UNIDADE TEMTICA

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ADMINISTRAO PBLICA

ESTADO: CONCEITOS
Hely Lopes Meirelles (2000, p.54) define Estado de acordo com vrios pontos de vista. Sociologicamente, Estado o corpo territorial dotado de um poder de mando originrio. Do ponto de vista poltico, Estado corresponde comunidade humana fixada sobre um territrio, com poder superior de ao, de mando e coero. J sob o aspecto jurdico ou constitucional, Estado a pessoa jurdica territorial soberana. O Direito Civil conceitua o Estado como pessoa jurdica de Direito Pblico interno (Art. 41, I, do CC). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Pblico como no do Direito Privado, mantendo sempre sua personalidade nica de Direito Pblico.

Esse o Estado de Direito, isto , o Estado juridicamente organizado e obediente s suas prprias leis.

ESTADO: ELEMENTOS FORMADORES

Acerca dos elementos formadores do Estado, Meirelles (2000, p. 55) preleciona que O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: 1) Povo o componente humano do Estado; 2) Territrio, a sua base fsica; 3) Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao emanado do Povo. No h e nem pode haver Estado independente sem soberania, que o poder absoluto e indivisvel e incontrastvel de organizar-se e conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decises inclusive pela fora, se necessrio.

ESTADO: PODERES
O art. 2 da Constituio Federa descreve que so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Esses poderes so imanentes e estruturais do Estado, a cada um deles correspondendo uma funo que lhe atribuda com precipuidade. Maria Sylvia Zanella di Pietro (2006, p.69) leciona que, embora o poder estatal seja uno, indivisvel e indelegvel, ele desdobra-se em trs funes:
a) a legislativa, estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; b) a judiciria, aplica as leis ao caso concreto mediante soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as partes no o faam espontaneamente; c) a executiva, aplica as leis ao caso concreto mediante atos concretos voltados para realizao dos fins estatais, de satisfao das necessidades coletivas.

Meirelles (2000, p. 55), acerca das funes do Estado, explica que embora o ideal fosse a privatividade de cada funo para cada Poder, na realidade isso

no ocorre, uma vez que restritos sua organizao e ao seu funcionamento, e, em carter excepcional admitido pela Constituio, desempenham funes e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder.

ESTADO: ORGANIZAO
Constitucionalmente, a organizao do Estado matria no que se refere diviso poltica do territrio nacional, estruturao dos poderes, forma de governo, forma de investidura dos governantes e aos direitos e garantias dos governados. A Constituio molda a organizao poltica do Estado soberano, enquanto as leis ordinrias e complementares do organizao administrativa das entidades estatais, autarquias e empresas estatais, institudas para a execuo desconcentrada e descentralizada dos servios pblicos e outras atividades de interesse coletivo. As entidades estatais, na Federao brasileira, so aquelas com autonomia poltica, administrativa e financeira (Unio, Estados-membros, Municpios e Distrito Federal). As outras pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei ou so autarquias, ou fundaes, ou empresas governamentais, ou entidades paraestatais. O conjunto delas forma a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo - a Administrao centralizada e a descentralizada.

ESTADO: GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA

Estado e Governo no se confundem. Embora seja comum a aproximao e at mesmo a substituio leiga de uma expresso pela outra, necessrio diferencia-las. Veja como Meirelles define Governo:

No sentido formal, governo o conjunto de poderes e rgos constitucionais. Em sentido material, o complexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional, a condio poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante, porm, do Governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos. (2000, p.59)

Resta-nos, ento, conhecer a definio de Meirelles para Administrao Pblica:

Em sentido formal o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao das necessidades coletivas. A Administrao no pratica atos de Governo; pratica, tosomente, atos de execuo, com maior ou menos autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos. (2000, p.59 e 60)

De maneira bastante simplificada, pode-se dizer que o Governo, por meio de atos de soberania, define as diretrizes polticas a serem seguidas tendo como referencial o interesse pblico. J administrao pblica cabe os atos de execuo e concretizao de tais diretrizes.

NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAO PBLICA

Administrao Pblica , portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da moral, visando ao bem comum.

Conheamos a natureza da administrao pblica, segundo Meirelles:

A natureza da Administrao Pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como legitimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado. (2000, p. 80)

Os fins da administrao pblica convergem em um nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada, sendo que toda atividade levada a efeito pelo administrador pblico dever ser orientada para esse objetivo.
Se dele (bem comum da coletividade administrada) o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade no institui a Administrao seno como meio de atingir o bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade. (Meirelles, 2000, p. )

Destarte, conclumos que a atuao administrativa no pode contrariar, alm da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade, os deveres de boa administrao, vez que a moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica.

PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO

A Supremacia do interesse pblico sobre o privado e a indisponibilidade dos servios pblicos por parte do administrador, so princpios constitucionais implcitos. A supremacia do interesse pblico sobre privado, segundo Celso Antnio Bandeira de Melo:
Trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito Pblico. Proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre o particular,

como condio at mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo. pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados. (2002, p.41)

No campo da administrao, deste princpio se originam conseqncias ou princpios subordinados, como, por exemplo, a posio privilegiada do rgo encarregado de zelar pelo interesse pblico e de exprimi-lo nas relaes com os particulares; a presuno de veracidade e legitimidade dos atos administrativos; o benefcio de prazos maiores para interveno ao longo de processo judicial; prazos especiais para prescrio das aes em que parte o poder pblico; pode-se desapropriar um bem particular; instituir tributos; dentre outros. Para MELO (2004, p. 69) a indisponibilidade dos interesses pblicos (art. 2, caput, da Lei n 9.784/99, e especificado no pargrafo nico, II) por parte do administrador significa dizer que:
sendo interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico , no se encontram livre disposio de quem quer se seja, por inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis. (

necessrio notar que na Administrao os bens e os interesses no se acham entregue livre disposio da vontade do administrador, antes, para este, coloca-se a obrigao de cuid-lo, dever-poder, nos termos da finalidade a que esto adstritos e ordem legal que dispe sobre ela. E lembre-se que a administrao no titulariza interesses pblicos, o titular deles o Estado. Da mesma forma que esse princpio inspira o legislador ao editar normas de direito pblico, tambm vincula a Administrao Pblica, ao aplicar a lei, no exerccio da funo administrativa. DI PIETRO (2005, p.84) preleciona que a Administrao Pblica por no poder dispor dos interesses pblicos cuja guarda lhe atribuda por lei, esses

poderes tm o carter de poder-dever; so poderes que ela no pode deixar de exercer sob pena de responder pela omisso.
Assim, A autoridade no pode renunciar ao exerccio das competncias que lhe so outorgadas por lei; no pode deixar de punir quando constate a prtica de ilcito administrativo; no pode deixar de exercer o poder de polcia para coibir o exerccio dos direitos individuais em conflito com o bem-estar coletivo; no pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; no pode fazer liberalidade com o dinheiro publico. Cada vez que ela se omite no exerccio de seus poderes, o interesse pblico que est sendo prejudicado.

Ante ao exposto, conclumos que o poder de agir administrativo atribudo autoridade transforma-se em dever de agir na medida em que o exerce com a finalidade de remover os interesses particulares (inclusive do prprio administrador) que se contrapem ao interesse pblico. Desta forma, MEIRELLES (2000, p. 97) ensina que: se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, no Direito Pblico uma imposio, um dever para o agente que o detm, pois no se admite a omisso da autoridade diante de situaes que exigem sua atuao. Eis por que a Administrao responde civilmente pelas omisses lesivas de seus agentes. Feitas essas consideraes gerais, vejamos os trs principais deveres do administrador pblico: dever de eficincia, dever de probidade e dever de prestar contas.

DEVER DE EFICINCIA
A eficincia foi elevada a princpio constitucional pela Emenda n 19/1998. Esse dever corresponde ao de uma boa administrao e abrange no s a produtividade no exerccio do cargo ou funo, como tambm a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela prpria Administrao. Assim, o dever de eficincia atinge tanto os aspectos quantitativos quanto os qualitativos do servio.

Ao atuar, o agente pblico tem o dever de se tornar o mais eficiente possvel, at como conseqncia da nova postura adotada pela Constituio. Buscando essa eficincia, o agente ser submetido a uma avaliao especial de desempenho periodicamente, havendo a possibilidade de o servidor estvel perder a estabilidade e, por conseqncia, a funo e o cargo em razo de insuficincia de desempenho (conforme art. 41, caput e 4, da CF). Dessa forma, o poder de eficincia vem ganhando cada vez mais fora no texto constitucional.

O DEVER DE PROBIDADE
No desempenho de suas atividades, todo agente pblico deve atuar em consonncia com os princpios da moralidade e da honestidade administrativa, o que dever de todo administrador pblico, determinando o prprio art. 37, 4, que os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (Constituio Federal, 1988)

Na esteira desse dever, existe a Lei n 8.429/1992 (ver Mdulo III), que dispe sobre os atos de improbidade administrativa. Portanto, hoje, o princpio do dever de probidade ganha respaldo tanto na Constituio Federal como na lei.

DEVER DE PRESTAR CONTAS

O dever de prestar contas decorre naturalmente da prpria atividade administrativa, visto que quem administra dinheiro ou patrimnio alheio tem a obrigao de prestar contas. O mesmo acontece com a Administrao Pblica, pois, ao atuar, ela est gerindo um dinheiro pblico ou um patrimnio e, neste caso, ela tem o dever de prestar contas. Para MEIRELLES (2000, p. 101), esse dever no alcana somente os administradores de entidades e rgos pblicos, mas tambm os entes paraestatais e at os particulares que recebam subvenes estatais, porquanto quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da coletividade deve prestar contas ao rgo competente de fiscalizao. A prestao de contas, de acordo com a Constituio, feita ao rgo legislativo de cada entidade estatal, atravs do Tribunal de Contas competente, que auxilia o controle externo da administrao financeira.

DO ABUSO DE PODER E DO DESVIO DE FINALIDADE

No Estado de Direito, toda atividade administrativa deve estar contida dentro da lei, ainda que ocorra manifestao de discricionariedade (liberdade quanto convenincia e oportunidade). Portanto, os atos praticados pelo agente pblico devem, em qualquer hiptese, ater-se lei, no que diz respeito forma, finalidade e competncia.
Se a lei d Administrao os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, porque tem em vista atender o interesse geral, que no pode ceder diante do interesse individual. Em conseqncia, se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo poltico, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estar fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse pblico e, em conseqncia, estar se desviando da finalidade pblica prevista na lei. Da o vcio do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal. (Di Pietro, 2005, p.84)

Para MEIRELLES (2000, p. 102), o emprego do poder deve se dar segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Sem esses requisitos o ato administrativo expe-se a nulidade. O uso de poder prerrogativa da autoridade, que dever exerc-la sem abuso, na consecuo de interesses pblicos e na medida necessria satisfao desses interesses. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. O uso do poder lcito, enquanto o abuso sempre ilcito. Em decorrncia disso, todo ato abusivo nulo, por excesso ou desvio de poder, como veremos adiante.

ABUSO DE PODER
A inobservncia do uso regular do poder conduz irregularidade do ato administrativo, conhecida como abuso de poder. O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. MEIRELLES, 2000, p.102) O abuso de poder pode ocorrer tanto na forma comissiva como na omissiva, sendo ambas capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado. O abuso de poder coibido por mandado de segurana. O abuso de poder apresenta-se sob duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade (ou desvio de poder).

Excesso de Poder - Ocorre quando o agente atua fora dos limites de sua
competncia, invadindo a competncia de outros ou praticando ainda atividades que a lei no lhe conferiu. Nessa forma de abuso de poder, h uma violao ao requisito da competncia, pois ele no tem capacidade e nem

atribuio legal para tomar aquele ato. Nesse caso, o ato administrativo ser arbitrrio, ilcito e nulo. No entanto, no podemos confundir o excesso de poder com a outra espcie de abuso de poder, que chamado Desvio de Poder.

Desvio de Poder - Ocorre quando o agente, dentro da sua competncia,

afasta-se do interesse pblico, ou seja, ele busca um fim diverso daquele que lhe foi determinado por lei. Ao atuar, dever ter sempre o mesmo fim, o interesse pblico; se agir em desacordo com o interesse pblico, a conduta passa a ser ilegtima, ocorrendo o desvio de poder, tambm chamado de desvio de finalidade. Enquanto no excesso de poder viola-se a competncia, o desvio de poder deriva de uma ofensa ao interesse pblico. O desvio de poder implica nulidade do ato, pois passa a existir o vcio do abuso de poder.