Você está na página 1de 24

As Aspiraes do Brasil na Poltica Exterior

Maria Regina Soares de Lima IUPERJ e IRI/PUC-Rio mrslima@iuperj.br possvel que, renunciando igualdade de tratamento (...), alguns se resignem a assinar convenes, em que sejam declarados e se confessem naes de terceira, quarta, ou quinta ordem. O Brasil no pode ser desse nmero (Baro do Rio Branco)1 Nenhum pas escapa a seu destino e, feliz ou infelizmente, o Brasil est condenado grandeza (Arajo Castro)2

Identidade Nacional e Projeo Internacional O caso brasileiro pode ser visto como peculiar no contexto da formao dos Estados sulamericanos, no sculo XIX, no sentido que a configurao do espao nacional e sua demarcao territorial foram processos que se realizaram antes por via de negociao e arbitragem internacionais do que pelo recurso guerra. Ao contrrio da maioria de seus vizinhos hispnicos, o sucesso diplomtico desta empreitada fez com que no incio do sculo XX o Brasil j se visse como um pas geopoliticamente satisfeito, destacando-se o papel da diplomacia, em especial de seu cone fundador, o Baro do Rio Branco. A delimitao praticamente definitiva das fronteiras geogrficas coincidiu assim com o incio da diplomacia moderna e so as questes afetas configurao do espao nacional que vo constituir a agenda principal da poltica externa no incio do sculo passado. Esta condio legitimou o modelo do Estado autnomo no discurso diplomtico que considera a poltica externa como uma questo de Estado, desvinculada e acima da poltica domstica, lugar dos conflitos e das faces. Este mito fundador dos servios exteriores, operando na defesa da integridade territorial e poltica da nao e insulado da poltica partidria responsvel por uma percepo, at recentemente, corrente entre as elites brasileiras. Esta tem a ver com o lugar peculiar da agncia diplomtica na estrutura do aparelho de Estado e de sua legitimidade na conduo

da poltica externa do pas, reconhecimento atestado pela estabilidade do princpio constitucional da competncia do Executivo na conduo da poltica externa. A legitimao pelas elites brasileiras do modelo de Estado autnomo pelo desempenho de tarefas relacionadas defesa da integridade fsica e soberania territorial do pas tem sido associada estabilidade da poltica externa ao longo do tempo. Uma razo adicional para a alegada estabilidade da poltica externa pode estar, por exemplo, na capacidade da corporao em apresentar o novo como continuidade de uma determinada tradio diplomtica, reinventada a cada um dos momentos de crise e mudana. A narrativa da estabilidade seria, portanto, uma construo conceitual da diplomacia, repetida e legitimada pela comunidade de estudiosos da poltica externa. A representao dominante no discurso diplomtico e acadmico de uma continuidade bsica nas aes e orientaes dos diversos governos, com poucas mudanas abruptas de rumo. Nos ltimos quarenta anos apenas trs momentos de ruptura tm sido identificados: o ps-64 e a instalao do governo militar; o pragmatismo responsvel do governo Geisel (1974-78); e o governo Collor (1990-1992) com a implantao de medidas liberalizantes na economia e da abertura comercial. Duas tm sido as razes alegadas pelos especialistas para a estabilidade da poltica externa desde a formao do Brasil industrial. Por um lado, sua natureza estrutural, a saber, o papel que a poltica externa tem desempenhado como um instrumento importante do projeto de desenvolvimento do pas. Por outro, o forte componente institucional na formao da poltica externa que se apresenta no papel preponderante do Ministrio das Relaes Exteriores na formulao e implementao daquela poltica. Este componente institucional no apenas garantiu poder de agenda quele ministrio, como reforou o mito da estabilidade da poltica externa como uma poltica de Estado e no de governo o que lhe asseguraria significativa continuidade ao longo do tempo. A importncia de qualquer crena ou idia, enquanto fenmeno social, no tanto que ela seja falsa ou verdadeira, mas que seja compartilhada por um contingente relevante de uma comunidade e porque se acredita nela ela se torna verdadeira. No tem sido diferente no

caso da poltica externa brasileira. O enraizamento da crena da estabilidade est associado a uma aspirao compartilhada pelas elites brasileiras desde o incio da formao nacional do pas, a saber, a crena de que o pas est destinado a ter um papel significativo na cena nacional e o reconhecimento desta condio pelas principais potncias mundiais, em funo de suas dimenses continentais, de suas riquezas naturais e da liderana natural entre os vizinhos. No discurso diplomtico, esta aspirao se transforma na prpria razo da existncia da poltica externa na medida em que essa pode se legitimar internamente por ser um dos principais instrumentos de um projeto de desenvolvimento nacional. Nas palavras do embaixador Arajo Castro, ltimo chanceler do regime democrtico que se findou com o golpe de 1964, mas cuja influncia na formulao da poltica externa brasileira se manteve mesmo durante o regime militar que se seguiu:
A Poltica Internacional do Brasil tem como objetivo primordial a neutralizao de

todos os fatores externos que possam contribuir para limitar o seu Poder Nacional. Essa poltica no poderia ser mais autntica nem mais brasileira. O nacionalismo no , para ns, uma atitude de isolamento, de preveno ou de hostilidade. , ao contrrio, uma grande vontade de participao internacional. um esforo para colocar o Brasil no mundo, mediante a utilizao de todos os meios e com o concurso de todos os pases que queiram colaborar conosco no equacionamento e soluo dos problemas mundiais. Esse nacionalismo uma posio de afirmao e de maturidade do Brasil dentro da comunidade das naes.3

Ao contrrio das potncias cujos recursos de poder econmico e militar so uma garantia de influncia internacional, um pas como o Brasil tm de construir este poder, e o caminho mais rpido, mais direto para o fortalecimento de seu poder Nacional o prprio caminho de seu desenvolvimento econmico e expanso industrial.4 O discurso diplomtico constri tanto o objetivo a que deve servir poltica externa, o desenvolvimento econmico, como sua natureza de uma poltica de Estado que deve ter continuidade independente da filiao partidria dos governos. A aspirao pelo reconhecimento internacional foi perseguida por via de uma poltica deliberada de presena nos fruns multilaterais. Ainda na segunda metade do sculo XIX, 3

quando teve incio a srie de conferncias, tratados e seminrios cientficos e tcnicos, origem do que posteriormente constituiu-se o regime econmico multilateral, o Brasil esteve presente na criao de vrias destes esforos de coordenao multilateral. Ainda que as principais instncias de cooperao internacional, inauguradas com o Congresso de Viena (1815), fossem reservadas s potncias da poca e s questes da alta poltica, o Brasil buscou exercer a sua voz nos espaos de participao abertos pelas reunies de carter tcnico que se seguiam s discusses entre as grandes potncias.5 Naturalmente que a precocidade, relativamente aos vizinhos hispnicos, da presena brasileira no se traduziu em capacidade de influenciar o rumo das discusses das grandes questes internacionais, mas essa presena foi um aprendizado importante nas artes da negociao multilateral e uma oportunidade para uma participao em fruns mundiais que, diferentemente dos de natureza regional, estavam reservados s grandes potncias. A primeira manifestao do pas de buscar o reconhecimento pelas grandes potncias e seu direito de participao em p de igualdade com as mesmas nas questes afetas aos pases de interesses gerais se deu por ocasio da constituio da Ligas das Naes.6 Ainda que ao final tenha prevalecido o princpio oligrquico da exclusividade na representao poltica internacional, o Brasil empenhou-se em obter um assento permanente na organizao. Como o nico pas da Amrica do Sul a participar da primeira Guerra Mundial, na qualidade de pas beligerante o Brasil garantiu sua presena na Conferncia de Paz em 1919. Como ocorreria em anos posteriores, a diplomacia apresentava-se como mediadora entre as grandes potncias e as demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potncias menores e, simultaneamente, aspirando conquistar o status equivalente ao das grandes potncias.7 A caracterstica pendular da diplomacia multilateral brasileira, na mediao entre os fortes e os fracos, tem sido apontada pelos estudiosos em geral. Estes ltimos normalmente apontam para as ambigidades e ambivalncias do que consideram uma combinao heterodoxa entre princpios idealistas de defesa de uma ordem internacional igualitria e um comportamento realista-pragmtico de aceitao da desigualdade da representao poltica.8 Uma explicao para esta heterodoxia poderia ser o prprio descompasso entre a

busca pelo reconhecimento das potncias, pela via da diplomacia multilateral, e os escassos recursos de poder dos que assim aspiram. O componente principista, idealista aparece na crtica ao status quo internacional e prtica de uma forma de representao poltica oligrquica. O componente realista, por sua vez, na constatao de que em um sistema em que o poder o primeiro e ultimo regulador internacional, no apenas a desigualdade inerente ao sistema internacional, como o poder o principal atributo para o pertencimento oligarquia. Como o reconhecimento das potncias buscado pela via multilateral e no pela demonstrao de fora militar, o nico papel que poderia garantir tal reconhecimento o de mediador entre os fortes e os fracos, o que, por conseqncia, cria uma disjuntiva clara entre este autoproclamado papel e a aspirao de participar e influir nas grandes decises internacionais. Na medida em que qualquer movimento em direo democratizao da oligarquia decisria ser rejeitado pelas potncias como uma desvalorizao de seu prprio poder, o mediador sofre de uma dissonncia permanente entre seus objetivos particulares, de cooptao internacional, e os objetivos coletivos dos pases que supostamente representa, de democratizao dos espaos decisrios. A configurao da ordem econmica do ps-Segunda Guerra tambm permitir que o Brasil ponha em prtica uma ativa poltica de participao nestes novos espaos multilaterais, em uma linha de continuidade com a aspirao de exercer alguma influncia na negociao das grandes questes internacionais. Assim sendo, o pas participou da Conferncia de Bretton Woods, de 1944, que criou o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial e da Conferncia de Comrcio e Emprego das Naes Unidas de 1947, que instituiu a Organizao Internacional de Comrcio e cuja no ratificao daria origem ao Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT). Tambm precocemente, relativamente aos pases latino-americanos, a adeso brasileira ao GATT ocorreria em julho de 1948. Ao contrrio das instncias polticas, nas de natureza econmica haver espao e legitimidade para o exerccio do papel de mediador uma vez que nestas ltimas no se observar a contradio entre os objetivos particulares do mediador e os objetivos comuns do conjunto dos pases sem poder. A caracterstica principal do regime de regulao

econmica multilateral que emerge depois da Segunda Guerra introduzir uma nova disciplina nas relaes econmicas, em especial, na comercial a partir da institucionalizao dos princpios liberais de no descriminao e igualdade de tratamento entre parceiros comerciais. O GATT, por exemplo, est assentado no princpio da nao mais favorecida que tem no tratamento recproco e no discriminatrio um dos pilares de seu arcabouo normativo. Nestes foros que congregavam pases desenvolvidos e em desenvolvimento, uma das principais demandas destes ltimos era a introduo de regras especiais para fazer face ao prprio desequilbrio entre parceiros econmicos desiguais. A principal bandeira dos pases do Terceiro Mundo a partir da segunda metade do sculo XX foi apontar para a injustia que derivava da implementao no campo econmico de princpios liberais de tratar desiguais como iguais. Dessa forma, da perspectiva dos pases em desenvolvimento, a agenda de reforma dos regimes comerciais concentrava-se na atenuao ou eliminao das normas de reciprocidade e implantao de regras especiais que levassem em conta as desvantagens dos primeiros na cooperao econmica internacional. O Brasil teve uma participao ativa nestes foros, seja no mbito da UNCTAD, seja no do GATT, tendo exercido nos anos sessenta a liderana do Grupo dos 77 que congregava os pases em desenvolvimento. Uma das principais bandeiras da coalizo do Sul era a defesa de um tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento, bem como a instituio de mecanismos de favorecimento especfico aos interesses dos pases do Terceiro Mundo, como a criao de um Sistema de Preferncias Generalizado. Na agenda do desenvolvimento, como ficou conhecido o esforo dos pases do Terceiro Mundo para atenuar a disciplina liberal que se buscava normatizar no plano das relaes econmicas internacionais, havia espao para o exerccio de um papel mediador por parte de algumas potncias mdias. Entre elas, o Brasil, pode exercer um papel de liderana no sentido de coordenar a ao coletiva dos demais pases perifricos, conciliando os interesses gerais do conjunto com seus interesses especficos. Em anos mais recentes, este papel de mediador entre os desenvolvidos e os em desenvolvimento foi se desgastando em funo de transformaes profundas na economia e poltica internacionais, em particular as mudanas estruturais na economia mundial, o fim

da Guerra Fria que eliminou um contrapeso significativo hegemonia liberal, a crise do Estado de Bem Estar e a desintegrao do bloco do Terceiro Mundo, para citar as mais relevantes. Contudo, as incertezas geradas pelo fim da Guerra Fria e as discusses que se seguiram sobre a construo de uma nova ordem internacional reacenderam nas elites brasileiras a aspirao de um papel influente do pas na configurao da nova ordem no bojo de um movimento de reforma das instituies da velha ordem, que se acreditava, no incio dos 90, seria inevitvel. Do ponto de vista domstico, o pas se considerava naquele momento apto a tal distino tendo deixado para trs os anos de chumbo do governo militar e restaurado o regime democrtico com a promulgao da Constituio de 1988. No plano internacional, a redemocratizao foi acompanhada pela adeso quase imediata aos principais regimes de direitos humanos e controle de tecnologia sensvel dos quais o Brasil estivera ausente durante a vigncia do regime militar (1964-1985). Assim que, nos anos 90, o tema da reforma das Naes Unidas e a ampliao do nmero de membros permanentes do Conselho de Segurana foi reintroduzido na agenda diplomtica brasileira. Apesar de agendas externas no necessariamente idnticas, nos governos de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva a questo figurou com maior ou menor grau de intensidade dadas as distintas condies internas e externas enfrentadas por estes governos. Curiosamente, os argumentos para sustentar esta pretenso no ps-1990 so semelhantes queles arrolados na dcada de 20, a saber: a condio de membro permanente do nosso Pas daria uma maior e mais apropriada representatividade geogrfica, econmica, poltica e moral ao Conselho de Segurana.9 A aspirao de transformar o Brasil em um ator global absolutamente consensual na comunidade brasileira de poltica externa, de acordo com dados de um survey de elites realizado entre maro e agosto de 2001. Nesse estudo, 99% dos entrevistados concordaram que o pas deve envolver-se mais e participar ativamente de questes internacionais, exercendo uma liderana compatvel com seu imenso territrio e alicerada sobre sua sofisticada tradio diplomtica.10 Tambm acompanhando a percepo diplomtica, a comunidade de poltica externa confere prioridade central abordagem multilateral e s aes coletivas por meio de instituies coletivas como a ONU. Dessa forma, envio de tropas para operaes de paz apoiado por 88% dos entrevistados, e 76% destes

concordam com a reivindicao de um assento permanente para o Brasil no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Cabe observar que, no que diz respeito aes que impliquem maior envolvimento multilateral, as prioridades das elites em geral no so totalmente coincidentes com as da comunidade de poltica externa, na medida em que as primeiras parecem mais sensveis aos custos envolvidos em atividades de coordenao multilateral. Assim, em outra pesquisa, desta feita com 500 membros da elite brasileira em geral, realizada entre agosto e outubro de 2002, tambm se observou um consenso com respeito participao ativa do pas nas grandes questes internacionais (86% dos entrevistados). Contudo, apenas 25% destes consideram a reivindicao de um assento permanente no Conselho de Segurana como um objetivo extremamente importante. Os dois objetivos mais importantes para mais da metade dos entrevistados foram combater o trfico internacional de drogas (61% das respostas) e promover o comrcio exterior e reduzir o dficit comercial do pas (73%), objetivos mais nacionais do que multilaterais.11 O que estes estudos sobre a opinio das elites revelam de significativo que a aspirao de tornar o Brasil um ator relevante na poltica internacional constitutiva da prpria identidade nacional, tal como construda pelas elites brasileiras, na medida em que os elementos que compem o sentimento nacional dizem respeito idia de um pas de dimenses continentais, empenhado em promover seu desenvolvimento econmico e em consolidar uma posio de liderana e de cooperao regional na Amrica do Sul. 12 Como aponta o documento, a percepo que as elites tm da identidade do pas como nao constitui o substrato conceitual de sua projeo externa, pautada principalmente no desejo de exercer um papel protagnico. Um territrio de propores continentais, com dez vizinhos contguos, grande populao, uma economia diversificada e notvel uniformidade cultural e lingstica so os diferencias que conformam este sentimento de identidade, bem como essa expectativa de liderana.13 Os Modelos de Poltica Externa O que talvez seja mais relevante a persistncia e a solidez desta aspirao ao longo da histria brasileira. Sem grandes modificaes, esta percepo est presente tanto no incio

do sculo XX como no do XXI. A identidade internacional do pas nada mais que a projeo de sua identidade nacional da sua continuidade ao longo do tempo.14 O consenso intra-elites e a estabilidade desta expectativa de participao e liderana no impediram que o pas seguisse modelos diferenciados de poltica externa que, nesse contexto, podem ser vistos como meios distintos para se obter o mesmo fim. Como veremos mais frente, tambm no imaginrio das elites o consenso com relao projeo internacional no se verifica quando se consideram estratgias concretas de insero externa. As experincias internacionais no perodo da Guerra Fria sugerem pelo menos trs arqutipos de poltica externa para pases mdios que aspiram algum papel protagnico na poltica mundial, cuja distino reside no lugar reservado ao relacionamento com a potncia global dominante, bem como aos respectivos espaos regionais: o modelo ingls ou da relao especial com os Estados Unidos; o modelo francs ou da autonomia e o modelo alemo do aprofundamento da insero regional.15 Com algumas modificaes, pode-se afirmar que o Brasil experimentou pelo menos dois destes modelos de poltica externa, considerando-se suas relaes com os Estados Unidos e com o espao regional sul-americano, em particular com a Argentina, sua segunda relao bilateral mais importante. Cada um deste dois modelos guarda analogia com os dois comportamentos tpicos de potncias mdias com relao potncia dominante. Assim, o modelo da relao especial exemplifica o que a abordagem realista denomina bandwagoning em que o alinhamento potncia compensa a fragilidade no plano regional. O modelo da autonomia ilustra o comportamento oposto de balancing em que alianas regionais e extra-regionais so concebidas como mecanismos equilibradores de poder.16 Calcadas na relao histrica da Inglaterra com os EUA, as trs principais caractersticas do modelo de relao especial so: o alto nvel de interdependncia econmica com os Estados Unidos; a aliana militar com os EUA e a baixa identidade com os vizinhos no mbito regional e uma auto-avaliao como diferente e distante dos mesmos.

Naturalmente, que a poltica externa brasileira no satisfaz as duas primeiras caractersticas deste modelo uma vez que tanto no campo militar como no econmico caberia falar antes de uma interdependncia assimtrica, no sentido de que os EUA contam muito mais para o Brasil do que o contrrio. Mas a baixa identidade regional, trao estrutural da poltica externa brasileira at pelo menos os anos oitenta, certamente constitui uma caracterstica que aproxima este modelo do caso brasileiro. Ao contrrio da Argentina que, at o governo Menem, tradicionalmente sempre repudiou a idia de uma aliana especial com os Estados Unidos, no caso brasileiro esta aspirao marcou vrios momentos da histria do pas e, mais, sempre foi unilateral, professada apenas pelo lado brasileiro. Na verdade, a gesto do Baro do Rio Branco (19021912) no apenas criou a moderna diplomacia brasileira, como imaginou a relao com os Estados Unidos como um contraponto poltico importante nas relaes com os vizinhos hispnicos. Esta configurao, idealizada por Rio Branco, levou a que os analistas apontassem para a existncia de uma relao triangular entre o Brasil e os Estados Unidos e a Amrica Latina, respectivamente, em que os momentos de aproximao com cada um dos plos se davam custa do afastamento do outro.17 Outras motivaes tambm contaram para que em outros momentos as elites almejassem uma relao especial com os Estados Unidos. No governo Vargas a aliana com os EUA foi um instrumento dos projetos de desenvolvimento do pas em particular para a implantao da indstria siderrgica brasileira e o reequipamento militar (1939-1942). Durante a Guerra Fria, os EUA se tornaram um poderoso aliado dos projetos de poder das elites conservadoras e esta aliana foi a fiadora do projeto militar de poder interno e legitimao internacional do golpe militar de 1964. Finalmente, mais recentemente, na fase de reestruturao do modelo econmico, o alinhamento funcionou como avalista das mudanas econmicas internas, iniciadas no governo Collor de Mello com a abertura econmica no incio dos anos 90. Ainda que o caso brasileiro no se encaixe perfeitamente no modelo da aliana especial, por ter sido, inclusive, uma aspirao unilateral do Brasil, os momentos em que este arqutipo guiou os passos da diplomacia nacional deixaram dois legados importantes. Por um lado, o sentido pragmtico das relaes com os Estados Unidos em que a aliana foi

10

concebida como um meio de concretizao de projetos domsticos das elites polticas, econmicas e militares brasileiras. Este legado, no perodo ps-Guerra Fria, se traduziu em uma postura de condicionalidade das relaes do Brasil com os Estados Unidos e a busca pelo Brasil de relaes maduras com aquele pas. O segundo legado tem a ver com as relaes com a Argentina e a poltica sul-americana do Brasil. Foi no sculo XIX que se definiu o padro de convivncia do pas com seus vizinhos hispnicos, a partir do enquadramento que a diplomacia imperial fez das suas relaes com os Estados Unidos, por um lado, e com os pases hispnicos, por outro. Em vista do estranhamento que um Imprio escravocrata de dimenses territoriais provocava nas jovens repblicas vizinhas e da desconfiana recproca que essa assintonia suscitava, enquanto os pases hispnicos construam o ideal bolivariano, o Brasil desenhava sua aliana particular com os Estados Unidos. Como observado acima, esta aliana foi pensada como um instrumento pragmtico para fazer face s rivalidades com os vizinhos. A partir da, cristalizaram-se dois modelos opostos de poltica externa sul-americana: a nfase na cooperao horizontal com os semelhantes, na esteira do ideal de Bolvar, e a aliana especial com os Estados Unidos. Durante o sculo XX e, particularmente, no perodo da Guerra Fria, o Brasil foi sempre visto por seus vizinhos hispnicos com relativa desconfiana como mais prximo das posies norte-americanas na regio e distante dos vizinhos. Este legado s foi rompido no perodo ps-Guerra Fria que coincidiu com a democratizao poltica do pas e o afastamento dos militares da direo do Estado. O modelo francs ou da autonomia tambm se ajusta ao caso do Brasil. So duas as suas principais caractersticas: a busca da diversificao de parceiros diplomticos, para alm de suas respectivas reas de influncia regional, e o forte interesse em relaes regionais prsperas e pacficas, como um meio de equilibrar o poder da potncia dominante global. Novamente, a adequao no perfeita em funo de que, no caso brasileiro, o equilbrio foi buscado na diversificao de parceiros fora da regio. Assim sendo, a diversificao da dependncia, conceito de uso corrente na bibliografia especializada, marcou muito da poltica externa brasileira no perodo da Guerra Fria. Posta

11

em prtica pela primeira vez nos anos 30, a poltica de barganhas do governo Vargas (1935-1937) expressou esta idia de buscar na Europa, na Alemanha, no caso, uma parceria para os projetos econmicos do governo.18 Algumas dcadas depois, a opo europia foi posta em prtica pelo governo militar de Ernesto Geisel na busca de parceiros na rea econmica e tecnolgica, quando se estabeleceu a parceria com a Alemanha Federal para a aquisio do ciclo completo do combustvel nuclear, em um dos episdios mais conflituosos com os Estados Unidos no perodo da Guerra Fria. A idia da diversificao forte no imaginrio das elites diplomticas que cunharam a expresso global trader para caracterizar o padro do comrcio exterior do pas. Ainda que o pas tenha uma participao diminuta no comrcio mundial por volta de 1% a 2 %, em termos de distribuio os valores so equivalentes entre os trs principais parceiros comerciais: Estados Unidos, Europa e Amrica Latina. Em dois momentos da histria recente, o modelo da autonomia guiou os passos da poltica externa, na poltica externa independente (1961-1964) e no pragmatismo responsvel (1970-1975). Ainda que o primeiro experimento tenha se dado durante a vigncia do regime constitucional de 1945 e o segundo no ciclo autoritrio que se iniciou em 1964, ambos foram marcados pelo questionamento da orientao tradicional de alinhamento estreito com os EUA e pela tentativa de globalizar as relaes internacionais do Brasil. Uma das vertentes fortes do padro autonomista foi o exerccio da liderana brasileira nas questes Norte-Sul tais como debatidas em arenas comerciais, como o GATT e a UNCTAD, na defesa de mudanas do regime comercial liberal ento vigente. Nos anos 60, o Brasil era considerado um dos influentes no grupo dos pases do Sul, em funo de atributos estruturais, como tamanho e fora econmica, bem como daqueles relacionados ao desempenho de seus representantes nos foros mundiais.19 Em 1967, o representante brasileiro, embaixador Azeredo da Silveira, que viria a ser o chanceler do general Geisel, foi eleito presidente do Grupo dos 77 para a Segunda Conferncia da UNCTAD em 1968 em Nova Delhi. Naquele mesmo perodo, o desempenho brasileiro obteve o terceiro lugar em influncia positiva, abaixo da ndia e do Chile, no mbito da UNCTAD.20

12

A vertente de capacitao militar e em tecnologias sensveis do projeto autonomista esteve presente apenas nos governos militares. A posio brasileira nos regimes de controle de tecnologia sensveis sempre foi de no colaborao, culminando com a recusa em assinar o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares em 1968, juntamente com a ndia os dois mais vocais opositores nas discusses prvias no Comit de Desarmamento da ONU, bem como a Argentina e o Paquisto. Certamente, a iniciativa mais audaciosa do modelo autonomista do regime militar foi a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha em 1975 que marcou de forma profunda as relaes do regime militar com os Estados Unidos. Na continuao das tentativas norte-americanas de persuadir o Brasil a voltar atrs na sua poltica de capacitao nuclear, a administrao Carter acusou o Brasil de desrespeito aos direitos humanos, seguindo-se a denncia pelo Brasil do Acordo Militar de 1952.21 No padro autonomista perseguido pela poltica externa, o movimento de equilbrio foi buscado sempre em novas parcerias entre os desenvolvidos e o Terceiro Mundo. O contrapeso regional deste movimento esteve ausente durante todo o perodo da Guerra Fria. Parte da explicao deste resultado tem a ver com a tradicional desconfiana dos vizinhos hispnicos com relao ao Brasil, desconfiana que foi potencializada no perodo do milagre brasileiro (1968-1973) quando o pas experimentou taxas de crescimento da ordem de 11% anuais. Uma outra parte tem a ver com a rivalidade histrica com a Argentina que tambm explodiu nos governos militares em funo do conflito relativo construo da usina de Itaipu. Na verdade, vrias so as razes que podem ser arroladas para explicar a baixa identificao regional do Brasil e, portanto, a no aplicabilidade do modelo alemo de aprofundamento da insero regional. As caractersticas do ltimo so a alta identificao e participao em instituies regionais, bem como os fortes laos econmicos com parceiros regionais. A participao em organizaes internacionais est associada a um esforo de reintegrao na sociedade internacional da parte de Estados anteriormente revisionistas, como foi o caso da Alemanha hitlerista. Vrios fatores de natureza histrica trabalharam para que o modelo regionalista de poltica externa tivesse pouca relevncia prtica. Entre eles, destacam-se: o legado colonial que operou no sentido da diminuio dos

13

vnculos entre pases semelhantes de uma mesma regio, em favor da vinculao com a metrpole; as diferenas culturais e polticas, em especial na constituio dos respectivos Estados nacionais latino-americanos; a importncia para o Brasil do relacionamento especial com os EUA; o diferencial de tamanho econmico entre o Brasil e os demais, em particular a Argentina, que se acentuou a partir da segunda metade do sculo XX e que reacendeu velhos temores da hegemonia brasileira na rea; e o forte componente soberanista da cultura poltica brasileira. No caso brasileiro, este vis soberanista est presente nas elites em geral e mesmo nos setores esquerda do espectro poltico ideolgico. Mesmo nos anos 50 e 60 quando o regionalismo era pensado como uma alternativa poltica e econmica para pases no hegemnicos, eram poucos os intelectuais, como Hlio Jaguaribe, que defendiam uma cooperao regional mais estreita. A alternativa para equilibrar o poder da potncia hegemnica sempre foi buscada fora da regio. Na atualidade, as atitudes das elites sugerem a presena deste vis soberanista. No referido estudo sobre a comunidade de poltica externa, aparece uma contradio clara entre, por um lado, a defesa quase unnime do fortalecimento do Mercosul, tanto para a implementao de polticas ativas de desenvolvimento, quanto para fortalecer o poder de barganha nas principais negociaes comerciais em curso, ALCA e Unio Europia e, por outro, a relutncia em se aceitar arranjos institucionais que impliquem delegao de autoridade instncias supranacionais.22 Durante o perodo da Guerra Fria, observou-se claramente, nas relaes Brasil-Argentina, uma relao especular entre as respectivas vises do outro. Nos momentos em que prevaleceu uma poltica externa de corte autonomista em cada um deles, prevaleceu a indiferena ou a rivalidade ativa entre os dois. Nos momentos de relacionamento especial com a potncia hegemnica, o outro visto com temor e ameaa latente ao status quo regional. Como analisa um excelente estudo recente, o paradigma globalista de poltica externa Argentina definiu em uma chave de rivalidade suas relaes com o pas vizinho, seja na vertente geopoltica que acentua o desequilbrio entre os dois, seja na vertente da teoria da dependncia, em que o Brasil visto com um contramodelo de subordinao

14

aos Estados Unidos. No governo Menem, quando a poltica assumiu uma orientao de aquiescncia pragmtica, com os Estados Unidos, o vizinho era visto como politicamente incorreto, como um pas revisionista e fonte de risco e instabilidade para a Argentina em matria econmica.23 At que ponto esses legados histricos que informaram as instituies e a cultura poltica diplomtica resistiram s mudanas espetaculares na poltica mundial a partir da queda do Muro de Berlim e do fim da Guerra Fria? Em que medida estes modelos pretritos de poltica externa tm validade na atualidade? Permanece a antiga aspirao nacional de protagonismo internacional? So estas questes que informam a anlise desta ltima seo. Os Desafios da Poltica Externa na Era Ps-Guerra Fria A queda do muro de Berlim e a extino da Unio Sovitica no significaram apenas o fim do principal contendor estratgico militar dos Estados Unidos e a clara supremacia desse pas tambm nesta dimenso, j que a Europa e os pases asiticos nunca ultrapassaram os Estados Unidos em termos de capacidade econmica agregada e inovao tecnolgica, antes ou depois da Guerra Fria. O fim do bloco socialista significou o fim de uma era com srias conseqncias para os pases do Sul, em particular, aqueles situados na rea de influncia direta da potncia global. Os anos 80 e 90 condensam uma srie de mudanas polticas, econmicas e tecnolgicas que em sua inter-relao configuraram um novo ordenamento mundial. Na economia, a globalizao produtiva e financeira, processos que se aprofundam na ordem unipolar dos 90, enfraqueceram o compromisso social-democrata dos pases do Norte e erodiram o modelo de desenvolvimento voltado para dentro dos pases do Sul. No plano poltico-estratgico, configurou-se uma ordem unipolar com o predomnio indiscutvel dos Estados Unidos em todas as reas que integram o conjunto das capacidades de um pas. A eliminao do contrapoder sovitico, cujo desafio ao poder norte-americano no perodo anterior funcionara como um elemento de barganha para os pases do Sul, esfacelou a coalizo do Terceiro Mundo. De fato, com o desaparecimento do mundo socialista, a crise fiscal e da dvida, a eroso dos modelos de desenvolvimento, o prprio conceito de Terceiro Mundo deixou de existir, assim como a capacidade de ao coletiva dos pases do Sul. Finalmente, a revoluo da micro-eletrnica, tambm

15

potencializada nas duas ltimas dcadas do sculo, sepultou o modelo fordista de acumulao e com ele as esperanas dos pases mais industrializados da periferia de atingir o mesmo padro tecnolgico exibidos pelos pases do Norte. Todas estas mudanas tiveram impacto na regio latino-americana configurando-se a superao do modelo prvio de substituio de importaes e a adoo de polticas orientadas para o mercado. Neste contexto, o novo regionalismo que emerge nos anos 90 tanto um mecanismo para lock in um novo sistema de regulao econmica que vai sendo progressivamente adotado pelos pases da regio, como um mecanismo defensivo para fazer face s incertezas do processo de globalizao. Ao impacto destes processos no plano da insero econmica internacional do Brasil no final do sculo que se findou, trs eventos podem ser adicionados com efeitos significativos na poltica externa brasileira. Sem pretenso de orden-los por relevncia intrnseca, so eles: o processo de redemocratizao com a posse de um governo civil em 1985 e a promulgao da nova constituio em 1988; a criao do MERCOSUL em 1991; e a formao do NAFTA em 1994. Da perspectiva da poltica externa, o NAFTA e, em especial a participao do Mxico neste acordo comercial, significou a perda do Mxico para a coalizo latino-americana e do lugar hipottico potencial de aliado especial junto aos EUA. A formao do MERCOSUL teve um duplo significado: para a burocracia econmica a expectativa que funcionasse como um mecanismo para consolidar a abertura econmica que ento se iniciava; para a diplomtica como mecanismo defensivo e adicionador de poder de barganha internacional. Mas o ineditismo, do ngulo da poltica externa, est no fato de o movimento equilibrador estar localizado no mbito regional. A redemocratizao a partir do final dos 80 contribuiu para a universalizao de fato da poltica externa, simbolicamente representada pelo reconhecimento de Cuba e o aprofundamento das relaes com a Argentina e do MERCOSUL. Estes dois eventos revelam de forma cristalina a eliminao definitiva da injuno militar velada no processo decisrio da poltica externa. Tambm conseqncia da mudana poltica foi a adeso do pas aos regimes internacionais de direitos humanos e de controle de tecnologia sensvel. Na verdade, o caso brasileiro

16

evidencia a disposio das elites governamentais em aceitar determinados compromissos internacionais face incerteza poltica futura que caracteriza processos de transio de regimes autoritrios. Tanto no caso do Brasil, quanto da Argentina a adeso ao regime de direitos humanos foi quase imediata ao fim do governo militar. Em ambos os casos, a maior tolerncia com os custos de soberania est associada aos efeitos esperados na poltica domstica e tambm credibilidade internacional que se buscava alcanar, eliminando uma parte do entulho autoritrio da poltica externa do perodo militar.24 curioso que apesar de todas estas mudanas domsticas e internacionais tenha se mantido o consenso dentro da comunidade de poltica externa com respeito valorizao de um papel protagnico para o pas, conforme examinamos anteriormente. Mas tal como no passado, as elites se dividem quando se trata de escolher estratgias concretas de insero internacional. Neste particular, dois modelos ressaltam nas preferncias das elites na atualidade, configurando-se duas alternativas de poltica externa. A primeira delas, segundo o survey, congrega a maioria das opinies e poderia ser denominada de busca da credibilidade, na medida em que o foco de fora para dentro. A globalizao considerada o principal parmetro para a ao externa e seus benefcios s podem ser alcanados pelas reformas internas que expandam a economia de mercado e promovam a concorrncia internacional. Tal estratgia parte da constatao de que o pas no possui excedentes de poder e, portanto, s o fortalecimento dos mecanismos multilaterais pode refrear condutas unilaterais no cenrio internacional.25 Na estratgia da credibilidade, a autonomia nacional deriva da capacidade de cooperar para a criao de normas e instituies internacionais.26 Nesta percepo, o pas deve ajustar seus compromissos internacionais s suas capacidade reais. A restaurao da confiabilidade e da credibilidade internacionais est associada vinculao da poltica externa poltica econmica interna. A estratgia oposta pode ser denominada de autonomista e combina o objetivo de projeo internacional com a permanncia do maior grau de flexibilidade e liberdade da poltica externa. Crtica da avaliao positiva dos frutos da liberalizao comercial e dos resultados benficos da adeso aos regimes internacionais, esta viso preconiza uma poltica ativa de desenvolvimento e a necessidade de se articular um projeto nacional voltado para a

17

superao dos desequilbrios internos em primeiro lugar. A insero ativa deve ser buscada na composio com pases que tenham interesses semelhantes e se disponham a resistir s imposies das potncias dominantes.27 A viso autonomista critica a tese da insuficincia de poder defendida pela estratgia da credibilidade, e a postura defensiva da decorrente. Uma preocupao entre os defensores de uma estratgia autonomista que o Brasil no dispe de elementos de dissuaso militar, nem poder de veto no Conselho de Segurana da ONU que possam respaldar negociaes comerciais com parceiros mais poderosos. Como a dimenso soberanista marcante nesta viso, prevalece certa relutncia em aceitar arranjos multilaterais que impliquem delegao de autoridade a instncias supranacionais. Estas duas estratgias de insero internacional do Brasil, segundo as preferncias da comunidade de poltica externa guardam alguma semelhana com as orientaes da poltica externa no perodo ps-Guerra Fria. Na prtica, a gesto externa do Governo Fernando Henrique Cardoso estaria mais prxima da estratgia de credibilidade e a de Luiz Incio Lula da Silva da de autonomia. No plano da diplomacia econmica multilateral, as orientaes destes dois governos no so muito diferentes: a revitalizao e ampliao do MERCOSUL; a intensificao da cooperao com a Amrica do Sul e com os pases africanos; relaes maduras com os Estados Unidos; importncia das relaes bilaterais com potncias regionais como China, ndia, Rssia e frica do Sul; ampliao do nmero de membros permanentes no Conselho das Naes Unidas; participao nos principais exerccios multilaterais em curso Rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio, negociao da ALCA e entre MERCOSUL e Unio Europia , assim como na conformao das novas regras que iro reger as relaes econmicas com vistas defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento. Essa relativa estabilidade da agenda diplomtica reflete tanto o peso da geografia nas relaes internacionais dos pases, quanto o efeito inercial da participao em longos processos de negociao econmica multilateral. A principal diferena entre os dois governos de perspectiva, da viso da ordem internacional de cada um deles. Ao buscar consolidar relaes com a corrente principal da economia global Estados Unidos, Europa e Japo , repudiando assim as orientaes

18

terceiro-mundistas, um dos eixos do modelo autonomista pretrito, o governo Fernando Henrique Cardoso enfatizava uma determinada perspectiva da ordem mundial, representao esta prxima ao que alguns analistas denominam o sistema geoeconmico de Clinton. Isto , uma ordem em que a globalizao a tendncia dominante, com o predomnio indiscutvel dos Estados Unidos, com base na sua superioridade militar, econmica e tecnolgica. Nesta viso, a primazia norte-americana no percebida como danosa pelos demais membros do sistema internacional, baseada na expectativa de que o auto-interesse esclarecido do hegemnico conduziria ao investimento na criao e consolidao de instituies multilaterais que, em ltima anlise, seriam funcionais gesto internacional e manuteno da preeminncia dos EUA. Em ltima anlise, a unipolaridade seria legitimada por via da disposio e capacidade do hegemnico em produzir bens coletivos para os demais pases. Tal como articulado no modelo da credibilidade, a restaurao da confiabilidade internacional est associada tanto adeso aos regimes internacionais dos quais o pas esteve afastado durante o regime militar, quanto adeso ao compromisso com a estabilizao macroeconmica e a manuteno da governabilidade, de acordo com o lxico das agncias financeiras e do mercado internacional. Tanto assim que a ortodoxia no plano macroeconmico foi acompanhada de uma poltica externa cujo principal vetor foi a participao ativa nos mbitos multilaterais. O entendimento da ordem internacional que transparece nos pronunciamentos e iniciativas do governo Lula distinto. Ainda que reconhecendo o predomnio militar dos EUA, a avaliao da ordem econmica mais matizada, em funo da criao do euro que enfraqueceu o poder do dlar e, conseqentemente, fortaleceu a Unio Europia. Em um mundo menos homogneo e mais competitivo, haveria espao para um movimento contrahegemnico cujos eixos estariam na Europa ampliada, com a incluso da Rssia e na sia, onde potncias como China e ndia podem vir a representar um contraponto aos EUA na regio.

19

Nessa percepo, a unipolaridade no consegue se legitimar, pois a tentao imperial permanente o que, simultaneamente, estimula o investimento das demais potncias em um esforo contra-hegemnico. Em um contexto mundial com vetores multipolares, o exerccio multilateral, em particular nos fruns polticos, torna-se crucial para atenuar a primazia norte-americana e conter seus impulsos unilaterais, que se tornariam inevitveis em uma ordem internacional sem competidores ou opositores. No o caso de se discutir a probabilidade deste cenrio na atualidade. Importa ter presente que somente uma avaliao da ordem contempornea com tendncias multipolaridade confere sentido a uma estratgia internacional que enfatiza a dimenso de protagonismo poltico e o plano multilateral de discusso das questes globais. Ainda que seja cedo para uma avaliao da poltica externa do governo de Lula, sua caracterstica distintiva com respeito ao anterior combinar uma poltica macroeconmica ortodoxa, em tudo semelhante de seu antecessor, e uma poltica externa heterodoxa muito prxima da estratgia autonomista articulada pela comunidade de poltica externa, como vimos acima. Dada as injunes internacionais que o governo Lula experimenta, sua poltica externa parece constituir um dos domnios escolhidos para a reafirmao de seu compromisso com a mudana e com a agenda social-democrata. No plano das aes diplomticas, ressalte-se o forte componente de uma tpica poltica de equilbrio em relao potncia global com base em alianas com outras potncias mdias, dentro e fora do espao regional sul-americano. Com respeito regio, os objetivos do governo representam uma inovao com relao aos modelos passados e uma aproximao ao modelo de aprofundamento da insero regional na medida em que o Brasil ensaia um exerccio de liderana cooperativa na Amrica do Sul.28

Mudaram os tempos, mudaram o sistema internacional e o regime poltico brasileiro. A alternncia de poder criou oportunidades para diferentes estratgias de insero

20

internacional que refletem compromissos polticos e preferncias ideolgicas distintas dos governos no perodo ps-Guerra Fria. Mas a antiga aspirao de um papel significativo na cena internacional permanece atravessando diferentes vises da ordem internacional e preferncias ideolgicas. Assim como a comunidade de poltica externa se divide com relao s estratgias, mas unnime com respeito projeo internacional do Brasil, os governos tm projetos de poltica externa distintos. Em ambos, porm, est presente a busca pelo reconhecimento das potncias e a concordncia com relao necessidade de reforma do Conselho de Segurana de modo a incluir o Brasil entre seus membros permanentes. Talvez a principal diferena seja que no governo Fernando Henrique Cardoso a expectativa desse reconhecimento vinha da identificao do pas como o ltimo entre os primeiros, ao passo que no governo de Luiz Incio Lula da Silva o Brasil seria o primeiro entre os ltimos.

21

Notasand

22

Apud. Rubens Ricupero, Rio Branco: o Brasil no mundo, Rio de Janeiro, Contraponto, 2000, p. 27. Arajo Castro, Organizao e notas de Rodrigo Amado, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 212. 3 Ibid., p. 212. 4 Ibid., p. 9. 5 Entre 1864 e 1890, o Brasil aderiu a pelo menos doze acordos, convenes e organizaes internacionais de natureza tcnica. De modo geral, a ratificao brasileira seguiu-se quase imediatamente criao dessas entidades. Para uma anlise histrica e documental da participao brasileira nos esforos de coordenao multilateral, ver Paulo Roberto de Almeida, Formao da diplomacia econmica no Brasil, So Paulo, Editora SENAC, 2001. 6 Para efeitos de participao e representao nas arenas polticas multilaterais, os pases eram classificados em duas categorias: os pases de interesses gerais e os de interesses particulares ou limitados. 7 Cf., Eugnio Vargas Garcia, O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926), Porto Alegre/Braslia, Ed. da Universidade/UFRGS/Fundao Alexandre de Gusmo/FUNAG, 2000. 8 Para a anlise desta heterodoxia da diplomacia brasileira, ver ibid., pp. 137-141. Uma interpretao distinta, apontando para a fuso destas duas matrizes tericas no quadro cognitivo da poltica externa brasileira, realizada por Letcia Pinheiro, Trados pelo desejo: um ensaio sobre a teoria e a prtica da poltica externa, Contexto Internacional, vol. 22, no. 2, 2000. 9 Celso Lafer, prefcio ao livro de Eugnio Vargas Garcia, op. cit., p. 15. Celso Lafer foi Ministro das Relaes Exteriores nas gestes de Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso. 10 Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa (mimeo), CEBRI, Rio de Janeiro, 2002, p. 3. Neste trabalho, a comunidade de poltica externa definida como incluindo autoridades governamentais, congressistas, empresrios, representantes de grupos de interesse, lderes de organizaes no governamentais, acadmicos e jornalistas escolhidos pela reputao de influncia que desfrutam. 11 Amaury de Souza e Bolvar Lamounier, As elites brasileiras e o desenvolvimento nacional: fatores de consenso e dissenso (mimeo), Relatrio de Pesquisa, So Paulo, 18 de outubro de 2002, pp. 26-27. 12 Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 19. 13 Ibid., p.19. 14 Para uma anlise da identidade internacional do Brasil e a persistncia desta memria coletiva ao longo do desenvolvimento do pas, ver, Celso Lafer, A identidade internacional do Brasil e a poltica externa, So Paulo, Editora Perspectiva, 2001. 15 Uma aplicao desses trs modelos ao caso japons foi realizada por Takashi Inoguchi, An ordinary power, Japanese-style, Open Democracy, 26 February 2004: http://www.openDemocracy.net. 16 Para esta discusso, ver Kenneth N. Waltz, Theory of international politics, Reading, AddisonWesley Publishing Company, 1983, pp. 102-128 . 17 Rubens Ricupero, O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular, in J. A. G. Albuquerque (ed.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990), So Paulo, Cultura Editores Associados, 1996, pp. 37-60. 18 O trabalho clssico sobre a poltica de barganhas do governo Vargas de Gerson Moura, Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942, Rio de Janeiro, Editora Nova Fronteira, 1980. 19 Branislav Gosovic, UNCTAD: conflict and compromise, Leiden: A.W. Sijthoff International Publishing Company, 1972, pp. 276-79. 20 Joseph S. Nye, UNCTAD: poor nations pressure group, in The anatomy of influence decision making in international organization, eds. Robert Cox e Harold Jacobson, New Haven, Yale University Press, 1973, pp. 360-363.
1 2

Para uma anlise da poltica externa do regime militar, ver Paulo Fagundes Vizentini, A poltica externa do regime militar brasileiro, Porto Alegre, Editora da Universidade, UFRGS,1998. 22 CF. Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 48-59. 23 Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003, pp. 30-59. 24 Em 1995, o pas aderiu ao regime de Controle de Tecnologia de Msseis, em 1996, assinou o Tratado para a Proibio Completa de Testes Nucleares e em 1998 subscreveu o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares. 25 Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 22. 26 Loc. Cit. 27 Ibid., pp. 23-25. 28 Luis Fernandes, Autonomia pela liderana, Bonifcio, no.2, janeiro-fevereiro-maro de 2004, pp. 24-27 e Maria Regina Soares de Lima, Na trilha de uma poltica externa afirmativa, Observatrio da Cidadania, no. 7, 2003, pp. 94-100.
21