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Material 1 (continuao) Dir.

Administrativo I

1.5 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO1 O direito administrativo brasileiro, em sntese, pode ser entendido como o conjunto de princpios jurdicos que regem a atividade administrativa, as entidades, os rgos e os agentes pblicos, objetivando o perfeito atendimento das necessidades da coletividade e dos fins desejados pelo Estado. Apia-se no modelo denominado "europeu-continental", originrio do direito francs e adotado por Itlia, Espanha, Portugal, dentre outros pases europeus, sendo tambm chamado de "direito administrativo descritivo" e que se ope ao modelo "anglo-americano", porque tem por objeto a descrio e delimitao dos rgos e dos servios pblicos, sendo derrogatrio do direito privado, enquanto o segundo fulcra a atuao administrativa sem derrogao do direito privado, integrando a Cincia da Administrao. 1.6 OBJETO2 Compete-lhe o estudo da atividade ou funo administrativa exercida direta ou indiretamente, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua finalidade. Objetiva, em especial, o estudo de atos editados pelo Poder Executivo, conquanto aplicvel tambm a atos oriundos dos Poderes Legislativo e Judicirio. Por funo administrativa entende-se, com enorme controvrsia na doutrina, o dever de o Estado atender ao interesse pblico, satisfazendo o comando decorrente dos atos normativos. O cumprimento do comando legal, como se ver, poder decorrer da funo exercida por pessoa jurdica de direito pblico ou mesmo privada descentralizada da entidade estatal que a criou. O que no se discute a absoluta submisso da Administrao lei, que lhe autoriza o exerccio, ou a exteriorizao por atos e decises de seus poderes. Ante tal submisso, mesmo seus poderes ho de ser entendidos como deveres, completando-se no binmio poder-dever, ou dever-poder. O estudo da Administrao Pblica, em face dos conceitos propostos, substancialmente o objeto e a funo precpua do direito administrativo. 1.7 INTERPRETAO DAS NORMAS ADMINISTRATIVAS3 A interpretao das normas administrativas deve atender s seguintes regras: a) Os atos administrativos tm presuno de legitimidade, salvo prova em contrrio; b) O interesse pblico prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais; c) A administrao pode agir com certa discricionariedade, desde que observada a legalidade. 1.8 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO4 As fontes do direito administrativo tm sido apresentadas de forma contraditria pela doutrina. Basicamente, a principal fonte do direito administrativo a lei, norma escrita superior dentre todas e impessoal, alm de outros atos normativos, abrangendo, assim, desde as normas constitucionais
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ROSA, op.cit,, 2007. ROSA, op.cit,, 2007. 3 FHRER, op.cit, 2010. 4 ROSA, op.cit,, 2007.

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at as instrues, circulares e demais atos decorrentes do poder normativo estatal. Outras fontes, secundando a lei, inspiram o direito administrativo, a saber: a jurisprudncia, a doutrina, os princpios gerais do direito e os costumes. 1.8.1 LEI Regra escrita, geral, abstrata, impessoal, que tem por contedo um direito objetivo no seu sentido material e, no sentido formal, todo ato ou disposio emanada do Poder Legislativo. Consoante sua destinao, recebe o nome de lei constitucional, lei administrativa, lei civil, lei penal, lei processual, lei tributria, lei comercial etc. Ser o seu contedo que lhe emprestar a natureza de norma de ordem pblica ou de ordem privada - lex privata, no correspondendo necessariamente ao direito pblico as normas de ordem pblica. Tanto assim, que as normas aplicveis ao casamento e sua dissoluo, a despeito de tangerem ao direito civil - privado, portanto -, possuem o contedo de normas pblicas, que lhes garante a rubrica "ordem pblica". A lei, como norma jurdica, deve ser entendida, em seu sentido material, como todo ato normativo imposto coativamente pelo Estado aos particulares, regrando as relaes entre ambos e dos particulares entre si. A lei em acepo ampla fonte do direito administrativo, abrangendo todos os atos normativos resultantes do poder legiferante e do poder normativo: lei constitucional (superior a todas); lei complementar (superior em relao s demais); lei ordinria; lei delegada; medida provisria (que, embora no seja lei, produz efeitos como se fosse); decreto legislativo; resoluo do Senado; decreto regulamentar; instruo ministerial; regulamento; regimento; circular; portaria; ordem de servio. 1.8.2 JURISPRUDNCIA A jurisprudncia, ou a reunio organizada de decises proferidas num mesmo sentido, inspira o direito administrativo. Diversos doutrinadores no a reconhecem como fonte do direito, entendendo-a como mera fonte imediata ou de valor moral. Mas, parece-nos acertado indic-Ia como fonte, sendo marcante a sua influncia em diversos institutos, tais como a responsabilidade civil do Estado, a interveno na propriedade privada, na apurao de ilcitos funcionais e, ainda, na dosimetria da sano disciplinar. A jurisprudncia resultante do exerccio da atividade jurisdicional que, ante a reiterao de decises em um mesmo sentido, passa a constituir norma aplicvel a hipteses similares. 1.8.3 PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO Os princpios gerais do direito, ou os postulados que dirigem toda a legislao, apresentamse como fonte do direito administrativo, porquanto atuam como pressupostos de todas as regras jurdicas. Os princpios aplicveis Administrao, tanto os previstos expressa ou implicitamente na Constituio como os estabelecidos em outros atos normativos, tm tal natureza e so de observncia obrigatria. 1.8.4 COSTUME O costume, desde que no contrrio lei e moral, pode constituir fonte do direito administrativo, em especial porque no h codificao de todas as normas e pela impossibilidade de essas suprirem as lacunas conhecidas to-s do exerccio da atividade administrativa. O costume requisita a prtica reiterada, sua uniformidade, continuidade e moralidade, para ser fonte do direito, e no diferente para o direito administrativo.

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No se confunde, porm, o costume com a praxe administrativa, que vem a ser a reiterada forma de conduo da mquina administrativa e o modo pelo qual atuam os agentes pblicos. 1.9 CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO5 Esta questo divide os doutrinadores, admitindo uns a codificao total dos textos, outros apenas parcial e h os que negam tais possibilidades. A exemplo de outros ramos do direito e, conforme orienta a teoria geral, a codificao do Direito Administrativo possvel. Reunindo-se os textos num s corpo, a Administrao e os administrados contaro com maior praticidade, facilidade e segurana na observncia e aplicao das normas, pois, muitas vezes, os interessados encontram dificuldade no acesso ao conhecimento das leis esparsas. Ademais, essa fragmentao no permite uma viso sistmica das normas, o que dificulta a interpretao e permite a existncia de maior nmero de contradies. A codificao permitiria a unificao de princpios jurdicos j utilizados na nossa legislao. Sem falar nas melhores possibilidades de controle e aperfeioamento e a contribuio para a uniformizao da jurisprudncia, na orientao da doutrina e mesmo para o ensino do direito. 1.10 REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO6 O direito administrativo, como dito, constitui uma disciplina jurdica vinculada ao direito pblico, organizada a partir de princpios jurdicos harmonicamente reunidos. A expresso "regime jurdico-administrativo" consagra a unio dos princpios peculiares a essa disciplina, que conservam entre si no apenas unio mas relao de interdependncia. Tais princpios so: a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; b) indisponibilidade dos interesses pblicos (Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 12. ed., So Paulo: Ed. Malheiros, 2000, p. 19). Esse regime , ainda, caracterizado pela coexistncia de "prerrogativas" e "sujeies" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, 11. ed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 64). As prerrogativas so detidas pela Administrao Pblica para satisfazer o interesse pblico, condicionando ou limitando (sujeies) o exerccio de direitos e liberdades do indivduo, denotando a "supremacia do interesse pblico sobre o particular". A expresso "regime jurdico-administrativo" difere da expresso "regime jurdico da Administrao", que tanto pode ser de direito pblico como de direito privado, conforme esteja submetida a Administrao em determinada atuao. O modelo afasta a submisso ao direito privado ou pblico, conferindo tratamento jurdico hbrido para o Poder Pblico e para a Administrao. O "regime jurdico-administrativo" consagra princpios prprios do direito administrativo e da Administrao Pblica, que passaro a ser estudados.

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CORBARI, op cit. ROSA, op.cit,, 2007.