Waltz - Structural Realism

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Realismo Estrutural após a Kenneth N. Waltz

Guerra Fria
Alguns estudiosos da política

internacional acreditam que o realismo é obsoleto.1 Eles argumentam que, embora os conceitos
do realismo de anarquia, auto-ajuda e equilíbrio de poder possam ter sido apropriados para uma
era passada, eles foram substituídos por condições alteradas e eclipsados por melhores Ideias.
Novos tempos exigem novos pensamentos. As condições em mudança exigem teorias revisadas
ou totalmente diferentes.
É verdade que, se as condições que uma teoria contemplava mudaram, a teoria não se aplica
mais. Mas que tipo de mudanças alterariam o sistema político internacional tão profundamente
que as velhas formas de pensar não seriam mais relevantes? Mudanças no sistema fariam isso;
mudanças no sistema não.
Mudanças dentro do sistema ocorrem o tempo todo, algumas importantes, outras não. Grandes
mudanças nos meios de transporte, comunicação e combate, por exemplo, afetam fortemente a
forma como os Estados e outros agentes interagem. Tais mudanças ocorrem no nível da unidade.
Na história moderna, ou talvez em toda a história, a introdução do armamento nuclear foi a maior
dessas mudanças. No entanto, na era nuclear, a política internacional continua sendo uma arena
de autoajuda. As armas nucleares mudam decisivamente a forma como alguns Estados garantem
sua própria segurança e possivelmente a de outros; mas as armas nucleares não alteraram a
estrutura anárquica do sistema político internacional.
As mudanças na estrutura do sistema são distintas das mudanças no nível da unidade. Assim,
as mudanças na polaridade também afetam a forma como os estados garantem sua segurança.
Mudanças significativas ocorrem quando o número de grandes potências se reduz a duas ou
uma. Com mais de dois, os estados confiam em sua segurança tanto em seus
Kenneth N. Waltz, ex-professor Ford de Ciência Política na Universidade da Califórnia, Berkeley, é

pesquisador associado do Instituto de Estudos de Guerra e Paz e professor adjunto da Universidade de Columbia.
Sou grato a Karen Adams e Robert Rauchhaus pela ajuda neste artigo desde sua concepção até sua
conclusão. Pelas críticas perspicazes e construtivas, gostaria de agradecer a Robert Art, Richard Betts,
Barbara Farnham, Anne Fox, Robert Jervis, Warner Schilling e Mark Sheetz.
1. Por exemplo, Richard Ned Lebow, “The Long Peace, the End of the Cold War, and the Failure of
Realism,” International Organization, Vol. 48, No. 2 (Primavera de 1994), pp. 249-277; Jeffrey W. Legro e
Andrew Moravcsik, “Alguém ainda é realista?” Segurança Internacional, v. 24, No. 2 (Outono de 1999), pp.
5-55; Bruce Russett, Agarrando a Paz Democrática: Princípios para uma Paz Pós-Guerra Fria (Princeton,
NJ: Princeton University Press, 1993); Paul Schroeder, “Realidade Histórica versus Teoria Neo-realista”,
International Security, Vol. 19, No. 1 (Verão de 1994), pp. 108-148; e João A.
Vasquez, “O Paradigma Realista e Programas de Pesquisa Degenerativos versus Progressivos: Uma
Avaliação da Pesquisa Neotradicional sobre a Proposta de Equilíbrio de Waltz”, American Political Science
Review, vol. 91, No. 4 (dezembro de 1997), pp. 899-912.
Segurança Internacional, v. 25, No. 1 (Verão 2000), pp. 5–

41 © 2000 pelo Presidente e Fellows do Harvard College e do Massachusetts Institute of Technology.
5
Segurança Internacional 25:1 6
próprios esforços internos e em alianças que possam fazer com outros. A competição
em sistemas multipolares é mais complicada do que a competição em sistemas
bipolares porque as incertezas sobre as capacidades comparativas dos estados se
multiplicam à medida que os números crescem e porque as estimativas da coesão e
força das coalizões são difíceis de fazer.
Tanto as mudanças de armamento quanto as mudanças de polaridade foram
grandes com ramificações que se espalharam pelo sistema, mas não o transformaram.
Se o sistema fosse transformado, a política internacional não seria mais política
internacional, e o passado não serviria mais de guia para o futuro. Começaríamos a
chamar a política internacional por outro nome, como alguns fazem. Os termos “política
mundial” ou “política global”, por exemplo, sugerem que a política entre Estados auto-
interessados preocupados com sua segurança foi substituída por algum outro tipo de
política ou talvez por nenhuma política.
Que mudanças, pode-se perguntar, transformariam a política internacional em algo

distintamente diferente? A resposta comumente dada é que a política internacional
está sendo transformada e o realismo está se tornando obsoleto à medida que a
democracia amplia seu domínio, à medida que a interdependência aperta seu controle
e as instituições facilitam o caminho para a paz. Considero esses pontos em seções
sucessivas. Uma quarta seção explica por que a teoria realista mantém seu poder
explicativo após a Guerra Fria.
Democracia e Paz
O fim da Guerra Fria coincidiu com o que muitos consideraram uma nova onda
democrática. A tendência para a democracia combinada com a redescoberta de
Michael Doyle do comportamento pacífico dos estados democráticos liberais contribui
fortemente para a crença de que a guerra é obsoleta, se não obsoleta, entre os estados
industriais avançados do mundo.
A tese da paz democrática sustenta que as democracias não lutam contra as
democracias. Observe que eu digo “tese”, não “teoria”. A crença de que as democracias
constituem uma zona de paz repousa sobre uma alta correlação percebida entre a
forma governamental e o resultado internacional. Francis Fukuyama acha que a
correlação é perfeita: nunca uma democracia lutou contra outra democracia. Jack Levy
diz que é “o mais próximo que temos de uma lei empírica
2. Michael W. Doyle, “Kant, Legados Liberais e Relações Exteriores, Partes 1 e 2”, Filosofia e
Relações Públicas, vol. 12, Nos. 3 e 4 (Verão e Outono de 1983); e Doyle, “Kant: Liberalism and
World Politics”, American Political Science Review, Vol. 80, No. 4 (dezembro de 1986), pp. 1151-1169.
Realismo Estrutural após a Guerra Fria 7
no estudo das relações internacionais”.3 Mas, se é verdade que as democracias

repousam seguramente em paz entre si, não temos uma teoria, mas um suposto
fato implorando por uma explicação, como os fatos. A explicação dada geralmente
é assim: Democracias do tipo certo (isto é, as liberais) são pacíficas umas em
relação às outras. Este foi o ponto de Immanuel Kant. O termo que ele usou foi
Rechtsstaat ou república, e sua definição de república era tão restritiva que era
difícil acreditar que mesmo uma delas pudesse vir a existir.
quanto mais duas ou mais.4 E se o fizessem, quem pode dizer que continuariam
sendo do tipo certo ou continuariam a ser democracias? A curta e triste vida da
República de Weimar é um lembrete. E como se define qual é o tipo certo de
democracia? Alguns estudiosos americanos pensavam que a Alemanha Guilhermina
era o próprio modelo de um Estado democrático moderno com amplo sufrágio,
eleições honestas, uma legislatura que controlava a bolsa, partidos competitivos,
uma imprensa livre e uma burocracia altamente competente . Na visão britânica e
americana depois de agosto de 1914, a Alemanha acabou não sendo uma
democracia do tipo certo. John Owen tentou enfrentar o problema da definição
argumentando que as democracias que percebem umas às outras como
democracias liberais não lutarão.6 Isso antes entrega o jogo. As democracias
liberais às vezes se prepararam para guerras contra outras democracias liberais e
às vezes chegaram perto de combatê-las. Christopher Layne mostra que algumas
guerras entre democracias foram evitadas não por causa da relutância dos
democracias para lutar entre si, mas por medo de um terceiro - uma boa razão
realista. Como, por exemplo, a Grã-Bretanha e a França poderiam lutar entre si por
causa de Fashoda em 1898, quando a Alemanha espreitava em segundo plano?
Ao enfatizar as razões políticas internacionais para as democracias não lutarem
entre si, Layne chega ao cerne da questão .
3. Francis Fukuyama, “A Democracia Liberal como um Fenômeno Global”, Ciência Política e Política, vol. 24,
No. 4 (1991), p. 662. Jack S. Levy, “Domestic Politics and War”, em Robert I. Rotberg e Theodore K. Rabb,
eds., The Origin and Prevention of Major Wars (Cambridge: Cambridge University Press, 1989), p. 88.
4. Kenneth N. Waltz, “Kant, Liberalism, and War”, American Political Science Review, Vol. 56, No. 2 (junho de
1962). Referências subsequentes de Kant são encontradas neste trabalho.
5. Ido Oren, “A Subjetividade da Paz 'Democrática': Mudando as Percepções dos EUA sobre a Alemanha
Imperial”, International Security, vol. 20, No. 2 (Outono de 1995), pp. 157ss.; Christopher Layne, na segunda
metade de Layne e Sean M. Lynn-Jones, Deve a América espalhar a democracia? A Debate (Cam bridge,
Mass.: MIT Press, no prelo), argumenta convincentemente que o controle democrático da Alemanha sobre a
política externa e militar não era mais fraco do que o da França ou da Grã-Bretanha.
6. John M. Owen, “Como o Liberalismo Produz a Paz Democrática”, Segurança Internacional, Vol. 19, No. 2
(Outono de 1994), pp. 87-125. Cf. seu Liberal Peace, Liberal War: American Politics and International Security
(Ithaca, NY: Cornell University Press, 1997).
7. Christopher Layne, “Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace,” International Security, Vol. 19, No. 2
(Outono de 1994), pp. 5-49.
a forma política pode eliminar algumas das causas da guerra; não pode eliminar todos
eles. A tese da paz democrática só será válida se todas as causas da guerra estiverem
dentro dos Estados.
as causas da guerra
Explicar a guerra é mais fácil do que entender as condições da paz. Se alguém

perguntar o que pode causar a guerra, a resposta simples é “qualquer coisa”. Essa é a
resposta de Kant: O estado natural é o estado de guerra. Nas condições internacionais
política, a guerra se repete; a maneira segura de abolir a guerra, então, é abolir a
política internacional.
Ao longo dos séculos, os liberais demonstraram um forte desejo de tirar a política da
política. O ideal dos liberais do século XIX era o estado policial, isto é, o estado que
limitaria suas atividades à captura de criminosos e ao cumprimento de contratos. O
ideal do estado de laissez-faire encontra muitas contrapartes entre os estudantes de
política internacional com seus ienes para obter o poder da política de poder, o nacional
da política internacional, a dependência da interdependência, o relativo dos ganhos
relativos, o a política fora da política internacional, e a estrutura fora da teoria estrutural.
Os proponentes da tese da paz democrática escrevem como se a expansão da

democracia fosse negar os efeitos da anarquia. Nenhuma causa de conflito e guerra
será mais encontrada no nível estrutural. Francis Fukuyama acha “perfeitamente
possível imaginar sistemas estatais anárquicos que sejam pacíficos”. Ele não vê razão
para associar anarquia com guerra. Bruce Russett acredita que, com democracias
suficientes no mundo, “pode ser possível, em parte, suplantar os princípios
'realistas' (anarquia, o dilema de segurança dos Estados) que dominaram a prática. . .
desde pelo menos o século XVII.”8 Assim, a estrutura é removida da teoria estrutural.
Os estados democráticos estariam tão confiantes nos efeitos de preservação da paz da
democracia que não mais temeriam que outro estado, desde que permanecesse
democrático, fizesse algo errado. A garantia do bom comportamento externo do Estado
derivaria de suas admiráveis qualidades internas.
Esta é uma conclusão que Kant não sustentaria. Historiadores alemães na virada do
século XIX se perguntavam se estados pacíficos poderiam ser plantados e se esperava
que crescessem onde os perigos externos os pressionavam diariamente.9 Um século
antes Kant nutria a mesma preocupação. o
8. Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man (Nova York: Free Press, 1992), pp. 254-256.
Russett, Agarrando a Paz Democrática, p. 24.
9. Por exemplo, Leopold von Ranke, Gerhard Ritter e Otto Hintze. O americano William Graham Sumner
e muitos outros compartilharam suas dúvidas.
A sétima proposição de seus “Princípios da Ordem Política” afirma que o

estabelecimento de uma constituição adequada requer internamente o ordenamento
adequado das relações externas dos Estados. O primeiro dever do Estado é
defender-se e, fora de uma ordem jurídica, ninguém, a não ser o próprio Estado,
pode definir as ações necessárias. “A lesão de um país menos poderoso”, escreve
Kant, “pode estar envolvida apenas na condição de um vizinho mais poderoso
antes de qualquer ação; e no Estado de Natureza um ataque em tais circunstâncias seria
justificável.”10 No estado de natureza, não existe guerra injusta.
Todo estudante de política internacional está ciente dos dados estatísticos que
sustentam a tese da paz democrática. Todos também sabem, pelo menos desde
David Hume, que não temos motivos para acreditar que a associação de eventos
fornece uma base para inferir a presença de uma relação causal. John Mueller
especula corretamente que não é a democracia que causa a paz, mas que outras
condições causam tanto a democracia quanto a paz. estados de suas épocas.
Estados poderosos muitas vezes alcançam seus objetivos por meios pacíficos,
onde Estados mais fracos falham ou têm que recorrer à guerra.12 Assim, o governo
americano considerou o democraticamente eleito Juan Bosch da República
Dominicana fraco demais para trazer ordem ao seu país. Os Estados Unidos
derrubaram seu governo enviando 23.000 soldados em uma semana, tropas cuja
mera presença tornava a luta desnecessária. Salvador Allende, governante
democraticamente eleito do Chile, foi sistemática e efetivamente minado pelos
Estados Unidos, sem o uso aberto da força, porque seus líderes achavam que seu
governo estava tomando um rumo errado. Como disse Henry Kissinger: “Não vejo
por que precisamos ficar parados e assistir a um país se tornar comunista devido
à irresponsabilidade de seu próprio povo” . . As democracias “revolucionárias” são
objetos especialmente tentadores de intervenção de outras democracias que
desejam salvá-las. A política americana pode ter sido sábia em ambos os casos,
mas suas ações certamente colocam em dúvida a tese da paz democrática. Assim
como os casos em que uma democracia lutou contra outra democ
10. Immanuel Kant, A Filosofia do Direito, trad. W. Hastie (Edimburgo: T. e T. Clark, 1887), p. 218.
11. John Mueller, “A guerra ainda está se tornando obsoleta?” artigo apresentado na reunião anual da
American Political Science Association, Washington, DC, agosto-setembro de 1991, pp. 55ss; cf. seu
Quiet Cataclysm: Re ections on the Recent Transformation of World Politics (Nova York: HarperCollins,
1995).
12. Edward Hallett Carr, Crise de Vinte Anos: Uma Introdução ao Estudo das Relações Internacionais,
2ª ed. (Nova York: Harper and Row, 1946), pp. 129-132.
13. Citado em Anthony Lewis, “The Kissinger Doctrine”, New York Times, 27 de fevereiro de 1975, p.
35; e veja Henry Kissinger, The White House Years (Boston: Little, Brown, 1979), cap. 17.
14 O mesmo acontece com os casos em que legislaturas democraticamente eleitas

clamaram pela guerra, como aconteceu, por exemplo, no Paquistão e na Jordânia.
Claro que se pode dizer que sim, mas a República Dominicana e o Chile não foram
democracias liberais nem percebidas como tal pelos Estados Unidos. Uma vez
começa a descer por esse caminho, não há lugar para parar. O problema é agravado porque
as democracias liberais, enquanto se preparam para uma guerra que podem temer, começam a
parecer menos liberais e parecerão menos liberais ainda se começarem a lutar
1. Estou tentado a dizer que a tese da paz democrática na forma em que
seus proponentes o lançam é irrefutável. Uma democracia liberal em guerra com outra
é improvável que o país a chame de democracia liberal.
As democracias podem viver em paz com as democracias, mas mesmo que todos os Estados
se tornasse democrática, a estrutura da política internacional permaneceria anárquica. A
estrutura da política internacional não é transformada por mudanças
internas aos estados, por mais amplas que sejam as mudanças. Na ausência de
uma autoridade externa, um estado não pode ter certeza de que o amigo de hoje não será
inimigo de amanhã. De fato, as democracias às vezes se comportaram como se
a democracia de hoje é o inimigo de hoje e uma ameaça presente para eles. Em Federalista
No artigo número seis, Alexander Hamilton perguntou se os treze estados da
a Confederação pode viver pacificamente uns com os outros como livremente constituídos
repúblicas. Ele respondeu que houve “quase tantos populares quanto
guerras.” Ele citou as muitas guerras travadas pelos republicanos Esparta, Atenas, Roma,
Cartago, Veneza, Holanda e Grã-Bretanha. John Quincy Adams, em resposta a
A alegação contrária de James Monroe, afirmou “que o governo de uma República
era tão capaz de intrigar os líderes de um povo livre quanto os monarcas vizinhos.
Estados e Grã-Bretanha tornaram-se mais democráticos, a amargura cresceu entre eles,

e a possibilidade de guerra foi às vezes seriamente considerada em ambos os lados
do Atlântico. A França e a Grã-Bretanha estavam entre os principais adversários na
as grandes potências políticas do século XIX, como eram antes.
O fato de se tornarem democracias não mudou seu comportamento em relação a cada
outro. Em 1914, a Inglaterra e a França democráticas lutaram contra a Alemanha democrática,
e as dúvidas sobre a posição democrática desta última apenas ilustram o problema da definição.
De fato, o pluralismo democrático da Alemanha foi uma causa subjacente da guerra. Em resposta
aos interesses internos, a Alemanha seguiu
14. Veja, por exemplo, Kenneth N. Waltz, “America as Model for the World? Uma política externa
Perspectiva”, PS: Ciência Política e Política, Vol. 24, No. 4 (Dezembro de 1991); e Mueller, “A guerra ainda
está se tornando obsoleta?” pág. 5.
15. Citado em Walter A. McDougall, Promised Land, Crusader State (Boston: Houghton Mif in,
1997), pág. 28 e n. 36.
políticas destinadas a assustar a Grã-Bretanha e a Rússia. E hoje se uma guerra que poucos
temiam fosse travada pelos Estados Unidos e Japão, muitos americanos diriam que o Japão não
era uma democracia afinal, mas apenas um partido único
Estado.
O que podemos concluir? Democracias raramente lutam contra democracias, poderíamos dizer,
e então acrescentar como uma palavra de cautela essencial que a excelência interna dos Estados
é uma base frágil de paz.
guerras democráticas
Democracias coexistem com estados não democráticos. Embora as democracias raramente lutem
contra as democracias, elas lutam, como observou Michael Doyle, pelo menos sua parcela de
guerras contra os outros. crítico. Assim, o ex-secretário de Estado Warren Christopher afirmou que
“nações democráticas raramente iniciam guerras ou ameaçam seus vizinhos”.17 Pode-se sugerir
que ele tente sua proposta na América Central ou do Sul. Cidadãos de estados democráticos
também tendem a pensar em estados antidemocráticos como ruins, além do que eles fazem,
simplesmente porque são antidemocráticos. As democracias promovem a guerra porque às vezes
decidem que a maneira de preservar a paz é derrotar os estados não democráticos e torná-los
democráticos.
Durante a Primeira Guerra Mundial, Walter Hines Page, embaixador americano na Inglaterra,
afirmou que “não há segurança em nenhuma parte do mundo onde as pessoas não possam pensar
em um governo sem rei e nunca haverá”. O Estado Dean Rusk afirmou que “os Estados Unidos
não podem estar seguros até que todo o ambiente internacional seja ideologicamente seguro”.18
Políticas à parte, a própria existência de estados não democráticos é um perigo para outros. Os
líderes políticos e intelectuais americanos muitas vezes adotaram essa visão. O intervencionismo
liberal está novamente em marcha. O presidente Bill Clinton e seu conselheiro de segurança
nacional, Anthony Lake, instaram os Estados Unidos a tomar medidas para fortalecer a democracia
em todo o mundo. A tarefa, teme-se, será assumida pelos militares americanos com algum
entusiasmo. O ex-chefe do Estado-Maior do Exército, General Gordon Sullivan, por exemplo, era a
favor de um novo “modelo” militar, substituindo o objetivo negativo de contenção por um positivo:
“Promover a democracia,
16. Doyle, “Kant, Legados Liberais e Relações Exteriores, Parte 2”, p. 337.
17. Warren Christopher, “The US-Japan Relationship: The Responsibility to Change”, discurso para a
Associação Japonesa de Executivos Corporativos, Tóquio, Japão, 11 de março de 1994 (Departamento
de Estado dos EUA, Bureau of Public Affairs, Office of Public Comunicação), pág. 3.
18. Página citada em Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis (Nova York: Columbia
University Press, 1959), p. 121. Rusk citado em Layne, “Kant or Cant”, p. 46.
estabilidade regional e prosperidade econômica.”19 Outras vozes nos exortam a entrar em

uma “luta para garantir que as pessoas sejam bem governadas”. justiça, mas pela
sobrevivência.”20 Como disse RH Tawney: “Ou a guerra é uma cruzada, ou é um crime.”21 As
cruzadas são assustadoras porque os cruzados vão à guerra por causas justas, que eles
definem para si mesmos e tentam impor outros. Poder-se-ia esperar que os americanos
tivessem aprendido que não são muito bons em causar democracia no exterior.
Mas, infelizmente, se o mundo só pode ser tornado seguro para a democracia tornando-o
democrático, então todos os meios são permitidos e usá-los torna-se um dever. O fervor bélico
do povo e de seus representantes às vezes é difícil de conter. Assim, Hans Morgenthau
acreditava que “a seleção democrática e a responsabilidade dos funcionários governamentais
destruíram a moralidade internacional como um sistema efetivo de contenção”.22 Uma vez
que, como Kant acreditava, a guerra entre Estados autodirigidos ocasionalmente irromperá, a
paz deve ser inventada. Para qualquer governo, fazer isso é uma tarefa difícil, e todos os
estados às vezes são deficientes em realizá-la, mesmo que desejem. Os líderes democráticos
podem responder ao fervor pela guerra que seus cidadãos às vezes demonstram, ou até
mesmo tentar despertá-lo, e os governos às vezes são constrangidos por cálculos eleitorais a
adiar medidas preventivas. Assim, o primeiro-ministro britânico Stanley Baldwin disse que se
ele tivesse convocado em 1935 o rearmamento britânico contra a ameaça alemã, seu partido
teria perdido a próxima eleição.23 Os governos democratas podem responder a imperativos
políticos internos quando deveriam estar respondendo a imperativos externos. Todos os
governos têm suas falhas, as democracias sem dúvida menos que outras, mas isso não é
suficiente para sustentar a tese da paz democrática.
Que a paz possa prevalecer entre os estados democráticos é um pensamento reconfortante.

O reverso da proposição – que a democracia pode promover a guerra contra estados não
democráticos – é perturbador. Se o último for válido, não podemos nem mesmo dizer com
certeza que a expansão da democracia trará uma diminuição líquida na quantidade de guerra
no mundo.
19. Citado em Clemson G. Turregano e Ricky Lynn Waddell, “From Paradigm to Paradigm Shift: The
Military and Operations Other Than War”, Journal of Political Science, Vol. 22 (1994), pág. 15.
20. Peter Beinart, “The Return of the Bomb”, New Republic, 3 de agosto de 1998, p. 27.
21. Citado em Michael Straight, Make This the Last War (Nova York: GP Putnam's Sons, 1945), p. 1.
22. Hans J. Morgenthau, Política entre as Nações: A Luta pelo Poder e pela Paz, 5ª ed. (Nova York:
Knopf, 1973), p. 248.
23. Gordon Craig e Alexander George, Force and Statecraft: Diplomatic Problems of Our Time, 2ª ed.
(Nova York: Oxford University Press, 1990), p. 64.
Com uma república estabelecida em um estado forte, Kant esperava que a forma
republicana gradualmente se firmasse no mundo. Em 1795, a América forneceu a esperança.
Duzentos anos depois, notavelmente, ainda o faz. Desde que os liberais expressaram
seus pontos de vista pela primeira vez, eles estão divididos. Alguns instaram os estados
liberais a trabalhar para elevar os povos ignorantes e trazer os benefícios da liberdade,
justiça e prosperidade para eles. John Stuart Mill, Giuseppe Mazzini, Woodrow Wilson e
Bill Clinton são todos liberais intervencionistas. Outros liberais, Kant e Richard Cobden,
por exemplo, embora concordem com os benefícios que a democracia pode trazer ao
mundo, enfatizaram as dificuldades e os perigos de buscar ativamente sua propagação.
Se o mundo agora é seguro para a democracia, devemos nos perguntar se a

democracia é segura para o mundo. Quando a democracia está em ascensão, condição
que no século XX assistiu à vitória de guerras quentes e frias, o espírito intervencionista
floresce. O efeito é intensificado quando um estado democrático se torna dominante,
como os Estados Unidos são agora. A paz é a causa mais nobre da guerra. Se faltam as
condições de paz, então o país com capacidade para criá-las pode ser tentado a fazê-lo,
seja pela força ou não. O fim é nobre, mas por uma questão de direito, insiste Kant,
nenhum Estado pode intervir nos arranjos internos de outro. De fato, pode-se notar que
a intervenção, mesmo para fins dignos, muitas vezes traz mais mal do que bem. O vício
ao qual as grandes potências sucumbem facilmente em um mundo multipolar é a
desatenção; em um mundo bipolar, reação exagerada; em um mundo unipolar,
superextensão.
A paz é mantida por um delicado equilíbrio de restrições internas e externas.
Os estados com excesso de poder são tentados a usá-lo, e os estados mais fracos
temem que o façam. As leis das federações voluntárias, para usar a linguagem de Kant,
são desrespeitadas ao capricho dos mais fortes, como os Estados Unidos demonstraram
há uma década ao garimpar as águas da Nicarágua e invadir o Panamá. Em ambos os
casos, os Estados Unidos violaram descaradamente a lei internacional. No primeiro,
negou a competência da Corte Internacional de Justiça, que anteriormente havia
aceitado. No segundo, respeitou a lei consagrada na Carta da Organização dos Estados
Americanos, da qual foi o principal patrocinador.
Se a tese da paz democrática está certa, a teoria realista estrutural está errada. Pode-
se acreditar, como Kant, que as repúblicas são, em geral, bons estados e que o poder
desequilibrado é um perigo, não importa quem o exerça. Dentro e fora do círculo dos
Estados democráticos, a paz depende de um precário equilíbrio de forças. As causas da
guerra não estão simplesmente nos estados ou no sistema estatal; eles são encontrados
em ambos. Kant entendeu isso. Os devotos da tese da paz democrática ignoram-na.
Os efeitos fracos da interdependência
Se não apenas a democracia, a expansão da democracia combinada com o estreitamento

da interdependência nacional não pode preencher a receita para a paz oferecida pelos
liberais do século XIX e tantas vezes repetida hoje ? poder do motivo de lucro. Os estados
democráticos podem dedicar-se cada vez mais à busca da paz e dos lucros. O estado
comercial está substituindo o estado político-militar, e o poder do mercado agora rivaliza
ou supera o poder do estado, ou assim acreditam alguns.25 Antes da Primeira Guerra
Mundial, Norman Angell acreditava que as guerras não seriam travadas porque não
pagam, mas a Alemanha e a Grã-Bretanha, os segundos melhores clientes um do outro,
travaram uma longa e sangrenta guerra.26 A interdependência, de certa forma,
promove a paz ao multiplicar os contatos entre os Estados e contribuir para o entendimento
mútuo. Também multiplica as ocasiões de conflitos que podem promover ressentimento
e até guerra.27 A interdependência estreita é uma condição na qual uma parte mal pode
se mover sem empurrar as outras; um pequeno empurrão se espalha pela sociedade.
Quanto mais próximos os laços sociais, mais extremo se torna o efeito, e não se pode
perseguir sensatamente um interesse sem levar em conta os interesses dos outros. Um
país está então inclinado a tratar os atos de outro país como eventos dentro de sua
própria política e a tentar controlá-los.
Que a interdependência promove tanto a guerra quanto a paz já foi dito com bastante
frequência. O que requer ênfase é que, de qualquer forma, entre as forças que moldam a
política internacional, a interdependência é fraca. A interdependência dentro dos estados
modernos é muito mais próxima do que entre os estados. A economia soviética foi
planejada de modo que suas partes mais distantes fossem não apenas interdependentes,
mas também integradas. Grandes fábricas dependiam para sua produção de produtos trocados
24. Respostas fortemente afirmativas são dadas por John R. Oneal e Bruce Russett, “Avaliando a paz
liberal com especificações alternativas: o comércio ainda reduz o conflito”, Journal of Peace Research,
vol. 36, No. 4 (julho de 1999), pp. 423-442; e Russett, Oneal e David R. Davis, “A Terceira Perna do Tripé
Kantiano para a Paz: Organizações Internacionais e Disputas Militares, 1950–85”,
Organização Internacional, v. 52, No. 3 (Verão de 1998), pp. 441-467.
25. Richard Rosecrance, The Rise of the Trading State: Commerce and Coalitions in the Modern World
(Nova York: Basic Books, 1986); e às vezes Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of
Power in the World Economy (Nova York: Cambridge University Press, 1996).
26. Norman Angell, A Grande Ilusão, 4ª rev. e edição ampliada. (Nova York: Putnam's, 1913).
27. Katherine Barbieri, “Interdependência econômica: um caminho para a paz ou uma fonte de conflito
interestadual?” Journal of Peace Research, vol. 33, No. 1 (Fevereiro de 1996). Lawrence Keely, War
before Civilization: The Myth of the Peaceful Savage (Nova York: Oxford University Press, 1996), p. 196,
mostra que com o aumento do comércio e casamentos entre as tribos, a guerra tornou-se mais frequente.
com outros. Apesar da forte integração da economia soviética, o estado

desmoronou. A Iugoslávia fornece outra ilustração gritante. Uma vez que a pressão
política externa diminuiu, os interesses econômicos internos eram fracos demais
para manter o país unido. Devemos nos perguntar se a interdependência econômica
é mais efeito do que causa. Internamente, a interdependência torna-se tão próxima
que integração é a palavra adequada para descrevê-la. A interdependência torna-
se integração porque internamente é alta a expectativa de que a paz prevaleça e
a ordem seja preservada. Externamente, bens e capitais fluem livremente onde a
paz entre os países parece estar estabelecida de forma confiável. A
interdependência, como a integração, depende de outras condições. É mais uma
variável dependente do que independente. Os Estados, se puderem, evitam se
tornar excessivamente dependentes de bens e recursos que podem ser negados
a eles em crises e guerras. Os Estados tomam medidas, como o comércio
administrado do Japão, para evitar a dependência excessiva de outros.28
O impulso de proteger a própria identidade – cultural e política, bem como
econômica – da invasão de outros é forte. Quando parece que “vamos afundar ou
nadar juntos”, nadar separadamente parece atraente para quem consegue fazê-lo.
A partir de Platão, as utopias foram colocadas isoladas dos vizinhos, para que as
pessoas pudessem construir sua vida coletiva não contaminada pelo contato com
os outros. Com zero interdependência, nem conflito nem guerra são possíveis.
Com a integração, o internacional torna-se política nacional.29 A zona intermediária
é cinzenta, com efeitos de interdependência ora bons, proporcionando os benefícios
de trabalho dividido, compreensão mútua e enriquecimento cultural, ora ruins,
levando ao protecionismo, ressentimento mútuo , conflito, e
guerra.
Os efeitos desiguais da interdependência, com algumas partes ganhando mais,

outras ganhando menos, são obscurecidos pela substituição do termo
“interdependência assimétrica” de Robert Keohane e Joseph Nye por relações de
dependência e independência entre estados . posição mais forte do que os
relativamente dependentes. Se eu dependo mais de você do que você depende
de mim, você tem mais maneiras de me influenciar e afetar minha
28. Sobre estados que administram a interdependência para evitar dependência excessiva, ver
especialmente Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations (Princeton, NJ: Princeton
University Press, 1987), cap. 10; e Suzanne Berger e Ronald Dore, eds., National Diversity and Global
Capitalism (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996).
29. Cf. Kenneth N. Waltz, em Steven L. Spiegel e Waltz, eds., Con ict in World Politics (Cambridge,
Mass.: Winthrop, 1971), cap. 13.
30. Robert O. Keohane e Joseph S. Nye, Poder e Interdependência, 2ª ed. (Nova York: Harper Collins,
1989).
destino do que eu de afetar o seu. A interdependência sugere uma condição de

dependência aproximadamente igual das partes umas das outras. A omissão da palavra
“dependência” atenua as desigualdades que marcam as relações dos Estados e faz
com que todos pareçam estar em pé de igualdade. Muito da política internacional,
assim como da nacional, é sobre desigualdades. Separar uma “área temática” de outras
e enfatizar que os Estados fracos têm vantagens em alguns deles reduz a sensação de
desigualdade. Enfatizando a baixa fungibilidade do poder promove o efeito. Se o poder
não for muito fungível, os estados fracos podem ter vantagens decisivas em algumas
questões. Mais uma vez, os efeitos da desigualdade são atenuados. Mas o poder,
pouco fungível para estados fracos, é muito fungível para estados fortes. A história da
política externa americana desde a Segunda Guerra Mundial está repleta de exemplos
de como os Estados Unidos usaram sua capacidade econômica superior para promover
seus interesses políticos e de segurança.31
Em um ensaio de 1970, descrevi a interdependência como uma ideologia usada
pelos americanos para camuflar a grande influência que os Estados Unidos desfrutam
na política internacional, fazendo parecer que nações fortes e fracas, ricas e pobres
estão igualmente enredadas em uma espessa teia de interdependência. .32 Em seu
livro recente, The Retreat of the State, Susan Strange chegou à mesma conclusão,
mas por um caminho estranho. Seu argumento é que “a integração progressiva da
economia mundial, por meio da produção internacional, deslocou o equilíbrio de poder
dos estados para os mercados mundiais”. de estados fracos a estados mais fortes“
com alcance global ou regional; (2) o poder “deslocou-se lateralmente dos estados para
os mercados e, portanto, para as autoridades não estatais, que derivam o poder de
suas participações de mercado”; e (3) algum poder “evaporou” sem que ninguém o
exercesse.33 Na política internacional, sem autoridade central, o poder às vezes
escapa e às vezes se move lateralmente para os mercados. Quando ocorre uma
derrapagem séria, no entanto, os estados mais fortes intervêm para revertê-la, e as
empresas dos estados mais fortes controlam as maiores participações de mercado de
qualquer maneira. Pode-se duvidar se os mercados escapam mais ao controle dos
grandes estados agora do que
31. Keohane e Nye estão em ambos os lados da questão. Ver, por exemplo, ibid., p. 28. Keohane enfatizou que o
poder não é muito fungível em Keohane, ed., “Theory of World Politics”, Neorealism and Its Critics (Nova York:
Columbia University Press, 1986); e ver Kenneth N. Waltz, “Re ection on Theory of International Politics: A
Response to My Critics”, em ibid. Robert J. Art analisa detalhadamente a fungibilidade do poder. Ver Art, “American
Foreign Policy and the Fungibility of Force,”
Estudos de Segurança, vol. 5, No. 4 (Verão de 1996).
32. Kenneth N. Waltz, “O Mito da Interdependência Nacional”, em Charles P. Kindleberger, ed., The International
Corporation (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1970).
33. Strange, Retreat of the State, pp. 46, 189.
aconteceu no século XIX ou antes — talvez menos, já que a competência dos

Estados aumentou pelo menos na proporção dos aumentos no tamanho e nas
complicações dos mercados. Qualquer um, realista ou não, pode pensar que a
primeira proposta de Strange é a mais importante. Nunca desde o Império Romano
o poder esteve tão concentrado em um estado. Apesar de acreditar que o poder
passou dos estados para os mercados, Strange reconheceu a realidade. Ela
observou perto do início de seu livro que a “autoridade – o 'poder sobre' os
resultados globais desfrutados pela sociedade americana e, portanto, indiretamente
pelo governo dos Estados Unidos – ainda é superior à de qualquer outra sociedade
ou de qualquer outro governo”. E perto do final, ela comentou que a “autoridade
dos governos tende a sobrepujar a cautela dos mercados”. Rua. E o Fundo
Monetário Internacional (FMI) é obrigado a seguir o exemplo americano, apesar
das dúvidas da Alemanha ou do Japão.”34
A história dos últimos dois séculos tem sido de governos centrais adquirindo
cada vez mais poder. Alexis de Tocqueville observou durante sua visita aos
Estados Unidos em 1831 que “o Governo Federal quase nunca interfere em nada
além de assuntos externos; e os governos dos estados, na realidade, dirigem a
sociedade na América”.35 Após a Segunda Guerra Mundial, os governos da
Europa Ocidental dispuseram de cerca de um quarto da renda de seus povos. A
proporção agora é mais da metade. Numa época em que americanos, britânicos,
russos e chineses condenavam o controle do Estado sobre suas vidas, era
intrigante saber que os Estados estavam perdendo o controle sobre seus assuntos
externos. Perder o controle, pergunta-se, em comparação com quando? Estados
fracos perderam parte de sua influência e controle sobre assuntos externos, mas
Estados fortes não perderam a deles. Os padrões dificilmente são novos. Nos
séculos XVIII e XIX, o estado mais forte e de maior alcance interveio em todo o
globo e construiu o império mais extenso da história. No século XX, o Estado mais
forte e de maior alcance repetiu o comportamento intervencionista da Grã-Bretanha
e, desde o fim da Guerra Fria, em escala cada vez maior, sem construir um império.
A ausência de império dificilmente significa, entretanto, que a extensão da influência
e controle da América sobre as ações de outros seja de menor importância. O
enfraquecimento do poder do Estado, seja inter
34. Ibid., pp. 25, 192.

35. Alexis de Tocqueville, Democracy in America, ed. JP Mayer, trad. George Lawrence (Nova York:
Harper Perennial, 1988), p. 446, n. 1.
nalmente ou externamente, é mais um desejo e uma ilusão do que uma realidade na maior
parte do mundo.
Sob a Pax Britannica, a interdependência dos estados tornou-se incomumente próxima, o
que para muitos pressagia um futuro pacífico e próspero. Em vez disso, seguiu-se um período
prolongado de guerra, autarquia e mais guerra. O sistema econômico internacional, construído
sob os auspícios americanos após a Segunda Guerra Mundial e posteriormente alterado para
atender a seus propósitos, pode durar mais tempo, mas também pode não durar.
O caráter da política internacional muda à medida que a interdependência nacional se estreita
ou se afrouxa. No entanto, mesmo que as relações variem, os estados precisam cuidar de si
mesmos da melhor maneira possível em um ambiente anárquico. Internacionalmente, o século
XX foi, em sua maior parte, infeliz. Em seu último trimestre, as nuvens se levantaram um pouco,
mas vinte e cinco anos é uma base leve para fundamentar conclusões otimistas. Não só os
efeitos da estreita interdependência são problemáticos, mas também a sua durabilidade.
O Papel Limitado das Instituições Internacionais
Uma das acusações lançadas à teoria realista é que ela deprecia a importância das instituições.
A acusação é justificada, e o estranho caso da OTAN (Organização do Tratado do Atlântico
Norte) sobreviver ao seu propósito mostra por que os realistas acreditam que as instituições
internacionais são moldadas e limitadas pelos Estados que as fundaram e as sustentam e têm
pouco efeito independente. Os institucionalistas liberais deram pouca atenção às organizações
destinadas a reforçar a segurança dos Estados até que, contrariamente às expectativas
inferidas das teorias realistas, a OTAN não apenas sobreviveu ao fim da Guerra Fria, mas
passou a adicionar novos membros e prometer abraçar ainda mais. Longe de invalidar ou
colocar em dúvida a teoria realista, a história recente da OTAN ilustra a subordinação das
instituições internacionais aos propósitos nacionais.
explicando as instituições internacionais
A natureza e os propósitos das instituições mudam à medida que as estruturas variam. No

velho mundo multipolar, o núcleo de uma aliança consistia em um pequeno número de estados
de capacidade comparável. Suas contribuições para a segurança uns dos outros eram de
importância crucial porque eram de tamanho semelhante. Como os principais aliados eram
militarmente interdependentes, a deserção de um teria tornado seus parceiros vulneráveis a
uma aliança concorrente. Os membros de alianças opostas antes da Primeira Guerra Mundial
eram fortemente unidos por causa de sua dependência mútua.
No novo mundo bipolar, a palavra “aliança” assumiu um significado diferente.
Um país, os Estados Unidos ou a União Soviética, forneceu a maior parte da
segurança para o seu bloco. A retirada da França da estrutura de comando da

OTAN e a deserção da China do bloco soviético não conseguiram nem mesmo
inclinar a balança central. No início da Guerra Fria, os americanos falaram com
alarme sobre a ameaça do comunismo monolítico decorrente da força combinada
da União Soviética e da China, mas a desintegração do bloco mal causou uma onda.
Funcionários americanos não proclamaram que, com a deserção da China, o
orçamento de defesa dos Estados Unidos poderia ser reduzido com segurança em
20 ou 10 por cento ou até mesmo ser reduzido. Da mesma forma, quando a França
deixou de desempenhar seu papel nos planos militares da OTAN, as autoridades
americanas não proclamaram que os gastos com defesa deveriam ser aumentados
por esse motivo. Apropriadamente falando, a OTAN e a OMC (Organização do
Tratado de Varsóvia) eram tratados de garantia, e não alianças militares à moda
antiga.36 Glenn Snyder observou que “as alianças não têm significado à parte da
ameaça adversária à qual são uma resposta”.37 I esperava que a OTAN diminuísse
no final da Guerra Fria e finalmente desaparecesse.38 Em um sentido básico, a
expectativa foi confirmada. A OTAN já não é nem mesmo um tratado de garantia
porque não se pode responder à pergunta, garantia contra quem? As funções
variam à medida que as estruturas mudam, assim como o comportamento das
unidades. Assim, o fim da Guerra Fria mudou rapidamente o comportamento dos
países aliados. No início de julho de 1990, a OTAN anunciou que a aliança
“elaboraria novos planos de força consistentes com as mudanças revolucionárias
na Europa”. em seus níveis de força. Até a pretensão de continuar atuando como
aliança na definição da política militar desapareceu.
Com seu antigo propósito morto e o comportamento individual e coletivo de seus

membros alterados de acordo, como explicar a sobrevivência e expansão da OTAN?
As instituições são difíceis de criar e pôr em movimento, mas uma vez criadas,
afirmam os institucionalistas, elas podem ter vida própria; eles podem começar a
agir com certa autonomia, tornando-se menos dependentes das vontades de seus
patrocinadores e membros. A OTAN supostamente valida esses pensamentos.
As organizações, especialmente as grandes com fortes tradições, têm vida longa.

A March of Dimes é um exemplo às vezes citado. Tendo vencido a guerra
36. Ver Kenneth N. Waltz, “Estrutura Internacional, Força Nacional e Equilíbrio do Poder Mundial”,
Journal of International Affairs, Vol. 21, No. 2 (1967), p. 219.
37. Glenn H. Snyder, Alliance Politics (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1997), p. 192.
38. Kenneth N. Waltz, “A Estrutura Emergente da Política Internacional”, Segurança Internacional, Vol.
18, No. 2 (Outono de 1993), pp. 75-76.
39. John Roper, “Shaping Strategy without the Threat”, Adephi Paper No. 257 (Londres: International
Institute for Strategic Studies, Inverno 1990/91), pp. 80-81.
contra a pólio, sua missão foi cumprida. No entanto, procurou uma nova doença para
curar ou conter. Embora os mais atraentes — câncer, doenças do coração e dos
pulmões, esclerose múltipla e brose cística — já tivessem sido tomados, encontrou
uma causa digna de ser perseguida, a melhora de defeitos congênitos. Pode-se afirmar
com justiça que a March of Dimes goza de continuidade como organização, perseguindo
um fim consonante com seu propósito original. Como se pode fazer tal afirmação para
a OTAN?
A questão do propósito pode não ser muito importante; crie uma organização e ela
encontrará algo para fazer.40 Uma vez criada, e mais ainda uma vez bem estabelecida,
torna-se difícil livrar-se de uma organização. Uma grande organização é administrada
por um grande número de burocratas que desenvolvem um forte interesse em sua
perpetuação. De acordo com Gunther Hellmann e Rein hard Wolf, em 1993 o quartel-
general da OTAN era ocupado por 2.640 funcionários, a maioria dos quais
presumivelmente desejava manter seus empregos . a organização desapareceu, é
interpretada pelos institucionalistas como evidência que defende fortemente a
autonomia e vitalidade das instituições.
A interpretação institucionalista perde o foco. A OTAN é antes de tudo um tratado

feito pelos Estados. Uma burocracia internacional profundamente enraizada pode
ajudar a sustentar a organização, mas os estados determinam seu destino. Os
institucionalistas liberais consideram o aparente vigor da OTAN como confirmação da
importância das instituições internacionais e como prova da sua resiliência. Os
realistas, percebendo que, como aliança, a OTAN perdeu sua função principal, a veem
principalmente como um meio de manter e aumentar o controle dos Estados Unidos
sobre as políticas externas e militares dos estados europeus. John Kornblum, vice-
chefe dos EUA no subsecretário de Estado para Assuntos Europeus, descreveu
nitidamente o novo papel da OTAN. “A Aliança”, escreveu ele, “fornece um veículo
para a aplicação do poder e da visão americanos à ordem de segurança na Europa” .
entidades. A capacidade dos Estados Unidos de prolongar a vida de uma instituição
moribunda ilustra bem como as instituições internacionais são criadas e mantidas por
Estados mais fortes para servir a seus interesses percebidos ou mal interpretados.
40. Joseph A. Schumpeter, escrevendo sobre exércitos, colocou desta forma: “criada pelas guerras que a
exigiam, a máquina agora criava as guerras que ela exigia”. “The Sociology of Imperialism”, em Schumpeter,
Imperialism and Social Classes (New York: Meridian Books, 1955), p. 25 (grifo no original).
41. Gunther Hellmann e Reinhard Wolf, “Neorealism, Neoliberal Institutionalism, and the Future of NATO,”
Security Studies, Vol. 3, No. 1 (Outono de 1993), p. 20.
42. John Kornblum, “OTAN na Segunda Metade do Século – Tarefas para uma Aliança”, OTAN no Caminho
para o Século 21, Relatório da Conferência (The Hague: Netherlands Atlantic Commission, 1994), p. 14.
A administração Bush viu, e a administração Clinton continuou a ver, a OTAN

como o instrumento para manter o domínio americano das políticas externas e
militares dos estados europeus. Em 1991, a carta do subsecretário de Estado dos
EUA, Reginald Bartholomew, aos governos dos membros europeus da OTAN
advertiu contra a formulação de posições independentes da Europa em matéria de
defesa. A França e a Alemanha pensaram que uma identidade europeia de
segurança e defesa poderia ser desenvolvida dentro da UE e que a União da
Europa Ocidental, formada em 1954, poderia ser revivida como o instrumento para
sua realização. A administração Bush rapidamente esmagou essas ideias. No dia
seguinte à assinatura do Tratado de Maastricht em dezembro de 1991, o presidente
George Bush pôde dizer com satisfação que “estamos satisfeitos que nossos
aliados na União da Europa Ocidental como
. . . decidiu fortalecer
pilar europeu daessa
OTANinstituição tanto
quanto como
componente de defesa da União Européia.”43 O pilar europeu deveria estar contido
dentro da OTAN, e suas políticas deveriam ser feitas em Washington. Estados
mais fracos têm dificuldade em moldar instituições para servir a seus próprios
fins à sua maneira, especialmente no domínio da segurança.
Pense na derrota da Comunidade Européia de Defesa em 1954, apesar do apoio

dos Estados Unidos, e na incapacidade da União da Europa Ocidental nas mais
de quatro décadas de sua existência de encontrar um papel significativo
independente dos Estados Unidos. O realismo revela o que a “teoria” institucionalista
liberal obscurece: a saber, que as instituições internacionais servem principalmente
a interesses nacionais e não internacionais.44 Robert Keohane e Lisa Martin,
respondendo à crítica de John Mearsheimer ao institucionalismo liberal, perguntam:
disposição dos principais Estados de investir recursos na expansão de instituições
internacionais se tais instituições carecem de significado?”45 .
Com a política bósnia do governo em apuros, Clinton precisava mostrar-se um

líder de política externa eficaz. Com os heróis nacionais Lech Walesa e Vaclav
Havel clamando pela inclusão de seus países, a exclusão da adesão à OTAN teria
levado outra questão ao Partido Republicano no
43. Mark S. Sheetz, “Correspondência: Debatendo o Momento Unipolar”, International Security, Vol.
22, nº 3 (Inverno 1997/98), p. 170; e Mike Winnerstig, “Rethinking Alliance Dynamics”, artigo
apresentado na reunião anual da International Studies Association, Washington, DC, 18-22 de
março de 1997, p. 23.
44. Cf. Alan S. Milward, O Resgate Europeu do Estado-Nação (Berkeley: University of California
Press, 1992).
45. Robert O. Keohane e Lisa L. Martin, “A Promessa da Teoria Institucionalista”, Segurança
Internacional , Vol. 20, No. 1 (Verão de 1995), p. 40.
eleições para o Congresso de 1994. Para divulgar a marcha da OTAN para o leste, o
presidente Clinton fez grandes discursos em Milwaukee, Cleveland e Detroit, cidades com
número significativo de eleitores do Leste Europeu.46 Votos e dólares são o sangue vital
da política americana. Os novos membros da OTAN terão de melhorar a sua infra-estrutura
militar e comprar armas modernas. A indústria de armas americana, esperando capturar
sua grande fatia usual de um novo mercado, fez um forte lobby em favor da expansão da
OTAN.47
As razões para expandir a OTAN são fracas. As razões para se opor à expansão são
fortes.48 Ela traça novas linhas de divisão na Europa, aliena os que ficaram de fora e não
pode encontrar um ponto de parada lógico a oeste da Rússia. Enfraquece os russos mais
inclinados à democracia liberal e à economia de mercado. Fortalece os russos de inclinação
oposta. Reduz a esperança de maiores reduções de armamento nuclear. Empurra a Rússia
para a China em vez de atrair a Rússia para a Europa e a América. A OTAN, liderada pelos
Estados Unidos, mal considerou a situação de seu adversário derrotado. Ao longo da
história moderna, a Rússia foi rejeitada pelo Ocidente, isolada e às vezes cercada. Muitos
russos acreditam que, ao se expandir, a OTAN quebrou descaradamente as promessas
feitas em 1990 e 1991 de que ex-membros da OMC não seriam autorizados a ingressar na
OTAN. Com razão, os russos temem que a OTAN não apenas admita mais antigos membros
da OMC, mas também ex-repúblicas da União Soviética. Em 1997, a OTAN realizou
exercícios navais com a Ucrânia no Mar Negro, com mais exercícios conjuntos por vir, e
anunciou planos para usar um campo de testes militar no oeste da Ucrânia. Em junho de
1998, Zbigniew Brzezinski foi a Kiev com a mensagem de que a Ucrânia deveria se preparar
para ingressar na OTAN até o ano de 2010.49 Quanto mais a OTAN se intrometer na antiga
arena da União Soviética,
mais a Rússia é forçada a olhar para o leste e não para o oeste.
A expansão da OTAN alarga os seus interesses militares, alarga as suas

responsabilidades e aumenta os seus encargos. Não só os novos membros exigem a
proteção da OTAN, como também aumentam sua preocupação com os eventos desestabilizadores pert
46. James M. Goldgeier, “Expansão da OTAN: A Anatomia de uma Decisão”, Washington Quarterly, Vol. 21, No.
1 (Inverno de 1998), pp. 94-95. E veja seu Não se, mas quando: a decisão dos EUA de ampliar a OTAN
(Washington, DC: Brookings, 1999).
47. William D. Hartung, “Welfare for Weapons Dealers 1998: The Hidden Costs of NATO Expansion” (Nova York:
New School for Social Research, World Policy Institute, março de 1998); e Jeff Gerth e Tim Weiner, “Arms Makers
See Bonanza in Selling NATO Expansion”, New York Times, 29 de junho de 1997, p. Eu, 8.
48. Veja Michael E. Brown, “The Flawed Logic of Expansion”, Survival, Vol. 37, No. 1 (Primavera de 1995), pp.
34-52. Michael Mandelbaum, The Dawn of Peace in Europe (Nova York: Twentieth Century Fund Press, 1996).
Philip Zelikow, “A Máscara das Instituições”, Survival, Vol. 38, No. 1 (Primavera de 1996).
49. JL Black, Rússia Enfrenta a Expansão da OTAN: Carregando Presentes ou Portando Armas? (Lanham, Md.:
Rowman e Little eld, 2000), pp. 5–35, 175–201.
fronteiras. Assim, as erupções dos Balcãs tornam-se uma OTAN e não apenas uma
preocupação europeia. Na ausência de iniciativa europeia, os americanos acreditam
que devem liderar porque a credibilidade da OTAN está em jogo. As operações
balcânicas no ar e ainda mais no solo exacerbam as diferenças de interesse entre os
membros da OTAN e sobrecarregam a aliança. Os membros europeus ficam
maravilhados com as capacidades de vigilância e comunicação dos Estados Unidos
e admiram as forças militares modernas sob seu comando. Conscientes das suas
fraquezas, os europeus expressam a determinação de modernizar as suas forças e
desenvolver a sua capacidade de as desdobrar de forma independente. A reação da
Europa às operações americanas nos Bálcãs duplica sua determinação de remediar
as deficiências reveladas em 1991 durante a Guerra do Golfo, uma determinação que
produziu poucos resultados.
Será diferente desta vez? Talvez, no entanto, se os estados europeus atingirem
seus objetivos de criar uma força de reação rápida de 60.000 homens e ampliar o
papel da UEO, a tensão entre uma OTAN controlada pelos Estados Unidos e uma
OTAN que permite uma ação europeia independente será novamente incômoda.
De qualquer forma, a perspectiva de atolar militarmente nos Balcãs testa a aliança e
pode atrasar indefinidamente sua expansão. A expansão traz problemas, e problemas
crescentes podem interromper a expansão.
As condições europeias e a oposição russa trabalham contra a extensão da OTAN
para o leste. Pressionando na direção oposta está o impulso da expansão americana.
O ímpeto de expansão muitas vezes tem sido difícil de quebrar, um pensamento
corroborado pelos impérios da Roma republicana, da Rússia czarista e da Grã-
Bretanha liberal.
Muitas vezes nos lembramos de que os Estados Unidos não são apenas a potência
dominante no mundo, mas também uma potência liberal dominante. É verdade que
as motivações dos artífices da expansão — o presidente Clinton, o conselheiro de
segurança nacional Anthony Lake e outros — eram nutrir a democracia em países
jovens, frágeis e sofredores. Pode-se perguntar, no entanto, por que essa tarefa
deveria ser americana e não européia e por que uma organização militar, e não
político-econômica, deveria ser vista como o meio apropriado para realizá-la. A tarefa
de construir a democracia não é militar. A segurança militar dos novos membros da
OTAN não está em perigo; seu desenvolvimento político e bem-estar econômico são.
Em 1997, o secretário adjunto de Defesa dos EUA, Franklin D. Kramer, disse ao
Ministério da Defesa tcheco que estava gastando muito pouco em defesa.50 No
entanto, investir em defesa desacelera o crescimento econômico. Pelo cálculo
comum, os gastos com defesa estimulam o crescimento econômico
50. Ibid., p. 72.

cerca de metade do investimento directo na economia. Na Europa Oriental, a segurança

econômica e não militar é o problema, e entrar em uma aliança militar o agrava.
Usar o exemplo da OTAN para refletir sobre a relevância do realismo após a Guerra
Fria leva a algumas conclusões importantes. O vencedor da Guerra Fria e a única
grande potência remanescente se comportou como potências não controladas
costumam fazer. Na ausência de contrapesos, prevalecem os impulsos internos de um
país, sejam alimentados por impulsos liberais ou outros. O erro das previsões realistas
de que o fim da Guerra Fria significaria o fim da OTAN surgiu não de uma falha da
teoria realista em compreender a política internacional, mas de uma subestimação da
loucura dos Estados Unidos. A sobrevivência e expansão da OTAN ilustram não os
defeitos, mas as limitações das explicações estruturais.
Estruturas moldam e empurram; eles não determinam as ações dos Estados. Um
Estado que é mais forte do que qualquer outro pode decidir por si mesmo se deve
adequar suas políticas às pressões estruturais e se aproveitar as oportunidades que a
mudança estrutural oferece, com pouco medo de efeitos adversos no curto prazo.
Os institucionalistas liberais fornecem melhor influência para explicar a sobrevivência
e expansão da OTAN? De acordo com Keohane e Martin, os realistas insistem que “as
instituições têm apenas efeitos marginais” . Estados fortes usam as instituições,
conforme interpretam as leis, da maneira que lhes convém. Assim Susan Strange, ao
ponderar sobre o recuo do Estado, observa que “a organização internacional é antes
de tudo uma ferramenta do governo nacional, um instrumento para a prossecução do
interesse nacional por outros meios”.
Curiosamente, Keohane e Martin, em seu esforço para refutar a crítica incisiva de

Mearsheimer à teoria institucional, de fato concordam com ele. Tendo afirmado que
seu realismo “não é bem especificado”, eles observam que “a teoria institucional
conceitua instituições tanto como variáveis independentes quanto dependentes ”. As
instituições, ao que parece, “fazem uma diferença significativa em conjunto com as
realidades de poder”.54 Sim! O institucionalismo liberal, como diz Mearsheimer, “não é
mais uma alternativa clara ao realismo, mas foi, de fato, engolido por ele”.55 De fato,
nunca foi uma alternativa ao realismo. A teoria institucionalista, como Keohane
51. Keohane e Martin, “A Promessa da Teoria Institucionalista”, pp. 42, 46.

52. Estranho, Retiro do Estado, p. xiv; e ver pp. 192–193. Cf. Carr, A Crise dos Vinte Anos, p.
107: “o governo internacional é, com efeito, o governo daquele Estado que fornece o poder
necessário para o propósito de governar”.
53. Keohane e Martin, “A Promessa da Teoria Institucionalista”, p. 46.
54. Ibid., p. 42.
55. Mearsheimer, “A Realist Reply,” p. 85.
enfatizado, tem como núcleo o realismo estrutural, que Keohane e Nye procuraram
“ampliar”.56 A abordagem institucional começa com a teoria estrutural, aplica-a às
origens e operações das instituições e, sem surpresa, termina com conclusões
realistas.
As alianças ilustram as fraquezas do institucionalismo com clareza especial.
A teoria institucional atribui às instituições efeitos causais que, em sua maioria, se
originam nos estados. O caso da OTAN ilustra bem essa deficiência. Keohane
observou que “as alianças são instituições, e tanto sua durabilidade quanto sua
força . . . podem depender em parte de suas características institucionais.”57 Em
parte, suponho, mas deve-se perguntar qual o tamanho da parte. A Tríplice Aliança
e a Tríplice Entente foram bastante duráveis. Eles duraram não por causa das
instituições da aliança, quase não existindo, mas porque os membros centrais de
cada aliança olharam para fora e viram uma ameaça urgente à sua segurança. As
alianças anteriores não careciam de instituições porque os Estados falharam em
descobrir como construir burocracias. As alianças anteriores careciam de instituições
porque, na ausência de um líder hegemônico, o equilíbrio continuou dentro e entre
as alianças. A OTAN durou como uma aliança militar enquanto a União Soviética
parecia ser uma ameaça direta aos seus membros. Ela sobrevive e se expande
agora não por causa de suas instituições, mas principalmente porque os Estados
Unidos querem.
A sobrevivência da OTAN também expõe um aspecto interessante da teoria do
equilíbrio de poder. Robert Art argumentou vigorosamente que sem a OTAN e sem
tropas americanas na Europa, os estados europeus cairão em uma “competição de
segurança” entre si.58 Como ele enfatiza, essa é uma expectativa realista.
Em sua opinião, preservar a OTAN e manter o papel de liderança dos Estados
Unidos nela são necessários para evitar uma competição de segurança que promova
conflitos dentro da União Européia e prejudique as instituições da União Européia.
A OTAN agora é uma anomalia; o amortecimento da tensão intra-aliança é a
principal tarefa que resta, e é uma tarefa não para a aliança, mas para seu líder. A
tarefa secundária de uma aliança, a gestão intra-alianças, continua a ser
desempenhada pelos Estados Unidos, embora a tarefa principal, a defesa contra
um inimigo externo, tenha desaparecido. Vale a pena refletir sobre o ponto, mas preciso dizer a
56. Keohane e Nye, Power and Interdependence, p. 251; cf. Keohane, “Theory of World Politics”, em
Keohane, Neorealism and Its Critics, p. 193, onde descreve sua abordagem como um “programa de pesquisa
estrutural modificado”.
57. Robert O. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory
(Boulder, Colo.: Westview, 1989), p. 15.
58. Robert J. Art, “Por que a Europa Ocidental Precisa dos Estados Unidos e da OTAN”, Political Science
Quarterly, Vol. 111, No. 1 (Primavera de 1996).
ilustra ainda mais a dependência das instituições internacionais das decisões nacionais.
O equilíbrio entre os estados não é inevitável. Como na Europa, uma potência hegemônica
pode suprimi-la. Como disse um diplomata europeu de alto nível, “não é aceitável que a
nação líder seja europeia. Um power broker europeu é uma potência hegemônica.
Podemos concordar com a liderança dos Estados Unidos, mas não com a nossa.”59
Aceitar a liderança de uma potência hegemônica impede que surja um equilíbrio de poder
na Europa, e é melhor que a potência hegemônica esteja à distância do que ao lado.
Keohane acredita que “evitar o conflito militar na Europa após a Guerra Fria depende
muito se a próxima década será caracterizada por um padrão contínuo de cooperação
institucionalizada”. “padrão de cooperação institucionalizada”? Os realistas sabem a
resposta.
instituições internacionais e objetivos nacionais
O que é verdade para a OTAN vale para as instituições internacionais em geral. Os

efeitos que as instituições internacionais podem ter sobre as decisões nacionais estão a
apenas um passo de distância das capacidades e intenções do principal Estado ou
Estados que as originaram e as sustentam. O sistema de Bretton Woods afetou
fortemente os estados individuais e a condução dos assuntos internacionais. Mas quando os Estado
Os Estados descobriram que o sistema não servia mais aos seus interesses, os choques
Nixon de 1971 foram administrados. As instituições internacionais são criadas pelos
Estados mais poderosos, e as instituições sobrevivem em sua forma original desde que
sirvam aos principais interesses de seus criadores, ou se suponha que assim sejam. “A
natureza dos arranjos institucionais”, como disse Stephen Krasner, “é melhor explicada
pela distribuição das capacidades de poder nacional do que pelos esforços para resolver
problemas de falhas de mercado”61 – ou, eu acrescentaria, por qualquer outra coisa.
Ou as convenções, tratados e instituições internacionais permanecem próximos da
distribuição subjacente das capacidades nacionais ou cortejam o fracasso.62 Citando
exemplos dos últimos 350 anos, Krasner descobriu que em todos os casos “foi o valor de
estados fortes que ditavam as regras”. que foram aplicados em um
59. Citado em ibid., p. 36.

60. Robert O. Keohane, “The Diplomacy of Structural Change: Multilateral Institutions and State Strategies”,
em Helga Haftendorn e Christian Tuschhoff, eds., America and Europe in an Era of Change (Boulder, Colo.:
Westview, 1993), pág. 53.
61. Stephen D. Krasner, “Comunicação Global e Poder Nacional: Vida na Fronteira de Pareto,”
Política Mundial, vol. 43, No. 1 (abril de 1991), p. 234.
62. Stephen D. Krasner, Conflito Estrutural: O Terceiro Mundo contra o Liberalismo Global (Berkeley:
University of California, 1985), p. 263 e passim.
discriminando moda apenas para os fracos.”63 A soberania das nações, uma instituição
internacional universalmente reconhecida, dificilmente impede uma nação forte que decide
intervir em uma nação fraca. Assim, segundo um alto funcionário, o governo Reagan
“debateu se tínhamos o direito de ditar a forma de governo de outro país. A conclusão foi
sim, que alguns direitos são mais fundamentais do que o direito das nações à não-
intervenção. . . . Não temos o direito de subverter uma democracia, mas temos o direito
contra uma antidemocrática.”64 A maioria das leis internacionais é obedecida na maior
parte do tempo, mas os estados fortes dobram ou violam as leis quando querem.
Equilibrando o poder: não hoje, mas amanhã
Com tantas das expectativas que a teoria realista dá origem confirmadas pelo que
aconteceu no e após o fim da Guerra Fria, pode-se perguntar por que o realismo tem má
reputação.65 Uma proposição chave derivada da teoria realista é que a política internacional
afeta a distribuição das capacidades nacionais, proposta que se confirma diariamente.
Outra proposição chave é que o equilíbrio de poder de alguns estados contra outros é
recorrente. A teoria realista prevê que os equilíbrios rompidos um dia serão restaurados.
Uma limitação da teoria, uma limitação comum às teorias das ciências sociais, é que ela
não pode dizer quando. William Wohlforth argumenta que, embora a restauração ocorra,
levará muito tempo.66 Por necessidade, a teoria realista é melhor para dizer o que
acontecerá do que para dizer quando acontecerá. A teoria não pode dizer quando “amanhã”
virá porque a teoria política internacional lida com as pressões da estrutura sobre os
Estados e não com a forma como os Estados responderão às pressões. Esta última é uma
tarefa para as teorias sobre como os governos nacionais respondem às pressões sobre
eles e aproveitam as oportunidades que podem estar presentes. No entanto, observa-se
tendências de equilíbrio já ocorrendo.
Com o fim da União Soviética, o sistema político internacional tornou-se unipolar. À luz
da teoria estrutural, a unipolaridade aparece como a menos durável das configurações
internacionais. Isto é assim por duas razões principais.
63. Stephen D. Krasner, “Economia Política Internacional: Discordância Persistente”, Revisão da Economia
Política Internacional, Vol. 1, No. 1 (Primavera de 1994), p. 16.
64. Citado em Robert Tucker, Intervention and the Reagan Doctrine (Nova York: Council on Religious and
International Affairs, 1985), p. 5.
65. Robert Gilpin explica a estranheza. Ver Gilpin, “No One Leaves a Political Realist”, Security Studies, Vol. 5,
No. 3 (Primavera de 1996), pp. 3-28.
66. William C. Wohlforth, “A estabilidade de um mundo unipolar”, Segurança Internacional, vol. 24, nº.
1 (verão de 1999), pp. 5–41.
Uma é que as potências dominantes assumem muitas tarefas além de suas próprias
fronteiras, enfraquecendo-se assim a longo prazo. Ted Robert Gurr, depois de examinar
336 políticas, chegou à mesma conclusão que Robert Wesson havia chegado
anteriormente: “A decadência imperial é . . . primariamente resultado do mau uso do
poder que decorre inevitavelmente de sua concentração. . Os pais fundadores da
América alertaram contra os perigos do poder na ausência de freios e contrapesos. O
poder desequilibrado é menos perigoso na política internacional do que na política
nacional? Durante a Guerra Fria, o que os Estados Unidos e a União Soviética fizeram
e como interagiram foram fatores dominantes na política internacional. Os dois países,
no entanto, limitaram-se mutuamente. Agora os Estados Unidos estão sozinhos no
mundo. Assim como a natureza abomina o vácuo, a política internacional abomina o
poder desequilibrado. Diante de um poder desequilibrado, alguns Estados tentam
aumentar sua própria força ou aliam-se a outros para equilibrar a distribuição
internacional do poder. As reações de outros estados à busca pelo domínio de Carlos
V, governante Habsburgo da Espanha, de Luís XIV e Napoleão I da França, de
Guilherme II e Adolfo Hitler da Alemanha, ilustram o ponto.
o comportamento das potências dominantes
O poder preponderante dos Estados Unidos provocará reações semelhantes?

O poder desequilibrado, quem quer que o exerça, é um perigo potencial para os outros.
O Estado poderoso pode, e os Estados Unidos o fazem, pensar em si mesmo como
agindo em prol da paz, da justiça e do bem-estar no mundo. Esses termos, no entanto,
são de nidos ao gosto dos poderosos, que podem entrar em conflito com as preferências
e interesses dos outros. Na política internacional, o poder avassalador repele e leva
outros a tentarem se equilibrar contra ele. Com intenção benigna, os Estados Unidos
se comportaram e, até que seu poder seja equilibrado, continuarão a se comportar de
maneiras que às vezes assustam os outros.
Por quase meio século, a constância da ameaça soviética produziu uma constância
da política americana. Outros países podiam contar com os Estados Unidos para
proteção porque protegê-los parecia servir aos interesses de segurança americanos.
Mesmo assim, a partir da década de 1950, os países da Europa Ocidental e,
67. Citado em Ted Robert Gurr, “Persistence and Change in Political Systems, 1800–1971”, American
Political Science Review, vol. 68, No. 4 (dezembro de 1974), p. 1504, de Robert G. Wesson, The
Imperial Order (Berkeley: University of California Press, 1967), prefácio não paginado. Cf. Paul
Kennedy, A Ascensão e Queda das Grandes Potências: Mudança Econômica e Conflito Militar de
1500 a 2000 (Nova York: Random House, 1987).
a partir da década de 1970, o Japão tinha dúvidas crescentes sobre a confiabilidade do

dissuasor nuclear americano. À medida que a força soviética aumentava, os países da
Europa Ocidental começaram a se perguntar se os Estados Unidos poderiam usar sua
dissuasão em seu favor, arriscando assim suas próprias cidades. Quando o presidente
Jimmy Carter decidiu reduzir as tropas americanas na Coreia do Sul e, mais tarde, quando
a União Soviética invadiu o Afeganistão e reforçou suas forças no Extremo Oriente, o
Japão desenvolveu preocupações semelhantes.
Com o desaparecimento da União Soviética, os Estados Unidos não enfrentam mais
uma grande ameaça à sua segurança. Como disse o general Colin Powell quando era
presidente do Estado-Maior Conjunto: “Estou ficando sem demônios. Estou ficando sem
inimigos. Estou reduzido a Castro e Kim Il Sung.”68 A constância da ameaça produz a
constância da política; a ausência de ameaça permite que a política se torne caprichosa.
Quando poucos ou nenhum interesse vital está em perigo, a política de um país torna-se
esporádica e obstinada.
A ausência de ameaças sérias à segurança americana dá aos Estados Unidos ampla
liberdade para fazer escolhas de política externa. Uma potência dominante atua
internacionalmente apenas quando o espírito a move. Um exemplo é suficiente para
mostrar isso. Quando o colapso da Iugoslávia foi seguido por uma guerra genocida nos
estados sucessores, os Estados Unidos não responderam até que o senador Robert Dole
decidiu fazer do perigo da Bósnia um problema nas próximas eleições presidenciais; e agiu
não por causa de sua própria segurança, mas para manter sua posição de liderança na
Europa. A política americana foi gerada não por interesses de segurança externa, mas por
pressão política interna e ambição nacional.
Além das ameaças específicas que pode representar, o poder desequilibrado deixa os
estados mais fracos inquietos e lhes dá motivos para fortalecer suas posições. Os Estados
Unidos têm uma longa história de intervenção em estados fracos, muitas vezes com a
intenção de levar a democracia a eles. O comportamento americano ao longo do século
passado na América Central fornece poucas evidências de autocontrole na ausência de
poder compensatório. Contemplando a história dos Estados Unidos e medindo suas
capacidades, outros países podem desejar maneiras de se defender de suas ministrações
benignas. O poder concentrado convida à desconfiança porque é facilmente mal utilizado.
Entender por que alguns estados querem trazer o poder a uma aparência de equilíbrio é
fácil, mas com o poder tão fortemente distorcido, que país ou grupo de países tem a
capacidade material e a vontade política para acabar com o “momento unipolar”?
68. “Matéria de capa: o colapso do comunismo representa um desafio para as forças armadas da América”, US News
and World Report, 14 de outubro de 1991, p. 28.
equilibrando o poder em um mundo unipolar
A expectativa de que, após a vitória em uma grande guerra, um novo equilíbrio de

poder se formará está firmemente fundamentada tanto na história quanto na teoria. As
últimas quatro grandes coalizões (duas contra Napoleão e uma em cada uma das
guerras mundiais do século XX) entraram em colapso quando a vitória foi alcançada.
As vitórias em grandes guerras deixam o equilíbrio de poder muito distorcido. O lado
vencedor surge como uma coalizão dominante. O equilíbrio internacional é quebrado;
teoria leva a esperar sua restauração.
Claramente algo mudou. Alguns acreditam que os Estados Unidos são tão bons
que, apesar dos perigos do poder desequilibrado, outros não sentem o medo que os
levaria a agir. Michael Masstanduno, entre outros, acredita que seja assim, embora
termine seu artigo com o pensamento de que “eventualmente, o poder verificará o
poder” . desnecessário. Na verdade, a explicação para o balanceamento lento é
simples. No rescaldo das grandes guerras anteriores, os materiais para construir um
novo equilíbrio estavam prontamente à mão. As guerras anteriores deixaram um
número suficiente de grandes potências em pé para permitir que um novo equilíbrio
fosse construído com bastante facilidade. A teoria permite dizer que um novo equilíbrio
de poder se formará, mas não dizer quanto tempo levará.
As condições nacionais e internacionais determinam isso. Os que se referem ao
momento unipolar estão certos. Em nossa perspectiva, o novo equilíbrio está surgindo
lentamente; em perspectivas históricas, virá em um piscar de olhos.
Terminei um artigo de 1993 assim: “Pode-se esperar que as preocupações internas
dos Estados Unidos produzam não uma política isolacionista, que se tornou impossível,
mas uma tolerância que dará a outros países finalmente a chance de lidar com seus
próprios problemas e próprios erros. Mas eu não apostaria nisso.”70 Acho que poucos
o fariam agora. Charles Kegley disse, sensatamente, que se o mundo se tornar
multipolar novamente, os realistas serão justificados.71 Raramente os sinais de
justificativa aparecem tão prontamente.
Os candidatos a se tornarem as próximas grandes potências, e assim restabelecer

o equilíbrio, são a União Européia ou a Alemanha liderando uma coalizão, China,
Japão e, em um futuro mais distante, a Rússia. Os países da União Europeia têm
69. Michael Masstanduno, “Preservando o Momento Unipolar: Teorias Realistas e a Grande Estratégia dos
EUA após a Guerra Fria”, International Security, vol. 21, No. 4 (Primavera de 1997), p. 88. Veja a interessante
análise de Josef Joffe sobre o papel da América, '”Bismarck' ou 'Grã-Bretanha'? Rumo a uma Grande Estratégia
Americana após a Bipolaridade”, International Security, Vol. 19, No. 4 (Primavera de 1995).
70. Waltz, “A Estrutura Emergente da Política Internacional”, p. 79.
71. Charles W. Kegley, Jr., “The Neoidealist Moment in International Studies? Mitos realistas e as novas
realidades internacionais”, International Studies Quarterly, Vol. 37, No. 2 (Junho de 1993), p. 149.
foram notavelmente bem-sucedidos na integração de suas economias nacionais. A

conquista de uma grande medida de integração econômica sem uma unidade política
correspondente é uma conquista sem precedentes históricos. Em questões de política
externa e militar, porém, a União Européia só pode agir com o consentimento de seus
membros, impossibilitando ações ousadas ou arriscadas.
A União Européia tem todas as ferramentas – população, recursos, tecnologia e
capacidades militares – mas carece da capacidade organizacional e da vontade coletiva
de usá-las. Como disse Jacques Delors quando era presidente da Comissão Europeia:
“Será para o Conselho Europeu, composto por chefes de estado e de governo . . concordar
. , promover
sobre os interesses essenciais que compartilham
juntos.”72 As epolíticas
que concordarão
que devemem
serdefender
alcançadas
e por
consenso só podem ser executadas quando são bastante inconsequentes.
A inação à medida que a Iugoslávia afundava no caos e a guerra sinalizava que a Europa
não agiria para impedir as guerras, mesmo entre vizinhos próximos. A Europa Ocidental
era incapaz de fazer suas próprias políticas externas e militares quando era uma
organização de seis ou nove estados que viviam com medo da União Soviética. Com
menos pressão e mais membros, tem ainda menos esperança de fazê-lo agora. Somente
quando os Estados Unidos decidem sobre uma política é que os países europeus podem segui-la.
A Europa pode não permanecer em sua posição supina para sempre, mas os sinais de
mudança fundamental em questões de política externa e militar são tênues. Agora, como
antes, os líderes europeus expressam descontentamento com a posição secundária da
Europa, irritam-se com o fato de os Estados Unidos tomarem a maioria das decisões
importantes e mostram o desejo de dirigir seu próprio destino. Os líderes franceses muitas
vezes desabafam sua frustração e anseiam por um mundo, como o ministro das Relações
Exteriores Hubert Védrine disse recentemente, “de vários pólos, não apenas um”. O
presidente Jacques Chirac e o primeiro-ministro Lionel Jospin pedem o fortalecimento de
instituições multilaterais como o Fundo Monetário Internacional e as Nações Unidas,
embora não se explique como isso diminuiria a influência dos Estados Unidos. Mais
especificamente, Védrine reclama que, desde o presidente John Kennedy, os americanos
falam de um pilar europeu para a aliança, um pilar que nunca é construído.73 Os líderes
alemães e britânicos agora expressam com mais frequência descontentamento semelhante.
A Europa, no entanto, não poderá reivindicar uma voz mais alta nos assuntos de alianças
a menos que construa uma plataforma para dar-lhe expressão. Se algum dia os europeus
pretenderem escrever uma música para acompanhar seu libreto, terão de desenvolver a
unidade em assuntos externos e militares que estão alcançando em questões econômicas. Se francês
72. Jacques Delors, “Integração e Segurança Européia”, Survival, Vol. 33, No. 1 (março/abril de 1991), p. 106.
73. Craig R. Whitney, “OTAN aos 50 anos: com nações em desacordo, é uma aliança equivocada?” New York Times,
15 de fevereiro de 1999, p. A1.
Os líderes britânicos decidiram fundir suas forças nucleares para formar o núcleo de
uma organização militar europeia, os Estados Unidos e o mundo começarão a tratar a
Europa como uma grande força.
A Comunidade Econômica Européia foi formada em 1957 e cresceu de forma
incremental até as proporções atuais. Mas onde encontrar o caminho incremental para
uma política externa e militar europeia? Os líderes europeus não foram capazes de
encontrá-lo ou até mesmo tentaram arduamente fazê-lo. Na ausência de mudanças
radicais, a Europa contará pouco na política internacional até onde a vista alcança, a
menos que a Alemanha, impaciente, decida liderar uma coalizão.
estrutura internacional e respostas nacionais
Ao longo da história moderna, a política internacional centrou-se na Europa. Duas

guerras mundiais acabaram com o domínio da Europa. Se a Europa de alguma forma,
algum dia, emergirá como uma grande potência é uma questão para especulação.
Enquanto isso, o movimento quase inevitável da unipolaridade para a multipolaridade
está ocorrendo não na Europa, mas na Ásia. O desenvolvimento interno e a reação
externa da China e do Japão estão constantemente elevando ambos os países ao
nível de grande potência.74 A China emergirá como uma grande potência mesmo sem
se esforçar muito, desde que permaneça politicamente unida e competente.
Estrategicamente, a China pode facilmente elevar suas forças nucleares a um nível de
paridade com os Estados Unidos, se ainda não o fez.75 A China tem de cinco a sete
mísseis intercontinentais (DF-5s) capazes de atingir quase qualquer alvo americano e
uma dúzia ou mais mísseis capazes de atingir a costa oeste dos Estados Unidos
(DF-4s).76 Mísseis imóveis e movidos a líquido são vulneráveis, mas os Estados
Unidos arriscariam a destruição de, digamos, Seattle, São Francisco e San Diego se a
China acontecer? ter mais alguns DF-4 do que os Estados Unidos pensam ou se não
conseguir destruir todos eles no solo? A dissuasão é muito mais fácil de planejar do
que a maioria dos americanos supõe. Economicamente, a taxa de crescimento da
China, dado seu atual estágio de desenvolvimento econômico, pode ser sustentada
em 7 a 9% por mais uma década. Mesmo durante o quase colapso econômico da Ásia
na década de 1990, a taxa de crescimento da China permaneceu aproximadamente
nessa faixa. Uma taxa de crescimento de 7 a 9 por cento duplica a economia de um país a cada d
74. As quatro páginas a seguir são adaptadas de Waltz, “The Emerging Structure of International Politics”.
75. A paridade nuclear é alcançada quando os países têm forças de segundo ataque. Não requer igualdade
quantitativa ou qualitativa de forças. Ver Waltz, “Mitos Nucleares e Realidades Políticas”,
American Political Science Review, vol. 84, No. 3 (Setembro de 1990).
76. David E. Sanger e Erik Eckholm, “O arsenal nuclear de Pequim permanecerá pequeno ou crescerá em
cogumelo?” New York Times, 15 de março de 1999, p. A1.
Ao contrário da China, o Japão está obviamente relutante em assumir o manto de uma

grande potência. Sua relutância, no entanto, está diminuindo constantemente, embora
lentamente. Economicamente, o poder do Japão cresceu e se espalhou notavelmente.
O crescimento da capacidade econômica de um país ao nível de grande potência o
coloca no centro dos assuntos regionais e globais. Alarga o leque de interesses de um
Estado e aumenta a sua importância. O alto volume de negócios externos de um país o
empurra cada vez mais profundamente nos assuntos mundiais. Em um sistema de auto-
ajuda, a posse da maioria, mas não de todas as capacidades de uma grande potência,
deixa um estado vulnerável a outros que possuem os instrumentos que faltam ao estado menor. Até
embora se possa acreditar que os temores de chantagem nuclear sejam equivocados,
devemos nos perguntar se o Japão permanecerá imune a eles.
Os países sempre competiram por riqueza e segurança, e a competição muitas vezes
levou a conflitos. Historicamente, os Estados têm sido sensíveis às mudanças nas
relações de poder entre eles. O Japão está inquieto agora pelo crescimento constante
do orçamento militar da China. Seu exército de quase 3 milhões de efetivos, em processo
de modernização, e o crescimento gradual de suas capacidades de projeção marítima e
aérea, geram apreensão em todos os vizinhos da China e aumentam a sensação de
instabilidade em uma região onde questões de soberania e disputas por território
abundam. A península coreana tem mais forças militares por quilômetro quadrado do
que qualquer outra parte do globo. Taiwan é uma fonte inesgotável de tensão. Existem
disputas entre o Japão e a Rússia sobre as Ilhas Curilas e entre o Japão e a China sobre
as Ilhas Senkaku ou Diaoyu. O Camboja é um problema problemático tanto para o Vietnã
quanto para a China. Meia dúzia de países reivindicam todas ou algumas das Ilhas
Spratly, estrategicamente localizadas e supostamente ricas em petróleo. A presença das
amplas forças nucleares da China, combinada com a redução das forças militares
americanas, dificilmente pode ser ignorada pelo Japão, tanto menos porque os conflitos
econômicos com os Estados Unidos colocam em dúvida a confiabilidade das garantias
militares americanas. Os lembretes da dependência e vulnerabilidade do Japão se
multiplicam em grandes e pequenas formas. Por exemplo, à medida que os rumores
sobre o desenvolvimento das capacidades nucleares da Coreia do Norte ganharam
credibilidade, o Japão tornou-se bastante consciente de sua falta de satélites de
observação. Dependências desconfortáveis e vulnerabilidades percebidas levaram o
Japão a adquirir maiores capacidades militares, embora muitos japoneses possam preferir não fazê
Dada a expectativa de conflito e a necessidade de cuidar dos próprios interesses,
pode-se perguntar como um Estado com a capacidade econômica de uma grande
potência pode se abster de se armar com as armas que serviram tão bem como a grande
dissuasão. Para um país optar por não se tornar uma grande potência é uma anomalia
estrutural. Por essa razão, a escolha é difícil de sustentar. Mais cedo ou mais tarde,
geralmente mais cedo, o status internacional dos países
cresceram de acordo com seus recursos materiais. Países com economias de grande
potência tornaram-se grandes potências, com ou sem relutância. Alguns países podem se
esforçar para se tornar grandes potências; outros podem querer evitar fazê-lo. A escolha, no
entanto, é restrita. Devido à extensão de seus interesses, unidades maiores existentes em
uma arena contenciosa tendem a assumir tarefas de todo o sistema.
Mudanças profundas na situação internacional de um país produzem mudanças radicais em
seu comportamento externo. Após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos romperam
com sua tradição secular de agir unilateralmente e se recusar a assumir compromissos de
longo prazo. O comportamento do Japão no último meio século reflete a mudança abrupta
em sua posição internacional sofrida por causa de sua derrota na guerra. No meio século
anterior, após a vitória sobre a China em 1894-95, o Japão pressionou pela proeminência na
Ásia, se não além. O Japão mais uma vez aspira a um papel maior internacionalmente? Sua
atividade regional concertada, sua busca e ganho de proeminência em órgãos como o FMI e
o Banco Mundial, e seu óbvio orgulho pelas conquistas econômicas e tecnológicas indicam
que sim. O comportamento dos estados responde mais às condições externas do que ao
hábito interno se a mudança externa for profunda.
Quando as condições externas pressionam com bastante firmeza, elas moldam o

comportamento dos estados. Cada vez mais, o Japão está sendo pressionado a ampliar suas
forças convencionais e adicionar armas nucleares para proteger seus interesses. Índia,
Paquistão, China e talvez a Coréia do Norte têm armas nucleares capazes de impedir que
outros ameacem seus interesses vitais. Por quanto tempo o Japão pode viver ao lado de
outros estados nucleares enquanto nega a si mesmo capacidades semelhantes? Con itos e
crises certamente conscientizarão o Japão das desvantagens de não dispor dos instrumentos
militares comandados por outras potências. As inibições nucleares japonesas decorrentes da
Segunda Guerra Mundial não durarão indefinidamente; pode-se esperar que eles expirem à
medida que as memórias geracionais desaparecem.
Autoridades japonesas indicaram que, quando a proteção da dissuasão estendida dos
Estados Unidos não for mais suficientemente confiável, o Japão se equipará com uma força
nuclear, aberta ou não. O Japão colocou-se política e tecnologicamente em condições de
fazê-lo. Consistentemente desde meados da década de 1950, o governo definiu todas as
suas Forças de Autodefesa em conformidade com os requisitos constitucionais. Armas
nucleares puramente para defesa seriam consideradas constitucionais se o Japão decidisse
construir algumas.77 Como um relatório secreto do Ministério das Relações Exteriores
colocou em 1969:
77. Norman D. Levin, "Política de Defesa do Japão: O Debate Interno", em Harry H. Kendall e
Clara Joewono, eds., Japão, ASEAN e Estados Unidos (Berkeley: Institute of East Asian Studies,
University of California, 1990).
sendo, manteremos a política de não possuir armas nucleares. No entanto,

independentemente de aderir ou não ao TNP [Tratado de Não Proliferação],
manteremos o potencial econômico e técnico para a produção de armas nucleares,
garantindo que o Japão não sofra interferências nesse sentido.”78 Em março de
1988, o primeiro-ministro Noboru Takeshita pediu uma capacidade defensiva
compatível com o poder econômico do Japão.79 Somente uma capacidade militar
nuclear convencional equilibrada atenderia a esse requisito. Em junho de 1994, o
primeiro-ministro Tsutumu Hata mencionou no parlamento que o Japão tinha a
capacidade de fabricar armas nucleares.80
Onde alguns veem o Japão como uma “potência civil global” e acreditam que
provavelmente continuará sendo uma, outros veem um país que usou habilmente
a proteção que os Estados Unidos ofereceram e habilmente adotou os meios de
manter sua segurança em seu ambiente regional.81 Prime O ministro Shigeru
Yoshida, no início da década de 1950, sugeriu que o Japão deveria contar com a
proteção americana até que reconstruísse sua economia, à medida que se
preparasse gradualmente para se manter de pé . de depender de importações
mais baratas. Faltar meses ou momentos para ter uma capacidade militar nuclear
é bem projetado para proteger a segurança do país sem alarmar indevidamente
seus vizinhos.
A hostilidade da China, das duas Coreias e da Rússia combina-se com dúvidas
inevitáveis sobre até que ponto o Japão pode contar com os Estados Unidos para
proteger sua segurança.83 Na opinião de Masanori Nishi, um defensor oficial, a
principal causa Do maior “interesse do Japão em capacidades de defesa
aprimoradas” é sua crença de que o interesse dos Estados Unidos em “manter a
estabilidade regional é instável”.
78. “A capacidade de desenvolver armas nucleares deve ser mantida: documento secreto do Ministério das
Relações Exteriores em 1969”, Mainichi, 1º de agosto de 1994, p. 41, citado em Selig S. Harrison, “Japan and
Nuclear Weapons”, em Harrison, ed., Japan's Nuclear Future (Washington, DC: Carnegie Endowment for
International Peace, 1996), p. 9.
79. David Arase, “Percepções dos EUA e da ASEAN sobre o papel do Japão na região da Ásia-Pacífico”, em
Kendall e Joewono, Japão, ASEAN e Estados Unidos, p. 276.
80. David E. Sanger, “In Face-Saving Reverse, Japan Disavows Any Nuclear-Ams Expertise”, New York Times,
22 de junho de 1994, p. 10.
81. Michael J. Green, “State of the Field Report: Research on Japanese Security Policy,” Access Asia Review,
Vol. 2, No. 2 (setembro de 1998), resumiu judiciosamente as diferentes interpretações da política de segurança
do Japão.
82. Kenneth B. Pyle, The Japanese Question: Power and Purpose in a New Era (Washington, DC: AEI Press,
1992), p. 26.
83. Andrew Hanami, por exemplo, aponta que o Japão se pergunta se os Estados Unidos ajudariam a defender
Hokkaido. Hanami, “Japan and the Military Balance of Power in Northeast Asia”, Journal of East Asian Affairs,
Vol. 7, No. 2 (Verão/Outono de 1994), p. 364.
84. Stephanie Strom, “Japan Beginning to Flex Its Military Muscles”, New York Times, 8 de abril de 1999, p. A4.
para se tornarem grandes potências. A China tem o maior potencial de longo prazo. O Japão,
com o segundo ou terceiro maior orçamento de defesa do mundo e a capacidade de produzir
o armamento tecnologicamente mais avançado, está mais próximo do status de grande
potência no momento.
Quando os americanos falam em preservar o equilíbrio de poder no Leste Asiático por
meio de sua presença militar,85 os chineses compreensivelmente entendem que isso
significa que pretendem manter a hegemonia estratégica de que agora desfrutam na ausência
de tal equilíbrio. Quando a China faz esforços firmes, mas modestos, para melhorar a
qualidade de suas forças inferiores, os americanos veem uma ameaça futura aos interesses
deles e de outros. Quaisquer que sejam as preocupações que os Estados Unidos tenham e o que quer q
ameaças que sente, o Japão as tem mais cedo e as sente mais intensamente. O Japão
reagiu gradualmente a eles. A China então se preocupa à medida que o Japão melhora suas
capacidades de transporte aéreo e marítimo e à medida que os Estados Unidos aumentam
seu nível de apoio às forças na Coreia do Sul.86 As ações e reações da China, Japão e
Coreia do Sul, com ou sem participação americana, estão criando um novo equilíbrio de
poder no Leste Asiático, que está se tornando parte do novo equilíbrio de poder no mundo.
Historicamente, os encontros do Oriente e do Ocidente muitas vezes terminaram em
tragédia. No entanto, como sabemos por experiência feliz, as armas nucleares moderam o
comportamento de seus possuidores e os tornam cautelosos sempre que as crises ameaçam
sair do controle. Felizmente, as relações em mudança do Oriente para o Ocidente e as
relações em mudança dos países do Oriente e do Ocidente estão ocorrendo em um contexto
nuclear. As tensões e conflitos que se intensificam quando ocorrem profundas mudanças na
política mundial continuarão a prejudicar as relações das nações, enquanto as armas
nucleares mantêm a paz entre aqueles que gozam de sua proteção.
A política americana de conter a China mantendo 100.000 soldados no leste da Ásia e

fornecendo garantias de segurança ao Japão e à Coréia do Sul visa impedir a formação de
um novo equilíbrio de poder na Ásia. Continuando a manter 100.000 soldados na Europa
Ocidental, onde nenhuma ameaça militar está à vista, e estendendo a OTAN para o leste,
os Estados Unidos perseguem o mesmo objetivo na Europa.
A aspiração americana de congelar o desenvolvimento histórico trabalhando para manter o
mundo unipolar está condenada. A curto prazo, a tarefa excederá os recursos econômicos,
militares, demográficos e políticos dos Estados Unidos; e o próprio esforço para manter uma
posição hegemônica é a maneira mais segura de minar
85. Richard Bernstein e Ross H. Munro, The Coming Con ict with China (Nova York: Alfred A.
Knopf, 1997); e Andrew J. Nathan e Robert S. Ross, The Great Wall and the Empty Fortress:
China's Search for Security (Nova York: WW Norton, 1997).
86. Michael J. Green e Benjamin L. Self, “Japan's Changing China Policy: From Commercial
Liberalism to Reluctant Realism,” Survival, Vol. 38, No. 2 (Verão de 1996), p. 43.
isto. O esforço para manter o domínio estimula alguns países a trabalhar para superá-
lo. Como a teoria mostra e a história confirma, é assim que os equilíbrios de poder são
feitos. A multipolaridade está se desenvolvendo diante de nossos olhos. Além disso,
está surgindo de acordo com o imperativo do equilíbrio.
Os líderes americanos parecem acreditar que a posição proeminente dos Estados
Unidos durará indefinidamente. Os Estados Unidos continuariam então a ser a potência
dominante sem que rivais se levantassem para desafiá-la – uma posição sem
precedentes na história moderna. O equilíbrio, é claro, não é universal e onipresente.
Uma potência dominante pode suprimir o equilíbrio como os Estados Unidos fizeram na Europa.
A realização ou não do balanceamento também depende das decisões dos governos.
O livro de Stephanie Neuman, International Relations Theory and the Third World, está
repleto de exemplos de Estados que falharam em cuidar de seus próprios interesses
de segurança por meio de esforços internos ou arranjos externos e, como seria de
esperar, sofreram invasão, perda de autonomia e desmembramento.87 Estados são
livres para desconsiderar os imperativos do poder, mas devem esperar pagar um preço
por isso. Além disso, Estados relativamente fracos e divididos podem achar impossível
concertar seus esforços para combater um Estado hegemônico apesar de ampla
provocação. Esta tem sido a condição do Hemisfério Ocidental.
Na Guerra Fria, os Estados Unidos obtiveram uma vitória reveladora. A vitória na
guerra, no entanto, muitas vezes traz inimizades duradouras. A magnanimidade na
vitória é rara. Vencedores de guerras, enfrentando poucos impedimentos para o
exercício de suas vontades, muitas vezes agem de forma a criar futuros inimigos.
Assim, a Alemanha, ao tomar a Alsácia e a maior parte da Lorena da França em 1871,
conquistou sua inimizade duradoura; e o tratamento severo dos Aliados à Alemanha
após a Primeira Guerra Mundial produziu um efeito semelhante. Em contraste, Bismarck
persuadiu o cáiser a não marchar seus exércitos ao longo da estrada para Viena após
a grande vitória em Königgrätz em 1866. No Tratado de Praga, a Prússia não tomou
território austríaco. Assim, a Áustria, tornando-se a Áustria-Hungria, estava disponível
como parceira de aliança para a Alemanha em 1879. Em vez de aprender com a
história, os Estados Unidos estão repetindo erros do passado, estendendo sua
influência sobre o que costumava ser a província dos vencidos. aliena a Rússia e a
empurra para a China em vez de atraí-la para a Europa e os Estados Unidos. Apesar
de muita conversa sobre a “globalização” da política internacional, os líderes políticos
americanos, de forma desanimadora, pensam no Oriente ou no Ocidente, e não em sua interação
87. Stephanie Neuman, ed., International Relations Theory and the Third World (Nova York: St.
Martins, 1998).
88. De maneira reveladora, John Lewis Gaddis comenta que nunca conheceu uma época em que houvesse
menos apoio entre os historiadores para uma política anunciada. Gaddis, “História, Grande Estratégia e
Ampliação da OTAN”, Survival, Vol. 40, No. 1 (Primavera de 1998), p. 147.
Ao longo de uma fronteira de 2.600 milhas, com minorias étnicas espalhadas por ela, com uma
Sibéria rica em minerais e escassamente povoada enfrentando milhões de chineses, a Rússia e
a China terão dificuldade em cooperar efetivamente, mas os Estados Unidos estão fazendo o
possível para ajudá-los faça isso. De fato, os Estados Unidos forneceram a chave para as
relações russo-chinesas ao longo do último meio século.
Sentindo o antagonismo americano e temendo o poder americano, a China se aproximou da
Rússia após a Segunda Guerra Mundial e assim permaneceu até que os Estados Unidos parecessem
menos, e a União Soviética mais, de uma ameaça à China. As relações relativamente
harmoniosas que os Estados Unidos e a China desfrutaram durante a década de 1970 começaram
a azedar no final da década de 1980, quando o poder russo declinou visivelmente e a hegemonia
americana tornou-se iminente. Alienar a Rússia expandindo a OTAN e alienar a China ensinando
seus líderes sobre como governar seu país são políticas que apenas um país extremamente
poderoso poderia permitir, e apenas um tolo seria tentado a seguir. Os Estados Unidos não
podem impedir a formação de um novo equilíbrio de poder. Ele pode apressar sua vinda, como
vem fazendo com seriedade.
Nesta seção, a discussão do balanceamento foi mais empírica e especulativa do que teórica.
Concluo, portanto, com algumas reflexões sobre a teoria do balanceamento. A teoria estrutural,
e a teoria do equilíbrio de poder que dela decorre, não nos levam a esperar que os Estados
sempre ou até usualmente se envolvam em comportamento de equilíbrio. O balanceamento é
uma estratégia de sobrevivência, uma forma de tentar manter o modo de vida autônomo de um
Estado. Argumentar que o bandwagoning representa um comportamento mais comum aos
estados do que o balanceamento tornou-se uma moda. Se os estados se movimentam com mais
frequência do que equilibram é uma questão interessante. Acreditar que uma resposta afirmativa
refutaria a teoria do equilíbrio de poder é, no entanto, interpretar mal a teoria e cometer o que se
poderia chamar de “falácia numérica” – tirar uma conclusão qualitativa de um resultado
quantitativo. Os Estados tentam várias estratégias de sobrevivência. O balanceamento é um
deles; bandwagoning é outra. Este último pode às vezes parecer uma estratégia menos exigente
e mais recompensadora do que o balanceamento, exigindo menos esforço e extraindo custos
mais baixos enquanto promete recompensas concretas. Em meio às incertezas da política
internacional e às pressões inconstantes da política doméstica, os Estados precisam fazer
escolhas perigosas. Eles podem esperar evitar a guerra apaziguando os adversários, uma forma
fraca de bandwagoning, em vez de se rearmar e realinhar para frustrá-los. Além disso, muitos
estados têm recursos insuficientes para equilibrar e pouca margem de manobra. Eles têm que
pular na carroça só mais tarde para desejar que possam cair.
A teoria do balanceamento não prevê uniformidade de comportamento, mas sim a forte

tendência dos principais estados no sistema, ou em subsistemas regionais, de recorrer ao
balanceamento quando necessário. Que os estados tentam diferentes estratégias de
sobrevivência não é surpreendente. O surgimento recorrente do comportamento de equilíbrio

e o aparecimento dos padrões que o comportamento produz devem ser vistos ainda mais
como evidências impressionantes que apoiam a teoria.
Conclusão
Toda vez que a paz irrompe, as pessoas aparecem para proclamar que o realismo está morto.
Essa é outra maneira de dizer que a política internacional foi transformada.
O mundo, porém, não foi transformado; a estrutura da política internacional foi simplesmente
refeita pelo desaparecimento da União Soviética, e por um tempo viveremos com a
unipolaridade. Além disso, a política internacional não foi refeita pelas forças e fatores que
alguns acreditam estar criando uma nova ordem mundial. Aqueles que colocaram a União
Soviética no caminho da reforma foram velhos apparatchiks soviéticos tentando endireitar a
economia soviética para preservar sua posição no mundo. A revolução nos assuntos soviéticos
e o fim da Guerra Fria não foram trazidos pela democracia, interdependência ou instituições
internacionais. Em vez disso, a Guerra Fria terminou exatamente como o realismo estrutural
levava a esperar. Como escrevi há alguns anos, a Guerra Fria “está firmemente enraizada na
estrutura da política internacional do pós-guerra e durará enquanto essa estrutura perdurar”.
desaparecido.
A mudança estrutural afeta o comportamento dos estados e os resultados que suas

interações produzem. Não quebra a continuidade essencial da política internacional. A
transformação da política internacional sozinha poderia fazer isso. A transformação, no
entanto, aguarda o dia em que o sistema internacional não seja mais povoado por Estados
que precisam se ajudar. Se o dia chegasse, seria capaz de dizer em quem se poderia confiar
para ajudar os desfavorecidos ou ameaçados. Em vez disso, a sombra sinistra do futuro
continua a lançar sua mortalha sobre os estados em interação. A incerteza perene dos Estados
sobre seus destinos pressiona os governos a preferir ganhos relativos aos absolutos. Sem a
sombra, os líderes dos estados não precisariam mais se perguntar como vão se dar amanhã
e hoje. Os Estados poderiam combinar seus esforços alegremente e trabalhar para maximizar
o ganho coletivo sem se preocupar com o desempenho de cada um em comparação com os
outros.
Ocasionalmente, encontra-se a afirmação de que os governos em sua condição natural e

anárquica agem míopes – isto é, em cálculos de interatividade imediata.
89. Kenneth N. Waltz, “As Origens da Guerra na Teoria Neorrealista”, Journal of Interdisciplinary History,
Vol. 18, No. 4 (Primavera de 1988), p. 628.
est — enquanto espera que o futuro cuide de si mesmo. Diz-se que os realistas sofrem
desse defeito óptico.90 Os líderes políticos podem ser astigmáticos, mas os
responsáveis que se comportam de forma realista não sofrem de miopia. Robert
Axelrod e Robert Keohane acreditam que a Primeira Guerra Mundial poderia ter sido
evitada se certos estados tivessem sido capazes de ver quanto tempo durou a sombra
do futuro.91 No entanto, como sua própria discussão mostra, o futuro era o que os
principais estados estavam obsessivamente preocupados. A guerra foi desencadeada
menos por considerações de segurança atual e mais por preocupações sobre como o
equilíbrio poderia mudar mais tarde. Os problemas dos governos não surgem de seus
horizontes de tempo curtos. Eles vêem a longa sombra do futuro, mas têm dificuldade
em ler seus contornos, talvez porque tentem olhar muito à frente e ver perigos
imaginários. Em 1914, a Alemanha temia o rápido crescimento industrial e populacional
da Rússia. A França e a Grã-Bretanha sofriam do mesmo medo em relação à Alemanha
e, além disso, a Grã-Bretanha se preocupava com o rápido crescimento da marinha
alemã. Em um sentido importante, a Primeira Guerra Mundial foi uma guerra preventiva
em todos os sentidos. Os temores futuros dominaram as esperanças de ganhos de
curto prazo. Estados não vivem nas condições mais felizes que Horácio em uma de suas odes im
cara:
Feliz o homem, e feliz só ele, que pode dizer: Amanhã

faça o seu pior, pois eu vivi o hoje.
Robert Axelrod mostrou que a tática “olho por olho”, e nenhuma outra, maximiza o
ganho coletivo ao longo do tempo. A única condição para o sucesso é que o jogo seja
jogado sob a sombra do futuro.93 Como os estados coexistem em um sistema de auto-
ajuda, eles podem, no entanto, ter que se preocupar não em maximizar o ganho
coletivo, mas em diminuir, preservar ou alargando o fosso no bem-estar e força entre
eles e os outros. Os contornos da sombra do futuro parecem diferentes em sistemas
hierárquicos e anárquicos. A sombra pode facilitar a cooperação no primeiro; ele
funciona contra ele no último. Preocupações
90. A observação é feita por Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World
Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984), pp. 99, 103, 108.
91. Robert Axelrod e Robert O. Keohane, “Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions”,
em David Baldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (Nova York: Columbia
University Press, 1993). Para os líderes alemães, dizem eles, “a sombra do futuro parecia tão pequena” (p.
92). Robert Powell mostra que “uma sombra mais longa . . . leva a maiores alocações militares”. Ver Powell,
“Guns, Butter, and Anarchy”, American Political Science Review, Vol. 87, No. 1 (março de 1993), p. 116; veja
também pág. 117 sobre a questão da compatibilidade entre o institucionalismo liberal e o realismo estrutural.
92. Minha revisão.

93. Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation (Nova York: Basic Books, 1984).
sobre o futuro não impossibilitam a cooperação e a construção de instituições

entre as nações; eles condicionam fortemente sua operação e limitam sua
realização. Os institucionalistas liberais estavam certos em iniciar suas investigações
com realismo estrutural. Até e a menos que ocorra uma transformação, ela continua
sendo a teoria básica da política internacional.

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Realismo Estrutural após a Kenneth N. Waltz

Alguns estudiosos da política

Kenneth N. Waltz, ex-professor Ford de Ciência Política na Universidade da Califórnia, Berkeley, é

Segurança Internacional, v. 25, No. 1 (Verão 2000), pp. 5–

Segurança Internacional 25:1 6

Que mudanças, pode-se perguntar, transformariam a política internacional em algo

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 7

no estudo das relações internacionais”.3 Mas, se é verdade que as democracias

Segurança Internacional 25:1 8

Explicar a guerra é mais fácil do que entender as condições da paz. Se alguém

Os proponentes da tese da paz democrática escrevem como se a expansão da

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 9

A sétima proposição de seus “Princípios da Ordem Política” afirma que o

Segurança Internacional 25:1 10

14 O mesmo acontece com os casos em que legislaturas democraticamente eleitas

Estados e Grã-Bretanha tornaram-se mais democráticos, a amargura cresceu entre eles,

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 11

Segurança Internacional 25:1 12

estabilidade regional e prosperidade econômica.”19 Outras vozes nos exortam a entrar em

Que a paz possa prevalecer entre os estados democráticos é um pensamento reconfortante.

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 13

Se o mundo agora é seguro para a democracia, devemos nos perguntar se a

Segurança Internacional 25:1 14

Os efeitos fracos da interdependência

Se não apenas a democracia, a expansão da democracia combinada com o estreitamento

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 15

com outros. Apesar da forte integração da economia soviética, o estado

Os efeitos desiguais da interdependência, com algumas partes ganhando mais,

Segurança Internacional 25:1 16

destino do que eu de afetar o seu. A interdependência sugere uma condição de

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 17

aconteceu no século XIX ou antes — talvez menos, já que a competência dos

34. Ibid., pp. 25, 192.

Segurança Internacional 25:1 18

O Papel Limitado das Instituições Internacionais

explicando as instituições internacionais

A natureza e os propósitos das instituições mudam à medida que as estruturas variam. No

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 19

segurança para o seu bloco. A retirada da França da estrutura de comando da

Com seu antigo propósito morto e o comportamento individual e coletivo de seus

As organizações, especialmente as grandes com fortes tradições, têm vida longa.

Segurança Internacional 25:1 20

A interpretação institucionalista perde o foco. A OTAN é antes de tudo um tratado

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 21

A administração Bush viu, e a administração Clinton continuou a ver, a OTAN

Pense na derrota da Comunidade Européia de Defesa em 1954, apesar do apoio

Com a política bósnia do governo em apuros, Clinton precisava mostrar-se um

Segurança Internacional 25:1 22

mais a Rússia é forçada a olhar para o leste e não para o oeste.

A expansão da OTAN alarga os seus interesses militares, alarga as suas

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 23

50. Ibid., p. 72.

Segurança Internacional 25:1 24

cerca de metade do investimento directo na economia. Na Europa Oriental, a segurança

Curiosamente, Keohane e Martin, em seu esforço para refutar a crítica incisiva de

51. Keohane e Martin, “A Promessa da Teoria Institucionalista”, pp. 42, 46.

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 25

Segurança Internacional 25:1 26

instituições internacionais e objetivos nacionais

O que é verdade para a OTAN vale para as instituições internacionais em geral. Os

59. Citado em ibid., p. 36.

Realismo Estrutural após a Guerra Fria 27