Direito Administrativo Gabriel Campos gabrielcamposbsb@hotmail.com FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1.

1. Fontes do Direito Administrativo Aps conceituar Direito Administrativo, importa inferir de onde surge esse conjunto de normas que define o papel do Estado no exerccio de uma de suas atividades-funo administrativa. Embora o estudo das fontes do direito envolva um aspecto mais filosfico do tema, concluso a que se chega a partir da prpria indagao acerca da origem do Direito Administrativo, sua anlise, ainda que sinttico tem grande relevo na atividade concreta da Administrao Pblica. Denomina-se fonte o lugar de onde provm algo. A expresso fontes do direito mera analogia metafrica, pois o termo significa o lugar em que surge um veio de gua, o lugar exato da nascente. Em uma expresso ldica, Franco Montoro1 afirma que fonte o prprio direito em sua passagem de um estado de fluidez e invisibilidade subterrnea ao estado de segurana e clareza. Tornou-se, assim, comum o uso dessa analogia metafrica, referindo-se fonte como o lugar onde surge ou nasce determinado conjunto normativo. Essa tradio, segundo Oswaldo Aranha2, tem origem no prprio sentido etimolgico da palavra fonte, do latim fons-fontis, que tem, por sua vez, origem na expresso fundo fundere que significa derramar. Da seu uso como o lugar da terra de onde derrama a gua. bastante comum afirmar-se, nos manuais, que a lei, a doutrina, a jurisprudncia e o costume so as fontes do Direito Administrativo. Embora a afirmao esteja correta, peca pela superficialidade, podendo levar o leitor errnea concluso de que somente o Direito Administrativo possuidor de tais fontes. Na verdade, a lei, a doutrina, a jurisprudncia e o costume so apontados como fontes do direito na prpria teoria geral do direito, sendo assim fontes formais de todos os demais ramos do direito como nos ensina Franco Montoro3. Vejamos ento aquelas que so apontadas como as fontes formais do Direito Administrativo lei, doutrina, jurisprudncia e costume. 1.1 Lei A lei fonte de Direito Administrativo. Marcelo Caetano4 j afirmava que a fonte principal do nosso direito administrativo a lei tomada aqui esta palavra na sua larga acepo, isto , significando qualquer norma geral e de vigncia sucessiva definida e declarada obrigatria por mandado conhecido de uma Poder que se acata. No entanto, a correta compreenso de tal afirmao reclama uma explicao do termo Lei em seus sentidos material e formal. verdade que tal assunto cinge-se rbita da teoria geral do direito, porm, imperativo que tratemos do assunto nesse item. No sentido mais amplo e abrangente, pode-se pensar em lei como toda e qualquer norma jurdica, tanto as escritas e no-escritas ou costumeiras, desde que seja norma geral de conduta que defina e discipline as relaes de direito e que seja imposta pelo o Estado. A esse sentido de lei, caracterizada como norma oriunda do Estado, Franco Montoro5 denomina lei jurdica, diferenciando-a das leis humanas, ticas, morais e fsicas, dentre outras, s quais classificou como de sentido latssimo. A lei em seu sentido tcnico, ou lei jurdica, possui invariavelmente dois elementos estruturais, a saber: o elemento formal e o material. A identificao de um ou de ambos os elementos em uma lei nos leva a classific-la como lei em sentido formal ou simplesmente lei formal e lei em sentido material ou simplesmente lei material. A presena de ambos os elementos, formal e material, por bvio, far da norma uma lei em sentido material e formal ao mesmo tempo.

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MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. 24 ed. So Paulo: RT, 1997, p. 323. MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, v. I1968, p. 179. 3 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. 24 ed. So Paulo: RT, 1997, p. 322. 4 CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. 10 ed. Coimbra: Almedina. 2001, v. I, p.83. 5 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. 24 ed. So Paulo: RT, 1997, p. 327.

1.1.1 Lei em sentido formal A compreenso do elemento formal da lei ser alcanada quando considerarmos qual o rgo e a autoridade que exercem o poder do Estado para elaborar e aprovar a lei, bem como qual o itinerrio percorrido por aqueles que exercem o poder de legislar. Nesse sentido, lei em sentido formal o ato oriundo do Poder Legislativo no exerccio de sua funo precpua, qual seja, a de legislar6. No Brasil, segundo os arts. 44 e ss. da CF/88 cabe ao Congresso Nacional, composto de Cmara e Senado, exercer o Poder Legislativo, sendo que, nas matrias dispostas no art. 48, h necessidade de sano do presidente da Repblica. Nesse caso, o ato legislativo aprovado pelas Casas Legislativas, segundo as normas do processo legislativo previstas na Constituio Federal, sancionadas e promulgadas pelo Presidente da Repblica, ser do ponto de vista formal, uma lei, pouco importando qual a sua finalidade e objeto. A partir dessa exposio, considere a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que instituiu o Regime Jurdico Estatutrio para os servidores pblicos federais. Trata-se de uma lei em sentido formal, pois foi aprovada pelo Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, sancionada pelo presidente da Repblica, promulgada e publicada na imprensa oficial no dia 12 de dezembro de 1990. De outro lado, considere a Lei n. 2.211, de 31 de maio de 1954, que, dentre outras providncias, relevou a prescrio do direito penso aos herdeiros de Manoel Pio Correa. Trata-se de uma lei em sentido formal, pois foi aprovada pelo Congresso Nacional, sancionada pelo presidente da Repblica e publicada na imprensa oficial no dia 9 de junho de 1954. Observe que a definio de lei sob o aspecto formal, em ambos os casos, leva em considerao to-somente a sua edio segundo as regras formais do processo legislativo, pouco importando qual a finalidade e quais os destinatrios. Com efeito, enquanto as disposies da Lei n. 8.112/90 foram apresentadas de forma abstrata, como um conjunto de hipteses que sero aplicveis a todos os servidores pblicos, na medida em que eles incidirem naquelas previses; a Lei n. 2.211/54 tratou de um tema especfico e em razo de pessoas especficas. Todavia, considerando que ambas as normas foram aprovadas pela Cmara e pelo Senado, segundo as regras estabelecidas na Constituio, tendo sido sancionadas e promulgadas pelo Presidente da Repblica, devemos consider-las leis em sentido formal. A questo do contedo e dos destinatrios dessas duas leis compe o seu sentido ou elemento material. Vejamos a seguir. 1.1.2 Lei em sentido material A compreenso do elemento material da lei ser alcanada quando verificarmos o seu contedo e os seus destinatrios. Denomina-se lei em sentido material aquela norma oriunda do Poder Pblico que possua contedo abstrato e, como destinatrios, uma coletividade. O Estado, com seu dever de regular situaes jurdicas e a fim de evitar ou solucionar conflitos, compe a norma a partir de uma previso abstrata destinada genericamente coletividade. Desse modo, todo aquele que se enquadra na norma hipottica prevista na Lei, sofrer a sua incidncia7. A generalidade da lei, segundo Montoro8, pode ser mais ou menos ampla, dirigindo-se a toda a sociedade, como o Cdigo Penal, ou dirigindo-se a uma categoria especfica, como o caso da Lei n. 8.112/90, que dirigida aos servidores pblicos. Porm, em ambos os casos, o que se observa o carter genrico e abstrato das normas citadas, que tratam de idntica forma todos aqueles que se enquadrarem em seus dispositivos. A abstrao da lei indica que ela no editada tendo em vista situaes concretas, mas sim hipteses que podem ou no ocorrer, enquanto a generalidade indica a coletividade a que ela se destina. Dessa forma, pode-se pensar no art. 121 do Cdigo Penal como uma lei em sentido material, pois contm uma norma abstrata, matar algum, e uma destinao genrica, isto , aplica-se a todos os imputveis que se enquadrarem na norma hipottica matar algum. Portanto, podemos afirmar que lei em sentido material toda e qualquer norma emanada do Poder Pblico que, de forma genrica e abstrata, disponha sobre normas de conduta, direitos e deveres de seus administrados.
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BULLRICH, Rodolfo. Princpios generales de derecho administrativo. Buenos Aires: Guilhermo Kraft. 1942, p. 35. BULLRICH, Rodolfo. Princpios generales de derecho administrativo. Buenos Aires: Guilhermo Kraft. 1942, p. 35. 8 MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. 24 ed. So Paulo: RT, 1997, p. 329.

Observe que a considerao do elemento ou sentido material da lei no leva em conta a forma de sua elaborao, mas to somente o carter geral e abstrato da norma estatal. Nesse sentido, a Instruo Normativa n. 607 de 05/01/06, da SRF/MF, ao disciplinar a aquisio de automveis com iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), por pessoas portadoras de deficincia fsica, visual, mental severa ou profunda, ou autistas, constitui lei em sentido material. Com razo o fato de entendermos a referida Portaria como lei em sentido material. Pois, trata-se de uma norma oriunda do Poder Pblico que de forma genrica e abstrata disciplina uma atividade do Estado em relao ao particular. Portanto, todos aqueles que se enquadrem nessas regras sero alcanados por essa norma. 1.1.3 Lei em sentido formal e material H leis que abrigam as duas categorias, pois possuem os dois elementos: formal e material. A Lei n. 8.666, de 21 de junho 1993, dispondo de forma genrica e abstrata sobre a realizao de licitaes e contrataes no mbito da Administrao Pblica, lei em sentido material. Todavia sua edio obedeceu ao processo legislativo constitucional, sendo tambm lei em sentido formal. De idntico modo, a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispondo de forma genrica e abstrata sobre direitos e deveres dos servidores pblicos civis da Unio, lei em sentido material. Entretanto, como foi editada segundo as formalidades do processo legislativo, tambm lei em sentido formal. 1.1.4 Leis exclusivamente materiais e leis exclusivamente formais Verificados os conceitos, podemos conceber a curiosa situao de leis exclusivamente em sentido material. Nesse caso, teremos uma norma genrica e abstrata aplicvel a todos aqueles que se enquadrem em suas normas, mas que no foi elaborada segundo as regras do processo legislativo previstos nos arts. 61 69 da CF/88. Como exemplo, considere uma instruo normativa da Secretaria da Receita Federal que disponha sobre o prazo de entrega de declarao do imposto de renda. Essa norma constitui lei exclusivamente em sentido material, visto que se trata de uma norma genrica, isto , abrange todos aqueles que auferiram renda no limite tributvel durante o ano anterior; e abstrata, uma vez que auferir renda uma possibilidade, pode ocorrer ou no. Nesse caso, a Instruo Normativa, ato administrativo emanado do Estado, Lei em sentido material apenas. Convm ressaltar que a norma tida como lei exclusivamente em sentido material, no tem o condo de inovar no ordenamento jurdico, isto , no possui o atributo da novidade, estando sempre em segundo plano em relao lei em sentido formal. Por outro lado, podemos ter leis apenas em sentido formal. A lei exclusivamente em sentido formal, tambm denominada de lei de efeitos concretos, aquela norma que aprovada pela Cmara e Senado, sancionada pelo Presidente da Repblica, promulgada e publicada na imprensa oficial, mas que se destina a um assunto concreto, produzindo conseqncias jurdicas em face de pessoas especficas. A lei exclusivamente formal lei apenas na sua forma, isto , na forma de sua edio, mas o seu contedo dispe sobre um tema especfico e em face de pessoas especficas. Falta-lhe, portanto, a matria de lei. Como exemplo, temos a Lei n. 10.724 de 20 de agosto de 2003, que concedeu penso vitalcia aos pais de militar que faleceu em decorrncia de atentado terrorista motivado por aes polticas em 1968. Nesse caso, observe que a lei especfica, pois somente alcana os pais do soldado Mrio Kozel Filho, e trata de um tema especfico, concesso de penso em face da morte do militar. A Lei exclusivamente em sentido formal no fonte de direito administrativo. Considerando o exposto, podemos agora pensar na lei como fonte de direito administrativo. A lei fonte de direito administrativo. Tal afirmao deve ser considerada observando o sentido material de lei, isto , como toda norma oriunda do Poder Pblico que de forma genrica e abstrata discipline a atividade administrativa do Estado, como por exemplo, a Constituio Federal, as leis ordinrias, complementares e delegadas, as medidas provisrias, decretos, resolues, portarias e ordens de servio (Ex.: a Lei n. 8.112/90 que institui o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio; a Lei n. 8.987/95 que trata das concesses e permisses de servios pblicos; a Lei n. 11.079/04 que dispe sobre as Parcerias Pblico-Privadas; o Decreto n. 5.450/05 que regulamenta o Prego na forma eletrnica; o Decreto n. 4.528/02 que trata do uso de imveis da Unio; e a Portaria MPOG n. 283/06 que trata do pagamento pela ocupao de imveis da Unio). O que faz da Lei n. 11.079/04 e da Portaria MPOG n. 283/06 fontes de direito administrativo o carter material de ambas, isto , o fato de serem normas gerais e abstratas oriundas do Poder Pblico e destinadas a disciplinar atividades administrativas.

Por fim, cumpre anotar que somente a lei que atende aos aspectos formal e material constitui fonte primria do Direito Administrativo. Como exemplo, a Lei n. 8.987/95 que trata das concesses e permisses de servios pblicos. Esta Lei foi elaborada pelo Congresso Nacional conforme as regras do art. 61 e ss. da Constituio Federal, sendo, portanto, lei em sentido formal, podendo assim inovar na ordem jurdica, como de fato o fez. Ao mesmo tempo, esta norma lei em sentido material, pois genrica e abstrata, sendo aplicvel a todos aqueles que se enquadrem em suas normas. Observe que em relao Lei n. 8.987/95, o carter material lhe concede a condio de fonte de direito administrativo, enquanto o carter formal lhe concede a condio de fonte primria. 1.2 Doutrina A doutrina o resultado da atividade intelectual daqueles que estudam os fenmenos do Direito Administrativo e, a partir de seus princpios e postulados, definem o seu significado, alcance e aplicao, construindo um arcabouo cientfico que orienta a incidncia segura do Direito Administrativo, bem como a produo de normas de mesmo carter. A doutrina formada pelo conjunto de obras, ensaios, teses, monografias e artigos. Enfim, todo material intelectual e terico produzido pelos estudiosos do Direito Administrativo, no exame dos institutos jurdicos e na anlise dos textos legais e das demais normas, dentro do ordenamento jurdico ptrio e na comparao com ordenamentos estrangeiros. Por tais razes, a doutrina, afirma Edmir Netto9, fonte mediata de Direito Administrativo, j que ela no cria direito, mas to-somente contribui para sua interpretao, corrigindo omisses e deficincias da lei. 1.3 Jurisprudncia A jurisprudncia consiste nos paradigmas dos Tribunais que, ao julgar casos concretos semelhantes, interpretam e aplicam a lei em um mesmo sentido, permitindo, assim, transparecer a sua interpretao da norma. A jurisprudncia, assim como a doutrina uma fonte mediata de Direito Administrativo, pois no pode inovar criando direito novo, no entanto, tem importncia fundamental na construo do direito administrativo, propiciando uma interpretao e aplicao uniforme do direito. Cada Tribunal exercendo a sua competncia constri a sua jurisprudncia, assim possvel se falar em jurisprudncia do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, jurisprudncia do Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e assim por diante. Quando um tribunal sedimenta uma jurisprudncia sobre determinado assunto por meio de diversos e contnuos julgados, poder, segundo o seu regimento interno, adotar uma smula que expresse sinteticamente aquele entendimento. A Smula um verbete, uma sentena que de forma resumida expressa o entendimento de um tribunal sobre um determinado tema j sedimentado em seu julgado. Cumpre salientar que no obstante o importante papel que a jurisprudncia exerce na formao do Direito Administrativo, ela no uma fonte vinculada do Direito Administrativo brasileiro, ou seja, no h a obrigatoriedade de juzes e administradores pblicos adotarem a jurisprudncia deste ou daquele tribunal. Acerca desse aspecto, ressalva-se a smula vinculante, figura nova no Direito Constitucional ptrio, inserida pela EC n. 45/2004. Segundo o art. 103-A da CF/8810 O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, depois de reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. A finalidade da smula vinculante determinar a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, quando a seu respeito houver controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica, das quais possa acarretar grave insegurana jurdica, bem como a multiplicao de processos sobre questo idntica11.

ARAUJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva 2004, p.42. O art. 103-A da Constituio Federal que disps sobre a Smula Vinculante foi regulamentado pela Lei n. 11.417 de 19 de dezembro de 2006. 11 Sobre o tema imprescindvel a leitura do trabalho de Zlio Maia da Rocha sobre a reforma do judicirio in ROCHA, Zlio Maia. A reforma do judicirio. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 125-140.
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1.4 Costume O costume a prtica reiterada de uma conduta caracterizada pela convico generalizada de sua obrigatoriedade. Oswaldo Aranha12 afirma que costume a regra de conduta surgida da conscincia comum do povo, ante a observncia, de maneira constante e uniforme, sob a convico de que tem o carter de determinao jurdica. um direito no escrito, tacitamente criado. O costume no passado foi uma fonte de direito de maior relevncia, segundo ensina Tito Prates13, ao afirmar que o costume tem alguma importncia quando a legislao quantitativa e qualitativamente deficiente. Embora o costume seja reconhecido pela doutrina como uma fonte secundria do Direito Administrativo, perceptvel, at mesmo pela doutrina tradicional14, o fato da diminuio de sua importncia. No direito civil o art. 1.807 do Cdigo Civil de 1916 revogou os usos e costumes concernentes s matrias de Direito Civil e, mais recentemente, o Cdigo Civil de 2002, que, em seu art. 2.045, revogou o uso do costume segundo a lei (secundum legem), previsto no art. 130 e 133 do Cdigo Comercial. Costuma-se classificar o costume em trs categorias: em conformidade com a lei secundum legem; como introdutrio da lei praeter legem; e contrrio a lei contra legem. Obviamente jamais se aceitar o costume contra legem. No Direito Administrativo o costume perdeu importncia de forma mais acentuada com o princpio da legalidade, inserido no art. 37 da CF/88, que prescreve que toda ao administrativa esteja determinada ou autorizada em Lei. Outro fator que tem contribudo para o declnio do costume a melhoria da qualidade dos textos legislativos, que vem suprindo as lacunas to comuns nesse ramo jurdico. Com argcia que lhe era prpria Oswaldo Aranha 15 em 1968 j mencionava o declnio do costume no Direito Administrativo afirmando que: Hoje em dia, de ponderar-se, como concluso, cresce a legislao administrativa, deixando pouco campo para o costume, e a atuao dos Tribunais supre, com vantagem, a ao interpretativa e supletiva do costume, atravs da jurisprudncia construtiva dos textos legais, e criadora do direito, na sua falta ou deficincia.

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MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 325. FONSECA, Tito Prates da. Lies de direito administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1943, p. 58. 14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo, 2005, Malheiros Editores, 30 ed, p. 47. 15 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 333.

Direito Administrativo Gabriel Campos gabrielcamposbsb@hotmail.com SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

2. Sistemas Administrativos A expresso sistema administrativo refere-se ao modo utilizado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais da Administrao Pblica. Embora subordinada ao princpio da legalidade, possvel cogitar-se da prtica de atos administrativos ilegais pela Administrao Pblica, surgindo a imediata necessidade de controle de tais atos. Os sistemas de controle passaram a constituir o que hoje se denomina genericamente de sistemas administrativos, sendo relevantes: o sistema francs e o ingls. 2.1 Sistema Francs ou Sistema do Contencioso Administrativo O sistema francs ou sistema do contencioso administrativo - Contentieux Administratif - teve sua origem nos conflitos da Revoluo Francesa de 1789. Os estudiosos do tema apontam os seguintes fatores: o acirramento das lutas naqueles dias, mormente entre os intendentes que eram incumbidos das administraes locais e o Judicirio at ento denominado de Parlamento; a desconfiana de todos no judicirio, egresso do antigo regime absolutista; e a doutrina de Montesquieu, ainda muito viva em sua pureza original. Esse caldo de cultura fez nascer um sistema administrativo em que a justia comum no poderia conhecer e julgar os atos da administrao pblica. O homem francs ps-revolucionrio tinha em sua memria, de forma ainda muito viva, as lutas travadas contra a administrao absolutista, e certa desconfiana do Poder Judicirio, at ento denominado de Parlamento, que no ancien rgime freqentemente invadia as atribuies administrativas por meio da atividade jurisdicional16. Alm disso, a concepo reinante na Frana naqueles dias que a submisso dos atos do Poder Executivo ao Poder Judicirio, resultaria em violao separao dos poderes. Nesse sentido, resolveram retirar as atividades administrativas do controle do Poder Judicirio ordinrio, no passado ligado ao Poder Real, para que fossem julgadas por uma jurisdio especial, com competncia prpria e exclusiva para julgar os conflitos oriundos da atividade administrativa. Segundo o pensamento dominante na Frana ps-revolucionria o juiz ordinrio teria como tendncia aplicar aos litgios administrativos o direito que lhe era comum, ou seja, o direito civil. O juiz administrativo, ao contrrio, mais prximo das questes administrativas aplicaria com maior preciso as regras e os princpios do direito pblico17. No entanto, h quem defenda a tese de a desconfiana havida contra o Poder Judicirio foi a verdadeira causa da criao da jurisdio administrativa. O ponto de partida foi a Lei de 16 de 24 de agosto de 1790, que em seu art. 13 disps 18: as funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes dos corpos administrativas, nem citar diante de si os administradores por motivo das funes que exercem. Posteriormente, essas regras foram reafirmadas pelo Decreto de 16 Frutidor do Ano III, que equivale a 2 de setembro de 1795, reafirmando assim a desconfiana do francs revolucionrio em relao ao judicirio. Em um primeiro momento, por fora das Leis n. 6, de 11 de setembro, e 7, de 14 de outubro, ambas do ano de 1790, surgiu o sistema do administrador-juiz, onde a prpria Administrao, por meio de recursos administrativos hierrquicos, julgava os seus atos19. O sistema do administrador-juiz teve vida relativamente curta, embora merea o crdito de ser a primeira forma de controle da Administrao Pblica no regime que se iniciava, inegvel que no seria possvel ser mantido como a nica forma de controle da Administrao Pblica.. No entanto, a criao do Conselho de Estado, por fora do art. 52 da Constituio de 22 Frimrio do ano VIII, o que equivale a 15 de dezembro de 1799, institui na Frana a denominada a denominada
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WALINE, Marcel. Trait lmentaire de droit administratif. 6 ed. Paris: Recueil, 1952, p. 45. RIVERO, Jean. Droit administratif. 3 ed. Paris: Dalloz, 1965, p. 18.

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Traduo livre de: Les fon ctions judicia ires son t di stinc tes et demeureron t tou jours spares des fon ctions administra ti ves . Les juges ne pourront, peine de for fai ture , troubler de quelque manire que ce so it les opration s des co rpos admin is tratifs, ni ci ter devant eux les admin is trateurs pour raison de leurs fonction s . 19 VEDEL, Georges. Droit administaatif. Paris: Presses Universitaires de France, 1958, p. 40.

jurisdio administrativa, e, como conseqncia lgica foram sendo criadas normas administrativas ao mesmo tempo em que se fortalecia a jurisprudncia administrativa. Na verdade, a jurisprudncia do Conselho de Estado e as leis administrativas que se seguiram constituram o denominado direito administrativo20. Aps a criao do Conselho de Estado, foram criados os Conselhos de Prefeitura, com atuao local, permanecendo o Conselho de Estado com a competncia recursal. Segundo Celso Antonio 21, as decises do Conselho de Estado ainda dependiam de homologao do Chefe de Estado, tendo sido esse perodo conhecido como justia retida (pois estaria retida nas mos do Chefe de Estado a possibilidade de alterar a deciso do Conselho de Estado). Entretanto, a partir do julgamento do Caso Cadot em 1889, a decises do Conselho de Estado tornaram-se verdadeiramente independentes do Chefe de Estado22. Nascia assim um novo sistema de controle da atividade administrativa. A denominao sistema francs se deu em razo de sua origem francesa. No obstante tenha se espalhado por outros pases, conservou o nome. Ainda podemos denomin-lo de sistema do contencioso administrativo, em razo de encerrar verdadeiro conflito de interesses a ser dirimido pelo judicirio especializado em carter definitivo. Por fim, o sistema francs tambm denominado sistema dual em razo de os pases que o acolhem conceberem duas jurisdies, uma comum e outra administrativa. Por esse sistema, os conflitos decorrentes das atividades administrativas do Estado so julgados por tribunais administrativos, sendo vedado ao Poder Judicirio comum conhecer e julgar tais conflitos. Os julgamentos dos tribunais administrativos produziro coisa julgada, isto , quando no mais couber recurso administrativo de nenhuma natureza, as decises dos tribunais administrativos tero fora de coisa julgada, e portanto, sero imutveis, semelhantemente s decises da justia comum. Essa dualidade de jurisdio acabou sendo adotada, com maiores ou menores alteraes, em outros pases como Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e Polnia. Na complexa organizao da jurisdio administrativa existem os juzos e tribunais administrativos e, como instncia mxima, o Conselho de Estado. Por sua vez, a Justia comum composta de juzos e tribunais comuns at sua instncia mxima, que a Corte de Cassao. A dualidade de jurisdio torna presentes e constantes os conflitos de jurisdio. Nesse caso, cabe ao Tribunal de Conflitos determinar a qual competncia de ordem judiciria, comum ou administrativa, pertence o caso. 2.2 Sistema Ingls, Sistema Judicial ou Sistema da Jurisdio Una Em verdadeiro contraste com o sistema francs ou sistema do contencioso administrativo, est o sistema ingls, tambm denominado sistema da jurisdio una, ou simplesmente sistema do controle judicial. Por esse sistema, atribui-se ao Poder Judicirio comum o julgamento de todos os conflitos de interesses existentes, inclusive aqueles decorrentes da atividade administrativa do Estado. Originrio da Inglaterra hoje adotado por diversos pases, inclusive o Brasil. A garantia prevista no art. 5, XXXV, da CF/88, de que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito, constitui o fundamento de nossa opo pelo sistema ingls ou sistema da jurisdio una. Nos pases que adotam o sistema ingls h um nico Poder Judicirio, da sua denominao de sistema de jurisdio una, a quem compete exercer a jurisdio sobre todo o territrio e relativamente a todos os conflitos de interesses. Dessa unicidade de jurisdio no escapam os conflitos nos quais o Estado parte, seja na condio de autor, ru, assistente, oponente ou interessado. Esses conflitos esto sujeitos jurisdio comum e una exercida pelo Poder Judicirio. Embora o Brasil adote o sistema ingls, no h qualquer objeo criao de rgos decisrios, que tm merecido, inclusive, o nome de tribunais ou conselhos, como o Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda, os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, o Tribunal de Contas da Unio e os Tribunais ou Conselhos Fiscais no mbito dos estados, todos com competncia legal para a soluo de conflitos administrativos. Todavia, a unicidade do sistema ingls implica ausncia do
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Cf MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 51. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 41-42. 22 Maria Sylvia (in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 27) aponta o ano de 1872 como o perodo a partir do qual as decises do Conselho de Estado se tornaram efetivamente independente. Todavia, a Lei de 24 de maio de 1872 ao extinguir a necessidade de homologao das decises do Conselho de Estado, o Chefe de Estado mantinha ainda o poder de revist-las, perodo que ficou conhecido como justia delegada.

carter de coisa julgada - res iudicata - nas decises administrativas desses rgos, j que, sempre que o administrado sentir-se lesado em seus direitos, poder recorrer justia comum, questionando as decises de tais rgos; podendo o Poder Judicirio anular tais decises se entend-las ilegais. Por fim, vale salientar que, embora nosso Direito Administrativo tenha forte influncia francesa em diversos de seus institutos, no que diz respeito ao controle da Administrao Pblica, adotamos o sistema ingls ou sistema da jurisdio una, ou ainda, sistema do controle judicial, de inspirao anglo-saxnica.

Direito Administrativo Gabriel Campos gabrielcamposbsb@hotmail.com PERSONALIDADE JURDICA DO ESTADO 3. Personalidade jurdica do Estado Na teoria geral do direito a personalidade definida como a aptido genrica para tiularizar direitos e contrair obrigaes, ou em outras palavras, o atributo necessrio para ser sujeito de direito 23. No que diz respeito pessoa natural ou fsica, a questo da personalidade jurdica no traz maiores dificuldades, mormente quando consideramos o disposto no art. 1 do Cdigo Civil que afirma Toda pessoa capaz de direitos e deveres na ordem civil, e no artigo seguinte informa que a personalidade civil da pessoa comea do nascimento com vida. Verificamos, desse modo, que no mundo ocidental a personalidade da pessoa natural est intimamente ligada idia da personalidade psquica, isto , a qualidade da pessoa humana. No entanto, a personalidade da pessoa jurdica uma matria extremamente mais complexa de ser analisada. A complexidade da vida em sociedade e o empenho criador do gnio humano foram os motores para sonhos cada vez mais altos e duradouros. No entanto, as limitaes fsicas, organizacionais e financeiras constituam obstculos a serem transpostos, sempre que se almejavam objetivos mais complexos e difceis. Como soluo para esse dilema, o homem procurou se associar aos seus semelhantes para realizao de atividades de interesse comum, somando esforos para realizar em conjunto os objetivos impossveis de serem alcanados isoladamente. O direito, no podendo ficar alheio a esse fenmeno, acabou por personificar o grupo ou a associao como meio de tornar densas e seguras as relaes jurdicas que estabelecerem na realizao de suas finalidades. Nesse sentido, Pamplona e Gagliano 24 citando Orlando Gomes afirmam que essa observao fez surgir a necessidade de personalizar o grupo, para que possa proceder a uma unidade, participando do comrcio jurdico, com individualidade. Assim, tomamos como definio de pessoa jurdica o ensinamento de Bevilaqua25 ao afirmar que as pessoas jurdicas so todos os agrupamentos de homens, que, reunidos para um fim cuja realizao procuram, mostram ter vida prpria, distincta da dos indivduos que os compem, e necessitando, para a segurana dessa vida, de uma proteo particular do direito. O resultado prtico da personificao de um grupo ou associao o reconhecimento de que esse se encontra apto a exercer em nome prprio, direitos e obrigaes na ordem jurdica. Com efeito, a pessoa jurdica goza da possibilidade de exercer direitos patrimoniais, em relao aos bens que lhe pertenam; direitos obrigacionais, podendo contratar e ser contratada; e ainda, direitos sucessrios, podendo adquirir bens e direitos causa mortis. Discorrendo sobre a teoria da pessoa colectiva ou pessoa jurdica Marcello Caetano afirma: Assim, sempre que pela colaborao de homens e existncia de meios materiais idneos se diferenciar um centro de interesses colectivos organizados de molde a eu possa manifestar-se uma vontade colectiva, esto reunidas as condies presentemente exigidas pelo Direito para reconhecer um substrato personificvel, e a lei pode atribuir-lhe a qualidade de pessoa originando uma pessoa colectiva. O Estado, como realizador do bem comum, dever na ordem jurdica exercer um conjunto de direitos e obrigaes, como meio de realizao dos seus objetivos. de clareza solar que o exerccio da atividade administrativa reclama a existncia de bens pblicos, realizao de contratos, exerccio de direitos e obrigaes definidas em Lei. Mais uma vez, o direito no poderia negar ao Estado a sua condio de pessoa jurdica, como verdadeiro axioma, sem o qual todo o sistema rui por terra. Bevilaqua26 afirma que o Estado forma jurdica de sociedade, para estabelecer a harmonia entre os indivduos, impulsados pelas solicitaes do prprio egosmo, destaca-se da massa geral desses indviduos, como um ser de ordem mais elevada, no qual se unificam e transformam as vontades individuais. Portanto, para desenvolver suas atividades de forma concreta e eficaz na ordem jurdica temos a existncia do Estado como uma existncia real, solicitada pela natureza humana, no um

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GAGLIANO, Pablo Stolze, e PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil. 6 ed. So Paulo, 2005, v. I, p. 88. GAGLIANO, Pablo Stolze, e PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil. 6 ed. So Paulo, 2005, v. I, p. 88. 25 BEVILAQUA, Clvis. Theoria Geral do direito civil. 6 ed. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1953, p. 158. 26 BEVILAQUA, Clvis. Theoria Geral do direito civil. 6 ed. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1953, p. 156.

simples produto da imaginao. Podemos, pois, com toda segurana, considerar o Estado a pessoa jurdica por excelncia. O atual Cdigo Civil de 2002, estabelece em seu art. 41 que so pessoas jurdicas de direito pblico interno a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Territrios, os Municpios, as autarquias, as associaes pblicas e as demais entidades de carter pblico criadas por lei.