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O PROCESSO LEGISLATIVO DA INSTITUIO DA RESERVA LEGAL: UMA ANLISE HISTRICA

THAS MUNIZ OTTONI SANTIAGO1, LUIS ANTNIO COIMBRA BORGES2, JOS LUIZ PEREIRA DE REZENDE3, LUCAS SOARES AMARAL4, GLEISSON DE OLIVEIRA NASCIMENTO5 RESUMO: A Reserva Legal constitui uma importante estratgia jurdica na busca por desenvolvimento sustentvel e conservao dos recursos naturais. Fundamentada na limitao do direito de propriedade, o instituto jurdico da Reserva Legal foi questionado durante toda a sua histria e, ainda hoje, constantemente alvo de proposies legislativas que visam diminuir seu grau de proteo ambiental. A anlise do processo de formulao da Reserva Legal pode ser um caminho para o correto julgamento dessas proposies, permitindo a compreenso dos reais interesses, influncias e motivaes que conduziram esse processo at os dias atuais. O trabalho faz uma anlise dos dispositivos legais envolvidos na criao e evoluo do conceito de Reserva legal, contextualizando-os historicamente, com o objetivo de obter um documento que apresente as etapas de formulao da Reserva Legal, bem como as intenes do legislador, de modo a auxiliar na tomada de deciso futura. Observa-se que essa compreenso esclarece os verdadeiros objetivos para os quais a Reserva Legal foi criada e como ela foi se adequando s necessidades do pas. Ela demonstra ainda como esses objetivos vm sendo distorcidos por grupos capazes de influenciar o processo legislativo em favor de interesses particulares. S a partir desse entendimento torna-se possvel responder, de forma coerente, s crticas atuais sobre a validade da Reserva Legal. Palavras-chave: Legislao Ambiental, Cdigo Florestal, Reserva Legal. INTRODUO A legislao como instrumento da poltica ambiental bastante eficaz para a conservao e proteo do meio ambiente e como promotora de conscientizao ambiental (BORGES, 2005). Ela se torna ainda mais relevante ao se considerar a intensidade crescente dos impactos das atividades humanas e a necessidade de se minimiz-los. Nesse sentido, o Cdigo Florestal Brasileiro apresenta-se como uma ferramenta de controle do uso de recursos naturais visando a conservao ambiental e promovendo o desenvolvimento sustentvel da produo agrria. Embora seja indiscutvel a importncia desse instrumento jurdico, sua redao foi ao longo de toda a histria, alvo de constantes alteraes movidas ora por interesses ambientalistas ora por interesses ruralistas. O instituto jurdico da Reserva Legal estabelecido pelo Cdigo Florestal, por limitar o direito de uso da propriedade rural, um dos pontos mais polmicos e discutidos no Congresso Nacional, sendo a reduo do seu grau de proteo ambiental objeto de vrias proposies legislativas em trmite (SIQUEIRA e NOGUEIRA, 2004). Ao final da dcada de 90 e incio do sculo XXI, as edies de sucessivas medidas provisrias caracterizaram uma situao de instabilidade da Reserva Legal e diferentes exigncias foram estabelecidas aos proprietrios rurais em um curto perodo de tempo, finalizando com a incorporao da MP 2.166-67/2001 redao do Cdigo Florestal. O estudo desse processo de formulao da Reserva Legal importante para que se compreendam as razes que o motivaram e assim se conduza de forma coerente os debates que propem novas alteraes. O presente trabalho analisa os dispositivos legais relacionados formulao e evoluo da Reserva Legal a fim de obter um documento histrico desse processo,
Mestranda em Engenharia Florestal, Universidade Federal de Lavras/Departamento de Cincias Florestais thaismottoni@gmail.com Professor, Universidade Federal de Lavras/Departamento de Cincias Florestais - luis.borges@dcf.ufla.br 3 Professor, Universidade Federal de Lavras/Departamento de Cincias Florestais - jlprezen@dcf.ufla.br 4 Mestrando em Cincia e Tecnologia da Madeira, Universidade Federal de Lavras/Departamento de Engenharia Florestal amaralslucas@hotmail.com 5 Mestrando em Engenharia Florestal, Universidade Federal de Lavras/Departamento de Engenharia Florestal gleisson_czsac@yahoo.com.br
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buscando avaliar as circunstncias em que as alteraes foram feitas e de reunir informaes que contribuam para futuras decises sobre a matria. REFERENCIAL TERICO A Constituio Federal de 1934 forneceu bases legais para sustentar o que hoje entendido como Reserva Legal. Em seu Artigo 113, foi dado novo tratamento ao direito de propriedade, que no mais o seria executado em seu estado pleno e sim, em observncia ao interesse social ou coletivo. Dessa forma, como estabelecedora do processo de criao do direito Estatal, a Constituio de 1934 foi significativa para a legtima aplicao de leis ambientais que tivessem como instrumento a interveno do Poder Pblico na propriedade privada (AHRENS, 2007). Baseado nessa nova orientao jurdica e face degradao ambiental j preocupante naquela poca, o Decreto Federal n23.793 de 1934 codificou as leis florestais do pas, antes constitudas por leis esparsas, no primeiro Cdigo Florestal Brasileiro (AHRENS, 2007). Amparado pela Constituio Federal de 1934, esse Cdigo esclareceu j em seu Artigo 1, o tratamento que deveria ser dado s florestas e demais formas de vegetao: bem de interesse comum a todos os habitantes do pas e sendo assim, o direito de propriedade deveria ser exercido com as limitaes que as leis em geral, e especialmente este cdigo, estabelecem. Essa essncia percebida no Artigo 23 desse cdigo onde determinou-se o seguinte: nenhum proprietrio de terras cobertas de matas poder abater mais de trs quartas partes da vegetao existente. Isto , 25% da terra deveriam permanecer com cobertura arbrea. Uma anlise mais precisa de seus dispositivos permite captar a essncia utilitarista que permeava a Reserva Legal e as florestas como um todo. Segundo AHRENS (2007), o Cdigo Florestal de 1934 embora trazendo noes claras de proteo das florestas brasileiras em todo seu contedo, tambm se preocupou em atender a demanda do mercado madeireiro por produo contnua, o que claramente observado na redao de seu artigo 23. A inaplicabilidade e falta de fiscalizao por parte das autoridades responsveis (tornaram necessria a atualizao do Cdigo Florestal, de modo a adequ-lo e torn-lo mais eficiente. Em 1965 foi promulgada a Lei Federal n4.771, o novo Cdigo Florestal Brasileiro, o qual manteve a natureza normativa do anterior e aperfeioou seus dispositivos, resultando em um texto bastante sofisticado, ainda hoje dotado de extrema atualidade (AHRENS, 2003). MATERIAL E MTODOS Este estudo exploratrio foi realizado pelo mtodo bibliogrfico. A metodologia utilizada consistiu em anlise crtica dos atos normativos que estabeleceram e alteraram a Reserva Legal ao longo do tempo e reviso de literatura tcnico-cientfica relacionada ao tema. Os atos normativos esto disponveis no site http://www.planalto.gov.br, no cone legislao. A anlise da seqncia desses atos possibilitou diagnosticar as mudanas estabelecidas ao longo do tempo culminando nas atuais normas que delimitam e regulam a Reserva Legal. RESULTADOS E DISCUSSO A evoluo da Reserva Legal FIGUEIREDO e LEUZINGUER (2001) afirmam que a razo para que a elite agrria do pas no tenha se insurgido com a promulgao do novo Cdigo Florestal foi a inconsistncia dos limites estabelecidos ao direito de propriedade. Segundo os autores medida que a mecanizao agrcola se intensificou e as monoculturas e pecuria extensiva foram avanando, os limites estabelecidos pelo Cdigo Florestal foram atingidos e essa oligarquia rural comeou a reagir. O Cdigo Florestal de 1965 em seu texto original exigia que a explorao de florestas de domnio privado localizadas nas regies Leste Meridional (correspondente a atual regio Sudeste), Sul e Centro-Oeste na parte sul, deveria respeitar o limite de 20% da rea de cada propriedade com

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cobertura arbrea. Na regio Norte e na parte norte da regio Centro-Oeste (regio compreendida pela atual Amaznia Legal) a explorao a corte raso s seria permissvel desde que permanecesse com cobertura arbrea, pelo menos 50% da rea de cada propriedade. Nota-se que o parmetro mnimo de vegetao nativa que deveria ser mantido em terras particulares passou a variar de acordo com as diferentes realidades scio-econmicas e ambientais do pas. No entanto, uma leitura interpretativa do Cdigo Florestal de 1965, especialmente seu Artigo 19, mostra que a vegetao nativa das propriedades ainda possua um carter utilitarista e era entendida predominantemente como fonte de rendimento econmico. Perspectivas para a Reserva Legal ps 1965 Durante dcada de 80 o patrimnio ambiental brasileiro ganhou significativa proteo jurdica e a Reserva Legal passou a ser compreendida tambm sob uma perspectiva conservacionista. A partir da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei Federal n6.938 adotada em 1981, o desenvolvimento socioeconmico e a dignidade da vida humana seriam reconhecidamente alcanados por meio da preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental. A flora, portanto, passa a ter valor de existncia e no s valor de uso e assim, a Reserva Legal (cujo objeto a flora), consolida seu papel como instrumento de conservao dos recursos naturais. A Constituio Federal de 1988 acompanhou o pensamento da poca e dedicou um captulo ao meio ambiente, definindo no Art. 225 o direito de todos, inclusive das geraes futuras, ao meio ambiente equilibrado e atribuindo ao Poder Pblico e coletividade o dever de preserv-lo. Apesar do fortalecimento desse conceito, a Reserva Legal s ganha essa denominao em 1989 com a Lei n 7.803, mantendo a idia utilitarista da reserva mas agora com todo arcabouo legal que a valoriza por sua existncia e servios ambientais prestados. A Lei Federal n7.803 tambm estabeleceu em 20% a Reserva Legal exigida em reas de cerrado a qual ainda vigente, e tornou obrigatria a averbao da Reserva Legal margem da matrcula do imvel. Segundo Bacha (2005) at 1990, a lei exigia que as propriedades rurais mantivessem Reserva Legal, mas nada esclarecia sobre a sua reposio caso estivesse ausente na propriedade rural. A Lei Federal n 8.171 de 1991 por meio do artigo 99 mudou esse quadro e determinou que, a partir de 1992, o proprietrio rural que no tivesse a totalidade ou parcela da reserva legal definida em lei deveria rep-la em um prazo mximo de trinta anos. Segundo o mesmo autor, essa norma permitiu, ento, o estabelecimento de aes populares que forassem os proprietrios rurais a reporem a reserva legal. Para ANTUNES (2001) essa medida parece se tratar de uma medida puramente protelatria em benefcio de proprietrios ilegais, atentando diretamente contra o "direito de todos" ao meio ambiente ecologicamente equilibrado por admitir o prolongamento da prtica do uso nocivo da propriedade em prejuzo da qualidade de vida do entorno. Medidas provisrias e a instabilidade jurdica da Reserva Legal O Brasil da dcada de 90 era um pas com grande vulnerabilidade externa: havia aberto suas fronteiras ao fluxo de capital estrangeiro e refinanciava sua dvida junto ao Fundo Monetrio Internacional. Portanto, a opinio estrangeira tinha forte influncia na formulao de polticas internas. Em um contexto onde a questo ambiental era uma preocupao mundial, as florestas tropicais eram o foco do debate e rgos financiadores exigiam responsabilidade ambiental, os altos nveis de desmatamento da Amaznia divulgados no ano de 1995, repercutiram como uma ameaa situao ambiental do mundo e economia brasileira (SIQUEIRA e NOGUEIRA, 2004). Como soluo para melhorar a imagem do pas, o ento Presidente Fernando Henrique Cardoso editou a Medida Provisria n1.511 em 1996 (FIGUEIREDO e LEUZINGUER, 2001) e por meio dela, introduziu alteraes no Cdigo Florestal vlidas somente para a regio da Amaznia: exigiu-se um aumento dos limites mnimos de Reserva Legal de 50% para 80% em fitofisionomias florestais; proibiu-se a converso de reas arbreas em reas agrcolas nas propriedades rurais que possussem reas desmatadas abandonadas ou sub-utilizadas e estabeleceu-se o uso do manejo florestal sustentvel de uso mltiplo nessas propriedades. Essas novas exigncias provocaram imediata

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indignao do setor do agronegcio e da bancada ruralista no Congresso Nacional e ela foi o estopim para um processo extremamente conflituoso que se estende aos dias atuais (BENJAMIM, 2000). Como o Congresso Nacional no votou imediatamente a MP 1.511/1996 para transform-la ou no em lei, o Poder Executivo reeditou a referida medida mantendo-a com fora de lei (FIGUEIREDO e LEUZINGUER, 2001). Essa situao foi se repetindo e ao final do processo, a MP 1.511/1996 sofreu 67 reedies (por vezes s com alterao de sua numerao) sem que fossem apreciadas pelo Congresso Nacional. No entanto, algumas destas reedies alteraram seu texto original e implicaram em mais mudanas no Cdigo Florestal. Segundo FIGUEIREDO e LEUZINGUER (2001) foram acrescidos ao referido cdigo, dispositivos totalmente desprovidos do carter de urgncia e relevncia, notavelmente desfavorveis proteo do meio ambiente. CUNHA e MELLO-THERY (2010) afirmam que muitas dessas mudanas ocorreram em decorrncia da influncia direta de grupos de interesse. Segundo os autores, exemplo disso a redao da MP 1.511 em sua 30a edio dessa vez enumerada MP 1.605-30 de 1998, fruto de um forte lobby de representantes do agronegcio. A partir dela, ficou estabelecido para as propriedades rurais situadas na Amaznia, a possibilidade de compensar a reserva legal em outra propriedade, quando o espao protegido estivesse comprometido por usos alternativos do solo. Essa realmente pareceu ter sido uma demanda do setor produtivo, onde propriedades com Reserva Legal no regularizada e com cultivo estabelecido buscavam alternativas para o cumprimento da lei, isto , compensando o dficit de Reserva Legal em outras propriedades. Nesse sentido, outra alterao introduzida no Cdigo Florestal, considerada por FIGUEIREDO e LEUZINGUER (2001) como a mais significativa dentre as mudanas impostas pela 31a edio da MP 1.605 (isto , MP 1.736-31/1998), tambm parece ter procurado atenuar as imposies da Reserva Legal na propriedade rural: permitiu-se o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo do percentual de Reserva Legal. Dessa forma, houve uma sobreposio de conceitos, reconhecidos hoje como distintos e complementares. Na realidade, essa medida diminuiu a exigncia mnima de Reserva Legal e permitiu at a sua completa substituio pela j legalmente instituda rea de Preservao Permanente. Em 1999, o deputado federal Moacir Michelleto tentou consolidar essas medidas que vinham alterando o carter protetor do Cdigo Florestal e props um projeto de Lei de Converso da Medida Provisria n1.736 em sua 39 a edio (MP 1.885-39). O projeto de lei incluiu dispositivos que significaram um verdadeiro retrocesso ambiental, dentre eles: permisso para o corte raso na Amaznia em at 50% da propriedade, revogando o dispositivo que previa 80% de Reserva Legal, dispensa de Reserva Legal em propriedades menores de 25 hectares, destinao de solos sem aptido agrcola Reserva Legal, cuja localizao estaria condicionada prioridade para o uso alternativo do solo, dispensa de averbao da Reserva Legal e concesso de anistia total aos proprietrios irregulares. Analisando essas propostas inegvel a direo que se pretendeu dar ao Cdigo Florestal, no sentido de enfraquecer a proteo ambiental e facilitar aproveitamento do solo para outras atividades, indo de encontro aos interesses ruralistas. CUNHA e MELLO-THERY (2010) corroboram para essa afirmao e comentam que na poca, Micheletto j era proprietrio rural e tinha exercido cargos em grupos representativos do agronegcio. No entanto, uma indita mobilizao da sociedade civil ao texto que os ruralistas pretendiam aprovar com manifestaes advindas de inmeras organizaes como universidades, organizaes no-governamentais e partidos polticos, pressionou o governo federal que conferiu ao CONAMA a responsabilidade de elaborar um substitutivo ao projeto de converso de lei de tal medida provisria (FIGUEIREDO e LEUZINGUER, 2001). Assim, a MP 1956-50 foi editada com o contedo elaborado pelo CONAMA e refletiu ideais ambientalistas, trazendo dentre outros dispositivos: definies legais e limites mnimos para a Reserva Legal em todo o pas de acordo com a localizao da propriedade e sua fitofisionomia, exigncia de averbao na matrcula do imvel e prazos para a sua recomposio. A Emenda Constitucional n32/2001alterou o regime das medidas provisrias, ps fim possibilidade de edies sucessivas e determinou que aquelas que estavam em vigor antes de 2001, e ainda no tinham sido convertidas em lei, passariam a ter efeito transitrio com fora de Lei. Assim, a MP 2.166-67 de 2001, fruto de sucessivas edies da MP 1956-50 sem alterao do contedo, foi

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incorporada, com fora de lei, ao Cdigo Florestal de 1965 trazendo novas determinaes que esto ainda vigentes. A atual Reserva Legal Uma importante contribuio da MP 2.166-67/2001 foi o conceito de Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas. Essa redao refora o papel da Reserva Legal como promotora do desenvolvimento sustentvel na propriedade rural sob uma perspectiva conservacionista e fruto de todo o processo de evoluo que lapidou e consolidou a Reserva Legal no Cdigo Florestal Brasileiro. Atualmente, as propriedades rurais da Amaznia Legal devem manter o mnimo de 80% de Reserva Legal em reas com fitofisionomias florestais e 35% em reas de cerrado. Nas demais regies, a Reserva Legal deve corresponder a 20% da propriedade para qualquer que seja a forma de vegetao. O Cdigo Florestal atual ainda inclui facilidades para o pequeno produtor rural que pode contabilizar espcies exticas no percentual de Reserva Legal. Ainda permite-se o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo da Reserva Legal desde que o somatrio delas exceda a 80% em propriedades localizadas na Amaznia Legal, 50% nas demais regies e 25% em pequenas propriedades. Uma outra demanda do setor produtivo que atendida pelo Cdigo Florestal a possibilidade de compensar o dficit de Reserva Legal em outra propriedade que esteja localizada na mesma microbacia. CUNHA e MELLO-THERY (2010) afirmam que a comparao do texto original do Cdigo Florestal de 1965 com as mudanas impostas pelos dois ciclos posteriores (os ciclos motivados pela Constituio de 1988 e pelo alto desmatamento da Amaznia em 1995), revela uma ampliao dos instrumentos de proteo ambiental, contrariando os interesses ruralistas. Segundo REZENDE (2004), o fato dos mesmos no conseguirem aprovar um Projeto de Converso de Medida Provisria diminuindo os percentuais de Reserva Legal antes da aprovao da Emenda Constitucional n32, tm provocado a apresentao de Projetos de Lei que objetivam alterar artigos do Cdigo Florestal modificados pela MP 2.166-67 ou mesmo de acrescer disposies ao Cdigo que, preservando a redao dos artigos alterados pela MP 2.166-67, promovem mudanas na aplicao de tais normas. CONCLUSO A anlise do processo de formulao do instituto jurdico da Reserva Legal, especialmente durante o intenso perodo de produo legislativa das medidas provisrias, permite observar que houve uma alternncia de avanos entre interesses produtivistas e conservacionistas. Ao final desse perodo, no entanto, houve uma derrota dos grupos ligados ao agronegcio nas arenas citadas, j que se aumentou o grau de proteo ambiental dado pelo Cdigo Florestal, ao contrrio do que esses grupos propuseram. Esse fato provavelmente explica os inmeros projetos em tramitao no Congresso Nacional que pretendem minimizar as exigncias ambientais impostas ao produtor rural pelo Cdigo Florestal. A Reserva Legal representa uma conquista histrica da sociedade como um todo e o seu processo de evoluo no pode ser desconsiderado quando se julgam os rumos que ela deve tomar. Est claro no Cdigo Florestal qual deve ser o papel desempenhado por esse instrumento legal: a conservao de recursos naturais e a promoo do desenvolvimento sustentvel. O interesse social deve ser a nica motivao para alteraes nos dispositivos da Reserva Legal, mas ao contrrio disso, observa-se que a conduo do seu processo legislativo tem sido feita por outros caminhos que a distanciam de seus objetivos, legalmente institudos e lapidados, em benefcio de interesses particulares.

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