O Planejamento Estratgico Situacional - PES, na Gesto Pblica: O Caso da Prefeitura da Cidade de Juiz de Fora Autores: Prof. Msc.

Jos Jamil Adum Mestre pela CNEC/FACEA Varginha Dra. Gelda Lhamas Coelho

1. Resumo Esse artigo discute a questo do gerenciamento pblico com base na metodologia do Planejamento Estratgico Situacional PES, do economista chileno Carlos Matus, cujas influncias levaram a mudanas profundas na estrutura organizacional da Prefeitura de Juiz de Fora - PJF, Minas Gerais, atravs de uma Reforma Administrativa. Para dar suporte s novas exigncias adminstrativas e respostas s demandas da sociedade, foi implantada a Escola de Governo da Prefeitura de Juiz de Fora, com a finalidade de treinar, qualificar e capacitar o servidor pblico municipal. Na parte final do trabalho realizada uma anlise dos efeitos da nova estrutura e da Escola de Governo na administrao da PJF. Trata ento, de verificar de que forma a metodologia serviu de base terico-metodolgica para a implantao de uma mudaa na estrutura administrativa da Prefeitura de Juiz de Fora e a implantao da Escola de Governo. Palavras-chaves: planejamento, administrao pblica Abstract This article discusses the issue of public management based on the chilean economist Carlos Matus`s method of Situational Strategic Planning (SSP), whose influence led to an administrative reform with deep changes in the organizational structure of the town council of Juiz de Fora, Minas Gerais, Brazil. In order to meet both the new administrative and social demands, and train and qualify the municipal civil servants, the school of government of the Juiz de Fora town council was created. The work ends with an analysis of the effects of the new structure and the school of government on the municipal management. Keys-word: planning, public administration 2. Introduo O tema sobre gerenciamento no setor pblico no novo, mas tem assumido novos contedos nas ltimas dcadas. No instante onde se constri um consenso em torno da necessidade de transformar as prticas no setor pblico; em favor de uma administrao no s do Estado, mas tambm na esfera municipal, mais eficiente e focada em resultados para o cidado; a gesto no setor pblico ganha em importncia. Num momento histrico caracterizado pela globalizao da economia e das polticas de abertura de mercados, pela descentralizao poltica, pela revalorizao das esferas e identidades locais ou regionais e pela multiplicao de demandas sociais heterogneas que no so satisfeitas por respostas estatais, o projeto de cidade, baseado num plano estratgico de ampla concordncia social, representa uma grande oportunidade democrtica.

Para Teixeira (1996), a tarefa duplicada no Brasil, pelo fato de termos ainda um modelo burocrtico, parcialmente implantado na administrao pblica, que no conseguiu atingir a impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparato governamental. Alm disto, percebemos que no possumos ainda uma classe de gestores pblicos capacitados para empenhar-se com resultados, incluindo a otimizao de uso dos recursos pblicos, o gerenciamento de custos e a produo de servios de qualidade, voltados para o desenvolvimento da cidade e satisfao do cidado. Conduzir a mudana da administrao burocrtica para uma nova gesto - a gesto empreendedora - requer novas competncias dos dirigentes e gestores pblicos. Exige gestores profissionais que dominem prticas de gesto, com capacitao para definir estratgias e objetivos, dimensionar resultados esperados, realizar estimativas de custos, estabelecer responsveis e prazos, acompanhar e monitorar as aes, avaliar o desempenho, estabelecer plano de salrios por mrito e desempenho. necessrio que a administrao pblica faa um investimento pesado em treinamento/capacitao de gestores e em ferramentas e tecnologia gerencial. O objetivo especfico deste artigo verificar de que forma a Metodologia do PES, influenciou a Reforma Administrativa na Prefeitura de Juiz de Fora, co nfase na Escola de Governo, que foi criada para capacitar os agentes administrativos da PJF para atender todas as demandas internas e externas da gesto do Municpio de Juiz de Fora. 2 Referencial terico 2.1. Pressupostos terico-metodolgicos do PES de Carlos Matus O Planejamento Estratgico Situacional PES uma metodologia de planejamento estratgico de governo, desenvolvido pelo economista chileno Carlos Matus, um dos maiores estudiosos do tema planejamento na Amrica Latina. O mtodo foi fundamentado em sua experincia como Ministro do Planejamento no governo do Presidente Chileno Salvador Allende, no perodo de 1970 a 1973, e em seus estudos e crticas s metodologias de planejamento tradicionais, em particular o planejamento normativo e ao planejamento estratgico empresarial. Matus (1996), inicia a defesa da necessidade do planejamento explicando que o planejamento um clculo que antecede e preside a ao para criar o futuro, no para predizlo, objetivando a preparao para que se tente instituir o futuro, com imaginao e a partir de possibilidades, que sejamos capazes de idealizar e descobrir. Desta maneira, um bom plano uma aposta estratgica, e no conjecturas sobre o destino. Quem planeja exerce influncia nos resultados futuros, visto que a capacidade para reagir rapidamente a mesma para corrigir o clculo sobre o futuro. Assim sendo a essncia do Planejamento Estratgico Situacional o acompanhamento permanente da realidade e a avaliao das decises preteridas, com o propsito de averiguar se os resultados produzidos tendem na direo dos resultados esperados. Para Matus (1996) a improvisao completamente ineficiente, podendo dizer o mesmo da simples experincia, da percepo e do senso comum. Esses so recursos que valem o quanto custa o capital intelectual empregado neles e que so complementos e no so substitutos do planejamento. Na realidade, o planejamento deve ser compreendido como um processo de aprendizagem-correo-aprendizagem, que fora a realizaes de correes permanente dos rumos das aes definidas. Coloca Huertas (1996), que Matus leva em conta que o planejamento seja um instrumento de liberdade, pois se ganha liberdade medida que se pensa e enumera possibilidades futuras, porque se liberta da cegueira ou da priso de no saber que se possa 2

escolher ou, pelo menos, tentar escolher, mas sempre alertando que cada liberdade tem um valor diferente para os diversos atores envolvidos na realidade a ser planejada. O planejamento normativo assume que tudo previsto, ou qualificado como constante, com exceo ao de quem planeja, caracterizando-se por um reducionismo ilegtimo que mostra que, como suposio no declarada, o planejamento econmico normativo assume a existncia do eu como poder absoluto. Mais ainda, utiliza um arqutipo determinista para expor o passado e um modelo determinista para explicar o futuro, quando sabemos que o passado est concludo e tudo o que era possvel j ocorreu e que, ao contrrio, o futuro est aberto a muitas possibilidades e no podemos imagin-las todas, o que nos impede de considerar probabilidades para qualquer uma delas. Dessa maneira, o planejador tradicional tenta acomodar-se a realidade, que demasiadamente complexa, a um modelo que muito simples e restrito, Matus (1996). Explicaes diferentes sobre uma mesma realidade no correspondem somente ter respostas diferentes a perguntas iguais; mas sim possuir respostas diferentes para perguntas diferentes, pois o ator que planeja est dentro da realidade e ali coexiste com outros atores que tambm planejam. Portanto, nada menos rigoroso do que desconhecer as subjetividades que a realidade considera e toda explicao abrange, para resguardar-se na falsa ausncia do diagnstico, afirma Matus (1996). A teoria do Planejamento Situacional pode ser interpretada como uma teoria de um jogo, no na concepo matemtica da teoria dos jogos, mas no sentido dos jogos de guerra. Segundo Huertas (1996), o jogo uma boa ferramenta para tratar com problemas de planejamento conflitante entre oponentes devido: (i) A variedade do espao de possibilidades analisado como plano independe, no jogo, da vontade de um homem, mas de diversos homens treinados para representar posies adversas; (ii) A permitir a interao viva entre opositores, estimulando a explorao do espao de possibilidades para cada um deles frente s exigncias, tenses e rupturas geradas na simulao humana; e, (iii) A exigir que se proceda explicao situacional como explicao autoreferencial; rompe com a soluo determinista e fechada dos problemas e investida pelos modelos de final aberto. Ignorando a existncia de outro, de adversrios, e que outros atores sociais interferem na ao de governo, o planejamento tradicional torna-se de um s ator e de muitos agentes. Por conseguinte, ao contrrio de respeitar a realidade e construir instrumentos para trabalhar com ela, o planejador tradicional dedica-se ao trabalho infrutfero de tentar ajustar a realidade restrio de seu modelo. So extensas as conseqncias de se aceitar que existem opositores ao plano produzido, que todos os atores planejam de uma forma ou de outra e que o econmico inseparvel do poltico. Por ltimo, Matus (1996), critica o planejamento estratgico corporativo, recordando que os problemas das empresas privadas em pouqussimos pontos se parecem aos problemas dos rgos pblicos, existindo entre eles mais diversidades que semelhanas. O que o PES teria em comum com o planejamento estratgico corporativo, o fato de considerar diversos atores em jogo de conflito e cooperao, como: concorrentes, fornecedores, etc., mas que atuam num espao restrito que o mercado. Para Lida (1993), as diferenas entre o planejamento tradicional e o estratgico situacional representado no Quadro 1 a seguir : Quadro 1: Diferenas entre o plano tradicional e o estratgico situacional.

FATOR 1. Objeto do plano 2.Explicao da realidade 3.Concepo do plano 4.Anlise estratgica 5.Fatores 6.Operao

PLANO RADICIONAL Passivo Baseada em diagnsticos Normativo-prescritivo Consultas a especialistas Genricos Ao separada do plano

PES Ativo e complexo Apreciao situacional Jogadas sucessivas Anlise da viabilidade Especfico Mediao entre o plano e ao

Fonte: Adaptao (Lida, 1993, p. 78) O planejamento, na concepo de Matus (1996), requer domnio da concepo da atribuio poltica de quem planeja. Muito mais do que uma tcnica, planejar torna-se uma opo frente a outras formas de ao: planejar buscar uma equao tima entre ao improvisada e ao pensada e perseguida em um determinado tempo. Coloca Matus (1996), que o ato de governar exige a articulao constante de trs variveis, que se constituem em um sistema triangular, denominado de tringulo de governo, no qual h uma interdependncia entre elas: a) O projeto de governo : Refere-se ao contedo propositivo dos Projetos de Ao que um ator prope-se realizar para alcanar seus objetivos; b) A governabilidade do sistema : Caracteriza-se pela relao entre o peso das variveis que um ator controla e as que ele no controla, no processo de governo; c) A capacidade de governo : Traduz-se na capacidade de conduo ou de direo, ou seja, acervo de tcnicas, mtodos, destrezas e habilidades de um ator e de sua equipe de governo para conduzir o processo social a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo. Para Matus (1996), a qualificao da gesto governamental ocorrer segundo os resultados e as condies fora do controle do ator (variantes), nas quais os resultados so obtidos. A proposta que os resultados sejam referenciados em trs balanos, que lidam, individualmente, com recursos escassos: 1. O balano de gesto poltica : Sintetiza os resultados positivos e negativos conquistados na esfera das demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral. O critrio central de gesto nesse balano visa a maximizar os benefcios polticos ponderados pelos diversos atores e grupos sociais no perodo total de governo (ou a minimizar os custos polticos). O recurso crtico escasso desse balano o poder poltico. 2. O balano macroeconmico : Registra, em seus benefcios e custos, as conseqncias polticas do manejo macroeconmico e os resultados econmicos alcanados nas condies polticas vigentes. Os recursos crticos escassos so os meios econmicos. 3. O balano de intercmbio de problemas especficos : Refere-se ao saldo de efeitos polticos positivos ou negativos, gerado pelo enfrentamento dos problemas especficos valorizados pela populao. O critrio central para o manejo desse balano consiste em manter os "placares" dos problemas dentro de metas aceitveis em relao situao anterior. Os recursos crticos escassos desse balano incluem poder poltico, recursos econmicos e principalmente, capacidades gerenciais. Finaliza Matus (1996), analisando cada um desses balanos, anteriormente citados, que devem ser levados em considerao dois critrios: a) A eficcia formal ou tcnica: Responde necessidade de enfrentar, com rigor e respeitados os paradigmas cientficos vigentes, os problemas prprios de cada balano; e, b) A eficcia material ou poltica: Responde necessidade de considerar o poder poltico como um recurso escasso que no deve ser consumido sem limite em funo de uma adeso infantil e tecnocrtica ao primeiro critrio. A arte e tcnica de governar se traduz em produzir, atravs de compensaes entre os trs balanos e os dois tipos de eficcia, um balano global positivo. Deixar de considerar os 4

aspectos do primeiro balano expressa a barbrie tecnocrtica. No considerar os efeitos do segundo balano leva barbrie poltica. A degenerao do terceiro balano assinala a barbrie gerencial. Entender o mtodo PES envolve definir e explicar o conceito de momentos. A conceituao de momentos surge em contraposio ao conceito de etapas, vastamente difundido pelo planejamento empresarial. Sobre a distino entre etapas e momentos, Matus (1993), expe que diferentemente dos conceitos de etapas do planejamento estratgico tradicional, em que cada uma ocorre a seu devido tempo, os momentos estaro sempre presentes em qualquer ocasio. Entretanto, em determinada ocasio ou circunstncia, sempre existir um momento que ter maior relevncia do que os outros. Completa Huertas (1996), que os momentos esto diretamente relacionados a quatro questes bsicas. Os momentos dividem-se em quatro: o momento explicativo, normativo, estratgico e ttico-opercional, que so um duradouro fazer, uma aprendizagem, clculo, explicao e desenho permanentes, resultando em aes do dia-a-dia, e podem ser entendido conforme Figura 1, a seguir. Figura 1: Momentos segundo o PES

Fonte: Adaptao (Matus, 1996, p. 189) Os momentos no podem ser vistos ou tratados como etapas. Eles so dinmicos, se repetem freqentemente embora alterem de contedo, esfera, lugar e tempo. Devem ser visualizados como uma espcie de espiral, no como uma seqncia ou algo gradual. Matus (1997), lembra que nos sistemas de governo na Amrica Latina, em geral no h demanda por planejamento, pelo fato de que ningum cobra desempenhos focados em planos, e os gerentes no tm tempo para planejar, devido que os processos de gesto pblica so to deficientes que tudo o que deveria ser normal tem de ser tocado como se fossem emergncias. De acordo com Matus (1996), se planeja o que no se faz e se faz o que no se planeja, e para remediar essa deficincia, o autor prope a elaborao de sistemas de direo, que ele denomina de direo estratgica; formado por nove subsistemas, que por ser o foco de nossos estudos, direcionaremos a Escola de Governo, encarregada de formar permanentemente a equipe dirigente, que ainda segundo o autor, deve contribuir para formao daqueles que participam, direta ou indiretamente, do funcionamento do Estado, nos nveis federal, estadual e municipal. Isto , os que tomam as decises, mas tambm os que as influenciam. fundamental que a concepo e fundamentao da Escola de Governo, esteja sob a idia de que s ocorrer o desenvolvimento de um pas na medida em que se puder contar com governantes ticos e preparados (Matus, 1997). 5

Finaliza ainda o autor, que o objetivo de uma Escola de Governo, formar Homens e com a sincera convico de que formando Homens estar formando necessariamente os polticos que o pas requer; com a plena compreenso, outrossim, de que a recproca no verdadeira, uma vez que a formao de polticos profissionais no implica conseqentemente a formao de Homens. Desta idia fundamental podem se extrair, desde logo, os trs pilares sobre os quais a Escola de Governo se sustenta (Matus, 1996): (i) O desenvolvimento: entendido como crescimento econmico com justia social; (ii) Profundo respeito aos direitos humanos consistentes na liberdade e na igualdade; e, (iii) Crena inabalvel de que a conduta do governante somente se legitima com o respeito aos valores ticos predominantes. 3 O PlanoJF, a Reforma Adminstrativa e a Escola de Governo 3.1. Introduo Juiz de Fora uma cidade de 458 mil habitantes (FIBGE 2000), composta por um distrito sede e trs distritos com caractersticas rurais (Rosrio de Minas, Torrees e Sarandira). A cidade considerada como centro sub-metropolitano, dentro de uma hierarquia funcional, a mais importante na regio inscrita na rea de influncia de Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo. Se por um lado considerada como a mais rica da bacia do Rio Paraba do Sul, em territrio mineiro, possuindo um PIB per capita de R$ 7.000,00 mil, 24,6% acima da mdia do estado de Minas Gerais, por outro lado, pertence segunda zona mais pobre do estado, a Zona da Mata Mineira (Relatrio 2000:2-9). Para Lhamas-Coelho (2000), o problema persiste devido a alguns fatores: (i) A forte presena da componente poltica nos planos elaborados o que faz com que esses se percam diante da realidade concreta; (ii) A falta de articulao entre os rgos da administrao, o que impede que o proposto seja uma idia de consenso dentro da prpria Prefeitura; (iii) A mquina administrativa h muito considerada como emperrada e sem condies de responder aos anseios da sociedade; e, (iv) As dificuldades em trabalhar com as novas ideologias e paradigmas, no s administrativos, que apareceram desde a segunda metade da dcada de 1980. A Cidade de Juiz de Fora, tomando como referncia os novos desafios que a gesto pblica exige, lanou o PlanoJF no ano 2000. Coloca Tarcsio Delgado, ento Prefeito de Juiz de Fora e mentor da idia de implantao do planejamento estratgico do municpio (in PlanoJF, 2000), que este no deveria ser encarado como uma prescrio ou um manual, mas uma ferramenta de gesto municipal, que servisse de utilidade para o seu momento como gestor, assim como para administraes que o sucederiam. Ferramenta para legisladores, setor privado, para as instituies e os cidados. Neste tpico, ser abordado de que maneira a metodologia de Carlos Matus, o Planejamento Estratgico Situacional PES, influenciou o planejamento municipal e conseqentemente a formulao do plano estratgico de Juiz de Fora. importante colocar que devido proposta de trabalho focou-se a anlise na Escola de Governo, que conforme mencionado anteriormente, faz parte de um sistema de direo, o qual Matus (1996) denomina de direo estratgica, sendo encarregada da formao constante de uma equipe de dirigentes. 3.2. O Plano estratgico de Juiz de Fora 6

A idia de se desenvolver um processo de planejamento estratgico para a cidade de Juiz de Fora, atravs de seu Plano Estratgico, iniciou-se em maro de 1997, Barcelona, Espanha, durante o seminrio As cidades Latino-americanas e do Caribe no novo sculo, que teve a participao do Prefeito de Juiz de Fora, e alguns tcnicos do chamado de primeiro escalo, da Prefeitura de Juiz de Fora, gesto (1997/2004). Em Juiz de Fora, o primeiro passo real na direo de seu Planejamento Estratgico, ocorreu em seminrio realizado em abril de 1997, denominado de A cidade como sujeito do desenvolvimento: a necessidade de uma viso de longo prazo. O evento teve a participao de 400 pessoas, envolvendo desde agentes econmicos, atores sociais diversos e formadores de opinio, formado assim em sua maior parte, de expressivas lideranas do municpio. Conforme o PlanoJF (2000), o incio da sensibilizao da sociedade e constituio de um marco inicial de mobilizao e discusso pblica em torno do Planejamento Estratgico, tendo como base o seminrio organizado pelo CIDEU. A segunda etapa foi a da definio de uma estrutura organizacional que proporciona-se a formalizao do plano constituda de quatro rgos bsicos, chamada de estrutura fixa. (i) Conselho da Cidade: rgo mximo de participao institucional e cidad, constitudo por representantes dos mais diversos segmentos sociais, com a responsabilidade de homologar e aprovar as diretrizes do Plano; empossado em 20 de agosto de 1998; (ii) Conselho Diretor: rgo responsvel pelas decises de elaborao do Plano, constiudo por cidados com liderana, e e conhecimento, poder decisrio sobre aes de impacto na cidade e com a responsabilidade de orientar e acompanhar as decises da equipe executiva; empossado em 24 de maro de 1998; (iii) Comit Executivo: rgo tcnico, organizado em 1997 na Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico SMDE, responsvel pelo o processo de elaborao do Plano, tendo a responsabilidade de operacionalizar as aes necessrias implementao do Plano, coordenar trabalhos tcnicos e administrativos; (iv) Consrcio Mantenedor: Entidade sem fins lucrativos, organizada em agosto de 1997, cujo objeto prover sustentao financeira, com o respectivo acompanhamento, para custeio das despesas de divulgao, mobilizao, administrao e consultoria do Plano; (v) Grupo de Diagnstico: Integrados por cidados capazes de oferecer uma viso crtica e pr-ativa da realidade e das tendncias que afetam a cidade. Reunies de grupos ocorreram nos meses de agosto e setembro de 1998; (vi) Grupo de Propostas: Compostos por cidados capazes de identificar projetos relevantes e de prioriz-los de acordo com os critrios de exiquibilidade, relevncia e sinergia, impacto temporal e imprescindibilidade. Esta fase ocorreu nos meses de abril, maio e junho de 1998; e, (vii) Grupo de Impulso: Grupos compostos por pessoas acostumadas a tomar decises, com perfil de formadores de opinio, para a promoo e acompanhamento de projetos do Plano. Estes grupos iniciaram seu trabalho no ms de maro de 2000. Como atividades iniciais, em agosto de 1997 foi assinado um contrato constituindo o Consrcio Mantenedor do Plano Estratgico de Juiz de Fora, que teve como funo inicial ser responsvel pela mobilizao, divulgao e organizao do setor empresarial, como um esforo de sustentao institucional, financeira do PlanoJF. A coordenao das atividades desempenhando a funo de promotores do PlanoJF ficou a cargo de uma estrutura administrativa formada por Centro Industrial, a Associao Comercial, a Cmara de Dirigentes Lojistas, a Associao das Micro e Pequenas Empresas de Juiz de Fora e a Agncia de Desenvolvimento de Juiz de Fora e Regio. Segundo o PlanoJF (2000), a parceria entre setor pblico e privado possibilitou que uma consultoria especializada em planejamento estratgico de cidades fosse contratada. A 7

assinatura do contrato de prestao de servios entre Diretoria do Consrcio Mantenedor e as Empresas Consultoras ocorreu em dezembro de 1997. Na fase inicial do PlanoJF, deu-se inicio aos trabalhos de diagnstico tendo sido realizado entrevistas com 20 secretrios ligados a administrao municipal, cujo propsito foi a divulgao da teoria do planejamento estratgico e envolvimento das pessoas no processo, que se realizou em agosto de 1997. Segundo consta no PlanoJF (2000), em 1988, foram realizadas entrevistas com os principais personagens da histria mais recente de Juiz de Fora, e com personagens envolvidas com vrios segmentos da sociedade e que direcionaram os fatores mais importantes a serem explorados nas pesquisas do diagnstico. Posteriormente ao levantamento dos temas mais crticos para o Municpio de Juiz de Fora, foi formado para cada um deles um Grupo de Trabalho de Diagnstico, composto por cidados de vrios segmentos sociais que se reuniram entre o perodo de 17 de agosto a 17 de setembro de 1998, com o propsito de levantar uma anlise do ambiente interno, pontos fortes e fracos, e no mbito externo, as ameaas e oportunidades. Paralelamente realizao dos levantamentos realizados pelos Grupos de Trabalhos de Diagnsticos, foi organizado pelo Comit Executivo, seminrios internos para a discusso do ambiente externo. Terminada a fase de elaborao das anlises tanto pelos Grupos de Trabalhos de Diagnsticos, quanto do Comit executivo, apresentou um relatrio geral o qual foi aprovado em 24 de setembro de 1998. A fase seguinte ao diagnstico foi a de elaborao de propostas. Nesta etapa, atravs de recebimento de diversos projetos da sociedade, chegou-se a um total de 334 projetos, sendo 271 por fichas de propostas, distribudas a sociedade, e outros 63 atravs do servio de telefonia (0800). No final dos trabalhos, o Comit Executivo sistematizou os resultados apresentados, aglutinando e unificando projetos, de acordo com sua complementaridade e similaridade. O Quadro 2, demonstra as aes propostas de acordo com cada uma das linhas estratgicas, os objetivos definidos. Quadro 2: Aes propostas por linha Estratgica.
ESTRATGIAS OBJETIVOS 1Juiz de Fora 1.2. Desenvolvimento de atividades produtivas Cidade de Oportunidades 1.2. Oportunidades de desenvolvimento econmico e social 2.2. Infra-estrutura de desenvolvimento regional 2Juiz de Fora 2.2. Servios regionais de sade e educao Cidade Plo da Zona da Mata 3Juiz de Fora 3.1.Qualidade urbana Cidade de qualidade 3.2. Meio ambiente 3.3. Administrao Pblica 3.4. Servios Pblicos

Fonte: PlanoJF (2000) Conseqncia de um trabalho de mais de dois anos, em maro de 2000 entregue a sociedade de Juiz de Fora o Plano Estratgico do municpio, denominado de PlanoJF. Projeto, conforme colocado pelo Presidente do Conselho da Cidade, e ex-prefeito municipal Tarcsio Delgado (1997-2004), sustentado na participao, consenso e protagonismo da sociedade civil e dos cidados locais. Conforme a teoria do PES, o gestor deve trabalhar com a realidade, a qual gera problemas, ameaas e oportunidades. A populao vive com problemas e aspira a resoluo destes. Entretanto, a sociedade pensa num tempo real, aqui, agora, e a administrao tem o 8

seu tempo prprio, em ateno ao modelo burocrtico. O que se torna necessrio fazer coincidir estes tempos. Segundo Matus (1997), a realidade expressa atravs de uma leitura dos dados e informaes retirada de cada ator social de acordo com a sua viso. Toda declarao explicada por algum, e essa pessoa um ser humano que tem seus valores, suas ideologias e seus interesses. A leitura deste ator social esta carregada de subjetividade e esta animada por um propsito. Percebeu-se que o planejamento estratgico da cidade de Juiz de Fora foi direcionado a trabalhar dentro dos conceitos terico-metodolgicos do PES, por aes necessrias e estipuladas por atores sociais que atravs de suas participaes contriburam para a elaborao do PlanoJF. Aps limites desenhados pelo processo de um diagnstico da cidade chegou-se a um objetivo principal definido pelo PlanoJF, o qual apresentou um modelo desejado, possvel e consensual de desenvolvimento para o municpio. Para dar suporte a implantao do PlanoJF, conforme estabelecido na metodologia do PES, verificou-se a necessidade de se realizar uma mudana na estrutura organizacional da Prefeitura, surge ento a Reforma administrativa. 3.3. A Reforma Administrativa da Prefeitura de Juiz de Fora O processo teve incio em 2000, com a Lei 10.000, de 08 de maio de 2001, chamada de lei da reforma administrativa, quando se estabeleceu a uma nova estrutura funcional, do poder executivo do Municpio de Juiz de Fora, denominada Reforma Administrativa, redefinindo-se competncias; rgos foram criados para assumir as novas funes de planejamento e gesto; implantou-se meios para unificar polticas pblicas e descentralizar sua execuo e iniciou-se a implantao de novas ferramentas e tecnologia gerencial (informatizao, enterprise resource planning ERP, modelagem de processos, balanced scorecard - BSC, etc). Expe, Lhamas-Coelho (2000), que aps uma anlise de alguns planos e projetos elaborados por tcnicos da PJF, chegou-se concluso de que a Reforma Administrativa teve fundamento histrico a partir da dcada de 1990. Como exemplo podemos citou o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de 1996, elaborado em uma administrao anterior a gesto em estudo1, onde se prope que o desenvolvimento urbano tem que ser articulado a outros planos, com diferentes secretarias trabalhando em conjunto e que a participao cidad a chave para o sucesso administrativo. A a reforma administrativa pode ter seu perfil traduzindo como um modelo de gesto que promover, de forma gradativa: I. Mudanas tecnolgicas com investimento tecnolgico de informao; II. Mudanas organizacionais com a reviso dos planos de trabalho e de processos; e, III. Mudanas culturais atravs do estabelecimento de novas relaes entre administrao e sociedade. Para chegar a esse perfil, foi formado um grupo de servidores, exclusivamente secretrios e membros do gabinete do prefeito que, contando com a consultoria da COPPE/UFRJ, definiu que projetos analisar e visitar e que metodologia utilizar no processo da reforma administrativa. Os projetos revisados, e visitados, foram os das cidades de Vitria (ES) e de Santo Andr (SP), o do estado do Maranho (MA), e o anteprojeto da atual gesto da cidade de Belo

A gesto em estudo vai de 1997 2004.

Horizonte, como contribuies nacionais e a re-estruturao administrativa de Barcelona, Espanha, como contribuio no contexto internacional. Segundo Jacometti (2002), o objetivo maior da reforma administrativa foi dotar a cidade de Juiz de Fora de condies de enfrentar os desafios perante o sculo XXI, criando bases para que ela: I. Se torne uma cidade empreendedora, estrategicamente planejada para o futuro; II. Tenha os recursos humanos locais adaptados aos novos perfis do mercado de trabalho: III. Descentralize os servios e faa-os mais abrangentes em relao a toda a cidade; e, IV. Aproveite rapidamente as oportunidades que oferecem as novas tecnologias. Resumindo, o que se pretende criar condies para que a cidade possa enfrentar todo e qualquer desafio com bases em bons gestores, fazendo o todo com o menor gasto possvel. Observado a matriz geral da reforma administrativa, fica confirmada a tendncia do grupo gestor de adequar a reestruturao havida em Barcelona realidade de Juiz de Fora. De acordo com tcnicos barceloneses, essa uma proposta de gesto da administrao municipal que tem sido adaptada a muitas cidades, inclusive de cidades do chamado primeiro mundo devido versatilidade e garantia de sucesso da gesto desenhada para Barcelona (Rojo in Rojas & Daughters, 1997, apud Lhamas-Coelho, 2000). Vale lembrar que Barcelona uma metrpole de um pas europeu, Espanha, membro da Comunidade Europia (CE) e que tem apresentado ndices de crescimento constantes nas ltimas dcadas. Alm dessa caracterstica, Barcelona est encravada em um dos pontos de maior desenvolvimento econmico da CE conhecido como a banana mediterrnea (Mediterrneo norte-ocidental). Tambm deve ser levado em considerao o alto grau de conhecimento e articulao administrativa dos gestores da reforma de Barcelona, o que os fazem capazes de planejar no contexto de qualquer ideologia que se apresente. Por essa razo, a idia de fazer de Barcelona uma cidade empreendedora dentro dos cnones do capitalismo, no deixa de ser uma proposta para faz-la uma cidade saudvel, ou sustentvel, em ateno aos cnones do Desenvolvimento Sustentvel (DS), (Lhamas-Coelho, 2000). . Em contrapartida, Juiz de Fora um centro sub-metropolitano, encravado no tringulo formado pelas trs maiores metrpoles do Brasil (So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte) e na segunda zona mais pobre do estado de Minas Gerais (Zona da Mata Mineira). Alm disso, a cidade pertence a um pas do chamado grupo dos pases emergentes do terceiro mundo, extremamente vulnervel s constantes fissuras do capitalismo, agora caracterizado pela proposta neoliberal. Pode-se respaldar a nova estrutura administrativa no conceito de Planejamento Estratgico Situacional PES, de Carlos Matus, nas propostas colocadas no Art. 3 da Lei 10.000, de 08 de maio de 2001, conforme a seguir: Art. 3. - Para revitalizar o servio pblico, desenvolver os meios indispensveis ao cumprimento eficiente de suas finalidades, a organizao do Poder Executivo dever: I - democratizar a ao administrativa, atravs da participao direta da sociedade civil, de forma a contemplar as aspiraes dos diversos segmentos sociais, possibilitando a criao de canais de participao e controle sobre a execuo dos servios pblicos, tais como consultas e audincias pblicas; II - capacitar e valorizar o servidor pblico, estabelecendo parceria com os respectivos Sindicatos; III - melhorar os indicadores e a avaliao do desempenho da Administrao Pblica Municipal com o objetivo de obter alocao tima e adequada dos recursos pblicos no atendimento s necessidades da populao;

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IV - melhorar a qualidade e a abrangncia dos servios pblicos municipais, que devero observar os princpios da universalidade, igualdade, modicidade e adequao; V - estimular a gesto descentralizada, quer territorial, funcional ou socialmente, a fim de aproximar a ao governamental dos cidados-usurios e promover o desenvolvimento local, funcionando como agente de mobilizao e integrao dos recursos sociais; VI - estabelecer um modelo de gesto com orientao finalstica, avaliado por indicadores objetivos de desempenho, capaz de possibilitar o aumento do grau de eficincia e responsabilidade dos gestores pblicos; VII - implementar na gesto governamental o planejamento estratgico e a gesto integrada das polticas pblicas; VIII - estabelecer formas de comunicao governo-sociedade que permitam a adoo e participao da perspectiva do cidado-usurio nas aes de melhoria contnua da qualidade dos servios pblicos; IX - preservar o equilbrio das contas municipais e aumentar a capacidade de investimento do Municpio. Analisando o Art. 3 da Lei 10.000, lei que regulariza a nova estrutura administrativa, verifica-se no s o estabelecimento obrigatrio de um planejamento estratgico, assim como uma administrao com a participao dos atores sociais, reconhecendo como coloca Matus (1996), a existncia de vrios jogadores em um jogo real, onde as explicaes dos jogadores adversrios nunca so iguais e que no se resolve um problema ao dizer que uma dessas explicaes verdadeira e que as que forem diferentes so falsas. Ainda dentro da nova estrutura estabelecida pela Lei 10.000, o investimento em capacitao gerencial de gestores e servidores fundamental, e tambm se encontra embasado nos moldes de planejamento situacional de Carlos Matus, que sugere um sistema de direcionamento, denominado por ele de direo estratgica, e dentro deste sistema encontra-se Escola de Governo, responsvel pelo aprimoramento continua dos funcionrios. Dentro do nosso estudo, a linha estratgica a ser analisada Juiz de Fora, Cidade de Qualidade, isto porque nesta que se encontra o nosso objeto de estudo que a Escola de Governo. Segundo PlanoJF (2000), a estratgia Juiz de Fora, Cidade de Qualidade, o complemento das outras duas estratgias, Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades e Juiz de Fora, Cidade Plo da Zona da Mata, a partir do momento em que disponibiliza, correntemente, de maneira concreta e imediata para os cidados, os resultados provenientes das duas outras estratgias. Neste contexto, afirma o ex-prefeito, Tarcsio Delgado (19972004), que definitivamente, o desenvolvimento econmico almejado pela cidade e, conseqentemente a sua consolidao como referncia regional, s se justificariam se as conseqncias se refletirem de forma direta e positiva na rotina dos cidados. Esta estratgia tem como foco principal, relatar projetos importantes na vida diria do cidado. Como conseqncia do PlanoJF, surgi a Escola de Governo com o objetivo respaldar a nova filosofia que a Reforma Administrativa requeria, e implantada tambm, com base nas propostas da metodologia do Planejamento Estratgico Situacional PES 3.4. A Escola de Governo A sano da Lei Municipal 10.000 em 08 de maio de 2001, a da Reforma Administrativa, no em seu artigo terceiro, institucionaliza o dever do Poder Executivo de implementar a capacitao do servidor pblico como meio indispensvel ao cumprimento eficiente de suas finalidades. Da conduz Diretoria de Administrao e Recursos Humanos a competncia de coordenar e executar as polticas de pessoal da administrao municipal.

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Com o Decreto n 7.251 de 04 de janeiro de 2001, que regulamentou a organizao e as atribuies da Diretoria de Administrao e Recursos Humanos, a Escola de Governo incorpora o novo status de "rgo", como unidade administrativa, em nvel de execuo programtica, passando a denominar-se DEPARTAMENTO DE ESCOLA DE GOVERNO MUNICIPAL - DEG, tendo a seguinte funo especfica de: (i) Executar programas de capacitao; e, (ii) Treinamento e qualificao de interesse da Administrao Municipal; Institucionalmente, de acordo com o artigo 22 do Decreto Municipal n 7.251, compete ao Departamento de Escola de Governo Municipal executar programas de capacitao, treinamento e qualificao de interesse da Administrao Municipal estabelecidos pelo rgo competente, sendo que so princpios norteadores da misso da Escola de Governo: (i) A melhoria da qualidade dos servios pblicos; (ii) A qualificao e aperfeioamento profissional do servidor; (iii) A incluso social dos servidores; (iv) A formao dos servidores como agentes de mudana da cultura organizacional do servio pblico; (v) A disponibilizao de um espao de discusso permanente das polticas pblicas; (vi) O apoio s iniciativas de capacitao de outras esferas de governo; (vii) A contribuio para o aperfeioamento dos processos de administrao e gesto do servio pblico municipal. No campo da atuao da Escola de Governo Municipal delineou-se trs diretivas voltadas consecuo dos objetivos estabelecidos: (i) Atendimento s demandas corporativas e institucionais de treinamento e capacitao de recursos humanos das diversas reas da administrao municipal; (ii) Atendimento s necessidades individuais do servidor para elevao de seu desempenho profissional e melhoria da sua qualidade de vida; e, (iii) Apoio logstico e organizacional aos eventos de discusso de polticas pblicas e iniciativas de capacitao de outras esferas de governo: Definido o escopo das aes de treinamento ou capacitao, a equipe da Escola de Governo prepara os instrumentos necessrios para sua consecuo organizando a agenda de cursos, disponibilizando equipamentos, providenciando insumos e durante a realizao formalizando todos os registros necessrios sua oficializao. 3.4.1. Apresentao de resultados da Escola de Governo 2000 a 2004 Observou-se que a estrutura administrativa de baixo custo, e de eficincia elevada sendo considerada referncia dentro da rea de atuao. Desde do incio de seu funcionamento, a Escola de Governo demonstrou atuao, oferecendo e dando suporte a diversos eventos e cursos de treinamento e capacitao de servidores em diversos nveis hierrquicos e complexidades de conhecimento. Durante o perodo analisado, ocorreram inmeras de parcerias com instituies como, Fundao Joo Pinheiro, colgios e faculdades, SENAC e SENAI. Os diversos cursos realizados pela Escola de Governo sero divididos da seguinte forma: (i) Cursos na rea de informtica; (ii) Cursos para prestadores de servios; (iii) Cursos para reas administrativas; e, (iv) Cursos para rea de gerenciamento. 12

Para melhor entendimento faz-se necessrio explicao de cada dos critrios acima mencionados. (i) Os cursos na rea de informtica, abrangem desde para o uso de programas do ambiente windows at os de suporte para gerenciamento como; financeiro e contbil; (ii) Os cursos para prestadores de servios, so aqueles que de alguma forma fazem atendimento ao pblico, como agentes de trnsito, agentes da sade; (iii) Os cursos da rea administrativa, so todos aqueles ligados s rotinas administrativas, como os de execuo oramentria e gesto de contratos; e, (iv) Os cursos de gerenciamentos so todos aqueles que capacitam o servidor pblico gesto. Fazem parte deste critrio, anlise de desempenho e gerenciamento no setor pblico. De forma geral, as reas priorizadas foram voltadas prestao de servios e administrativas. A informtica teve um pico no ano de 2001, quando a Prefeitura de Juiz de Fora se informatizou, havendo uma queda em 2002, e voltou a sua normalidade nos anos posteriores. Na rea de gerenciamento o nico momento extremo foi o ano de 2002, como conseqncia da recente implantao do PlanoJF. Percebe-se que mesmo aps a implantao de um novo modelo de gerenciamento pblico, atravs do plano estratgico de Juiz de Fora, muita nfase foi dada aos cursos relacionados com as rotinas administrativas da Prefeitura de Juiz de Fora PJF. Os cursos realizados pela da Escola de Governo tiveram suas demandas estipuladas conforme o seu regimento interno e esto de acordo com os critrios a seguir: i. Prioritrios : Verificou-se que os eventos prioritrios tinham como pblico-alvo somente os funcionrios internos da Prefeitura de Juiz de Fora; ii. Suplementares : Por eventos suplementares entende-se queles de carter adicional aos prioritrios. Desta forma citamos como exemplo cursos de atualizaes; iii. Eventuais : Em apoio aos demais rgos da administrao pblica de outras esferas de governo e entidades no governamentais, parceiros ou convenentes da prefeitura de Juiz de Fora, em eventos de interesse da administrao municipal; e, iv. Excepcionais : Por este critrio, denota-se uma participao da gesto pblica no s voltada para o funcionalismo interno como servios indiretamente prestados pelo o municpio. Ressalta-se que os critrios anteriormente colocados seguiram a seguinte classificao e ordenao: prioritrios, regulares, suplementares, eventuais e por ltimo os excepcionais, e estipulados no regimento da Escola de Governo. A implantao da Escola de Governo, a princpio seguiu os embasamentos da metodologia do PES de Carlos Matus, que respaldado no seu regimento, teve como prioridade os funcionrios internos e que participavam diretamente e indiretamente nas atividades da Prefeitura de Juiz de Fora. Teve a preocupao de tentar implantar uma nova concepo de servio pblico com o objetivo de desenvolver funcionrios municipais mais ticos e mais preparados, com isto, melhorando suas capacitaes para exercerem melhor suas atribuies. CONCLUSES A formulao do PlanoJF, e posteriormente incio das aes estabelecidas por ele, foi um marco muito importante visando a modernizao da estrutura organizacional da Prefeitura de Juiz de Fora. Vislumbrou-se por parte dos responsveis, primeiro o mentor da implantao do PlanoJF, e junto com ele todos os atores sociais que participaram da formulao deste, uma vontade de se modificar os moldes tradicionais de gesto pblica, saindo da burocracia e da inrcia que prevalece nos rgos pblicos no Brasil, para um modelo moderno que dinamize as atividades deste setor. 13

No decorrer deste estudo verificou-se que a metodologia do Planejamento Estratgico Situacional PES, de Carlos Matus, serviu de grande embasamento terico-metodolgico para a elaborao e posteriormente, a implantao do planejamento estratgico da cidade de Juiz de Fora, denominado de PlanoJF. Podemos perceber esta correlao por alguns procedimentos que foram adotados pelos responsveis pelo PlanoJF, como por exemplo as etapas que foram seguidas at sua finalizao, seguem a doutrina do terico o qual ele chamou de momentos e que foi abordado durante a execuo deste trabalho, assim como a participao dos atores sociais que contriburam com a sua percepo da realidade e com isto servindo de grande auxlio para se chegar aquilo que a sociedade anseia. Na mudana de gestor, a partir de janeiro de 2005, procedimentos foram alterados de acordo com o novo direcionamento do Prefeito Municipal eleito, que como de costume em grande parte dos gestores pblicos, foram abortadas as maioria das aes levantadas anteriormente como prioritrias pelos atores sociais e cidados e que foram colocadas no PlanoJF. Outro ponto abordado neste trabalho, e que faz parte da concepo da teoria do PES, foi criao e implantao da Escola de Governo da Prefeitura de Juiz de Fora. Por um lado serviu como ferramenta para promover a qualificao continua dos funcionrios municipais, melhorando assim o atendimento aos cidados e seus desempenhos. O projeto tambm ganhou prmios e virou referncia regional. De outro lado verificou-se, ainda como caracterstica da gesto pblica, uma preocupao em oferecer cursos de atividades de rotinas da administrao, exceto em 2002, que por influncia da implantao do PlanoJF, foram realizados cursos de gerenciamento, como avaliao de desempenho por exemplo, permanecendo neste aspecto na presente gesto, com a mudana do Executivo anterior para o atual. A Reforma Administrativa, que foi realizada para impulsionar a nova mentalidade da administrao pblica, no foi eficaz ao ponto de promover toda a mudana desejada quando no levantamento das aes do planejamento estratgico municipal. No se pode dizer que o simples fato de mudar as denominaes de cargos e funes seja suficiente para que tal transformao ocorra. Nas diversas literaturas pesquisadas, as resistncias s mudanas acontecem em cinco estgios: 1 - Negao: no h necessidade de mudana; 2 - Defesa: percepo de que a mudana vai ocorrer, junto com a tentativa de evit-la; 3 - Descarte: as pessoas comeam a descartar suas ligaes com as antigas; 4 - Adaptao: tanto ao novo sistema quanto, no novo sistema, em termos de ajustes delicados; e, 5 - Interiorizao: a nova forma torna-se rotina. Considerando os estgios supracitados, percebeu-se que a Reforma Administrativa praticamente, neste contexto, no foi instalada na realidade, ou seja, ocorreram apenas mudanas no organograma da estrutura administrativa. Isto porque nem todo o funcionalismo conseguiu interiorizar as novas formas e procedimentos desejados pela reforma, conseqncia de uma cultura enraizada do funcionalismo pblico, onde ainda permanece uma grande fobia a mudanas e quebras de paradigmas. Problema este que poderia ter sido contornado com um melhor envolvimento dos mesmos e uma comunicao melhor para disseminar a melhoria que uma reforma estrutural e nos processos poderia trazer para as suas atividades no atendimento aos cidados. A falha em questionar, ou mesmo levantar como possibilidade a necessidade de mudana em particular no simplesmente uma falha do discurso do gerenciamento da mudana. Ao contrrio, um aspecto de conceitos diversos de mudana, entre as quais esto 14

os no contestados, e, para alguns, incontestveis, pressupostos de fundo sobre a natureza do mundo em mudana que leva necessidade certa de programas de gerenciamento da mudana individualizados para cada organizao.

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