Carol Lancaster-Foreign Aid - Diplomacy, Development, Domestic Politics (2006) - 2-2

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ajuda externa
Ajuda externa
Diplomacia, Desenvolvimento, Política Doméstica
carol lancaster
a imprensa da universidade de chicago
Chicago e Londres
carol lancaster é professora associada na Edmund A.

Walsh School of Foreign Service da Universidade de Georgetown e
diretor do Mortara Center for International Studies. Ela é a
autor de Aid to Africa, também publicado pela University of Chicago
Press, co-autor de Organizing US Foreign Aid: Confronting the Challenges
of the Twenty-First Century, e ex-administrador adjunto da USAID.
The University of Chicago Press, Chicago 60637 The

University of Chicago Press, Ltd., Londres © 2007
pela Universidade de Chicago Todos os direitos
reservados. Publicado em 2007 Impresso nos
Estados Unidos da América
16 15 14 13 12 11 10 09 08 07 12345
isbn-10: 0-226-47043-1 (pano)

isbn-13: 978-0-226-47043-6 (pano)
isbn-10: 0-226-47045-8 (papel) isbn-13:
978- 0-226-47045-0 (papel)
Dados de Catalogação na Publicação da Biblioteca do Congresso
Lancaster, Carol.
Ajuda externa : diplomacia, desenvolvimento, política interna / Carol
Lancaster.
pág. cm.
Inclui referências bibliográficas e índice. isbn
0-226-47043-1 (pano : papel alcalino)—isbn 0-226-47045-8 (pbk. :
papel alcalino)
1. Assistência econômica. 2. Relações internacionais.
3. Diplomacia. 4. Desenvolvimento econômico—Cooperação

internacional. 5. Assistência econômica—Aspectos políticos. I. Título.
hc60.l294 2007 327.1'11—dc22
2006020760
o O papel usado nesta publicação atende aos requisitos mínimos

do American National Standard for Information Sciences—Permanence
of Paper for Printed Library Materials, ansi z39.48–1992.
Para Brian Atwood, Jill Buckley,

Michael Feldstein e Jennifer Windsor, com
quem aprendi tanto
E para Curt,
a quem tanto devo
conteúdo
Prefácio ix
1 Por que ajuda externa? Preparando o

Estágio 1 2 Propósitos da Ajuda: Uma Breve
História 25 3 Os Estados Unidos: O Quebra-Cabeça
de Morgenthau 62 4 Japão: A Ascensão e Declínio de uma
“Superpotência da Ajuda” 110 5 França: Rank et Rayonnement
143 6 Alemanha: Um “Meio da Estrada ” 171 7 Dinamarca: The
Humane Internationalist 190 8 Conclusões e Conjecturas 212
Entrevistas 227
Abreviaturas, Acrônimos e Termos Estrangeiros 231

Notas 235
Índice 267
prefácio
A pergunta que este livro faz é “Por que a ajuda é dada?” A pergunta pode parecer
estranho, pois, após meio século de doação de ajuda, a ajuda é uma forma familiar e esperada
elemento nas relações entre os Estados. E, no entanto, em meados da primeira década do
século XXI, a ajuda externa é muito notícia. Depois de major
diminui durante a década de 1990, os níveis de ajuda voltam a subir. Os propósitos da ajuda ainda são
debatido, mas a ajuda ao desenvolvimento - aparentemente em vias de extinção no

1990 - está fazendo um retorno impressionante.
“Por que a ajuda é dada?” na verdade são duas perguntas. Que propósitos os governos
buscavam com sua ajuda? E por que eles escolheram esses propósitos
e não outros? A primeira questão continua a ser importante, mas não é
novo. Tem sido perguntado desde as origens da ajuda em meados do século
século XX. Estudiosos e profissionais têm debatido se foi
ou deve ser fornecido para fins principalmente diplomáticos - avançando a
segurança nacional e interesses econômicos do país doador - ou se
foi ou deveria ser fornecido principalmente para ajudar a melhorar a condição humana em
países que recebem a ajuda. Este livro descreve a evolução dos propósitos da ajuda ao longo
dos cinquenta anos de doação de ajuda. Mas vai além da narrativa para cavar
para a segunda questão de por que os governos têm buscado a combinação de propósitos que
têm com a ajuda – seja diplomática, desenvolvimentista, de assistência, comercial, cultural ou
outras. Eventos internacionais, tendências e pressões são
importantes para responder a esta pergunta, mas estão longe de ser suficientes. Para responder
à pergunta, precisamos entender a questão doméstica, muitas vezes negligenciada,
política de ajuda em países que fornecem ajuda - as ideias e normas amplamente compartilhadas
moldando a doação de ajuda, as instituições políticas nas quais as decisões de ajuda são
feitas, os interesses que competem pela influência sobre os propósitos da ajuda e a organização
dos governos para administrar sua ajuda. Este livro compara esses
forças de trabalho em cinco países: Estados Unidos, Japão, França, Alemanha,
e Dinamarca. Cada um tem uma história separada e interessante para contar sobre a
x prefácio
influência da política interna sobre os propósitos da ajuda, e cada um tem uma história sobre a
natureza mutável da doação de ajuda.
Este livro começa examinando a natureza da ajuda externa e os conceitos a serem usados
no estudo. O Capítulo 2 fornece um histórico da ajuda e também o contexto internacional em
que os governos tomaram decisões importantes sobre o valor, a alocação por país, o uso e os
termos de sua ajuda. Os Capítulos 3 a 7 examinam em detalhes os perfis e as políticas
domésticas de ajuda nos Estados Unidos, Japão, França, Alemanha e Dinamarca. Um capítulo
final traz comparações e lições desses cinco estudos de caso em doação de ajuda e pares
sobre o provável futuro da ajuda externa no século XXI.
Devo dizer uma palavra sobre o meu próprio envolvimento na ajuda externa. Além de uma
década de pesquisa acadêmica sobre ajuda externa, passei treze anos no governo dos EUA,
trabalhando em questões de ajuda externa de uma variedade de posições institucionais: do
Escritório de Administração e Orçamento - o única agência do poder executivo norte-americano
onde os profissionais são recompensados por criticar políticas e programas e por cortar
orçamentos; do Congresso, trabalhando em questões de ajuda para um senador e um membro
da Câmara dos Deputados, ambos com grandes responsabilidades nessa área e que tiveram
que equilibrar os interesses de seus eleitores de origem e do governo dos EUA com seus
próprios valores e tendências quando se tratava de ajuda externa; da equipe de planejamento
de políticas do Departamento de Estado, que tentou (não com muito sucesso) envolver todos
os programas de ajuda bilateral dos EUA, e mais tarde como vice-secretário de Estado adjunto
para a África, onde meu trabalho era em parte tentar invadir o orçamento da USAID para usos
diplomáticos urgentes; e, finalmente, como vice-administrador da USAID, onde meu trabalho
era gerenciar a USAID e as múltiplas forças que procuram moldar a ajuda externa, proteger o
orçamento da ajuda de ser invadido por outras agências e departamentos e impedir que a
própria USAID seja absorvida pelo Estado. Em todas essas posições, minhas simpatias
pessoais eram com o uso de ajuda para melhorar a condição humana no exterior – reconhecendo
que esse objetivo sempre foi experimental e arriscado, dadas as limitações de nosso
conhecimento do que é necessário para apoiar mudanças complexas em terras estrangeiras.
Mas também reconheci a legitimidade e a necessidade de usar a ajuda para outros propósitos
convincentes, especialmente os diplomáticos, onde a ajuda era um instrumento de liderança
dos EUA no mundo. Em toda essa experiência, passei muito do meu tempo lidando com a
política interna de ajuda – dentro da burocracia e com o Congresso, a mídia e os muitos
indivíduos e grupos envolvidos com a assistência dos EUA no exterior. Também observei o
papel da política interna no trabalho de colegas de ajuda em outros países. Eu garimpei essas
experiências ao longo dos anos para informar este livro.
Este não foi, no entanto, um livro fácil de escrever. Uma das diÿculdades é familiar aos
historiadores e cientistas políticos: cobrir um período significativo de
prefácio xi
tempo e moldar uma vasta quantidade de informações em uma história coerente e convincente
e extrair lições conceituais e teóricas. Mas o verdadeiro
A dificuldade deste projeto para mim foi a tensão entre as complexidades de
a história da ajuda, que aprendi ao longo dos anos como praticante, e a parcimônia exigida
pela análise acadêmica. Mesmo com mais de uma década de experiência
trabalhando no “mundo real” em ajuda externa, é difícil compreender plenamente o
confusão de eventos e quão importantes detalhes aparentemente pequenos ou ocultos podem
ser. A tendência ocasional dos acadêmicos de ignorar os fatores-chave que influenciam
políticas ou eventos importantes e, assim, interpretar mal as causas e consequências alimenta
o que observei como um ceticismo generalizado sobre
análise entre os profissionais da ajuda e da política externa. Por outro lado,
os estudiosos entendem corretamente que, para explicar e analisar políticas, é necessário
interpretar a realidade em termos de conceitos amplos, teorias (quando possível) e tendências
subjacentes – caso contrário, compreender o significado
de eventos e as forças fundamentais que os moldam é impossível. Eu tenho
sofri com essa tensão em minha própria escrita – o lado praticante da minha
o cérebro geralmente rejeita o lado acadêmico como sendo tão conceitual a ponto de ser
separado da realidade; o lado acadêmico do meu cérebro ataca o praticante
lado por estar muito atolado em detalhes para entender o que realmente aconteceu.
Comentários sobre várias partes deste livro de profissionais e estudiosos
seguiram praticamente o mesmo padrão. Só posso esperar que o que se segue tenha
atingiu o equilíbrio certo entre a prática e a teoria e que ajudará
avançar nossa compreensão da parte importante de nossas vidas - na verdade, o
a vida de grande parte da população mundial — isso é ajuda externa.
Este livro não poderia ter sido escrito sem o apoio de muitos indivíduos e instituições.
Devo à Carnegie Corporation uma nota especial de
obrigado por me conceder uma bolsa Carnegie que financiou grande parte da pesquisa para
este estudo. Desejo também agradecer ao American Council of Learned
Sociedades e a Escola de Pós-Graduação da Universidade de Georgetown por generosas
doações para ajudar a financiar este livro. A Escola de Serviço Exterior em Georgetown
A universidade forneceu uma série de assistentes de pesquisa úteis, incluindo Steph anie
Waters, Heidi Arola, Robert Peri, Sujata Thomas, Jennifer Hird, Aliza
Pressman, Mollie Richardson e Ellie Hopping. O Centro para o Desenvolvimento Global em
Washington, DC, ofereceu-me um lugar para escrever alguns dos meus escritos.
Agradecemos também ao Banco Japonês de Cooperação Internacional por ajudar a
organizar minhas entrevistas em Tóquio, a Friedrich Ebert Stiftung por ajudar
para organizar minhas entrevistas na Alemanha, ao professor Holger Hansen por sua
informações valiosas e ajuda para entrevistas em Copenhague, e Serge
Michailof e Jean-Jacques Gabas por seus conselhos em entrevistas em Paris.
Desejo também agradecer às muitas pessoas de todo o mundo que leram
partes e, às vezes, todo este manuscrito: Ann Van Dusen, Kate McNa mara, Alene Gelbard,
Leslie Vinjamuri, Michael Clemens, JoAnn Moran
xii prefácio
Cruz, Steve Radelet, David Ekbladh, David Edlestein, Bill Zartman, Steve
Heydemann, William Gormley, Nancy Birdsall, Steve Hook, Mike Feldstein,
David Steinberg, Barbara Stallings, Dennis Yasutomo, Kaori Kuroda,
Masa Honda, Takao Toda, Juichi Inada, Debra Jewell, vários funcionários
anônimos do Banco do Japão para Cooperação Internacional, Jeremy
Weinstein, Holger Hansen, Serge Michailof, Michel Doucin, anônimo
funcionários do Ministério do Desenvolvimento em Berlim, dois revisores
anônimos, e meu marido, Curt Farrar, que leu todo o manuscrito
mais de uma vez. Também me beneficiei do conselho de muitos para
mencionar aqui. Uma lista dos entrevistados aparece no final do livro. Os
conselhos e comentários foram inestimáveis. Quaisquer deficiências pertencem a mim.
capítulo 1
Por que ajuda externa? Configurando o palco
A ajuda externa está entre as “inovações reais que a era moderna introduziu na prática
da política externa”, segundo Hans Morgenthau,
um dos pais do estudo das relações entre os Estados.1 A ajuda é um
elemento familiar e esperado nessas relações hoje que muitas vezes é difícil
para recordar o quão verdadeiramente novo é. No final da Segunda Guerra Mundial, a
ajuda externa como a conhecemos hoje não existia. Houve alguns temporários
programas de ajuda humanitária nos séculos XIX e primeira metade do século XX. Mas
a doação de recursos públicos de um governo para
outro (ou a uma organização internacional ou organização não governamental),
considerável e sustentado ao longo do tempo, cujo propósito importante foi
para ajudar a melhorar a condição humana nos países que recebem a ajuda, era inédito
– até mesmo inimaginável – nos círculos políticos ou pelo público.2
Hoje, em muitos dos países mais pobres do mundo, as atividades financiadas com
a ajuda de governos estrangeiros e organizações internacionais são amplamente
difundidas e conhecidas. Eles incluem projetos de reconstrução de bilhões de dólares em
países devastados pela guerra como Iraque e Afeganistão e empréstimos para microempresas de
$ 50 ou menos para mulheres pobres em Bangladesh e El Salvador. Elas
compreendem pesquisas internacionais para encontrar culturas mais produtivas e menos
fontes de energia poluidoras, bolsas para economistas doutorados em
universidades e a expansão do ensino primário na Uganda rural. Ajuda
apoia a educação de meninas no Peru e ajuda a financiar o orçamento do
Ministério da Educação em Gana. Crianças na Guatemala, Indonésia e
A Etiópia e em vários outros países são inoculados com
vacinas. Casais na América Latina, Ásia e África usam planejamento familiar
serviços subsidiados com ajuda. A ajuda paga pela pesquisa e prevenção do HIV/AIDS
e está começando a financiar a distribuição de antirretrovirais que salvam vidas. Financia
reformas económicas no Malawi, alívio da dívida em Moçambique,
2 capítulo 1
e desenvolvimento empresarial na Rússia. Formação de partidos políticos e de mídia,

eleições, reforma judicial e desenvolvimento da sociedade civil são
numerosos países da África, Ásia e América Latina com ajuda externa, como
é a ajuda humanitária para desastres naturais e causados pelo homem em todo o
mundo.
O número de organizações e países envolvidos no fornecimento de ajuda externa também é

grande. Várias dezenas de organizações internacionais, como a
Banco Mundial, os Bancos de Desenvolvimento Asiático, Africano e Interamericano,
e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), mais aproximadamente trinta
governos têm programas significativos de ajuda externa, incluindo todos os países ricos da
América do Norte, Europa Ocidental e Japão como
bem como países produtores de petróleo no Oriente Médio e países de “renda média”
países em desenvolvimento, como Coréia, Tailândia e Turquia. Ex-socialista
países do bloco na Europa Oriental estão estabelecendo novos programas de ajuda, e até mesmo
países relativamente pobres, como Índia e China, fornecem ajuda a outros
países. E em pelo menos um caso, um país rico — os Estados Unidos —
ajudou outro país rico - o Reino Unido (para promover a paz no Norte
Irlanda). A ajuda total em todo o mundo em 2004 foi de pouco mais de US$ 100 bilhões.3
E se contabilizarmos toda a ajuda pública fornecida pelos governos a outros
governos, organizações internacionais e organizações não governamentais (ONGs) entre 1960
e 2004, o valor total excede US$ 1,6
trilhão.4
A ajuda externa, embora grande e comum, não é isenta de controvérsias, especialmente nos
principais países que fornecem ajuda. Essa controvérsia centra-se
sobre o volume de ajuda que os governos doadores devem fornecer e a questão relacionada do
impacto da ajuda no desenvolvimento. Os críticos da ajuda reclamam que
a ajuda tem sido ineficaz e deve ser cortada. Os defensores da ajuda argumentam que ela
foi eficaz, pode com as reformas ser mais eficaz no futuro e, portanto, em termos morais e
práticos, deve ser dramaticamente expandido.5

No entanto, uma parte importante do debate sobre a eficácia da ajuda é muitas vezes
faltando—a combinação de propósitos para os quais a ajuda é fornecida. A ajuda foi fornecida
não apenas para promover o crescimento e a redução da pobreza no exterior. Tem
foi e continua a ser fornecido para uma variedade de propósitos, dos quais o desenvolvimento é
apenas um.
Se quisermos compreender as controvérsias sobre a ajuda externa, se quisermos
avaliar de forma justa o impacto passado da ajuda e garantir a sua eficácia futura, se estivermos
para compreender esta importante inovação nas relações entre os Estados,
precisamos entender por que a ajuda foi concedida nos últimos sessenta anos, como
e por que os propósitos da ajuda diferem de país para país, e por que e
como eles mudaram ao longo do tempo. A intenção deste livro é responder
estas questões.
por que ajuda externa? 3
então por que ajuda?
Embora agora consideremos a ajuda - especialmente a ajuda para o desenvolvimento - como certa, um
um momento de reflexão nos lembrará que a ajuda não é apenas um fenômeno relativamente
novo, mas, em termos históricos, também um tanto enigmático. Estados são
responsáveis, acima de tudo, pela segurança e bem-estar dos seus próprios cidadãos.
Por que então eles forneceriam seus próprios recursos públicos concessionais escassos
para promover, entre outras coisas, o bem-estar das pessoas em outros países?
países?
Questionar os propósitos da ajuda não é novo entre os estudiosos das relações

internacionais.6 Aqueles estudiosos que interpretam as relações entre Estados
através de lentes “realistas” – isto é, que os Estados operam em um ambiente anárquico no
qual poder, segurança e sobrevivência são suas preocupações predominantes – responder
que a ajuda é, de fato, principalmente uma ferramenta de cabeça dura.
diplomacia. (O impacto da ajuda sobre os pobres é incidental ou instrumental – como
meios de aumentar a segurança da nação doadora, por exemplo, através
reduzindo as tentações do comunismo ou do terrorismo.) Entre os primeiros
“realistas” que argumentavam que a ajuda era uma ferramenta para aumentar o poder e a
segurança nacionais foi George Liska (como Hans Morgenthau, um conhecido professor
das relações internacionais), que articulou a visão de que “a ajuda externa é
hoje e permanecerá por algum tempo um instrumento de poder político.”7
E há um punhado de estudos acadêmicos qualitativos iluminando a
motivações de interesse nacional nos programas de ajuda de países individuais.8
Durante as décadas de 1970 e 1980, um grupo de estudiosos começou a usar
técnicas de modelagem para determinar os propósitos da ajuda. Seus modelos tendiam a
dependem de correlações entre quanta ajuda foi fornecida a países específicos e
características desses países para indicar propósitos (por exemplo, baixa
renda per capita para indicar fins de desenvolvimento; quantidade de comércio com
doador para indicar fins comerciais). As conclusões da maioria destes
estudos deram ainda mais suporte à previsão realista de que a ajuda bilateral não foi
impulsionada principalmente por seus próprios interesses: por exemplo, o
Os Estados Unidos foram motivados por preocupações com a Guerra Fria; os franceses por
mantendo uma esfera de influência pós-colonial na África.9
Estudiosos marxistas e seus primos de “dependência”, pós-modernos e (frequentemente)
antiglobalização têm uma visão diferente sobre os propósitos da ajuda externa:
eles a consideram uma ferramenta dos estados dominantes no centro do capitalismo mundial
para ajudá-los a controlar e explorar os países em desenvolvimento.10 Eles podem apontar
a muitos casos de ajuda externa vinculada à exportação de bens e serviços de países
doadores ou à garantia de acesso às importações de matérias-primas necessárias por parte
desses governos.
Internacionalistas liberais e outros de tradição liberal em
4 capítulo 1
as relações nacionais veriam a ajuda externa como um instrumento ou reflexo da tendência

dos Estados de cooperar no enfrentamento dos problemas de interdependência e
globalização. Quantidades crescentes de ajuda foram canalizadas por meio de instituições
internacionais e usadas para expandir “bens públicos” internacionais, como controlar a
propagação de doenças infecciosas em todo o mundo ou reduzir a degradação ambiental.
A ajuda externa também tem sido interpretada através das lentes do “construtivismo”
– a mais nova tendência entre os estudiosos das relações internacionais – como a
expressão de uma norma que evoluiu nas relações entre os Estados de que os países
ricos devem prestar assistência aos países pobres para ajudá-los a melhor a qualidade de
vida de seus povos. O principal proponente dessa visão na literatura recente sobre ajuda
externa é David Lumsdaine em seu livro Moral Vision and International Politics. Lumsdaine
argumenta que “a ajuda externa econômica não pode ser explicada com base nos
interesses políticos e econômicos dos estados doadores, e que a preocupação humanitária
nos países doadores constituiu a principal base de apoio à ajuda. . . . O apoio à ajuda foi
uma resposta à pobreza mundial que surgiu principalmente da preocupação ética e
humana e, secundariamente, da crença de que a paz e a prosperidade de longo prazo só
seriam possíveis em uma ordem internacional generosa e justa, onde todos pudessem
prosperar.”11 Vários excelentes estudos de ajuda dos países nórdicos e da Holanda
também interpretaram essa ajuda através do prisma de ideias, normas e valores,
especialmente as tradições social-democratas prevalecentes nesses países.12
Nenhuma dessas teorias de política internacional explica adequadamente as

complexidades dos propósitos da ajuda. E todos eles juntos carecem de um elemento
importante: o impacto da política interna na doação de ajuda. A ajuda externa constitui
uma despesa pública de dimensão significativa, repetida ano após ano. Como tal, é
periodicamente revisto (e muitas vezes influenciado) por uma variedade de elementos
dentro dos poderes executivo e legislativo dos governos que dão ajuda. Além disso, é
frequentemente objeto de debate público, bem como de críticas, ataques e pressões de
grupos organizados – representando interesses públicos e privados – nos países doadores.
Todos esses grupos podem e muitas vezes influenciam os propósitos da ajuda. Finalmente,
os próprios governos que fornecem ajuda devem criar coalizões de apoio à ajuda externa
dentro de suas legislaturas e públicos para sustentar os gastos com ajuda ao longo do
tempo. Os constituintes dessas coalizões, por sua vez, esperam que suas agendas
políticas sejam refletidas em programas de ajuda. Como resultado, os propósitos da ajuda
são frequentemente tanto o resultado do que acontece dentro das fronteiras de um governo
doador quanto o que acontece fora delas.
Este estudo oferece uma análise dos propósitos em evolução da ajuda, começando
com uma história internacional de doação de ajuda (cap. 2). Em seguida, apresenta cinco
estudos de caso de doação de ajuda nos principais países doadores: Estados Unidos, Japão,
França, Alemanha e Dinamarca (caps. 3-7). Os primeiros quatro países foram os

maiores doadores de ajuda bilateral; A Dinamarca foi por muito tempo o país que
mais deu ajuda em relação ao tamanho de sua economia. Embora as narrativas dos
propósitos em evolução da ajuda sejam diferentes de país para país, cada um desses
estudos de caso aborda duas questões básicas. Em primeiro lugar, qual era o perfil
das finalidades da ajuda em cada país e como evoluiu ao longo do tempo? Segundo,
por que os governos escolheram a combinação específica de propósitos que
escolheram? Esta segunda pergunta é respondida em uma estrutura comum que
enfatiza o papel dos fatores políticos domésticos na concessão de ajuda. Um capítulo
final tira conclusões sobre a natureza da ajuda externa e sobre como vários elementos
da política interna dessa ajuda influenciam seus propósitos. Termina com várias
observações sobre as implicações políticas deste estudo e oferece conjecturas sobre
o futuro da ajuda externa.
argumento e descobertas deste livro
Em sua narrativa da história da ajuda, este estudo mostrará que a ajuda (para outros
fins que não a ajuda humanitária) começou como um expediente temporário da
diplomacia da Guerra Fria. Não foi principalmente uma expressão de altruísmo por
parte dos países doadores de ajuda. Tampouco foi impulsionado principalmente por
interesses comerciais ou pelo desejo de espalhar o capitalismo. Se não houvesse a
ameaça da Guerra Fria, os Estados Unidos – o primeiro e, na maioria dos anos, o
maior país doador de ajuda – talvez nunca tivessem iniciado programas de ajuda ou
pressionado outros governos a fazê-lo. Embora a ajuda tenha começado como um
expediente diplomático temporário, no ano 2000 tornou-se um elemento comum e
esperado nas relações entre os estados mais ricos e os mais pobres, com uma ênfase
crescente na melhoria da qualidade de vida nos países receptores.
Essa história reflete o desenvolvimento de uma norma internacional de que os
governos dos países ricos devem fornecer recursos públicos concessionais para
melhorar a condição humana nos países pobres. Essa norma pode ser observada no
discurso sobre ajuda, distribuição e uso da ajuda e gestão da ajuda externa nos
governos doadores. Não existia em 1950.
Em 2000, foi amplamente aceito e incontestável. Evoluiu em medida significativa por
causa da política interna de doação de ajuda nos países doadores - os imperativos
dos governos obterem apoio doméstico para despesas anuais de ajuda, a criação e
profissionalização de agências de ajuda (que na verdade se tornaram lobbies dentro
de seus próprios governos para ajuda para o desenvolvimento) e o surgimento de
ONGs orientadas para o desenvolvimento, que criaram um eleitorado doméstico para
o propósito de desenvolvimento da ajuda.
Os objetivos diplomáticos e de desenvolvimento, evidentes na história da ajuda,
estão há muito tempo entre os mais proeminentes propósitos da ajuda. No entanto,
houve outros: ajuda humanitária, comércio, cultura e, após a
6 capítulo 1
fim da Guerra Fria, promovendo a democracia, apoiando a economia e

transições sociais, abordando problemas globais e prevenindo e mitigando conflitos. Nos governos
doadores de ajuda, esses propósitos sempre
misturado, mesmo que um tenha sido geralmente predominante. Por exemplo, no
Estados Unidos, os propósitos diplomáticos e de desenvolvimento predominaram.
No Japão, os objetivos comerciais e diplomáticos prevaleceram por muito tempo. Na Dinamarca, o
a prioridade tem sido o desenvolvimento e os objetivos comerciais. Além disso, os propósitos da
ajuda e as prioridades entre eles diferem de governo para
governo, e eles convergiram ao longo do tempo, com uma prioridade crescente no desenvolvimento
evidente em todos os governos, como mencionado anteriormente.
As políticas internas de ajuda externa que tiveram um grande impacto na ajuda
Os propósitos incluem ideias amplamente compartilhadas relevantes para a doação de ajuda, as
instituições políticas de um país, os interesses que competem pelo controle sobre a doação de ajuda e
a forma como os governos se organizam para gerir a sua ajuda. As “ideias” são
um dos fatores fundamentais na política interna de doação de ajuda. O amplamente
valores e visões de mundo compartilhados nos países doadores, especialmente sobre o papel
apropriado do Estado na sociedade e o papel do país doador na
mundo, afetam as atitudes do público em relação à legitimidade e uso da ajuda e, mais
indiretamente, para os interesses que competem pelo controle da ajuda. Mais longe,
enquanto os valores demoram a mudar, a forma como as elites políticas enquadram a doação de ajuda
termos desses valores podem ter um impacto visível no apoio público à ajuda.
Este último ponto é demonstrado nos estudos de caso de países de doação de ajuda em
Dinamarca e nos Estados Unidos.
As instituições políticas são outro fator fundamental na política de doação de ajuda. Eles
determinam quem tem acesso às decisões, quem decide, quem tem os dedos; e criam incentivos
para a ação por parte dos interesses organizados.
Este livro mostrará que a estrutura do governo (especialmente o papel da
legislaturas e seu poder de exigir responsabilidade do executivo,
o acesso que dão a grupos de interesse e sua capacidade de legislar políticas de ajuda) e até
mesmo as regras eleitorais afetam a concessão de ajuda, influenciando como e quando
questões de ajuda entram na agenda política nacional e como são tratadas.
A rigidez em onde e como os Estados Unidos gastam seu desenvolvimento
assistência, por exemplo, surgem de restrições impostas pelo Congresso,
que refletem, por sua vez, o poder desse poder no sistema presidencial norte-americano e os
múltiplos pontos de acesso que proporciona aos interesses privados organizados
influenciar decisões envolvendo ajuda externa. A proeminência do desenvolvimento como objetivo
na ajuda alemã e dinamarquesa pode ser atribuída em parte aos sistemas parlamentares baseados
na representação proporcional, de tal forma que os partidos políticos às vezes tiveram que oferecer
concessões a outros partidos envolvendo a
organização e volume da ajuda ao desenvolvimento para criar e manter coalizões governamentais.
Os interesses são o fator mais dinâmico na concessão de ajuda. Eles normalmente em

incluem aquelas organizações privadas e redes informais, bem como agências governamentais
que apoiam os usos diplomáticos da ajuda, aqueles que pressionam por
os usos comerciais da ajuda, e aqueles envolvidos no desenvolvimento de usos de
ajuda. Onde um desses interesses é fraco ou não tem acesso ao processo político, como é o
caso dos interesses de desenvolvimento no Japão e na França, a finalidade da ajuda associada
a esses interesses será fraca.
Por fim, a forma como os governos se organizam para administrar seus
ajuda—se os programas de ajuda e a formulação de políticas são fragmentados ou unificados
e onde eles estão localizados na hierarquia burocrática - determina o
voz e influência dos interesses dentro do governo nos propósitos da ajuda.
Além disso, os arranjos organizacionais – que institucionalizam os propósitos da ajuda – são
difíceis de mudar uma vez implementados, como este estudo mostrará nos casos
da França e do Japão.
As descobertas deste estudo têm implicações para acadêmicos, profissionais,
e o público em geral interessado em ajuda externa. Primeiro, a ajuda está conosco para ficar—
pelo menos enquanto o desafio do desenvolvimento e a norma de que os governos dos países
ricos devem ajudar a melhorar a condição humana nos países pobres
os continuam. Esta norma não permite, no entanto, prever o volume de
ajuda fornecida por governos doadores, sua alocação a países específicos ou
até mesmo seus usos de um ano para o outro. Essas decisões não são tomadas apenas
com base nesta norma. Eles também refletem as condições orçamentárias e políticas internas
e eventos externos, como fomes, ameaças à segurança ou conflitos, como o capítulo histórico
e os estudos de caso mostrarão. Além disso, o
A norma de que os países ricos devem ajudar os pobres não é sem condições.
O público dos países que prestam ajuda se voltará contra a ajuda para o desenvolvimento
e outros propósitos se considerarem que foi desperdiçado ou usado de forma corrupta.
Apesar da norma de ajuda para o desenvolvimento, a ajuda continua a ser usada para
múltiplos propósitos pelos governos doadores. Novas e convincentes finalidades da ajuda
surgiram desde o fim da Guerra Fria (alguns dos quais, como lidar com
doenças infecciosas globais ou degradação ambiental, estão intimamente
ao desenvolvimento). Os propósitos diplomáticos da ajuda tiveram, sem dúvida, um impulso
do atentado terrorista de 11 de setembro. Por exemplo, a ajuda flui para o Oriente Médio
quadruplicou entre 2001 e 2004 e não apenas para a reconstrução do Afeganistão e do Iraque.
A ajuda externa provavelmente continuará a ser usada para múltiplos
propósitos até que os lobbies de ajuda dentro dos países que dão ajuda sejam fortes o suficiente
sustentar sozinhos as transferências consideráveis que agora fazem parte da ajuda e podem
excluir outros interesses de influenciar seus propósitos. Esta situação faz
não parece iminente.
Estes dois últimos pontos – que o apoio à ajuda nos países doadores é
condicionada à eficácia da ajuda e aos propósitos da ajuda serem e prometerem
continuar a ser misto – criar um problema sério e iminente para os governos que fornecem
ajuda. O recente aumento dos níveis de ajuda a nível mundial foi
8 capítulo 1
justificado principalmente pelo fato de que, com as devidas reformas nos

países, a ajuda será mais eficaz na promoção do desenvolvimento e na redução da pobreza. Esta
promessa é particularmente evidente na expansão da
ajuda externa nos Estados Unidos e é a premissa por trás da criação em
2004 da Millennium Challenge Corporation—uma nova agência de ajuda.
Mas nem toda ajuda pode ser avaliada em sua contribuição para o desenvolvimento, porque
uma parte considerável dela serve a outros propósitos – humanitários,
diplomático, cultural, até mesmo comercial, por exemplo. Assim, para avaliar
a eficácia da ajuda para o desenvolvimento, é preciso isolar a ajuda pretendida
para aquele propósito. Mas a combinação de propósitos - inclusive dentro dos programas de ajuda
para o mesmo país – muitas vezes dificulta o isolamento da ajuda orientada para o
desenvolvimento. (Outra dificuldade é a falta de consenso entre as agências de ajuda e
especialistas em ajuda sobre a melhor forma de avaliar o impacto da ajuda no desenvolvimento e de um
agência capaz e independente o suficiente para fazê-lo para todas as doações de ajuda. Mas isso
é um tópico para outro livro.) E para adicionar mais uma dificuldade, houve
poucos esforços por parte das agências de ajuda ou estudiosos da ajuda para avaliar a eficácia
da ajuda para fins diplomáticos, comerciais ou culturais – longo
entre os principais objetivos da ajuda, como este estudo irá mostrar.
Dentro de alguns anos, o público dos países que prestam ajuda exigirá
saber qual tem sido o impacto no desenvolvimento dos recentes aumentos
em socorro. Se os governos que prestam a ajuda não tiverem respostas credíveis e aceitáveis,
poderemos ver um enfraquecimento no apoio à ajuda ao desenvolvimento e até um
erosão da norma de ajuda ao desenvolvimento se o público concluir que a ajuda não pode ser
efetivo. Para aqueles que prestam ajuda, esta é a ameaça mais séria à
o futuro da ajuda externa.
nota sobre teoria
A essa altura, se o leitor for um cientista político, ele estará perguntando o que
tipo de modelo teórico que estou usando para minha análise da política de doação de ajuda
externa e, especificamente, (com tanta ênfase até agora nos determinantes domésticos de
doação de ajuda) como eu concebo a relação entre as influências domésticas e internacionais
sobre a ajuda externa. Primeiro, no
No último relacionamento, tem havido várias abordagens na teorização das relações internacionais:
alguns na tradição realista têm ignorado as forças políticas domésticas, assumindo que os
Estados são parte de um sistema internacional, que
cria seus próprios fortes incentivos para política e comportamento, e age principalmente
em resposta aos desafios e oportunidades que emanam desse sistema.
Uma segunda abordagem, muitas vezes baseada no campo da política comparada, considera
fatores políticos internos – burocracias, instituições políticas, grupos de interesse e valores e
identidades – como mediadores do impacto de eventos e tendências externas nas escolhas de
política externa. Uma terceira abordagem analisa
o impacto das forças externas sobre esses elementos básicos da política doméstica –
como e quando as forças externas mudam as instituições políticas de um país, sua
configuração de interesses, suas ideias sobre si mesmo e o mundo ? das influências
domésticas e internacionais sobre os propósitos da ajuda.
Em vários casos, este estudo mostrará o papel mediador da política doméstica ao

moldar os propósitos da ajuda. Mas apresentarei casos em que eventos internacionais
– por exemplo, fomes e desastres – e pressões externas afetaram tanto as ideias quanto
os interesses dos países que prestam ajuda e, assim, a longo prazo, influenciaram os
propósitos da ajuda. Mostrarei também onde a política interna, sem provocação externa,
moldou os propósitos da ajuda.
Sobre a questão mais ampla das influências de modelagem sobre a ajuda externa,
confesso que não tenho um modelo, exceto no nível mais amplo, onde fatores domésticos
e internacionais influenciam os propósitos da ajuda externa e, por sua vez, são
influenciados ao longo do tempo pelos propósitos e usos da ajuda. Existem muitas
variáveis em interação para justificar um modelo que seria parcimonioso e perspicaz.
Além disso, embora os dados quantitativos sejam essenciais, este estudo é
essencialmente qualitativo – uma abordagem aprofundada, de estudo de caso,
apropriada à complexidade do meu tópico e à minha intenção de aprofundar nossa
compreensão da política de ajuda externa. Eu emprego conceitos da ciência política
para estruturar minha análise e fornecer uma base para comparações entre países
doadores de ajuda, mas este não é um estudo em teoria da ciência política.
definições
Permitam-me elucidar dois termos usados com frequência neste estudo, cujo significado
pode ser variável e ambíguo – ajuda externa e propósito, juntamente com alguns
conceitos associados.
Primeiro, a ajuda externa
A ajuda externa é um conceito complicado. Às vezes é considerado como uma política.

Não é uma política, mas uma ferramenta de política. Às vezes, é considerado como
incluindo despesas comerciais e militares no exterior ou é usado para abranger todas as
transferências públicas entre países. Na verdade, a definição convencional de ajuda e a
que utilizo neste estudo é consideravelmente mais restrita. A ajuda externa é definida
aqui como uma transferência voluntária de recursos públicos, de um governo para outro
governo independente, para uma ONG ou para uma organização internacional (como o
Banco Mundial ou o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas) com pelo
menos 25% de doação. elemento,14 um dos quais é melhorar a condição humana no
país que recebe a ajuda. Esta definição de ajuda externa é próxima daquela que o Desenvolvimento
10 capítulo 1
O Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC) da Organização para Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE) usa para definir “desenvolvimento
assistência” (AOD), com duas distinções importantes. Em primeiro lugar, a definição de
A APD usada pelo CAD envolve transferências apenas para países de baixa renda.
Minha definição também inclui “assistência oficial” (OA) – transferências públicas
concessionais para promover o progresso econômico e social em outros países.
do que os de baixa renda. Esses países incluem Rússia, Ucrânia, Israel,
Coreia e outros com renda per capita acima de US$ 9.200 em dólares de 2001.15
Incluir a OA na minha definição de ajuda externa dá uma visão mais abrangente
e coerente do que é verdadeiramente inovador na ajuda externa - uma
esforço para usar recursos públicos concessionais de um país para trazer
mudança sustentada e benéfica em outro. Incluindo OA e ODA também
está de acordo com a maneira como os políticos e tomadores de decisão nos países que dão
ajuda tendem a considerar a ajuda – o financiamento para ambos os propósitos é tipicamente
incluídos nos mesmos orçamentos e na mesma legislação e normalmente considerados
juntos.
A segunda distinção envolve a frase “melhorar a condição humana”. O DAC usa o termo
“desenvolvimento” em vez de “melhorar o
condição humana”, mas inclui uma variedade de atividades dentro de sua noção de
“desenvolvimento” – por exemplo, fornecer ajuda humanitária, apoiar
progresso econômico e social, promovendo a democratização, abordando problemas globais
e gerenciando transições pós-conflito. Eu uso um mais limitado
definição de desenvolvimento aqui que se refere ao progresso econômico e social
nos países pobres, sustentado pelo crescimento econômico e levando, eventualmente,
a uma redução da pobreza.16 Os outros propósitos, relacionados, eu distingo onde
relevante. Faço essa distinção porque, embora todas essas atividades sejam
visando o aperfeiçoamento humano – a inovação central na ajuda externa – esses

outras atividades são suficientemente diferentes em seus fins, e muitas vezes em suas
meios, de promover o desenvolvimento como eu o defini para justificar sua
tratamento como propósitos distintos na concessão de ajuda.17
Por último, vale a pena salientar que a definição de auxílio especifica que
“melhoria humana” precisa ser apenas uma das funções das transferências intergovernamentais
de recursos concessionais para que essas transferências sejam incluídas como
ajuda — e nem precisa ser a mais importante. Este estudo abordará não apenas o
desenvolvimento, mas outros propósitos da ajuda - especialmente os diplomáticos e
comerciais - bem como as prioridades em evolução entre esses
vários propósitos.
A ajuda externa é usada aqui para se referir a transferências entre governos e países
independentes. Não inclui as transferências de uma potência colonial para
suas colônias. Além disso, a ajuda externa não inclui assistência militar ou despesas militares
no exterior, créditos governamentais à exportação ou financiamento comercial,
subsídios para promover o investimento privado, despesas relacionadas com a inteligência
por que ajuda estrangeira? 11
(por exemplo, para financiar operações secretas ou para subsidiar organizações favorecidas em
países estrangeiros), financiamento para combater o terrorismo ou crime internacional,
subsídios, subornos ou tributos de governo a governo para fins puramente diplomáticos ou políticos,
custos de representação diplomática ou
doações de caridade (por exemplo, contribuições de pessoas físicas ou jurídicas para
ONGs, ajuda de fundações filantrópicas privadas ou entidades corporativas, ou
remessas de trabalhadores estrangeiros para seus países de origem). Inevitavelmente,
existem áreas cinzentas sobre o que deve ser incluído na definição de
ajuda externa. O DAC inclui como ajuda externa para controle de narcóticos
programas quando essa assistência prevê “desenvolvimento alternativo”—
ou seja, disponibilizando culturas alternativas aos agricultores para substituir a perda de renda
de deixar de cultivar papoulas ou folhas de coca. Não inclui os custos de
manutenção da paz ou financiamento de intercâmbios culturais. Nesses julgamentos, devo
siga o DAC.
A ajuda pode ser em dinheiro (subvenções ou empréstimos concessionais), em espécie

(por exemplo, ajuda alimentar), ou na forma de alívio da dívida. Essas transferências podem
financiar um conjunto diverso de atividades: necessidades orçamentárias e de balanço de
pagamentos nos países destinatários, projetos de investimento e atividades de pesquisa, programas
de reforma econômica ou política, assessoria técnica e treinamento e assistência humanitária.
alívio. Como é a transferência de recursos concessionais de um governo
para outro suposto atingir os vários propósitos do governo doador? A ajuda pode permitir que um
governo beneficiário amplie as atividades que ajudam
realizar as finalidades do auxílio. Por exemplo, pode aumentar os investimentos em
infra-estrutura, proporcionar alívio a uma população sofredora ou aliviar os encargos orçamentários
das despesas militares.18 Alternativamente, a ajuda pode expandir o
capacidade de um governo receptor de agir de maneira que lhe permita usar todas as suas
recursos de forma mais produtiva - por exemplo, a ajuda pode fornecer treinamento e
assessoria a funcionários do governo em orçamento, auditoria, gestão de programas, planejamento
e uma série de outras áreas técnicas e gerenciais. Terceiro,
A ajuda pode funcionar como um incentivo ou como um pagamento para que os destinatários ajam
de forma favorecida pelo doador, condicionando-a ao comportamento desejado por parte do doador.
destinatário (por exemplo, adotar reformas de política econômica ou apoiar o doador
posições do governo em fóruns internacionais) ou reduzi-lo ou eliminá-lo quando os destinatários
se comportam de maneira indesejável para o governo doador de ajuda.
ermento.
Além disso, especialmente quando se trata de um governo poderoso ou

organização internacional, a ajuda externa é um poderoso símbolo e sinal político.
Como transferência voluntária, sugere a aprovação do doador do destinatário e vice-versa. E
montantes crescentes de ajuda muitas vezes sinalizam uma maior proximidade nas relações entre
doador e destinatário, assim como a queda dos níveis de ajuda pode
simbolizam relacionamentos frios e desaprovação. A ajuda também pode funcionar como
sinal geral para outros governos, demonstrando que o governo
12 capítulo 1
desde que esteja pronto para apoiar o governo receptor diante de pressões de governos
hostis ou agressivos. Pode sinalizar que o doador – por exemplo, o Banco Mundial –
aprova as políticas e a gestão econômica do governo receptor. Pode sinalizar o apoio
do doador a políticas específicas ou ações desejadas por parte do destinatário – por
exemplo, a expansão da democracia. Mais amplamente, a ajuda ao desenvolvimento,
debatida anualmente nas Nações Unidas e em outros fóruns internacionais, deu ao
desafio do desenvolvimento uma maior proeminência internacional do que teria sido
provável na ausência de sua associação com transferências de recursos consideráveis.
Finalmente, a ajuda externa muitas vezes cumpre várias dessas funções
de uma vez só.
Tal como definir a ajuda, medir a ajuda pode ser um negócio complicado, dependendo
do que se procura compreender. Para os interessados em avaliar o aumento dos
recursos fornecidos pela ajuda ao longo do tempo, é importante medir o fluxo líquido de
recursos (ou seja, menos reembolsos) em termos constantes (contabilizando a inflação
e as flutuações da taxa de câmbio). Meus propósitos se enquadram mais no campo do
discurso político. Assim, preciso medir, na medida do possível, os recursos que os
formuladores de políticas pensavam que estavam transferindo para o exterior.
E porque os decisores políticos tendem a olhar para os dados em termos actuais ao
discutir e debater a ajuda (frequentemente comparando o nível de ajuda do ano em
curso com o do ano passado, bem como comparando os níveis de ajuda do seu país e
aumentos ou diminuições com os de outros países), usarei dados atuais na maior parte
de minha análise. A comparabilidade entre os governos doadores de ajuda também é
importante neste estudo. Assim, vou me basear na forma de ajuda mais comum e
comparável publicada pelo DAC – desembolsos em dólares líquidos de reembolsos.
Mais uma questão de medição envolve a comparação da generosidade, ou esforço

de ajuda, dos governos doadores. Os fluxos anuais de ajuda são normalmente
comparados ao tamanho da economia geral de um doador. O denominador dessa
proporção geralmente é o produto nacional bruto (PNB – alterado para “renda nacional
bruta”, ou RNB, em 2001, com pouca diferença no número real).19 Há muito tempo
existe uma meta da ONU para os países ricos fornecer 0,7% de seu PIB/RNB em ajuda
externa. A Tabela 1.1 mostra a quantidade relativa de doação de ajuda (somente ODA,
embora adicionar OA faria pouca diferença) pelos membros do DAC. Como fica claro no
gráfico, poucos países atingiram a meta.
Segundo, Definindo os “Propósitos” da Ajuda
Por que os governos dão ajuda? Ao responder a essa pergunta, alguns falam sobre
“motivações” ou “racionais”. Mas as motivações envolvem indivíduos e podem ser
difíceis de observar, enquanto as razões podem não refletir a intenção. Neste livro,
analisarei os “propósitos” da ajuda – os objetivos amplos que os governos doadores
tabela 1.1. oda líquida em 2004 como uma porcentagem do gni
Noruega 0,87 Finlândia 0,35
Luxemburgo 0,85 Alemanha 0,26
Dinamarca 0,84 Canadá 0,26
Suécia 0,77 Espanha 0,26
Meta da ONU 0,7 Média DAC 0,25
Holanda 0,74 Austrália 0,25
Portugal 0,63 Áustria 0,24
França 0,47 Grécia 0,23
Bélgica 0,41 Japão 0,19
Irlanda 0,39 Estados Unidos 0,16
Suíça 0,37 Itália 0,15
Reino Unido 0,36
Fonte: OCDE, Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC), tabela, “Net Official
Assistência ao Desenvolvimento em 2004,” http://www.oecd.org/dataoecd/40/3/35389786.pdf
(acessado em outubro de 2005).
buscavam alcançar com sua ajuda, evidente não só no que diziam os objetivos
de sua ajuda estavam apenas nas decisões que tomavam sobre seu valor, localização
no país e uso.
Durante grande parte do período deste estudo, a ajuda externa foi usada para quatro
propósitos: diplomático, de desenvolvimento, ajuda humanitária e comercial. Fins culturais
também estavam presentes, mas menos proeminentes. Diplomático
propósitos envolvem segurança internacional, objetivos políticos internacionais e a
gestão das relações entre os governos. (O termo diplomacia
é normalmente usado para cobrir todos os tipos de relações entre Estados, incluindo
desenvolvimento, ajuda e intervenção humanitária, assuntos culturais, etc.
sobre. A diplomacia também é frequentemente usada para se referir a um conjunto de técnicas em vez de
metas. Estou tomando alguma licença com o uso do termo aqui para me referir apenas a
aqueles objetivos que envolvem a segurança internacional de um governo e interesses
políticos no exterior.) Por exemplo, o uso da ajuda dos Estados Unidos como ferramenta de
competição da Guerra Fria ou como incentivo para a pacificação no Médio
Oriente envolveu preocupações de segurança internacional. ajuda francesa para
a criação e manutenção de uma esfera de influência (que pode ser
um fim ou um meio para outros fins diplomáticos) é um exemplo do uso da ajuda
para fins políticos. A ajuda tem sido usada por quase todos os governos doadores para
garantir acesso de alto nível aos funcionários do governo receptor e aumentos na ajuda
muitas vezes serviram como símbolo de visitas de estado bem-sucedidas ou
reuniões - todos os elementos nos propósitos diplomáticos da ajuda externa.
O desenvolvimento como propósito de ajuda – apoio ao progresso econômico e
social e redução da pobreza – tem sido um meio e um fim da
14 capítulo 1
política. Durante a Guerra Fria e novamente com a “guerra ao terror”, a ajuda ao desenvolvimento
foi vista como um meio de amortecer o descontentamento social que pode fortalecer as tentações
do comunismo ou alimentar o terrorismo.
impulsos. Mas promover o desenvolvimento também tem sido um fim em si mesmo – melhorar a
vida dos desfavorecidos no exterior, como reflexo dos valores de
altruísmo, justiça social e solidariedade internacional por parte do país que fornece a ajuda.
Como a ajuda externa deve contribuir para o progresso econômico e social e beneficiar os
pobres no exterior? Pensamento dominante sobre esta questão
evoluiu ao longo da segunda metade do século XX. No início do período pós-guerra, a ajuda era
vista como uma ferramenta para aliviar as restrições financeiras aos pobres.
países e, assim, para estabilizar as economias, para estimular a economia
crescimento e, eventualmente, para a redução da pobreza. Às vezes era usado para preencher
défices orçamentais e da balança de pagamentos e, em outras ocasiões, foi
financiar assistência técnica e treinamento, projetos de infraestrutura básica e
a expansão de serviços públicos como educação e saúde. Na década de 1970
ajuda ao desenvolvimento assumiu uma orientação mais redistributiva, com muito
de seu uso para apoiar atividades destinadas a atender as “necessidades humanas básicas” de
diretamente aos pobres, especialmente nas áreas rurais. Na década de 1980, as opiniões sobre a ajuda
e desenvolvimento novamente mudou para uma ênfase renovada no crescimento econômico,

com ajuda (incluindo alívio da dívida) fornecendo o incentivo para os governos
empreender reformas de política econômica. Na década seguinte, a ajuda tomou várias direções
adicionais – uma enfatizou a importância de uma boa governança para apoiar o progresso
econômico. A redução da pobreza também assumiu uma importância renovada, com a ajuda
financiando mais projetos destinados a beneficiar o
pobres diretamente (por exemplo, empréstimos para microempresas), ao mesmo tempo em que o financiamento expandiu
serviços sociais.
A ajuda humanitária sempre foi a menos controversa de todas

das finalidades do auxílio. Crises naturais ou provocadas pelo homem geralmente geram grandes números
de vítimas, por vezes produzindo pessoas deslocadas em casa ou refugiados

fora do país. Os governos dos países pobres frequentemente carecem de recursos
ou capacidade para acomodar as necessidades das vítimas de desastres. Normalmente, as
organizações não governamentais (ONGs) especializadas em assistência e reabilitação
prestar assistência, em grande parte fornecida pelos governos de Better-oÿ
países (assim como por particulares).
Os propósitos comerciais da ajuda incluem a expansão das exportações de um país
e garantir o acesso às importações de matérias-primas necessárias, como visto mais evidentemente
no caso do Japão, mas também entre os governos escandinavos. Ajuda
pode ser alocado como parte de esquemas de “crédito misto” (combinado com exportação
financiamento que geralmente é fornecido em termos relativamente difíceis) para fornecer incentivos
financeiros para governos estrangeiros importarem bens e serviços
do país doador, geralmente como parte de projetos específicos (p.
construção de aeroportos ou barragens) ou grandes compras de equipamentos, como aeronaves.

Uma forma mais passiva de usar a ajuda para expandir as exportações de um país é amarrar
as aquisições de bens e serviços financiados por ajuda (para qualquer finalidade - incluindo fins
de desenvolvimento) para compras no setor de doação de ajuda
país. A maioria dos países doadores de ajuda teve alguma forma de “ajuda vinculada” durante o
segunda metade do século XX. A utilização da ajuda para fins comerciais pode também envolver
a ajuda a garantir as importações necessárias, através do apoio a investimentos em minas e na
produção de outras matérias-primas que são então
vendidos ao país doador. Menos diretamente, a ajuda pode ser fornecida aos governos de países
produtores de matérias-primas (por exemplo, produtores de petróleo em
épocas de escassez e altos preços do petróleo) para criar relações estreitas destinadas
garantir o acesso contínuo do governo doador a essas matérias-primas. Finalmente, a ajuda para
fins comerciais pode ser usada para ajudar a financiar oportunidades de investimento em países
pobres ou condicionada à proteção
da expropriação de investimentos existentes pelo país doador.
A ajuda para fins culturais geralmente envolve esforços para apoiar o uso de um
língua do país em terras estrangeiras, principalmente através do financiamento
atividades nessa língua. Este propósito de ajuda é muitas vezes evidente nos programas de ex-
potências coloniais em seus antigos territórios, como França, Itália
(na Etiópia e na Somália), ou Portugal. A ajuda também pode ser usada para fortalecer
e expandir as comunidades religiosas financiando boas obras de
igrejas e mesquitas — um uso familiar da ajuda dos governos árabes.
Este tipo de ajuda é normalmente canalizado através de organizações religiosas para
implementação.
Quatro finalidades adicionais de auxílio ganharam destaque considerável no
década de 1990. Promovendo transições econômicas e sociais em ex-países socialistas
envolveu assessoria em reescrever constituições e instituir reformas legais e regulatórias; ajudar
na reforma do judiciário; assessoria na privatização de empresas estatais, imóveis e terras;
assessoria e financiamento para
mudanças de política; financiamento de eleições, treinamento de partidos políticos e
desenvolvimento de mídia independente; e uma série de outras mudanças potencialmente envolvendo
todos os aspectos das instituições políticas e econômicas desses países.
A ajuda também tem sido usada para promover a democracia na África, Ásia e América Latina
América, envolvendo muitas mudanças institucionais nos sistemas políticos. Aqui
o objetivo é difundir a democracia, não apenas como meio de promover o desenvolvimento
(supondo que o desenvolvimento provavelmente ocorrerá mais rapidamente em políticas
democráticas) ou para promover a paz e a segurança internacionais (com base na visão de que
os países democráticos não não fazer guerra a um
outro), mas como um objetivo digno em si mesmo, refletindo o valor dado à política
e direitos civis pelo país que dá a ajuda.
Ajuda para lidar com questões globais (às vezes chamado de “international
questões de bens públicos”) concentrou-se em questões ambientais internacionais
16 capítulo 1
problemas como aquecimento global, perda da camada de ozônio, ar, água e

poluição da terra e proteção de espécies ameaçadas e recifes de coral. Tem
também se concentrou em pesquisa, prevenção, vigilância, tratamento e bloqueio
a transmissão internacional de doenças, especialmente varíola, sarampo, poliomielite, HIV/AIDS,
malária e tuberculose. Abordou o desafio de
expandir a produção de alimentos para alimentar a crescente população mundial por meio de
financiar a pesquisa agrícola e adaptar os avanços na produção agrícola às circunstâncias de
cada país. Tem procurado
para reduzir o crescimento populacional, fornecendo aconselhamento sobre planejamento
familiar e mercadorias. (A ajuda para estes fins também pode promover o desenvolvimento no
países e, de fato, muitas das técnicas usadas no planejamento e entrega de ajuda para o
desenvolvimento e ao abordar questões globais são as
mesmo, muitas vezes fornecido pelas mesmas agências em governos doadores. Mas o
propósito final – fornecer bens públicos globais – é bastante diferente, e o foco da doação de
ajuda para esse propósito, que é global em sua orientação estratégica
em vez de focalizada no país, também é diferente da ajuda para promover o desenvolvimento
em países específicos.)
A ajuda passou a ser usada cada vez mais durante a década de 1990 para mitigar conflitos
e gestão de transições pós-conflito - principalmente para ajudar os países a recuperar
da guerra através da desminagem, desmobilização e reintegração de soldados,
reconstrução, mediação de conflitos e reconstrução de instituições políticas
e as relações sociais entre as comunidades.
Mais um ponto deve ser feito no que diz respeito aos propósitos da ajuda. Eu tenho
forneceu uma classificação ordenada dos principais objetivos da concessão de ajuda. No entanto,
a realidade raramente é tão arrumada. Às vezes, a mistura de propósitos pode ser vista em um
programa de ajuda geral do governo - alguma ajuda sendo alocada, por exemplo,
para o desenvolvimento enquanto outras ajudas apóiam objetivos comerciais. As vezes,
a combinação de objetivos é evidente no programa de ajuda para um destinatário específico
país—a ajuda dos EUA ao Egito, por exemplo, atende aos objetivos tanto da
Diplomacia oriental e de desenvolvimento (evidente no uso de ajuda para o desenvolvimento
agrícola, expansão de infraestrutura, empréstimos para microempresas,
e assim por diante).
Como podemos determinar os propósitos da doação de ajuda? Primeiro, não há métricas

precisas e definitivas para fins de julgamento; esses propósitos são muitas vezes
muito entrelaçados uns com os outros em programas de ajuda ao país e até mesmo
em projetos para desagregar e descrevê-los em um único dado ou índice.
Os doadores de ajuda também não categorizam sua própria ajuda em termos dos propósitos
descritos aqui. Em vez disso, deve-se adotar uma abordagem holística para descobrir os
propósitos, usando uma variedade de indicadores e, às vezes, algum julgamento informado.
Exercícios quantitativos que produzem correlações entre o valor de
fluxos de ajuda para determinados países e as rendas per capita ou outros indicadores de
necessidade nesses países - embora muitas vezes seja um primeiro passo útil para
os propósitos da ajuda permanente - podem ser bastante enganosos considerados por

si mesmos e na ausência de contexto. Por exemplo, mesmo países muito pobres
podem ter valor diplomático e comercial para os governos doadores, como se reflete no
programa de ajuda francês na África Subsaariana, que buscava, entre outras coisas,
manter uma esfera de influência para a França. Assim, as prolongadas disputas sobre
medição e metodologia em estudos econométricos de doação de ajuda, como a
principal abordagem para entender os propósitos da ajuda, muitas vezes podem ser
estéreis ou enganosas. Um exemplo é o longo e inconclusivo debate, baseado em
exercícios econométricos , sobre se a ajuda dos EUA à América Latina estava, de fato,
relacionada ao desempenho dos direitos humanos dos beneficiários . sua ajuda. Embora
os funcionários públicos nem sempre divulguem completamente seus propósitos, muitas
vezes dão pistas valiosas sobre esses propósitos em suas declarações oficiais ou
em documentos governamentais. Além do que eles dizem que estão fazendo, é
importante observar como eles estão realmente distribuindo e usando sua ajuda,
conforme refletido em seis grandes decisões que os governos devem tomar a cada ano
em seus programas de ajuda externa:
• o valor total de sua ajuda • os países
e organizações que a recebem • quanta ajuda cada

um desses países e organizações recebe • para que a ajuda é usada • os
termos da ajuda • a porcentagem de ajuda vinculada a compras no país doador
O valor anual geral da ajuda de um país doador é muitas vezes decidido pela soma
das despesas planejadas para países e programas individuais.
No entanto, não é incomum que quando um governo quer enviar um sinal com sua
ajuda, por exemplo, que é um forte defensor do desenvolvimento, o montante global
pode ser definido primeiro (por exemplo, aumentando em um valor acordado) e seu
desconto tributação entre os destinatários decidida posteriormente. Nesse caso, o
montante da ajuda pode ser entendido como um símbolo político importante, tanto no
país quanto no exterior, do compromisso de um governo com propósitos específicos de
ajuda e deve ser entendido dessa maneira.
A alocação de ajuda por país também fornece pistas sobre as intenções do doador
em dar ajuda, bem como a importância diplomática relativa do país receptor para o
governo doador. E aumentos ou diminuições na ajuda bilateral podem (embora nem
sempre) indicar o aquecimento ou arrefecimento das relações diplomáticas entre doador
e receptor. Além disso, os usos da ajuda são importantes indicadores de propósito –
por exemplo, quanto mais usos estiverem alinhados com as normas de desenvolvimento
do CAD (por exemplo, foco na redução da pobreza),
18 capítulo 1
mais provável é que um governo esteja enfatizando o desenvolvimento em seu

prestando socorro. Os termos da ajuda também podem sugerir a importância do desenvolvimento
preocupações, onde esses termos correspondem às normas de concessionalidade do DAC.
O grau em que a ajuda está vinculada a compras nos países doadores é geralmente um
sinal de influências comerciais sobre a doação de ajuda, embora não indique necessariamente
que as preocupações comerciais estejam direcionando as alocações e usos da ajuda.
As empresas nos países que prestam ajuda muitas vezes pressionam seus governos a exigir
que uma parte da ajuda seja gasta em bens produzidos internamente. (Outro
sinal da influência de fins comerciais do auxílio é o grau em que
a ajuda é usada para financiar a exportação de bens e serviços produzidos no país doador,
muitas vezes misturado com financiamento comercial. Mas os dados sobre esse uso
de ajuda é frequentemente indisponível.) E finalmente e muito importante, os contextos políticos
internacionais e domésticos em que a ajuda é fornecida fornecem
insights importantes sobre os propósitos pretendidos pelo governo. Por exemplo, tem
houve um incidente internacional que intensificou as preocupações de segurança
em um país doador de ajuda ou um desastre no exterior que aumentou a conscientização do
público sobre a necessidade de ajuda? Todas essas informações são importantes para preencher
o quadro de por que os governos dão ajuda. Vou me basear em tudo isso neste estudo.
forças políticas internas e ajuda externa
No meu quadro conceptual para analisar e comparar as finalidades da ajuda,

identificaram quatro categorias de forças políticas domésticas que moldam
ajuda: ideias, instituições políticas, interesses e a organização de ajuda (ou seja,
a forma como os governos se organizam para gerir a sua ajuda). A seguir, considero mais
detalhadamente o que essas categorias abrangem.
Ideias
Existem vários tipos de ideias, compartilhadas por parcelas significativas do público

e elites políticas em países que fornecem ajuda, que podem influenciar a ajuda. Mais
fundamentais são o que alguns estudiosos chamam de “visões de mundo” – amplamente compartilhadas
valores (baseados na cultura, religião, ideologia) sobre o que é certo e errado,
apropriado e inadequado na vida pública e privada. Essas visões de mundo
são o produto da história de uma sociedade, bem como de grandes eventos e
tendências que afetam sua população. Em termos de ajuda externa, podem envolver
visão de que todos os seres humanos têm direito à liberdade ou direito ao mínimo
subsistência ou que os indivíduos (ou famílias) devem ser auto-suficientes e responsáveis, na
medida do possível, pelo seu próprio bem-estar.
As visões de mundo dão origem a “crenças de princípios” ou normas – “expectativas coletivas
sobre o comportamento adequado para uma determinada identidade” .
crença de princípio em relação à ajuda externa pode ser que governos de países ricos
países devem fornecer ajuda aos países pobres. Ou, inversamente, que a autossuficiência
individual ou coletiva torna a assistência pública no país ou no exterior um
uso inadequado de recursos públicos. As normas são muitas vezes estruturadas em termos de
valores fundamentais. Apresentarei vários casos em que a doação de ajuda externa foi enquadrada
e reformulada em termos de diferentes visões de mundo básicas com
resultados muito diferentes em relação às despesas de ajuda. Um terceiro tipo de ideia envolve
crenças causais – que tipos de políticas, por exemplo, levam a
desenvolvimento.
O termo ideias neste estudo é usado para se referir principalmente aos dois primeiros
essas categorias - visões de mundo e crenças baseadas em princípios: como os valores básicos
sobre as obrigações dos ricos de ajudar os pobres e o papel do
Estado no cumprimento de tais obrigações afeta os propósitos da ajuda externa em diferentes
países? Como as opiniões amplamente compartilhadas sobre o papel apropriado
do estado na sociedade afetam a existência de organizações da sociedade civil
que, por sua vez, pode afetar os objetivos do auxílio? No caso dos Estados Unidos
Estados, a longa proeminência de uma visão liberal clássica do Estado - que
“o governo governa melhor aquele que governa menos” – tem sido a base para
críticas sustentadas do direito político de ajuda governamental (em casa
ou no exterior) como impróprio e (por ser canalizado através do
estado) fadado a ser ineficaz. Em contraste, as normas de solidariedade social
que sustentam as tradições social-democratas na Escandinávia e no
A Holanda, sem dúvida, facilitou a popularidade da ajuda externa em
esses países. A tradição japonesa de uma sociedade Estado-fraca forte
impediu o desenvolvimento naquele país de ONGs orientadas para o alívio e o desenvolvimento
que forneceram o eleitorado para a ajuda ao desenvolvimento
na América do Norte e grande parte da Europa.
Instituições
As instituições políticas moldam as regras do jogo político22 – elas determinam quem define a
agenda da questão, quem tem acesso aos tomadores de decisão, quem
decide as políticas e quem pode vetar as decisões. Os três principais aspectos das instituições
políticas que considerarei neste estudo são as regras eleitorais; sistemas parlamentares versus
presidencialistas e, especialmente, o papel das legislaturas
em ambos; e o papel dos governos locais e entidades semipúblicas como
comitês consultivos e ONGs apoiadas pelo Estado.
As regras de votação afetam indiretamente a concessão de ajuda. Representação proporcional
tende a produzir um grande número de partidos políticos, alguns dos quais devem
se unem para formar coalizões governamentais. Os partidos minoritários podem obter os seus
questões de nicho nas agendas nacionais como um preço para aderir a tal coalizão.
Onde essas partes têm a ajuda para o desenvolvimento como um de seus problemas - como
foi o caso em momentos-chave na Alemanha, Holanda e Dinamarca - eles
20 capítulo 1
pode colocar essa questão na agenda política nacional muito mais facilmente do que é
o caso em um sistema político baseado na votação por maioria.
Relativamente ao impacto dos sistemas parlamentar e presidencialista na ajuda externa, o
elemento importante é a relação entre o poder executivo
e legislativo. Nos sistemas parlamentaristas, o executivo é formado a partir do
legislatura e normalmente se baseia em sua predominância partidária ou em um governo
coalizão na legislatura para permanecer no poder. Com isso, as legislaturas
sistemas parlamentaristas tendem a apoiar políticas governamentais, incluindo ajuda
políticas. Em contraste, em um sistema presidencial como o dos Estados Unidos,
os dois órgãos são autônomos e há uma tendência de parlamentares, independentemente dos
partidos políticos que controlam as duas casas, criticarem as políticas do Executivo,
especialmente as polémicas
com os seus constituintes (como foi o caso da ajuda externa). E essas críticas, por sua vez,
podem aprofundar o ceticismo público quanto à eficácia e adequação da ajuda externa.
O papel das legislaturas é importante de outras maneiras para influenciar a ajuda.

Eles podem trazer questões de ajuda à atenção do público e debater e agir, como no
caso da Dinamarca, como locais para informar o público e criar um consenso nacional sobre a
ajuda. Onde os legisladores estão desinformados ou desinteressados em questões de ajuda,
as burocracias têm muito mais voz sobre a quantidade e os propósitos da ajuda.
ajuda e muito menos responsabilização pública por essas decisões, como nos casos
da França e do Japão. A falta de responsabilidade pública muitas vezes leva, eventualmente,
a escândalos e críticas públicas contundentes à ajuda, até mesmo a um colapso no apoio
público. Isso ocorreu na Itália no início da década de 1990, quando se tornou
sabia que a ajuda daquele país estava envolvida na corrupção do governo.
As legislaturas também fornecem pontos de acesso à tomada de decisões do governo
para grupos de interesse que apóiam ou se opõem à ajuda e podem atuar como veto players em
decisões específicas relacionadas com a ajuda.
Finalmente, existem organizações que, devido ao seu acesso aos formuladores de políticas,
podem afetar a formulação de políticas: por exemplo, entidades governamentais locais,
conselhos consultivos capacitados e governo semi-independente apoiado
agências. No caso da Dinamarca, um comitê consultivo do governo sobre
questões de ajuda passaram a exercer um poder considerável sobre os propósitos e usos de
Ajuda dinamarquesa, porque o parlamento estava relutante em aprovar um programa de ajuda
ou política, a menos que tenha o imprimatur do conselho consultivo. Na Alemanha,
os institutos dos partidos políticos agiam como “submarinos” (é assim que o
Os alemães os descrevem) dentro dos partidos políticos a favor da ajuda ao desenvolvimento
e à promoção da democracia no exterior. Em outros países, como França e
nos Estados Unidos, os comitês consultivos exerciam relativamente pouca influência
sobre as decisões do governo sobre a ajuda externa.
Um último ponto precisa ser feito aqui. Os partidos políticos podem desempenhar um papel
determinar o montante e o sentido do auxílio. Muitas vezes acontece que mais
A ajuda, para fins mais orientados para o desenvolvimento, está normalmente associada a
partidos de esquerda e menos ajuda, com maior ênfase na segurança ou interesses
comerciais, estão associados aos partidos de direita no poder. No entanto, o
as orientações ideológicas dos partidos políticos nem sempre têm um efeito tão facilmente
previsível nos propósitos da ajuda, como vários dos estudos de caso irão
show.23
Interesses
Os grupos de interesse são uma força difundida e dinâmica na política, especialmente

onde há recursos públicos. Isso vale tanto para a ajuda externa quanto para
gastos em bem-estar, agricultura doméstica, educação e a vasta gama de
outras políticas e programas que os governos realizam. No que diz respeito à ajuda,
existem três categorias principais de interesses: os que apoiam os fins comerciais dos
auxílios (produtores agrícolas, manufatureiros e de serviços,
que muitas vezes consideram os auxílios um veículo para expandir os seus mercados de exportação ou que
encaram a ajuda como um meio de melhorar o seu acesso às importações de matérias-

primas necessárias); organizações não-governamentais e grupos de interesse público que
apóiam ajuda para socorro, desenvolvimento e propósitos relacionados (incluindo
organizações que defendem o desenvolvimento, amplamente definido, bem como aquelas que promovem
atividades específicas dentro dessa ampla categoria - quase sempre aquelas que
as próprias organizações realizam – como planejamento familiar e proteção ambiental); e
grupos com aÿnidade para determinados estrangeiros
países, etnias ou orientações religiosas que apoiam a ajuda direcionada
para esses grupos e países. Organizações específicas envolvidas em questões de ajuda
podem incluir grupos de produtores agrícolas, câmaras de comércio, associações
empresariais ou corporações individuais, sindicatos, igrejas, universidades, diásporas
étnicas (muitas nos Estados Unidos),
comunidades linguísticas (mais evidentes no Canadá, mas também na Bélgica), pensam
tanques e redes informais de influência (mais evidentes na França). Dentro de
essas categorias de interesses, haverá diferentes preferências políticas e
graus de acesso e influência (dependendo em parte das ideias e instituições descritas nas
seções anteriores) à medida que esses grupos competem pela influência sobre os
propósitos e usos da ajuda.
Qual é o papel da opinião pública na definição dos propósitos da ajuda? A opinião
pública tende a ser passiva e permissiva – pode influenciar os termos gerais
de debate sobre a ajuda externa e erigir amplas limitações ao montante e à direcção da
ajuda. Também pode ser manipulado por políticos e ativistas políticos por meio de atividades
de “educação pública” (esforços sistemáticos por parte dos
governos e defensores para explicar a necessidade e os sucessos dos gastos com ajuda)
e “enquadramento” – a caracterização da ajuda em termos de
normas mantidas - que podem moldar como o público vê a ajuda. Mas a opinião pública
22 capítulo 1
raramente conduz os propósitos da ajuda – exceto quando um público é despertado. E

quanto à ajuda externa, a opinião pública tende a ser despertada em duas circunstâncias: quando
há uma grande crise humanitária que o público observa na mídia
(especialmente na televisão) ou quando há um grande escândalo envolvendo o uso
dos fundos de ajuda. Em ambos os casos, o clamor público pode forçar o governo a agir – a
aumentar e redirecionar a ajuda ou diminuí-la e reformá-la.
Organização
A maioria das análises dos fatores que afetam as políticas públicas param depois de
considerar ideias, instituições e interesses ou subsumir a organização governamental na
categoria mais ampla de “instituições”. Mas no caso de estrangeiros
ajuda, isso seria um erro porque a forma como os governos se organizam para gerenciar
sua ajuda afeta a voz para o propósito de desenvolvimento de
ajuda dentro dos governos e a extensão do encorajamento e colaboração
por agências governamentais com grupos fora do governo que apoiam a ajuda ao
desenvolvimento. (Por organização, refiro-me à localização dentro do governo das tarefas
relacionadas a uma função importante ou programa de governo,
por exemplo, gestão de política externa ou programas de bem-estar. Não se refere
aos arranjos organizacionais dentro das agências governamentais, como
o tipo ou localização das agências.)24
Examinar a organização da ajuda dentro dos governos doadores como uma categoria
separada de análise baseia-se em duas proposições, extraídas da literatura da política
burocrática, bem como da minha própria experiência direta. Primeiro,
agências governamentais são atores políticos importantes por direito próprio—
defensores ou lobistas para sua própria missão e interesses. Às vezes eles
agem totalmente dentro dos limites do executivo, mas muitas vezes trabalham fora desses
limites, aliando-se a grupos de interesse privado em casa
ou organizações internacionais, agências governamentais estrangeiras e ONGs internacionais
ou grupos de interesse com os quais compartilham interesses. E segundo, quanto mais
funções relacionadas a um determinado propósito público forem unificadas
em uma única agência e mais elevada a localização burocrática desse
agência (por exemplo, nível de gabinete versus nível de subgabinete), maior a influência
essa agência terá sobre as políticas e programas relacionados à sua missão e propósito
básicos.
Não existe uma fórmula única para organizar os sistemas de ajuda dentro dos governos.
Alguns governos, como o do Reino Unido, unificaram suas atividades relacionadas à ajuda
em uma agência independente de nível ministerial, criando uma voz relativamente poderosa
dentro do governo em favor do uso de desenvolvimento de
ajuda.25 Outros governos, como o da Dinamarca, localizaram sua ajuda em
Ministério das Relações Exteriores. No caso da Dinamarca, a fusão da ajuda com o
Ministério das Relações Exteriores não parece ter enfraquecido a voz dentro do governo
mento para auxílio. Nos Estados Unidos, por outro lado, houve sucesso
resistência em meados da década de 1990 dentro e fora do governo a uma proposta de fusão
da USAID no Departamento de Estado com base no medo de que
o foco diplomático muitas vezes impulsionado pela crise do Departamento de Estado
sobrecarregar o foco de desenvolvimento de longo prazo dos programas da USAID. Ainda
outros governos, como os da França, do Japão e, cada vez mais, do
Estados Unidos, têm sistemas altamente fragmentados nos quais os programas de ajuda são
localizados em uma variedade de agências e onde a política e a implementação são
separados.
Mesmo onde as responsabilidades de ajuda são unificadas, alguns governos localizam
suas responsabilidades de ajuda no nível de subgabinete, e outros, como a Alemanha,
criaram um ministério do desenvolvimento. A organização da ajuda influencia
os propósitos de ajuda de dentro do governo através da unidade e status de
as vozes concorrentes que apoiam os vários usos da ajuda nos círculos de tomada de
decisão do governo. Além disso, uma vez estabelecida, a organização do sistema de ajuda
de um governo institucionaliza os interesses dentro do governo e,
assim, as finalidades do auxílio. Mesmo onde os líderes políticos desejam mudar esses
propósitos, a rigidez da organização governamental faz com que tais mudanças
muito difícil, como o Japão e a França descobriram quando esses governos
procuraram dar um maior foco de desenvolvimento em seu auxílio no final da década de 1990.
nota sobre fontes
Este livro é um estudo da doação de ajuda pelos governos (ajuda bilateral ). Isso não
incluem a política de doação de ajuda por organizações internacionais, como o
Banco Mundial, União Européia ou Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
( ajuda multilateral ). A razão básica para a ênfase na ajuda bilateral é
que tanto a ajuda bilateral quanto a multilateral se originam em governos doadores e
são as motivações e propósitos desses criadores de ajuda que desejamos
Compreendo.
Quanto às fontes para a história da ajuda e estudos de casos de doação de ajuda por
país, confiei em documentos governamentais, declarações de
oficiais, debates legislativos, publicações do CAD (especialmente os relatórios anuais do
presidente e revisões por pares do país) e dados quantitativos sobre doação de ajuda
(também principalmente do CAD, que há muito fornece os dados mais extensos e comparáveis
sobre doação de ajuda ), diversas pesquisas de opinião pública,
e outros materiais de fonte primária. Muitos materiais secundários - livros,
artigos de periódicos, estudos não publicados, reportagens e comentários—
foram desenhadas para este estudo. Essas fontes foram complementadas por extensas
entrevistas com funcionários da ajuda, profissionais e especialistas nos cinco casos
países de estudo - entrevistas destinadas a desvendar as realidades invisíveis de
ajuda, testar ideias e entender o que era importante e o que
24 capítulo 1
não foi. Adicionado a esses esforços está minha própria experiência como
funcionário do governo trabalhando em ajuda externa, o que me deu uma
noção de como as coisas funcionam (ou não funcionam), o que normalmente
está fora de vista e o que está à vista , padrões de interações entre os principais
atores políticos, a operação informal e formal das instituições políticas, e a
importância relativa de todos esses elementos na massa agitada que é a
formulação de políticas. “Estar lá” também me proporcionou uma experiência
direta do funcionamento de outros governos, bem como contatos úteis, que
aproveitei descaradamente para este estudo.

Carol Lancaster-Foreign Aid - Diplomacy, Development, Domestic Politics (2006) - 2-2

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a imprensa da universidade de chicago

carol lancaster é professora associada na Edmund A.

The University of Chicago Press, Chicago 60637 The

isbn-10: 0-226-47043-1 (pano)

Dados de Catalogação na Publicação da Biblioteca do Congresso

3. Diplomacia. 4. Desenvolvimento econômico—Cooperação

o O papel usado nesta publicação atende aos requisitos mínimos

Para Brian Atwood, Jill Buckley,

1 Por que ajuda externa? Preparando o

Abreviaturas, Acrônimos e Termos Estrangeiros 231

debatido, mas a ajuda ao desenvolvimento - aparentemente em vias de extinção no

Por que ajuda externa? Configurando o palco

e desenvolvimento empresarial na Rússia. Formação de partidos políticos e de mídia,

O número de organizações e países envolvidos no fornecimento de ajuda externa também é

práticos, deve ser dramaticamente expandido.5

por que ajuda externa? 3

então por que ajuda?

Questionar os propósitos da ajuda não é novo entre os estudiosos das relações

as relações nacionais veriam a ajuda externa como um instrumento ou reflexo da tendência

Nenhuma dessas teorias de política internacional explica adequadamente as

por que ajuda externa? 5

França, Alemanha e Dinamarca (caps. 3-7). Os primeiros quatro países foram os

argumento e descobertas deste livro

fim da Guerra Fria, promovendo a democracia, apoiando a economia e

Os interesses são o fator mais dinâmico na concessão de ajuda. Eles normalmente em

por que ajuda externa? 7

justificado principalmente pelo fato de que, com as devidas reformas nos

nota sobre teoria

por que ajuda externa? 9

Em vários casos, este estudo mostrará o papel mediador da política doméstica ao

Primeiro, a ajuda externa

A ajuda externa é um conceito complicado. Às vezes é considerado como uma política.

O Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC) da Organização para Cooperação e

visando o aperfeiçoamento humano – a inovação central na ajuda externa – esses

por que ajuda estrangeira? 11

A ajuda pode ser em dinheiro (subvenções ou empréstimos concessionais), em espécie

Além disso, especialmente quando se trata de um governo poderoso ou

de uma vez só.

Mais uma questão de medição envolve a comparação da generosidade, ou esforço

Segundo, Definindo os “Propósitos” da Ajuda

por que ajuda estrangeira? 13

tabela 1.1. oda líquida em 2004 como uma porcentagem do gni

Noruega 0,87 Finlândia 0,35

Luxemburgo 0,85 Alemanha 0,26

Dinamarca 0,84 Canadá 0,26

Suécia 0,77 Espanha 0,26

Meta da ONU 0,7 Média DAC 0,25

Holanda 0,74 Austrália 0,25

Portugal 0,63 Áustria 0,24

França 0,47 Grécia 0,23

Bélgica 0,41 Japão 0,19

Irlanda 0,39 Estados Unidos 0,16

Suíça 0,37 Itália 0,15

Reino Unido 0,36

Fonte: OCDE, Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC), tabela, “Net Official

Assistência ao Desenvolvimento em 2004,” http://www.oecd.org/dataoecd/40/3/35389786.pdf

(acessado em outubro de 2005).

e desenvolvimento novamente mudou para uma ênfase renovada no crescimento econômico,

A ajuda humanitária sempre foi a menos controversa de todas

de vítimas, por vezes produzindo pessoas deslocadas em casa ou refugiados

por que ajuda estrangeira? 15