. Braslia, 2005. ______. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, 2004. CAMARGO, Jos M.; FERREIRA, Francisco. O benefcio social nico: uma proposta de reforma da poltica social no Brasil. Rio de Janeiro: PUC, 2001. (Texto para Discusso PUC, n. 443). CARVALHO, M. C. Brant. Ao em rede na implementao de polticas e programas sociais pblicos. [S.l. :s.n.], 2002. Disponvel em: <http://www.rits.org.br/>. ______. A poltica de assistncia social e seu reordenamento. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 87, p. ? , 2006 DRAIBE, Sonia Miriam. Uma perspectiva del desarollo social em Brasil. In: GURRIERI, Adolfo. (Org.) Los anos noventa: desarollo com equidad? Costa Rica: FLACSO, 1990, p. 217-256. GOM, Ricard. Gesto social: o que h de novo? In:______. Desafios e tendncias, processos de excluso e polticas de incluso social: algumas reflexes conceituais. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. v.1, p. 13 MAURAN, Eric; GOUX, Dominique. Close neighbours matter: neighbourhodd effects on early performance at school. [S.l.]: Centre
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POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: NOVOS DESAFIOS

for Economic Policy Research, 2006. (Discussion Paper, n. 5682). Disponvel em:< http://www.cepr.org/pubs/new-dps/dplist. asp?dpno=5682> ROCHA, Sonia. Impacto sobre a pobreza dos novos programas federais de transferncia de renda. Rio de Janeiro: FGV, 2004. Mimeografado. SERRANO, Claudia. A poltica social na globalizao: programas de proteo na Amrica Latina. [S.l.]: Cepal, 2005. SPOSATI, Aldaza. Documentos produzidos referentes ao Sistema nico de Assistncia Social/SUAS- 2005. [S.l.: s.n.], [2006?]. ______. O primeiro ano do SUAS. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 87, p. 96-122, 2006.

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Horizontes da e para a Poltica de Assistncia Social no Brasil: elementos para discusso


Aldaza Sposati Professora titular da PUC-SP, coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social da PUC-SP (Nepsas). Coordenadora do Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais PUC-SP/Inpe Cedest.

Antes de iniciar minhas consideraes sobre o tema, quero salientar a importncia da retomada pela Fundap do debate aberto sobre a poltica de assistncia social. Suas publicaes sobre o tema na dcada de 90 foram importantes, e significativo que ao findar a primeira dcada do terceiro milnio a Fundap as retome. Chegamos em 2009 a um avano da concepo, contedo e modo de gesto da poltica de assistncia social, que no estava suficientemente claro em 1993 quando do debate e construo da Loas Lei Orgnica da Assistncia Social. Esse avano o resultado de alguns processos que merecem destaque. Primeiro, a leitura dos modos de aparecer, conceber e organizar a assistncia social em todos os entes federativos (Unio, Estados e Municpios) foi objeto de anlise e reflexo proporcionando uma leitura nacional e no s federal da gesto da poltica. Destaca-se aqui a pesquisa Munic, realizada em 2007 pelo IBGE nos 5564 municpios brasileiros, bem como, o processo de construo a Fotografia da Assistncia Social no Brasil na perspectiva do Suas Sistema nico de Assistncia Social, para a V Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2005 pelo Nepsas/PUC-SP. Entre outros estudos que proporcionaram uma leitura nacional da gesto dessa recente poltica de expanso de direitos sociais seguridade social. Em segundo lugar, destaco a prtica do CNAS em realizar plenrias ampliadas e descentralizadas que permitiram espraiar nacionalmente o debate sobre o contedo dessa poltica, em especial, no processo
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de discusso e aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/04; do Plano Decenal de Assistncia Social Suas/Plano 10; e do Suas Sistema nico de Assistncia Social, NOB-Suas/05. Terceiro, por finalmente ter sido introduzido um sistema de informao, registro e monitoramento da poltica pela implantao do Suas-Web, que permite nova compreenso da totalidade da poltica para todos os gestores. Quarto, a reorganizao da Secretaria Nacional de Assistncia Social por nveis de proteo, bsica e especial, em plena aderncia coordenao da PNAS-04, o que possibilita coerncia e exemplaridade no modo de gesto para os entes federativos. Quinto, a dinmica de Conselhos, Fruns e Conferncias entre outros vem possibilitando a efetiva implantao do modelo democrtico de gesto. Mas, se esses avanos so importantes, isto no significa que a rea de assistncia social j tenha atingido uma situao confortvel de plena compreenso, legitimidade e legalidade, de modo a restringir eventuais movimentos que possam levar a seu retrocesso. O processo de consolidao da poltica de assistncia social, no algo que se d ensimesmado, isto , da assistncia social com ela mesma. Sua consolidao significa demarcar seu espao no conjunto da ao do Estado e da sociedade e isto exige a ampliao de sua interlocuo com outras reas provedoras da ateno pblica da seguridade social e, principalmente, com o Legislativo e o Judicirio. Exemplo explcito desta afirmao pode ser obtido pela trajetria de dois projetos de lei em tramitao na Cmara dos Deputados desde abril de 2008. O PL 3077 refere-se introduo de novos artigos na Loas, de modo a introduzir redao compatvel com o Suas Sistema nico de Assistncia Social. Esta medida de baixo impacto face factualidade da gesto permitir para alm da legitimidade suprapartidria do Suas sua compatibilidade legal. A segunda proposta referida ao PL 3021 tem sido alvo de forte polmica, principalmente quando foi travestida de uma Medida Provisria, a MP 446/08, posteriormente rejeitada. Este PL toca em duas alteraes fundamentais: a) em coerncia com a Constituio Federal de 1988 CF88, recoloca o campo de ao do CNAS restrito poltica de assistncia so149

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cial. No caso, as demandas de organizaes de sade e de educao para obteno do Certificado de Beneficentes (Cebas) passam a ser da competncia de cada Ministrio ao qual est afeta sua atividade. Esta mudana j est aceita em todas as redaes substitutivas ao PL 3.021, cujo relator o deputado federal Eduardo Barbosa, do PSDB de Minas Gerais; e b) o segundo aspecto que permanece polmico diz respeito aceitao do campo de ao da assistncia social. Existem formas de entendimento pr-CF88; pr-Loas; pr-PNAS-04; pr-Suas, que consideram que assistncia social significa prover atenes gratuitas aos mais pobres, sejam eles de qualquer natureza. Isto caracteriza que o domnio da assistncia social o domnio de uma condio de acesso: ausncia de pagamento direto. De fato, se trata de uma concesso de mrito e no da desmercadorizao do acesso enquanto poltica social. H uma resistncia em reconhecer um campo de ao especfico para assistncia social. Esse modo de ver no considera a proviso de direitos sociais atravs dessa poltica. Ela realizaria assim, aes da assistncia, isto , gratuitas. A defesa deste ponto de vista est bastante vinculada a organizaes que prestam atenes a pessoas com deficincia, no debate do PL 3.021. Aprovar o projeto de lei que legaliza o Suas (PL 3.077/08) em curso na Cmara Federal, mediante a introduo de alteraes Loas, fundamental assim como a aprovao do PL 3.021/08 que j exige redao mais adequada dos artigos 18 e 19 relativos assistncia social. Feitas estas consideraes, e dando seguimento ao tema que denominei de horizontes para a poltica de Assistncia Social no Brasil, organizei as ideias em torno de 10 pontos ou 10 desafios a serem enfrentados, que enunciarei antes de examin-los: afirmar o estatuto de poltica pblica para a assistncia social assegurando-o pelo: a) fortalecimento da construo nacional da gesto da poltica; b) rompendo com o velho paradigma fragmentador em segmentos e introduzindo as protees sociais bsica e especial; c) consolidando um campo especfico de atenes atravs de servios e benefcios cujo acesso consolidador de direitos sociais e no s humanos; afirmar o eixo poltico da poltica na capacidade protetiva da famlia espraiando a noo de seguridade social do indivduo famlia;
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afirmar a unidade de gesto pela nacionalizao da poltica atravs da efetivao suprapartidria do Suas enquanto compromisso tico social que afiana o direito proteo social a indivduos e famlias de forma no contributiva; reafirmar a aliana da assistncia social da e na seguridade social atravs do reconhecimento das necessidades protetivas da famlia, estabelecendo laos que reforcem a lgica da proteo da assistncia social para alm da rea de concesso de benefcios (materiais ou em espcie) a implantao da rede de servios socioassistenciais de proteo social bsica e especial; ganhar unidade na luta real pelos direitos sociais na assistncia social. A construo da unidade em torno dos direitos socioassistenciais no ainda um fato. Precisa ser retomado ao que se chegou na V Conferncia Nacional de Assistncia Social enquanto declogo de direitos, reafirm-los, acrescer, corrigir; afirmar o campo da universalidade da poltica de assistncia social para com a proteo social no mbito da seguridade social quebrando a noo de poltica residual e compensatria; construir a relao institucional entre servios e benefcios na diviso federativa de responsabilidades na assistncia social; reafirmar a base da relao entre a assistncia social e entidades sociais pela poltica social pblica de direitos que exige compromissos pblicos; reafirmar o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC, tambm chamado BCP-Loas) na lgica da assistncia social e no na lgica da previdncia social enquanto poltica nacional com gesto centrada na Unio e contribuinte; e afirmar a assistncia social e direito social como um bem social no campo da proteo social.

O Estatuto de Poltica Pblica: a capacidade de construir a unidade nacional


Assegurar o estatuto da poltica pblica uma primeira grande exigncia. Esse estatuto complexo e no advm de um discurso, de um rtulo ou de um ttulo. Ele exige tornar visvel, compreensvel o
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carter pblico da poltica e instalar na gesto dos trs entes federativos uma nova capacidade: de identificao da totalidade da demanda nos territrios face s atenes instaladas; de obter clareza quanto ao que especfico poltica de assistncia social, no campo dos direitos seguridade social e cidadania. Por carter pblico de poltica entende-se a efetiva compreenso, explicao, demonstrao do a que vem a poltica de assistncia social na realidade brasileira, seu impacto nessa realidade e no processo de emancipao de sujeitos, famlias, segmentos de classe e por que no, classe social. O alcance desta totalidade exige investirmos em uma capacidade de sntese de dados sobre essa poltica, sua organicidade e seus resultados.

As dificuldades e as afirmaes da assistncia social como poltica pblica


Para muitos a assistncia social ainda entendida como uma poltica para o pobre e a pobreza. Este modo de ver e compreender falacioso e acrtico. falacioso porque, evidentemente, a assistncia social como qualquer outra poltica social no tem resolutividade sobre o pobre ou a pobreza. Por consequncia, a assistncia social no teria resultados positivos, somente amenizaes. Seu teto de resolutividade sob essa concepo torna-se bastante baixo e imediatista. tambm acrtico, porque descola a anlise da gerao das demandas sociais do modelo econmico. sabido e notrio que a pobreza resulta do modelo de acumulao adotado pela sociedade de mercado e, no caso brasileiro, pela imensa desigualdade e dvida social que marcam a histria do modelo econmico brasileiro. A assistncia social ao expandir o alcance da proteo social para alm da relao de trabalho encontra oposies. De um lado as oposies conservadoras que submetem o acesso social ao trabalho, dentro de sua viso disciplinar que atrela a poltica social ao desempenho do mercado. Nesta leitura, o acesso fora do mercado visto como tutelador. Suporta-se somente nessa concepo o acesso a educao e sade fora do mercado. Mas sempre com uma ateno em grau bsico e no universal ou em alta qualidade.
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Ocorre por outro lado, que leituras crticas, ao analisarem a sociedade do capital, concretamente registram a determinao econmica e nela a relao capital-trabalho. Esta determinante econmica que seguramente explica leva, no mais das vezes, a considerar que inexiste espao para a poltica social obter novas conquistas atravs da luta social. preciso ter claro e afirmar que a luta social acresce novos elementos luta econmica. Uma poltica social no expresso da legislao social do trabalho, por mais que este seja explicativo da sociedade do capital. A assistncia social como outras polticas sociais tem campo de conquistas sociais que so palpveis, efetivos e demonstrveis em mltiplas experincias, isso no a torna resolutiva de todas as manifestaes da questo social, ou de todas as manifestaes de desigualdade social, ou ainda da pobreza embora contenha um campo de resolutividade. Por outro lado, ela no uma panaceia, como dizem alguns, como no tambm, o campo de excelncia da prtica do Servio Social. Neste caso, ela um campo significativo de absoro do trabalho de assistentes sociais, mas no s deles. Psiclogos, advogados, engenheiros, administradores, arquitetos entre vrios outros profissionais so agentes operadores dessa poltica pblica. Estas ponderaes se voltam para a necessidade de termos uma posio face ao movimento de segmentos dirigentes da categoria dos assistentes sociais, que vem buscando impedir a afirmao da assistncia social como poltica pblica de direitos, considerando equivocadamente, que sua presena dociliza a economia e precariza as polticas sociais por atender to s aos interesses do capital e da acumulao. A assistncia social contributiva no enfrentamento da desigualdade social assim como as demais polticas sociais, mas no resolutiva dessas desigualdades no porque seja falha ou inadequada, mas porque a resolutividade das desigualdades transborda seu mbito. Isto no lhe traz qualquer desabono ou reduo. Nessa dimenso pela distributividade, que resulta de suas aes, que ela alcana algumas manifestaes da pobreza enquanto manifestaes da questo social e os cidados que esto vivenciando tais excluses, vitimizaes, espoliaes, sendo invisveis aos olhos do Estado suas necessidades.
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A assistncia social amplia a agenda de respostas sociais do Estado quando incorpora necessidades sociais antes consideradas individuais, agora coletivas, e na condio de direitos de cidadania. Sua particularidade a de tornar visvel aos olhos da sociedade, do capital, do Estado, segmentos da populao que so invisveis e tem interditado seu acesso no campo da proteo social. A sociedade brasileira tem marcada histria de subalternizao e excludncia para aqueles que no tm acesso ao mercado, isto , ela tem uma concepo restrita e restritiva do acesso a provises pblicas pela condio de cidadania. A incluso na poltica social no se d pela via do trabalho, mas pelo reconhecimento pleno dos direitos humanos e sociais, vale dizer pelo reconhecimento dos direitos de cidadania. A nica poltica social que se vincula pelo acesso ao trabalho formal a previdncia social. Ter clareza da totalidade, num primeiro plano significa ter clareza da direo poltica da poltica de assistncia social.

A construo do sentido pblico na assistncia social


Um segundo desafio o de tornar a poltica de assistncia social efetivamente pblica. E aqui reside a grande dificuldade em preparar os agentes institucionais para ruptura com velhos paradigmas e anuncia o estatuto de poltica pblica e consequentes exigncias que alteram substantivamente o processo de gesto. Toda a trajetria da assistncia social de fragmentao entre aes pblicas e privadas e entre segmentos sociais. Neste caso, qualificados como carentes, so apartados da condio de cidados e trabalhadores. Outra fragmentao decorre do modo tradicional de gesto diferenciado entre os entes federativos pela mediao de primeiras-damas, pelas descontinuidades de ao entre governos. A histria dessa poltica tem movimentado mais interesses corporativos do que interesses gerais. preciso entender que a poltica pblica ultrapassa dimenses limitadas. O impacto de uma poltica social afeta e afetado pelo conjunto das polticas sociais e econmicas. Seus efeitos transbordam os muros de uma s poltica.
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Na assistncia social, o domnio da poltica pblica ainda mais discursivo do que efetivo alterador do modo histrico da gesto das prticas nessa rea. A exemplo, nos Oramentos Pblicos, a Funo Programtica 8 Assistncia Social incorporada por diversas reas como Abastecimento, Transporte, Esporte e Lazer e, pior, pelo trabalho de primeiras-damas, atravs de Fundos de Solidariedade. Neste caso, o recurso financeiro aplicado fora da deciso do Fundo Municipal ou Estadual de Assistncia social como preconiza a lei.

O reconhecimento da demanda em sua totalidade


O terceiro desafio reconhecer a demanda, saindo do paradigma de situaes, caso a caso, ocorrncias. Da a centralidade do avano da vigilncia social, uma das funes da assistncia social estabelecida pela PNAS-04. pelo domnio territorial da demanda que em primeiro lugar se tem o avano do reconhecimento pelo Estado dos cidados no includos. Isto exige coragem, pois demonstrar a demanda certamente indica mais a presena da necessidade do que das respostas, e isto pode demonstrar que, embora muito j se tenha feito, ainda h muito por fazer. Do ponto de vista dos direitos ou do alcance dos direitos sociais, demonstrar a demanda significa configurar cidados e no municpios. Por isso a categoria territrios e no municpios pois ela exige que o gestor municipal volte os olhos (e a responsabilidade de Estado) para os cidados e no para o entendimento de que j pleno (ou exemplar) pelo fato de desenvolver uma dada experincia. A exemplo, um Cras em um municpio no significa o reconhecimento da demanda por Cras. Mais prximo seria no mnimo considerar as famlias que recebem benefcios em um dado municpio e a sua cobertura por Cras. Mais avanado ainda considerar a totalidade das famlias em vulnerabilidade. Temos hoje duas unidades de anlise na poltica de assistncia social: indivduos e famlias. Estas unidades no podem ser tomadas como fragmentadoras do pertencimento a campo do trabalho, do segmento de classe j que em uma sociedade capitalista e no mbito da poltica social o conflito capital trabalho componente essencial.
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A partir da centralidade da matricialidade sociofamiliar deveramos convergir a anlise dos resultados para famlias como um agregado bsico de relaes intergeracionais, de gnero, de produo e de reproduo social para alm de afirmao de valores, cultura e afetos essenciais nas relaes humanas. Assim para a assistncia social no bastaria a categoria beneficirio do BPC, mas famlias beneficirias do BPC, mesmo quando essa famlia seja constituda de uma s pessoa.

As desprotees familiares como objeto de proteo


Um quarto plano de avano est no reconhecimento de quais so as situaes de desproteo familiar alcanveis pela poltica de assistncia social. Ainda que essa desproteo tenha demandas mltiplas precisamos clarear quais dessas demandas so compatveis com a rea de responsabilidade da assistncia social. Esta questo fundamental para orientar o alcance da poltica e sua afirmao atravs de resultados palpveis.

O padro de cobertura como desafio


O quinto passo supe conhecer a cobertura ou as ofertas de cobertura a essa demanda e sua qualidade. Conhecer a qualidade dessas respostas um processo que exige estabelecer padres de qualidade e quantidade de cobertura dos servios. Temos que objetivar este contedo em uma leitura local, regional e nacional. Em sntese, o estatuto de poltica pblica supe dimensionar e qualificar a responsabilidade do Estado em dar respostas a um conjunto de necessidades sociais na condio de direitos reclamveis, a partir do que concretamente est sendo ofertado e realizado.

O Eixo Poltico da Poltica: a centralidade na capacidade protetiva das famlias


Quando do trnsito do Ministrio da Assistncia Social para a Secretaria Nacional de Assistncia Social (Snas), em meados de 2003, discutiu-se e foi adotado o carter setorial da poltica de assistncia
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social. Ela no seria auxiliar ou processante das demais polticas, mas uma poltica com responsabilidades prprias que opera em completude com as demais polticas sociais e econmicas. No se tomou por referncia uma poltica genrica em atenes para uma clientela definida por corte de renda. Essa concepo maior de uma poltica social com campo prprio no mbito de necessidades sociais de proteo social permanece ainda fragilizada pelos usos e costumes tradicionais. Muitos permanecem entendendo-a como poltica para o pobre ou a pobreza e destinada a conferir uma melhoria na vida do pobre e no propriamente assegurar proteo social como direito e seu vnculo com a Seguridade Social brasileira. A vivncia de acessos a benefcios com corte de renda estimula a presena do velho paradigma. De fato, a PNAS-2004 ressalta o mbito da assistncia social como o da proteo social e seu eixo na matricialidade sociofamiliar. Considero que esta definio leva a ter como objeto analtico e de ao a capacidade protetiva da famlia. No caso, a famlia um sujeito coletivo e no s, a soma de seus membros ou a viso de um deles. Ainda temos um vcuo de conhecimentos sobre essa questo. Temos que ter coragem de aprofundar o conhecimento e o alcance possvel de resultados sobre essa modalidade de proteo social. Aqui reside um dos pontos sensveis: a lgica da ao face a segmentos sociais ou por ciclos de vida (embora seja marcada por demandas mais organizadas) tende a captar e comandar as iniciativas fora do eixo agregador da matricialidade sociofamiliar. A capacidade protetiva da famlia no considerada na lgica dos segmentos, pois nesta, a noo de indivduo preponderante. Os conhecimentos sobre as famlias e a sua capacidade protetiva no cresceram necessariamente em cada cidade. A existncia do Programa de Ateno Integral da Famlia (Paif), no significa necessariamente o eixo da gesto na capacidade protetiva das famlias, dado que o processo de gesto particular a cada ente federativo. H tendncia em operar o Paif como linha de financiamento uso e costume tradicional da relao dos governos subnacionais com o governo federal e no como novo paradigma de proteo social. Talvez ainda no tenhamos decodificado o suficiente a relao entre matricialidade sociofamiliar e o processo de gesto da assistncia social
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na proteo social bsica e especial e entre servios e benefcios. Seguramente, o trabalho com famlias embora de centralidade na proteo bsica tambm de importncia fundamental na proteo especial. Quer a proteo bsica quer a especial so regidas pela matricialidade sociofamiliar. Isto significa que o alcance do Paif precisa ser estendido como pleiteiam os pequenos municpios que correspondem a mais de 70% da realidade dos entes gestores da assistncia social.

A Unidade de Gesto: a nacionalizao da poltica pela efetivao do Suas


Unidade a estratgia bsica de reverso da fragmentao e pulverizao das formas e modos de aparecer da assistncia social no Estado brasileiro entre os trs entes federativos e em cada um deles, atravs da construo de um mesmo significado e do compromisso tico e social com direitos proteo social de famlias e indivduos. A construo do Suas mais um processo de nacionalizao do que de descentralizao de aes. Esse processo supe a adoo de um novo paradigma. A difuso desse paradigma entre os entes federativos e sua adoo heterognea, no s por ausncia de compreenso, mas de capacidade estratgica para enfrentar condies objetivas. H claros espaos de resistncia que vm sendo acentuados como traos de disputa partidria. Ocorre a necessidade de tornar bastante objetivo o que suprapartidrio e o que partidrio no alcance da poltica de assistncia social. Ocorre uma insuficincia da discusso tcnico-poltica gerada pelo processo de construo do Suas e, por consequncia, limitada a capacidade para responder complexidade das questes sobre o impacto do modelo de poltica pblica de assistncia social na realidade brasileira. Se o conceito de unidade fora vital para a poltica pblica, ele tem um forte oponente de carter ideolgico e partidrio. A concepo de ao social (pr-poltica pblica) e, nela, da movimentao da solidariedade em busca de iniciativas da sociedade, incentivada por muitos gestores, analistas, governantes. A ideia de religiosidade civil ou do solidarismo enfatizada por dirigentes da direita e da esquerda, sem esquecer o centro, em contraponto a servios sociais pblicos.
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Esse modelo cortejado por polticos de renome. um modelo mais compatvel com o status quo embora aparea como moderno ou contemporneo. O solidarismo de voluntrios e ONGs granjeia simpatias de vrios polticos e governantes, pois no embate de foras adquire o significado de ampliao de apoios a quadros polticos que esto em busca de votos para eleio ou para ampliao das bases de Governo. Este amlgama poltico exige explicitar mais a fundo o alcance da concepo de unidade representada, a primeiro plano, pelo Suas, como Sistema nico de Gesto. A concepo de unidade de gesto contida no Suas decodificada por alguns como um processo de federalizao e ampliao de foras do PT, partido no Governo do pas. Alguns diro at que ela quebra a autonomia de municpios e estados. O processo de habilitao dos municpios precisa receber novos elementos pautados na unidade de gesto, mas no genericamente considerados e sim, direcionados para a concretizao dos direitos dos cidados. A perna desse sistema que se refere relao com as iniciativas da sociedade precisa estar claramente desenvolvida, sob pena de deflagrar uma guerra. De um lado, o Suas; de outro, as entidades ou iniciativas sociais. Esta dualidade comea a ser partidarizada e, para alm disso, a rotular aes sociais de entidades como contemporneas; e sistemas pblicos, como retrgrados. Espera-se que a crise econmica atual tenda a reequilibrar esse preconceito.

A Aliana da/na Seguridade Social: a partir da proteo social a famlias


A gesto da seguridade social proposta pela CF88 no decolou, apesar de termos o Oramento da Seguridade Social e um extinto Conselho Nacional de Seguridade Social. No h um lcus governamental promotor da seguridade, nem vias de acesso entre sade, previdncia e assistncia social nessa direo. Para a poltica de assistncia social, a mais frgil das trs, a menos definida pela CF88, a seguridade social um eixo, uma bssola que fora sua direo para o campo dos direitos, do dever de Estado de alcance da universalidade de respostas.
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A fora da seguridade social uma necessidade para evitar o retrocesso e a fragmentao da poltica de assistncia social. H que se manter na assistncia social forte relao com as lutas pela permanncia e avano da seguridade social. Considero que o eixo famlia e seguridade social poderia ser estratgico como campo da assistncia social, na aproximao com sade e previdncia social. Cada uma das polticas tem concepes prprias sobre famlia, e ainda no se criou ou aprofundou o dilogo entre elas, sobre famlia e proteo social. No se est com isto preconizando o familismo ou a centralidade de responsabilidades na famlia, em substituio responsabilidade pblica pela Seguridade Social. Pelo contrrio, o que se quer entender a expectativa de responsabilidades familiares que a sade e a previdncia social, alm da prpria assistncia social, contm; e a efetiva capacidade que as famlias brasileiras tm para responder a tais expectativas, que podem estar acima ou abaixo do real. Estas concepes tm que passar pela prova concreta do real das famlias, principalmente das uniparentais e chefiadas por mulheres. A discusso sobre a relao entre matricialidade sociofamiliar e a seguridade social precisa ser mais discutida e clareada, com o concurso da sade e da previdncia. A sade tem centralidade na sade coletiva, a previdncia na cobertura do individuo trabalhador, a mediao da assistncia social com o ncleo bsico de proteo que a famlia precisa ganhar maior visibilidade e consistncia no mbito da seguridade social.

A Construo de Unidade em Torno dos Direitos Socioassistenciais


Se o fortalecimento do estatuto de poltica pblica de seguridade social e a efetivao do Sistema nico de Gesto da Assistncia Social, fortalecem a presena do dever de Estado na poltica de assistncia social, a promoo dos direitos de cidadania teima em ser mais um anncio, uma perspectiva, do que estratgias institucionais efetivas para alcance dos cidados.
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J sabido que, do ponto de vista nacional, o acesso ao BPC que tem atravessado a processualidade jurdica e se configurado efetivamente como direito. Benefcios e servios so ainda construes de governos e no de Estado. Chegamos a um declogo de direitos socioassistenciais, mas ele no ganha espao em nossas discusses, documentos etc. e ficou mais para letra morta, que para discusso e operacionalizao vivas. Aceita-se ou no o declogo? Ele levanta questes de fundo sobre a equidade no acesso aos direitos socioassistenciais. Se o impacto da poltica de financiamento, dentre outras questes vitais para uma poltica pblica em direo universalidade, consagrado na construo do declogo, com certeza faltam ainda outras dimenses; e essa discusso no foi retomada ou aprofundada. A assistncia social ingressa no campo dos direitos, pelo direito humano dignidade. A questo transformar direitos humanos no que for compatvel a acessos sociais e, portanto, em direitos sociais, isto , direito a determinados acessos que a assistncia social deva prover e garantir. H leis municipais e estaduais nessa direo que deveriam ser aglutinadas e copiladas, de modo a gerar o fomento a iniciativas de legislaes, infraconstitucionais nessa direo.

A Questo da Universalidade de Atenes na Assistncia Social


Por mais paradoxal que seja, ainda no h resposta para a pergunta sobre o que universalidade na assistncia social. Para responder, preciso definir quem seu pblico, que direitos tem e quais so os deveres dessa poltica, alm evidente, de produzir conhecimentos sobre essa universalidade. Temos avanos nessa direo. O censo populacional feito em 2007 pela SNAS estima em 50 mil brasileiros a populao que vive em situao de rua. A pergunta : qual a cobertura existente, quantitativa e qualitativa para a populao em situao de rua? Quais seus direitos? Alguns tm discutido a expresso que h na Constituio a quem dela necessitar , interpretando a expresso como restritiva. Considero que, se o sentido o do reconhecimento da necessidade, no do necessi161

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tado, no h qualquer restrio. Afinal, todo acesso de todas as polticas sociais deve ser assegurado, claro, aos que dele necessitem.

Construo da Relao Institucional entre Servios e Benefcios na Diviso Federativa das Responsabilidades na Assistncia Social
Temos estudado diversos modelos da assistncia social em pases americanos, latino-americanos, asiticos, europeus. A tendncia que temos no Brasil da forte concentrao oramentria federal em benefcios comum a diferentes realidades. Este o modelo preponderante da assistncia social em uma sociedade de mercado: fazer da ateno um substituto de renda que permita o consumo no mercado. Esta a forma adaptativa alguns diro compensatria fundamentada no acesso a mercadorias atravs do mercado. Esta a lgica da previdncia social como proteo social. Todavia, no a lgica da proteo social da sade ou da educao. A pergunta : o que na assistncia social efetivamente desmercadorizado? A equao nesse modelo mercadolgico : proteo = dinheiro para adquirir mercadorias como proteo. A sociedade de mercado aceita mais o acesso a benefcios mediante teste de meios. O benefcio visto como alavancador da economia, do processo de consumo. O beneficirio visto como fora de trabalho a ser inserida no mercado. Este um equivocado conceito de emancipao, divulgado como desejvel e ausente da concepo de direitos de cidadania. Claro que, aqui, o conceito de proteo foi reduzido a uma equao economicista. Como a avaliao da necessidade de proteo das famlias se faz pelo clculo da renda per capita, isto , a capacidade protetiva da famlia mediada pela renda, j ocorre, partida, a reiterao da relao proteo/mercadoria/renda. Evidente que, em uma sociedade de mercado, a sobrevivncia de algum considerada pela sua capacidade de consumo de mercadorias ou de aquisio ou de seu poder de compra. O alcance de proteo social estaria ento relacionado a seu poder de compra. Esta a lgica do mercado, mas no pode ser a lgica da poltica social pblica, porque
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qualquer poltica social s o , efetivamente, quando desmercadoriza uma ateno. De outro modo s subsdio. No ter dinheiro no bolso (nem no banco), na sociedade de mercado, sem dvida, uma desproteo, mas isto no configura o elenco das desprotees ou a resultante do que se entende por desproteo em uma famlia para uma poltica social pblica, principalmente no caso da assistncia social. Quais as protees que no so mercadorias na assistncia social? Esta a questo objetiva para qual precisamos ter claras respostas. Alguns respondero que proteo e incluso so similares, e que buscar proteo estar includo. Com certeza, no entendimento mais cho, incluso significa ser parte de, ser aceito por. Incluso uma situao relativa e que, em grande parte, deriva de superao de estigmas e discriminaes. A proteo social vai alm da superao de estigmas e de apartaes. A proteo dignidade humana alcana mais situaes de equidade. O quanto alm isto significa? Ainda no temos respostas claras ou, por vezes, h um medo de oferec-las. A expanso do alcance da proteo para alm da renda traz o debate sobre os servios. Estamos ainda em terreno pantanoso nesse quesito e, sob vrias ticas, a relao servio-benefcio/beneficirio ainda pautada pela separao entre um e outro nas responsabilidades federativas. A gesto federal dos benefcios no est claramente municipalizada em atribuies, o mesmo ocorrendo em caminho inverso com a gesto dos servios.

A Clareza da Relao com Entidades Sociais no mbito de uma Poltica Social Asseguradora de Direitos
Este um debate necessrio, pois o modelo de gesto da assistncia social, ao trazer a cena o cidado, supe um novo tratamento da intermediao da entidade social envolvida com atenes da assistncia social ao cidado. Todavia, temos que lembrar que uma entidade um sujeito coletivo que lutar por um novo lugar e/ou a manuteno do antigo lugar. Temos que lhes dar uma resposta clara, no modelo que
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no fragilize o eixo poltico da poltica centrado no direito do cidado (e no do apoio corporativo a entidades sociais).

Reafirmar o BPC na Lgica da Assistncia Social


No que se refere aos benefcios, sabemos que o BPC aquele que traz mais forte a ideia de mnimo social em que se apoiou a Loas. Ele uma forma de penso social ou do income support ingls. Reconhece a salvaguarda da dignidade de idosos e pessoas com deficincia, pelo Estado; mas sem dvida se assenta no princpio plenamente aceito pela sociedade de mercado para a assistncia social. preciso registrar que at a emisso da Loas, a linguagem de benefcios, prpria da previdncia social, no percorria a assistncia social. rgos gestores municipais e estaduais praticavam auxlios em espcie ou em seus materiais. A linguagem de benefcios passou a ser aplicada por mimetismo sem maior reflexo sobre o significado dessa mudana de nomenclatura. Interessante registrar que a gesto federal da assistncia social no havia ingressado at 1996 em prover atenes individuais. Eventualmente, em ocorrncias de catstrofes, poderia mobilizar-se em coletar bens materiais e distribu-los. A aplicao de benefcios foi uma novidade maior para a instncia federal do que para municpios e estados, que certamente manifestaram tendncia de reproduzir os velhos procedimentos de auxlios. Nos debates sobre o BPC, a grande discusso entre a precedncia da lgica da seguridade social a orientar a gesto do benefcio, ou da lgica da previdncia social (de assegurar renda para quem no se possa automanter. reconhecido que sua gesto est bastante impregnada da lgica da previdncia social e que precisa aliar-se lgica da assistncia social, no lgica da contribuio pelo trabalho. A lgica da assistncia social tem matricialidade sociofamiliar e de direito do cidado proteo social independente da legislao social do trabalho. A leitura do BPC sobretudo federal e no federativa. preciso avanar essa discusso, para que a capacidade gestora dos municpios e deles do Cras faa transitar a relao indireta do benefcio (mediado pelo agente financeiro) pela relao direta do servio (mediado pelo agente social).
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preciso desenvolver mais estudos de cobertura. Talvez incluindo questes especficas a serem identificadas pelo censo de 2010 a ser realizado pelo IBGE. Outra direo estabelecer conexo entre o Cadastro do BPC e o Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia. Talvez seja um campo de trabalho de municpios, e no propriamente federal, desde que se crie ferramenta adequada. O BPC transitou do campo do Executivo e nele da Assistncia Social para o Judicirio. A precedncia da necessidade renda per capita da famlia ponto central. A tendncia em expandir o acesso a per capita de at salrio mnimo se acentua. O processo de avaliao dos resultados para a proteo familiar, a qualidade do envelhecimento, a qualidade de vida de pessoas com deficincia tambm outro eixo necessrio a orientar nosso conhecimento sobre resultados das aes da assistncia social desencadeadas pelo acesso ao BPC. Uma nova caminhada que a ruptura com a ideia apregoada por economistas que o BPC (ou como o tratam, o Loas) voltado exclusivamente para o apoio ao idoso, sem considerar seu alcance para as pessoas com deficincia. J comeam a ficar visveis, pela proposta BPC na Escola, as atenes do BPC a crianas e jovens. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e os prprios gestores municipais no tm ideia de que cerca de 35% do benefcio s pessoas com deficincia direcionado para crianas e jovens com menos de 18 anos. No se faz tambm a conexo entre o benefcio do Bolsa Famlia e o Salrio Famlia, embora similares na demanda e no valor do benefcio. Ambos se destinam a crianas e jovens, mas no so reconhecidos como tal. O exame em conjunto desses benefcios ser salutar.

Assistncia Social como Bem Social no Essencial


A assistncia social um bem social. Possivelmente, quando a segurana social, de modo mais abrangente foi fortalecida como bens essenciais e direito de cidadania, ser ampliado o campo de reconhecimento dos direitos socioassistenciais.
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Por fim,
A assistncia social tem assumido o lugar de uma poltica lunar que aqui analogicamente referido a partir de dois elementos. Um em que a luz da poltica de assistncia social, por mais esforo que faamos, no tem a fora da luz solar, j que a proteo social numa sociedade competitiva e darwinista tem relao com fraqueza e no com fora. Por isso, o tema de risco, incerteza, insegurana ganha centralidade ou exige a discusso da segurana. Outra caracterstica que coloca a assistncia social como poltica lunar a permanncia da concepo liberal da proteo social que a coloca como responsabilidade individual. Nesta perspectiva, a proteo social fica diretamente relacionada a um resultado da poltica de trabalho, ou melhor, de emprego e renda. Neste contexto, a proteo social como direito de cidadania fica confinada ao ambiente de sombras de luas minguantes. O horizonte e resultado da poltica de assistncia social fica reduzido a obter emprego e ampliar a capacidade produtiva de indivduos. Nada, portanto, relacionado com a capacidade protetiva da(s) famlia(s). Este outro paradoxo que faz voltar a assistncia social ao velho conceito de poltica processante. Volta a roda ao ponto de sada, isto , a no caminhar como poltica de direitos sociais e humanos.

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Universidade: a educao diante dos desafios do ensino a distncia

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A Universidade em Questo
Edgard de Assis Carvalho Professor titular de Antropologia. Coordenador do Ncleo de Estudos da Complexidade Complexus da Faculdade/PG de Cincias Sociais da PUC/SP

Muito j foi dito sobre o desempenho e funo da Universidade: a relao crtica com o sistema-mundo, a estrutura regida pela trade ensino-pesquisa-extenso, a organizao ancorada na integrao graduaops-graduao, a funo crtica diante das contradies da modernidade, a contribuio para a emancipao dos povos, a integrao com as lutas sociais, as excelncias do ensino a distncia, a democratizao do acesso por meio de uma discutvel e populista poltica de cotas raciais e de classe. Meu ponto de vista no pretende delinear um diagnstico, muito menos um programa de gesto universitria, mas esboar um conjunto de ideias que possibilite criar as bases de um projeto que devolva universidade sua funo primordial: conservar, regenerar, preservar e gerar saberes sobre a vida e ampliar o entendimento do mundo. J dispomos de significativa reserva acumulada de iniciativas e propostas. Em 1986, sob patrocnio da Unesco, dezenove pensadores reuniram-se em Veneza em torno do tema Cincia e as fronteiras do conhecimento: o prlogo de nosso passado cultural. Apenas um brasileiro, o matemtico Ubiratan dAmbrosio esteve presente na ocasio. O encontro produziu uma declarao com seis recomendaes: (1) superar os abismos entre cincias da vida e cincias do homem; (2) entender que o modo de articulao do pensamento o mesmo para todos os humanos, apesar da hegemonia cartesiana instalada no dispositivo acadmico; (3) exercitar a transdisciplinaridade como modalidade educativa que supere o conhecimento disciplinar responsvel pela fragmentao do conhecimento; (4) imaginar mtodos educacionais que no sejam compostos por pressupostos rgidos, mas por estrat169

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gias multipolares de seleo e atuao; (5) produzir parmetros para a tica cientfica e para processos decisrios que consigam superar as querelas de docentes, cursos, departamentos; (6) construir um patamar de universalidade que dialogue com a diversidade das culturas. Dez anos mais tarde, em Lisboa, na Fundao Calouste Gulbenkian, outro conjunto de pensadores organiza um evento denominado Para abrir as cincias sociais. Presidido por Immanuel Wallerstein e profissionais de diversas reas como Ilya Prigogine, Nobel de Qumica de 1977, a composio do frum era multidisciplinar. O relatrio final contm quatro pontos compostos por duas recusas peremptrias e duas aceitaes irrevogveis: (1) recusar a separao natureza/cultura, ou animalidade/humanidade, incrustada no pensamento moderno pelo menos desde Descartes; (2) recusar o poder do Estado como mandante, executor e censor das aes socioeducativas; (3) aceitar a interminvel tenso entre singular e plural, local e global, universal e particular como caractersticas imanentes s sociedades humanas; (4) aceitar que a objetividade e a busca da verdade devem ser sempre colocadas entre parnteses e examinadas luz das premissas sempre mutveis do conhecimento. Alm disso, o texto recomenda alteraes estruturais significativas: (1) a ampliao do nmero de instituies universidades e empresas capazes de reunir pesquisadores que, durante um ano, desenvolvam um trabalho comum em torno de problemas sociais cruciais; (2) o estabelecimento de programas de pesquisa transversais que superem as balizas de demarcao tradicionais, dotados de fundos estatais ou privados com tempo predeterminado; (3) a obrigatoriedade da dupla filiao departamental que favorea o dilogo e o debate intercincias e contribua para a superao da dicotomia cincias do homem-cincias da vida; (4) trabalho integrado na ps-graduao. Por exemplo, alunos de doutorado devem cursar disciplinas fora de sua rea especfica, na graduao inclusive, com o objetivo de transversalizar os saberes e ampliar o escopo das pesquisas, teses, dissertaes, geralmente focadas em objetos singulares. Em 1997, vem luz o relatrio elaborado pela comisso internacional sobre a educao para o sculo XXI presidida por Jacques Delors em que constam os quatro pilares de um novo tipo de educao:
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aprender a conhecer, aprender a fazer, aprender a viver junto e aprender a ser. O primeiro implica reconhecer que os erros no devem ser afastados como componentes irracionais e descartveis. Para conhecer necessrio estabelecer pontes e conexes entre passado e presente, presente e futuro, assumir que o conhecimento biodegradvel e a condio humana impermanente. O segundo diz respeito ao destino dos conhecimentos adquiridos. Devemos nos contentar com a mera soma de tudo aquilo que aprendemos na vida, como se a totalidade fosse um sistema fechado e estvel? O dilema : ter uma cabea-feita, que s se movimenta nos territrios restritos e esclerosados da especializao unidimensional, ou uma cabea bem-feita que religa filosofias, artes, mitos aos avanos da tecnocincia. Essa cabea bem-feita abre-se s incertezas do mundo, reconhece a existncia de mltiplos nveis de realidade, ultrapassa sua rea especializada e local para acessar a universidade do mundo. O terceiro incide nos princpios regulatrios do cotidiano acadmico.Viver junto supe atitude crtica perante si mesmo e os outros, o que requer tolerncia, dilogo destitudo de ressentimento; supe, tambm, deixar de lado um acordo tcito entre quem ensina e quem aprende. Viver junto implica no permitir que as gramticas da criao sejam castradas pela mediocridade de espaos disciplinares confinados, marcados pelas experincias endogmicas da repetio: mesmos programas, mesmas bibliografias, mesmas avaliaes. Viver junto mergulhar de cabea nas experincias da criatividade e da beleza, nas poticas da existncia. O quarto pressupe uma atitude arqueolgica: escavar, escavar sempre e cada vez mais, aparelhar-se, exercitar-se como na escalada de uma montanha, penetrar em territrios desconhecidos, recuperar o tempo perdido de si mesmo, sua histria, sua memria, dvidas e condicionamentos. A relao dialgica vida e ideias deve ser perseguida a qualquer custo, para que a sala de aula se converta em espao aberto, criativo e auto-organizador. Em 1998 o ministrio da educao nacional da Frana tenta mudar o ensino mdio. Instala um conselho cientfico presidido por Edgar Morin com o seguinte objetivo: Que saberes ensinar nas escolas? O texto-base do projeto objetivado em sete saberes: (1) admitir o erro; (2) investir contra a fragmentao; (3) reforar a condio biocultural da vida; (4)
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reconhecer a identidade da Terra; (5) enfrentar as incertezas; (6) reforar a compreenso; (7) fundamentar a tica do gnero humano. A partir deles, pensadores de mltiplas reas reuniram-se em torno de oito jornadas: mundo, terra, vida, humanidade, lnguascivilizaes-literatura-artes-cinema, histria, culturas adolescentes e religao dos saberes. Resistncias vieram de toda parte: associaes, sindicatos e do prprio governo. Em consequncia, o projeto no foi implantado e o que resta dele uma srie de documentos, livros, entrevistas, uma reserva cognitiva para o futuro. Em 2002, Emilio Roger Ciurana, da Universidade de Valladolid, organiza um encontro denominado Educao, Universidade e Sociedade na era planetria que contou com a presena de Edgar Morin, Gustavo Lpez Ospina, Ral Domingo Motta ngel Ruiz, Rubn Peralta, Ivano Spano e eu mesmo para mais uma vez debater, imaginar, propor horizontes e utopias realizveis para a Universidade. O pressuposto do encontro era o de que a pluridimensionalidade do mundo hipermoderno, lquida, como se admite agora, traz consigo a urgente necessidade da compreenso dos objetos complexos que nos circundam, situem-se eles nos planos da cultura, dos afetos, das subjetividades, dos amores, das biopolticas. Essa abertura inseparvel do futuro da sociedade. Novos saberes, novas configuraes, novas organizaes. preciso reformar o pensamento e sua insero no sistema-mundo. A reforma do pensamento e da educao aposta na regenerao do homem genrico que no separa razo e imaginao, prosa e poesia, cincia e poltica. Em 2008, o relatrio do monitoramento global da educao da Unesco Por que a governana importante? reitera a persistncia das desigualdades de acesso, demanda e avaliao e fixa em 2015 uma baselimite para sanar o problema. bom lembrar que no ranking elaborado pelo EDI ndice de desenvolvimento da educao para todos o Brasil desce para o 80 lugar, o que, convenhamos, no nada auspicioso. Relatrio anterior de 2007 Na direo das sociedades do conhecimento j estabelecera a distino entre as sociedades da informao baseadas nos progressos tecnolgicos e as sociedades do conhecimento que valorizam dimenses sociais, ticas e polticas. Caractersticas do presente sculo, essas ltimas tm na reforma do ensino seu ponto de partida.
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Por onde comear a pergunta que sempre se faz diante desses desafios. Posterg-los implica conivncia, dissemin-los e enfrent-los exige atitude crtica, um mnimo de coerncia, coragem e pacincia redobradas, uma dose aloptica de revolta. Em primeiro lugar, preciso deixar-se contaminar pelo princpio da incerteza racional e descobrir que razo e desrazo integram qualquer tipo de cognio, mesmo que a cincia instituda, paradigmtica, insista em descartar os dispositivos mtico-mgico-imaginrios presentes em teorias, conceitos, mtodos. A disjuno homem-natureza o pressuposto reitor dessa cosmoviso. Com isso, as cincias da cultura e as cincias da natureza, moles e duras, doces e amargas, pr-paradigmticas e paradigmticas, despregaram-se inexoravelmente do panteo do saber, converteram-se em dois continentes incomunicveis, inundaram o aparato de controle do estado, dividiram o conhecimento em rubricas hierrquicas vazias de sentido ontolgico, produziram pensadores miditicos que atravessam o planeta com suas repeties e cantilenas, cretinizaram os saberes. Cedo ou tarde, a desterritorializao advir com a superao efetiva desses falsos antagonismos, mesmo porque a exigncia de um futuro sustentvel bate cotidianamente nossa porta. A prtica da religao no se efetiva por meio de justaposies de reas, subreas e superposies temticas. atitude de resistncia e de resilincia que implica uma certa dose de desobedincia civil perante o aparato da vigilncia cognitiva instalado nos setores estatais. H uma compulso exagerada da tecnoburocracia por dados, relatrios, ndices, classificaes, comits endogmicos de avaliao que no conseguem estabelecer um horizonte programtico efetivo e radical. Uma boa iniciativa seria admitir que a funo escolar de qualquer nvel inserida no tetragrama ordem-desordem-interao-reorganizao. H um circuito socio-histrico entre os quatro termos, um sistema aberto constitudo por dissipaes e brechas. O tetragrama composto por relaes simultneas de oposio e complementaridade. A recuperao do passado, a construo sustentvel do presente, a reinveno do futuro sero resultantes disso. No lugar de uma universidade fria, operacional, contente consigo mesma, uma multiversidade mestia, instvel, hbrida inserida na irreversibilidade do tempo, plena de bifurcaes e brechas, marcada pela liberdade da inveno, pela
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extino dos grupos corporativos, pela repulsa a frmulas enregeladas e programas ultrapassados. Uma digresso histrico-filosfica oportuna nessa argumentao. Conta a tradio, que Plato fixara na entrada de sua Academia uma tabuleta solicitando que quem no fosse gemetra se mantivesse afastado dela. Guardadas as devidas distncias e propores histrico-filosficas, fizemos o mesmo por aqui: mantivemos a universidade isolada do mundo, com a crena v de que ela um mero reflexo da sociedade, torre de marfim, castelo de alienados. Esotrica, a linguagem que professa no encontra eco no mundo da vida. Silente, no se compromete com o descalabro social, a excluso cultural e, muito menos, com o cinismo da poltica. S dispomos da linguagem para sermos ouvidos, por vezes considerados, por outras execrados. Se essa argumentao for procedente da Grande Narrativa da paleossociedade hipersociedade miditica que devemos retirar os elementos necessrios para a reforma do ensino e da pesquisa. Talvez nos desapontemos com o carter descontnuo de nossa prpria trajetria bioantropossocial, essa histria zero, repleta de significantes flutuantes sempre busca de significados criativos. Afinal de contas, a mercadoria-homem, responsvel pela desumanizao material e espiritual de todo o sistema-mundo, impediu o florescimento de uma sentimento de totalidade, isso porque alienamos sentidos e prticas. A superao desse estado de coisas envolve a reformulao da conscincia desventurada e a superao da razo fechada, que se nutre de doutrinas e dogmas. Os processos humanos no so desvendados apenas pelo intelecto, pela razo, pela lgica, pela deduo. Acham-se imbricados no mundo desordenado e contraditrio das prticas sociais e das expresses imaginrias. Encontram-se imersos nos processos biolgicos, histricos, culturais, nas contradies do capital, nos desatinos da paixo, na irreversibilidade do tempo. O ato do conhecimento envolve intuio, criatividade, fruio, descoberta, escavao, ignorncia, sabedoria, contemplao, desordem, loucura, iluso, excentricidade, erro, desordem, fantasia, transferncia, reorganizao. Uma vez perguntaram a Einstein o que era a educao. Educao, disse ele, o que fica depois que uma pessoa se

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esquece de tudo que aprendeu na escola. A fora da metfora evidente e, claro, no implica o fim da escola. Acredito que a universidade desempenha um papel crucial na formao da cidadania democrtica. Fala-se em crise, nunca se sai dela para valer. H planos, projetos, apropriao equivocada de conceitos, aparelhamento excessivo do Estado, multiplicao indiscriminada de instituies, ndices, siglas. Por isso, a crise se consolida e dela no advm nenhuma mudana significativa no plano da cultura. Os pilares da chamada crise universitria tm a ver com a hegemonia da fragmentao instalada no dispositivo universitrio que hoje domina todos os ramos do saber. Enquanto a Universidade no se empenhar na religao da cultura cientfica e da cultura das humanidades a dita crise no se resolver. Darcy Ribeiro costumava afirmar que sua funo dominar o conhecimento de seu tempo para poder transmitilo s futuras geraes, alertando-as para o carter transitrio dos saberes. Inspirado na ideia da hominescncia, ou seja, uma emergncia tico-cultural para o homem do terceiro milnio, em 2006 Michel Serres fez um apelo s Universidades para que reformassem seu ensino em prol de um saber comum posteriormente subdividido em trs grandes plataformas: a primeira explicitaria o programa comum da especialidade, a segunda a narrativa unitria de todas as cincias, a terceira o mosaico das culturas humanas. Nem sequer foi ouvido pelo ministrio da educao nacional da Frana. O apelo de Serres no se refere renegao das especialidades tecnocientficas, mas sua insero em contextos mais amplos. assim que se formam os verdadeiros intelectuais. Edgar Morin tem uma definio incisiva do que o intelectual. Intelectual, ele reitera, todo pensador que ousa sair do infinitamente pequeno de sua especialidade para alar voos mais altos que possibilitem a ampliao do entendimento da vida em todas as suas dimenses. Por essa razo, diabolizar as instituies privadas algo insensato e preconceituoso, pois elas no podem ser todas colocadas no mesmo plano. Temos as comunitrias, como as PUCs, que se destacam no cenrio da cincia feita no pas, os centros universitrios que se dedicam apenas ao ensino, as faculdades isoladas que formam para o imediato. A
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avaliao da produo , portanto, assunto delicado. Poder-se-ia perguntar, por exemplo, quem avalia os avaliadores. Todos sabemos que comits avaliativos, que julgam particulares e estatais, so dominados pela fragmentao, mesmo que haja comits denominados inter ou multidisciplinares. O problema da representao acadmica nesses setores da tecnoburocracia estatal pode ser agregado a isso. As instituies privadas raramente tm assento neles que permanecem caudatrios da viso ideolgica dominante. H produo de excelente qualidade por toda parte. sempre prudente no generalizar de modo abusivo. H estatais improdutivas, o estado no o nico balizador do conhecimento cientfico, o capitalismo neoliberal no o bode expiatrio do descalabro instalado na Universidade. A excelncia do ensino e da pesquisa no est concentrada unicamente nas estatais, embora dados estatsticos apontem para isso. Generalizaes desse tipo so perigosas, os dados precisam ser relativizados. Claro que nas estatais a pesquisa fundamental conta com verbas generosas, pesquisadores exclusivos em tempo integral. Basta ver os indicadores de cincia e tecnologia disponveis nos bancos de dados. H um claro direcionamento, eu diria ideolgico, das verbas para universidades federais, estaduais e, at mesmo, municipais; as particulares, a cada dia, se veem privadas de bolsas, financiamentos para projetos de maior porte. Endogmico, o estado no consegue enxergar para alm dele mesmo. No consegue dialogar com a sociedade civil. obcecado por falcias retricas sem fundamento. A antropologia sempre ensina que a exogamia fundamental para a reproduo social e para a ao coletiva. por isso que nas brechas das organizaes universitrias florescem ncleos de pesquisa fortes e atuantes. Basta olhar o diretrio nacional dos grupos de pesquisa no Brasil do CNPq para saber disso. Quanto formao, h ensino de alto nvel fora do estado. Professores tambm. Por vezes, as particulares funcionam como um celeiro para o incio da carreira docente. Excelentes professores das particulares so atrados para as pblicas pelas garantias da aposentadoria integral, menor carga horria docente, mesmo com salrios menores. A universidade brasileira um produto tardio sem tradio consolidada. bom jamais esquecer que a USP foi criada em 1935. Temos
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que levar em conta tambm que o golpe de 1964 ceifou a Universidade no que ela tinha de mais relevante, tanto nas cincias da cultura quanto nas cincias da natureza. Alis, a dicotomia natureza/cultura impede at hoje a formao de especialistas policompetentes e de cidados imbudos da necessidade de reformar a cultura, esse vasto acervo multimilenar criado pelo homem. Talvez, por isso, as instituies privadas experimentaram um grande crescimento exponencial no perodo ps-64. Aprovadas sem critrios rgidos de excelncia, espalharam-se por todo o pas, algumas delas j contam com participao majoritria de capital externo. Trata-se de uma distoro de propores gigantescas. Para super-la, o estado tem de redirecionar sua poltica e incluir as particulares de qualidade comprovada num tipo de planejamento mais amplo de carter democrtico. Isso porque pensar os saberes no sculo 21 implica enfrentar as crises da escola, entrelaar conhecimentos, aprender de outro modo. Edgar Morin sempre se refere a uma expresso de Marx que se encontra na terceira tese sobre Feuerbach. Reformar o ensino e a pesquisa implica, antes de mais nada, reformar os educadores. O formato dessa poltica horizonte inacabado, projeto e processo de reticulao em redes no hierrquicas, nas quais o trinmio controle-poder-saber pode ser revertido. Precisamos ser contaminados pela lgica da audcia e no deixar que a lgica da conveno impea a emergncia da criatividade em todos os setores da universidade, seja ela estatal, comunitria ou privada (agosto de 2009).

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As Revolues Educativas e as Demandas Sociais de Acessibilidade ao Ensino Superior


Ulisses F. Arajo Professor da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo

Durante o Congresso Mundial sobre o Ensino Superior, organizado pela Unesco em julho de 2009 em Paris, contando com a presena de representantes de mais de 150 pases, um dos temas centrais dos debates e do documento final do evento foi a importncia de se priorizarem polticas que ampliem o acesso ao ensino superior, ao mesmo tempo que almejem a qualidade e a equidade na educao. Para atingir tais objetivos, o documento aponta que necessrio adotar novas perspectivas que incluem sistemas educativos baseados em open and distance learning (ODL) e a utilizao de Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs). Tais perspectivas permitem ampliar o acesso a educao de qualidade, e as TICs empregadas no ensino e na aprendizagem podem propiciar condies de ampliao ao acesso, qualidade e promover o xito na educao. importante, no entanto, compreender os movimentos de evoluo da educao nos ltimos sculos para que se possa perceber como a discusso promovida pela Unesco em seu congresso se justifica nos dias atuais.

As revolues educativas
A educao formal, tal como a conhecemos, teve seu modelo estruturado no momento em que os estados nacionais (europeus, basicamente) consolidaram princpios sobre a sua importncia para o desenvolvimento dos indivduos e da sociedade. Na poca, sculos XVIII e XIX, ainda no estavam plenamente difundidos no pensamento ocidental os princpios fundadores da revoluo francesa (liberdade,
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fraternidade e igualdade) e prevalecia culturalmente nas sociedades europeias uma viso aristocrtica que diferenciava os direitos e privilgios de uma pequena parcela da populao, sua elite, em detrimento da grande maioria dos indivduos. Embora a educao formal comeasse a ser compreendida como essencial para o desenvolvimento e para as relaes da sociedade, seu acesso deveria ser restringido aristocracia e burguesia. Ou seja, a educao formal, aquela que deveria ser praticada nos espaos pblicos, no precisava ser estendida a todas as pessoas, mas apenas aos filhos da elite aristocrtica e socioeconmica, a quem caberia, no futuro, produzir conhecimentos e gerir os destinos da sociedade. o mesmo modelo adotado na criao das universidades na Europa desde o sculo XII e que vinha, desde ento, se expandindo pelos diversos Estados daquele continente. De acordo com Jos Esteve (2004), em 1787 surge o que pode ser considerado o marco da segunda revoluo educacional na histria da humanidade (a primeira revoluo a criao de casas de instruo nas cortes dos Faras egpcios, h 2.500 anos): o decreto do Rei Frederico Guilherme II, tornando obrigatria a educao bsica na Prssia, tirando do clero a gesto das escolas, que passaram a ser pblicas, geridas e sob responsabilidade do Estado. Configurou-se nesse movimento histrico um modelo pedaggico e arquitetnico de instituio educativa centrado na figura do professor, que era o detentor e transmissor do conhecimento. Do ponto de vista pedaggico, isso decorria de um quadro em que os livros eram produzidos artesanalmente e, por isso, raros, caros, de difcil acesso, geralmente disponveis apenas nas poucas bibliotecas existentes. O professor era aquele que teve oportunidade de estudlos e que, portanto, era responsvel pela transmisso dos conhecimentos aos alunos. Por outro lado, as classes continham um nmero limitado de estudantes, que seriam os receptores desse conhecimento sistematizado pela cultura e pela sociedade. De forma complementar, apesar da industrializao emergente no sculo XIX, a base da economia das sociedades europeias era eminentemente agrria. Como apenas uma minoria da populao estudava, permitia-se uma organizao educacional calcada na seletividade, na
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busca por homogeneizao dos grupos de estudantes, com facilidade para excluir os que tinham dificuldades de aprendizagem ou tinham problemas de conduta. E quanto mais alto o nvel de ensino, mais seletivo o ensino. Importante destacar, ainda, numa leitura feita sob nossa perspectiva atual, que se legitimava a excluso das mulheres, dos pobres e de pessoas oriundas de minorias etnicossociais. O espao e a configurao das salas de aula foram pensados nesse contexto. Poucos alunos, encerrados dentro de salas pequenas. Nesse local para as aulas, destinava-se um espao ao professor, detentor do conhecimento, com uma lousa de apoio para o ensino; e o maior espao era destinado aos estudantes, de frente para o professor, para melhor receber o que ele lhes transmitia. Nesse modelo pedaggico centrado no ensino e no professor, competia a ele controlar o conhecimento, a sala de aula e os alunos. Evidentemente, para isso, os espaos no podiam ser amplos, bem como deviam ser limitados a poucos o nmero de estudantes sob sua responsabilidade. Voltarei a este tema adiante. Como reflexo da consolidao dos ideais de igualdade da Revoluo Francesa, Jos Esteve (2004) mostra que ainda no sculo XIX, comeam a surgir ideias de uma educao para todas as pessoas, vista por muitos naquele momento, como utopia. A partir da segunda metade do sculo XX, no entanto, vai-se consolidando o que o autor chama de a terceira revoluo educativa, com o fim de sistemas educativos baseados na excluso da grande maioria da populao e pautados na busca por escolarizar 100% das crianas, no apenas nas sries iniciais mas, como nos dias de hoje, extensivo at ao ensino mdio, ou at a adolescncia. Essa busca pela universalizao do ensino est nitidamente vinculada ao processo de consolidao da concepo moderna de democracia nas naes ocidentais, e seu desenvolvimento no um processo isento de tenses. A democratizao e a busca pela universalizao do ensino trouxe a diversidade para dentro das salas de aula e novos contingentes populacionais pouco habituados ao universo da educao bsica e superior passaram a fazer parte desse cotidiano. Refiro-me no apenas ao acesso das mulheres educao, das crianas oriundas das classes socioecon180

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micas mais baixas e das minorias etnicossociais, mas de uma diversidade mais ampla, que rompe a homogeneizao esperada no passado e inclui pessoas com diferenas de valores, de capacidades fsicas, cognitivas, afetivas e morais. A integrao destes novos alunos e alunas s salas de aula, muitos deles filhos e filhas de pais no-escolarizados e portanto, representantes de uma primeira gerao que tem acesso ao ensino escolar, vem exigindo que se pensem novas formas de conceber a educao. A luta pela igualdade de condies e pelo direito de incluso de todas as pessoas no sistema educativo, fenmeno recente do ponto de vista histrico, associado a mudanas estruturais sobre o papel do conhecimento no mundo atual, determina um forte debate sobre o papel da educao. Defrontamo-nos, assim, com novas questes que envolvem desde a adoo de polticas pblicas capazes de proporcionar no apenas o acesso e a permanncia na escola como tambm capazes de viabilizar o acesso ao conhecimento produzido pela humanidade. Evidentemente, esse movimento leva a um impasse socioeconmico-cultural de grandes consequncias para as sociedades e ainda no percebido por todos os polticos, educadores e muitas instituies educacionais: ser que a educao pblica tal como a conhecemos, concebida nos sculos XVIII e XIX para atender a uma pequena parcela da sociedade e com um modelo pedaggico-cientfico em que o conhecimento estava centrado no professor, d conta de atender aos anseios e necessidades da sociedade contempornea?

Diversidade e democracia
Sem querer estabelecer um vnculo causal direto e reducionista, considero que as revolues educativas discutidas no primeiro tpico dessa aula influenciaram de forma significativa a constituio de movimentos de rompimento da disciplinarizao dos contedos acadmico-cientficos. Afinal, a ampliao e universalizao do ensino, que rompeu a homogeneizao e elitizao da educao, trouxe para dentro das salas de aula e dos laboratrios de pesquisa, em todos os nveis de ensino, a diversidade; e promoveu a interao entre pessoas possuidoras de
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diferenas sociais, econmicas, psquicas, fsicas, culturais, religiosas, raciais, ideolgicas e de gnero. Enfim, criou o que chamamos de um caldo diferente de culturas e de diversidade nos espaos educativos e de formao profissional que, em minha opinio, teve um papel no questionamento das estruturas universalizantes e racionalistas do iluminismo, abrindo novas perspectivas de se compreender a natureza, a vida e a cultura, como a interdisciplinaridade, a multidisciplinaridade e a transdisciplinaridade. Nesse sentido, entendo que a diversidade aliada democratizao do acesso ao ensino, que o amplia e o universaliza, precisa ser vista como a matria prima para o avano cientfico e para a inovao. Diversidade e democracia, no entanto, devem andar juntas, para se obterem tais benefcios. Buscando explicar melhor essa relao que herdeira dos princpios da Revoluo Francesa e dos movimentos liberais da Europa dos sculos XVIII e XIX, entende-se que a democracia contempornea se sustenta na justia e na articulao entre a igualdade entre todos os seres humanos e a equidade, que reconhece o princpio da diferena dentro da igualdade. Se pensamos a democracia somente a partir do ideal de igualdade, acabamos por destruir a liberdade. Se todos forem concebidos como iguais, onde fica o direito democrtico da diferena, a possibilidade de se pensar de maneira diferente e de ser diferente? Para que o modelo de democracia seja justo e almeje a liberdade individual e coletiva, necessrio que a igualdade e a equidade sejam compreendidas como complementares. Ao mesmo tempo que a igualdade de direitos e deveres deve ser objetivada nas instituies sociais, no se deve perder de vista o direito e o respeito diversidade, ao pensamento divergente. essa constituio sociopoltico-ideolgica contempornea que obriga as instituies educativas a respeitarem e a conviverem com as diferenas dentro de seus espaos. Esse modelo limita as tentativas de excluso ou desqualificao do pensamento divergente por parte dos grupos institucionalmente dominantes. Assim, consolida a igualdade de direitos e de deveres e garante o espao de convvio entre pessoas portadoras de diferenas sociais, econmicas, psquicas, fsicas, cultu-

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rais, religiosas, raciais, ideolgicas e de gnero, que enriquece o mundo e produz o avano e a inovao cientfica e social.

A reinveno da educao
Partindo das discusses anteriores, entendo que os profissionais da educao precisam entender e assumir uma postura acadmico-cientfica que leve reinveno da educao. Esse modelo de escola e de universidade consolidado no sculo XIX tem agora, tambm, de dar conta das demandas e necessidades de uma sociedade democrtica, inclusiva, permeada pelas diferenas e pautada no conhecimento inter, multi e transdisciplinar, como a que vivemos nesse incio de sculo XXI. Esse processo de reinveno, no entanto, precisa estar atento tradio e conservao, pois tais caractersticas so partes essenciais da misso social da educao, de conservar, transmitir e enriquecer o patrimnio cultural e cientfico da humanidade. Assim, defendo que essa busca por novas configuraes educativas no pode ser concebida de maneira dicotmica, contrapondo tradio e inovao. O novo no se assenta sobre o vazio, mas sobre as experincias milenares da humanidade. O que os movimentos acadmico-cientficos atentos aos processos de reinveno da educao vm entendendo que as mudanas necessrias para a construo de um novo modelo educativo e de cincia precisam considerar dimenses complementares de contedo e de forma. Do ponto de vista do contedo, o que esses novos processos educativos devem objetivar trazer a dimenso tica e de responsabilidade social para os programas de educao bsica, de pesquisa e de formao profissional, complementando e enriquecendo as novas concepes multi, inter e transdisciplinares de conhecimento. Quanto ao aspecto da forma, significa repensar os tempos, espaos e relaes nas instituies de ensino e pesquisa, incorporando, tambm, as transformaes radicais por que vem passando o acesso informao e ao conhecimento decorrentes das revolues tecnolgicas recentes, atreladas aos processos de democratizao da sociedade contempornea anteriormente discutidos.
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Assim, no h como pensar que os processos educativos e de pesquisa seguiro nos modelos comentados do sculo XIX, encerrados em quatro paredes, limitados temporalmente no horrio de aulas, e baseados numa relao em que algum que detm o conhecimento o transmite aos demais. As transformaes em curso tendem a modificar de forma significativa os processos educativos e de produo de conhecimento. Mas isso no o mais importante. O essencial em todo esse movimento a mudana no eixo, no prprio papel dos sujeitos envolvidos nos processos educativos. O que autores como Shulman e Weimer apontam que a relao ensino-aprendizagem deve sofrer uma inverso, deixando tal processo de centrar-se no ensino e sim na aprendizagem e no protagonismo do sujeito da educao. Nessa concepo, a construo dos conhecimentos pressupe um sujeito ativo, que participa de maneira intensa e reflexiva dos processos educativos. Um sujeito que constri sua inteligncia, sua identidade e produz conhecimento atravs do dilogo estabelecido com seus pares, com os professores e com a cultura, na prpria realidade cotidiana do mundo em que vive. Estou falando, portanto, de alunos e alunas que so autores do conhecimento, e no meros reprodutores daquilo que j foi produzido. E, tambm, de um novo papel para os professores que, de nicos detentores do conhecimento, passam a ser tambm mediadores do processo. No fundo, estou falando de uma proposta educativa que promova a aventura intelectual, mediada por professores e pesquisadores. Nesse modelo, o papel dos alunos e das alunas na escola e na universidade deixa de ser o de memorizar contedos ou apenas de interpretar os dados trazidos pelos professores, livros e internet. A aventura do conhecimento pressupe dar voz e espao de ao aos estudantes, promove a aprendizagem coletiva e cooperativa, incita-lhes a curiosidade e induz a questionar a vida cotidiana e os conhecimentos cientficos e, acima de tudo, d-lhes condies para que encontrem as respostas para suas prprias perguntas e da sociedade em que vivem. A Aprendizagem Baseada em Problemas (ABP) umas das formas que vm se adequando a esse novo papel, e que considero como um primeiro eixo de sustentao da reinveno da educao. O ABP,
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de acordo com Mayo et al. (1993) uma Estratgia pedaggica que apresenta aos estudantes situaes significativas e contextualizadas no mundo real. Ao docente, mediador do processo de aprendizagem, compete proporcionar recursos, orientao e instruo aos estudantes, medida que eles desenvolvem seus conhecimentos e habilidades na resoluo de problemas. Esse modelo pedaggico uma das abordagens inovadoras surgidas nos ltimos anos, que vm ocupando espao cada vez maior em algumas das principais Universidades de todo o mundo. A proposta de resoluo de problemas adota como princpio o papel ativo dos estudantes na construo do conhecimento. Trabalhando em pequenos grupos e coletivamente, os alunos devem pesquisar e resolver problemas complexos, relacionados realidade do mundo em que vivem. Assim, entendemos que a adoo da Aprendizagem Baseada em Problemas pelas instituies educativas configura-se como ferramenta poderosa para formar profissionais e cientistas nas condies exigidas por sociedades que buscam estruturar-se em torno de conhecimentos slidos e profundos da realidade, visando inovao, transformao da realidade e construo da justia social. Um segundo eixo de sustentao da reinveno da educao, articulado ao primeiro, evidente, a introduo de sistemas educacionais baseados em open and distance learning (ODL) e a utilizao de Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs). Como enunciado nos objetivos da Unesco para a educao das prximas dcadas, tais perspectivas permitem ampliar o acesso educao de qualidade, e as TICs empregadas no ensino e na aprendizagem podem propiciar condies de ampliao ao acesso e qualidade e promover o xito na educao. A introduo de novas ferramentas e tecnologias digitais, em consonncia com novas configuraes de produo de conhecimento pela humanidade, permite vislumbrar novas formas de organizao dos tempos, espaos e relaes nas instituies de ensino e pesquisa. A possibilidade de incorporar diferentes linguagens nas relaes educativas, apoiadas em tais recursos e em novas formas de se conceberem as relaes de ensino e de aprendizagem e os papis a serem desempenhados pelos sujeitos da educao, com toda a diversidade derivada de
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acesso de todas as pessoas s escolas e universidades, leva-nos ao limiar de algo diferente na histria da humanidade. Talvez estejamos s portas da quarta revoluo educativa? Concluindo essa reflexo, posso afirmar que a educao, bsica e superior, no passa inclume pelas transformaes sociopolticoeconmicas que estamos vivenciando nas dcadas recentes e precisa se reinventar para continuar ocupando o papel de destaque que as sociedades lhe destinaram nos ltimos 300 anos. Paradoxalmente, essa reinveno depende tanto da capacidade de continuidade para conservar suas caractersticas de excelncia e de produtora de conhecimentos, como da capacidade de transformao para adaptar-se a novas exigncias das sociedades, da cultura, da cincia.

Referncias Bibliogrficas
ESTEVE, J. M. A terceira revoluo educacional: a educao na sociedade do conhecimento. So Paulo: Moderna, 2004. SHULMAN, L. S. The wisdom of practice: essays on teaching, learning, and learning to teach. San Francisco: Jossey Bass, 2004. WEIMER, M. Learner - centered teaching. San Francisco: JosseyBass, 2002. WORLD CONFERENCE ON HIGHER EDUCATION: the new dynamics of higher education and research for societal change and development, Paris, 5-8 July. 2009. Final Communique. Paris: UNESCO, 2009.

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A Demografia dos Jovens


Ana Amlia Camarano Tcnica de Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) Juliana Leito e Mello Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Estado do Rio de Janeiro. Doutoranda do Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro (Iuperj) Solange Kanso Pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Doutoranda da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)

Uma das dimenses pelas quais o debate sobre juventude pode ser abordada a demogrfica1. Nesse caso, as trs variveis demogrficas so importantes: fecundidade, mortalidade e migraes. Neste trabalho, no sero abordados os movimentos migratrios uma vez que os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), que so amostrais, no permitem tal desagregao. Todas as trs variveis afetam e so afetados por mudanas sociais, culturais, econmicas, tecnolgicas e de valores. A fecundidade determina o tamanho de uma populao e a sua estrutura etria, elementos essenciais para a elaborao de polticas pblicas. A dinmica demogrfica brasileira dos anos 1970 e 1980 resultou na chamada onda jovem. Ela caracterizada por um nmero relativamente elevado de jovens no incio desse sculo, como mostraram Bercovich e Madeira (1992) e Wajmann e Liberato (1998). Em 2000, a populao de 15 a 29 anos era de 47 milhes. Espera-se para 2010 um contingente de aproximadamente 51 milhes. A partir da, projetase uma reduo nesse contingente (CAMARANO e KANSO, 2009). Esse nmero, aliado ao aumento da fecundidade entre as adolescentes, num contexto de fecundidade declinante2, contribuiu para o temor de uma exploso demogrfica e a percepo de que se vivenciava uma crise dos jovens.
1 Exposio de Juliana Leito e Mello em 31 de maro de 2010. Disponvel em: http://debates.fundap. sp.gov.br/. Este texto a verso resumida do artigo publicado em Camarano, Mello e Kanso (2009). 2 A taxa de fecundidade total passou de 5,8, em 1960, para 1,8 em 2008. Essa taxa expressa o nmero mdio de filhos que uma mulher tem ao final de sua vida reprodutiva.

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Tambm contribuiu para essa percepo o aumento da mortalidade entre homens jovens, que se deu em paralelo queda da mortalidade da populao total. Esses fenmenos somaram-se ao debate sobre autonomia dos jovens, que envolvem as esferas do trabalho, educao e formao de famlia, e contriburam ao longo das ltimas dcadas para inseri-los na categoria de problema social. No caso da fecundidade, dado o novo regime demogrfico, de baixssima fecundidade dos demais grupos etrios, os nascimentos tm progressivamente se concentrado entre mulheres menores de 30 anos, precisamente na faixa etria que se convencionou chamar de juventude. No Brasil, em 2008, aproximadamente 71% dos nascidos vivos eram filhos de mulheres entre 15 e 29 anos, estando quase a metade concentrada em mulheres de at 24 anos. Os filhos nascidos vivos das mulheres de 15 a 19 anos respondiam por cerca de 16% do total de nascimentos. A ateno ao tema surge, tambm, pelo fato de que a proporo das adolescentes que tiveram filhos e que tinham um companheiro decresceu no perodo; passou de 55,8%, em 1992, para 38,8%, em 2008. Por outro lado, aumentou a proporo de mes adolescentes que estavam na condio de filhas e outros parentes (netas, sobrinhas), ou seja, que residiam na casa de pais, avs ou outros parentes. Isso significa que essa fecundidade estava acontecendo num contexto familiar diferente do tradicional. Embora as taxas de mortalidade da populao jovem sejam muito baixas, seu aumento assume uma caracterstica importante, porque, em uma perspectiva do ciclo de vida, os jovens deveriam estar distantes desse evento. Alm disso, esse aumento ocorreu devido elevao da mortalidade por causas externas ou no naturais. So bitos por homicdios, acidentes de transporte e suicdios. Em 2006, aproximadamente 77% das mortes entre homens de 15 a 29 anos deveram-se a essas causas de morte, com destaque para os homicdios. Apesar da viso negativa com que a conjuntura do final do sculo XX foi tratada, que foi respaldada empiricamente, acredita-se que esse debate deva ser melhor qualificado. Em primeiro lugar, a fecundidade entre as adolescentes e as taxas de mortalidade de jovens vm apresentando declnio sustentado na primeira dcada deste sculo, como ser mostrado nesse texto. Chama-se ateno tambm para o fato de que a populao jovem j experimenta um processo de desacelerao no seu
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ritmo de crescimento. Projees recentes apontam para 2010 o mximo esperado para ele, aproximadamente 51 milhes de pessoas, mas o grupo de 15 a 19 anos j dever apresentar um contingente menor em cerca de 1,3 milhes de pessoas nesse ano. O objetivo desse texto apresentar e discutir o comportamento da fecundidade e da mortalidade entre os jovens brasileiros. O recorte etrio utilizado o de 15 a 29 anos, como estabelecido pela Poltica Nacional de Juventude, instituda em 2005. Foram utilizados dados da Pnads de 1992 a 2008 e do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) de 2006. O texto est estruturado em quatro sees. A primeira seo insere a populao jovem no contexto do regime demogrfico que o Brasil vem experimentando nas ltimas dcadas. Nela so apresentadas algumas caractersticas da populao jovem brasileira, no que diz respeito distribuio por idade e sexo. A segunda discute o fenmeno da gravidez na adolescncia. A mortalidade de jovens por causas violentas est contemplada na terceira seo. Na quarta, tecem-se os comentrios finais.

O Novo Regime Demogrfico


O Brasil foi at recentemente considerado pas jovem e de jovens. Essa caracterizao, no entanto, ocorreu menos pela proporo de jovens no total da populao brasileira do que pela proporo de pessoas com menos de 15 anos. Em 1920, a proporo de crianas era de 44,3% e a do grupo de 15 a 29 anos, de 28,2%, totalizando 72,5% da populao brasileira. Ao longo do sculo XX, esses dois segmentos, em seu conjunto, representaram grandes parcelas da populao relativamente aos demais grupos etrios. A partir dos anos 1970, dada a queda da fecundidade, essas propores comearam a diminuir, como ilustra o Grfico 1. At 2000, a populao de crianas e de jovens correspondia a mais da metade da populao brasileira, aproximadamente 58%, sendo 29,6% de crianas e, 28,2%, de jovens. A anlise da distribuio etria da populao brasileira ao longo do sculo XX mostra que as mudanas expressivas foram nas propores de crianas e de idosos e no na de jovens, que se manteve constante ao longo das dcadas, em torno de 28%. Em termos absolutos, os primeiros anos deste sculo registraram o maior nmero de jovens da histria
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Grfico 1 disTriBuio ProPorcional da PoPulao conserVada e Por GruPos de idade Brasil


100%

75%

50%

25%

0%

1920

1940

1950

1960

1970

1980

1991 0 - 14

2000

2010

2020

2030

2040 60+

15 - 28

30 - 58

Fonte: IBGE / Censos Demogrficos e Pnad. Nota: Os dados populacionais relativos aos anos de 2010 a 2040 foram extradas de Camarano e Kanzo (2009).

brasileira. Isso ocorreu em funo de um fenmeno chamado inrcia demogrfica. Bercovich e Madeira (1990) mostraram que o efeito de sucessivos alargamentos e estreitamentos na base das pirmides etrias ao longo das dcadas produziu descontinuidades demogrficas, que se reproduziram como ecos em sucessivas geraes, caracterizando a onda jovem. Argumenta-se que a forte queda da mortalidade no Brasil aps a Segunda Guerra Mundial seria a maior responsvel pelo alargamento da base da pirmide de 1960, refletindo-se em 1980 e 2000 no aumento da proporo de mulheres em idades frteis e um alargamento da base da pirmide resultante do incremento no nmero absoluto destas mulheres. O Grfico 2 apresenta a taxa de crescimento da populao brasileira por grupos etrios. Nele, observa-se a diminuio do ritmo de crescimento da populao entre 15 e 29 e aponta para a inverso da tendncia a partir de 2010, quando a populao jovem passar a diminuir em termos absolutos. O grfico ilustra tambm a tendncia de crescimento daqueles com 80 anos ou mais e a diminuio da taxa de crescimento dos menores de 15 anos.
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Grfico 2 Taxa de crescimenTo Por GruPo eTrio Brasil, 2000 a 2040


8 6 4 2 0 -2 -4 -6

2000 / 2005 2005 / 2010 2010 / 2015 2015 / 2020 2020 / 2025 2025 / 2030 2030 / 2035 2035 / 2040 > 15 45-59 15-29 60-79 30-44 80+

Fonte: Elaborao das autoras

Alguns pesquisadores vm estudando os efeitos que as mudanas na pirmide etria e as alteraes no tamanho das populaes de crianas, jovens e adultos podem acarretar para o desenvolvimento brasileiro. A diminuio, em termos absolutos, da populao de crianas e de adolescentes menor de 20 anos, entendida como dependente ou inativa e o incremento da populao adulta em idade ativa nas prximas dcadas tem sido designada de janela de oportunidade (CARVALHO e WONG, 1995; CARVALHO, 1997). A tal conceito corresponde ideia de que, por um lado, haver um nmero maior de pessoas em idades de participar das atividades produtivas e, por outro, um menor nmero de crianas que necessitam de servios de sade e educao, em um contexto de ainda pequena proporo de populao idosa, tambm, considerada dependente. A alegao que esses dois mecanismos demogrficos, em conjunto, propiciariam menores gastos sociais e um aumento da produo nacional e consequente renda per capita. Os crticos dessa ideia apontam que, mantida a estrutura desigual de oportunidades que caracteriza o Brasil, a dinmica demogrfica no ser capaz de, isoladamente, produzir os efeitos
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esperados. H que se reconhecer que a dinmica demogrfica brasileira apresenta diferenciais expressivos por regies geogrficas, cor, nveis de renda e escolaridade. Entre os entraves mais importantes, destaca-se a baixa escolaridade de boa parte da populao brasileira. Isso resulta em janelas de oportunidades diferenciadas. Argumenta-se que o comportamento demogrfico poderia facilitar, mas no determinar ganhos sociais. Para que a janela de oportunidades passasse de possibilidade realidade, seria necessrio que a economia e as polticas pblicas agissem em sintonia com o momento demogrfico (VIEIRA, 2009). A distribuio por sexo de uma populao tambm um indicador importante para a elaborao de polticas pblicas. Analisada em seu conjunto, a populao de jovens distribuiu-se entre 1970 e 2000 quase que igualmente entre homens e mulheres, com leve predomnio das ltimas, 51,3% e 50,2%, nos dois anos, respectivamente. O Grfico 3 apresenta as razes entre homens e mulheres entre 1970 a 2000, conhecidas como razes de sexo, desagregadas por faixa etria. Observa-se um ligeiro crescimento nessas razes, que ocorreu, principalmente, nas primeiras idades. Observa-se que a partir de 1991, o
Grfico 3 razo de sexos da PoPulao joVem Por GruPos de idade Brasil, 1992 a 2008
1,05

0,95

0,9

15-19

20-24
1970 1980

25-29
1991 2000

Fonte: IBGE/Censos Demogrficos de 1970 a 2000. 194

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nmero de homens por mulheres diminua medida que aumentava a idade, tendncia que foi reforada em 2000. Uma das explicaes para tal comportamento o aumento das taxas de mortalidade dos jovens do sexo masculino vtimas de causas externas.

Gravidez na Adolescncia: como ocorre


O aumento da gravidez na adolescncia tem sido uma questo de grande repercusso nos debates acadmicos e na mdia nos ltimos anos, apesar da reduo observada nos anos 2000 (BERQU e CAVENAGHI, 2004; 2005). Uma das razes desse debate que as maiores taxas de fecundidade das adolescentes brasileiras so observadas entre as jovens de camadas mais baixas de renda e de menor escolaridade. Isso gera insegurana em relao ao futuro dessas mulheres (e homens) e de seus filhos. No entanto, esse debate no leva em considerao se a fecundidade na adolescncia resultado da pobreza ou um elemento desencadeador da pobreza. Alm disso, essa questo envolve aspectos tais como prejuzos sade da me e de seus filhos, interrupo dos estudos da me, entrada precoce e em piores condies no mercado de trabalho e consequente maior vulnerabilidade social.Tal viso perpassa
Grfico 4 Taxa de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos Brasil, 1992 a 2008
100

80

Por 1000

60

40

20

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004 15-19

2006

2008

2010

Mdia mvel (15 a 19 anos)

Fonte dos dados brutos: IBGE / Pnads 1992 a 2008. Elaborao Ipea. 195

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vrios campos de conhecimento e tem sido alvo tambm dos debates sobre polticas pblicas para a juventude no Brasil. Pela perspectiva demogrfica, alm das questes mencionadas, o fenmeno visto como uma das consequncias das mudanas na famlia, entre elas as mudanas na configurao dos arranjos e no padro de nupcialidade. Essas mudanas relacionam-se, em particular, dissociao entre sexualidade e reproduo, influenciada pela disseminao de mtodos hormonais de contracepo, revoluo sexual, que separou a sexualidade do casamento e s mudanas no papel social da mulher. Um dos resultados desses processos foi a antecipao da idade primeira relao sexual.3 Outros enfoques, de cunho sociolgico, analisam a maternidade na adolescncia pela tica da busca por novas identidades e pelo seu reconhecimento por parte das famlias e da comunidade, na qual essas jovens, em especial as de baixa renda, esto inseridas (HEILBORN et al., 2006). Nessa abordagem, a maternidade entre as adolescentes seria uma estratgia para aumentar o seu papel uma vez que a maternidade um papel social valorizado. A queda da fecundidade no Brasil ocorreu em todos os grupos de idades, mas foi menos acentuada entre as mulheres de 15 a 19 anos. A tendncia foi de aumento nos anos 1990, entre 1997 e 2001, e de queda desde ento, como mostra o Grfico 4. Em 1992, para cada 1.000 adolescentes, observaram-se 91 filhos nascidos vivos e, em 2008, 72 por 1.000. Considerando as adolescentes desagregadas por grupos de renda domiciliar per capita, observa-se que fecundidade das mulheres jovens decresceu entre 1992 e 2008 em todos os grupos de renda, exceto no primeiro. O decrscimo foi mais expressivo entre as mulheres de renda mais alta (Grfico 5). Entre as adolescentes que tiveram filhos, predominaram as cnjuges, embora essa proporo tenha decrescido ao longo do perodo analisado; passou de 55,8% para 38,8% (Grfico 6). Isso pode indicar que a gravidez ocorreu dentro de uma unio ou que levou a ela. De acordo com a Pesquisa Nacional de Demografia e Sade de 2006, 49,0% das mulheres com mais de 20 anos j eram casadas aos 20 anos. Essa proporo era particularmente alta na regio norte rural: 74,8%. Por outro lado, aumentou a proporo de mes adolescentes que estavam na condio
3

A esse processo denominou-se segunda transio demogrfica. 196

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Grfico 5 Taxa de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos Por quinTil de renda Brasil, 1992 a 2008
0,16 0,14 0,12 0,10 0,8 0,6 0,4 0,2

1 Quintil

2 Quintil

3 Quintil

4 Quintil 1992

5 Quintil 2008

Fonte: IBGE / Pnad 1992 a 2008.

Grfico 6 ProPoro de mulheres de 15 a 19 anos que TiVeram filhos Por condio no domiclio Brasil 1992 a 2008
60% 55,8% 50%

40%

38,8% 37,3%

30%

28,4%

20% 16% 10% 12,4% 61% 0% 1990 1,9% 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Chefe 2004 Conjuge 2006 Filha 2008 2010

Fonte: IBGE / Pnads. 197

Outro parente

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de filhas e outros parentes (netas, sobrinhas). Nessas duas posies, estavam 53,3% das mes adolescentes. Na verdade, a proporo de filhas praticamente se igualou de cnjuges em 2008. Nota-se tambm que a proporo de mes adolescentes que chefiavam famlias cresceu em 2008 (6,1%), embora ainda seja bastante baixa.

Mortalidade na Juventude como Fator de Vulnerabilidade Social


Alm da gravidez na adolescncia que, independente do escopo terico que se assuma, pode trazer consequncias, do ponto de vista individual e social para as jovens, outra questo que est na agenda dos estudos sobre juventude no Brasil a mortalidade masculina por causas externas. As taxas de mortalidade nesse grupo populacional so, em geral, muito baixas, dado o seu momento no ciclo da vida. No entanto, no obstante a reduo da mortalidade em todas as idades, a de homens de 15 a 29 anos aumentou entre 1980 e 1991 e passou a diminuir a partir de ento, atingindo, em 2006, nveis prximos aos de 1980. J as taxas de mortalidade feminina decresceram sistematicamente no perodo e representavam, em 2006, aproximadamente um quarto das taxas masculinas (Grfico 7). A elevao das taxas de mortalidade dos homens jovens pode ser explicada pela mortalidade por causas externas. A taxa de mortalidade devido a essa causa era, em 1980, de 161,2 bitos por 100 mil habitantes e atingiu 204 por 100 mil, em 2000. Entre 2000 e 2006, observou-se uma leve reduo, para 192,6 bitos por 100 mil, mas permanece mais elevada que a observada em 1980. As mulheres so menos suscetveis a esse tipo de causa de morte, o que explica a reduo sistemtica observada nas suas taxas. As causas externas foram responsveis em 1980 por aproximadamente 61% dos bitos de homens de 15 a 29 anos e por cerca de 77% em 2006. Entre elas, esto os homicdios, acidentes de transporte e suicdios. O Grfico 8 aponta para uma elevao do peso dos homicdios no total de mortes por causas externas. Em 1980, eram responsveis por 28,9% no total de bitos por causas externas. Em 2006, passou a representar 56,8%. Os bitos por acidentes de transporte tiveram a sua importncia relativa reduzida entre 1980 e 2000. Em 2006, constituam 24,1% do total de bitos por causas externas.
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Grfico 7 Taxas de morTalidade enTre os joVens de 15 e 29 anos Por sexo Brasil, 1992 a 2008
300

200
Por 100.000

100

Homens 1980 1991

Mulheres 2000 2006

Fonte: IBGE / Censos Demogrficos; Ministrio da Sade.

Grfico 8 disTriBuio ProPorcional dos BiTos Por causas exTernas dos joVens do sexo masculino, Por causa Brasil
100%

75%

50%

25%

0%

1980

1991 Acidentes de transporte

2000 Homicdios Suicdios

2006 Outras causas externas

Fonte: Ministrio da Sade / SIM. 199

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Consideraes Finais
No Brasil, os estudos sobre a juventude ganharam importncia nas polticas pblicas e na demografia, principalmente por trs questes. A primeira delas foi por sua magnitude; a segunda, pelo aumento da gravidez na adolescncia; e a terceira, pelo crescimento das mortes entre os jovens devido a causas violentas. Nesse texto, buscou-se mostrar que a populao jovem j experimenta um processo de desacelerao no seu crescimento e as taxas de fecundidade entre as adolescentes e as de mortalidade entre os jovens vm apresentando um declnio sustentado. Em que pese a diminuio da incidncia desses fenmenos nos ltimos anos, a importncia dos temas continua presente. Uma das questes que mantm esse debate pertinente diz respeito s consequncias que esses fenmenos podem ter no processo de emancipao dos jovens, uma vez que eles se do de forma e intensidade diferenciadas nos diversos segmentos socioeconmicos. Alm disso, as decises desses jovens, que se do sob determinado arcabouo institucional e econmico, podem trazer consequncias para a sociedade como um todo, podendo ter impactos sobre o seu nvel de desenvolvimento.

Referncias Bibliogrficas
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Juventude como Questo Social e o Jovem como Sujeito de Polticas Pblicas no Brasil
Carla Coelho de Andrade Doutora em antropologia social pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea Luseni Aquino Mestre em sociologia pela UnB. Tcnica em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea

Nos ltimos anos, no Brasil, cresceu consideravelmente a ateno dirigida aos jovens1, tanto nos espaos acadmicos de discusso como por parte de atores polticos governamentais e no governamentais. Pode-se afirmar que vivemos um momento historicamente indito, em que a juventude ganha um lugar importante na configurao da questo social brasileira. Nesse texto buscamos, sob forma de anotaes de ideias, elencar alguns aspectos que julgamos relevantes para a compreenso do modo como a juventude se inscreve como questo social no mundo contemporneo e, particularmente, como os jovens se inserem no campo das polticas pblicas em nosso pas.

Juventude como Questo Social


A juventude inscreveu-se como questo social no mundo contemporneo basicamente a partir de dois registros. No primeiro, enfocamse os problemas comumente associados aos jovens, como a delinquncia, a violncia, a drogadio, o comportamento de risco, dentre outros, enfocados como questes que exigiriam que a sociedade impusesse medidas corretivas, no sentido de salvar os jovens e, dessa maneira, garantir a ordem social. Cabe observar que a concepo de juventude como desestabilizadora da ordem social baseia-se profundamente no modo pelo qual, em princpios do sculo XX, a sociologia funcionalista constituiu a juventude como categoria de anlise espec1 Este texto uma verso condensada e ligeiramente modificada da introduo e do primeiro captulo que compem o livro Juventude e Polticas Sociais no Brasil, organizado pelas autoras e publicado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

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fica. De modo geral, pode-se dizer que nesse momento estabeleceu-se uma vinculao quase direta entre a temtica juvenil e as questes da desordem social, impondo a identificao dos jovens como o grupo prioritrio sobre o qual deveriam recair as aes de controle social tutelar e repressivo, promovidas pela sociedade e pelo poder pblico.2 Num outro plano, a juventude tambm foi tradicionalmente tematizada como momento de transio no ciclo de vida, da infncia para a maturidade, o que demandaria um esforo coletivo, principalmente da famlia e da escola, no sentido de preparar o jovem para ser um adulto socialmente ajustado e produtivo. A nfase dessa abordagem recai sobre o processo de socializao vivido pelos jovens. A fase de transio seria demarcada por etapas sucessivamente organizadas que garantiriam a aquisio pelo jovem dos elementos socioculturais que caracterizam os papis tpicos do mundo adulto trabalhador, chefe de famlia, pai e me, dentre outros. Seria, assim, o momento crucial no qual o indivduo se prepara para se constituir plenamente como sujeito social, integrando-se sociedade e podendo desempenhar papis para os quais se tornou apto mediante a interiorizao de valores, normas e comportamentos. Sob esse enfoque, os problemas do comportamento juvenil foram redefinidos pela sociologia, passando a ser compreendidos como falhas, desvios, disfunes ou anomia no processo de socializao (ABRAMO, 1997). Ainda que tenham surgido em contextos ideolgicos distintos e distantes, as concepes da juventude como etapa problemtica ou como fase preparatria da vida, ainda nos dias atuais, encontram-se presentes na tematizao sobre o jovem. O contraste entre juventude e ordem social permanece arraigado de forma praticamente indelvel, seja quando se abordam as experincias de contestao ou a rebeldia juvenil, seja quando o tema a delinquncia ou a criminalidade. Por seu turno, a identificao usual do jovem como estudante e, portanto, livre das obrigaes do trabalho indica o peso da compreenso transicional ainda hoje, atualizada pela noo de moratria social: um crdito de tempo concedido ao indivduo, que protela sua entrada na vida adulta e possibilita experincias e experimentaes que favorece2 Sobre a associao entre juventude e desordem social feita pela sociologia funcionalista, representada pela Escola de Chicago, ver, dentre outros autores, Zaluar (1997), Waiselfisz (1998) e Andrade (2008).

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ro seu pleno desenvolvimento, especialmente em termos de formao educacional e aquisio de treinamento.3 No entanto, novos fenmenos sociais tm evidenciado os limites da compreenso da juventude a partir desses registros e chamado ateno para aspectos que at muito recentemente eram pouco explorados. O primeiro deles est ligado deteco, nas dcadas finais do sculo XX, de mudanas estruturais na distribuio etria da populao em todo o mundo resultantes do crescimento excepcional do grupo jovem. Em termos prticos, esta onda jovem significa o aumento relativo da populao em idade ativa, o que pode ter efeito positivo sobre a dinmica do desenvolvimento socioeconmico e, por isso, tem sido qualificado como bnus demogrfico. A partir desse quadro, delineia-se nova perspectiva sobre a juventude, em que perde fora a conotao problemtica do jovem e ganha relevo um enfoque completamente inovador: a juventude torna-se ator estratgico do desenvolvimento.4 Medidas decorrentes desse novo enfoque, no geral, reatualizam a viso preparatria da juventude, exigindo, por um lado, investimentos massivos na rea de educao em prol do acmulo de capital humano pelos jovens; por outro, exigindo tambm a adoo do corte geracional nos vrios campos da atuao pblica sade, qualificao profissional, uso do tempo livre etc. e o incentivo participao poltica juvenil, com recurso noo de protagonismo jovem. Entretanto, o aproveitamento do bnus demogrfico tem sido ameaado por outro fenmeno em escala mundial mais ou menos simultneo:
3 Na sociologia da juventude, a ideia de moratria social associa-se s transformaes ocorridas desde o incio do sculo XX no modelo de socializao dominante na Europa ocidental, sobretudo entre as famlias burguesas. Antes, os jovens eram socializados em meio a outras geraes, ao universo adulto, passando em seguida a serem afastados da vida social e segregados em escolas com o objetivo de aprenderem as normas e regras da vida em sociedade. Cabe dizer que, no primeiro contexto, os jovens, diludos entre vrias faixas etrias, no formavam uma categoria sociologicamente diferenciada. Quando deixam de ser treinados para a vida adulta com os adultos, com outras geraes, e passam a s-lo por institutos, escolas e universidades, comeam a se estruturar enquanto uma categoria social especfica e se articular em torno de grupos etrios (GOTTLIED; REEVES, 1968; GALLAND, 1997). Mantidos fora do sistema produtivo e da ordem de interesses constitudos, os jovens so colocados nas situaes de marginalidade, visto que ficam alijados dos processos de deciso e criao do social, e de moratria, ou seja, suspensos da vida social. Em certo sentido, esse perodo representa uma oportunidade para o ensaio e erro, para experimentaes, durante o qual o jovem constri progressivamente sua identidade social e profissional e tenta a fazer coincidir com um status acreditvel (GALLAND,1996: 74). De outro lado, esse processo tambm coloca os jovens em uma situao dos processos de deciso e criao social. 4 Essa abordagem foi especialmente difundida e apoiada por organismos multilaterais e agncias internacionais a partir do incio da dcada de 1990, sob impulso das discusses promovidas desde 1985, por ocasio do Ano Internacional da Juventude.

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a crise do emprego, que abateu as economias desenvolvidas na dcada de 1980 e atingiu o Brasil nos anos 1990, ameaando a incorporao ao mercado de trabalho de grandes contingentes de jovens sados da escola. Nesse cenrio de restrio das oportunidades de emprego que afeta inclusive os trabalhadores j inseridos, desacreditando a estabilidade como marca fundamental da vida adulta , duas grandes tendncias configuram-se entre os jovens. Aqueles de origem social privilegiada adiam a procura por colocao profissional e seguem dependendo financeiramente de suas famlias; com isso, ampliam a moratria social que lhes foi concedida, podendo, dentre outras coisas, estender sua formao educacional, na perspectiva de conseguir insero econmica mais favorvel no futuro. Os demais se vem constrangidos a trabalhar e, na maioria das vezes, acabam submetendo-se a empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que, em algum grau, tambm os mantm dependentes de suas famlias, ainda que elas lidem com essa situao de forma precria. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo as possibilidades que o nvel de renda familiar permite, o bloqueio emancipao econmica dos jovens, em ambos os casos, alm de frustrar suas expectativas de mobilidade social, posterga a ruptura com a identidade fundada no registro filho(a), adiando a concluso da passagem para a vida adulta e ensejando uma tendncia de prolongamento da juventude.5 importante considerar, entretanto, que o prolongamento da juventude no est ligado somente dificuldade de absoro do grande nmero de jovens no mercado de trabalho. De fato, nos dias de hoje, nada parece contribuir para que o jovem, sobretudo o de meios abastados, tenha pressa de sair do perodo de moratria. Passou-se da norma da precocidade, em matria de incorporao dos papis adultos, de retardamento, recuperando os termos do socilogo francs Olivier Galland. Se, no faz muito tempo, a norma era o jovem estabelecer-se logo que as condies econmicas o permitissem o que correspondia ao desejo dos prprios jovens de ter independncia diante de famlias ainda regidas pelo modelo educativo autoritrio , hoje se trata de
5 Curioso observar que o prolongamento da juventude em certa medida desperta a atualizao da abordagem do jovem pela via dos problemas, pois a extenso do perodo de tempo em que esse permanece como um projeto de adulto, sem definio precisa de seu papel na sociedade, d lugar, especialmente no caso dos jovens oriundos dos setores populares, a preocupaes que associam a sua no participao produtiva com potenciais trajetrias negativas do ponto de vista social, como a inatividade ou a delinquncia.

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permanecer jovem o mais que se possa. As relaes intergeracionais foram profundamente modificadas, passando da marca da autoridade da liberalidade. Hoje, incerteza de entrada na vida profissional alia-se o conforto e a tolerncia do meio familiar, a corrida para a obteno do diploma e o prazer da sociabilidade juvenil, o que contribui para o retardamento na incorporao de papis adultos. No entanto, tal norma no atinge todos os domnios que, de certa maneira, definem o status adulto. Se ela patente no domnio profissional e tambm no familiar, no da sexualidade existe tendncia totalmente inversa (GALLAND, 1996). cada vez mais precoce a aproximao entre os jovens e o mundo adulto pela via das experincias sexuais. Aqui, a emergncia de novos padres comportamentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na conformao dos arranjos familiares permitem compreender este fenmeno (CAMARANO, 2006). importante observar, contudo, que a iniciao precoce da sexualidade no representa, em si, uma forma de passagem para a vida adulta; talvez possa ser melhor entendida como mais uma forma de experimentar vivncias do mundo adulto, sem assumi-lo completamente. Assim, jovens casais vivendo juntos sem casamento, jovens que criam seus filhos na casa dos pais ou mesmo jovens que moram com os pais depois de j serem financeiramente independentes so fenmenos cada vez mais comuns que desorganizam a compreenso tradicional de transio para a vida adulta, evidenciando o exerccio de vrios papis adultos por indivduos que ainda se identificam como jovens. No limite, se a emancipao econmica no ocorre, no por isso que os jovens deixam de vivenciar as experincias e as responsabilidades caractersticas do mundo adulto, na maior parte das vezes mesclando-as com as vivncias tpicas do universo jovem e multiplicando as trajetrias de vida possveis. Essa dessincronizao das passagens (GALLAND, 1997) no apenas coloca em xeque a centralidade da insero no mercado de trabalho como marco necessrio e definitivo da transio para a vida adulta, como tambm obscurece a prpria concepo da juventude como etapa transitria. Com isso, o foco em um ponto de chegada que se projeta no futuro transfere-se para o momento presente, para a juventude em si, que ganha importncia como etapa genuna do ciclo da vida.
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O jovem como sujeito de polticas pblicas


As diversas formas de tematizar a juventude, bem como as questes usualmente associadas condio juvenil vm orientando, com peso ora mais decisivo, ora menos, as aes direcionadas aos jovens. A emergncia dessas aes deu-se principalmente no final dos anos 1990, quando surgem inmeras iniciativas pblicas, tanto no nvel federal como no estadual e municipal, muitas envolvendo parcerias com organizaes no governamentais (ONGs) e fundaes empresariais. Naquele momento, o clima dominante de percepes que associavam a juventude violncia, aos comportamentos de risco e transgresso, influenciou a maioria das aes destinadas a atend-la. Grande parte desses programas tinha como foco os jovens excludos ou, na condio que se tornou usual conceitualizar como de risco social; em muitas de suas formulaes a condio juvenil era apresentada como elemento problemtico em si mesmo, demandando portanto estratgias para que se enfrentassem os problemas da juventude. Assim, algumas propostas foram guiadas, sobretudo, pela ideia de preveno, de controle ou de efeito compensatrio de problemas que atingiriam a juventude, transformada, essa, mais uma vez, em problema para a sociedade (SPOSITO, 2003). Como exemplo, cita-se a grande proliferao de programas esportivos, culturais e de trabalho, orientados para o controle social do tempo livre dos jovens e destinados particularmente aos moradores dos bairros pobres das grandes cidades. Prevaleceram, portanto, polticas focalizadas em setores que apresentam as caractersticas de vulnerabilidade, risco ou transgresso normalmente os grupos visados encontravam-se na juventude urbana, pobre e negra. De forma geral, eram iniciativas pontuais de curta durao, voltadas para a incluso social e concentradas nas reas de educao e emprego sob a perspectiva da juventude como fase preparatria da vida ou de sade e segurana pblica com o vis da juventude como etapa crtica. Ao lado dessas iniciativas, que no chegaram a se estruturar como uma poltica de juventude, mas como estratgias de atuao da sociedade para orientar a formao dos jovens e minimizar seu envolvimento em situaes de risco, comearam a surgir organizaes e grupos ju207

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venis com representao em variados campos no apenas da vida estudantil e poltico-partidria, mas tambm da cultura, do esporte, da rea ambiental, de movimentos tnicos, de estratgias de gerao de renda, dentre outros que pressionavam o poder pblico a reconhecer os problemas especficos que os afetavam. Essas novas demandas emergem da compreenso dos jovens como sujeitos de direitos, definidos no por suas incompletudes ou desvios, mas por suas especificidades e necessidades, que devem ser reconhecidas no espao pblico como demandas cidads legtimas (ABRAMO, 2005). No limite, toda essa mobilizao poltica resultou na demanda pela formulao de polticas especficas para a juventude, com espaos para a participao e influncia direta dos jovens. A partir de 2004, inicia-se no Brasil um amplo processo de dilogo entre governo e movimentos sociais, ONGs, partidos polticos e outros atores estratgicos sobre a necessidade de configurar uma agenda para a juventude que fosse alm das aes tradicionais. O desafio era o de pensar polticas que, por um lado, visassem garantia de cobertura em relao s diversas situaes de vulnerabilidade e risco social apresentadas para os jovens e, por outro, buscassem oferecer oportunidades de experimentao e insero social mltiplas, que favorecessem a integrao dos jovens nas vrias esferas sociais (SPOSITO, 2005). Todo esse processo de dilogo concedeu projeo nacional temtica da juventude. Entre as iniciativas mais importantes nesse perodo, destaca-se a criao do Grupo Interministerial ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, formado por representantes de 19 ministrios, incluindo representantes do Ipea e das secretarias especiais, que realizou um extenso diagnstico das condies de vida dos jovens do pas e dos programas e das aes do governo federal voltados total ou parcialmente para a populao juvenil. Foram identificadas nada menos do que 135 aes federais, que estavam vinculadas em 45 programas e eram implementadas por 18 ministrios ou secretarias de estado. Deste total de aes, apenas 19 eram especficas para o pblico jovem do grupo etrio de 15 a 24 anos. As outras 112 aes, ainda que incidissem sobre os jovens, no se voltavam exclusivamente a esse pblico. A partir desse trabalho, o grupo identificou a frgil institucionalidade, fragmentao e superposio das polticas federais de juventude, sugerindo a urgente necessidade de criao de uma instncia de coor208

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denao e de articulao, que tivesse, dentre outras atribuies, a de combater o paralelismo e a fragmentao das aes federais dirigidas ao pblico jovem. Em fevereiro de 2005, foi criada a Secretaria Nacional de Juventude, rgo Executivo ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, com o objetivo de promover a integrao e a transversalidade das aes e programas federais de juventude existentes em diversos rgos do governo federal, e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), rgo de articulao entre o governo e a sociedade civil, consultivo e propositivo. Outra orientao do Grupo Interministerial, acatada pela Presidncia da Repblica, foi a criao de um programa nacional, de carter emergencial, que fosse capaz de dialogar com a dvida social do pas, contemplando os jovens excludos com educao, formao profissional e emprego: o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem). Em 2007, o governo federal iniciou nova discusso para redesenhar a Poltica Nacional de Juventude, que ainda padecia dos mesmos vcios de origem, pois nesse perodo no se conseguiu avanar na coordenao e integrao dos programas e aes federais voltadas para os jovens. Quatro principais desafios se colocavam: i) ampliar o potencial de integrao entre os programas emergenciais e destes com outro conjunto de aes consideradas mais estruturantes, vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura; ii) aumentar a escala de atendimento dos programas emergenciais para todo o universo de jovens brasileiros considerados excludos, considerando juventude a faixa etria compreendida entre 15 a 29 anos; iii) otimizar recursos; e iv) aumentar a eficcia. A reformulao, no entanto, no implicou extino ou readequao das aes anteriores; elas foram abrigadas sob a denominao de um nico programa, lanado em setembro de 2007 o ProJovem Integrado , dividido em quatro modalidades e tendo gesto compartilhada entre a SNJ e os ministrios do Trabalho e Emprego, Educao e Desenvolvimento Social e Combate Fome. No momento atual, seguindo os passos de Novaes (2009), podemos classificar as Polticas Pblicas de Juventude (PPJs) como: 1) Universais polticas setoriais dirigidas a toda a populao, inclusive aos jovens. Situam-se nesse campo as polticas educacionais, de trabalho e emprego, de assistncia social, de sade, de cultura
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e de combate violncia. Via de regra, consideradas estruturais, implicam sistemas duradouros e instituies pblicas dotadas de oramentos. Historicamente, se constituem como direitos de cidadania, motivo pelo qual dessas se espera hoje que incorporem as especificidades do recorte etrio direitos difusos e, assim, incorporem questes singulares da atual gerao juvenil; 2) Atrativas polticas no dirigidas apenas aos jovens, mas com especial incidncia sobre eles: seja por afinidade com a natureza da poltica por exemplo, os Pontos de Cultura , seja porque lhes abrem oportunidades especficas como aquelas que regulam fluxos migratrios , seja porque, mesmo voltadas para espaos territoriais onde convivem diferentes faixas etrias, afetam particularmente os jovens por exemplo, as polticas de segurana e combate violncia. No geral, podem ter carter emergencial ou experimental, ou combinar as duas dimenses; 3) Exclusivas polticas voltadas apenas para uma faixa etria predefinida entre 15 e 29 anos. Sejam essas na rea de educao, trabalho, desenvolvimento social, sade, cultura, migrao, segurana, via de regra, constituem-se em programas e aes emergenciais para jovens excludos ou em situaes de excluso desfavorvel. Esse o caso do Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem Integrado). Ressalta-se que, por hora, a Poltica Nacional de Juventude tem a orientao clara de dialogar com a dvida social do pas. Uma avaliao preliminar dos objetivos e pblicos-alvo dos programas federais aponta que a qualificao profissional e a acelerao da aprendizagem aparecem como aes emergenciais e compensatrias aos jovens de baixa renda do pas, que no tiveram acesso educao bsica de qualidade. Tal estratgia pode, em um primeiro momento, responder realidade brasileira que detm elevada proporo de jovens em situao de vulnerabilidade social. Programas dessa natureza, quando bem administrados e mantidos continuadamente, podem contribuir para melhorar consideravelmente as condies de vida dessa populao, elevando os ndices de alfabetizao e de escolaridade, que podem resultar em melhor insero no mundo do trabalho. Mas, no obstante esses re210

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sultados constituam meta altamente desejvel, resumir a interveno pblica apenas a aes emergenciais e compensatrias aos jovens socialmente mais vulnerveis no soluo socialmente justa e definitiva. O desafio que est colocado para o pas hoje o de ampliar consideravelmente o escopo da Poltica Nacional de Juventude, de modo que possa beneficiar com efetividade todas as juventudes brasileiras. Alm disso, valeria a pena refletir e avaliar mais densamente os programas emergenciais que esto sendo implantados, para descobrir se essas aes esto de fato contribuindo para a autonomia e o protagonismo dos jovens, que so os dois princpios mais importantes para uma Poltica de Juventude que pretenda ser transformadora.

Consideraes Finais
preciso reconhecer que no Brasil, desde 2005, vrios esforos tm sido feitos no sentido de se construir uma Poltica Nacional de Juventude. O pas tem, atualmente, uma poltica para a juventude que contempla, praticamente, a totalidade das reas sociais educao, sade, emprego, cultura, esporte, segurana e meio ambiente. As aes esto sob a responsabilidade de diferentes ministrios, secretarias e outros organismos governamentais.Tem-se hoje o desafio de fazer que os dirigentes e tcnicos dos diferentes ministrios compartilhem concepes semelhantes sobre a atual condio juvenil e se orientem por um mesmo objetivo para formular e implantar polticas voltadas para esse segmento etrio. Vale tambm dizer que ainda so muitas as dificuldades para integrar programas e aes, para promover a transversalidade do tema juventude, assim como para garantir as previses oramentrias e o desenvolvimento de metodologias que permitam o clculo do gasto pblico com as juventudes brasileiras. Ademais, faz-se necessrio fomentar a incorporao do olhar atento s especificidades dos jovens na formulao e na execuo das aes nas vrias reas, de modo que as estruturas de apoio, os servios e os programas possam lidar com o pblico jovem de maneira adequada em suas rotinas. De outra parte, cumpre envolver, de maneira cada vez mais prxima, outras instituies e polticas na atuao integrada em torno das questes da juventude, pois sua complexidade extrapola
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o mbito meramente setorial e, para enfrent-la preciso respeitar a concepo atual desse grupo social como sujeito de direitos que se encontram em fase de experimentao de mltiplas possibilidades de insero na vida social, poltica, econmica e cultural do pas.

Referncias Bibliogrficas
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quisa nacional. So Paulo: Instituto Cidadania e Fundao Perseu Abramo, 2005. ______. Os jovens no Brasil: desigualdades multiplicadas e novas demandas polticas. So Paulo: Ao Educativa, 2003. Disponvel em: < http://www.acaoeducativa.org.br/portal/components/ com_booklibrary/ebooks/jb.pdf>. WAISELFISZ, J. J. (coord.). Juventude, violncia e cidadania: os jovens de Braslia. So Paulo: Cortez 1998. ZALUAR, A. Gangues, galeras e quadrilhas: globalizao, juventude e violncia. In:VIANNA, H. (Org.). Galeras cariocas: territrios de conflitos e encontros culturais. Rio de Janeiro: UFRJ, 1997.

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O Jovem e o Adolescente na Cena Social: a relao identificao, ato e insero no grupo social
Miriam Debieux Rosa Psicanalista. Professora Doutora da Ps-Graduao em Psicologia Clnica da Universidade de So Paulo (USP). Coordenadora do Laboratrio Psicanlise e Sociedade (USP). Professora Titular da Faculdade de Psicologia e da Ps-Graduao em Psicologia Social da PUC-SP. Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisa Psicanlise e Poltica no PPG da PUC-SP. Contato: debieux@terra.com.br

A juventude e adolescncia tm ocupado o foco de ateno e preocupaes da sociedade. O termo juventude tem sido utilizado preferencialmente na sociologia, enquanto a palavra adolescncia mais enfatizada no campo psicolgico. Como assinala Matheus (2007), a sociologia aborda a articulao entre a experincia subjetiva e os processos sociais, culturais e econmicos dos sculos XX e XXI. Nessa tarefa, aproxima-se do saber psicolgico que, por sua vez, busca detectar as operaes subjetivas que possibilitam o pertencimento e reconhecimento do jovem como membro da cena social. campo interdisciplinar que trabalha na delicadeza de um recorte etrio arbitrrio, homogenizador ou naturalizado como pertinente, passvel de manipulaes, alerta Bourdieu (1983). No entanto, segundo o autor, pode ser um objeto relevante de pesquisa, uma vez que h tenses na transmisso do poder do campo social para o jovem. Para nossa anlise e articulao do jovem na cena social, vamos primeiramente focalizar o imaginrio social criado a seu respeito para, assim ancoradas, detectar as operaes subjetivas e sociais que possibilitam o pertencimento e reconhecimento do jovem como membro da cena social e que dependem das condies e estratgias oferecidas pelo discurso e campo social. Pretendo ressaltar que a considerao das operaes subjetivas pode iluminar algumas direes para as polticas pblicas voltadas para a juventude.

O adolescente e o jovem no imaginrio social


O imaginrio social dispositivo que auxilia o dilogo interdisciplinar no campo de pesquisa relativo juventude e adolescncia. Segundo
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Castoriadis (1988), o conjunto de significaes, normas e lgicas que determinam o lugar concreto que os indivduos ocupam na sociedade. Esse conceito permite superar o de ideologia, na medida que esse ltimo, ao definir crenas, tambm atribui a elas um carter falso, enquanto o imaginrio social envolve, na prpria definio, sua ndole de criao real e, ao mesmo tempo, de lugar de entrecruzamentos de ideais, cuja substncia tanto histrico-social como poltico-libidinal. Tais lugares permitem hipotetizar de que forma tais realidades ou fantasias dos grupos sociais (AULAGNIER, 1979) produzem discursos e atribuem lugares especficos ao jovem no imaginrio social e parental. Esse dispositivo permite destacar, pelos enunciados e pela enunciao presentes na cena social, os referentes fundamentais da organizao social e psquica. Esses atribuem, em nome do simblico, lugares especficos ao jovem, lugares esses que naturalizam implicitamente fatores vrios como as leis, as lgicas instauradas quanto poltica de distribuio de bens e de poder, bem como questes de gnero e de extrato social, dentre outras. Dar visibilidade ao imaginrio social, veiculado atravs dos discursos miditicos, assim como pelos discursos dos campos da psicologia e jurdico, auxilia a compreender a constituio subjetiva, pois as problemticas do sujeito em relao ao campo simblico resultam do modo como se estruturam os laos sociais, no somente na atualidade, mas tambm na histria. No atual perodo, a estratgia de convencimento desses discursos toma forma cientificista, apresentando-se com aparente objetividade e dispensando a apreciao do sujeito (ROSA, 2009). Zizek (1991) alerta que, enquanto a cincia no se precaver contra a imbricao de seus enunciados com os discursos miditicos produzidos em torno desses mesmos enunciados, corre o risco de entrar no rol do que chamou de fantasia social. O autor, ao articular ideologia e fantasia, promove uma ampla reconfigurao do conceito de crtica da ideologia e transforma a fantasia em categoria central do poltico. A fantasia social leva objetividade fantasmtica, ideologia, definida como [...] uma fantasia social que estrutura a determinao do valor e da significao da realidade socialmente compartilhada. Fantasia social capaz de produzir uma objetividade fantasmtica que tem um nome prprio: ideologia (ZIZEK, 1991, p.188). Nessa afirmao, Zizek
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aponta a astcia que transforma uma fantasia na alegada realidade ou em verdade ltima desvinculada da histria da comunidade. A fantasia estende o seu manto sobre a realidade social, atendendo s premissas de um tipo de historiografia que obtura os antagonismos reais, procurando preencher todos os espaos e desmentir a negatividade do sujeito. Atualmente, consideramos que a fantasia que intensifica a alienao social refere-se quela que abarca as promessas do capitalismo, momento histrico que quer ser considerado como perene e ideal. Enunciados aparentemente antagnicos refletem o imaginrio social sobre o adolescente e o jovem da atualidade ora para exalt-los, ora para lastim-los. Ressaltam o fascnio e a exaltao pela juventude associada aos atributos de beleza, vigor sexual, domnio das linguagens tecnolgicas, miditicas e da informtica; supem que nesse perodo ambicionado impera a pura felicidade. Esses enunciados sociais expressam a ideia de que os jovens esto alheios ao sofrimento, em estado de pura satisfao narcsica sem leis ou limites. Passam a ser o ideal dos adultos que almejam essa posio imaginada. Fica evidente o distanciamento, ou mesmo a quebra da identificao da gerao anterior com a atual, dinmica relacional que produz desdobramentos importantes. O desaponto com essa expectativa tem duas facetas: de um lado, o incmodo com a aparente apatia, o desinteresse ou a indiferena do jovem com o que o cerca desde a famlia, a escola, as questes sociais e polticas e, de outro lado, o impacto frente s violncias que eles protagonizam ou sofrem. Dois aspectos que tm o efeito de contribuir para que a colagem arbitrria dos termos adolescncia e felicidade transfiram-se para outra: adolescncia e violncia. Est inserido nessa colagem o debate que se tem instalado com nfase nos discursos do mbito judicial aliados a discursos mdico-psiquitricos, que podem criminalizar e/ou patologizar os adolescentes, preocupados que esto em responder a uma demanda de ordem e segurana da populao.Tais discursos tm focalizado o reaparecimento das figuras da periculosidade e da irrecuperabilidade dos intratveis , implcitas em diagnsticos como o de transtorno de personalidade antissocial ou no prolongamento da internao e/ou internao em estabelecimentos especializados de sade como via de gesto do ato infracional na infncia e adolescncia (VICENTIN & ROSA, 2009; ROSA & VICENTIN, 2010).
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Para amplos setores da sociedade e da mdia, falar em polticas pblicas de juventude passa a ser, ento, falar simplesmente em estratgias de controle. Tal dinmica no pode levar a outra coisa que no recusa pela juventude das solues que lhe so propostas pela sociedade poltica e adulta. Alm disso, amplia o seu distanciamento e dificuldades de insero e participao social positiva (INSTITUTO CIDADANIA, 2004). Consideramos relevante problematizar esse imaginrio social com as contribuies da psicanlise e propor a superao de uma abordagem da juventude advinda do discurso da defesa social, para dar lugar a polticas e prticas interdisciplinares que propiciem ao jovem a possibilidade de fundar seu novo lugar no campo social.

A Adolescncia e sua Identificao e Insero no Grupo Social: implicaes do imaginrio social


A adolescncia, para a psicanlise, no caracterizada isoladamente pela idade, por comportamentos ou personalidade, mas refere-se a um intenso trabalho psquico, subjetivo e relacional. Esse, geralmente desencadeado pela entrada na puberdade, trabalho necessrio para recolocar a criana para alm do espao familiar, possibilitando o engajamento nos campos social e afetivo-sexual, bem como uma tomada de posio frente aos impasses no encontro com o outro, particularmente com o outro sexo. O processo trabalhoso, marcado por processos de luto pela perda das posies j conquistadas (relao com o corpo, com a famlia e meio social) e varia muito em intensidade, momento disparador e consequncias na interao familiar, amorosa e social. Assim, h vrias adolescncias cada adolescente expressa uma adolescncia singular e no uma adolescncia, um nico perfil que nos faz crer que conhecemos antecipadamente o jovem e seu contexto. A ateno adolescncia como um perodo particular da vida que rene caractersticas especficas relativamente recente na histria poltico-social, iniciada na modernidade. A ausncia de lugares sociais pr-definidos para o jovem e a complexidade crescente da entrada no mundo do trabalho, exigindo qualificao e longa formao escolar, passam a adiar a entrada do jovem nesse mundo e a exigir definies quanto aos valores e regras que adotar, alm de que saiba quem e
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o que espera da vida. Em contrapartida, oferece a promessa de poder escolher seu modo de insero social. Convocado a saber sobre si mesmo, o sujeito v-se obrigado a substituir as formaes coletivas das que se acha excludo por suas prprias formaes sintomticas (FREUD, 1921, p. 103). Na adolescncia, o sujeito instado a tomar uma posio discursiva, estabelecendo lugares para o seu desejo e gozo. Nessa operao psquica, ele est s voltas com a construo de uma narrativa sobre sua origem, incluindo a alienao e a separao do campo do Outro, diz Poli (2003), construo nem individual, nem social, pois as narrativas de origem podem ser abordadas tanto do lado da cultura (ou do Outro) como do lado do sujeito (2003, p. 84). Assim, na adolescncia, novas operaes se processam para fazer valer outro discurso, alm do familiar: operaes que possibilitam o pertencimento e reconhecimento do jovem como membro do grupo social e que dependem das condies e estratgias oferecidas pelo grupo social. Esse processo se d no lao social, lao discursivo que nesse momento de constituio subjetiva pode promover mudanas estruturais e/ou vinculaes a laos sociais perversos1. Ou seja, os laos sociais/discursivos incidem nas e produzem subjetividades, o sentido do ato, do dito e do seu desejo. Trata-se de pensar de que modo os sistemas ou discursos capturam o sujeito adolescente, e de indicar a ordem social de seus sintomas. O sujeito confronta-se com a incongruncia do discurso social sobre si sua demanda de reconhecimento no campo social, o jovem depara-se com um campo pr-determinado para as identificaes e com a desigualdade de foras recalcada sob a demanda social de que ele escolha seu lugar. O processo adolescente desencadeado quando o sujeito defrontado com a insuficincia do campo simblico (MATHEUS, 2007). Esses so componentes que sustentam o desamparo discursivo, ingrediente concomitante ao modelo econmico neoliberal caracterizado pela fragilizao das estruturas discursivas que suportam o vnculo social, no que rege a circulao dos valores, ideais e tradies de uma
1 reatualizada a cena da seduo, que encena o assujeitamento ao desejo do Outro, agora no mais tematizado pelo desejo da me ou pela Lei do pai, mas pela identificao com um lugar na organizao social oferecida, nova verso do pai, poderosa, pois desencarnada, mas ainda discurso, com seus ditos e no-ditos.

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cultura. Na adolescncia, o desamparo discursivo, as incongruncias e foras no-ditas do campo social expem o sujeito ao risco de confrontao com o traumtico, aquilo que est fora de sentido. A exposio traumtica dupla: por um lado, a ocorrncia facilitada; por outro lado, os recursos necessrios elaborao do trauma encontram-se diminudos, promovendo efeitos de dessubjetivao (ROSA, 2004). Sob essa perspectiva, o adolescente assemelha-se a um imigrante que ainda no encontrou seu prprio lugar. Como aquele, seu dilema situa-se entre a nsia identitria uma identidade social pela qual possa ser reconhecido e que o estabilize no lao com o outro e a nsia desejante que lhe abre novas experincias e possibilidades at ento adiadas por promessas de realizao posterior. Nesse sentido, Aulagnier (1979) afirma que o discurso social projeta sobre o infans a mesma antecipao que prpria do discurso parental; o grupo pr-investir o lugar que o sujeito ocupar, na esperana de que ele transmita, de forma idntica, o modelo sociocultural. O sujeito deve encontrar nesse discurso referncias que lhe permitam projetar-se no futuro para que o afastamento do primeiro suporte (familiar) no se traduza em perda de todo suporte identificatrio, o que ocorre muitas vezes. Outros aderem a identidades que lhes so atribudas. Consideramos que a adolescncia expe a cena social presente na base da cena familiar, at ento encarregada de fazer operar as funes maternas e paternas para a constituio subjetiva2 (ROSA, 2002, p. 231). Dessa forma, deve-se levar em conta que os processos do adolescente no se referem apenas confirmao de certa estruturao subjetiva fixada e a priori. O adolescente reinscreve-se no lao social, superando, conservando e revelando o histrico do sujeito e conferindo-lhe novas significaes. As aes ou acidentes, realizaes, frustraes, encontros, desencontros, ou seja, os discursos e acontecimentos no campo social promovem reorganizaes estruturais importantes no adolescente. Os efeitos na subjetividade da entrada do jovem na cena social levam em conta pelo menos dois aspectos: as operaes subjeti2 Exercer essas funes esteve articulado aos lugares flicos atribudos, ou no, aos membros daquela famlia, daquela classe social, naquele momento cultural. Sua eficcia no independente desses fatores, pois a famlia , ao mesmo tempo, o veculo de transmisso dos sistemas simblicos dominantes e a expresso, em sua organizao, do funcionamento da classe social, do grupo tnico ou religioso, em que est inserida.

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vas e sociais necessrias passagem da cena familiar cena social, e o encontro problemtico entre esses processos de subjetivao dos adolescentes e os fundamentos do contrato social. Nessa medida, a constituio subjetiva e os sintomas que produz esto vinculados insero social, campo do outro, em que o adolescente busca inscrever-se. Em suma, h resistncias, presentes no jogo imaginrio e simblico, que se interpem entrada do adolescente e do jovem na cena social, considerando suas posies e seu potencial de transformao. A pregnncia imaginria dos enunciados sociais pode ser um impeditivo para o posicionamento dos jovens. Podemos inverter a preocupao/medo da adolescncia/juventude, considerando que os enunciados do imaginrio social atual sobre o adolescente aqui indicados produzem um modo de evaso da responsabilizao da estrutura social em relao ao jovem. Os conflitos sociais so deslocados para o adolescente e para o jovem que, por sua vez, so sensveis e denunciam com seus conflitos os componentes no-ditos do social e poltico, sua falcia e opresso sobre o jovem, principalmente quele que pretende entrar ou alterar a estrutura sociopoltica j posta. Ler os discursos sobre a adolescncia no seu avesso inverter o enunciado do imaginrio social dessa forma: o abalo dos fundamentos do contrato social, aliado perda de um discurso de pertinncia e de um lugar social, que promove a desorganizao subjetiva decorrente da emergncia daquilo que est fora do sentido e da significao. Esses efeitos geram sofrimento nos jovens, sofrimento cuja forma de expresso dificultada pelo desamparo discursivo, o que dificulta sua possibilidade de elaborao simblica ao que vivido como traumtico. As concepes acima adotadas criticam a construo social da figura do adolescente e do jovem coesa ao imaginrio social. Vamos problematizar a temtica da adolescncia e as dimenses do ato, assim como a concepo de violncia, para oferecer outros pressupostos na contribuio para a construo de polticas pblicas para a juventude.

A Adolescncia e as Dimenses do Ato


A histria do jovem com transgresses ordem social e poltica vigente percorre uma trajetria que fez dele tanto massa de manobra
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nas guerras, como personagem central em transformaes polticas e sociais (ARIS, 1981). A juventude porta a crtica e a inconformidade ao institudo; inquieta-se, no se conforma facilmente com a quebra das promessas da infncia de ter um lugar relevante na estrutura social. Tem-se observado um subterfgio para tornar palatveis os adiamentos: a independncia da pertena do jovem entre aspectos socioeconmicos e afetivo-sexuais. Pode-se hipotetizar que a condescendncia atual com a vida sexual tem como correspondente o adiamento da sua pertena no campo produtivo e/ou do poder, estendendo o seu conflito com o campo social. Outro exemplo no nosso meio pode ocorrer na relao educaotrabalho. A promessa ao jovem de uma entrada no campo social, caso ele complete o segundo grau, tem destinos diferentes nas classes sociais. Aqueles que tiveram maiores oportunidades vo s universidades, vendo mais uma vez adiada sua participao na vida econmica. No entanto, o enorme contingente de jovens que fica s portas dos vestibulares constata a ineficcia de seus esforos. Diante da constatao da falcia das promessas anteriores e de novos pedidos de adiamentos, muitas vezes o jovem responde com o ato. Deve-se situar a funo do ato na adolescncia momento de um sujeito em constituio e os seus efeitos no campo social em seus aspectos ideolgicos e polticos. Consideramos que a referncia ao outro, ao simblico, ainda que norteie o sujeito, no suficiente para marcar uma posio a partir de seu desejo e construir uma trajetria singular. o ato que d estatuto subjetivo, funda, legitima a subjetividade, lembra Melman (1992)3. O pertencimento pode mostrar-se antagnico aos ideais do campo social dominante. A desidealizao das referncias familiares e a constatao da falcia das promessas sociais levam o sujeito a ter que inventar suas prprias solues. No lao com o outro emerge o ato que parte de uma inteno, mas, uma vez desencadeado, tem efeito impondervel no prprio sujeito, no objeto e no discurso do outro sobre si. Uma vez iniciado,
3 O ato atravessa o plano simblico e cria uma cena no real, um acontecimento, que marca a sua presena encenando seu desejo e abrindo a possibilidade de ser falado pelo Outro. Trata-se de um apelo de pertencimento ao campo social com uma posio particularizada.

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pode desencadear, em si e no outro, efeitos imprevistos quanto ao grau e intensidade de emoes e de agressividade que desperta4. Importante para essa discusso que o efeito do ato no discurso social transcende ao ato em si ou sua consequncia e diz respeito ao lugar que aquele que age ocupa no desejo daquele que profere o discurso. Assim, dependendo da posio social do jovem, as qualificaes sero diversas; o discurso, carregado de expectativas culturais, qualifica diferentemente um ato ou seu autor como criativo, desobediente, delitual, como sinal de delinquncia. Assim sendo, destacamos incisivamente que o que muitas vezes definitivo para nomear o ato como delinquente diz respeito menos ao ato em si, sua gravidade, do que a leituras sociais preestabelecidas sobre o autor (ator) do ato. Essa questo est em jogo na criminalizao ou patologizao perptuas no caso de adolescentes autores de ato(s) infracional(ais), geralmente oriundos das camadas da populao menos favorecidas economicamente. So diversos os estudos e pesquisas em nosso pas que nos informam que nos corpos dos jovens pobres se inscreve um imaginrio vinculado delinquncia e violncia, e, ao mesmo tempo, a uma realidade de mortes violentas5, sendo paradigmtica a posio que assume, nesse contexto, a juventude em conflito com a lei: alvo sistemtico da vitimizao letal, de tortura e de maus tratos nas instituies de internao (ANISTIA INTERNACIONAL, 2000; ADORNO, LIMA & BORDINI, 1999; SOARES, 2000; DIGENES, 1998; OLIVEIRA, 2001; TEIXEIRA; 2001; VICENTIN, 2005; BOCCO, 2009). A imputao sistemtica da violncia juventude no incide s sobre os jovens infratores, mas em estigmatizaes crescentes sobre os movimentos juvenis populares, condenando-os invisibilidade ou proscrio, reduzindo-os imagem ameaadora do crime e da delinquncia, como o caso dos bailes funk e do RAP (ARCE, 1999;
4 Ou, dito de outro modo, o ato, qualquer ato, pela distncia do eu e proximidade pulso, traz sempre um risco e est sempre ligado sexualidade, em sua qualidade infantil e perversa. Dessa forma, a implicao do sujeito com o ato se d a posteriori, quando, falado pelo Outro, pode retornar ao sujeito encadeado, associado a algo de seu desejo. 5 Nas ltimas duas dcadas, no Brasil, os avanos da violncia homicida se devem ao elevado incremento de mortes violentas na juventude, especialmente o de homicdios: em 1980, 30% dos jovens que morreram foram assassinados; em 2002, a porcentagem pulou para 54,5%. Ainda, entre 1991 e 2000, a taxa de homicdios para a populao em geral cresceu 29%, mas entre os jovens chegou a 48% (WAISELFISZ, 2002).

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HERSCHMANN, 2000). Esses processos produzem prticas de fragmentao e fixao dos adolescentes e jovens a espaos de excluso e controle na mesma medida da reduo das polticas sociais a eles dirigidas. Na direo da patologizao, vimos detectando uma crescente utilizao do aparato psi na gesto das problematizaes e dos conflitos que setores da juventude vm colocando ao campo social. Discursividade renovada, portanto, quanto periculosidade, que adquire conotaes que facilitam a extenso e difuso do seu uso, cada vez mais subordinado s exigncias de defesa social. A colocao do sujeito como portador de transtorno de personalidade, trao quase incurvel, dificulta que ele se reconhea com suas determinaes inconscientes e socio-histricas e que faa lao social, porque est numa posio absolutamente objetificada (ROSA & VICENTIN, 2010). Essa previso torna-se mais problemtica quando se trata de adolescentes, pois diversos e consistentes estudos sobre adolescncia indicam que a patologizao desses sinais na adolescncia tende, por produzir identificaes imaginrias, a precipitar o comportamento indesejado. Tais demandas dirigidas ao campo da sade mental acompanham uma tendncia patologizao de setores da juventude pobre, isto , uma forma de encobrir como doena mental determinados processos sociais que discriminam a pobreza e encobrem o desinvestimento da sociedade em relao a esses jovens. E indicam tambm o que necessrio: problematizar as diretrizes teraputicas sempre que estejam atreladas lgica individualista ou quando busquem responder s exigncias de defesa social e ampliar o olhar e a ao para a complexa, e muitas vezes restrita, trama na qual esses jovens se inserem socialmente. Essa psiquiatrizao impede a leitura dos fenmenos sociais de excluso e de vulnerabilidade social que so tambm determinantes do ato infracional. Nessa posio de expulso, o sujeito perde sua visibilidade na vida pblica, no tem voz, entra no universo da indiferena. Trata-se de uma estratgia de controle social que lana os jovens na posio de vida nua: a vida que pode ser descartada, pois foi empurrada para fora dos limites do contrato social e da humanidade (AGAMBEN, 2002). A psiquiatrizao dos adolescentes caminha, assim, em consonncia com o paradigma emergente de gesto dos chamados indesejveis e perigosos, marcado pela radicalizao da poltica punitiva como res223

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posta ao aumento da desigualdade social, da violncia e da insegurana (KOLKER, 2005). Se a juventude concentra parte significativa da violncia fsica e das dinmicas criminais hoje vivenciadas pelo conjunto da sociedade, o saldo de tal lgica previsvel e conhecido: cada vez mais os jovens e as jovens do pas veem-se associados tambm e antes de tudo violncia e expostos, por isso, desconfiana pblica. O debate pblico sobre as polticas e iniciativas governamentais e sociais que deveriam benefici-los reduzido aos seus aspectos de segurana.

Reflexes sobre os Campos Social, Poltico e Subjetivo Referido Juventude: por um outro modelo
A garantia de bem-estar social, quando tomado como a eliminao do conflito, uma iluso perigosa. Em nome dessa iluso e da eliminao do mal-estar, pode-se exercer a violncia institucional que exige sacrifcio de todos ou, mais exatamente, dos mais sacrificveis (AGAMBEN, 2002), que pagam o preo da civilizao. Eleger sacrificveis desvirtua a condio da civilizao de suportar o mal-estar das diferenas, que obriga a estabelecer laos sociais para criar instncias novas. O evitamento do conflito operado por estratgias de iluso, pela ocultao dos processos e pelas identificaes. Domina-se de formas mais sutis que a guerra, a guerra sem nome que se instala no campo social, com novas figuras de soldados. Cria-se uma modalidade de iluso que visa a uma sociedade perfeita com suposta igualdade, que persegue o bem-estar social. Segundo Guidens (2002), isso resulta em grandes contingentes de segregados da vida social, j que facetas humanas que possibilitam criar um sentido para a vida so excludas sob o nome de loucura ou criminalidade. Nessa direo, Bauman (1988) analisa o atravessamento do bem-estar social na era do consumo, pela produo de estranhos definidos como aqueles que no consomem. Diz que A individualizao do crime e a ideia de classes sociais inteiras tomadas como perigosas geram a articulao do bem-estar s prises. Cabe-nos tambm criticar o apelo excessivo s leis como recurso para lidar com conflitos sociais (ZIZEK, 1992, p. 63). O campo social um campo de foras e interesses antagnicos, complexo e conflituoso... No entanto, ao se lidar com esse contexto, observam-se a fragmentao e a oposio entre os discursos que dis224

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putam o poder sobre a criana, o adolescente, a famlia; promovemse, por vezes, relaes inconsistentes, ou segmentam-se as prticas de interveno social, seja no campo da sade, da educao ou no campo jurdico. O conhecimento sobre os indivduos ignora o contexto de vida do jovem e impe patologias, retirando do sujeito a efetividade do seu discurso e de sua denncia. Os discursos e prticas sociais sobre as polticas referidas juventude devem cuidar para no participar desse processo cientificista. Cuidar do sofrimento psquico deslocado dos impactos do sofrimento social, da explorao social, cria uma srie de distores que possibilitam que polticas gestadas com objetivos progressistas sejam transformadas em prticas opressivas. E os discursos da sade podem associar-se aos da justia, para calar o pathos do sujeito e garantir aparente bem-estar nesse caso, as prticas e discursos sociais tornam-se violentos, como vimos na criao de imaginrios sobre a adolescncia (ROSA & VICENTIN, 2010). Nesse sentido, fundamental salientar que o processo de implantao das polticas faz parte do problema e deve estar atento ao malestar e a outras lgicas que a passagem da abstrao, que intrnseca proposta, para um contexto especfico, pode indicar. Apontamos dimenses para uma prtica que articule desejo e poltica, que propicia e considera a diversidade e potencialidade do jovem e sua possibilidade de fundar seu novo lugar no campo social ou de refundar um campo social que o inclua.

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Discutindo a Qualificao da Mo de Obra


Moderador: Cludio Salm Participantes: Mauro Zilbovicius; Sinsio Pires Ferreira; Selma Venco; Patrcia Costa; Alexandre Jacobs; Daniel Kader Hammoud; Almrio Melquades de Arajo

Depois de 25 anos de semiestagnao, a nossa taxa de investimento vinha finalmente aumentando e, portanto, tambm o patamar da taxa de crescimento econmico. Em consequncia, aumentou a demanda de mo de obra, o que fez aumentar a preocupao com a questo da qualificao. Embora no haja dvida de que a grave crise financeira internacional ir reduzir nossa taxa de crescimento por algum tempo, aqui no se discutir esse aspecto.1 At alguns anos atrs, consultas sistemticas a executivos de grandes empresas multinacionais, como as que surgem no World Economic Forum, no apontavam o problema da qualificao da mo de obra no Brasil como gargalo importante para a competitividade da nossa economia. Ao final dos anos 70, o Brasil podia ser considerado como um pas moderno, no sentido de que havia incorporado na sua estrutura industrial todas as atividades que ento se usavam para definir um pas como economicamente moderno, embora no desenvolvido. A partir da, inegavelmente nos atrasamos em relao ao novo paradigma de produo. Em grande medida, a eventual escassez de mo de obra adequada s novas formas de produzir resulta desse nosso atraso relativo, no tanto no uso quanto na produo de tecnologias da informao (TI). De fato, samos dos anos 70 bem posicionados, com tcnicos e engenheiros muito bem formados, bem como o pessoal para as atividades
1 A Fundap realizou, em 3/11/2008, um painel de debates (Educao Formao Profissional) sobre questes concernentes qualificao da mo de obra no Brasil, hoje. Da discusso ali travada extramos os pontos centrais que nos permitiram fazer uma sntese do debate. Os nomes e breves dados curriculares dos notrios especialistas que participaram do painel esto elencados ao final desta matria.

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rotineiras em nvel de cho de fbrica. Estvamos entrando na rabeira de uma fase do progresso tecnolgico, quela altura j bem menos dinmica quanto ao ritmo das inovaes. Advm ento um novo modelo, no qual a todo o momento as habilitaes necessrias do trabalhador esto mudando. Hoje, o engenheiro no pode ter uma nica habilidade especfica, que carregar para o resto da vida. Deve ser um profissional formado para resolver problemas e os problemas se renovam com velocidade. A nfase est na capacidade para aprender. E na capacidade dos trabalhadores para se reciclarem. a que reside o grande problema, cuja soluo passa pela questo da educao bsica. Nosso aluno sai do ensino mdio sem a capacidade para aprender a aprender, com lacunas de contedo e raciocnio. Em resumo, a questo da qualificao se (re)coloca pela conjuno de dois fatores: alm da acelerao do crescimento econmico, assistimos s transformaes decorrentes da difuso do novo paradigma de produo, tanto no que se refere difuso da tecnologia de informao (TI) como s novas formas de gesto. Dessa conjuno emerge a percepo de falta de qualificao da mo de obra em todos os nveis. Nessa sntese, agrupamos por tpicos as observaes mais relevantes feitas ao longo do debate.

Os Principais Problemas, Novos e Antigos Os efeitos do novo paradigma de produo


A estrutura ocupacional tpica do paradigma tradicional, delimitada em cargos e tarefas, vem sendo superada pela difuso das novas tcnicas de automao e organizao. Sobressai hoje a importncia do trabalho em equipe. Em vrias empresas, surge como elemento importante de gesto a autonomia no trabalho, a tomada de deciso mais perto do cho de fbrica, ou seja, num nvel mais baixo da estrutura hierrquica. Isso confronta a estrutura profissional tradicional. A nova organizao do trabalho implica grupos autnomos. O torneiro mecnico hoje outro profissional e deve ser capaz de operar a lgica da produo. A diviso do trabalho no ocorre mais da mesma maneira.
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O mercado de trabalho ainda muito heterogneo


A estrutura produtiva brasileira ainda bastante heterognea, e as demandas de qualificao profissional so tambm muito distintas. Temos grandes empresas multinacionais que subcontratam servios de pequenas empresas, s vezes na mesma localidade ou at no mesmo bairro, e que reclamam graus distintos de qualificao profissional. As necessidades so das mais diferentes ordens em todo o gradiente ocupacional e nos diferentes nveis. As empresas sentem falta de engenheiros, de tecnlogos, de tcnicos na linha de informtica industrial. E tambm na rea de servios. Sente-se uma necessidade bastante disseminada de mo de obra qualificada em todos os setores da economia e nos vrios nveis de qualificao. Desde o que se chama educao continuada de trabalhadores, a antiga educao profissional de nvel bsico, passando pela educao profissional tcnica de nvel mdio, dos cursos de educao tecnolgica, e pelos cursos de bacharelado de uma forma geral. Realmente, persiste uma grande parcela de trabalhadores que ainda trabalha sob formas tayloristas, no s em setores consolidados, mas, inclusive, em atividades emergentes. Na indstria automobilstica, por exemplo, existe um mix, so vrias formas de trabalhar convivendo num mesmo espao. Logo, h uma grande convivncia de modelos produtivos e, portanto, de demandas variadas de qualificao. Da que alguns pases buscam aqui algumas ocupaes que l j desapareceram ou que no despertam mais interesse. Um caso emblemtico o dos call centers, um setor que se expande brutalmente. Call center taylorismo puro e o que sobra para os que receberam uma formao deficiente, inclusive das escolas de engenharia. O trabalho em call center um trabalho penoso, produz sofrimento psquico porque opera com uma lgica muito restrita e coercitiva, com um espao de deciso muito limitado. Buscam-se nos pases perifricos trabalhadores para teste de softwares. E quem so esses trabalhadores? So jovens com uma escolaridade precria, oriundos de uma escola pblica, geralmente da periferia. As empresas preferem esses jovens que buscam o primeiro emprego e que no tm boas possibilidades de conseguir. Nessas atividades, do at preferncia a quem no tem
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experincia prvia e no demandam cursos de qualificao profissional especfica. a nova porta de entrada para o mercado de trabalho.

Mudanas na estrutura ocupacional


Verifica-se uma polarizao da estrutura ocupacional. As ocupaes que sofreram as maiores mudanas nas empresas mais automatizadas so as ocupaes que esto no miolo das hierarquias ocupacionais. No so nem as ocupaes muito qualificadas nem as que exigem pouca qualificao. O mais afetado foi esse ncleo da estrutura ocupacional, composto de trabalhadores como o torneiro mecnico, o pessoal que trabalha com furadeira, enfim, toda a parte mais tradicional da estrutura produtiva industrial. No setor de servios, o pessoal do atendimento ao pblico como, por exemplo, as funes de caixa de banco, vendedores de grandes magazines. Nos escritrios, de maneira geral, a informatizao tornou obsoleta uma gama enorme de funes. J do ponto de vista quantitativo, os postos de trabalho que mais encolhem so os de gerentes, supervisor administrativo, caixas, o pessoal que trabalha no varejo, no comrcio, reas nas quais houve significativa reduo absoluta de emprego. E, paradoxalmente, os que mais crescem so os postos que exigem menos qualificao, como servente de obra, faxineiro, auxiliar de escritrio, vigilante. uma questo de reestruturao da empresa.

Maiores requisitos educacionais para todas as funes: seu duplo significado


Mas preciso levar em conta outro fato. H um aumento nas exigncias da contratao. A escolaridade da mo de obra passou a ser um quesito importantssimo, independente da funo. Dados da Rais mostram que, recentemente, para os que completaram o ensino fundamental, a maior gerao de emprego foi em cargos como de motorista de caminho, servente de obra e trabalhador na manuteno de edificaes. J para os que tm o curso mdio completo, destacam-se os cargos de vigilantes, auxiliar de escritrio e vendedor de comrcio varejista. No se entra no comrcio, sem ensino mdio. Passou-se a
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exigir tambm do trabalhador de cho de fbrica capacidade para a tomada de decises e uma srie de atitudes que antes no tinham maior importncia. o fenmeno da polivalncia. Mas, em parte, a maior exigncia de escolaridade tambm pode ser explicada pelo desemprego que, embora menor, ainda elevado. Com uma oferta de mo de obra muito grande, pode-se exigir nvel mdio para a funo de ascensorista, por exemplo. Com o mercado de trabalho mais aquecido, a empresa aceitaria para a vaga de ascensorista algum com apenas o ensino fundamental. Na medida em ainda persiste um grande nmero de pessoas em situao de desemprego, a escolaridade deixa de ser apenas quesito para desempenhar a funo e passa a ser, tambm, um filtro, um critrio de seleo. Quer dizer, so dois papis que a educao est desempenhando.

A qualificao adquiriu maior importncia do que antigamente como critrio para as empresas que querem se instalar no Brasil
Atividades que poderiam ter vindo para o Brasil, no vieram. Investidores e clientes tm se afastado do Brasil por causa das suas restries capacitao da nossa mo de obra. H uns 10 anos, tanto investidores corporativos como clientes potenciais queriam saber da infraestrutura (estradas, aeroportos etc.) enquanto hoje, cada vez mais, querem conhecer a qualificao das pessoas. Esto querendo saber sobre a qualidade do servio que encontraro, se se instalarem aqui. Muitos empregos no vm para c, por no haver pessoas qualificadas em quantidade suficiente no tempo necessrio. Tanto em atividades de tecnologia de informao (TI) como em atividades de call centers. No s atividades que exigem nvel superior, mas de nvel mdio tambm. Existe ainda a questo do ingls, que hoje requisito bsico. No apenas ingls, mas tambm a capacidade para trabalhar com culturas distintas. Mas interessante observar que apesar da nossa economia ainda ser muito pequena em termos de capital intelectual, a mo de obra que temos possui, pelo menos nas atividades tecnolgicas, o mesmo nvel de produtividade de outros pases, se no superior.
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Empresas que mais se ressentem por no encontrar mo de obra qualificada


So diversas empresas, especialmente empresas de servios de tecnologia, empresas que dependem de tecnologia, servios financeiros, servios do mercado financeiro. O produto hoje um produto globalizado. Ou seja, pode-se estar produzindo um carro em Detroit, mas com uma equipe de tecnologia, aqui no Brasil, que suporta aquilo que est instalado l. Temos grandes indstrias instalando centros de atendimento em tecnologia em diversos lugares da Amrica Latina. Antigamente, isso tudo era localizado nas mesmas cidades ou regies. Hoje, uma empresa de engenharia grande abre em Americana um centro de servio compartilhado para a Amrica Latina. Outra, de tabaco, abre na Argentina, e outra, de petrleo, abre em Buenos Aires e em Curitiba. V-se claramente que essas atividades de suporte administrativo, em funo da busca por competitividade, esto sendo aglutinadas e levadas para onde haja disponibilidade de mo de obra capacitada e que tenha custo competitivo como, por exemplo, na ndia. A coexistncia que havia antes, quando tudo tinha que estar junto, est acabando. Existe hoje o que se chama Centros Cativos. A maior empresa de petrleo do mundo tem um centro em Curitiba, com mil e poucas pessoas atendendo essa empresa.Todos de informtica, administrao, trabalhando inclusive, muitas vezes, numa empresa com pessoa jurdica distinta. E essas empresas esto buscando as localidades onde h mo de obra de qualidade, porque essa a maior dificuldade. Cidades que querem entrar nesse mercado buscam diferenciar-se de outras em capacidade para atrair mo de obra. A cidade-ponte, como So Paulo, por exemplo, um fenmeno mundial. Os profissionais vm, se qualificam e partem para uma localidade mais atrativa. Hoje temos cidades chamadas segunda camada, como Curitiba, Recife, Salvador. Na ndia e na China, no se buscam mais as primeiras cidades, porque j existe uma competio muito grande, alm de dificuldades de infraestrutura. Ento, vemos as empresas se moverem para essas segundas cidades porque nelas, ainda que a atividade econmica no seja to importante como a que se encontra em So Paulo, h formao de mo de obra abundante. No interior de So Paulo, j acontece isso. Algumas empresas comeam a desenvolver atividades para fora. Campinas exemplo clssico. Ento,
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temos uma oportunidade nica, e o Brasil pode estabelecer-se como centro de excelncia para determinadas atividades. Mas temos que tomar decises rpidas, para capturar parte desse mercado global, sem o qu, essas atividades no viro para c. A rea crtica quanto s competncias ou habilidades em falta, a da informao, tanto segmentada como numa rea especfica, parte das empresas. Ter capacitao para trabalhar com a tecnologia, seja como engenheiro ou como tecnlogo. As empresas que buscam atrair para c esses servios esto investindo pesadamente em qualificao e em lnguas. O Centro Paula Souza faz uma pesquisa sistemtica com os egressos e com os empregadores sobre a capacidade para absorver ex-alunos da escola. Os dados mostram que o conjunto dos tcnicos qualificados pelo Centro tem, hoje, emprego praticamente garantido. Os egressos do Centro Paula Souza, bem como de outras escolas tcnicas, so muito disputados por empresas que testam softwares e que esto oferecendo esse trabalho para o exterior, mesmo quando a formao no tenha sido em processamento de dados. O que essas empresas valorizam a formao bsica de nvel tcnico, que as boas escolas oferecem. Os contratados fazem nas empresas um curso bsico, especfico, e se adaptam rapidamente. De fato, a qualificao no precisa ser longa. Hoje j se veem diversas atividades tcnicas migrarem para TI e as empresas proveem a qualificao especfica. Ademais, os currculos nem sempre atendem essa demanda. Porque a escola conservadora. H escolas que mantm o mesmo currculo por mais de dez anos.

A demanda diversificada por formao profissional


Nos ltimos anos, ocorreu uma diversificao muito grande da demanda por formao profissional. At h 10 ou 20, na rea agrcola, por exemplo, formava-se um tcnico agropecurio. Hoje, a demanda j vem mais especificada, mais refinada. Algum quer um curso tcnico em agroecologia ou em avicultura. Na rea de sade, temos enfermagem, nutrio. O Hospital das Clnicas de So Paulo construiu um curso com o Centro Paula Souza, de rtese e prtese. uma demanda restrita, mas a oferta era zero. Em acar e lcool, ainda existe uma
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carncia imensa. J no basta ter o curso tcnico em qumica, preciso agora um curso tcnico em acar e lcool. uma rea que explodiu nos ltimos anos. No significa dizer que os antigos tcnicos de mecnica, de eletrotcnica, de edificaes, de contabilidade, tenham sumido. Mas a demanda diversificou-se. H dez anos o Paula Souza oferecia 37 habilitaes tcnicas. Hoje, so mais de 90, e habilitaes mais especficas. Os cursos tradicionais j no bastam. O discurso das competncias, que veio para a escola h uns 10, 15 anos, tambm aproximou mais a escola da discusso sobre os processos de produo. Em suma, boa formao (tcnica) bsica com maior diversificao.

H uma demanda reprimida por formao tcnica de nvel mdio


H uma demanda reprimida muito grande por educao profissional, sobretudo no nvel mdio, que se manifesta pela insuficincia de vagas. Isso nunca foi quantificado. No h nenhuma pesquisa de abrangncia nacional que tenha feito este levantamento. Mas pode-se observar que a relao candidato/vaga de dez, vinte candidatos por vaga em educao profissional tcnica de nvel mdio, pblica e de qualidade. Temos, hoje, no mercado de trabalho, 35% dos jovens de 16 a 24 anos que trabalham e estudam. Os demais no estudam, s trabalham, quando trabalham. E eles tm uma dificuldade muito grande para continuar os estudos. Os que conseguem entrar numa universidade pblica (na Poli-USP, por exemplo), so de famlias de mais alta renda. O desafio incluir os jovens que vivem num meio onde o desemprego maior, o preparo menor. Quando termina o ensino mdio, ele no tem nenhuma formao especfica. Muitas vezes, impelido para o ensino superior, mas como vem de uma educao bsica fragilizada, no vai trabalhar na rea em que entrou. Isso coloca a necessidade de criar oportunidades de aprender uma profisso nas escolas tcnicas. Sem isso, resta apenas tentar um ensino superior qualquer. Para que o Estado consiga responder ao desafio, ser preciso prever a demanda de mo de obra, o que extremamente difcil. Seja como for, preciso parar de oferecer cursos desconectados da demanda.
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Como conciliar oferta e demanda de cursos tcnicos?


Os cursos de qualificao profissional tm que ter uma aderncia com as demandas locais, que mudam com frequncia. difcil acompanhar essa dinmica das necessidades ocupacionais. Os cursos tm que ser flexveis. Esse um desafio muito grande. Talvez um dilogo maior entre escola e empresa seja o melhor caminho para resolver o desencontro entre oferta e demanda. preciso tambm comprometer a empresa. Demandam-se soldadores? Ento, que se ofeream vagas para os soldadores formados. No adianta s pedir para o Estado a qualificao. Tem que haver a contrapartida, da contratao. E h tambm a responsabilidade de atender ao que prprio da educao bsica; no podemos esquecer isso, e dar um curso exclusivamente tcnico, para o domnio de tcnicas operacionais. Hoje, registra-se nos certificados uma habilitao profissional, e h que listar tambm as competncias adquiridas. Tampouco basta construir prdios e salas. Temos que ter professores que aceitem trabalhar pelos salrios oferecidos. No Estado de So Paulo, fala-se muito na expanso de ensino tcnico, na ampliao de vagas. Mas essa oferta, dentro do modelo tradicional (prdio, a senhora diretora, o bedel, etc.), cresce devagar. No h como recuperar toda a defasagem a partir da expanso com foco nesse modelo. Ainda h certa dificuldade da rea de educao profissional tcnica em usar as novas tecnologias no processo educacional, como a informtica. Temos a experincia com a Fundao Roberto Marinho, no Rio de Janeiro, de oferecer telecurso tcnico. Existe material para uso na televiso e na internet. Foi feito um convnio com a Secretaria Estadual de Educao de So Paulo, para a oferta de um curso para os alunos da segunda srie do ensino mdio noturno e diurno. Foi uma surpresa, quando houve 43 mil inscries. Essa lio ensina que, com um pouco de criatividade, d para ampliar a educao profissional. Outra lio para atender demandas especficas e urgentes construir projetos com quem demanda, como j foi indicado. O setor sucroalcooleiro um bom exemplo. Em cerca de 50 das quase 200 usinas e destilarias do Estado de So Paulo, j h cursos em que toda a parte prtica feita durante a safra, na prpria usina. O que cabe escola fazer junto com engenheiros e qumicos o planejamento das prticas profissionais.
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Temos, tambm, ampliado muito as parcerias com prefeituras. Os prefeitos so os maiores estimuladores da ampliao da oferta de educao profissional, porque esse um fator de atrao de investimento. Outros parceiros importantssimos seriam as secretarias estaduais de educao. Hoje, ainda h 15, 16 Estados com oferta zero, sem nenhuma escola tcnica.

A qualificao no pode depender s das escolas; as empresas precisam fazer sua parte
preciso tambm que as empresas faam a sua parte, quando as escolas no oferecem a formao especfica, como j ficou sugerido. Mas nem sempre fcil a parceria com o setor produtivo, inclusive porque muitas vezes os lados trabalham com conceitos diferentes. H toda uma dificuldade de entendimento, embora tenhamos avanado muito. Outro fator na informtica e na tecnologia em geral, a demanda por velocidade. preciso conectar as diversas demandas e ofertas com uma velocidade muito grande. Os conhecimentos que se demandam hoje no so os mesmos de h seis meses. Os nossos mecanismos de qualificao no tm a velocidade que deveriam ter. No problema s nosso. Alguns pases da Europa conseguem reciclagem rpida, mas no nas quantidades requeridas. J China, ndia, pases do leste europeu, esto investindo e produzindo o contingente necessrio de mo de obra qualificada. De quem a responsabilidade efetiva por oferecer essa qualificao na ponta, nesse nvel de especificidade que uma empresa exige? A escola no vai conseguir estar sempre atualizada em relao demanda pelas empresas. Ento, parte dessa formao tem que vir das empresas, e j h empresas no Brasil que operam desse modo.

Um problema especial: a demanda do Estado por mo de obra qualificada.


H um ponto que merece ateno. O Estado um grande empregador para uma srie de ocupaes, como na rea da sade, na rea de pesquisa cientfica, ou na rea da assistncia tcnica em agropecuria. Existe uma srie de especialidades mdicas que o Estado no consegue contratar, porque no h profissionais disponveis ou com interesse
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de trabalhar para o Estado, principalmente em pediatria, ortopedia e clnica geral. Seria particularmente relevante pensar programas de qualificao para as ocupaes que o prprio Estado tem interesse e nem sempre consegue.

Os problemas na formao do engenheiro


Temos que pensar um currculo para um engenheiro que vamos colocar no mercado amanh, para operar como engenheiro nos prximos 50 anos. Como saber o que ele vai fazer nos prximos 50 anos? No cabe form-lo em tecnologias elementares, isso no faz sentido. Que habilidades e competncias devemos desenvolver? Antigamente, a viso era a de que o engenheiro a pessoa que resolve. Ele teria as ferramentas, os mtodos para resolver problemas. Agora, se entende que quem tem as ferramentas para resolver problemas o encanador. O engenheiro que a gente precisa formar a pessoa que vai identificar o problema, que vai equacionar o problema. Ele vai inventar uma ferramenta para resolv-lo. Ferramenta no sentido ontolgico, abstrato, ou inclusive concreto mesmo, vai produzir uma ferramenta. Recentemente tem sado matrias muito interessantes sobre o que est acontecendo em duas das principais referncias histricas do sculo XX na questo tecnolgica, que so Alemanha e Japo. Sentem falta de engenheiros. Os jovens no querem mais fazer engenharia, no querem sujar a mo. Estatsticas mostram o interesse crescente pelas humanidades, mdia, comunicao. Aqui no Brasil o que acontece? Ns temos um problema na formao em engenharia. Falta engenheiro? Depende de quanto se paga. Se for pouco, talvez falte. Mas temos bons engenheiros. Basta pagar. Se no pagar eles vo fazer outras coisas. Na Volkswagen tem engenheiro trabalhando na linha de montagem como supervisor. Ele no vai projetar nada. Ento, o que acontece na engenharia no Brasil? Tem a formao nas escolas de primeira linha a Politcnica da USP uma delas, dentre outras e tem tambm um gap muito grande, de escolas de nvel bem mais baixo. Pretendem formar engenheiros que vo concorrer com os tecnlogos, que vo ocupar essas posies. E tem um problema de formao de engenharia nas escolas, digamos, de terceira
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linha, na qual entram os que tiveram uma educao bsica deficiente. Os que ingressam na Poli so as melhores cabeas. Em grande medida eles so bons porque eles j vieram bons, em funo da origem social, familiar, escolar, do nvel de renda, do acesso a bens culturais. Eles j chegam engenheiros no sentido que o mercado demanda. Eles vo resolver problemas com os quais ns ainda nem sonhamos, nem eles. verdade que a demanda na Engenharia de Produo, para onde vo os melhores dentre os da Poli, est caindo. A relao candidato/vaga est caindo, assim como na Alemanha e no Japo. Seja como for, temos a formao de qualidade, como na Poli. Mas temos tambm a situao inversa, em que a demanda das empresas supera o que os engenheiros so capazes de fazer. Porque demandam-se iniciativa, autonomia, capacidade para tomar deciso, e no h demanda por aqueles que vm das escolas que selecionam pessoas de socializao subalterna no sentido mais forte. As boas empresas querem pessoas de posio no subalterna como so os alunos da Poli, do ITA. Por exemplo, a Volkswagen foi para So Carlos, dentre outras razes, por causa da UFSCar, para estar prxima da oferta de mo de obra. A Ford foi para a Bahia e enfrenta um problema de no encontrar mo de obra. H engenheiros bons formados na Federal da Bahia, mas a rede de relaes sociais, o tecido em que esses profissionais precisam viver, est em So Paulo. A rede de fornecimento de servios de alta qualificao na rea de servio industrial est na regio metropolitana de So Paulo.

A questo da qualidade do ensino


O que foi dito nos leva a discutir a questo da qualidade do ensino em todos os nveis e modalidades, como tambm a proliferao desordenada do negcio educacional, seja na educao bsica, seja na profissional ou no ensino superior. Existem graves distores entre educao e competncias. Por exemplo, engenheiros egressos de escolas de segunda ou terceira linha trabalhando em call centers, ganhando pouco, embora sejam capazes de realizar muito mais do que ali se demanda. So cursos que, de fato, nada tm de superior. J foi dito aqui que o nosso problema maior est na educao bsica, que os alunos no adquirem a capacidade para aprender a aprender, o que
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grave especialmente no que se refere ao contingente de trabalhadores menos qualificados, cujo mercado andou muito aquecido e provocou carncia desse tipo de gente em alguns setores, como na construo civil. Agora, esse mercado de trabalho prioritariamente preenchido por pessoas adultas com baixssima escolarizao. Ento, na medida que existam algumas exigncias mnimas, como poder conversar com o chefe, poder trocar informaes com as outras pessoas, os requisitos de qualificao so, na verdade, de nvel bsico. Qualquer programa de qualificao profissional dirigido para este segmento necessariamente tem um componente de educao bsica. Tudo indica de que esse tipo de ocupao, na construo civil, que era a antiga porta de entrada do mercado de trabalho, no tem mais o mesmo interesse para os jovens. Os jovens hoje tm um nvel de escolaridade muito maior do que o dos seus pais, e esse tipo de ocupao no mais atraente para eles. Eles esto muito mais interessados nos call centers que, como j foi dito, a nova porta de entrada para esses jovens. Algo parecido aconteceu na virada do sculo XIX para o XX, quando os filhos dos operrios queriam ir para os escritrios. O processo deu errado, porque o operrio industrial comeou a ganhar muito mais do que o burocrata mdio do escritrio. O fenmeno no exclusividade do Brasil. Quando a alfabetizao era competncia muito escassa, o trabalhador de escritrio era valorizado porque sabia ler e escrever. Quando se alfabetizou todo mundo, o trabalhador de escritrio passou a ganhar menos. verdade que o trabalhador brasileiro possui uma grande capacidade para adaptao, ou como se diz, para se virar. O problema que a capacidade para se virar tem a ver com a educao formal no subalterna. Essa educao faz diferena no mercado. A educao formal tem que voltar a investir em qualidade. J tivemos a escola pblica de qualidade, que ensinava a pensar. Hoje, h gente que quer at ensinar empreendedorismo para o pessoal do ensino mdio. Que tipo de valores esto sendo construdos a? Isso se faz em detrimento de uma educao mais reflexiva. Nenhum pas desenvolvido ensina empreendedorismo para crianas. preciso dar formao bsica de qualidade. Depois, a formao para a empresa, para a vida profissional. outro estgio da vida. A escola pblica hoje parece colocar o aluno pobre para baixo. Emerge da o trabalhador subalterno, que no questiona nada, aceita tudo.
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Interessante que, se observarmos outra camada da populao, eles diferem dos profissionais de TI de outros pases como a ndia. Eles questionam sim, no so subalternos. a educao bsica que gera esse diferencial. Mas no d para esquecer a questo da qualidade do ensino superior no Brasil. Aqui, pagando, possvel fazer um curso superior. O problema que o que se oferece muito fraco e tem baixo valor de mercado. um grande negcio e que est trazendo inclusive investimento estrangeiro. Um empreendimento como a Anhanguera, por exemplo, muito rentvel, mas que produto est oferecendo? Praticamente apenas o diploma de nvel superior. Ter um diploma de nvel superior qualquer quase como antigamente ser alfabetizado, quando a educao bsica foi universalizada. Muitos deles poderiam ter feito formao de nvel mdio e inclusive ter um nvel de renda melhor. Mas a oferta de cursos fracos est atraindo essas pessoas. Basta olhar os anncios. Os alunos sabem disso. Mas eles pensam em fazer depois uma especializao e ver o que conseguem. O tema complexo, porque tambm certo que o simples fato de ter um diploma qualquer de nvel superior facilita a insero no mercado de trabalho. A taxa de desemprego desta categoria de 0,5%, no existe praticamente. Seja l qual for o emprego que consiga. Tanto que os engenheiros que so escassos so os engenheiros de primeira linha. Os engenheiros das escolas de segunda esto a, mas no vo nunca trabalhar nas boas empresas, a no ser em posies subalternas. No fundo, trata-se de um enorme desperdcio de tempo e dinheiro. Outro problema a quantidade de cursos de engenharia de produo que esto sendo abertos, o que um reflexo da demanda por essa modalidade. Muitos no conseguem entrar nas escolas de primeiro nvel devido deficincia de formao. Ento, eles vo para as escolas de segunda e de terceira linha. E acabaro frustrados, porque o mercado no est procurando engenheiros de produo pelo certificado dado no se sabe por quem, mas, sim, por determinadas cabeas que so encontrveis na Poli da USP, da UFRJ, da Unicamp, do ITA. O problema que no existe um mecanismo educacional para elev-los para um nvel melhor. Talvez, 10 anos de prtica ou a sorte de estar numa empresa que d esta oportunidade. Mas academicamente no existe esse mecanismo. E no s o nvel superior, h tambm cursos de
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idiomas e outros que pouco ou nada ensinam. uma falsa percepo de educao, para no falar em farsa.

Recomendaes Uma nova formao bsica


A educao formal questo central para o novo contexto econmico. menos a questo tecnolgica stricto sensu, inclusive por causa da velocidade da inovao tecnolgica e do modo como ela se apresenta. preciso capacitar para aprender: ensinar a aprender e, correspondentemente, aprender a aprender. Essa a chave. Agora, para isso, a educao formal no se pode reduzir a frequentar a escola; tambm depende do tipo de escola. Precisamos de uma escola que ajude a superar a socializao subalterna, que se manifestar, num mundo organizacional cooperativo, numa posio de falta de iniciativa e de falta de interesse em aprender. Como superar isso? Com educao formal que estimule o interesse, a autoestima, que algo que a maioria da populao no possui. Precisamos aumentar a cobertura da educao bsica, sobretudo do ensino mdio. J vimos que existe enorme demanda reprimida no ensino mdio, basta ver as pessoas que dormem dias nas filas para conseguir matrcula no ensino mdio pblico. E melhorar a qualidade, tanto no ensino fundamental como no mdio. muito comum termos jovens no ensino mdio que no sabem fazer clculos com nmeros decimais, com fraes. E isso um obstculo enorme para desenvolver qualquer competncia profissional que tenha a aritmtica como pr-requisito bsico, para no falar na matemtica. E tirar os jovens dessa condio de subalternidade, para que eles sejam protagonistas. Esse o grande pulo do gato. Isso envolve uma mudana radical na mentalidade dos educadores. Significa trabalhar numa pedagogia da construo do conhecimento. Antigamente, os alunos no questionavam o professor sobre por que teriam de aprender o que lhes fosse lecionado. O professor mandava aprender e pronto. Hoje, isso crtico. A posio dos jovens na escola com relao ao desenvolvimento do conhecimento, ao desenvolvimento da inteligncia muito problemtico. E boa parte dos educadores entendem o que se espera deles.
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Para melhorar a qualidade do ensino e aumentar a oferta de vagas nas escolas tcnicas
Temos pressa. Como fazer para preencher mais rapidamente as principais lacunas? Algumas coisas podem ser oferecidas para tentar queimar algumas etapas. O Prouni serve para isso? O Prouni oferece oportunidades, mas qual o seu real valor? Alm do mais, no temos nada semelhante, no ensino mdio. No seria o caso de casar uma coisa com a outra? De levar o capital privado a investir no ensino mdio de alguma maneira no ensino mdio e na educao de adultos? Enfim, para o pessoal que perdeu a chance no tempo certo, mas que pode ser recuperada e obter depois uma formao tcnica especfica e que pode ser mais curta. J falamos dos profissionais para rtese e prtese, que uma formao profissionalizante que pode vir junto ou logo depois do ensino mdio. Podemos oferecer isso rpido. A sociedade no est dando o valor que deveria dar aos cursos supletivos, essas alternativas para as pessoas que escaparam do ensino mdio regular por questes pessoais, muitas vezes de ordem econmica. Esse jovem sem formao profissional, egresso de uma escola pblica noturna, est muito despreparado para a insero profissional. Pode-se talvez pensar em alguma coisa casada com o Prouni, desde o ensino mdio. Alternativas deste tipo, junto com educao tcnica, se forem bem planejadas, podem melhorar muito e rapidamente. Outra coisa que um patinho feio nas universidades e que tem tudo a ver com as Fundaes so as especializaes para engenheiros (ou outros profissionais) que esto formados, mas tm uma formao de baixa qualidade e querem fazer uma especializao para aprender mais e melhorar o currculo. Esse papel importante do sistema de formao, que permite que os alunos adquiram formao melhor, com 360 horas. A cultura educacional no Brasil s est autorizada a expedir certificado queles que frequentam a escola fisicamente. Ento, as pessoas que desenvolvem suas competncias no exerccio da profisso tm uma dificuldade enorme para ter a sua competncia reconhecida. Por isso, h 20 anos no Brasil fala-se de certificao profissional, e a ideia no avana. Para que avance, preciso repensar a estrutura curricular dos cursos e pensar em percursos formativos com qualificaes inter246

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medirias. Exemplo claro, nesse caso, so os auxiliares de enfermagem e tcnicos de enfermagem, formaes que j esto consolidadas. O percurso formativo que leva ao tcnico de enfermagem passa pelo do auxiliar de enfermagem. Ai ele desenvolve outras competncias e pode frequentar o centro cirrgico, a UTI, pode administrar o setor. processo j consagrado na rea de enfermagem, mas, infelizmente, s a. A luta enorme, porque o meio educacional brasileiro extremamente conservador. A resistncia de natureza corporativa, tambm. A conversa de avaliao e certificao de competncias j vem de uns 15 anos para c, mas, como foi dito, nunca vai em frente. O Centro Paula Souza tem sido procurado por profissionais em busca de uma certificao. processo que est apenas iniciado e tem de prosseguir. So profissionais que tm muita experincia, tm o nvel mdio e j trabalharam em diversas reas; de repente, percebem que h uma solicitao para que eles sejam tcnicos em eletrotcnica ou telecomunicaes. Eles tm procurado a escola em busca de conhecimento e de certificao. H a, ainda por fazer, uma discusso sobre itinerrio formativo. Tome-se um curso tcnico com 3 ou 4 semestres. Algum chega escola, diz que est tendo dificuldades porque no sabe como avaliar seus conhecimentos. A escola responde que esses conhecimentos e habilidades voc j tem, mas para atingir a habilitao tcnica voc precisa fazer tais e tais cursos. O Centro Paula Souza fez um levantamento de quantas vagas ociosas existem no segundo, terceiro e quarto semestre dos seus cursos, principalmente dos cursos que tm maior ndice de matrcula (mecnica, informtica). E, surpresa, havia 5 ou 6 mil vagas ociosas. Por que sobram vagas? Devido evaso. O profissional muda muito de emprego: est numa escola no Ipiranga e consegue emprego em Santana, e nem sempre existe o mesmo curso na outra regio; ento, o aluno tem de abandonar o curso; essa a principal causa da evaso. Tambm ocorre evaso por efeito do prprio curso. O aluno v que no bem aquilo que ele imaginava. E tambm acontece de o aluno no tenha base (os fundamentos de fsica, de matemtica) para acompanhar o curso. A realidade que ns temos essa oferta de vagas ociosas. A partir dessa constatao comeou-se a preparar material para que as escolas possam empenhar-se mais para oferecer a possibilidade
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de o profissional ser avaliado e poder adquirir a habilitao num tempo mais curto, atravs da oferta com cursos modulares, com certificaes intermedirias. A pessoa termina o primeiro semestre de eletrnica e est profissionalizada como instalador eletroeletrnico. Como as escolas so polivalentes, acontece que acabam enfrentando, contraditoriamente, muita procura e, simultaneamente, laboratrios ociosos. Porque a escola pode ter cursos de eletrnica, de informtica, de txtil, de edificaes; essa polivalncia, que importante e necessria, pode ser ociosa. Nesse segundo semestre de 2008, o Centro Paula Souza j est fazendo um teste a partir de cursos que tenham muitas vagas ociosas, e oferecer exames estaduais para ocup-las. A ideia permitir criar outras oportunidades para ingressar no curso, alm da entrada no primeiro semestre, via vestibulinho. Para isso, o Centro pensa em criar um sistema de avaliao e de certificao para o segundo, terceiro semestres. Quando se fala de polticas pblicas para educao profissional, preciso levar em conta as vrias educaes profissionais. Cludio Moura Castro fala do ethos profissional. Cada profisso, cada rea de conhecimento, tem certo ethos, tem certa cultura, tem determinada essncia. Para quem vai planejar a educao profissional, isso implica pesquisar fontes distintas, utilizar instrumentos distintos, porque cada rea profissional tem o seu prprio ethos, tem a sua prpria cultura, que preciso respeitar. Para que as escolas de educao profissional possam cumprir melhor a sua funo social, h uma tendncia que j est consolidada nos pases mais desenvolvidos, de especializar as escolas. Elas se dedicam a uma rea especfica e com isso desenvolvem uma sinergia em torno daquele ethos que beneficia o corpo docente, os alunos, a comunidade como um todo. Algumas escolas do Paula Souza, por questes de ordem histrica, construram uma dessas especialidades, na rea de eletroeletrnica, que acabou se convertendo numa escola especializada conhecida como eletr. fundamental que pensemos na especificidade da educao profissional. Uma coisa qualificar para a rea de sade, outra coisa qualificar para a rea de gesto.

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preciso ampliar o foco da discusso e refletir sobre outros temas que tambm determinam a qualidade do ensino
Cabe ampliar o foco da discusso e lembrar que, na escola, encontramos microcosmos que refletem e reproduzem os valores que esto fora dela. Veem-se hoje na escola dois problemas muito grandes, cujas razes esto em grande medida fora da escola. Um deles o problema da violncia. Enquanto no trabalharmos a cultura da paz, dificilmente a escola ter condies de desenvolver projetos pedaggicos como desejamos. O outro a questo do consumismo e do imediatismo. Dificilmente, o jovem consegue enxergar uma trajetria de investir na construo de um conhecimento, de um projeto de vida. Consumismo e imediatismo so valores presentes na sociedade em que ele vive e que se reproduzem na escola. A violncia nas escolas e contra as escolas merece uma mesa de debates especial. Como tambm o caso de aprofundar a discusso sobre a proliferao de cursos de baixa qualidade em todos os nveis e modalidades.

Participantes da Mesa:
Mauro Zilbovicius, professor do Departamento de Engenharia de Produo da Escola Politcnica da USP, a Poli. tambm presidente da Fundao Vanzolini. Tem trabalhado com a questo da qualificao e na anlise dos problemas causados pela lgica financeira na rea da produo, que o tema de sua pesquisa atual. Sinsio Pires Ferreira, diretor adjunto da Fundao Seade. Trabalhou durante muito tempo na Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED). Atualmente coordena uma rea da Fundao SEADE que abarca anlises demogrficas, sociais e econmicas. Selma Venco, pesquisadora do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp e tambm consultora da Fundap num projeto de educao profissional da Secretaria do Emprego. Patrcia Costa, pesquisadora do Dieese. Atualmente coordena pelo Dieese a Pesquisa de Emprego e Desemprego na regio metropolitana de So Paulo.
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Alexandre Jacobs, diretor da Global Delivery & Operations, headhunter, especificamente na indstria de TI. Trabalha com exportao de servios h pelo menos 15 anos, tendo, portanto, muita experincia com o assunto em pauta. Daniel Kader Hammoud, consultor autnomo na rea de educao profissional. Atuou como consultor para a Fundao Seade, como tambm para o MEC. Mais recentemente, colaborou com a Fundao de Apoio Tecnologia, ligada ao Centro Paula Souza. Almrio Melquades de Arajo, coordenador de ensino do Centro de Educao Tecnolgica Paula Souza, que possui 150 escolas tcnicas. Cludio Salm (moderador), professor aposentado do Instituto de Economia da UFRJ, atualmente consultor da Fundap.

Observadores:
Equipe tcnica da Fundap. Equipe tcnica da Secretaria Estadual de Relaes de Trabalho e Emprego.

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