TCU - Acórdão Obras Copa

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 022.752/2007-9
GRUPO II CLASSE VI Plenrio TC 022.752/2007-9 [Apenso: TC 009.255/2007-8] Natureza: Representao rgo: Ministrio do Esporte (vinculador) Responsveis: Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda. (02.804.955/0001-27); Carlos Arthur Nuzman (007.994.247-49); Corio (05.641.145/0001-95); Jose Pedro Varlotta (668.846.088-20); Jos Hilrio Nunes Medeiros (367.217.270-72); Ricardo Leyser Gonalves (154.077.518-60). Interessado: Secex/RJ - 3 Diviso (00.404.607/0016-02) Advogados: Leonardo Maciel Machado (OAB/RJ 129.034); Cesar A. Guimares Pereira (OAB/PR 18.662); Andr Guskow Cardoso (OAB/PR 27.074); SUMRIO: REPRESENTAO FORMULADA POR EQUIPE DE FISCALIZAO. JOGOS PANAMERICANOS. ADITAMENTO DO CONTRATO PARA MUDANA DO SISTEMA DE CREDENCIAMENTO. PROBLEMAS TCNICOS E OPERACIONAIS NA UTILIZAO DO NOVO SISTEMA. INEDITISMO DO EVENTO. ACOLHIMENTO DAS JUSTIFICATIVAS. DETERMINAES. ARQUIVAMENTO
RELATRIO Adoto, como relatrio, a instruo fls. 349-359, vol. 1, cujas concluses foram acolhidas de modo uniforme no mbito da Sefti: Trata-se de representao formulada pela Secex-RJ contra o termo aditivo do contrato n 16/2006 celebrado entre o Ministrio do Esporte (ME) e a empresa Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda. O contrato foi aditivado em R$ 28.246.573,00, quase 25% do valor original, sendo R$ 26.700.000,00 acrescidos no objeto de implantao de controle de acesso s instalaes dos Jogos Pan-americanos com o uso da tecnologia Radio Frequency Identification (RFID), e R$ 1.546.573,00 na realizao de servios de adequao das instalaes fsicas do Centro de Inteligncia da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin). Este processo trata da implantao de controle por RFID, ao passo que o TC 009.255/2007-8, apensado a esse, refere-se aos servios de construo do Centro de Inteligncia da Abin. HISTRICO 2. Em 28/8/2007, auditores da Secex-RJ apresentaram representao contra o termo aditivo do contrato n 16/2006 na parte relativa implantao do controle por RFID. A representao propunha adoo de medida cautelar suspendendo os pagamentos do contrato e a oitiva dos gestores e da empresa (fls. 1/9). 3. O Exmo. Ministro Marcos Vilaa, relator poca, determinou oitiva do Secretrio Executivo para Assessorar o Comit do XV Jogos Pan-americanos, diligncia ao CO-RIO (Comit Organizador dos Jogos Pan-Americanos Rio 2007) e comunicao empresa Atos Origin da faculdade de apresentar defesa a seus interesses. Quanto medida cautelar, em virtude de sindicncia instaurada pelo ME, que preventivamente suspendeu os pagamentos, o Ministro considerou mitigada a urgncia de salvaguardas (fls. 40/41). 1
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4. Realizadas essas comunicaes processuais, a Secex-RJ analisou as respostas e props a audincia dos gestores do ME, do Ministrio da Justia e do CO-RIO e props outras determinaes administrativas (fls. 50/81). Levado a julgamento, o Acrdo 692/2008 TCU Plenrio acolheu as propostas da Secex-RJ (fl. 86). Feitas as audincias, analisou-se as razes de justificativas (fls. 116/154), mas em face da apresentao de novo documento (fls. 156/157), o processo retornou ao auditor designado para reanlise (fl. 158). 5. Tendo em vista o novo documento, a anlise do auditor alterou parcialmente as propostas de encaminhamento (fls. 256/262, vol. 1). Em despacho, a Secex-RJ props o encaminhamento dos autos Sefti, para que, entre outras medidas que entendesse pertinente, analisasse a compatibilidade do quantitativo de horas de servio de desenvolvimento do sistema de segurana, bem como sua adequao ao valor de mercado, e em seguida procedesse ao exame de mrito (fl. 267). Tal proposta foi levada ao Exmo. Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, que determinou a remessa dos autos Sefti (fl. 268). 6. Alm das audincias dos responsveis, o Acrdo 692/2008 TCU Plenrio determinou que o ME apresentasse levantamento integral dos servios prestados e demonstrasse a compatibilidade dos preos praticados. A anlise de compatibilidade de preos foi realizada na instruo anterior (fls. 307/311, vol. 1), que props oitiva do ME e da Atos Origin quanto aos indcios de sobrepreo identificados no aluguel de kits, medida acatada pelo Relator (fl. 312, vol. 1). Alm disso, o Relator determinou a renovao da audincia de fls. 89/90, v.p., e que a Sefti se manifestasse acerca da desnecessidade de adoo de providncias para obteno de detalhamento dos itens 1 a 5, 10 e 11 o termo aditivo. HISTRICO DO TC 009.255/2007-8 7. Surge de acompanhamento do Acrdo 282/2007 TCU Plenrio, determinado pelo item 9.8. A 6 Secex realizou diligncias ao ME (fl. 1) e em vista das informaes obtidas, apresentou representao (fls. 208/214). O Ministro-Relator acolheu as propostas da representao (fl. 216). 8. A 6 Secex realizou nova diligncia ao ME e solicitou apoio da Segedam para cotao de preos (fls. 217/221). Em face das informaes obtidas, a 6 Secex, em nova anlise, props a citao e audincia dos gestores e a converso do processo em tomada de contas especial (fls. 262/267). 9. O Ministro-Relator pediu parecer Secob a respeito das obras de instalaes fsicas do Centro de Inteligncia (fl. 268). A anlise da Secob verificou a compatibilidade de preos dessas instalaes fsicas (fls. 287/291). Emitido o Acrdo 1.314/2008 TCU Plenrio, o Relator concluiu, em seu voto, que no h dbito (fls. 301/303). 10. Esse Acrdo determinou audincia dos gestores sobre a incluso das obras civis no contrato de servios de informtica. Os gestores apresentaram conjuntamente as mesmas razes de justificativas (fls. 315/324). 11. Anlise da 6 Secex rejeitou as razes de justificativas e props a aplicao de multa (fls. 391/397). O Ministro-Relator encaminhou os autos para o Ministrio Pblico junto ao TCU para que este se pronunciasse. O MP props apensar o TC 009.255/2007-8 a este processo (022.752/2007-9), para julgamento nico, ou caso seja julgado a parte, que seja acatada a defesa dos responsveis (fls. 399/400). O Ministro-Relator acatou a proposta do MP e determinou o apensamento a este processo (fl. 404). 12. Em 23 de agosto de 2010, o Departamento de Polcia Federal solicitou cpia do relatrio de auditoria e do julgamento final relativo ao TC 009.255/2007-8 (fl. 444, vol. 1). Em resposta foi enviado o ofcio n 486/2010-TCU/Sefti, comunicando que o processo est em fase 2
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instrutria e que ser proposto ao Relator que encaminhe cpia da deliberao que vier a ser proferida (fl. 443, vol. 1). ANLISE DAS AUDINCIAS 13. Razo de justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta, responsvel da SEPAN/ME e fiscal do contrato n. 16/2006, respectivamente, relativas contratao da soluo de controle de acesso baseada na tecnologia RFID, por R$ 26.700.000,00, sem a efetiva utilizao da tecnologia, que ficou restrita a pouco mais de 1/3 das credenciais ativadas durante os Jogos, sendo que, em mais de 75% das credenciais utilizadas, ocorreram menos de 10 acessos durante todo o perodo, sem a adoo de medidas corretivas em tempo hbil, comprometendo a segurana dos Jogos e contrariando o disposto na clusula quinta, I, do 1 termo aditivo quele contrato; 14. As razes de justificativas foram apresentadas conjuntamente pelos gestores (fls. 11/26, anexo 6). 15. Esclarecem que inicialmente o objetivo era a contratao de um sistema mais simplificado de controle de acesso, baseado em um holograma e um cdigo de barras. Porm, aps a contratao, foi posto em discusso, pelos rgos responsveis pela segurana, Senasp e Abin, um sistema que fosse ainda mais seguro (fl. 13, anexo 6). 16. Que dessa discusso, o interesse primrio, segurana pblica, prevaleceu sobre o interesse secundrio, o interesse da Administrao em cumprir as bases contratuais (fl. 13, anexo 6). 17. Que as foras de segurana consideraram insuficiente a soluo contratada e a Senasp orientou a implantao de etiqueta RFID. Nesse sentido, foi celebrado o termo aditivo ao contrato alterando a tecnologia de controle de acesso, j que seria gesto temerria no acatar as diretrizes supervenientes das foras de seguranas (fl. 14, anexo 6). 18. Que os problemas residiam na magnitude do projeto e o inedistismo do evento, e que a deciso adotada apresentou o menor tempo de resposta para a realizao tempestiva e segura dos jogos (fl. 17, anexo 6). 19. Que a opo de contratao dos servios de controle de acesso, tecnicamente, s poderia ser efetivada com a empresa integradora dos inmeros sistemas, e que, mesmo que fosse tecnicamente independente, no haveria tempo suficiente para processar novo certame licitatrio (fl. 17, anexo 6). 20. Que a tecnologia de controle de acesso por RFID considerada a melhor e mais segura disponvel, tanto que foi utilizada nas Olimpadas de 2008 na China (fl. 18, anexo 6). 21. Com relao aos preos, apresentou o detalhamento elaborado pela contratada, a pedido do ME. Que a contratada realizou, por solicitao do Ministrio do Esporte, pesquisa de mercado para a aquisio dos equipamentos pelo menor preo, que resultou na contratao a preos vantajosos e compatveis com os praticados no mercado. Que o Ministrio do Esporte tomou medidas para garantir a lisura desses preos (fl. 19, anexo 6). 22. Que pela jurisprudncia do TCU, em empreendimentos de grande porte, a justificativa de preos deve ser realizada pelos custos globais e no por itens. Quanto ao preo global, houve extrema dificuldade em justific-los, em razo dos servios serem inditos, sem preo de referncia balizador que a Administrao pudesse se apegar (fl. 20, anexo 6). 23. Que, quanto ao efetivo uso da tecnologia RFID, muitas credenciais foram emitidas com atraso, mesmo aps o incio dos jogos e sem a observao das regras de ativao da tecnologia RFID, e que somente o CO-RIO poderia esclarecer os motivos disso (fl. 22, anexo 6). 24. Salienta que o prprio CO-RIO, quando ciente dos problemas, providenciou o cancelamento de inmeras credenciais que ocasionaram a impossibilidade de acesso de pessoas s 3
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reas controladas com RFID. Informa que, entre as credenciais corretamente emitidas, 60.336 de 118.322 no tiveram registro de acesso, por se tratar de credenciamento para profissionais que atuaram no permetro externo s instalaes, e, portanto no acessaram as reas restritas (fl. 23, anexo 6). 25. Que apesar do atraso na confeco das credenciais e no ativao do tag RFID (etiqueta eletrnica), os gestores atuaram, conjuntamente com a contratada, proativamente para sanar esses problemas. Alm disso, as instalaes foram disponibilizadas com atraso e no dispunham de energia eltrica, o que impossibilitava a instalao e testes dos equipamentos utilizados, mas devido atuao dos gestores no teria havido impacto nos eventos (fl. 24, anexo 6). 26. Conclui que, por parte do gestor pblico, no houve qualquer omisso nos problemas nem m-f nos atos inquinados (fl. 25, anexo 6). Anlise 27. A alterao do escopo na tecnologia empregada no controle de acesso no modifica a natureza finalstica do seu propsito, qual seja, controlar o acesso s instalaes desportivas do pblico credenciado. Assim, o aditivo ao contrato no introduziu escopo estranho ao do contrato original, pois algum mecanismo de controle de acesso j era previsto originalmente (fl. 35). 28. O que o aditivo introduziu foi uma mudana nos meios em que o controle de acesso seria exercido. Quanto a essa mudana, certo que a nova tecnologia empregada apresenta substanciais vantagens sobre a original, que resultam em superioridade em termos de segurana. O contraponto a essa superioridade foi o incremento nos custos originais do sistema de controle de acesso de R$ 55.595,56, para R$ 26.700.000,00, que corresponde a quase totalidade do valor aditivado (R$ 28.246.573,00, fl. 290, anexo 4, vol. 1). O custo desse novo sistema ser analisado em tpico prprio. 29. Ademais, ainda que ficasse demonstrada uma irregularidade referente alterao do objeto da contratao por meio de aditivo, entende-se que a eventual contratao do novo objeto teria de ocorrer sem a realizao de certame licitatrio devido premncia dos prazos, como veremos adiante (item 32). Dessa forma, tratar-se-ia, no mximo, de falha formal. 30. Com relao aos preos praticados, os gestores apresentaram suas razes de justificativas dentro do escopo dessa audincia, porm essa questo afeta ao prximo item da audincia (item 37), portanto ser analisada no contexto daquela audincia. 31. Do ponto de vista tecnolgico, a opo de contratar o novo escopo de controle de acesso com a mesma empresa que executaria o projeto de controle de acesso original foi sensata. Pois, ainda que fosse tecnicamente possvel outra empresa execut-lo, dada as interfaces de comunicao do sistema de controle de acesso e do sistema de gesto dos jogos, seria mais oneroso e arriscado gerir dois contratos distintos com duas empresas independentes. 32. Outra condio a ser considerada a premncia dos jogos que iniciariam em menos de quatro meses da deciso dos rgos responsveis pela segurana em alterar o sistema de controle, inviabilizando um processo licitatrio, uma vez que no sobraria tempo para a execuo do objeto contratado. Em vista disso, essa contratao inevitavelmente se enquadraria em uma dispensa de licitao em razo da emergncia. 33. Se a licitao acabaria dispensada, portanto sem competio de preos entre licitantes, ento mais um motivo para que se executasse esse servio dentro do contrato j existente para que uma nica empresa executasse todo o servio, uma vez que em ambos os casos o gestor teria o mesmo trabalho de avaliar os preos oferecidos. 34. Quanto ao uso parcial do sistema, constata-se que vrios eventos colaboraram para isso. A credencial RFID emitida permitia ao seu portador o acesso s instalaes, mas isso nem sempre ocorria. A fora de segurana portava essas credenciais, mas permaneciam em sua maior parte no permetro externo sem adentrar, autoridades de delegaes receberam credenciais, mas nem todos 4
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compareceram. Esses so exemplos de situaes que justificam porque nem todas as credenciais foram lidas pelo sistema. Outras situaes para o uso parcial no foram causadas pelos gestores, como a emisso de credenciais sem as regras de ativao, procedimento que inutilizava a credencial. Concluso 35. aceitvel a justificativa para a aditivao do contrato j existente em detrimento da realizao de um novo certame, tanto pela afinidade de escopos quanto pela ausncia de prazo para um processo licitatrio. 36. Acatam-se as justificativas para o uso parcial do sistema de controle de acesso, em razo de situaes normais que reduziriam o uso do sistema e de outras situaes que no foram causadas por esses gestores. 37. Razes de justificativas do Sr. Ricardo Leyser Gonalves, responsvel da SEPAN/ME, para a celebrao do 1 termo aditivo ao contrato n. 16/2006, com a incluso de servios no previstos originalmente, apenas pouco mais de 2 meses depois da assinatura do instrumento original, sem realizar: a) o devido processo licitatrio, tendo em vista tratar-se de novo objeto, incluindo itens com vrios fornecedores disponveis no mercado, tais como locao de equipamentos e compra de etiquetas, para implantao da tecnologia RFID, conforme determinado pelo art. 2 da Lei n. 8.666/93, contrariando a orientao da Consultoria Jurdica do Ministrio do Esporte e assumindo os encargos decorrentes da subcontratao desses servios; b) a pesquisa de preos unitrios dos itens a serem contratados, em observncia ao 7, 2, II, da Lei n. 8.666/93. 38. O gestor registra que o contrato original j previa o desenvolvimento do sistema de controle de acesso, o que impossibilita denomin-lo de novo objeto, pois se tratou de uma atualizao tecnolgica com vistas a atender ao Comit de Tecnologia (fls. 1/10, anexo 6). 39. Apresenta doutrina que justifica o aditivo contratual com base na soluo tecnolgica superior quela contratada, e jurisprudncia do TCU que, em razo da situao excepcional vivenciada pela Administrao, mesmo diante irregularidade, no aplicou sano ao responsvel (fls. 4/5, anexo 6). 40. Que, em razo da empresa contratada ter desenvolvido o software de gerenciamento dos jogos, GMS, somente ela poderia integr-lo ao sistema de controle de acesso, portanto seria impossvel a coexistncia de ferramentas tecnolgicas de outra empresa junto ao GMS (fl. 6, anexo 6). 41. Alm disso, no se poderia dissociar os servios e materiais do sistema de credenciamento, pois implicaria em problemas de logstica, treinamento e suprimento (fl. 8, anexo 6). 42. Apresenta jurisprudncia do TCU que considera irregularidade formal o aditamento contratual, em caso de situao emergencial no causada pela Administrao e passvel de dispensa de licitao, como incapaz de gerar sano ao responsvel (fl. 8, anexo 6). 43. Quanto pesquisa de preos, esclarece que dada a inviabilidade de competio, somente a Atos Origin poderia prestar os servios, portanto se exigiu dela que efetuasse a pesquisa de mercado e contratasse o fornecedor de menor preo, entre os que atendiam aos requisitos, mas que esta resposta est melhor detalhada nas razes de justificativas do primeiro item da audincia (fl. 9, anexo 6) (itens 21 e 22). 44. O despacho do Relator fl. 312 determinou que essa audincia fosse renovada, explicitando que a ausncia de procedimento licitatrio e de pesquisa de preos unitrios deram ensejo a pagamentos superfaturados dos itens de locao de kits de credenciamento, kits de controle 5
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de acesso, kits de comunicao sem fio e fornecimento de etiquetas RFID, no valor de R$ 4.939.776,10. 45. Em resposta a renovao da audincia, o gestor apresentou as seguintes razes de justificativas: 46. Para o item a da audincia, o gestor informa que j estava previsto na responsabilidade da empresa o fornecimento do sistema de controle de acesso, conforme caractersticas que foram requeridas pelo CO-RIO. Que poca da definio do edital elaborado, no havia indicao do rgo responsvel pela segurana pblica do evento, o que impediu uma anlise mais adequada das exigncias de controle de acesso, o que s veio a ocorrer posteriormente no mbito do Comit de Tecnologia dos Jogos, integrado pela Agncia Brasileira de Inteligncia e Secretaria Nacional de Segurana Pblica, ensejando a necessidade de celebrao do termo aditivo (fls. 13/15, anexo 9). 47. Portanto, o gestor refuta a contratao de novo objeto em virtude de celebrao do termo aditivo, quando o que houve foi a substituio de uma forma de controle de acesso por outra. Que a credencial do edital baseava-se em holograma e cdigo de barras, itens facilmente falsificveis, enquanto o termo aditivo previa a implantao de sistema de controle de acesso por meio de rdio frequncia, tecnologia mais adequada e de improvvel falsificao. 48. Para o item b da audincia, o gestor frisa o entendimento, j exposto nos autos, de que a empresa contratada era responsvel pelo Sistema de Gerenciamento dos Jogos, GMS, sistema ao qual todos os demais deveriam estar ligados, alm do fornecimento de infraestrutura de tecnologia da informao (fls. 15/20, anexo 9). 49. Assim, para possibilitar o perfeito funcionamento e mitigar falhas, aliado ao fato de j existir a previso do objeto de controle de acesso no contrato originrio, a nica empresa que poderia realizar o desenvolvimento, implementao e integrao do sistema de controle de acesso por RFID era a Atos Origin, por ser ela a empresa que desenvolveu o software GMS e detinha os cdigos-fonte. Impossvel seria outra empresa prestar esses servios, e apresenta doutrina e jurisprudncia fundamentando a inexigibilidade nesse caso. 50. Que no se poderia dissociar os servios e materiais, como a locao de equipamentos e o fornecimento de etiquetas de rdio frequncia, do sistema de controle de acesso, uma vez que isso implicaria em riscos de falhas. Assim, com o objetivo de cumprir o dispositivo legal que determina a pesquisa de preos unitrios, foi exigido que a contratada efetuasse a cotao junto ao mercado fornecedor daqueles equipamentos e materiais e a apresentasse para o ME para validao do menor preo. 51. A deciso de obter cotaes por meio da contratada foi pautada pelos riscos que fornecedores incompatveis poderiam causar execuo e, talvez, aos olhos da lei, no tenha sido a forma mais adequada, entretanto fica patente a ausncia de qualquer incidncia de dano ao errio em decorrncia da medida, j que os preos demonstraram-se compatveis com aqueles praticados no mercado. 52. Apresenta o Acrdo 460/2003 TCU Segunda Cmara, no qual o Ministro-Relator ponderou naquele caso que, apesar de o procedimento no ter sido regular, a situao excepcional vivenciada, a cautela do administrador e a ausncia de indcios de inadequao dos preos no justificariam a aplicao de sano ao responsvel. 53. Cita o recente julgamento do TC 018.311/2006-0, que versou sobre a concorrncia n 03/2006 e posterior celebrao do contrato n 16/2006, em que a Primeira Cmara no decidiu desfavoravelmente aos gestores deste contrato e ressalta o voto do Relator quanto as excepcionalidades da realizao dos Jogos Pan e Parapanamericanos (Acrdo 4.538/2010 TCU Primeira Cmara). Anlise 6
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54. A questo da mudana de objeto por alterao da tecnologia de controle de acesso, que implicasse nova licitao foi analisada no item 27 e seguintes. 55. As justificativas para ausncia de pesquisa de preos foram apresentadas tanto na resposta dessa audincia (item 43), quanto na da audincia do item anterior (itens 21 e 22). 56. A pesquisa de mercado para precificao desse novo sistema foi realizada pela Atos Origin, que era a contratada e viria a executar o novo sistema por meio aditivo contratual ao contrato principal, e este procedimento reprovvel, pois existia naturalmente um conflito de interesse entre pesquisar pelo menor preo e aumentar sua lucratividade. O gestor alega que no caberia uma anlise por itens da pesquisa apresentada, mas tambm revela que a anlise do preo global ficou prejudicada pelo ineditismo dos servios. 57. De certo a anlise do preo global seria invivel. Primeiro, pela natureza singular do objeto que no encontraria paralelo em outras contrataes poca. Segundo, mesmo que houvesse outras contrataes, a diferena de escala entre projetos prejudicaria a comparao direta dos preos. 58. Sendo assim, o gestor no deveria ter negligenciado a anlise dos itens unitrios, afinal era a opo que restava e que de mais concreto tinham para tecer alguma crtica sobre os preos. Se assim o tivesse procedido poderia ter verificado o sobrepreo, conforme a anlise de fls. 307/311. 59. Quanto s novas razes de justificativas apresentadas, a anlise j concluiu para o item a da audincia que era possvel aditivao do contrato j existente em detrimento da realizao de um novo certame, tanto pela afinidade de escopos quanto pela ausncia de prazo para um processo licitatrio. Quanto ao item b, o gestor alega que apenas a empresa j contratada para executar o gerenciamento dos jogos poderia absorver os servios de controle de acesso, e que sendo assim, exigiu-se dela a cotao de preos unitrios. 60. A questo da execuo do controle de acesso pela Atos Origin est superada. O problema reside na delegao empresa da cotao de preos. A situao irregular reconhecida pelo prprio gestor e agravada pela ausncia poca de uma anlise crtica dos valores, que agora o gestor alega serem compatveis com os de mercado. 61. Os julgados apresentados, que no aplicaram sanes aos responsveis, ainda que verificado irregularidades, foram proferidos conforme o caso concreto e no possvel simplesmente por extenso pretender o mesmo tratamento. No caso concreto desse processo, ainda que singular e indito o evento, no havia justificativa para delegar a cotao de preos, nem tampouco abster-se de examinar esses preos apresentados. Era possvel ao gestor ter realizado uma anlise dos preos apresentados, pelo menos dos preos de locao dos kits de credenciamento, kit de controle de acesso e kit de comunicao, tanto que a Sefti o fez em outubro de 2007 (fls. 410/411, anexo 2, vol. 1). Concluso 62. aceitvel a justificativa para a aditivao do contrato j existente em detrimento da realizao de um novo certame, tanto pela afinidade de escopos quanto pela ausncia de prazo para um processo licitatrio. 63. Foi irregular imputar contratada a pesquisa de preos do novo sistema e em seguida no criticar pelo menos os preos dos itens individualmente, nem aps perceber que a anlise do preo global estava prejudicada. Quanto a esse ponto, as razes de justificativas apresentadas devem ser rejeitadas. 64. Razes de justificativas do Sr. Jos Hilrio Nunes Medeiros, responsvel da SENASP/MJ, relativas no-observao, pela segurana dos Jogos, da premissa de utilizao obrigatria dos equipamentos de tecnologia RFID para controle de acesso s instalaes, comprometendo a segurana do evento, pela qual a SENASP era responsvel, conforme as 7
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Atas das reunies da Comisso de Tecnologia instituda pela Portaria n. 15, de 8/2/2007, do Ministrio do Esporte; 65. O responsvel apresentou relatrios do Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica indicando que a Senasp teve que adotar plano de contingncia em virtude das constantes falhas e inconsistncia do sistema RFID, bem como do processo de credenciamento gerenciado pelo CO-RIO (fls. 1/117, anexo 7). 66. Que a Senasp orientou todos seus esforos no sentido de se utilizar todas as ferramentas disponveis para melhorar o sistema de segurana pblica, mas diante das falhas do sistema RFID foi adotada a contingncia (fl. 2, anexo 7). 67. Que o sistema RFID foi efetivamente utilizado pelos agentes de segurana pblica em atividade no evento, tanto que foram relacionadas diversas inconsistncias de utilizao do equipamento, especialmente quanto demora de leitura, erro de leitura e inconsistncias no cadastramento promovido pelo CO-RIO (fl. 2, anexo 7). 68. Que em razo dessas inconsistncias, o plano de contingncia foi acionado, mantendose a utilizao da tecnologia RFID em carter subsidirio, tendo em vista a queda na confiabilidade do sistema. O uso da contingncia teria afastado os riscos segurana dos jogos, o que no ocorreria com a utilizao obrigatria da tecnologia RFID em primeiro plano (fl. 2, anexo 7). 69. Que na vspera da abertura dos jogos, o CO-RIO comunicou que enfrentava dificuldades no processo de credenciamento e que estabeleceria um processo de credenciamento provisrio at 20/7/2007. Entretanto, a Senasp respondeu que consideraria as credenciais provisrias somente at 17/7/2007, mas a condio de credenciamento no foi reestabelecida pelo CO-RIO, e a Senasp no poderia calcar sua estruturao em um sistema deficitrio. Portanto a medida contingencial adotada teria garantido as condies de segurana estabelecidas (fl. 3, anexo 7). 70. Conclui que resta provado que o sistema RFID foi amplamente utilizado pelos agentes de segurana, mas diante das inconsistncias a Senasp acionou o plano de contingncia com vistas a manter as condies de segurana adequadas (fl. 4, anexo 7). Anlise 71. A Senasp apresentou relatrios dos gerentes das instalaes esportivas, que integram a Fora Nacional de Segurana Pblica, contendo relatos do uso do controle de acesso por RFID. Nesses relatrios, verificam-se inmeros problemas que impediram o sistema de operar conforme o projeto inicial. Os imprevistos apresentados exigiram que os operadores da Fora Nacional realizassem verificaes visuais para contornar as limitaes do sistema, que passou a ser usado subsidiariamente ao plano de contingncia utilizado. 72. Alm das credenciais com tecnologia RFID, que por deficincia do sistema no puderam ser devidamente controladas eletronicamente, exigindo inspees visuais, existiram tambm muitas emisses de credenciais provisrias, que no detinham aquela tecnologia. O controle dessas credenciais se fazia unicamente por inspees visuais, ou seja, o sistema RFID no poderia ser usado nesses casos. Concluso 73. Acatam-se as justificativas do Sr. Jos Hilrio Nunes Medeiros. A Senasp, como operadora do sistema, utilizou-o at o limite de sua operacionalidade, haja vista as inmeras falhas de identificao e inconsistncias. O uso exclusivo do sistema por RFID para o controle de acesso, conforme premissa inicial, ficou prejudicado, justificando a atitude da Senasp em adotar um plano de contingncia para contornar as limitaes verificadas. 74. Razes de justificativa de Carlos Arthur Nuzman, responsvel do CO-RIO, na funo de coordenao e acompanhamento da execuo das aes dos Jogos, conforme a 8
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Carta de Acordo de 14/2/2007, para o atraso na especificao da matriz de privilgios do sistema de credenciamento e pela no-utilizao do sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID, contratado pelo Governo Federal por R$ 26.700.000,00; 75. Inicialmente esclarece que a atuao do CO-RIO se limitava ao fornecimento de dados tcnicos e esportivos e ao acompanhamento dos prazos e das entregas necessrias ao cumprimento das obrigaes estipuladas pelas organizaes proprietrias dos jogos Pan-americanos e Parapanamericanos (ODEPA e IPC/APC) (fl. 1, anexo 5). 76. Que o CO-RIO no tinha poder decisrio quanto s contrataes entabuladas pela Administrao Pblica e seus respectivos aditivos. Quanto ao contrato n 16/2006, o CO-RIO tinha se limitado a descrever o escopo dos servios de tecnologia da informao necessrios realizao dos jogos, o qual serviu de base para a elaborao pela Administrao Pblica do projeto bsico do processo licitatrio que culminou na contratao pelo Governo Federal da Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda (fls. 1/2, anexo 5). 77. Salienta que o escopo original dos servios no contemplava o sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID, contratado posteriormente e por iniciativa do Governo Federal, bem como exclusivamente operado por este (fl. 2, anexo 5). 78. Que a coordenao da segurana dos jogos coube ao Governo Federal, inicialmente por meio de um Gerente Geral da rea de Segurana dos Jogos e depois pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Senasp, sendo esses os nicos responsveis pelo projeto de segurana, sem compartilhar com o CO-RIO o processo decisrio (fl. 3, anexo 5). 79. Que o CO-RIO, alm de no ter solicitado ou endossado a contratao adicional do indigitado sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID, tambm no o operou, no podendo, consequentemente, responder indagao do TCU quanto eventual no utilizao do referido sistema (fl. 4, anexo 5). 80. Com relao matriz de privilgios, apenas as organizaes proprietrias dos jogos (Odepa e IPC/APC) poderiam definir os privilgios de acesso. O CO-RIO, com base nos modelos Olmpicos e Paraolmpico, esboou duas matrizes e as submeteu Odepa e ao IPC/APC, respectivamente. Essas organizaes aprovaram as referidas matrizes em maro e maio de 2007, respectivamente (fl. 4, anexo 5). 81. Que o primeiro lote de credenciais foi emitido em 23 de maio de 2007, portanto no houve atraso na definio da matriz de privilgios pelas organizaes proprietrias dos jogos, a quem cabia, com exclusividade, o ato de aprov-la, ao esta, alis, absolutamente independente do CO-RIO (fl. 5, anexo 5). 82. Que a implementao do sistema foi prejudicada pela baixa disponibilidade de pessoal capacitado por parte do integrador contratado pelo Governo Federal. Alm disso, parte dos equipamentos fornecidos pelo integrador no funcionaram adequadamente, o que resultou em perda de material e desperdcio de tempo (fl. 6, anexo 5). 83. Que a grande quantidade de credenciais canceladas se deve ao procedimento padro dos eventos esportivos de pr-credenciar todos os atletas e membros de delegaes (tcnicos, oficiais, preparadores tcnicos, etc) para a obteno do visto de entrada no pas. Emitem-se credenciais para todos os possveis integrantes de delegaes, pois a classificao dos atletas que efetivamente vo disputar os jogos acontece pouco antes do incio dos jogos. Assim, os atletas e membros de delegaes no classificados tm suas credenciais canceladas (fl. 7, anexo 5). 84. Informa que os acessos dedicados ao pblico credenciado, que eram diferentes do acesso ao pblico espectador, tambm foram utilizados por portadores de passes de montagens (passes dirios e credenciais provisrias), estando seu controle tambm sob responsabilidade da Fora Nacional de Segurana, mas no sendo necessrio o uso das leitoras RFID, uma vez que essas credenciais no continham os chips (fl. 8, anexo 5). 9
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85. Reconhece que efetivamente houve demora no processamento das credenciais dos terceirizados, tendo como causa principal o atraso na entrega dos formulrios de credenciamento, por parte de terceiros, alm de insuficincias e inconsistncias de dados que impediam a concluso do processo e que esses formulrios se acumulavam (fl. 8, anexo 5). 86. Que o CO-RIO trabalhou com efetivo de pessoal aqum do planejado, em razo de limitaes oramentrias e atrasos na liberao de recursos financeiros pelos entes concedentes, mas que apesar dessas restries o CO-RIO cumpriu integralmente suas responsabilidades (fl. 9, anexo 5). 87. Quanto multa aplicada pela Anatel, comunica que foi obrigado a pag-la, mesmo sem responder pela irregularidade de um equipamento por cuja contratao no foi responsvel, nem to pouco operou (fl. 9, anexo 5). 88. Conclui que o CO-RIO no teve participao na contratao nem na operao do sistema de controle baseado na tecnologia RFID, porque no lhe cabia a deciso pela contratao nem pela operao, e que a definio da matriz de privilgio no impactou na implementao do sistema de controle baseado na tecnologia RFID (fls. 9/12, anexo 5). Anlise 89. De fato, o escopo original do contrato no previa um sistema de controle de acesso por RFID, mas apenas controle por cdigo de barras. Esse sistema seria operado principalmente pelo Governo Federal, por meio da Fora Nacional de Segurana Pblica, mas no exclusivamente, pois o CO-RIO era o responsvel por operar a Central de Credenciamento que emitia as credenciais. O CO-RIO trabalhou conjuntamente com a Senasp, mas sem ter a responsabilidade direta pela segurana dos jogos (fl. 124, anexo 5). 90. Acatam-se as justificativas pelas excessivas emisses de credenciais provisrias, haja vista que os atrasos na entrega de formulrios de terceirizados decorreram tambm de deficincias na gesto de contratos que no eram de responsabilidade do CO-RIO. 91. Quanto ao no funcionamento dos equipamentos da contratada e ao alegado pelo CORIO, a Atos Origin reconhece que houve dificuldades, mas que elas seriam alheias ao seu domnio, pois dependiam da execuo entre os envolvidos (fl. 279, vol. 1). 92. Na anlise das justificativas apresentadas nesse processo constante a imputao de responsabilidades de uns aos outros. Ora a responsabilidade imputada aos gestores, ora contratada, ora Senasp e ora ao CO-RIO. No mximo, esses atores, eventualmente, admitem alguma responsabilidade pelos problemas, mas sempre de pequena relevncia e supostamente remediada pelo prprio. 93. Nesse contexto, a pobre definio da proposta tcnica (fls. 31/57, anexo 2) e das responsabilidades de cada agente, aliada a inexistncia do projeto bsico, prejudica a avaliao das aes e omisses do CO-RIO com o propsito de individualizar sua eventual responsabilidade nas falhas que resultaram no deficiente controle de acesso s instalaes dos jogos. 94. Dessa forma, considerando que certas justificativas procedem (itens 89 e 90) e a dificuldade de apurao de responsabilidades, combinadas com a singularidade do evento e do controle de acesso almejado, enseja-se acatar as demais justificativas do gestor do CO-RIO. Concluso 95. Acatam-se as razes de justificativas do CO-RIO relativas ao uso parcial do sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID e das demais deficincias que ocorreram na operacionalizao do sistema de controle. ANLISE DAS OITIVAS 10
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96. Oitiva do Ministrio do Esporte quanto ao seguinte indcio de irregularidade no Termo Aditivo n 1 ao Contrato n 16/2006: sobrepreo dos itens de locao de kits de credenciamento, kits de controle de acesso, kits de comunicao sem fio e fornecimento de etiquetas RFID no valor de R$ 4.939.776,10 (quatro milhes, novecentos e trinta e nove mil, setecentos e setenta e seis reais e dez centavos); 97. O ME apresentou por meio do ofcio n 395/2010/SE-ME o memorando n 415/2010/SNEAR/ME no qual apresenta sua manifestao (fls. 1/12, anexo 9). O ME refutou a anlise da Sefti e concluiu no haver sobrepreo. Entretanto, em que pese a discordncia quanto aos critrios da Sefti, o ME apresentou, em 09/12/2010, ofcio encaminhando acordo de transao com a Atos Origin (fls. 338/341, vol. 1). O acordo prev a glosa do contrato pelo valor do sobrepreo calculado pela Sefti, mas corrigido pela taxa de cmbio correta. 98. Entretanto, em considerao a manifestao apresentada pelo ME, segue todos os seus argumentos, ainda que desnecessria a anlise, em razo do acordo obtido. 99. O ME inicia argumentando que a taxa de cmbio (dlar/real) adotada pela Sefti para clculo do valor em reais dos equipamentos cotados em dlar (fl. 3, anexo 9). A Sefti adotou a taxa de US$ 1,00= R$ 1,8106, vigente em 9/10/2007, porm o ME argumenta que a taxa adotada deveria se referir a cotao da data da apresentao das propostas. Para isso, cita o perodo de 12/2/2007 a 16/2/2007 como o mais apropriado e que cotao mdia nesse perodo foi de US$ 1,00 = R$ 2,10074. A adoo dessa taxa mdia provocaria uma diferena de 16% na base de clculo resultando nos seguintes preos (fl. 4, anexo 9):
Preo (US$) Kit de Credenciamento Kit de Controle de Acesso Kit de Comunicao sem fio 3.294,48 5.700,20 923,99 Preo (R$) 6.920,85 11.974,64 1.941,06
100. Os preos da Tabela I seriam FOB (Free on Board) para importador. A esses valores ainda se agregariam o valor de frete, seguro, valores aduaneiros e os impostos e lucros (fl. 4, anexo 9):
Kit Credenciamento Valor (R$) Preo Frete e seguro Valor Aduaneiro Impostos e Lucro TOTAL 6.290,85 692,09 7.612,94 7.388,21 15.001,14 Kit Controle de Acesso Valor (R$) 11.974,64 1.197,46 13.172,10 12.783,27 25.955,38 Kit Comunicao sem fio Valor (R$) 1.941,06 194,11 2.135,17 2.072,14 4.207,30
101. E que nesses valores deveria incidir a Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), que poca era vigente (fl. 5, anexo 9):
Kit Credenciamento Valor (R$) Preo CPMF (0,38% ) 15.001,14 57,00 Kit Controle de Acesso Valor (R$) 25.955,38 98,63 Kit Comunicao sem fio Valor (R$) 4.207,30 15,99
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TOTAL
15.058,15
26.054,01
4.223,29
102. Caso o ME adquirisse os kits por meio do contrato firmado com a contratada (Atos Origin), os preos deveriam contemplar o BDI (Benefcios e Despesas Indiretas) dela, que conforme consta nos autos seria de 23,12%, alm de agregado o valor da CPMF (fl. 5, anexo 9):
Kit Credenciamento Valor (R$) Preo BDI (23,12% ) Preo de Venda CPMF (0,38% ) TOTAL 15.058,15 3.481,44 18.539,59 70,45 18.610,04 Kit Controle de Acesso Valor (R$) 26.054,01 6.023,69 32.077,70 121,90 32.199,59 Kit Comunicao sem fio Valor (R$) 4.223,29 976,42 5.199,72 19,76 5.219,48
103. Alega que os auditores no atentaram para a composio de preos detalhada, conforme consta nos autos (fls. 37/38, anexo 6), onde so apresentados os valores dos equipamentos que comporiam o preo dos kits, reproduzidos a seguir (fl. 6, anexo 9):
Equipamentos Credenciamento Leitor Fixo de Mesa modelo IF5 Cabo de Fora Antena 7dBi Total Meses 6 6 6 Preo Unitrio (R$) 1.806,50 1,83 271,00 2.079,33 Preo Total (R$) 10.839,00 10,98 1.626,00 12.475,98
Equipamentos Controle de Acesso Leitor porttil RFID Carregador de baterias de 2 posies Fonte para carregador IP4 Cabo de fora Bateria extra IP4 Coletor de Dados Bateria backup coletor Carregador bateria coletor Fonte carregador coletor Cabo de alimentao Doca simples Carregador doca Cabo de fora Total
Meses 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Preo Unitrio (R$) 998,00 173,17 23,67 2,75 50,17 1.626,17 55,17 158,17 27,17 2,75 107,50 27,25 1,83 3.253,77
Preo Total (R$) 5.998,00 1.039,02 142,02 16,50 301,02 9.757,02 331,02 949,02 163,02 16,50 645,00 163,50 10,98 19.522,62
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Equipamentos Comunicao sem fio Acess Point Antena Cabo de alimentao Total
Meses 6 6 6
Preo Unitrio (R$) 715,67 121,50 1,83 839,00
Preo Total (R$) 4.294,02 729,00 10,98 5.034,00
104. Comparando os valores pagos pelos 6 meses de locao com os estimados para aquisio obter-se-ia (fl. 7, anexo 9):
Locao (R$) Kit Credenciamento Kit Controle de Acesso Kit Comunicao sem fio 12.475,98 19.522,62 5.034,00 Aquisio (R$) 18.610,04 32.199,59 5.219,48 Diferena -33% -39% -4%
105. Mesmo se comparando o preo estimado pelo TCU para aquisio com o preo pago pelo ME para locao, estes valores seriam menores (fl. 7, anexo 9):
Preo Contratado ME (locao) (R$) Kit Credenciamento Kit Controle de Acesso Kit Comunicao sem fio 12.475,98 19.522,62 5.034,00 Preo Estimado TCU (aquisio) (R$) 12.929,29 22.370,59 3.746,44 Diferena
-4% -15% 26%
106. Que o aditivo dispunha que o prestador de servios manteria disponveis itens sobressalentes (backup). Que esses sobressalentes acresceriam s locaes o custo de 58% para os kits de credenciamento e controle de acesso e 60% para o kit de comunicao sem fio (fl. 8, anexo 9). 107. Que, conforme as razes de justificativa apresentadas pela Atos Origin, muitos equipamentos eram importados o que obrigou estoques significativos em razo do longo prazo de fabricao e entrega. Alm disso, as importaes ocorreram em regime de urgncia, acarretando custos extraordinrios (fl. 8, anexo 9). 108. Assim, o custo desses sobressalentes deveria ser acrescido ao preo de aquisio, alm de um seguro dos bens estimados em 9% (fl. 9, anexo 9):
Kit Credenciamento Valor (R$) Preo Equipamentos backup Preo de Venda Seguro 18.610,04 10.793,82 29.403,86 2.646,35 Kit Controle de Acesso Valor (R$) 32.199,59 18.675,76 50.875,35 4.578,78 Kit Comunicao sem fio Valor (R$) 5.219,48 3.131,69 8.351,17 751,61
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TOTAL
32.050,21
55.454,13
9.102,77
109. Diante desse cenrio, o comparativo entre preos de locao e aquisio apresentariam o seguinte resultado (fl. 9, anexo 9):
Locao (R$) Kit Credenciamento Kit Controle de Acesso Kit Comunicao sem fio 12.475,98 19.522,62 5.034,00 Aquisio (R$) 32.050,21 55.454,13 9.102,77 Diferena -61% -65% -45%
110. Considerando os preos de locao contratados, excluindo-se valores referentes a servios associados e frete, o resultado seria (fl. 10, anexo 9):
Quantidade Kit Credenciamento Kit Controle de Acesso Kit Comunicao sem fio 10 100 50 Preo total contratado (R$) 124.759,80 1.952.262,00 251.700,00 2.328.721,80 Preo total estimado (R$) 320.502,11 5.545.413,39 455.138,66 6.321.054,15 -63% Diferena
111. Acrescentando os equipamentos sobressalentes e o seguro ao preo contratado (locado), obtm-se (fl. 10, anexo 9):
Kit Credenciamento Valor (R$) Preo contratado Equipamentos sobressalentes Seguro Preo total contratado 124.759,80 72.900,00 16.599,60 214.259,40 Kit Controle de Acesso Valor (R$) 1.952.262,00 1.137.000,00 182.496,00 3.271.758,00 Kit Comunicao sem fio Valor (R$) 251.700,00 151.200,00 22.749,00 425.649,00 3.911.666,40 Total
112. Por fim, comparado o preo total contratado da locao com o preo total estimado para aquisio, verifica-se a seguinte diferena (fl. 11, anexo 9):
Preo total contratado R$ 3.911.666,40 Preo total estimado R$ 6.332.815,70 Diferena -38%
113. Alm da demonstrao dessa diferena, haveria que se considerar os custos de armazenamento, logstica e administrao. Em seguida, cita fragmento da instruo dessa Secretaria em que confirmaria as caractersticas mpares dos equipamentos (fl. 11, anexo 9). 114. Conclui que o objeto da contratao seria de prestao de servios e seu valor por preo global, que no contemplava a aquisio de bens, e que devem ser consideradas limitaes temporais e a singularidade da contratao (fl. 11, anexo 9). Anlise 115. Em reunio da Sefti com os gestores do ME, em 03/12/2010, a Sefti discordou no geral das justificativas apresentadas, mas reconheceu o argumento da adoo para a taxa de cmbio da 14
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poca da proposta (item 99). Este argumento procede, porque a taxa do dlar poca da proposta (fevereiro de 2007) era maior que a adotada quando da realizao da pesquisa de preos pela Sefti (outubro de 2007). Sendo assim, o valor estimado aumentaria de 16,02% (2,10074/1,8106), passando R$ 2.962.772,46 e consequentemente a diferena de preo entre o pago e o estimado reduziria o sobrepreo R$ 4.427.427,54. 116. Entretanto, no ofcio que encaminha o acordo com a Atos Origin, o ME informa o valor de R$ 4.062.681,92 para a glosa, j considerando o ajuste da taxa de cmbio (fl. 339, vol. 1). A diferena a menor do valor devido ocorreu de clculo errneo realizado. Sendo assim, o ME encaminhou outro ofcio, em 16/12/2010, comunicando a correo dos valores anteriores e encaminhando nova concordncia da Atos Origin, uma vez que o saldo a pagar contratada foi reduzido (fls. 342/346, vol. 1). 117. Portanto, o valor correto a pagar seria de R$ 6.769.222,66, resultado da diferena do saldo original a pagar de R$ 11.299.900,20, subtrado do sobrepreo dos kits de R$ 4.427.427,54 e das etiquetas RFID de R$ 103.250,00 (fls. 347/348, vol. 1). 118. Esse valor das etiquetas RFID a ser descontado refere-se a um sobrepreo identificado, j reconhecido como procedente pelos gestores, e que estava se aguardando o desfecho da anlise dos demais itens para que se realizasse a glosa conjuntamente (item 37, fl. 310-v, vol. 1). 119. Sobre esse saldo a pagar (R$ 6.769.222,66), o ME aplicou correo monetria de 23,54% (IGPM) pelo perodo dos recursos retidos (1/10/2007 a 31/11/2010), resultando em R$ 8.362.697,67 a efetivamente serem pagos (fls. 347/348, vol. 1). 120. Dessa forma, considerando que o ME decidiu efetuar a glosa conforme apontado pela Sefti, os argumentos apresentados pelo ME contra a anlise da Sefti (itens 99 a 114) perderam o objeto. Concluso 121. O ME, com a concordncia da Atos Origin, optou por glosar o saldo a pagar pelo valor do sobrepreo apontado pela Sefti. O sobrepreo identificado foi de R$ 4.530.677,54, e como o saldo retido era de R$ 11.299.900,20, resultou num valor a pagar de R$ 6.769.222,66, que corrigido pelo perodo retido, perfaz o montante de R$ 8.362.697,67 a efetivamente serem pagos. Sendo assim, sanado o dbito apontado, torna-se desnecessria a anlise das justificativas apresentadas. 122. Deve-se, no entanto, determinar ao ME que informe ao TCU, no prazo de 30 dias acerca das providncias adotadas quanto efetivao da glosa dos valores e pagamento do saldo no montante de R$ 8.362.697,67. 123. Oitiva da Atos Origin quanto ao seguinte indcio de irregularidade no Termo Aditivo n 1 ao Contrato n 16/2006: sobrepreo dos itens de locao de kits de credenciamento, kits de controle de acesso, kits de comunicao sem fio e fornecimento de etiquetas RFID no valor de R$ 4.939.776,10 (quatro milhes, novecentos e trinta e nove mil, setecentos e setenta e seis reais e dez centavos); 124. Assim como o ME, a Atos Origin impugnou a anlise da Sefti que apontou o sobrepreo. Entretanto, haja vista o acordo realizado entre ambos que permitiu a efetivao da glosa nos valores levantados pela Sefti, eliminando o sobrepreo apontado, resta prejudicada a anlise dos argumentos da empresa. Contudo, em considerao aos argumentos inicialmente apresentados pela empresa, segue o relato deles. 125. A Atos Origin inicia reportando-se integralmente s suas manifestaes anteriores no mbito da presente representao. Ressalta que os preos constantes de sua proposta para execuo do sistema de controle de acessos com a utilizao da tecnologia RFID no so excessivos. 126. Ao contrrio, considerando as trs premissas principais: a) a complexidade do sistema a ser desenvolvido e as diversas modificaes necessrias para adequ-lo ao sistema de 15
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gerenciamento dos jogos (GMS) que j estava praticamente pronto quando da assinatura do termo aditivo contratual; b) os prazos extremamente curtos com os quais a Atos Origin deveria trabalhar no desenvolvimento do referido sistema; c) o ineditismo do evento, envolvendo milhares de participantes e autoridades, bem como a necessidade de se garantir a sua segurana. 127. Que os valores constantes do termo aditivo somente poderiam ser comparados com valores de servios prestados nas mesmas condies e sujeitos s mesmas circunstncias de implementao. Que no seria vivel que sejam utilizados valores aleatrios, sem se considerar as condies peculiares em que os servios seriam executados. 128. Cita o Acrdo 554/2005 TCU Plenrio, no qual consigna que para caracterizao de sobrepreo, qualquer que seja a natureza do empreendimento, indispensvel que haja confiabilidade em todos os dados tcnicos e argumentos formadores da convico e da existncia do dbito, ou seja, a confiana na metodologia e a certeza do dano ao errio passam a ser elementos fundamentais, na apreciao definitiva. 129. Que os valores cobrados para o desenvolvimento do sistema e fornecimento dos equipamentos seriam razoveis e no discrepariam dos valores necessrios para executar servios similares, nas mesmas condies de prazo e de execuo. 130. Quanto aos valores estimados pela Sefti, a Atos Origin passa a impugn-los. Em primeiro lugar, alega que a instruo da Sefti no considerou que os equipamentos fornecidos pela Atos Origin foram locados pelo perodo de seis meses. Considerando-se que se trata de produtos de informtica e de tecnologia, esse perodo de locao deveria ter sido necessariamente considerado quando da comparao dos valores de locao com aqueles necessrios aquisio dos equipamentos. 131. Contudo, a Atos Origin alega que isso no ocorreu e que se tivesse sido realizado, confirmar-se-ia que a locao dos equipamentos pelo referido perodo de seis meses era evidentemente mais vantajosa sob o ponto de vista econmico do que a sua pura e simples aquisio, e que isso por si s demonstraria a impossibilidade de se adotar os valores da instruo da Sefti. 132. Em segundo lugar, que a instruo da Sefti ignoraria o estoque de equipamentos que teve de ser mantido pela Atos Origin, previsto contratualmente. Que alm de repercutir no valor previsto no termo aditivo, isso demonstraria a manifesta vantagem da locao em face da aquisio de tais equipamentos pela Administrao. 133. Em terceiro lugar, que no teria sido considerado os custos relativos a toda logstica necessria para o armazenamento e entrega dos equipamentos nos locais em que seriam utilizados, que em se tratando de um evento de projeo internacional, relacionam-se intrinsecamente com o fornecimento dos equipamentos. 134. Cita o Acrdo 1.251/2009 TCU Plenrio (processo para fornecimento de servios de hotelaria para os Jogos do Pan), no qual h o entendimento de que os valores de locao e aquisio precisam de ajustes para poderem ser comparados entre si, pois o preo de compra, ao contrrio do aluguel, no inclui os custos de mobilizao, instalao, operao, manuteno e desmobilizao do equipamento. Do mesmo modo, o valor residual do bem ao fim do tempo de uso deve ser subtrado do preo de aquisio para que este possa ser comparado locao. 135. Por ltimo, contesta a data de 09/10/2007, adotada pela Sefti, para converso dos valores de dlares para reais e apresenta as taxas de fevereiro de 2007, ms em que foi formulada a proposta da Atos Origin. 136. Conclui que no h em que se falar dano ao errio e que os valores cobrados para tais fornecimentos foram os necessrios para o cumprimento de aditivo contratual, em que a complexidade dos servios, a tecnologia que deveria ser empregada nos equipamentos e a 16
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multiplicidade de locais de instalao e os prazos extremamente reduzidos representam fatores essenciais para a sua correta execuo. 137. Em outro tpico, a Atos Origin cobra o pagamento dos valores previstos no contrato, considerando que no h sobrepreo dos valores e espera que o Ministrio do Esporte seja autorizado a realizar o imediato pagamento dos valores em aberto, ou quando muito, da parcela no afetada pelo suposto sobrepreo, haja vista o valor retido ser maior que o valor questionado. 138. Em um ltimo tpico, a Atos Origin cita os entendimentos que o TCU tem tido em alguns julgados, reforando a peculiaridade e singularidade do evento, os rgidos prazos e condies de segurana. Cita os Acrdos 7.340/2010 TCU 1 Cmara e 1.250/2009 TCU Plenrio em que foram acolhidas as justificativas dos gestores e pede que o mesmo entendimento seja aplicado na presente representao. Anlise 139. O mtodo utilizado para se apurar o valor efetivamente a ser pago, considerando a glosa do sobrepreo, foi apresentado nos itens 115 a 119 na anlise dos argumentos do ME. 140. A Atos Origin encaminhou ao ME, comunicao em que aceita a glosa pelo valor estipulado pela Sefti, resultando num saldo a pagar de R$ 8.362.697,67 para encerrar a relao contratual (fls. 343/344, vol. 1). 141. Dessa forma, a transao neutralizou o dbito apontado pela Sefti, elidindo a irregularidade. Concluso 142. A Atos Origin concordou com a glosa do saldo a receber do ME no valor do sobrepreo apontado pela Sefti. Sendo assim, sanado o dbito apontado, torna-se desnecessria a anlise das justificativas apresentadas. DETALHAMENTO DOS ITENS 1 a 5, 10 e 11 DO TERMO ADITIVO 143. No despacho de fl. 312, o Ministro-Relator determinou que a Sefti se manifestasse a respeito da desnecessidade de adoo de providncias para obteno de detalhamento dos itens 1 a 5, 10 e 11 do termo aditivo, uma vez que anlise no logrou xito em verificar a compatibilidade de preos desses itens, haja vista a ausncia de detalhamento suficiente (item 39, fl. 310-v, vol. 1). 144. A Sefti entendeu que no cabia mais perseguir o detalhamento dos referidos itens dada as oportunidades existentes no processo para que o Ministrio do Esporte apresentasse esse detalhamento, mas que no foram feitas da forma pretendida pelo TCU. Para ilustrar essa situao segue breve histrico dessas oportunidades: 145. Em 11/09/2007, ofcio da Secex-RJ encaminha ao Secretrio Executivo para Assessorar o Comit dos XV do Jogos Pan-Americanos de 2007 (fl. 42) o teor do despacho do Relator, determinando sua oitiva na alnea b do despacho, que contm em sua alnea b.3 referncia compatibilidade de preos (fl. 40/41). 146. Em 3/10/2007, tendo em vista as informaes insuficientes prestadas em resposta, a Secex-RJ encaminhou outro ofcio a mesma autoridade, solicitando informaes complementares e ressaltando a necessidade de resposta objetiva para a existncia ou no de crtica de compatibilidade dos preos praticados no referido aditivo, prvio sua celebrao, bem como elementos que permitiriam avaliar tecnicamente o preo de mercado de todos os itens que compem a soluo (fl. 45). 147. No obstante essa segunda comunicao, em 16/10/2007, a Secex-RJ enviou um terceiro ofcio solicitando novamente a demonstrao de compatibilidade de preos, citando nominalmente os 11 itens que compem o termo aditivo, tendo em vista a pendncia no atendimento a essa exigncia (fl. 46). 17
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148. Apesar do retardo na entrega do solicitado, a anlise da Secex-RJ das planilhas de compatibilidade de preos finalmente recebidas conclui que no permitem uma avaliao adequada da compatibilidade com o mercado (item 74, fl. 78). 149. Por fim, o item 1.2 do Acrdo 692/2008 TCU Plenrio, de 23/04/2008, determinou ao ME que fizesse um levantamento integral dos servios, componentes e respectivos quantitativos, incluindo relao nominal de recursos humanos alocados e treinados, documentao dos sistemas desenvolvidos e das consultorias realizadas e os custos envolvidos, demonstrando a compatibilidade dos preos com os praticados no mercado (fl. 86-v). 150. A anlise da Sefti da documentao do ME referente ao demandado pelo item 1.2 desse Acrdo concluiu pela impossibilidade de apurao da compatibilidade de preos, concluso que a Secex-RJ j tinha expressado em sua instruo: o objeto do aditivo no foi suficientemente detalhado para fins de avaliao de preos (item 93, fl. 135). 151. Dessa forma, considerando as oportunidades para que o ME apresentasse uma demonstrao de compatibilidade de preos adequada, mas sem sucesso, inclusive quando demandado via Acrdo, a Sefti entendeu que insistir nessa questo seria infrutfera e s prolongaria desnecessariamente o feito. 152. Adicionalmente, informa-se que esses itens tratam de elementos com baixa ou nula possibilidade de verificao. Por exemplo, depois de solicitado o seu detalhamento quanto aos servios de desenvolvimento do sistema de controle de acesso, tm a informao de que foram planejadas 37.110 horas de servios tcnicos para a realizao do objeto (fl. 1.104, anexo 6). 153. Como se sabe, os servios executados no mbito desse projeto, dadas as particularidades j mencionadas nesta instruo, no seguiram as melhores tcnicas de gesto contratual e no possuem documentao que permita rastreabilidade dos artefatos entregues. 154. Pode-se supor, em virtude dos nmeros envolvidos, que os totais de horas de servios tcnicos apresentados como prestao de contas referem-se a uma conta estimada de forma a atingir o total contratado. O que se sabe, de fato, que o objeto foi entregue (ainda que no tenha funcionado perfeitamente) e que a documentao referente ao controle da execuo contratual bastante deficiente. 155. Dessa forma, com vistas a evitar que tais falhas se repitam no mbito dos prximos eventos esportivos de grande magnitude que se avizinham, deve-se propor alerta quanto s seguintes condutas: 155.1 Atraso na definio de matriz de responsabilidade dos envolvidos, tanto de rgos pblicos quanto de agentes privados. 155.2 Matriz de responsabilidade com omisses de responsabilidades ou baixa definio delas, provocando incertezas. 155.3 Mudanas na matriz de responsabilidades ao longo do processo, que provocam alteraes em requisitos j definidos. 155.4 Alterao de requisitos do projeto bsico aps a efetivao da contratao, inviabilizando nova licitao e obrigando a aditivao do contrato existente. 155.5 Delegao contratada para a elaborao da alterao do projeto bsico. 155.6 Delegao contratada para a pesquisa de preos do objeto do aditivo contratual. 155.7 Omisso na crtica dos preos ofertados do termo aditivo pela contratada. DA GOVERNANA DE TI 156. O Acrdo 2.308/2010 TCU Plenrio, que apresentou os resultados do levantamento de governana de tecnologia da informao (TI) em 265 rgos e entidades da administrao 18
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pblica federal, concluiu que 57% das instituies apresentam-se no estgio inicial de governana de TI. O levantamento exps que apenas 16% das instituies possuem processo de contratao formalizado e processo de gesto de nvel de servio. 157. Considerando que os alertas elencados anteriormente (item 155) so consequncia da ausncia ou ineficcia de tais processos, cabe recomendao ao ME para que institua ou aperfeioe os seus processos de governana de TI, com vistas a evitar a repetio dessas condutas na gesto contratual de outros eventos desportivos, em especial as Olimpadas de 2016. ANLISE DO TC 009.255/2007-8 158. O processo n 009.255/2007-8 tem por objeto as obras de instalaes fsicas do Centro de Inteligncia dos Jogos pelo valor de R$ 1.546.573,00. Esses servios foram prestados dentro do termo aditivo do contrato n 16/2006 celebrado entre o Ministrio do Esporte - ME e a empresa Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda., que conjuntamente com a implantao de controle de acesso por RFID, comps escopo total do termo aditivo. 159. A proposta tcnica e comercial da Atos Origin (fls. 58/133), para essas obras, detalha muito bem todos os servios com seus quantitativos e preos unitrios, inclusive do material empregado com a devida especificao tcnica. 160. Esse detalhamento permitiu que a Secob emitisse, a pedido do Ministro-Relator, parecer acerca da compatibilidade do preo. A concluso da Secob foi que a diferena identificada de R$ 133.564,42 entre o preo de mercado da obra e o contratado se devia ao acrscimo do BDI em razo da subcontratao realizada (fl. 291). 161. O Acrdo 1.317/2008 TCU Plenrio afastou o suposto dbito e determinou audincia dos gestores quanto incluso das obras civis no escopo de um contrato de prestao de servios de informtica (fls. 301/303). 162. Aps as audincias, com as devidas razes de justificativas analisadas pela 6 Secex, o Ministro-Relator encaminhou os autos para o Ministrio Pblico junto ao TCU para que este se pronunciasse. O MP props o apensamento desse processo ao de n 022.752/2007-9, o qual foi deferido pelo Ministro (fl. 404). Alm disso, a outra proposta do MP foi para que se acatassem as justificativas dos gestores. 163. Concorda-se com a proposta apresentada, em coerncia com as de acatamento das justificativas dos gestores nos itens 35 e 62. O mesmo motivo de ausncia de prazo, que levou os gestores a aditivar o contrato, ao invs de realizar uma nova licitao para contratar a implantao do controle de acesso por tecnologia RFID, tambm afetou a deciso de no se realizar licitao para as obras de instalao fsica e inclu- las no escopo do aditivo. 164. Alm disso, essas obras de instalao guardavam relao com o escopo do contrato principal, pois neste estava prevista a instalao do Centro de Operaes Tecnolgicas, um ambiente informatizado para controle dos jogos. As obras do aditivo eram para acomodar o Centro de Inteligncia dos Jogos, outro ambiente informatizado no qual os agentes de segurana utilizariam sistemas interligados aos sistemas desenvolvidos pela Atos Origin. Concluso 165. Acatam-se as justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta quanto incluso das obras civis do Centro de Inteligncia dos Jogos no escopo de um contrato de prestao de servios de informtica, por meio de termo aditivo. CONCLUSO
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166. Acatam-se as justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta para o uso parcial do sistema de controle de acesso, em razo de situaes normais que reduziriam o uso do sistema e de outras situaes que no foram causadas por esses gestores (item 36). 167. Acatam-se as justificativas do Sr. Ricardo Leyser Gonalves para a aditivao do contrato j existente em detrimento da realizao de um novo certame, tanto pela afinidade de escopos quanto pela ausncia de prazo para um processo licitatrio (item 62). 168. Foi irregular a conduta do Sr. Ricardo Leyser Gonalves de imputar contratada a pesquisa de preos do novo sistema e em seguida no criticar ao menos os preos dos itens individualmente, nem aps perceber que a anlise do preo global estava prejudicada (item 63). 169. Acatam-se as justificativas do Sr. Jos Hilrio Nunes Medeiros. A Senasp, como operadora do sistema, utilizou-o at o limite de sua operacionalidade, haja vista as inmeras falhas de identificao e inconsistncias. O uso exclusivo do sistema por RFID para o controle de acesso, conforme premissa inicial, ficou prejudicado, justificando a atitude da Senasp em adotar um plano de contingncia para contornar as limitaes verificadas (item 73). 170. Acatam-se as justificativas do Sr. Carlos Arthur Nuzman relativas ao uso parcial do sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID e das demais deficincias que ocorreram na operacionalizao do sistema de controle (item 95). 171. O Ministrio do Esporte, com a concordncia da Atos Origin, optou por glosar o saldo a pagar pelo valor do sobrepreo apontado pela Sefti. O sobrepreo identificado foi de R$ 4.530.677,54, e como o saldo retido era de R$ 11.299.900,20, resultou num valor a pagar de R$ 6.769.222,66, que corrigido pelo perodo retido, perfaz o montante de R$ 8.362.697,67 a efetivamente serem pagos. Sendo assim, foi sanado o sobrepreo, mas cabendo ao ME demonstrar as providncias para o cumprimento do acordo (item 121). 172. Acatam-se as justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta quanto incluso das obras civis do Centro de Inteligncia dos Jogos no escopo de um contrato de prestao de servios de informtica, por meio de termo aditivo, ouvidos em audincia no processo TC 009.255/2007-8 (item 165). ENCAMINHAMENTO 173. Portanto, tendo em vista o exposto, prope-se: 174. Acatar as razes de justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta quanto contratao da soluo de controle de acesso baseada na tecnologia RFID, por R$ 26.700.000,00, sem a efetiva utilizao da tecnologia, que ficou restrita a pouco mais de 1/3 das credenciais ativadas durante os Jogos, sendo que, em mais de 75% das credenciais utilizadas, ocorreram menos de 10 acessos durante todo o perodo, sem a adoo de medidas corretivas em tempo hbil, comprometendo a segurana dos Jogos e contrariando o disposto na clusula quinta, I, do 1 termo aditivo quele contrato; 175. Acatar as razes de justificativas do Sr. Ricardo Leyser Gonalves quanto celebrao do 1 termo aditivo ao contrato n. 16/2006, com a incluso de servios no previstos originalmente, apenas pouco mais de 2 meses depois da assinatura do instrumento original, sem realizar o devido processo licitatrio; 176. Rejeitar as razes de justificativas do Sr. Ricardo Leyser Gonalves (CPF 154.077.51860) quanto no realizao da pesquisa de preos unitrios dos itens a serem contratados, em observncia ao artigo 7, 2, II, da Lei n. 8.666/93 e com base no art. 58, inciso II, da Lei n 8.443/1992 e art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU, aplicar multa pela delegao contratada da responsabilidade da pesquisa de preos do novo sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID e em seguida no criticar pelo menos os preos dos itens individualmente, nem aps perceber que a anlise do preo global estava prejudicada; 20
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177. Acatar as razes de justificativas do Sr. Jos Hilrio Nunes Medeiros quanto noobservao, pela segurana dos Jogos, da premissa de utilizao obrigatria dos equipamentos de tecnologia RFID para controle de acesso s instalaes; 178. Acatar as razes de justificativas do Sr. Carlos Arthur Nuzman quanto ao atraso na especificao da matriz de privilgios do sistema de credenciamento e pela no-utilizao dos sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID; 179. Acatar as razes de justificativas dos Srs. Ricardo Leyser Gonalves e Jos Pedro Varlotta quanto incluso das obras civis do Centro de Inteligncia dos Jogos no escopo de um contrato de prestao de servios de informtica, por meio de termo aditivo, ouvidos em audincia no processo n 009.255/2007-8; 180. Determinar ao Ministrio do Esporte que informe ao TCU, no prazo de 30 dias, acerca das providncias adotadas quanto efetivao da glosa dos valores e pagamento do saldo no montante de R$ 8.362.697,67. 181. Encaminhar ao Departamento de Polcia Federal cpia dessa instruo e da deliberao que vier a ser proferida em atendimento a solicitao realizada (TC 009.255/2007-8, fl. 444, vol. 1); 182. Alertar o Ministrio do Esporte para que na gesto de futuros eventos desportivos previna a ocorrncia das seguintes condutas: 182.1 Atraso na definio de matriz de responsabilidade dos envolvidos, tanto de rgos pblicos quanto de agentes privados; 182.2 Matriz de responsabilidade com omisses de responsabilidades ou baixa definio delas, provocando incertezas; 182.3 Mudanas na matriz de responsabilidades ao longo do processo, que provocam alteraes em requisitos j definidos; 182.4 Alterao de requisitos do projeto bsico aps a efetivao da contratao, inviabilizando nova licitao e obrigando a aditivao do contrato existente; 182.5 Delegao contratada para a elaborao da alterao do projeto bsico; 182.6 Delegao contratada para a pesquisa de preos do objeto do aditivo contratual; 182.7 Omisso na crtica dos preos ofertados do termo aditivo pela contratada; 183. Recomendar ao Ministrio do Esporte para que institua ou aperfeioe os seus processos de governana de TI, com vistas a evitar a repetio dessas condutas na gesto contratual de outros eventos desportivos, em especial as Olimpadas de 2016. VOTO Trata-se de Representao, formulada por equipe de fiscalizao da Secex/RJ, sobre possveis irregularidades no 1 termo aditivo ao contrato ME n. 16/2006, celebrado entre o Ministrio do Esporte e a empresa Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda., vencedora da Concorrncia 3/2006, que tinha por objeto a contratao de servios especializados para execuo de servios de integrao de Tecnologia da Informao, Resultados e Jogos PanAmericanos Rio 2007. O contrato n. 016/2006 foi assinado em 29/9/2006, no valor de R$ 112.998.002,00, e o aditivo, em 27/3/2007, faltando pouco mais de 3 meses para a abertura oficial dos jogos em 13/7/2007, no valor de R$ 28.246.573,00, correspondendo a 25% do contrato original. O aditivo teve como objetivo a execuo de 2 itens distintos: sistema de controle de acesso com identificao por radiofrequncia (Radio Frequency Identification RFID) e obras civis para adequao das instalaes fsicas do centro de inteligncia dos jogos, com custos de R$ 26.700.000,00 21
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e R$ 1.546.573,00, respectivamente. O segundo componente constitui objeto do TC 009.255/2007-8, apensado a este processo. Nesta fase processual, examinam-se as justificativas apresentadas pelos gestores para as ocorrncias a seguir sintetizadas: a) contratao de soluo de controle de acesso baseada na tecnologia RFID, por R$ 26.700.000,00, que teve utilizao restrita nos Jogos; b) celebrao de 1 termo aditivo ao contrato n. 16/2006, apenas dois meses aps a assinatura do instrumento original, com a incluso de servios no previstos originalmente, em vez de promover processo licitatrio e sem realizar pesquisa de preos unitrios dos itens contratados; c) no observao, pela segurana dos Jogos, da premissa de utilizao obrigatria dos equipamentos de tecnologia RFID para controle de acesso s instalaes, o que teria comprometido a segurana do evento; d) atraso na especificao da matriz de privilgios do sistema de credenciamento e no utilizao do sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID; e) sobrepreo dos itens de locao de kits de credenciamento, kits de controle de acesso, kits de comunicao sem fio e fornecimento de etiquetas RFID no valor de R$ 4.939.776,10; e f) incluso de obras civis em contrato de prestao de servios de informtica, em vez de realizar licitao (TC 009.255/2007-8). Antes de tomar posio em relao s ocorrncias acima, considero pertinente apresentar uma sntese dos fatos que servem de pano de fundo para as questes tratadas nos autos. Em 18 de julho de 2003, o Presidente da Repblica instituiu, atravs de Decreto, o Comit de Gesto das Aes Governamentais nos XV Jogos Pan-Americanos de 2007 Comit PAN2007, que englobava 12 Ministros de Estado. A principal misso desse Comit era o gerenciamento e a avaliao do plano estratgico de aes governamentais, visando ao estrito cumprimento do Acordo de Responsabilidades e Obrigaes para a Organizao dos XV Jogos Pan-Americanos de 2007, assinado entre a Organizao Desportiva Pan-Americana - Odepa, o Comit Olmpico Brasileiro - COB e a Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro. Ante a dificuldade de interao entre os participantes do Comit de Gesto, em maro de 2005 foi criado, por meio da Portaria 26, o Comit Operacional de Gesto das Aes Governamentais nos XV Jogos Pan-Americanos de 2007 - PAN2007, com o objetivo de implementar as deliberaes exaradas pelo Comit de Gesto. Posteriormente, a participao de rgos federais foi ampliada. Passaram a integrar o projeto 16 ministrios. Dentre os rgos federais que passaram a ter envolvimento nos Jogos destacam-se a Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp, a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN e a Fora Nacional de Segurana FNSP. Tambm tiveram importante participao na organizao do evento o Ministrio do Esporte, o Ministrio das Comunicaes, a Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, o Governo do Estado do Rio de Janeiro e o Comit Organizador CO-Rio. Em maro de 2006, em meio a notcias veiculadas pela imprensa de ameaas de atentados aos Jogos por grupos criminosos, medida provisria atribuiu ao Senasp a coordenao das aes de segurana do Pan 2007, inclusive com a utilizao da Fora Nacional de Segurana. Em maio de 2006, foi concludo projeto bsico para contratao do integrador de tecnologia dos Jogos. Em junho, foi publicado o respectivo edital e, em setembro, foi firmado contrato com a licitante vencedora, a Atos Origin.
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Ocorre que, com o implemento das atividades, verificou-se a necessidade de estruturar uma comisso para coordenar as etapas do projeto no mbito da tecnologia, de sorte a garantir a integrao das demandas dos diversos rgos, a otimizao dos recursos e o cumprimento dos prazos. Assim, em novembro de 2006, tiveram incio os trabalhos do Comit de Tecnologia dos Jogos Cotec, institudo formalmente trs meses depois, por intermdio da Portaria n. 15, de 8/2/2007, do Exmo. Sr. Ministro do Esporte. A criao da Comisso, entretanto, no impediu a ocorrncia de problemas relacionados rea de tecnologia. Desde o incio do acompanhamento das aes na rea de tecnologia pelo TCU, em fevereiro de 2007, era evidente a fragilidade da coordenao das atividades dos Jogos como um todo, cujo sintoma mais preocupante eram os atrasos das obras das instalaes esportivas, com inevitveis implicaes na implantao da infra-estrutura de tecnologia. O relatrio de fiscalizao referente ao primeiro trimestre de 2007, apreciado por este Tribunal mediante o Acrdo 876/2007-Plenrio (TC 005.437/2007-2), publicado no DOU de 18/5/2007, atestou:
21. Durante as visitas (at a primeira semana de abril), foi possvel constatar que realmente no existe esse planejamento preliminar, ou, na melhor das hipteses, os agentes envolvidos, no caso, os executores ou fiscais das obras, no tm conhecimento dele (...).
Especificamente na rea de tecnologia, em que foi celebrado o aludido contrato ME n. 016/2006, era ntida a falta de definio das atribuies dos envolvidos no evento. A equipe de auditoria relatou conflito de competncias envolvendo a Secretaria Executiva do Pan 2007 Sepan/ME e o CO-Rio:
51. Nesse mesmo evento, o CO-RIO tambm mencionou inadequaes dos sistemas entregues, como o de credenciamento, que precisaria de ajustes, o que indica falha no processo de especificao ou de aceite, ambos contando com a participao daquele Comit. (...) 55. Foram constatados tambm problemas de comunicao envolvendo a Sepan e o CO-RIO nesta rea. 56. Como j mencionado no relatrio do ms de fevereiro, a impresso causada durante o acompanhamento que estaria havendo pouca participao do CO-RIO, sobretudo no processo de aceitao dos sistemas desenvolvidos pela Atos Origin, o que poderia ter sido sanado a partir de entrevistas com os usurios finais dos sistemas. 57. Entretanto, quando a Equipe tentou agendar reunio com representantes dos usurios de tecnologia do CO-RIO, a primeira resposta foi que o contato deveria ser feito com o Governo Federal, responsvel pela rea. Aps alguma insistncia, a reunio foi agendada. 58. Este, porm, informou que as questes relativas aceitao dos sistemas do contrato com a Atos Origin deveriam ser encaminhadas ao responsvel indicado no organograma do CO-RIO pelos Resultados e Integrao dos Jogos.
Com base nas informaes relatadas, o mencionado Acrdo 876/2007-Plenrio dirigiu Sepan/ME as seguintes determinaes:
9.1.7. adote as medidas necessrias ao exerccio de suas atribuies como interlocutora entre o executivo federal e o Comit Organizador dos Jogos (CO-RIO) e as demais esferas de governo envolvidas na organizao do evento, como o Estado do Rio de Janeiro e a Prefeitura do Rio de Janeiro, de forma a promover a consolidao dos cronogramas fsicos das diversas instalaes esportivas, no esportivas, e da Vila Pan-americana, e permitir a compatibilizao de datas entre atividades de contratos distintos que tenham interdependncia, a exemplo da tecnologia, segurana e overlays; (...)
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9.1.11. adote, de imediato, medidas para agilizar o processo decisrio, em especial na rea de tecnologia, possibilitando a tempestiva implementao das aes necessrias realizao dos Jogos e a identificao correta dos responsveis pelas falhas que venham a ocorrer, com utilizao eficiente dos recursos pblicos; (...) 9.6. alertar Sepan/ME que necessria a compatibilizao dos cronogramas, de modo a evitar atrasos na instalao dos equipamentos ou na realizao dos servios tcnicos, que possam comprometer a integridade de soluo nas reas de tecnologia, segurana e instalaes temporrias (overlays);
Tambm houve determinao especfica ao CO-Rio:

9.4.1. encaminhe, em 5 (cinco) dias, a este Tribunal a) relatrio com justificativas a respeito dos atrasos nos projetos da rea de tecnologia, mencionando os fatos ocorridos e os respectivos responsveis, a situao atual das pendncias e o impacto que podem causar realizao dos Jogos, bem como as providncias adotadas pelo Comit para san-las e a data-limite para sua soluo; b) cronograma de execuo atualizado da implantao do sistema de credenciamento, informando os responsveis em cada fase/etapa.
Em complemento, reconhecendo a dificuldade decorrente da falta de sincronia entre as diversas atividades e seus possveis impactos na rea de segurana, esta Corte alertou os atores envolvidos:
9.7. alertar Senasp/MJ, Sepan/ME, Abin/PR e CO-RIO quanto aos exguos prazos ainda disponveis para realizao de convnios, licitaes e aquisies, que no permitem a postergao das aes necessrias, sob o risco de comprometimento do conjunto de medidas destinadas segurana dos Jogos, item imprescindvel realizao do evento de maneira efetiva e sem mculas imagem da cidade e do pas, ou conseqncias ainda mais severas, no plano das relaes internacionais e da necessria salvaguarda da populao local.
O conflito detectado entre os setores governamentais e o CO-RIO ficou explcito em 18/4/2007, na reunio da Comisso de Tecnologia - Cotec, como se v no relatrio de fiscalizao:
76. A constatao do Cotec que o planejamento do Pan foi errado ou inexistente, com dificuldades de operacionalizao das aes porque o modelo fragmentado, no h um gestor. A Sepan alega assumir, algumas vezes, funes do CO-RIO, para que os cronogramas sejam cumpridos, havendo temor, entretanto, que improvisaes de ltima hora exponham a organizao a vexames ou comprometam a qualidade dos servios. A Abin reclamou: No queremos ser coresponsveis de irresponsabilidade, havendo reclamao enrgica tambm por parte do Ministrio das Comunicaes, que alega no ter sido consultado sobre a conduo dos projetos e alteraes, ao que o CO-RIO responde exigindo comunicado oficial para agir, por ofcio, e no pelo e-mail, como vem sendo feito. Nesta ltima semana de abril, discute-se ainda quantos eventos-teste sero realizados e se o Parapan deve ou no permanecer fora do escopo da rede de contribuio, o que evidencia planejamento tardio (...).
Aproximando-se a data de incio dos Jogos, causavam preocupao os gastos adicionais, uma vez que o evento, embora privado, foi essencialmente custeado por recursos provenientes da Unio, do Estado e do Municpio do Rio de Janeiro, cabendo primeira a maior parcela, contrariamente s propostas iniciais, que previam maior participao do setor privado.
81. A deficincia de planejamento vem sendo utilizada como justificativa para incluso ou alterao de numerosas demandas, cada vez mais emergenciais e, portanto, com menos tempo para anlise (...).
Portanto, o quadro era de deficincia de coordenao das atividades e atrasos na entrega da infra-estrutura necessria implantao dos servios de tecnologia. No obstante o quadro descrito, em dezembro de 2006, a pouco mais de seis meses da abertura dos jogos, a Comisso de Tecnologia, em deciso unnime, deliberou a profunda alterao 24
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do sistema de controle de acesso s instalaes, para que fosse utilizada nas credenciais, em substituio tecnologia de cdigo de barras prevista no contrato ME n. 016/2006, etiqueta de rdio frequncia (RFID), contendo informaes criptografadas do portador. Nos trs meses seguintes, foi elaborado o projeto bsico referente alterao e, em maro de 2007, foi firmado o contrato aditivo para implementao da tecnologia RFID. Apesar de seu elevado custo, o sistema de acesso baseado na tecnologia RFID no atingiu o nvel de segurana pretendido, principalmente nos primeiros dias do evento, em que se verificou controle de acesso mediante a simples inspeo visual de crachs. Entretanto, a no utilizao exclusiva do dispendioso sistema contratado no pode ser imputada aos responsveis arrolados nestes autos. O funcionamento do novo sistema foi comprometido, essencialmente, pela exiguidade de tempo para sua implantao, teste e operao. O sistema de credenciamento e acesso s instalaes fsicas dos Jogos por cdigo de barras foi definido e contratado antes da indicao do rgo responsvel pela segurana pblica do evento, impossibilitando, assim, uma anlise adequada, poca do contrato original, das exigncias de controle de acesso s instalaes. A deciso de utilizar um sistema de controle de acesso baseado na tecnologia RFID foi tomada a partir da interveno da Senasp, Abin e PF, que no integravam originalmente o Comit de Gesto. Ao serem includos no projeto, concluram pela necessidade de adotar requisitos mais rgidos de segurana para as reas de acesso restrito, de sorte a reduzir riscos de falsificao, roubo e clonagem de credenciais de acesso. Tambm h que se levar em conta a relutncia de alguns dos envolvidos na organizao dos Jogos em cumprir compromissos assumidos anteriormente, o que levou o Governo Federal a intervir. A assuno dos compromissos pela Unio se deu com a perda de tempo precioso. Em alguns casos, o atraso agravou-se em razo de paralisaes determinadas pela Administrao ou por falta de oramento. Com isso, houve atraso na definio dos pontos e entrega dos respectivos locais de instalao, na disponibilizao de energia estabilizada e na concluso da infra-estrutura necessria instalao. Tambm foram liberadas tardiamente as tropas da Fora Nacional de Segurana, prejudicando o treinamento das pessoas que iriam operar o sistema. Alm disso, houve atraso na emisso de credenciais pelo CO-Rio. Fazia parte do escopo do contrato n. 016/2006 o Sistema de Gerenciamento de Jogos GMS, principal soluo tecnolgica dos jogos Pan-Americanos, responsvel por controlar desde o estoque de uniformes at os resultados obtidos pelos atletas. Um dos ncleos desse sistema justamente o controle do credenciamento, para o qual foram armazenados dados de indivduos e veculos e definidos privilgios de acesso. O sistema de controle de acesso por RFID representa uma aplicao adicional do sistema GMS, cujo funcionamento exigia que fosse integrado aos subsistemas j existentes. No intuito de evitar que materiais incompatveis pudessem comprometer o funcionamento dos subsistemas que compunham que compunham o GMS, os gestores optaram por contratar um sistema completo de controle de acesso, incluindo o fornecimento de materiais. Como a Atos Origin havia desenvolvido o GMS e detinha os cdigos-fonte, a celebrao de um termo aditivo com a referida empresa impunha-se como soluo mais vivel para o desenvolvimento, implementao e integrao do sistema de controle de acesso por RFID, principalmente em se levando em conta a proximidade dos Jogos. 25
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Com a participao da Abin, ficou evidente a necessidade de se constituir um Centro de Inteligncia dos Jogos, similar ao Centro de Operaes de Tecnologia, objeto do contrato ME n. 016/2006. Assim, ante a exiguidade dos prazos e a necessidade de integrao de mdulo especfico aos sistemas em implantao e aos j implantados, compreensvel a incluso das obras de adequao das instalaes fsicas do Centro de Inteligncia dos Jogos no escopo do contrato ME n. 016/2006, por meio de aditivo. Tanto no caso do sistema de acesso, quanto no do Centro de Inteligncia, preciso levar em conta a premncia dos jogos, que se iniciariam a menos de quatro meses da deciso de alterar o sistema de controle, inviabilizando a realizao de processo licitatrio. Do valor do aditivo firmado com a Atos Origin, grande parte referia-se a servios cujos valores eram compatveis com o contrato original. Os nicos itens que, ao menos em tese, necessitavam de pesquisa de preos eram as etiquetas RFID e a locao de kits de credenciamento, controle de acesso e comunicaes sem fio, que correspondiam a 5% e 14% do aditivo, respectivamente. Os equipamentos que compunham esses kits eram inditos no Brasil, de forma que no possuam mercado tradicional para sua locao. Alm disso, o sistema ao qual se aplicariam os kits ainda seria desenvolvido, de sorte que nem mesmo a contratada tinha as precisas especificaes dos equipamentos. Ante a ausncia de detalhamento para anlise da compatibilidade dos preos, a Secretaria Executiva do PAN 2007 Sepan solicitou que a prpria Atos Origin realizasse a pesquisa. Em atendimento, a contratada apresentou trs propostas (fls. 116-145 do anexo 1). Ao examin-las, o Ministrio do Esporte entendeu que, poca, dos 11 itens que compunham o preo global, apenas o que se refere s etiquetas RFID tinha condies de ser detalhado e ter seus preos unitrios comparados com os de mercado (fls. 263-277, vol. 1 do anexo 2). No se pode desconsiderar que muitas foram as dificuldades e desafios enfrentados pelos gestores em face do ineditismo dos Jogos Pan-americanos e da anormalidade de suas demandas. Mais que um simples complicador para a organizao do evento, o ineditismo configura fator que, somado s demais razes deste Voto, motiva o acolhimento das justificativas dos gestores. Assim, apesar de o procedimento adotado pela Sepan no ter sido regular, as circunstncias que o cercaram reduzem a gravidade do fato, destacando-se, entre elas, o ineditismo da soluo contratada, a dificuldade de obter preos que pudessem servir de parmetro, a premncia da contratao, a cautela do gestor em requerer e examinar a pesquisa de preo da contratada, a negociao com a contratada para a glosa do dbito apurado pela Sefti e a ausncia de indcios de mf. Por essas razes, em consonncia com a unidade instrutiva, acolho as justificativas dos gestores referentes aos itens a, c, d, e e f e incorporo s minhas razes de decidir os itens 27 a 36 e 71 a 165 da instruo transcrita no Relatrio. Acato tambm as relativas ao item b. De qualquer sorte, importante que as dificuldades enfrentadas pela Administrao nos Jogos Pan-americanos sirvam de lio para a Copa do Mundo de 2014 e para as Olimpadas de 2016. Nesse sentido, cumpre destacar que os embaraos mencionados nestes autos poderiam ter sido mitigados no fosse o atraso na definio das atribuies dos rgos participantes e a deficincia de coordenao, referidos neste Voto. Acolho tambm os encaminhamentos propostos pela Sefti nos itens 180, 181 e 183 da instruo transcrita no Relatrio. Por considerar mais apropriadas preveno de ocorrncias semelhantes s relatadas, acolho como determinaes os alertas sugeridos pela unidade instrutiva no item 182, subitens 1, 2, 5 e 6, com as alteraes de forma pertinentes. 26
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Deixo de formular determinaes correspondentes aos subitens 3 e 4 do item 182, por inexistir impedimento legal para que, aps a contratao, sejam promovidas mudanas na matriz de responsabilidades e nos requisitos do projeto bsico. Ante o exposto, Voto por que seja adotado o Acrdo que ora submeto a este Colegiado. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 6 de abril de 2011.
WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator
ACRDO N 849/2011 TCU Plenrio 1. Processo n TC 022.752/2007-9. 1.1. Apenso: 009.255/2007-8 2. Grupo II Classe VII Assunto: Representao. 3. Interessados/Responsveis: 3.1. Interessado: Secex/RJ - 3 Diviso (00.404.607/0016-02). 3.2. Responsveis: Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda (02.804.955/0001-27); Carlos Arthur Nuzman (007.994.247-49); Jose Pedro Varlotta (668.846.08820); Jos Hilrio Nunes Medeiros (367.217.270-72); Ricardo Leyser Gonalves (154.077.518-60). 4. rgo: Ministrio do Esporte (vinculador). 5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. 6. Representante do Ministrio Pblico: Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva. 7. Unidade: Secex/RJ, Sefti, Secob e 6 Secex. 8. Advogados: Leonardo Maciel Machado (OAB/RJ 129.034); Cesar A. Guimares Pereira (OAB/PR 18.662); Andr Guskow Cardoso (OAB/PR 27.074). 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representao formulada por equipe fiscalizao da Secex/RJ, tendo em vista a celebrao do 1 termo aditivo ao contrato ME n. 016/2006, celebrado entre o Ministrio do Esporte e a empresa Atos Origin Servios de Tecnologia da Informao do Brasil Ltda., ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator e com fulcro no art. 43, I, da Lei n. 8.443/1992 e no art. 237, V, 250, incisos II e III, do Regimento Interno/TCU em: 9.1. conhecer da representao para consider-la parcialmente procedente; 9.2. acolher as razes de justificativa apresentadas pelos responsveis; 9.3. determinar ao Ministrio do Esporte que: 9.3.1. informe ao TCU, no prazo de 30 dias, as providncias adotadas quanto efetivao da glosa do sobre-preo apurado neste TC 022.752/2007-9, no montante de R$ 4.530.677,54; 9.3.2. defina tempestivamente a matriz de responsabilidade dos envolvidos, tanto de rgos 27
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pblicos quanto de agentes privados; 9.3.3. formule matriz de responsabilidade com indicao precisa das responsabilidades de cada rgo/agente envolvido; 9.3.4. abstenha-se de delegar contratada a elaborao da alterao do projeto bsico, tendo em vista o disposto no art. 9, I, da Lei 8.666/93; 9.3.5. abstenha-se de delegar contratada a pesquisa de preos do objeto do aditivo contratual, tendo em vista o disposto no art. 6, IX, c/c o art. 9, I, ambos da Lei 8.666/93. 9.4. recomendar ao Ministrio do Esporte que institua ou aperfeioe os seus processos de governana de TI, com vistas a evitar a repetio das ocorrncias verificadas neste TC 022.752/20079, na gesto contratual de outros eventos desportivos, em especial as Olimpadas de 2016; 9.5. encaminhar ao Departamento de Polcia Federal cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e do Voto que o fundamentam, em atendimento a solicitao realizada (TC 009.255/2007-8, fl. 444, vol. 1); 9.6. encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e do Voto que o fundamentam, aos responsveis, ao Ministrio do Esporte, ao Comit Olmpico Brasileiro, Secretaria Nacional de Segurana Pblica e Agncia Brasileira de Inteligncia; e 9.7. arquivar os presentes autos. 10. Ata n 11/2011 Plenrio. 11. Data da Sesso: 6/4/2011 Ordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0849-11/11-P. 13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Ubiratan Aguiar, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro. 13.2. Ministro que alegou impedimento na Sesso: Aroldo Cedraz. 13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral
28

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Preo Unitrio (R$) 715,67 121,50 1,83 839,00

Preo Total (R$) 4.294,02 729,00 10,98 5.034,00

-4% -15% 26%

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Tambm houve determinao especfica ao CO-Rio:

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WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator

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BENJAMIN ZYMLER Presidente

WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

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