Manual Do Direito Administrativo: Universidade Católica de Moçambique

MANUAL DO
DIREITO
ADMINISTRATIVO
Universidade Católica de Moçambique

Centro de Ensino á Distância
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Direitos de autor (copyright)
Este manual é propriedade da Universidade Católica de Moçambique (UCM),
Centro de Ensino à Distância (CED) e contêm reservados todos os direitos. É
proibida a duplicação e/ou reprodução deste manual, no seu todo ou em partes,
sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, gravação,
fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Universidade
Católica de Moçambique – Centro de Ensino à Distância). O não cumprimento
desta advertência é passível a processos judiciais.
Autoria de: FERNANDO GIL NOÉ

Administrador Civil,
Diplomado pela Universidade de Poitiers.
Consultor na Área de Formação em Administração Pública, Governação Local e

Autárquica e colaborador do Sistema de Formação em Administração Pública e
Autárquica (SIFAP), da Universidade Pédagógica (Delegação da Beira) e da
AWEPA (Associação dos Parlamentares Europeu com África) na formação de
eleitos e funcionários administrativos.
Coordenadora do Curso: Filomena Simoni Camurai

Contacto:821431737
Universidade Católica de Moçambique (UCM)

Centro de Ensino à Distância (CED)
Rua Correia de Brito No 613 – Ponta-Gêa
Beira – Sofala
Telefone: 23 32 64 05
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Cell: 82 50 18 440
Moçambique
Fax: 23 32 64 06
E-mail: ced@ucm.ac.mz
Website: www.ucm.ac.mz
Agradecimentos
O autor deste Manual e a Universidade Católica de Moçambique-Centro de
Ensino à Distância (CED) e autor deste manual, Fernando Gil Noé,
agradecem, pela colaboração nos conteúdos, a Dra. Lúcia Cambe.
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Prólogo
Caro estudante!
O Mestre diz: «Estudar sem reflectir é em vão.
Meditar sem estudar é perigoso».
Confucius, Conversação, Livro III.
Este trabalho encontra a sua inspiração no desafio e na ambição traduzido neste manual sobre a
necessidade de ajudar os seus destinatários, sobretudo os estudantes do Curso de Licenciatura
em Administração Pública, à distância, leccionado no Centro de Ensino à Distância, da
Universidade Católica de Moçambique, a transpor aquilo que parece ser, entre eles, duas
principais fraquezas: (i) a incapacidade de libertar a quinta-essência, capitar o essencial afim de
o meter em valor e de o completar, em seguida, pelos desenvolvimentos que se imponham; (ii) a
dificuldade de conseguir uma apresentação clara dos assuntos a tratar, sob a forma de um plano
de exposição correctamente estruturado onde os argumentos são sequenciados, e com uma lógica
e dando toda a convicção à demonstração necessária.
O estudo aprofundado de qualquer matéria, tema ou assunto exige o domínio de um conjunto de

dados ou informações que são pesquisados, investigados ou procurados na bibliografia a que
este manual nos reenvia.
Justo é, que o dedique aos meus filhos, aos com que actualmente privo mais amiúde e me
apoiam incondicionalmente, aos meus antigos Mestres da Universidade de Poitiers, aos meus
colegas e ainda aos estudantes para que este trabalho lhes sirva, efectivamente, de proveito
estudantil e profissional.
Admito a possibilidade de existir nele algumas lacunas, falta de alguns dados complementares
nos temas e alguns estrangeirismos derivados, talvez, da tradução imperfeita dos pensamentos e
línguas brasileira e francesa, o que corrigirei, numa próxima revisão, para nova edição.
Lembro e sublinho que este trabalho não esgota as matérias nele retratadas, ele constitui uma
porta aberta para os estudantes, do curso universitário à distância, entrarem em contacto com a
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ideia de Direito Administrativo Comum ou Geral.
Aliás, tratando se de um manual para os estudantes de Administração Pública e não

propriamente dos estudantes do Direito, as referências doutrinais e detalhes foram colocadas de
parte, embora tal facto não tenha sido determinante na escolha do seu título.
Fernando Gil NOÉ

índice
INDICE
Habilidades de estudo................................................................................................................... 15
Precisa de apoio?.......................................................................................................................... 15
Avaliação, auto-avaliação e tarefas ............................................................................................... 15
Tarefas ......................................................................................................................................... 15
PARTE I .......................................................................................................................................... 17
Introdução Geral do Módulo ............................................................................................................ 17
Unidade 1 ........................................................................................................................................ 17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................... 17
Unidade 2 ........................................................................................................................................ 33
Organização Administrativa ......................................................................................................... 33
Unidade 3 ........................................................................................................................................ 37
ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 37
Origem do conceito ........................................................................................................................ 38
O conceito do órgão do Estado ...................................................................................................... 38
Elementos do conceito de órgão ..................................................................................................... 38
Unidade 4 ........................................................................................................................................ 49
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS .............................................................................................. 49
 Princípio de Separação de Poderes ........................................................................................ 51
Consequência directa do princípio ................................................................................................ 51
 Os Principais Poderes do Estado ........................................................................................... 52
Unidade 5 ........................................................................................................................................ 59
QUADRO DA ACÇÃO ADMINISTRATIVA ............................................................................. 59
São de três naturezas. ....................................................................................................................... 63
Unidade 6 ........................................................................................................................................ 66
O CONTROLO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................... 66
Unidade 7 ........................................................................................................................................ 74
O DIREITO PÚBLICO ................................................................................................................ 74
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Unidade 8 ........................................................................................................................................ 80
Direito Administrativo ................................................................................................................. 80
Unidade 9 ........................................................................................................................................ 86
Metodologia do Direito Administrativo ........................................................................................ 86
Unidade 10 ...................................................................................................................................... 91
Fontes do Direito Administrativo.................................................................................................. 91
Unidade 11 ...................................................................................................................................... 97
A lei ............................................................................................................................................. 97
Unidade 12 .................................................................................................................................... 109
Administração Pública como Poder ............................................................................................ 109
Unidade 13 .................................................................................................................................... 113
Princípios Gerais que devem nortear a actuação da Administração Pública ................................. 113
Unidade 14 .................................................................................................................................... 120
Meios da Acção de Administração Pública ................................................................................. 120
Unidade 15 .................................................................................................................................... 127
O Acto Administrativo ............................................................................................................... 127
Unidade 16 .................................................................................................................................... 140
O Regulamento Administrativo .................................................................................................. 140
Unidade 17 .................................................................................................................................... 145
Contrato da Administração Pública ............................................................................................. 145
Unidade 18 .................................................................................................................................... 151
Serviços Públicos ...................................................................................................................... 151
Unidade 19 .................................................................................................................................... 158
Os Bens Públicos ....................................................................................................................... 158
Unidade 20 .................................................................................................................................... 162
Função Pública ........................................................................................................................... 162
Unidade 21 .................................................................................................................................... 175
A Polícia .................................................................................................................................... 175
Unidade 22 .................................................................................................................................... 179
Responsabilidade Administrativa................................................................................................ 179
Unidade 23 .................................................................................................................................... 186
Contencioso Administrativo ....................................................................................................... 186
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Visão geral
Bem-vindo ao Direito Administrativo
Apresentação
O prólogo do autor sintetiza o essencial desta obra. Não será porém, supérfluo destacar que, ao
longo das páginas deste manual, o Fernando Gil Noé, pessoa de carácter, com uma forte
personalidade em que entrelaçam as suas duras experiências e vivências na Administração
Pública moçambicana e com uma sólida formação como profissional na área, interpela as
consciências de estudantes e de profissionais da administração pública. Para o efeito, parte de
uma perspectiva pela qual nos nossos olhares são convidados a considerar não as peças do vasto
e tentacular objecto do Direito Administrativo.
A partir de uma análise em busca de uma verdadeira solidariedade com os estudantes, com vista
encontrar mecanismos ou soluções para as suas duas principais fraquezas: - (i) a incapacidade de
libertar a quinta-essência, capitar o essencial afim de o meter em valor e de o completar, em
seguida, pelos desenvolvimentos que se imponham; (ii) a dificuldade de conseguir uma
apresentação clara dos assuntos a tratar, sob a forma de um plano de exposição correctamente
estruturado onde os argumentos são encadeados ou sequenciados e com uma lógica e dando toda
a convicção à demonstração necessária. – o autor fez a escolha de:
- Reduzir o texto do manual ao que lhe pareceu essencial e fundamental, numa selecção
que não dispensou uma certa objectividade. Salvo raras excepções, as referências
doutrinais e detalhes foram colocadas de parte;
- De propor trabalhos práticos que têm enquadramento nas funções do Estado e da
Administração Pública.
Uma vez o essencial dominado, a apreensão da matéria deverá se apoiar no método sistémico
onde o papel capital é confiado às interdependências, às analogias, à integração das fases e
evolução da Administração Pública moçambicana e do seu Direito, bem como dos sistemas
considerados como de referência, sobretudo o sistema francês.
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Apesar do seu carácter por vezes militante e radical das críticas, importa salientar que uma sólida
panóplia de informações, bem seleccionadas, sustenta as suas análises, conclusões e propostas de
trabalho.
O hipercriticismo do autor não o impede, contudo, terminar a sua digressão, vasculha e análise
com palavras de esperança assentes no apelo aos interessados em estudar o Direito
Administrativo, no sentido de aprofundarem os assuntos apresentados, tendo como objectivo
responder algumas questões – chave, relacionadas com as ciências administrativas (i) – se existe
uma ou mais ciências administrativas?, (ii) – de que administração se trata?, e (iii) - o que será
um Direito Administrativo? Um Direito principalmente definido como distinto do Direito
Privado. Esse facto que considera apenas às tradicionais organizações a que ele se aplica, não
pode ser que um mal entendido. Pois ninguém pode dizer com certeza que terminamos com a
questão do Direito Administrativo.
Essas questões constituem a problemática actual que não pode nos levar a uma satisfação,
exactamente porque no mundo contemporâneo os problemas administrativos são outros,
requerendo inovadores em conceitos ou geração de novos stocks do conhecimento jurídico para
o Direito Administrativo, que não só responderiam a complexidade dos actuais problemas
administrativos, como também à aparente ausência de contradição entre uma administração
burocrática que funciona seguindo as regras do seu direito e uma administração managerial
preocupada com os seus rendimentos. No lugar de rivalidades entre os dois sistemas, a do
Direito Administrativo e a do Direito Privado, que trabalhariam sem se excluírem mutuamente,
nós acabamos sendo reféns de uma ordem dogmática – o Direito Administrativo.
No entender do autor, não há dúvidas que para se alcançar a modernização administrativa

implica uma ruptura com a velha herança burocrática cujo direito facilitou a sua conservação.
O discurso segundo o qual o Direito Administrativo compromete toda uma gestão pública eficaz
não deve, sem dúvidas, aparecer ao acaso. A literatura relativa a Reformas Administrativas
mostra porquê e como o manager deve sobressaltar ou dominar sobre o legista.
O autor vos convida para ler a Estratégia Global da Reforma do Sector Público moçambicano,
2001-2011, da CIRESP – Comissão Ministerial da Reforma do Sector Público, criada pelo
Decreto Presidencial nº 5/2000, de 28 de Março, a obra de Esther CAMERON e Mike GREEN –
Compreender a Gestão da Mudança, publicado pela primeira vez em inglês no Reino Unido e
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nos Estados Unidos da América em 2004 por Kogan Page Limited e as obras de Marilyn
FERGUSON - “The Brain Revolution” ou seja “ A conspiração aquariana: transformações
pessoais e sociais dos novos tempos” e o “Brai International Bulletin”, com certeza vão
encontrar coisas interessantes sobre as mais actualizadas descobertas científicas na área, a
inteligência, aprendizagem, criatividade, intuição e mudança social proactiva.
O autor deste trabalho, Fernando Gil Noé, ”est un Maître en Administration Publique”,
formado pela Universidade de Poitiers. na França, pretende que este seu trabalho seja uma
empreitada bem séria e dedicada, uma profunda pesquisa e actualizada, uma colocação
rigorosamente científica e técnica, um pensamento límpido e coerente, uma linguagem clara e
impecável.
Libertar e reter o essencial despertando a curiosidade que incitará um exercício de completar os

desenvolvimentos mais breves, é um dos objectivos desse manual. A forma adoptada é muito
familiar aos métodos administrativos: os desenvolvimentos são reagrupados em unidades. Cada
uma das unidades é composta por uma pequena introdução, antecedida pelos objectivos
específicos da unidade, o corpo do texto da unidade, uma proposta de trabalho ou exercícios e
suas respostas possíveis.
Os trabalhos e os exercícios se destinam a fazer o ponto da situação sobre a matéria estudada,

bem como fazer uma reflexão sobre elas e sobre a necessidade de uma pesquisa pessoal.
O manual é estruturado em 23 unidades e seu plano geral compreende duas grandes partes,
sendo: Parte I - Introdução geral do módulo, que comporta seis unidades, consagradas ao estudo
dos seguintes temas: Administrativa Pública(1), Organização Administrativa(2), Órgãos da
Administração Pública(3), Sistemas Administrativos(4), Controlo da Administração Pública(5) e
Quadro da Acção Administrativa do Estado(6) e Parte II – Elementos Essenciais e Fundamentais
do Direito Administrativo, onde são retratadas as matérias essenciais e fundamentais do Direito
Administrativo, nomeadamente: O Conceito do Direito Público(7), Elementos do Direito
Administrativo(8), Metodologia do Direito Administrativo(9), Fontes do Direito
Administrativo(10), a Lei(11), Administração Pública como Poder(12), Princípios gerais, da
Administração Pública(13), Maios de Acção da Administração Pública(14), Acto
Administrativo(15), Regulamento Administrativo(16), o Contrato da Administração Pública(17),
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Serviços Públicos(18), Bens Públicos(19), Função Pública(20), a Polícia(21), Responsabilidade
Administrativa(22), Contencioso Administrativo(23). Por fim, um pequeno resumo.
O autor reconhece, antecipadamente, as dificuldades a serem enfrentadas pelos utilizadores deste

manual, na localização da bibliografia fornecida, para os necessários aprofundamentos dos
temas. Contudo, espera que os conteúdos organizados neste material, possam contribuir para o
estudo e debates sobre a figura de Direito Administrativo.
Aliás, o manual procura seguir de perto as orientações da gestão do módulo. Assim, procura
distinguir os conteúdos fundamentais de desenvolvimento da competência do saber, de
habilidade e de atitudes profissionais.
Sendo importante que o formando aprenda a observar e questionar a realidade, o autor introduziu
textos e questões que suscitem a ligação das aprendizagens com a realidade e promovam o
desenvolvimento de capacidades/competências, atitudes e valores. E, na forma como está
estruturado, o manual constitui um elemento facilitador da aprendizagem, permitindo ao
formando progredir autonomamente nos seus conhecimentos, consolidar as aprendizagens e
rever os conteúdos essenciais.
O texto global do manual está articulado e sequenciado de forma a evitar os incómodos, na sua
leitura, do tipo “sobe-e-desce”, isto é, - como atrás foi: visto, estudado, explicado, referido, …
ou, como afrente: veremos, será dito, será estudado, estudaremos, etc, etc.
Está, deste modo, o leitor convidado para uma leitura a todas as unidades bastante estimulantes.
Vivalda Correia Camunga
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Objectivos gerais do módulo
Após o estudo deste Manual o estudante ou o leitor, sobretudo os administradores e gestores

da Administração Autárquica deverão ser capazes de conhecer as questões mais importantes no
quadro do Direito Administrativo inserida numa Licenciatura em Administração Pública
oferecida pela Universidade Católica de Moçambique (UCM), Centro de Ensino à Distância
(CED).
O módulo de Direito Administrativo visa essencialmente familiarizar os estudantes de

Administração e Gestão Pública com os conceitos básicos e fundamentais e as normas e
princípios chaves reguladores da organização e funcionamento da Administração Pública, da sua
actividade e garantias dos cidadãos, do Estado, das empresas e dos particulares em geral face a
ela. Em simultâneo, procura-se reunir alguns dados do Direito do Direito Administrativo
moçambicano que facilitam o conhecimento das especificidades do das regras que norteiam a
actualização da Administração.
As organizações e instituições do Sector Público podem recorrer, para realizarem os seus fins,
métodos de direito privado (por exemplo, se adquirem bens no mercado para realizar as suas
actividades ou quando cria empresas de prestação de serviços). Ao fazê-lo actuam quase como
qualquer particular.
Podem, pelo contrário, recorrer a métodos característicos do Direito Público, e em especial do

Direito Administrativo, designadamente quando estabelecem relações com os particulares,
apresentando-se revestidos do poder de autoridade ( o poder de mando ou de império).
Tendo em conta a diferença de possibilidade de actuação, que se procurará ter sempre presente,
haverá, no entanto, particular incidência do estudo da área do Direito Público.
Fazendo um pequeno recuo podemos recordar que antes de 1990, o exercício da autoridade ou a
prestação de serviços públicos aos cidadãos e aos particulares em Moçambique dependia do
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arbítrio de quem decidia. Hoje, pelo contrário, existem normas a que a Administração Pública
moçambicana tem que obedecer e há garantias mais ou menos largas dos cidadãos e dos
particulares em geral face à sua actividade.
Essencialmente para compreender a Administração Pública, como está organizado, de que

instrumentos de gestão dispõe, com base em que princípios fundamentais desenvolve a sua
actividade, a que regras essenciais deve obediência e de que garantias essenciais gozam os
cidadãos e os particulares face a ela que deve servir .
No presente texto tem-se em conta, naturalmente, as normas em vigor. Mas, atendendo que em
muitos casos podem estar desusadas, não só pela aplicação dos princípios dogmáticos do Direito,
como também pelos medos do surgimento de novos conceitos e teorias das normas jurídicas que
venham a colocar as administrações burocrática e managerial no mesmo plano de importância e
interesse, também procura inseri-las em alguns casos nas controvérsias que, em torno delas, se
verificam ou ainda se vai verificar. Parte se do princípio de que a gestão – em especial a pública
– só pode ganhar em ter em conta esse conhecimento mais amplo, que tanto quanto possível
introduza à reflexão sobre as questões que em torno dela se colocam e, no futuro, se colocarão.
Como já o disse o presente Manual visa auxiliar o estudante especificamente para o ensino à
distância. Tem, naturalmente, em conta o facto de também se incluir no currículo da Licenciatura
em Administração Pública uma cadeira de Administração Pública, o que torna dispensável uma
abordagem de algumas matérias, o mesmo acontecendo em relação à algumas matérias do
Direito Constitucional e Direito Parlamentar, mas também justifica alguma revisão de outras na
óptica específica da Administração Pública e do Direito Público.
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Quem deveria estudar este módulo
Este Módulo foi concebido para todos aqueles que com nível médio de escolaridade, no
subsistema de Ensino Secundário Geral (ESG) na subdivisão que contem Matemática, ou que no
subsistema do Ensino técnico profissional (instituto comercial) ingressam nos Cursos de
Licenciatura em Administração Pública no Centro de Ensino à Distância (CED), da UCM e
também para os profissionais em exercício na Administração Pública.
Como está estruturado este módulo

O manual é estruturado em 23 unidades e seu plano geral compreende duas grandes partes,
sendo: Parte I - Introdução geral do módulo, que comporta seis unidades, consagradas ao estudo
dos seguintes temas: Administrativa Pública(1), Organização Administrativa(2), Órgãos da
Administração Pública(3), Sistemas Administrativos(4), Controlo da Administração Pública(5) e
Quadro da Acção Administrativa do Estado(6) e Parte II – Elementos Essenciais e Fundamentais
do Direito Administrativo, onde são retratadas as matérias essenciais e fundamentais do Direito
Administrativo, nomeadamente: O Conceito do Direito Público(7), Elementos do Direito
Administrativo(8), Metodologia do Direito Administrativo(9), Fontes do Direito
Administrativo(10), a Lei(11), Administração Pública como Poder(12), Princípios gerais, da
Administração Pública(13), Maios de Acção da Administração Pública(14), Acto
Administrativo(15), Regulamento Administrativo(16), o Contrato da Administração Pública(17),
Serviços Públicos(18), Bens Públicos(19), Função Pública(20), a Polícia(21), Responsabilidade
Administrativa(22), Contencioso Administrativo(23). Por fim, um pequeno resumo.
Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas margens das folhas. Estes ícones
servem para identificar diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar uma
parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, uma mudança de actividade, etc.
Acerca dos ícones

Os ícones usados neste manual são símbolos africanos, conhecidos por adrinka. Estes símbolos
têm origem no povo Ashante de África Ocidental, datam do século 17 e ainda se usam hoje em
dia.
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Os ícones incluídos neste manual são... (ícones a ser enviados - para efeitos de testagem deste
modelo, reproduziram-se os ícones adrinka, mas foi-lhes dada uma sombra amarela para os
distinguir dos originais).
Pode ver o conjunto completo de ícones deste manual já a seguir, cada um com uma descrição do
seu significado e da forma como nós interpretámos esse significado para representar as várias
actividades ao longo deste curso / módulo.
Clique aqui e seleccione Inserir elementos (imagem/tabela/nova unidade) da janela do Modelo
para Ensino à Distância. Escolha ou Todos os ícones abstractos ou Todos os ícones adrinka da
lista dada.
Habilidades de estudo
Prezado formando ou estudante, a habilidade é o grau de competência de um sujeito concreto
frente a um determinado objectivo, como o é o teu caso e, como é sabido, o ensino à distância é a
modalidade do ensino que te permite estudar autonomamente e enfatiza o seu papel. Deste modo,
deverá ser capaz de gerir o teu estudo, criando um horário de estudo que lhe dá a possibilidade
de estudar o modulo pelo menos seis horas por semana e fazer todas as anotações necessárias e
pertinentes, resumo de cada assunto e dúvidas que houverem.
Precisa de apoio?
O principal apoio virá do teu orientador ou tutor, que como mediador nesse processo de
aprendizagem terá a tarefa adicional de te ajudar a vencer a distância física entre ele e tu. Tu
deverás ser auto-disciplinado e auto-motivado para que possa superar todos os desafios e as
dificuldades que surgirem durante o processo de ensino-aprendizagem, utilizando este manual
como material de apoio de referência e consultando outras fontes ao teu dispor.
Avaliação, auto-avaliação e tarefas

Avaliação
É necessidade de ajuste e controle permanente de todo o processo educativo e é instrumento de
feedback.
Ela incidirá sobre os elementos dos domínios cognitivo, psicomotor e afectivo .
Tarefas
Para os objectivos cognitivos as técnicas avaliativas serão: provas discursivas e dessertivas,
provas de testes ( simples ou de múltipla escolha ou de questão curta), entrevistas (“chamada
oral”), trabalhos e pesquisas e solução de casos;
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Para os objectivos de habilidades as técnicas avaliativas serão: observação com roteiro e registo,
provas práticas relatórios;
Para os objectivos de atitudes e/ou comportamentais as técnicas avaliativas serão: solução de
casos, observação, entrevista e dissertação.
Os trabalhos serão realizados de acordo com os critérios e a programação do CED.
De princípio haverá um trabalho para cada dossier e três testes escritos.
Auto-avaliação
Será feita pelo próprio formando quem se avalia. Ela visa permitir ao formando:
o analisar, pela meta-cognição, o grau de assimilação de conceitos, de desenvolvimento
das competências fundamentais e instrumentais inerentes à sua formação e à
compreensão da realidade nas diferentes etapas do tratamento do módulo e o seu
desenvolvimento técnico-profissional e pessoal;
o desenvolver e aperfeiçoar as competências para analisar, criticar, negociar, decidir, dar e
receber feedbacks;
o ampliar o grau de objectividade no julgamento de falhas e acertos e dos pontos que
precisam de ser melhorados ou alcançados;
o não avaliar de forma restrita, mas sistemática, para examinar, a importância relevante,
perante os valores, princípios e objectivos a considerar ou a alcançar.
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PARTE I
Introdução Geral do Módulo
Unidade 1
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:
1. Conceituar a Administração Pública.
2. Explicar cada um dos vários sentidos da expressão

“administração pública”.
Objectivos específicos
3. Citar o objecto de estudo da Administração Pública.
4. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da

5. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração

Pública com a Administração Privada.
6. Estabelecer as relações e influência existentes entre a

Administração Pública e a função política, a legislação e a
justiça.
7. Identificar as necessidades colectivas e diferencia-las das

necessidades individuais ou particulares.
8. Identificar e explicar as especificidades da Administração

Pública.
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Introdução
Qualquer Estado moderno, isto é, o Estado Social e de Direito (Estado social, porque visa
promover o desenvolvimento económico, o bem-estar, a justiça social; e Estado de Direito,
porque não prescinde do legado liberal oitocentista em matéria de subordinação dos poderes
públicos ao Direito, e o esforço e reforço das garantias particulares frente à Administração
Pública), para alcançar os seus fins e objectivos, deverá contar com uma Função
Administrativa muito forte e profissionalizada, o que pressupõe existência de um Serviço Geral
do Estado também forte e moderno. O tal serviço é Administração Pública.
E quando se fala da Administração Pública é preciso ter presente um conjunto de necessidades

colectivas que são assumidas como tarefa fundamental a serem executadas por órgãos
específicos. Portanto, há necessidades colectivas que abrangem todos os cidadãos da
Comunidade ou Colectividade Estadual, Local ou Territorial, que devem ser satisfeitas. O
conceito de Administração Pública varia em função da perspectiva em que ela é apresentada.
Temos o sentido orgânico (órgãos) e sentido material (actividades).
2.1. Conceito de Administração Pública
Segundo Georges DUPUIS, Marie – José GUÉDON e Patrice CHRÉTIEN, in Droit

Administratif- 7e éd.- chez Édition Dalloz – Paris, Armand Colin, Paris.1992, 2000. - o conceito
de Administração Pública pode ser aprendido seja do ponto de vista funcional, seja do ponto de
vista orgânica.
A. A abordagem funcional da Administração Pública
Do ponto de vista funcional a Administração Pública é considerada como um conjunto de

actividades, cuja variedade aparece, por exemplo, quando lemos o Orçamento do Estado: defesa,
administração central, local, municipal, política externa, educação e ensino, cultura,
investigação científica, intervenção nos domínio sociais (para melhorar a saúde pública ou
para diminuir os efeitos negativos do desemprego, etc), nos sectores comercial e industrial
ou no sector agrícola; nas obras públicas e habitação, etc.
Todas essas actividades se caracterizam as vezes pelas suas finalidades e pelas suas modalidades
de exercício.
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As finalidades
a. Manutenção da ordem pública, baseando-se na defesa de diversos fins e

correspondendo, a tranquilidade, segurança e salubridade;
b. Satisfação de outras necessidades de interesse geral ou colectivo, de carácter cultural.
As modalidades de exercício
Directamente, através dos seus organismos (SPA – Serviços Públicos Administrativos) ou

entes públicos a ele ligados, as autarquias locais. – Administração Directa do Estado;
Indirectamente, através de entidades de Direito Privado ou Público, por transferência ou

delegação parcial ou total de competência, ou, por contratos ou simples actos administrativos
(SPICs – Serviços Públicos Industriais e Comerciais - Empresas Públicas), municípios, etc. -
Administração Indirecta do Estado.
Portanto, a Administração Pública pode ser directa ou indirecta.
I. A Administração Pública Directa do Estado
Quando é composta apenas por entidades estatais e/ou quando é executada pelos órgãos
próprios do Estado, que não possuem personalidade jurídica – Serviços
desconcentrados.
II. A Administração Indirecta do Estado
É um conjunto de pessoas administrativa que, vinculadas à Administração Directa do Estado,

têm um objectivo de desenvolver as actividades administrativas de forma descentralizada. Seu
objectivo é a execução de algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas.
Quando o Poder Público não pretende executar, ele mesmo, certa actividade através de seus
próprios órgãos transfere a sua titularidade ou execução a outras entidades. Tal delegação ou
transferência pode ser feita por contrato ou mero acto administrativo, neste sentido vamos
encontrar as figuras de concessionário e do permissionário de serviços públicos.
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Por outro lado, quando a delegação ou a transferência é feita por lei ou por decreto que cria as
entidades responsáveis, surge a Administração Indirecta, que compreende uma variada categoria
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria, como:
o Autarquias locais;
o Empresas públicas;
o Sociedades de economia mista;
o Institutos públicos;
o Universidades;
o Fundações públicas;
o Etc.
B. Abordagem orgânica da Administração Pública
Do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de instituições que se revelam

pessoas morais onde agem pessoas físicas
I. Pessoas morais
Elas são “unidades” jurídicas consideradas como sujeitos de direitos e obrigações.
É corrente, numa concepção mais larga, considerar que a Administração Pública compreende o
conjunto de pessoas morais que têm uma missão administrativa, sejam organismos de Direito
Público, sejam organismos de Direito Privado.
II. Pessoas físicas
São as pessoas que agem por conta ou em nome de pessoas morais.
São agentes públicos políticos e agentes públicos administrativos.
Uma pessoa empregada na Administração Pública diz-se servidor público ou funcionário.
Outros autores
Segundo o autor Alexandre de Moraes, a Administração Pública pode ser definida

objectivamente como a actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para
assegurar os interesses colectivos e subjectivamente como o conjunto de órgãos e pessoas
jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
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Sob o aspecto operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da colectividade.
A Administração Pública pode ser directa quando é composta pelas entidades do Estado que
não possuem personalidade jurídica própria – SPAs – Serviços Públicos Administrativos,
ou indirecta quando composta por entidades que embora ligadas aos Estado, têm uma
personalidade jurídica própria – autarquias locais, institutos, SPICs (Serviços Públicos
Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas);
A Administração Pública tem como principal objectivo o interesse público, seguindo os

princípios constitucionais.
A Administração Pública é conceituada com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e
material.
Administração Pública (ou Gestão Pública) é, sentido orgânico ou subjectivo, o conjunto de

órgãos serviços e agentes do Estado, como das demais pessoas colectivas públicas (tais como
autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades colectivas variadas, tais como a
segurança, a cultura, a saúde,... e o bem-estar dos cidadãos, os administrados.
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de Administração Pública divide-se
em dois sentidos:
I. Em sentido objectivo, material ou funcional, a administração pública pode ser

definida como actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob
regime jurídico de Direito Público, para consecução dos interesses colectivos.
II. Em sentido subjectivo, formal ou orgânico, a Administração Público, pode-se
definir como sendo um conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a lei
atribui o exercício da função administrativa do Estado.
A Administração Pública em sentido orgânico se escreve com iniciais maiúscula, e,

em sentido material com iniciais minúsculas.
Como ciência, a Administração Pública, tem como objecto de estudo as necessidades

colectivas (fundamentalmente: a segurança, a cultura, o bem-estar) cuja satisfação é assumida
como tarefa fundamental pela colectividade (Estado), através de serviços (Administração
Pública, em sentido orgânico) por esta organização (Estado) mantidos.
21
Resumindo os assuntos da unidade, podemos dizer que quando se fala em administração pública
e na Administração pública, deve-se ter sempre presente todo um conjunto de necessidades
colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade (o Estado),
através dos serviços por esta organizados e mantidos. Tais necessidades colectivas são de três
espécies fundamentais: a segurança, a cultura, o bem-estar (veja o quadro das necessidades
humanas).
A necessidade é um estado de carência ou é uma força dinâmica e persistente que provoca comportamento.
Toda vez que surge uma necessidade, esta rompe o estado de equilíbrio do organismo, causando um estado de tensão, insatisfação
desconforto e desequilíbrio.
O mais citado e lido téorico da necessidade é, de longe, Abraham Maslow (1954 e 1065). O autor sustenta que as necessidade
humanas estão ordenadas numa hierarquia que vai das básicas até auto-realização. Ele apresenta a sua classificação numa
piramide:
Estas necessidades assim agrupadas, em primárias e secundárias, podem ser detalhadas da seguinte forma:
22
C. Administração Pública e Administração Privada
Embora tenham de comum o serem ambas administração, a administração pública e a

administração privada distinguem-se pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam
prosseguir, e pelos meios que utilizam.
A Administração Pública tem características próprias e especificas, daí que torna-se

impossível reger-se pelos mesmos princípios que a administração privada. A Administração
Pública é um instrumento do poder político na medida em que as suas organizações públicas
encontram-se dependentes das vontades políticas dos representantes da colectividade e tem uma
sobrevivência dependendo de dotações orçamentais; ao passo que a administração privada
depende essencialmente do mercado (CAUPERS).
Há 3 diferenças entre Administração Pública e privada: objecto, fim e meio
(CAETANO).
Considera que quanto ao objecto a Administração Pública incide sobre as necessidades
colectivas e administração privada sobre necessidades individuais ou particulares. Para uma
necessidade ser considerada de colectiva ela deve atingir a generalidade do público. Só a
colectividade é que pode assumir as necessidades colectivas como tarefas principais por
satisfazer, ao passo que as necessidades individuais, porque não atingem a generalidade da
colectividade, são assumidas de forma particular, pela administração privada.
A Administração Pública, quanto ao fim, prossegue sempre o interesse público ou
colectivo. Os serviços públicos só podem prosseguir o interesse publico, ao passo que a
23
administração privada tem em vista interesses particulares ou pessoais. São fins sem vinculação
necessária ao interesse geral da colectividade.
A Administração Pública traduz-se na satisfação de necessidades colectivas, pelo que ela
deve realizar sem encontrar resistências dos particulares. É nesta perspectiva que a Lei permite
que os serviços públicos utilizem meios coercivos para impor-se aos particulares, sem depender
do seu consentimento, fazendo mesmo contra a sua vontade. O que caracteriza a Administração
Pública é o seu comando unilateral, sob forma de acto normativo (regulamento administrativo)
ou decisão concreta e individual (acto administrativo) e não na forma de contrato administrativo.
Ao passo que na administração privada, há uma igualdade entre as partes, na medida em que
usam os mesmos meios jurídicos. Sendo os particulares iguais entre si, ninguém pode impor ao
outro a sua própria vontade, salvo se for decorrente de um acordo previamente estabelecido.
Portanto, o contrato é que caracteriza o funcionamento da administração privada. A
administração privada não pode, como meio, usar a autoridade, na medida em que a Lei não a
permite.
Administração pública Administração privada
Versa necessidades colectivas Incide sobre as necessidades

assumidas como tarefa e individuais ou sobre necessidade
responsabilidade própria da que sendo do grupo, não atingem,
Objecto
colectividade contudo, a generalidade de uma
colectividade
Fim Prossegue sempre o interesse Prossegue fins particulares ou

público individuais
Meios de autoridade: o comando

unilateral (norma – regulamento), Contrato (negociação)
Meios
decisão (acto administrativo)
Comparadas as administrações pública e privada e, estabelecidas as respectivas diferenças,

importa, em seguida, situar a administração pública face ao conjunto das várias actividades
24
públicas desenvolvidas no quadro da Função Administrativa do Estado e nas suas várias
componentes (veja no início desta unidade).
Se compararmos ou se confrontarmos a administração pública em sentido material e as outras

funções do Estado, em particular as funções políticas, legislativa e jurisdicional, estabeleceremos
o seguinte quadro de situações:
a. Função Política e administração pública
A política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse
geral da colectividade. A administração pública existe para prosseguir outro objectivo: realizar o
interesse geral definido pela política.
O objecto da política são as grandes opções ou orientações tendentes a resolver os

grandes problemas que o país (Estado) enfrenta ao traçar o seu destino colectivo. O da
administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança,
cultura e bem-estar económico e social.
A política tem natureza criadora, cabendo-lhe momento inovar em tanto quanto seja
fundamental para a conservação e o desenvolvimento da Comunidade estadual ou nacional. A
administração pública tem pelo contrário a natureza executiva, consistindo sobretudo em por em
prática as orientações tomadas e nível político.
A política tem carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela
Constituição, ao passo que a administração pública tem carácter condicionado e secundário,
achando-se por definição subordinada às orientações da política e da legislação.
De tudo resulta que a política por natureza pertence aos órgãos superiores do Estado
(Órgãos de Soberania), enquanto a administração pública, ainda que sujeita à direcção e
fiscalização desses órgãos, está na maioria dos casos entregue aos órgãos secundários e
subalternos, bem como aos funcionários e agentes administrativos, a numerosas entidades e
organismos não estaduais.
Em democracias, os órgão políticos são eleitos directamente pelo povo a nível nacional
ou ao nível local (Órgãos Autárquicos), em eleições genuínas, isto é, livres, justas e
transparentes, ao passo que os órgãos administrativos são nomeados ou, então, eleitos por
colégios eleitorais restritos. O governo é simultaneamente um órgão político e administrativo,
25
que embora seja um órgão político (de Soberania) não é eleito, mas sim nomeado cujo o início e
manutenção das suas funções depende da Assembleia da República ou do Parlamento.
A política e administração pública não são actividades insensíveis uma à outra. Desde
cedo, nas sociedades humanas, a administração pública - em qualquer regime e em qualquer
época – sofre influência directa da política: a administração pública em democracia não é
idêntica à administração pública em ditadura; e o âmbito, as funções e os meios da
administração pública variam grandemente conforme a opção política fundamental for liberal ou
socialista.
Em regra, toda a administração pública, além de actividade administrativa, é também

execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é própria administração, com o seu
espírito, com os seus homens e com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade
política, por qualquer razão enfraquecida ou incapaz, citando-se então o exercício do poder pelos
funcionários – situação a que Max Weber chamou burocracia (governo dos «bureaus», isto é,
de burocratas e J. K. Galbraith tecnocracia (governo dos técnicos ou de tecnoestrutura).
De resto, a distinção entre política e administração pública, se é clara e compreensível no

plano de ideias, nem sempre é fácil de traçar no plano dos factos quotidianos: exactamente
porque o órgão supremo da administração pública é simultaneamente um órgão político
fundamental (de Soberania) – o Governo - , e esta situação leva a que muitos actos praticados no
exercício de ambas as actividades se confundam. Pode, com efeito, haver actos políticos com
mero significado administrativo, por exemplo, a marcação de eleições na data há muito habitual
e, ao invés, actos administrativos com alto significado político, por exemplo, a nomeação de um
governador provincial para uma província tida como politicamente conturbada.
b. Legislação e administração pública
Em opinião de muitos estudiosos deste assunto, a função legislativa encontra-se no mesmo

plano, ou ao mesmo nível, que a função política e por este facto as características apontadas na
alínea anterior para distinguir a política e administração pública servem igualmente para
estabelecer a distinção entre a administração e a legislação. Na verdade, também a legislação
define opções, objectivos, normas abstractas, enquanto a administração executa, aplica e põe em
prática o que lhe é superiormente determinado.
26
A diferença principal entre a legislação e administração pública está em que, nos dias de hoje, a
administração pública é uma actividade subordinada à lei: a lei é o fundamento, o critério e o
limite de toda a actividade administrativa.
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convêm
desde já apontar: (i) há casos de leis que materialmente contêm decisões de carácter
administrativo, por exemplo, uma lei que concede uma pensão de sangue extraordinária à
viúva de um militar que morreu em combate; (ii) há actos de administração pública que
materialmente revestem todos os caracteres de uma lei, por exemplo, os regulamentos
autónomos, para já não falar dos casos em que a própria lei se deixa completar por actos
da Administração Pública.
c. Justiça e administração pública
Esta duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são actividades secundárias,
executivas, subordinadas à lei. Todavia, têm traços relevantes que as distinguem: a justiça
consiste em julgar e a administração pública consiste em gerir ou administrar.
A justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa prosseguir
interesses gerais da colectividade. A justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos
sobre os quais deve se pronunciar, a administração toma a iniciativa de satisfazer as necessidades
colectivas que lhes são confiadas. A justiça está acima dos interesses, é desinteressada, não é
parte nos conflitos que decide, a administração pública defende e prossegue os interesses
colectivos a seu cargo, é parte interessada.
Consequentemente, a justiça é assegurada pelos tribunais cujos juízes são independentes

no seu julgamento e inamovíveis no seu cargo; pelo contrário, a administração pública é exercida
por órgãos e agentes hierarquizados, de modo que em regra os subalternos dependem dos
superiores, devendo-lhes obediência nas decisões que tomam e podendo ser transferidos ou
removidos livremente para lugar diverso.
Também aqui as actividades frequentemente se cruzam, a ponto de ser por vezes difícil
distingui-las: a administração pública pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, por
exemplo, certas decisões punitivas, sancionatórias ou de julgamento de recurso, assim como os
27
tribunais comuns podem praticar actos materialmente administrativos, por exemplo, processos de
«jurisdição voluntária». Mas desde que se mantenha sempre presente qual o critério a utilizar –
material, orgânico ou formal -, a distinção subsiste e continua possível.
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da administração pública à

lei, atrás referido, decorre um outro princípio, não menos importante – o da submissão da
administração pública aos tribunais, para apreciação e fiscalização dos seus actos
administrativos.
Em conclusão, podemos sublinhar o seguinte:
1. Que a Administração Pública em sentido orgânico é o sistema de órgãos, serviços e

agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em
nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar;
2. Que a administração pública em sentido material é actividade típica dos serviços públicos
e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando formas mais
convenientes.
3. Que a administração pública em sentido material ou objectivo é actividade típica dos
organismos e indivíduos, que sob direcção ou fiscalização do poder político,
desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover à satisfação regular e
contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e
social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais
competentes.
Sublinhe-se, também, que a Administração Pública não se limita ao Estado: inclui-o, mas
comporta muitas outras entidades e organismos.
Portanto, nem toda a actividade administrativa do Estado, isto quer dizer que a
administração não é uma actividade exclusiva do Estado. Pois, ao lado do Estado ou sob a sua
égide, há muitas outras instituições administrativas que não se confundem com ele, que têm
personalidade própria, e constituem por isso entidades política, jurídica e sociologicamente
28
distintas. É o caso dos municípios, das universidades, dos institutos públicos, das associações
públicas, e das pessoas colectivas de utilidade pública, entre outras, que constituem formas
autónomas de administração pública.
Voltando para os pontos 1 e 2 desta conclusão, sobre os sentidos os vários sentidos da

expressão “administração pública”, importa explicar que:
a. a primeira é constituída por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica (as

pessoas colectivas públicas), outras em regra não personificadas (os serviços públicos) ;
b. a segunda é formada por indivíduos, que põem a sua inteligência e a sua vontade ao
serviço das organizações administrativas para os quais trabalham.
Chama-se vulgarmente burocracia, ou função pública, ao conjunto dos indivíduos que

trabalham como profissionais especializados ou não aos serviço das Administração Pública. Mas
também há quem se serve desse termo para designar uma organização administrativa do Estado,
método ou a maneira da actuação da Administração Pública, ou para influência indevida
(negativa) exercida pelos servidores públicos sobre o poder político ou sobre as suas funções,
neste sentido a burocracia deve ser entendida como um disfuncionamento de uma instituição do
Estado ou da Administração Pública e um mal a combater.
Especificidades da Administração Pública
A Administração Pública, além das características comuns a qualquer organização

burocrática, anteriormente indicadas, tem suas especificidades, grande parte delas determinadas
por variáveis de Sociedade de que faz parte e do Governo que a dirige.
Os membros de uma Sociedade tendem a ter diferentes interesses e valores, de acordo

com o grupo ou classe social a que pertencem, profissão que exercem, ou ainda, de acordo com
os factores que marcam as origens ou experiência de vida de cada indivíduo. Esses valores se
expressam, em geral, através das associações, sindicatos, grupos de pressão, partidos políticos,
etc.
O Governo, entidade formada pelo conjunto de poderes e órgãos constitucionais,

responsável pela condução política dos negócios públicos e privados do Estado, tem como ponto
de partida para a sua acção, alguns interesses e valores organizados, ou mesmo a resultante da
interacção entre os diversos agrupamentos.
29
É próprio do Governo ter determinados interesses e valores, conforme o contexto social,
nos diferentes momentos históricos.
Por outro lado, os governantes vinculam-se necessariamente a algum partido político e

têm, portanto, o compromisso de implementar as directrizes contidas no seu programa. Essa
vinculação partidária, bem como os instrumentos do poder de que se dispõem, contribuem para
que se defina a acção do Governo como uma acção política (nunca poderá ser neutra, pois não
poderá atender e satisfazer indistintamente a todos os sectores e interesses dos grupos que
constituem a Sociedade).
A Administração Pública vem a ser o sistema, ou macro-organização, ou o conjunto

dos órgãos oficiais, responsável pela concretização das acções do Governo; ela implementa e
executa as decisões políticas por ele determinadas; é braço operacional dos actos
governamentais, que a distingue das demais organizações da Sociedade e o confere o carácter
de público.
Assim, Governo e Administração Pública são entidades diferentes, mais indissociáveis e

interdependentes.
A Administração Pública varia no plano organizativo, segundo os modelos de governo, e

conforme as características de cada país nos níveis económico, social e cultural. Actua, também
de acordo com as formas e os limites estabelecidos pelo Direito Público.
De modo geral, a Administração Pública abrange:
 A Administração Directa centralizada, da qual fazem parte: o Poder Legislativo, o

Poder Executivo e o Poder Judiciário.;
 A Administração descentralizada, composta por órgãos e unidades componentes, com
personalidade jurídica de Direito Público e com autonomia administrativa e
financeira, como as autarquias locais e outras;
 A Administração Indirecta, integrada por instituições e organizações com
personalidade jurídica de Direito Privado que actuam por concessão da
Administração Pública, como as Empresas Públicas.
A Administração descentralizada é composta por órgãos e unidades componentes, com
30
personalidade jurídica de Direito Público ou Privado e com autonomia administrativa, financeira
e patrimonial, como as Autarquias Locais, Empresas Públicas, Sociedades de economia mista,
Fundações Públicas, Institutos Públicos, Universidades, etc, enquanto a Administração
desconcentrada, composta pelos órgãos locais do Estados e abrangem os Governadores
Provinciais, os Administradores Distritais, Chefes de Postos Administrativos e de
Localidades, Governos Provinciais, Governos Distritais e Secretarias Administrativas dos
Postos Administrativos e das Localidades, bem como pelas Assembleias Provinciais e as
Portanto, os órgãos locais da Administração Pública ou seja da Administração Local do

Estado compreendem as instituições e entidades públicas criadas no âmbito da
desconcentração e da descentralização.
E, na organização dos três tipos da Administração Pública veremos que:
 É Central a Administração Pública que emana de um órgão ou de um conjunto de órgãos

investidos de atribuições, competências ou funções , conforme o tipo de órgão, com
respeito a uma colectividade inteira, isto é, a todos os seus membros sem distinção, como
o é o caso da administração exercida pelos órgãos centrais.
 É Local a Administração Pública que emana de um órgão investido de uma função ou
competência para somente uma parte dos seus membros (membros de um Estado ), por
exemplo, a administração exercida pelos Órgãos Autárquicos (quadro do Poder Local do
Estado – Lei nº 2/1997, de 18 de Fev.) ou pelos Órgãos Locais do Estado (no quadro da
representação local do Estado para a administração do desenvolvimento do respectivo
território... - Lei nº8/2003, de 19 de Maio).
 É Indirecta a Administração composta por entidades que embora ligadas aos Estado, têm
uma personalidade jurídica própria, autónomas – autarquias locais, institutos,…,
SPICs (Serviços Públicos Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas).
Portanto, embora seja uma, a Administração do Estado ou Administração Pública pode ser
destrinçada e da tal destrinça resulta: (i) a Administração Directa Centralizada e Concentrada
(feita pelos Órgãos Centrais do Estado); (ii) a Administração Directa Desconcentrada (feita pelos
Órgãos Locais do Estado) e (iii) a Administração Indirecta Descentralizada (feita por entes
públicos com personalidade jurídica própria, autónomos - autarquias locais, institutos,…,
SPICs (Serviços Públicos Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas).
31
Trabalho proposto
Com os seus colegas ou sozinho procure, no texto da unidade, na bibliografia
indicada ou noutras fontes, responder as questões em seguida apresentadas:
1. Conceituar a Administração Pública.
2. Explicar cada um dos vários sentidos da expressão “administração pública”.
3. Citar o objecto de estudo da Administração Pública.
4. Explicar as finalidades e modalidades de exercício da Administração Pública.
5. Com base no objecto, fim e meios, diferenciar a Administração Pública com a Administração
Privada.
32
Unidade 2
Organização Administrativa
1. Explicar o que é organizar uma Administração.
2. Explicar a origem de uma Administração Pública.
Objectivos específicos 3. Com base na respectiva legislação explicar a organização e a

composição da Administração Pública moçambicana.
4. Conceituar pessoa colectiva de Direito Público.
5. Classificar as pessoas colectivas de Direito Público.
Introdução
Na unidade um deste manual, ao explicarmos os sentidos da expressão “administração pública”,

destrinçamos o sentido orgânico em duas partes:

É neste sentido que a Administração Pública em sentido orgânico é o sistema de órgãos, serviços
e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome
da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura
e bem-estar.
Importa-nos agora, estudarmos como estes órgãos, serviços e demais pessoas públicas, incluindo
pessoas físicas que agem em seu nome (dos órgãos, …) e do Estado, estão organizados.
33
Vamos começar o nosso estudo recordando o conceito de organização.
Em sentido geral, organização é o modo como se organiza um sistema. É a forma escolhida para
arranjar, dispor ou classificar objectos, documentos, e informações.
Em Administração, organização tem dois sentidos:
 Grupo de indivíduos associados com um objectivo comum. Ex.: Empresas, associações,

órgãos do Estado, do Governo, órgãos da Administração Pública ou Privada, ou seja,
qualquer entidade pública ou privada. As organizações são compostas de estrutura física,
tecnologia e pessoas;
 Modo como foi estruturado, dividido e sequenciado o trabalho.
Segundo Idalberto CHIAVENATO, in Recursos Humanos, 7ª edição compacta, “ a

organização é um sistema de actividades conscientemente coordenadas de duas ou mais pessoas.
E que a cooperação entre elas é essencial para a existência da organização.
Portanto, uma organização pode ser definida como: “um sistema de actividades conscientemente
coordenadas de duas ou mais pessoas e somente existe quando há pessoas capazes de:
 Se comunicarem,
 Contribuir com o trabalho que lhes competem desenvolver,
 Cooperar entre si,
afim de alcançarem um objectivo comum”.
Qualquer organização pressupõe assim a determinação dos fins e objectivos a atingir.
Noção de Organização Administrativa
Organizar uma Administração é dispor os elementos necessários para prosseguir determinados

objectivos segundo uma ordem estável que assegure a adequada integração e coordenação de
actividades humanas empregadas sobre a base da divisão do trabalho.
Na Administração Pública a organização tem por unidade o Serviço Público Administrativo

(SPA). Cada serviço forma uma estrutura onde as funções e tarefas distribuídas por diversos
indivíduos são ordenadas, coordenadas e executadas para, mediante a utilização dos meios
jurídicos e materiais adequados, serem prosseguidos com continuidade certos objectivos.
34
Os serviços são simples instrumentos das entidades que participam na vida jurídica, assumindo
obrigações e exercendo direitos.
A organização administrativa é um produto da Ordem jurídica e destina-se a actuar em termos

jurídicos. Os serviços têm portanto de ter suportes, para o efeito das relações jurídicas, das
pessoas colectivas. São os Órgãos destas Pessoas Colectivas que formam o sistema da
Uma organização administrativa é fruto de cada Direito Positivo de um Estado e é composta por
pessoas colectivas e por serviços administrativos, sendo que o estudo de pessoas colectivas é
versado pelo Teoria Geral da Organização Administrativa e o estudo dos aspectos técnicos dos
Serviços Administrativos é do foro da Ciência da Administração.
A Organização e Funcionamento da Administração Pública moçambicana é regulada por uma

lei, a Lei nº 7/2012, de 8 de Fevereiro, que estabelece os princípios e normas que definem as
bases gerais da Organização e Funcionamento da Administração Pública.
A organização da Administração Pública moçambicana é composta por dois tipos de pessoas

colectivas: as de Direito Público e as de Direito Privado.
As pessoas colectivas de Direito Público são todas as pessoas colectivas que nascem da
necessidade de realização de interesses públicos, isto é, interesses que estejam considerados
fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da Sociedade Política (o
Estado).
Não só o Estado é uma pessoa colectiva de Direito Público, como também o são todas aquelas
que são criadas por acto do Poder Público para a prossecução necessária de interesses públicos e
exercer em nome próprio poderes de autoridade.
As pessoas colectivas são muitas, podendo ser classificadas da seguinte maneira:
i. Pessoas colectivas de território, povo ou população e soberania ou governo ou pessoas

colectivas de tipo territorial (Estado, Províncias Distritos, Autarquias Locais, Postos
Administrativos, Localidades e Povoações);
ii. Pessoas colectivas de tipo institucional (institutos públicos);
iii. Pessoas colectivas de tipo associativo (corporações e associações públicas, por exemplo,
AMASP – Associação Moçambicana de Solidariedade com os Povos).
35
As pessoas colectivas de Direito Privado são todas as que não entram na definição de pessoas
colectivas de Direito público e resultam da atribuição da personalidade pela Ordem Jurídica
(reconhecimento) a uma associação ou instituição de iniciativa particular (substrato) cuja
organização e gestão são deixadas, senão na totalidade ao menos em grande parte, à vontade dos
associados ou instituidores.
Os detalhes do essencial da matéria desta unidade podem ser encontradas na lei nº 7/2012, de
8 de Fevereiro, que aprova a lei base da organização e funcionamento da Administração
Pública.
Trabalho proposto
Com os seus colegas ou sozinho procure, no texto da unidade, na bibliografia
indicada ou noutras fontes, responder as questões em seguida apresentadas:
1. Explicar o que é organizar uma Administração.
2. Explicar a origem de uma Administração Pública.
3. Com base na respectiva legislação explicar a organização e a composição da Administração

Pública moçambicana.
4. Conceituar pessoa colectiva de Direito Público.
5. Classificar as pessoas colectivas de Direito Público.
36
Unidade 3
ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
1. Definir o órgão da Administração Pública.
2. Distinguir e classificar os órgãos da Administração Pública.
Objectivos específicos 3. Explicar as funções, atribuições e competências de cada tipo dos

órgãos da Administração Pública.
4. Explicar a importância e o tipos de tutela que o Estado pode

exercer sobre as Autarquias Locais, as Empresas Públicas e
outras entidades da Administração Indirecta do Estado.
Introdução
Qualquer Administração Pública possui a própria estrutura onde são integrados os seus órgãos.
Já foi dito que do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de instituições e/ou órgãos que
se revelam pessoas morais onde agem pessoas físicas.
Para melhor compreender tal sistema ou emaranhado de micro-organizações, dentro da

Administração Pública e do Estado, basta recordar a pontuação da Maria Sylvia Zanella Di
Pietro sobre a Administração Pública em sentido subjectivo, formal ou orgânico, definindo-a
como sendo “um conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da
função administrativa do Estado. Tais órgãos e pessoas morais são “unidades” jurídicas
consideradas como sujeitos de direitos e obrigações”.
37
É corrente, numa concepção mais larga, considerar que a Administração Pública compreende o
conjunto de pessoas morais que têm uma missão administrativa, sejam organismos de Direito
Público, sejam organismos de Direito Privado.
A estrutura de uma Administração Pública e a tipologia dos seus órgãos depende do regime
político que determina o sistema administrativo que o Estado deve seguir.
Todavia, antes de falarmos dos órgãos da Administração Pública importa nos referirmos ao
conceito do Órgão do Estado, embora não seja assunto deste manual, porque as vezes há
coincidências ou sobreposição.
Origem do conceito
O conceito de órgão de Estado surgiu no Séc. XIX fruto, quase simultaneamente, de dois
movimentos distintos:
 o constitucionalismo, com a multiplicação de centros de poderes e a manifestação, no

interior do Estado de diferentes interesses e posições políticas;
 e o organicismo germânico ( de GIERKE, sobretudo), com a sua concepção do fenómeno
estadual como princípio vital e integração de vontades.
A função dinâmica dos Estado manifesta-se directamente por intermédio dos seus órgãos
competentes.
O conceito do órgão do Estado
Órgão do Estado - é um centro institucionalizado de poderes e deveres que participa no processo

de formação e de manifestação da vontade que é imputada ao Estado.
Elementos do conceito de órgão
O conceito de órgão implica quatro elementos ( inseparáveis, mas que cabe distinguir ):
 A instituição ou, em acepção, o ofício – sendo instituição na célebre definição de

HAURIOU, ideia de obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio social;
 A competência ou complexo de poderes funcionais ou não cometidos ao órgão, parcela
do poder público que lhe cabe ou que foi legalmente atribuído;
38
 O titular ou pessoa física ou conjunto de pessoas físicas que, em cada momento,
encarnam a instituição e formam a vontade que há-de corresponder ao órgão;
 O cargo ou ( quando se trate de órgão electivo ) mandato – função do titular, « papel
institucionalizado» que lhe é atribuído, relação específica entre ele e o Estado, traduzida
em situações objectivas, activas e passivas.
A instituição e competências dir-se-iam elementos objectivos, o titular e o cargo elementos

subjectivos: nos primeiros dir-se-ia dominar factores normativos e transtemporais, nos segundos
factores pessoais.
No entanto, também o titular e o cargo são conformados objectivamente pelas normas – de

Direito Administrativo – que não só inserem o titular no órgão mas também regulam a sua
designação, cessação de funções e outras vicissitudes. O estatuto do titular, em todos os aspectos,
radica, tal como competência, na norma jurídica.
Órgãos da Administração Pública
Voltando para os sentidos da expressão “administração pública, importa destrinçar o sentido

orgânico em duas partes:

É neste sentido que a Administração Pública em sentido orgânico é o sistema de órgãos, serviços
e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome
da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura
e bem-estar. Estes órgãos, serviços e demais pessoas públicas, incluindo pessoas físicas que
agem em seu nome (dos órgãos, …) e do Estado possuem poderes e deveres próprios que os
permite participar no processo de formação e de manifestação da vontade que é imputada ao
Estado. Quer dizer, que os permite tomar decisões técnico-administrativas no quadro das suas
competências e funções e da Função Administrativa do Estado, em geral.
39
Portanto, na Administração Pública, o trabalho e as pessoas são agrupados em órgãos e serviços,
na medida em que envolvem características ou objectivos similares. Os órgãos passam a ser
dispostos em níveis hierárquicos e em áreas de actividades, bem como por sua natureza.
Como bem acentua Alessi (apud. MEIRELLES, 1985), a Administração Pública,

“subjectivamente, é o conjunto de órgãos a serviço do Estado, e, objectivamente, é expressão do
Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar
individual dos cidadãos e do progresso social”.
Conceito de órgão da Administração Pública
Fazendo analogia, a partir do conceito do órgão do Estado, podemos entender o órgão da

Administração Pública como sendo: um centro funcional institucionalizado revestido de
poderes e deveres, competências ou atribuições e funções que participa no processo de
formação e de manifestação da vontade que é imputada à Administração Pública do Estado.
Na amplitude desse conceito entram não só os órgãos pertencentes ao Poder Público, mas
também as instituições e as empresas do sector público que agem, igualmente, em nome do
Estado, ou colaboram com este no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse
colectivo.
Os órgãos da Administração Pública são geralmente criados por lei. Podem existir alguns órgãos
criados por regulamentos administrativos gerais ou locais, órgãos eleitos e nomeados.
Os órgãos da Administração Pública são susceptíveis de classificações estruturais ( relativas à

instituição e os titulares dos cargos ), de classificações funcionais ( respeitantes à competência ) e
de classificações estruturais-funcionais ( em que se conjugam uns e outros aspectos).
O rigor científico de algumas das distinções a que assim se procede talvez nem sempre seja
completo, mas elas afiguram-se úteis e, duma maneira ou doutra, são habitualmente citadas pela
doutrina.
I. Classificações estruturais são as que permitem contrapor:

 Órgãos singulares e órgãos colegiais;
 Órgãos simples e órgãos complexos;
 Órgãos electivos e não electivos;
 Órgãos representativos e não representativos;
40
 Órgãos constitucionais e não constitucionais;
 Órgãos de existência obrigatória e órgãos de existência facultativa.
II. Classificações funcionais, por seu turno, são as que contrapõem:
 Órgãos deliberativos e órgãos consultivos;
 Órgãos a se e órgãos auxiliares;
 Órgãos de competência originária e órgão de competência derivada;
 Órgãos legislativos, governativos, administrativos;
 Órgãos de decisão e órgãos de controlo, de fiscalização ou de garantia.
III. Classificações estruturais-funcionais são as que levam a distinguir:
 Órgãos externos e órgãos internos;
 Órgãos políticos e órgãos não políticos;
 Órgãos primários e órgãos vicários;
 Órgãos centrais e órgãos locais;
 Órgãos hierarquizados e órgãos não hierarquizados.
Em termos do âmbito territorial do seu exercício, os órgãos da Administração Pública do Estado

podem ser Centrais ou Locais.
Órgãos Centrais da Administração Pública ou órgãos da Administração Directa do

Estado
São órgãos centrais da Administração Pública todos os órgãos cuja esfera de actuação é todo o
território nacional da República de Moçambique: o Presidente da República, o Primeiro
Ministro, os Ministros, o Governador do Banco de Moçambique, os Chefes das Comissões
Nacionais, os Secretários de Estado – órgãos singulares; a Presidência da República, o Gabinete
do Primeiro Ministro, os Ministérios, Banco de Moçambique, Comissões Nacionais, Secretarias
de Estado – órgãos colegiais do tipo executivo, a quem cabe a prevalência do interesse nacional e
a realização da política unitária do Estado.
Cabe, ainda, aos órgãos centrais da Administração Pública ou às autoridades superiores da

Administração Central do Estado, determinar e conduzir a política da nação, assegurar a
aplicação uniforme das leis e do princípio da uniformidade do serviço administrativo do Estado,
velar pelas relações entre os cidadãos e Administração Pública central ou local ou das diversas
administrações entre elas e administrar ou gerir assuntos correntes do Sector Público, visando
41
satisfazer quotidianamente às necessidades de carácter colectivo sob a responsabilidade do
Estado.
Órgãos Locais da Administração Pública Directa do Estado
Abaixo dos órgãos centrais da Administração Directa do Estado, na linha vertical, existem os
órgãos da Administração Pública Local do Estado, resultantes do processo de desconcentração.
A desconcentração tem como fundamento a repartição de funções entre os órgãos superiores e

subalternos de uma mesma Administração. Em geral, esse tipo de repartição ocorre no âmbito
geográfico, ou seja, para que o serviço esteja mais próximo do cidadão. Assim, por exemplo, os
órgãos locais do Estado (Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, e Decreto nº 11/2005, de 10 de Junho)
são órgãos desconcentrados da Administração Directa do Estado.
Importa sublinhar que os Órgãos da Administração Local do Estado estão numa relação de
dependência em relação ao órgão hierarquicamente superior, a quem devem obediência e têm o
poder de alterar ou revogar as suas decisões. A lógica da relação hierárquica está no centro da
desconcentração. (Lei 8/2003 de 19 de Maio – Artigo 7 – As Relações entre os Órgãos Centrais
e os Órgãos Locais do Estado se desenvolvem com observância dos princípios de unidade,
hierarquia e coordenação institucional).
Segundo a Lei nº 8/2003, de 19 de Maio que estabelece princípios e normas de organização,

competências e funcionamento dos Órgãos Locais do Estado, estes têm a função de
representação do Estado ao nível local para a administração do desenvolvimento do respectivo
território e contribuem para a unidade e integração nacionais( nº 1 do artigo 2º) e a realização das
suas tarefas é feita sem prejuízo da autonomia das autarquias locais.
Os órgãos locais do Estado realizam tarefas e programas económicos, culturais e sociais de

interesse local e nacional, observando o estabelecido na Constituição, as deliberações da
Assembleia da República e das Assembleias Provinciais, as decisões do Conselho de Ministros e
dos órgãos do Estado do escalão superior.
Ao contrário do que acontece com os autarcas os membros dos órgãos locais não são eleitos, mas
sim nomeados e demitidos pelos órgãos centrais ou pelos governadores provinciais e a eles
devem obediência ao governo, pois a sua organização e funcionamento observam o princípio da
estrutura integrada verticalmente hierarquizada e não têm personalidade jurídica.
42
No grupo dos Órgãos Locais da Administração Pública Directa do Estado devem ser incluídas
as Representações do Estado nos Municípios (que velam pelos serviços do Estado não
descentralizados, ou seja, não entregues aos municípios), segundo o Decreto 65/2003, 31 de
Dezembro, que cria a figura de representante da administração do Estado nas circunscrições
territoriais cuja área de jurisdição coincide total ou parcialmente com a da autarquia local.
Órgãos da Administração Pública Local
São os órgãos da administração autárquica, ou seja, os órgãos da administração municipal ou da

povoação.
Os municípios e povoações são governados por dois tipos de órgãos:
• Órgãos executivos( um singular e outro colegial de tipo administrativo ou executivo), ou

seja Presidente do Concelho Municipal ou de Povoação(1) e o Conselho Municipal ou de
Povoação(2);
• Órgão representativo ou deliberativo (colegial de tipo assembleia), a Assembleia

Municipal ou de Povoação.
As atribuições das Autarquias Locais (bem como dos órgãos da administração autárquica ou
municipal – Assembleia Municipal, Presidente do Conselho Municipal e o Conselho Municipal),
nos termos do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, respeitam os interesses próprios,
comuns e específicos das comunidades respectivas, sendo, designadamente ( nº 1 do artigo 6º da
Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro):
 Desenvolvimento económico e social local;
 Meio ambiente, saneamento básico e qualidade de vida;
 Abastecimento público;
 Saúde;
 Educação;
 Cultura, tempos livres e desporto;
 Polícia da autarquia;
 Urbanização, construção e habitação.
43
Em Agosto de 2006 o Estado aprovou um diploma legal que estabelece o quadro legal de
transferência de funções e competências dos órgãos do Estado para as autarquias locais, o
Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto, nas áreas de:
 Equipamento rural e urbano;

 Transportes e comunicações;
 Estradas;
 Educação, Cultura e Acção Social;
 Saúde;
 Ambiente e saneamento básico;
 Indústria e comércio.
Todos os órgãos da administração pública descentralizada são vinculadas à Administração

Directa do Estado e o vínculo é feita através da tutela, que é um conjunto de poderes de
intervenção de uma pessoa colectiva pública (Estado) na gestão de outra pessoa colectiva
pública ou privada, para assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação .
Órgãos Autárquicos dispõem de um poder de decisão autónomo que o exercem sob o controlo
da autoridade tutelar. (Lei 6/2007, de 9 de Fevereiro – Art.3 - 1. A tutela administrativa do
Estado sobre as autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos actos
administrativos autárquicos (...) bem como no estabelecimento de medidas sancionatórias nos
casos expressamente previstos na Lei).
A descentralização administrativa no Sector Público é feita no âmbito do Poder Local e tem

como fundamento o poder de atribuir a outrem poderes de Administração. Portanto, pressupõe a
existência de uma pessoa, distinta do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de
administração, exercita uma actividade pública ou de utilidade pública.
No Direito Administrativo e na Administração Pública a autarquia administrativa ou local é uma

entidade da Administração Indirecta do Estado.
Administração Indirecta do Estado é conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à

Administração Directa do Estado, têm objectivo de desempenhar actividades administrativas de
forma descentralizada, não sendo apenas as autarquias locais.
44
Órgãos da Administração Indirecta do Estado
Importa recordar que a amplitude do conceito do órgão da Administração Pública entram não só
os órgãos pertencentes ao Poder Público, mas também as instituições e as empresas do sector
público que agem, igualmente, em nome do Estado, ou colaboram com este no desempenho de
serviços de utilidade pública ou de interesse colectivo.
Refiro me às instituições paraestais classificadas como descentralizadas, como empresas

públicas, institutos públicos, universidades públicas, fundações públicas, sociedades de
economia mista, associações públicas, etc.
Quando o Estado cria pessoas administrativas o seu objectivo é a execução de algumas tarefas do
seu interesse por outras pessoas jurídicas. Isto é, quando não pretende executar certa actividade
através de seus próprios órgãos(Administração Directa do Estado – SPA`s) o PODER
PÚBLICO/ESTADO transfere a sua titularidade ou execução a outras entidades.
Tal delegação quando é lei que cria entidades administrativas, surge a Administração Indirecta:
autarquias locais , SPIC`s (Serviços Públicos Industriais e Comerciais – Empresas
Públicas), Sociedades de economia mista, Fundações Públicas, Institutos Públicos,
Universidades, etc. E, quando é feita por contrato ou mero acto administrativo dá lugar ao
aparecimento da figura de concessionário.
Na delegação por contrato ou mero acto administrativo podemos encontrar as seguintes formas
de descentralização:
 Concessão: que é a delegação da prestação de serviço público, feita pelo poder

concedente, mediante concorrência, à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas que
demonstrem capacidade, no quadro do mercado público, para seu desempenho, por sua
responsabilidade e por prazo determinado. É contrato de natureza pública com
autorização legal prévia – por exemplo, rodovias (Administração Nacional de Estradas e
a TRAC – Concessão da Estrada Maputo/Witbank), telecomunicações, etc.;
 Permissão: é um acto administrativo, com delegação precária do serviço. Ocorre por meio
de contrato de adesão – por exemplo, transportes colectivos, fornecimento de gás,
serviços funerários, táxi;
45
 Autorização: é um acto administrativo outorgado a alguém, que por isso se interesse.
Logo, é o direito de realizar certa actividade material, por exemplo, o de portar arma
para a defesa pessoal.
Os Órgãos Locais do Estado remetem-nos para um modo de organização da Administração

Pública chamado DESCONCENTRAÇÃO, isto é: Transferência para um agente Local do Estado,
do poder de decisão anteriormente exercido pelo chefe da hierarquia administrativa.
As Autarquias Locais remetem-nos para um outro modo de organização administrativa que é o

da DESCENTRALIZAÇÃO, isto é, transferência de funções e competências dos Órgãos do
Estado para estas, visando assegurar o reforço dos objectivos nacionais e promover a eficiência
e a eficácia da gestão pública, assegurando os direitos dos cidadãos (Decreto 33/2006, de 30 de
Agosto).
A coexistência entre a Descentralização e a Desconcentração responde a três preocupações

principais:
1. Garantir uma boa gestão do País no seu conjunto com base num mínimo de
homogeneidade;
2. Garantir a satisfação das necessidades próprias das populações;
3. Promover o processo de democracia política na base da diversidade e do pluralismo.
A Descentralização e a Desconcentração são duas modalidades de gestão dos assuntos

administrativos sem que a primazia do Estado seja posta em causa.
A organização administrativa de um Estado moderno não pode optar totalmente por um ou outro
tipo de organização. Pelo contrário, é necessário uma ponderação entre os dois tipos de
organização.
Portanto, são Órgãos da Administração Pública todos os órgãos, serviços e agentes do Estado,
bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.
Tais órgãos, serviços e demais pessoas públicas, incluindo pessoas físicas que agem em seu
nome (dos órgãos, …) e do Estado possuem poderes e deveres próprios que os permite participar
no processo de formação e de manifestação da vontade que é imputada à Administração Pública.
46
Quer dizer, que os permite tomar decisões técnico-administrativas no quadro das suas
competências e funções e da Função Administrativa do Estado, em geral.
E, na sua classificação estrutural-funcional podem ser: (i) Órgãos da Administração Directa do

Estado, que se agrupam em Órgãos da Administração Central do Estado e Órgãos da
Administração Local do Estado; (ii) Órgãos da Administração Local ou Órgãos da
Administração Autárquica (Municipal e de Povoação) e (iii) Órgãos da Administração Indirecta
do Estado.
Os órgãos da Administração Pública Directa e Indirecta do Estado e os da Administração Local

exercem as suas actividades usando os meios de acção legalmente estabelecidos, o acto
administrativo, o regulamento administrativo e o contrato administrativo. Para tal, são lhes
conferidos pela lei os poderes necessários, para a tomada de decisões e sua execução, se
necessário coativante, mas apenas nos limites estabelecidos pela lei, do seu território, e nas
convenções internacionais, consoante o respectivo sistema.
Os órgãos da Administração Pública moçambicana são estruturados e da tal estruturação resulta

a estrutura da Administração Pública moçambicana, e no topo dessa estrutura está o Governo,
que exerce a função administrativa do Estado, como órgão do Estado-administração. É neste
sentido que o Governo é o órgão supremo das hierarquias da Administração do Estado e, exerce
poderes de direcção e titulares sobre os institutos públicos, as autarquias locais, as associações
públicas e, ainda, sobre as pessoas colectivas de Direito Privado. Praticamente, o Governo rege
toda a vida administrativa do País.
Legislação aplicável:
 Lei nº 7/2012, de 8 de Fevereiro, que aprova a lei de base da Organização e

Funcionamento da Administração Pública moçambicana.
Trabalho proposto
Com os seus colegas ou sozinho procure, no texto da unidade, na bibliografia indicada
ou noutras fontes, responder as questões em seguida apresentadas:
47
1. Com base na legislação aplicável identificar, definir e explicar as funções dos órgãos da
Administração Directa do Estado.
Administração Directa Desconcentrada do Estado.
Administração Indirecta Descentralizada do Estado.
48
Unidade 4
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
1. Definir o sistema administrativo.
2. Tipificar e distinguir, com base nas respectivas características,

os três sistemas administrativos que já foram seguidos na
história da Administração Pública no mundo.
3. Estabelecer os pontos comuns e incomuns existentes entre os

sistemas administrativos do tipo executivo e do tipo judiciário.
4. Enquadrar a Administração Pública moçambicana num dos três

sistemas administrativos.
Introdução
O conceito de sistema aberto tem sua origem nas ciências que estudam os seres vivos e sua
adaptabilidade ao meio ambiente. Ludwig Bertalanfly, biólogo alemão, lançou as bases da Teoria
Geral dos Sistemas, que rapidamente se expandiu para outras áreas do conhecimento humano,
como Psicologia, as Ciências Sociais e a Administração, pela possibilidade de sintetizar e
integrar teorias que a precederam.
O sistema define-se como um todo organizado, constituído por partes interdependentes, que
concorrem para o cumprimento de uma determinada finalidade.
Segundo nos ensinam os grandes teóricos da Administração Pública e dos seus sistemas, entre
eles o Marcelo Caetano, o Diogo Freitas do Amaral, o Hans Wolff, o Michel Lesage, o Hanry
Puget, o M. Baena Del Alcázar, o Etrena Cuesta, … e, sobretudo o francês Maurice Hauriou que,
na sua obra Précis de Droit Administratif e Droit Public, 11ª ed., Paris, 1927, pag. 2, conseguiu
49
qualificar e distinguir os dois sistemas administrativos modernos que se implantaram nessa altura
ou posteriormente, tal como sucede com os sistemas políticos e com os sistemas judiciais, a
estruturação da Administração Pública varia em função do tempo e do espaço. E, é sobre esta
matéria que vamos abordar nesta unidade.
3.1. Conceito de Sistema Administrativo.
O sistema administrativo é o modo jurídico de organização, funcionamento e controle da

A História e o Direito Comparado mostram com clareza os sistemas administrativos, tipificando-

os e distinguindo-os segundo as respectivas características e, localizando-os no espaço e no
tempo.
Neste nosso estudo nos interessa directamente, três tipos fundamentais de Sistemas
Administrativos: o sistema tradicional, o sistema tipo britânico (ou administração
judiciária) e o sistema tipo francês (ou administração executiva).
3.2. o sistema tradicional
O sistema tradicional vigorou na Europa Ocidental até aos séculos XVII e XVIII e assentava nas
seguintes características:
a. Indiferenciação das funções administrativas e jurisdicional e, consequentemente,

inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder
judicial;
b. Não subordinação da Administração Pública ao Direito e, consequentemente, a
inexistência de garantias jurídicas dos particulares face à Administração Pública.
Durante o período em que vigorou o sistema tradicional não havia separação de poderes nem
Estado de Direito. Viveu-se, na Europa, durante séculos, até ao final do período do absolutismo –
sem separação de poderes e sem Estado de Direito.
Este panorama foi alterado a partir de 1688, com a Grande Revolução em Inglaterra, e de 1789,
com a Revolução Francesa.
Com a consagração do princípio de separação de poderes, com o nascimento do Estado de

Direito e com a proclamação solene dos Direitos do Homem e do Cidadão, em França, o sistema
50
tradicional deixou de vigorar e estabelecem-se os sistemas administrativos modernos (no pós
revoluções liberais).
Notas:
 Estado Absoluto (máxima concentração do poder no rei: a vontade do rei é lei e as
regras jurídicas definidoras do poder são exíguas, vagas, parcelares e quase todas não
reduzidas a escrito);
 Estado de Direito é o Estado em que, para garantia dos direitos dos cidadãos, se
estabelece juridicamente a divisão do poder e em que o respeito pela legalidade se eleva a
critério da acção dos governantes;
 Princípio de Separação de Poderes
Trata-se de um princípio preconizado por John Locke e celebrizado por Montesquieu,

consistindo na dupla distinção:
1) Distinção das funções do Estado;

2) Distinção política dos órgãos que devem desempenhar ou exercer tais funções. Entende-
se que para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais ou um
conjunto de órgãos próprios.
O Princípio de Separação de Poderes teve a sua consagração efectiva no séc. XVIII, primeiro na
Revolução americana e depois na Revolução francesa.
O princípio se encontra traduzido nos planos do Direito Constitucional e do Direito

Administrativo.
o No plano do Direito Constitucional, o princípio visa retirar ao rei e aos seus ministros a
função de legislar, deixando-os apenas com a função política e a função administrativa. E
foi assim que se deu a separação entre o Executivo e o Legislativo;
o No plano do Direito Administrativo, o princípio visa retirar à Administração Pública a
função judicial e aos tribunais a função administrativa. Foi a separação entre a
Administração Pública e a Justiça.
Consequência directa do princípio
1. Separação dos órgãos administrativo(executivo), legislativo e judicial, e a cada
51
órgão com atribuições próprias;
2. Aparecimento de incompatibilidades das magistraturas;
3. Independência recíproca da Administração e da Justiça, etc.
Em Moçambique a Constituição consagra o princípio de separação de poderes e

interdependência ( artº 134 ).
 Poder( do latim potere) é, literalmente, o direito de deliberar agir, e mandar e também,

dependendo do contexto, a faculdade de exercer a autoridade, a soberania, ou o império
de dada circunstância ou a posse do domínio, da influência ou da força.
o É a possibilidade atribuída a alguém de eficazmente ou ineficazmente impor aos outros a

respeito da própria conduta ou traçar a conduta alheia.
o Numa outra formulação – poder é capacidade de influenciar ideias, comportamentos,
atitudes de pessoas ou grupos através das várias formas – coerção, persuasão,
recompensa, sanção, referência(respeito, admiração) e competência.
Numa gestão participativa o tipo de poder que prepondera é o poder de competência, legitimado
pelo reconhecimento do conhecimento e das capacidades do líder no desempenho eficiente e
eficaz de seu papel.
A política define o poder como a capacidade de impor algo sem alternativa para a desobediência.
O poder político, quando reconhecido como legítimo e sancionado como executor da ordem
estabelecida, coincide com autoridade, mas há poder político distinta com esta que até se lhe
opõe, como acontece na revolução ou nas ditaduras.
A Sociologia define o poder , geralmente, como a habilidade de impor a sua vontade sobre os
outros, mesmo se estes resistirem da sua maneira. Existem, dentro do contexto sociológico,
diversos tipos de poder: o poder social, o poder económico, o poder militar, o poder político, o
poder tradicional, entre outros. Foram importantes para o desenvolvimento da actual concepção
de poder os trabalhos de Michel Foucault, Max Weber, Pierre Bourdieu.
 Os Principais Poderes do Estado
A. Poder Legislativo
52
O Poder Legislativo é o poder de legislar, criar e sancionar as leis.
No sistema de três poderes proposto por Montesquieu, o poder legislativo é representado pelos
legisladores, homens que devem elaborar as leis que regulam o Estado. O poder legislativo na
maioria das repúblicas e monarquias modernas é constituído por um congresso , parlamento,
assembleias ou câmaras.
O objectivo do poder legislativo é elaborar as normas de direito de abrangência geral ou

individual que são aplicadas a toda sociedade, objectivando a satisfação dos grupos de pressão; a
administração pública; em causa própria e distender a sociedade.
Em regimes ditatoriais o poder legislativo é exercido pelo próprio ditador ou por uma câmara
legislativa nomeada por ele.
Entre as funções elementares do poder legislativo está a de fiscalizar o poder executivo, votar
leis orçamentárias, e, em situações específicas, julgar determinadas pessoas, como o Presidente
da República ou os próprios membros da assembleia.
B. Poder Executivo
O Poder Executivo é o poder do Estado que, nos moldes da Constituição de um país, possui a
atribuição de governar o povo e administrar os interesses públicos, cumprindo fielmente as
ordenações legais.
O executivo pode assumir diferentes faces, conforme o local em que esteja instalado.
No presidencialismo o líder do poder executivo, denominado Presidente é escolhido pelo povo

para mandatos regulares acumulando a função de chefe de Estado e de chefe de governo.
No parlamentarismo o poder executivo depende do apoio directo ou indirecto do parlamento

para ser constituído e para governar. Este apoio costuma ser expresso por meio de voto de
confiança. Não há, neste sistema de governo, uma separação nítida entre os poderes Executivo e
Legislativo, ao contrário do que acontece no Presidencialismo.
No semipresidencialismo no qual o chefe de governo(geralmente com o título de primeiro-

ministro) e o chefe de Estado (geralmente com o título de presidente) compartilham em alguma
medida o poder executivo, participando ambos, do quotidiano da Administração Pública de um
Estado. O Presidente cuida das relações exteriores, o Primeiro-Ministro das relações internas,
53
sob observação do Presidente.
C. Poder Judicial
O Poder Judicial ou Poder Judiciário é um dos três poderes do Estado moderno na divisão
preconizada por Montesquieu em sua teoria de separação dos poderes.
É exercido pelos juízes que possuem a capacidade e a prerrogativa de julgar, de acordo com as
regras constitucionais e leis criadas pelo Poder Legislativo em determinado País.
O suíço Benjamin Constant idealizou a existência de quatro poderes; ao lado do Poder

Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, o poder moderador que seria
responsável pelo equilíbrio entre os demais. Da forma como foi concebido, situa-se
hierarquicamente acima dos demais poderes do Estado.
Esse poder seria pessoal e privativo do imperador, assessorado por um Conselho de

Estado.
Em termos do âmbito territorial do seu exercício, o poder do Estado pode ser Central ou Local.
 Poder Central resulta da aspiração de um povo unido em torno de ideais

mobilizadores comuns, tais como a nação e vontade de viver em colectividade. Esta
tendência chama apelo ao regime centralizado ou ao globalismo.
 Poder Local resulta da necessidade dos indivíduos de se exprimir no seio de
estruturas de proximidade e de dimensões modestas directamente ligadas ao
tratamento de certos assuntos ditos locais. Trata-se de uma situação acordada ao
regime descentralizado e ao localismo.
Portanto, é central o poder que emana de um órgão ou de um conjunto de órgãos investidos de

atribuições, competências ou funções , conforme o tipo de órgão, com respeito a uma
colectividade inteira, isto é, a todos os seus membros sem distinção, como o é o caso dos poderes
exercidos pelos órgãos centrais.
Inversamente, é poder local um poder que emana de um órgão investido de uma função ou
competência para somente uma parte dos seus membros (membros de um Estado ), por exemplo
os poderes exercidos pelos órgãos autárquicos ou pelos órgãos locais do Estado.
54
3.3. o sistema administrativo do tipo britânico, ou de administração judiciária
As suas características são as seguintes:
a. Separação de poderes: Legislativo, Executivo e Federal, tal como

foi idealizada por John Locke na sua obra The two Treatise
Government (1690);
b. Estado de Direito: respeito pelos direitos, liberdades e garantias
dos cidadãos, consagrados no Bill of Rights
c. Descentralização: distinção entre Administração Central e
Administração Local;
d. Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a
Administração Pública é submetida ao controlo jurisdicional dos
tribunais comuns;
e. Sujeição da Administração ao Direito Comum: em
consequência do “Rule of Law” tanto o Rei como os seus
conselheiros e funcionários se regem pelo mesmo direito que os
cidadãos anónimos;
f. Execução judicial das decisões administrativas: a Administração
Pública não pode executar as decisões por autoridade própria, fá-lo
mediante mandados judiciais (sentenças proferidas pelos
tribunais);
g. Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem
de um sistema de garantias contra ilegalidades e abusos da
Estas são as características essenciais do sistema administrativo do tipo britânico – também

chamado sistema de administração judiciária, dado o papel preponderante nele exercido pelos
tribunais.
O sistema é oriundo da Inglaterra e vigora hoje em dia na generalidade dos países anglo-
saxónicos e em alguns países da América Latina.
55
3.4. o sistema administrativo do tipo francês, ou de administração executiva
Este sistema tem as seguintes características:
i. Separação de Poderes: Legislativo, Executivo e Judicial – com a Revolução Francesa de

1789, consagrou-se o Princípio de Separação de Poderes, onde a Administração ficou
separada da Justiça;
ii. Estado de Direito: enunciam-se solenemente direitos subjectivos públicos invocáveis
pelo indivíduo contra o Estado – respeito pela Lei Fundamental;
iii. Centralização: com a Revolução Francesa uma nova classe social e uma nova elite
chega ao poder;
iv. Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: o poder executivo não
pode imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais e estes, também não
poderiam interferir no funcionamento da Administração;
v. Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a Administração Pública
subordina-se ao Direito Administrativo, tendo poder de autoridade “o Privilégio de
Execução Prévia”, os tribunais anulam as decisões administrativas que acharem ilegais;
vi. O privilégio de execução prévia: o Direito Administrativo confere à Administração
Pública poderes “exorbitantes” sobre cidadãos, por comparação com os poderes
“normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si;
vii. Garantias jurídicas do administrados: o Estado de Direito oferece aos particulares um
conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública.
Estas são as características essenciais do sistema administrativo de tipo francês – também

chamado sistema de administração executiva, dada a autonomia aí reconhecida ao poder
executivo relativamente aos tribunais.
Este sistema nasceu na França e vigora hoje em dia em quase todos os países da Europa
ocidental continental e em muitos dos novos Estados que nasceram da descolonização no século
XX depois de terem sido colónias desses países europeus. Há, é óbvio, numerosas variantes
nacionais. Moçambique pretende pertencer a este grupo.
Fazendo uma confrontação entre os sistemas francês e britânico podemos concluir que tem de
comum o facto de consagrarem ambos a separação de poderes e o Estado de Direito.
56
Têm, porém, vários traços específicos que os distinguem nitidamente, como se pode ver no
quadro abaixo:
Pressupostos Administração Judicial Administração Executiva
Organização administrativa Descentralizado Centralizado
Controle jurisdicional Feito pelos Tribunais Comuns Feito pelos Tribunais

Administrativos
Direito regulador Direito Privado Direito Administrativo
Execução das decisões Depende da sentença do Executadas por autoridade

tribunal própria a essas decisões e
dispensa intervenção prévia de
qualquer tribunal
Garantia jurídica dos Os tribunais comuns têm Os tribunais administrativos

administrados amplos poderes de injunção são permitidos anular as
face à Administração, que decisões ilegais das
lhes fica subordinada como na autoridades ou as condenem
generalidade dos cidadãos ao pagamento de
indemnizações, ficando a
Administração independente
do poder judicial.
Os sistemas administrativos mais seguidos no mundo são os sistemas modernos (de tipo
britânico e do tipo francês), cada um com sua natureza e pureza teórica original, embora haja
entre eles alguns pontos comuns.
57
Trabalho proposto
Em grupo ou individualmente estudar o texto da unidade e responder as questões
abaixo indicadas.
1. Definir o sistema administrativo.
2. Tipificar e distinguir, com base nas respectivas características, os três sistemas administrativos
que já foram seguidos na história da Administração Pública no mundo.
3. Estabelecer os pontos comuns e incomuns existentes entre os sistemas administrativos do tipo

executivo e do tipo judiciário.
4. Enquadrar a Administração Pública moçambicana num dos três sistemas administrativos.
58
Unidade 5
QUADRO DA ACÇÃO ADMINISTRATIVA
1. Conceituar a Função administrativa do Estado.
2. Definir e caracterizar a natureza da actividade administrativa do

Estado.
3. Enquadrar a acção administrativa do Estado.
4. Explicar a importância da acção administrativa do Estado.
Introdução
Se diferenciarmos os tipos de actividades do Estado em razão de matéria de cada um, veremos

que há actividades cujo conteúdo é formado por actos materialmente jurídicos e outras que
consistem na prática de actos que não o são. É a partir deste facto que são categorizadas ou
classificadas as funções do Estado e, nessa categorização ou classificação, encontramos:
i. Funções de carácter jurídico tendentes à criação ou estabelecimento e à realização das

normas jurídicas;
ii. Funções de carácter não jurídico formadas por actividades que visam directamente outro
tipo de objectivo que não é o de criar ou estabelecer e realizar Direito.
As primeiras funções são, fundamentalmente, a criação do Direito e a sua aplicação, sendo elas:
Função Constituinte, Função Legislativa, Função Executiva e Função Jurisdicional. Pois, no
exercício destas resultam as leis, os regulamentos administrativos e a jurisprudência.
As segundas, cujo objecto, ao menos directo e imediato, não é a criação e a aplicação do Direito,
são a Função Política e a Função Técnica. E, no seu exercício resultam as políticas públicas e os
bens materiais e imateriais e serviços que satisfazem as necessidades de carácter colectiva.
59
Interessa nos a função técnica, exactamente porque para além de coincidir com a função
administrativa do Estado, que consiste na satisfação das necessidades colectivas que o Estado
deve prosseguir, a função técnica corresponde à actividade prática, desenvolvida pela
Administração Pública, segundo um critério de eficiência, de acordo com as prescrições de certa
Ciência ou Arte e traduz-se no emprego dos numerosos processos próprios para o uso dos meios
adequados à prossecução de objectivos concretos, isto é, das várias técnicas. A função técnica do
Estado é toda a actividade cujo objecto directo e imediato consiste na produção de bens
(materiais e imateriais) ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidades
colectivas de carácter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter
a máxima eficiência dos meios empregados.
A função técnica é exercida pela Administração Pública e as actividades desenvolvidas neste

âmbito correspondem à administração pública.
Toda a actividade desenvolvida pela Administração Pública tem ou deve ter o seu fundamento na
lei. Aliás, já o dissemos que a Administração Pública, seja qual for o seu sistema, está
subordinada à Lei e ao Direito. E isto significa que a Administração Pública está subordinada
não só às normas jurídicas, como também aos princípios jurídicos, especialmente os Princípios
Gerais de Direito Administrativo.
Trata-se, em geral, de uma exigência da juridicidade escrita, que proíbe qualquer

discricionariedade administrativa não prevista na lei e para além da lei. Esta juridicidade escrita
é, antes de mais, uma exigência de protecção dos direitos e interesses juridicamente protegidos
dos cidadãos, mas também uma exigência do interesse público. Sem essa protecção e sem
juridicidade escrita não há interesse público.
1.1 Natureza da actividade da Administração Pública
Antes de mais dizer que a actividade da Administração Pública é uma actividade de natureza
administrativa e de natureza jurídica.
Deve-se entender a actividade administrativa como sendo aquela que é exercida pelos órgãos da
Administração Pública, ao abrigo da Função Administrativa do Estado, que tem como fim a
60
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas e que, genericamente, são a segurança,
a cultura e o bem-estar.
A actividade administrativa se enquadra no âmbito da gestão pública e juridicamente ela é

prosseguida por diplomas legais e/ou regulamentos, actos administrativos e contratos
administrativos.
Segundo alguns autores, o acto tácito pode, igualmente, ser considerado, de alguma maneira,
uma forma de prossecução da actividade administrativa. A esta enumeração jurídica convêm
adicionar as operações materiais que reúnem todos aqueles actos não jurídicos e que são
praticados por estruturas administrativas, designadamente serviços e que servem para dar
execução às decisões administrativas.
Importa sublinhar que para alcançar os seus fins e objectivos, qualquer Estado moderno, isto é, o
Estado Social e de Direito (Estado social, porque visa promover o desenvolvimento económico,
o bem-estar, a justiça social; e Estado de Direito, porque não prescinde do legado liberal
oitocentista em matéria de subordinação dos poderes públicos ao Direito, e o esforço e reforço
das garantias particulares frente à Administração Pública) sendo que para tal, deverá contar com
uma Função Administrativa muito forte e profissionalizada
1.2. Conceito de Função Administrativa
Função administrativa é uma das funções básicas do Estado (ou de seus delegados). É
caracterizada em confronto com a função legislativa e a função jurisdicional. A função
administrativa é activa, pois em regra depende de provocação do cidadão para ser exercitada,
diferentemente do que ocorre com a função jurisdicional. É, por outro lado, subordinada à lei,
actividade infra-legal, que não inova a ordem jurídica, diversamente da função legislativa,
naturalmente criativa e inovadora. A função administrativa é actividade infra-legal, activa,
hierarquizada, de realização do interesse público.
É peculiar também quanto ao mecanismo de controle. Os actos administrativos podem ser

controlados por razões de mérito e por razões de legalidade, o que alguns autores denominam
como "dupla sindicabilidade jurídica". No dizer de Paulo Modesto, por exemplo, função
administrativa é "a actividade subalterna e instrumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe
61
faça as vezes), expressiva do poder público, realizada sob a lei ou para dar aplicação estritamente
vinculada a norma constitucional, como actividade emanadora de actos complementares dos
actos de produção jurídica primários ou originários, sujeita a dupla sindicabilidade jurídica e
dirigida à concretização das finalidades estabelecidas no sistema do direito positivo" (Função
Administrativa)
A função administrativa é estudada pelo Direito Administrativo, como um conceito de fronteira

entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional.
É o dever de um Estado atender ao interesse público, satisfazendo o comando decorrente dos

actos normativos. O cumprimento do comando legal, deverá decorrer da função exercida por
pessoa jurídica de Direito Público. A função administrativa é o modo ordinário de realização do
fins públicos do Estado, em termos concretos, mais próximo ao cidadão.
Em termos práticos a função administrativa do Estado consiste no desenvolvimento de

actividades de forma permanente e homogénea, para prossecução dos objectivos que lhe são
constitucionalmente cometidos.
Tais actividades são desenvolvidas, como já é do nosso conhecimento, pela Administração

Pública, sendo actividades exercidas pelas pessoas que têm a seu cargo o exercício da Função
Administrativa do Estado.
Deixe-me terminar este ponto recordando o Amaral Fontoura, in Introdução a Sociologia,

dizendo que “duplo é o fim do Estado: A) garantia da soberania externa, B) manutenção da
paz interna. No primeiro caso o Estado é uma pessoa jurídica, defendendo seus interesses
contra a intromissão estrangeira, contra a turbação de terceiros. No segundo caso, o Estado é uma
instituição social, um aparelho de organização social para manter império da lei, o domínio do
Direito, a boa administração da coisa pública, a distribuição da justiça, da riqueza, etc
Para o Amaral Fontoura, para o Estado atingir esse duplo fim, o Estado compreende numerosas
funções, umas primordiais, inerentes à sua natureza, outras secundárias, que o Estado pode ou
não pode desempenhar.
62
A. Funções primordiais ou essenciais:
a) Governo ou governação, função executiva, controladora geral de todas as
actividades do país. Exercida pelo «poder executivo», isto é, pelo Chefe do
Estado ou Governo e pelo Governo.
b) Militar, organização e manutenção das forças armadas, exército, marinha,
aviação, etc;
c) Administrativa, estendendo-se sobre todos os bens públicos, organização dos
serviços públicos, repartições públicas, etc.
d) Legislativa, compreendendo a confecção de leis e códigos, para governo do
povo.
e) Judiciária, distribuição da justiça a todos os cidadãos, valendo pelo
cumprimento da lei e restabelecimento do Direito onde quer que o mesmo tenha
sido espezinhado.
f) Financeira, controlo da riqueza pública, decretação de impostos, sua arrecadação
e uso;
g) Diplomática, representação do Estado perante os outros Estados, compreendendo
a representação diplomática propriamente dita (embaixadas e consulados) e as
representações comerciais e de interesses privados.
B. Funções secundárias ou complementares
São de três naturezas.
a) Económica, b) Educacional, c) Social. São secundárias porque o Estado pode

possuí-las ou deixá-las aos particulares ou a outros entes públicos a eles ligados
(autarquias, empresas públicas, etc)”
O Estado exerce a sua Função Administrativa e desenvolve as suas actividades através:
1. Da Administração Pública;
2. De pessoas.
O conjunto de pessoas que trabalham no Estado e/ou ao serviço deste ou da Colectividade se

chama FUNÇÃO PÚBLICA.
63
A Função Pública é a massa humana que trabalha no Estado e para o Estado, ou seja no interesse
deste.
Essa massa é constituída por:
 Agentes Públicos Administrativos – Funcionários e Agentes do Estado;
 Agentes Públicos Políticos – Políticos.
A acção da Administração Pública se enquadra na função técnica do Estado e as actividades

desenvolvidas neste âmbito correspondem à administração pública.
Toda a actividade desenvolvida pela Administração Pública tem ou deve ter o seu fundamento na
lei, a Lei Administrativa, e no Regulamento.
Aliás, já o dissemos que a Administração Pública, seja qual for o seu sistema, está subordinada à
Lei e ao Direito. E isto significa que a Administração Pública está subordinada não só às normas
jurídicas, como também aos princípios jurídicos, especialmente os Princípios Gerais de Direito
Administrativo.

A acção administrativa do Estado se enquadra no âmbito da gestão pública ela consiste em

operações materiais que reúnem todos aqueles actos não jurídicos e que são praticados por
estruturas administrativas, designadamente serviços e que servem para dar execução às decisões
administrativas e neste sentido a sua natureza é administrativa. E porque ela é, na sua totalidade
submetida ao império da lei, então ela é uma acção de natureza jurídica.
 Constituição da República;
 Lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a formação da vontade da Administração
Pública e estabelece as normas de defesa dos direitos e interesses dos particulares;
64
Funcionamento da Administração Pública moçambicana;
 Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, que aprova as Normas de Funcionamento dos
Serviços da Administração Pública.
Trabalho proposto
Em grupo ou individualmente estudar o texto da unidade e resolver as questões abaixo
indicadas.
1. Conceituar a Função administrativa do Estado.
2. Definir e caracterizar a natureza da actividade administrativa do Estado.
3. Enquadrar a acção administrativa do Estado.
4. Explicar a importância da acção administrativa do Estado.
65
Unidade 6
O CONTROLO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
1. Identificar e explicar os tipos de controlo da Administração

Pública.
2. Explicar a finalidade e a importância do controlo da

Objectivos espacíficos
3. Identificar os objectos do controlo da Administração Pública.
4. Identificar as instituições e/ou as entidades com competências

ou atribuições para o exercício do controlo da Administração
Pública.
5. Explicar quando é que o controlo da Administração Pública é

externo e interno e, restrito ou normal.
Introdução
Trata-se de uma tentativa de assegurar a protecção dos administrados contra as arbitrariedades da

O controlo da Administração Pública é feito por um conjunto de instituições de cujas funções e

atribuições visam garantir a protecção dos administrados contra o abuso, a arrogância, a
demagogia, a prepotência, o autoritarismo, a ditadura do poder da Administração Pública e seus
agentes, no desenvolvimento das suas actividades e no exercício das suas funções.
O controlo da Administração Pública pode ser Jurisdicional, Político, Administrativo e

Independente.
66
O sistema administrativo seguido num determinado Estado determina o regime do controlo da
Administração Pública, bem como as instituições que nele intervêm.
Nesta unidade, vamos sumarizar as principais ideias sobre o controlo da Administração Pública,
tendo o sistema de focalização, o sistema administrativo do tipo francês, ou de administração
executiva, por esse do nosso interesse e cujo o sistema de controlo é mais complexo.
5.1. O que deve ser controlado e porquê?
São controladas as actividades e os modos específicos de actuação da Administração Pública e

dos seus Agentes
Recorde-se que a Administração Pública em sentido objectivo define-se como « actividade típica
dos seus órgãos, dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da
colectividade, com vista à satisfação contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes».
Também é preciso recordar que a Administração Pública é um todo integrado por estruturas,
que podem ter uma autonomia significativa no quadro do sistema, mas que convergem na
realização de um conjunto de fins e estão submetidas, em diversos aspectos, a um conjunto de
normas emanadas do Poder Político. O seu exercício está subordinado a determinados
princípios, constituindo como um código da actividade administrativa, ou seja um Código do
Procedimento Administrativo (Lei 14/2011, de 10 de Agosto - Regula a formação da vontade
da Administração Pública e estabelece as normas de defesa dos direitos e interesses dos
particulares).
A Administração Pública é estruturada com base em pessoas colectivas e serviços públicos.
No âmbito do Estado-Administração (Administração Central) e dos órgãos centrais Estado

podemos distinguir entre a administração directa (actividade exercida por serviços integrados na
pessoa colectiva do Estado) e administração indirecta (actividade exercida por serviços públicos
que dotados de personalidade jurídica agem por transferência de poderes do próprio Estado).
No âmbito da Administração desconcentrada que é a Administração periférica do Estado que é o

conjunto de órgãos (órgãos locais do Estado) e serviços, sem personalidade jurídica, que
67
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita e que funcionam sob a direcção
dos correspondentes órgãos centrais.
A distinção entre o Estado-Administração e a Administração Local Autárquica centra-se

sobretudo no facto da Administração local em sentido subjectivo ou orgânico ser o conjunto das
autarquias locais e a Administração local em sentido objectivo ou material ser a actividade
administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.
No plano da actividade das instituições da Administração Pública Directa e Indirecta do Estado,

são desenvolvidas as seguintes actividades administrativas:
o Actividade interna, mista e externa;

o Actividade de Direito Público e de Direito privado;
o Actividade jurídica e actividade material, real ou técnica;
o Actividade unilateral e actividade convencional;
o Actividade de ordenação e intervenção, de planificação, de preservação, de prestação,
económica, de fomento, arbitral e de infra-estruturas.
São estas actividades (acima alistadas) que são sujeitas a um controlo diverso. E aqui está a
resposta da primeira parte da questão de partida, neste ponto (5.1.).
Já foi dito que toda a actividade desenvolvida pela Administração Pública tem ou deve ter o seu
fundamento na lei. Aliás, já o dissemos que a Administração Pública, seja qual for o seu sistema,
está subordinada à Lei e ao Direito. E isto significa que a Administração Pública está
subordinada não só às normas jurídicas, como também aos princípios jurídicos, especialmente os
Princípios Gerais de Direito Administrativo, parte dos quais o Decreto nº 30/2001, de 15 de
Outubro, prevê nos artigos 4º a 14º. Trata-se, em geral, de uma exigência da juridicidade escrita,
que proíbe qualquer discricionariedade administrativa não prevista na lei e para além da lei. Esta
juridicidade escrita é, antes de mais, uma exigência de protecção dos direitos e interesses
juridicamente protegidos dos cidadãos, mas também uma exigência do interesse público. Sem
essa protecção e sem essa juridicidade escrita não há interesse público. Aqui está a resposta sobre
porquê a actividade administrativa deve ser controlada.
68
5.2. Os Tipos do Controlo
O controlo da Administração Pública pode ser Jurisdicional, Político, Administrativo e

Independente. Vamos começar o nosso estudo pelo controlo jurisdicional.
5.2.1. Controlo Jurisdicional
No sistema administrativo de administração executiva o controlo jurisdicional da Administração

Pública é normalmente feito pelo juiz administrativo. Escapa ao juiz constitucional, mas as vezes
pode ser feito pelo juiz judiciário. Pois, no decurso de um determinado processo, o juiz
repressivo ou judicial (do tribunal judicial) pode ser conduzido à apreciação da regularidade de
um acto administrativo (decreto, regulamento, despacho, etc.). Ou ainda, e de maneira mais
larga, o juiz civil intervém a partir do momento que o Direito Privado é utilizado na acção
administrativa do Estado.
Contudo, as intervenções da ordem judiciária ou das jurisdições internacionais, embora

excepcionalmente, não chegam a dissimular as características fundamentais do regime
administrativo consagrado pelo Direito dos países que seguem a administração executiva.
A evolução histórica resultou no nascimento do dualismo jurisdicional a partir da separação de

poderes do Estado, decidida pela Revolução Francesa, de que resultou, como consequência, a
separação das autoridades administrativas e judiciárias.
É assim que passaram a existir as jurisdições administrativas que têm a vocacionadas ao

conhecimento de litígios administrativos.
Essas jurisdições administrativas o os tribunais de conflitos afirmaram a autonomia do Direito

Administrativo em relação ao Direito Privado, completando, desse modo, o dualismo
jurisdicional pelo dualismo jurídico.
A separação das autoridades administrativas e judiciárias teve por consequência a aparição e

desenvolvimento das jurisdições administrativas, jurisdições que hoje são constitucionalmente
garantidas.
Esta separação, entre as autoridades administrativas e judiciárias, se baseou na vontade de

proteger a Administração Pública de eventuais intervenções e abusos do juiz judiciário. E suas
69
explicações podem ser encontradas em dois textos essenciais, que constituem o seu fundamento.
Me refiro aos textos franceses, nomeadamente, as leis: uma de 16-24 de Agosto de 1790 e o
Decreto do fructidor na III. Mas é preciso sublinhar, antes de mais, que tudo começa a ser
moldado a partir da própria Tradição do Velho Regime francês. Também se ajuntam os dados
ideológicos da Revolução Francesa e a estrutura política francesa daquela época.
As causas da dualidade são bem explicadas pela professora Jacqueline Morand-Deviller, na pág.
14, da sua obra Cours de Droit Administratif, 7ª ed., chez Montchrestiem, E. J. A., 75741 Paris
Cedex 15, 2001.
Ao modelo francês pode-se opor o modelo anglo-saxónico.
O modelo francês é, hoje, seguido em muitos países. E, só para ilustrar essa explicação,
podemos olhar para o caso de Moçambique, cuja administração é executiva(?). Com efeito, a
Constituição da República de Moçambique consagra na sua secção III, do Capítulo III, do Título
IX, ao Tribunal Administrativo.
5.2.2. O controlo Político
O controlo político é o controlo do poder legislativo sobre o executivo. Esse controlo implica que
as assembleias parlamentares tenham o direito de informação indispensável, não somente por
ocasião do trabalho legislativo, no quadro do domínio essencial de elaboração do Orçamento
Geral do Estado, mas também pela utilização da modalidade de controlo mais estendido: a
colocação em causa da responsabilidade do governo, nas condições previstas na Constituição da
República (artigo 179º, números 1, 2 e 3).
Os deputados se dispõem de diversos meios para se informarem sobre as actividades do

Governo, como órgão superior da direcção da Administração Pública para, de seguida, exercer o
seu controlo. Os meios mais importantes são as questões ao governo, seguidas de debates ou não;
os trabalhos das comissões e as delegações ou ofícios parlamentares.
5.2.3. Controlo administrativo ou Auto-controlo
Trata-se de um controlo que a própria Administração efectua sobre si mesma.
Os controlos internos à Administração são diversos e numerosos. A despeito da sua unidade, do

ponto de vista geral, esses controlos levantam algumas controversas. As vezes excessivos, eles
70
paralisam os serviços; as vezes ineficazes, porque não chegam a impedir os abusos, até
escândalos de vária ordem, que chegam a ser denunciados pela impressa.
Os controladores não são livres, pois se encontram ligados ao poder hierárquico, embora estejam
colocados em organismos especializados, por exemplo, a Inspecção Geral de Finanças , as
inspecções internas dos ministérios e outras instituições, a Inspecção Administrativa e a
Inspecção do Estado.
5.2.4. O controlo Independente
É o controlo feito por entidades e instituições independentes (?) como, por exemplo, o Provedor
de Justiça (artigos 256º a 261º, da Constituição da República; os Conselhos de Magistraturas
Judicial, Administrativa e do Ministério Público. Em muitos países, nomeadamente europeus,
existem comissões e instituições independentes, criadas por leis, para exercerem o controlo
independente da Administração Pública. Por exemplo, no modelo francês existem: a Comissão
nacional de informática e de liberdades (CNIL); o Comité nacional de avaliação dos
estabelecimentos públicos a carácter, científico, cultural e profissional; a Comissão nacional de
intercepção de segurança; a Autoridade nacional de regulação das telecomunicações (ART); a
Comissão de regulação de electricidade; a Comissão consultiva do segredo da defesa nacional;
a Comissão de acesso aos documentos administrativo (CADA).
Estes organismos criados a partir dos anos de 1970, à margem das estruturas administrativas
tradicionais e, qualificados de autoridades independentes, têm autoridade de controlar a
Você poderá me perguntar sobre o controlo independente da Administração Pública

moçambicana. As minhas respostas seriam mais cautelosas, por razões ou preocupações que já
levantei no ponto sobre o auto-controlo (5.2.3.), desta unidade. Por isso, preferi deixar o assunto
em aberto e evitar encher páginas por informações ou elementos quantitativos sobre entidades
criadas e ditas independentes com o poder de controlo administrativo, só no plano teórico.
Contudo, sobre o essencial do controlo da Administração Pública, devemos reter os seguintes

aspectos:
i. As actividades da Administração Pública são submetidas ao controlo;

ii. O controlo da Administração Pública pode ser externo ou interno;
71
iii. É externo quando é realizado por entidades ou instituições de fora da própria
Administração, nomeadamente, o Tribunal Administrativo (controlo jurisdicional), a
Assembleia da República e/ou suas Comissões Especializadas (o controlo político), ou
por entidades ou instituições especializadas com poder de controlo administrativo, por
exemplo o Provedor de Justiça, (controlo independente);
iv. Interno quando é realizado por entidades ou instituições que fazem parte da própria
estrutura da Administração Pública, os organismos de inspecção (controlo
administrativo);
v. O controlo da Administração Pública pode ser normal ou restrito;
vi. Normal quando recai sobre a legalidade dos actos administrativos, a legalidade de
operações financeiras ou de despesas, controlo de gestão e controlo de colectividades
locais e empresas públicas e sociedades participadas;
vii. Controlo restrito, quando recai sobre o poder discricionário, já que este é submetido às
obrigações essenciais da legalidade, trata-se do controlo da legalidade externa e interna
dos actos praticados pelos titulares dos cargos ou das funções administrativos, sendo
externo quando visam: vício de forma ou de procedimento; e, interno quando recai sobre:
desvio ou usurpação de poder, erro manifesto, erro na constatação material de factos, erro
do Direito, …).
Feita esta sumarização das principais ideias sobre o controlo da Administração Pública, tendo
como sistema de focalização o sistema administrativo do tipo francês ou de administração
executiva, sobretudo o modelo francês, vamos na unidade a seguir, estudar algumas noções do
Direito Público, exactamente porque o Direito Administrativo é um dos ramos do Direito
Público.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Identificar e explicar os tipos de controlo da Administração Pública.
2. Explicar a finalidade e a importância do controlo da Administração Pública.
72
3. Identificar os objectos do controlo da Administração Pública.
4. Identificar as instituições e/ou as entidades com competências ou atribuições para o exercício

do controlo da Administração Pública.
5. Explicar quando é que o controlo da Administração Pública é externo e interno e, restrito ou

normal.
6. Discutir exaustivamente e argumentando porque é que o controlo interno é ineficiente.
73
PARTE II
Elementos Essenciais e Fundamentais do Direito Administrativo
Unidade 7
O DIREITO PÚBLICO
1. Distinguir os vários sentidos do termo direito.
2. Definir o Direito Público.
Objectivos específicos 3. Identificar os ramos do Direito Público.
4. Discutir porque é que o Direito de Estado é uma etapa superior

do Direito Público.
Introdução
Neste sumário, sobre o Direito Público, adoptar-se-á como referência a Sociedade Estadual, que
é, como se sabe, uma das possíveis sociedades – actualmente a mais relevante – regulada pelo
Direito.
Mas que é Direito?
Direito (Etimologia: Latim “ directus “).
A palavra direito possui mais de um significado:
1. Sistema de normas de conduta imposto por um conjunto de instituições para regular as

relações - o que os juristas chamam de direito objectivo, que os leigos se referem quando
dizem “ direito proíbe a poligamia”.
74
Neste sentido, equivale ao conceito de “ordem pública. Este significado da palavra pode ter
outras ramificações:
a. Como o sistema ou conjunto de normas jurídicas de um determinado país ou

jurisdição (“ o direito moçambicano” ); ou
b. Como conjunto de norma jurídicas de um determinado ramo do direito ( “ o
direito penal”; o direito de família “ , etc) .
2. Faculdade concedida a uma pessoa para mover a ordem jurídica a favor de seus interesses
- o que os juristas chamam de direitos subjectivos, a que os leigos se referem quando
dizem “ eu tenho o direito de falar o que eu quiser” ou “ ele tinha direito àquelas terras”
3. O ramo das ciências sociais que estuda o sistema de normas que regulam as relações
sociais - o que os juristas chamam de ciência do direito, e a que os leigos se referem
quando dizem “ eu preciso de estudar o direito comercial para conseguir um bom
emprego”.
O Direito objectivo determina o conjunto dos direitos subjectivos.
Famílias de Direitos
Costuma-se distinguir:
 Direitos de origem romano-germânica;

 Direitos de origem anglo-saxã ( Common Law ).
Fontes fonte do Direito
 A lei;
 O costume;
 A jurisprudência;
 Os princípios gerais do Direito;
 A doutrina.
Divisão e ramos de Direito
Tradicionalmente, o Direito se divide nas categorias de Direito Público e Direito Privado, divisão
feita com base no critério da utilidade ou interesse visado pela norma. Contudo, a quem diz que
75
esse critério é falha, porque não se pode afirmar, com segurança, se o interesse protegido é do
Estado ou dos indivíduos. Em razão disso houve autores que concluíram que o fundamento da
divisão encontra-se no “interesse dominante”, ideia insatisfatória, pois tão interligados estão,
sendo impossível verificar qual é o interesse dominante ( Diniz, M. H. 1999 – brasileiro ).
O Direito Positivo Estadual, entendido como o conjunto de normas jurídicas que efectivamente
vigoram em determinada Sociedade Estadual, é só não muito extenso, mas extremamente
variável. As normas que o compõem são em enorme número e de grande variedade, tanto quanto
à sua estrutura e natureza como no que diz respeito à matéria que regulam. Para além disso,
todos os dias entram em vigor um grande número de normas, a par de outras que cessam a sua
vigência.
Afigura-se impossível o estudo, compreensão e análise das normas jurídicas pertencentes ao

Direito tomadas em conjunto e na sua globalidade. É por isso mesmo que há que proceder
algumas divisões, que permitam a criação de diferentes grupos de normas sem contudo pôr em
causa a unidade do sistema jurídico.
No âmbito do vasto número de normas que constituem o Direito Positivo é possível encontrar
identidade de traços entre algumas delas.
Deste modo, foram-se agrupando as diversas normas de acordo com as suas características
comuns, criando-se várias divisões no meio do Direito Positivo, de tal forma que cada norma
jurídica nova pode ser reconduzida a um desses grupos tradicionalmente designados por Ramos
de Direito. Cada ramo do Direito é composto por um conjunto de normas jurídicas dotado de
individualidade específica e estruturado de acordo com princípios gerais próprios.
Não sendo do nosso interesse, nesse manual, a análise de cada um dos diversos ramos do Direito,
limitar-nos-emos, nesta unidade introdutória, a proceder uma breve apresentação do Direito
Público, pois o nosso objecto de estudo é um dos ramos desse Direito.
3.1. Conceito de Direito Público
O Direito Público é a parte do ordenamento jurídico que rege as relações entre o poder público e
as pessoas e entidades privadas.
Tradicionalmente, o Direito se divide nas categorias de Direito Público e Direito Privado,

divisão feita com base no critério da utilidade ou interesse visado pela norma. Contudo, há
76
quem diz que esse critério é falha, porque não se pode afirmar, com segurança, se o interesse
protegido é do Estado ou dos indivíduos. Em razão disso houve autores que concluíram que o
fundamento da divisão encontra-se no “interesse dominante”, ideia insatisfatória, pois tão
interligados estão, sendo impossível verificar qual é o interesse dominante. ( Diniz, M. H. 1999 –
brasileiro ).
O Direito Público é o conjunto de normas que dispõem sobre interesses ou utilidades imediatas
da Comunidade Estadual.
A divisão do Direito Público em diversos ramos não obedece a qualquer espécie de

sistematização doutrinária.
Não é deste modo possível fazer referência a uma classificação propriamente dita dos ramos do
Direito Público.
Pertencem ao Direito Público alguns ramos de direito substantivo e os ramos de direito adjectivo
ou processual.
Os principais ramos do Direito Público são:
 o Direito Constitucional ou Político,

 o Direito Administrativo,
 o Direito Criminal ou Penal,
 o Direito Processual ou Judiciário,
 o Direito Fiscal ou Tributário,
 o Direito Económico ou Financeiro,
 o Direito Público Internacional.
O Direito Público regula as relações e interesses do Estado entre seus agentes e a colectividade e
visa o bem estar comum, especificado em normas aprovadas por representantes do Povo,
escolhidos democraticamente.
Sob perspectiva da cidadania, como conjunto de normas de protecção contra o abuso, a

arrogância, a demagogia, a prepotência, o autoritarismo, a ditadura do poder do governo ou dos
políticos, o Direito Público também é denominado Direito do Estado ( em contraposição do
Direito do Governo ou Direito Especial do Poder ). Tal denominação refere-se a uma etapa
superior do Direito Público.
77
Neste sentido, Direito do Estado é uma etapa superior do Direito Público, fixada em instituições
permanentes, ao contrário do Direito Público Governativo, vinculado aos grupos políticos
determinados ou às orientações políticas contingentes.
O Direito do Estado denota o direito de cidadania, pois é o Direito garantidor da cidadania. As

normas que o condensam reclamam crescente participação popular na sua produção e rigorosa e
vigorosa submissão a critérios materiais de legitimação, como o respeito aos direitos
fundamentais e aos valores da democracia, da igualdade e da segurança jurídica.
Outro ponto que distingue o Direito Público é o princípio que o rege: o Princípio da
Supremacia do interesse público em face do interesse individual. Com isso será sempre
priorizado o interesse geral em detrimento do interesse individual de cada pessoa, devendo este
submeter-se àquele.
Quando a Administração Pública, no exercício das suas actividades, actua com recurso às suas
prerrogativas de autoridade ou de império está sujeita à aplicação das regras do Direito
Administrativo.
Por outro lado, se sabe pela distinção entre o Direito Público e o Direito Privado, muitas vezes os
órgãos da Administração Pública se relacionam com os particulares num plano de igualdade.
Ora, estas relações regem-se não pelas normas de Direito Administrativo, mas pelas regras
próprias do Direito Privado.
Portanto, é nosso interesse, neste manual, é procedermos ao estudo do Direito Administrativo,

por ser o Direito da Administração Pública. Quer dizer, o Direito constituído pelo conjunto de
normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da Administração Pública, bem
como as suas relações com os particulares, no exercício das suas actividades e das suas
prerrogativas de autoridade.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Explicar os sentidos do termo direito.
78
2. Definir o Direito Público.
3. Identificar e explicar cada um dos ramos do Direito Público.
4. Discutir porque é que o Direito de Estado é uma etapa superior do Direito Público.
79
Unidade 8
Direito Administrativo
1. Explicar as condições necessárias e suficientes para que o

Direito Administrativo possa existir.
2. Definir o Direito Administrativo.

Objectivos
3. Identificar e explicar os ramos do Direito Administrativo.
4. Discutir o conceito de regime da legalidade democrática em

relação à Administração Pública moçambicana.
Introdução
Sempre se sublinhou que quando a Administração Pública actua com recurso às suas
prerrogativas de autoridade ou de império, no exercício das suas actividades, está sujeita à
aplicação das regras do Direito Administrativo.
Importa recordar que em todos os países existe Administração Pública. Mas o regime jurídico a
que ela está submetida difere, como podemos notar quando analisamos os sistemas
administrativos.
Para o nosso caso o Direito a que se submete a nossa Administração Pública, é o Direito
Administrativo.
Aliás, basta recordar que em sentido objectivo, material ou funcional, a administração pública
pode ser definida como actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime
jurídico de Direito Público, para consecução dos interesses colectivos, sendo esse Direito, o
Direito Administrativo.
80
4.1. Generalidades
Nenhum país civilizado pode deixar de ter Administração Pública, ou deixar de desenvolver uma
actividade administrativa. Mas nem todos têm o Direito Administrativo e, este não se reveste a
mesma natureza de país para país.
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifiquem duas condições: (i) que a
Administração Pública e a actividade administrativa sejam regulados por normas jurídicas
propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório; (ii) que essas normas
jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.
Esta duas conclusões – que a Administração seja regida por normas jurídicas, e que essas normas
diferentes das normas que regulam as relações jurídicas privadas – só ocorrem no Estado
moderno, e, mesmo assim, nem todos os países se verifica a segunda, como vimos quando
estudamos os sistemas administrativos.
Actualmente, e colocando de parte os regimes autoritários e totalitários, a Administração Pública

está submetida ao Direito. Nos Estados de Direito Democrático, a Administração Pública aparece
vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas, que têm como
destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da Administração como os particulares, os
cidadãos em geral.
É o regime da legalidade democrática.
Nos Estados de Direito Democrático este princípio é tão importante encontrando eco nas
respectivas Leis Supremas.
A nossa Constituição, no título XII, no seu capítulo I (artigos: 249º e 253º), consagra
solenemente o princípio da submissão da nossa Administração Pública à lei.
As consequências de tal princípio:
 toda a actividade administrativa está submetida ao império da lei;

 a actividade administrativa é de natureza jurídica;
 a ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos garantias que lhes assegurem o cumprimento
da lei pela Administração Pública.
81
O sistema administrativo de administração executiva a actividade típica da Administração
Pública é diferente da actividade privada. Daí que as normas jurídicas aplicáveis devem ser
normas de Direito Público, e não as normas de Direito Privado, constantes do Direito Civil ou do
Direito Comercial.
Foi assim que se formou e desenvolveu o Direito Administrativo, como ramo do direito
objectivo diferente dos ramos tradicionais do direito privado.
4.2. Conceito do Direito Administrativo
Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por objecto o estudo das
normas jurídicas relativas ao exercício da função administrativa do Estado. Ou seja, é o
conjunto de regras que se impõem às pessoas jurídicas de direito público e as pessoas
jurídicas de direito privado que exercem actividades por conta do Estado, isto é, no quadro
da função administrativa do Estado, estas últimas como delegadas do Estado, realizando os
fins desejados pela ordem jurídica e, idealmente, o bem comum.
Ou ainda, como pontua José dos Santos Carvalho Filho em “ Manual de Direito
Administrativo” ( Editora Lumen Juris – 4ª Ed.): “Direito Administrativo [...] é conjunto de
normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas
entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as colectividades a quem devem servir”
É um ramo do Direito Público. Assim, sempre existirá um órgão estatal ou uma pessoa
privada em exercício de uma função delegada pelo Estado nas relações jurídicas
regulamentadas por normas do Direito Administrativo. Além disso, não se confunde com a
actividade estatal de julgar, inerente ao Poder Judiciário, nem com outras actividades
indelegáveis, como a de inovar ou renovar a ordem jurídica ( Função Legislativa ). Logo,
salvo excepções previstas em lei, um acto administrativo não define de forma absoluta a
situação jurídica de um indivíduo ( ne forme pas la chose jugée ), nem cria, de modo
primário, direitos e obrigações novos para o cidadão.
82
No entender do Prof. Dr. Marcelo Caetano “o «Direito Administrativo» pode ser definido como um ramo do direito
público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da
Administração Pública, bem como as relações estabelecidas entre ela e os particulares no exercício da actividade
administrativa de gestão.
Ora, ressalvar que as noções e/ou definições acima apresentadas não são comuns em todos os
país, ou seja, cada país apresenta a sua própria definição.
Em Itália, Zanobini,(Curso di Diritto Admministrativo, I, p. 26, 27) define o Direito

Administrativo como « a parte do direito público que tem por objecto a organização, os meios e
as formas de actividade da Administração Pública e as consequentes relações jurídicas entre esta
e outros sujeitos».
Em França, Rivero ( Droit Administratif, pág. 20) dá outra definição « é o conjunto de regras
jurídicas distintas do direito privado que regulam a actividade de pessoas públicas».
Em Espanha, Garcia de Enterría (Curso de Derrecho Administrativo, I. pág. 32) considera-o

como « um direito de natureza estatuária, enquanto se dirige à regulação das espécies singulares
de sujeitos que se agrupam sob denominação de Administrações Públicas, subtraindo esses
sujeitos singulares do direito comum».
Na Alemanha, Maurrer (Allgemeines Verwaltungsrecht, p. 20) define-o como «o conteúdo das

normas jurídicas que regulam do modo específico a Administração – a actividade administrativa,
o processo administrativo e a organização administrativa».
Na Inglaterra, Wade (Administrative Law, p. 5) descreve-o como «o corpo de princípios gerais

que regulam o exercício de poderes e deveres pelas autoridades públicas».
Nos Estados Unidos da América, Schwarz (Administrative Law, p. 1) entende-o como «o ramo
de direito que controla as operações administrativas de governação».
No Brasil, Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, p. 6) entende que Direito

Administrativo é o «conjunto harmónico de princípios jurídicos que regem os órgãos, agentes e
as actividades tendentes a realizar concreta, directa e imediatamente os fins desejados pelo
Estado».
83
O que temos que entender é que essa variação da noção do Direito Administrativo tem muito em
comum, a natureza das normas jurídicas referidas e os sujeitos da sua aplicação. Portanto, são
todas aceites.
4.3. Ramos de Direito Administrativo
Nos nossos dias o Direito Administrativo se apresenta com uma certa complexidade e extensão
considerável e, por esta razão, somos obrigados a distinguir nele vários ramos que já se
individualizaram ou em via disso.
A primeira distinção que deve ser feita é entre o Direito Administrativo substantivo e o Direito
Administrativo processual.
O Direito Administrativo substantivo - é formado pelas normas orgânicas, que atributivas de

atribuições ou fins às entidades públicas e de competências aos seus órgãos, e pelas normas
relacionais que originam os direitos e obrigações recíprocos da Administração e dos particulares,
o qual é de carácter substantivo ou material.
O Direito Administrativo processual - integra as normas reguladoras dos processos gracioso

(estudo da sequência ordenada das formalidades ou dos trâmites cujo objecto é a produção de
uma resolução da Administração) e contencioso.
Outros ramos a distinguir são: o Direito Administrativo penal, o Direito Administrativo

financeiro, o Direito Administrativo económico, o Direito Administrativo local.
O Direito Administrativo penal – é formado pelas normas administrativas que cominam

sanções penais (sejam disciplinares, de polícia ou outras) como meios de execução forçada ou
para castigar transgressões ou outro tipo de ilícito administrativo ou que permitem a aplicação de
medidas de polícia. Entretanto, não se deve confundir este ramo com o Direito Penal
administrativo que pertence ao Direito Criminal;
O Direito Administrativo financeiro – este ramo se ocupa dos serviços da Administração

encarregados da obtenção das receitas públicas, da gestão dos patrimónios públicos e do
processamento das despesas das entidades administrativas. Este ramo tem um sub-ramo
denominado Direito Fiscal – cuja técnica de base e conteúdo é caracterizado por imposto, meio
de contribuição dos cidadãos aos encargos financeiros do Estado e das colectividades locais.
84
É verdade que o imposto num sistema democrático é definido como uma contribuição voluntária,
mas não restam dúvidas, como o seu nome o indica, que ele é imposto de tal maneira que o
segundo objecto do Direito Fiscal é de organizar as relações entre a Administração e os
contribuintes. Trata-se de algumas especialidades sobre as receitas tributárias cujo regime
jurídico se autonomizou no próprio Direito Fiscal em consequência da necessidade de proceder
na imposição dos impostos e das taxas, e na cobrança coerciva deles, por modo que não
desrespeitem as regras que protegem a propriedade privada dos contribuintes.
O Direito Administrativo económico – compreende todas as norma administrativas respeitantes

à intervenção do Estado na vida económica – na produção de bens e serviços através de empresas
públicas ou outras, na sua distribuição e na regulação do seu consumo, bem como nas acções
fomentadoras da economia, disciplinares, coordenadoras e fiscalizadoras das actividades
económicas privadas.
O Direito Administrativo local – engloba o Direito das Autarquias Locais e o Direito dos
Órgãos Locais do Estado.
Esses são os ramos do Direito Administrativo comum com alguns ramos especiais, cujas
especialidades se visualizam quando analisamos o objecto das normas que os constituem.
Há que destacar, o Direito Militar ou das Forças de Defesa e Segurança em geral, dominado por
alguns princípios peculiares à coesão e disciplina das forças armadas, donde resultam bastantes
particularidades em relação ao Direito Administrativo comum.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Explicar as condições necessárias e suficientes para que o Direito Administrativo possa existir.
2. Definir o Direito Administrativo.
3. Identificar e explicar os ramos do Direito Administrativo.
4. Discutir o conceito de regime da legalidade democrática em relação à Administração Pública

moçambicana.
85
Unidade 9
Metodologia do Direito Administrativo
1. Recapitular os conceitos de: método científico e os principais

passos do método científico.
2. Conceituar a Metodologia científica.

Objectivos
3. Explicar a metodologia do Direito Administrativo.
Introdução
É comum, nos dias de hoje, nas nossas universidades, a ocorrências das disciplinas de
Metodologias de Investigação Científica nos primeiros semestres dos cursos universitários,
muito antes dos estudantes poderem compreender a sua importância para a sua vida estudantil e
mesmo posterior. Este facto tem contribuído bastante para a má qualidade dos trabalhos de
investigação e de dissertações dos estudantes nos anos seguintes.
Preocupado com esta situação achei importante começar o estudo do objecto desta unidade,
fazendo alguma revisão de algumas noções e os aspectos da Metodologia de Investigação
Científica, começando pelo conceito de método científico.
O método científico é um conjunto de regras básicas de como se deve proceder a fim de

produzir conhecimento dito científico, quer seja este um novo conhecimento quer seja este fruto
de uma integração, correcção (evolução) ou uma expansão da área de abrangência de
conhecimentos pré-existentes. Na maioria das disciplinas científicas consiste em juntar
evidências empíricas verificáveis - baseadas na observação sistemática e controlada, geralmente
86
resultantes de experiências ou pesquisa de campo - e analisá-las com o uso da lógica. Para
muitos autores o método científico nada mais é do que a lógica aplicada à ciência.
Os principais passos do método científico.
O método começa pela observação, que deve ser sistemática e controlada, a fim de que se
obtenham os fatos científicos. O método é cíclico, girando em torno do que se denomina Teoria
Científica, a união indissociável do conjunto de todos os fatos científicos conhecidos e de um
conjunto de hipóteses testáveis e testadas capaz de explicá-los. Os fatos científicos, embora não
necessariamente reprodutíveis, têm que ser necessariamente verificáveis. As hipóteses têm que
ser testáveis frente aos fatos, e por tal, falseáveis. As teorias nunca são provadas e sim
corroboradas.
Metodologia científica literalmente refere-se ao estudo dos pormenores dos métodos empregues
ou usados em cada área científica específica, e em essência dos passos comuns a todos estes
métodos, ou seja, do método da ciência em sua forma geral, que se supõe universal. Embora
procedimentos variem de uma área da ciência para outra (as disciplinas científicas),
diferenciadas por seus distintos objectos de estudo, consegue-se determinar certos elementos que
diferenciam o método científico de outros métodos encontrados em áreas não científicas, a
citarem-se os presentes na filosofia, na matemática e mesmo nas religiões.
A metodologia científica tem sua origem no pensamento de Descartes, que foi posteriormente
desenvolvido empiricamente pelo físico inglês Isaac Newton. Descartes propôs chegar à verdade
através da dúvida sistemática e da decomposição do problema em pequenas partes,
características que definiram a base da pesquisa científica . Compreendendo-se os sistemas mais
simples, gradualmente se incorpora mais e mais variáveis, em busca da descrição do todo.
O Círculo de Viena acrescentou a esses princípios a necessidade de verificação e o método

indutivo.
Karl Popper demonstrou que nem a verificação nem a indução sozinhas serviam ao propósito em
questão - o de compreender a realidade conforme esta é e não conforme gostaria se que fosse -
pois o cientista deve trabalhar com o falseamento, ou seja, deve fazer uma hipótese e testar suas
87
hipóteses procurando não apenas evidências de que ela está certa, mas sobretudo evidências de
que ela está errada. Se a hipótese não resistir ao teste, diz-se que ela foi falseada. Caso não, diz-
se que foi corroborada. Popper afirmou também que a ciência é um conhecimento provisório,
que funciona através de sucessivos falseamentos. Nunca se prova uma teoria científica.
Thomas Kuhn percebeu que os paradigmas são elementos essenciais do método científico, sendo
os momentos de mudança de paradigmas chamados de revoluções científicas. O método
científico é construído de forma que a ciência e suas teorias evoluam com o tempo.
Não apenas recentemente mas desde os primórdios a metodologia científica tem sido alvo de
inúmeros debates de ordem filosófica, sendo criticada por vários pensadores aversos ao
pensamento cartesiano, a citarem-se as críticas elaboradas pelo filósofo francês Edgar Morin.
Morin propõe, no lugar da divisão do objecto de pesquisa em partes, uma visão sistémica, do
todo. Esse novo paradigma é chamado de Teoria da complexidade (complexidade entendida
como abraçar o todo). Embora tal paradigma não implique a rigor na invalidade do método
científico em sua forma geral, este certamente propõe uma nova forma de se aplicá-lo no que se
refere às particularidades de cada área quando o objectivo é compreender a realidade na melhor
forma possível.
8.1. Metodologia do Direito Administrativo
Depois do breve resumo sobre as noções do método e da metodologia científico agora estamos à
altura de começarmos o estudo das vias mais convenientes para elaborar o sistema científico do
Direito Administrativo, isto é, o melhor sistema de construí-lo e de expô-lo.
O professor Caetano nos ensina como estando na base de toda a discussão sobre o método do
Direito Administrativo a clássica distinção dos dois processos ou métodos dedutivo e indutivo,
que são transportados para o campo da ciência jurídica, através das posições extrema da escola
do Direito Natural e da escola histórica, sublinhando que posição metodológica tende para uma
ou para outra das duas escolas, sendo que os sectários da escola histórica acabaram por dar um
papel muito largo ao processo dedutivo. Mas no princípio da sua doutrina está sempre a crença
em que o Direito é manifestação do génio nacional, de que as leis e costumes são fruto das
circunstâncias e conveniências particulares de um povo em dado momento histórico, e portanto
pela indução que há-de começar a construção de um sistema jurídico, propendendo-se
88
naturalmente para a pesquisa histórica e sociológica. Nasce assim a dogmática posição a par da
dogmática filosófica (senão metafísica) e em contraste com a concepção problemática da ciência
jurídica.
Na actualidade todos os métodos de investigação pertencem a este ramo indutivista, mais do que
histórico.
Os jusnaturalistas pensam que todo o Direito assenta sobre os preceitos imperativos inerentes à
natureza humana e que portanto o labor do jurista está em descobri-los e em desenvolvê-los
racionalmente.
Ao longo do tempo a luta foi se travando entre as posições extremas. Dessa luta apareceram:
 O jusnaturalismo e a escola da exegese;

 O método jurídico, lógico ou dogmático;
 O positivismo e o método realista.
A orientação que adopta para o estudo e investigação do Direito Administrativo, enquanto ramo
do Direito positivo moçambicano, é que este tem de ser construído indutivamente a partir das
fontes ( as fontes do Direito Administrativo).
Toda a investigação que possa trazer a construção do sistema do Direito Administrativo deve
incidir sobre as leis e sobre a sua aplicação pelos tribunais e pela Administração Pública, de
modo a conhecer qual a realidade da vigência do Direito. Daí deduzem-se princípios que vão
sendo ordenados no sistema. Mas este tem de ter em conta os preceitos do Direito Natural bem
como as regras fundamentais em que se assenta a Ordem Jurídica de que o Direito
Administrativo é simplesmente elemento componente, preceitos e regras que são mutáveis
segundo os simples caprichos do empirismo da Administração, da modernização e das flutuações
da opinião pública.
A exposição de um sistema jurídico pode ser feita de vários modos:
 A partir das leis, dos casos resolvidos, dos serviços administrativos e do método
sintético-compendiário.
Sempre, e seja qual o método jurídico de investigação, um trabalho de investigação deve ter um
plano de exposição que tenha sempre presente as realidades da vida social do país cujo Direito
89
positivo é pesquisado e cientificamente ordenado, e, quanto à exposição dos resultados dessa
pesquisa.
O plano deve ter uma introdução, o desenvolvimento com duas ou mais grandes partes,
subpartes, se forem necessárias, e conclusão.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Recapitular os conceitos de: método científico e os principais passos do método científico.
2. Conceituar a Metodologia científica.
3. Explicar a metodologia do Direito Administrativo.
90
Unidade 10
Fontes do Direito Administrativo
1. Explicar a noção de fonte de Direito Administrativo.
2. Distinguir as fontes imediatas e as fontes mediatas.
Objectivos 3. Alistar e explicar cada uma das fontes de Direito

Administrativo.
Introdução
As fontes principais do Direito são a lei e o costume, isto é, os modos como as normas jurídicas
se formam são a lei e o costume.
Muitos têm sido os critérios propostos para distinguir as duas fontes principais do Direito. Mas,
como o diz o Professor Marcelo Caetano (CAETANO, Marcelo. Manual de Direito
Administrativo, vol.I, 10 edição, pág. 80, Almedina, Coimbra, Março, 2010), - “a diferença
resulta apenas do grau de consciência que os membros da Sociedade tenham acerca da origem da
obrigatoriedade da norma.
Se a obrigatoriedade da norma resulta do acto do Poder que a impôs pelas forma solenes para
esse efeito consagradas, temo a lei, tomada a palavra no mais amplo sentido.
Se a norma é observada e imposta pelo Poder apenas porque assim se faz desde há longo tempo e
se reputa necessário continuar a fazer, sem que tenha havido um acto de definição e imposição
de que possa datar-se a obrigatoriedade, temos o costume”.
91
Nesta unidade vamos estudar a Noção da fonte de Direito, o Costume, a Jurisprudência e a
Doutrina.
Devido a sua grande importância e natureza, comparada com as outras fontes, a lei será estudada,
exclusivamente, na unidade 11 que se segue.
10.1. Noção de fontes de Direito
A expressão “fontes do Direito”, à semelhança do que se verifica com inúmeros outros

vocábulos ou termos, é utilizada em linguagem jurídica com diversos sentidos ou acepções:
 em sentido filosófico ou metafísico refere-se à razão última ou o fundamento da

obrigatoriedade da norma jurídica;
 em sentido sociológico abrange o conjunto de circunstâncias e dos factores que se
verificam na Sociedade e que provocam e justificam o aparecimento e o conteúdo das
normas jurídicas;
 em sentido histórico significa os precedentes históricos das normas jurídicas;
 em sentido orgânico ou político respeita aos órgãos que criam a s normas jurídicas;
 em sentido material ou instrumental designa os textos ou os diplomas em que contêm as
norma jurídicas;
 em sentido técnico-jurídico são os modos de formação e de revelação das normas
jurídicas.
É neste último sentido que a expressão «fontes do Direito» vai ser utilizada no presente manual.
Não pretendo aqui, proceder ao estudo, nas suas noções básicas e elementares, os processos
através das quais as normas jurídicas são geradas e se manifestam em qualquer ordem jurídica.
Como fontes do Direito em sentido técnico-jurídico são comummente referidas a lei, o costume,
a jurisprudência e doutrina.
Entretanto, alguns autores incluem, nesse conjunto, os Princípios Gerais do Direito como fonte.
Entretanto, estas quatro fontes do Direito não apresentam igual natureza e importância. Importa
distinguir as fontes imediatas do Direito, ou fontes júris essendi, das fontes mediatas do Direito,
ou fontes júris cognoscendi.
92
As primeiras são os modos de formação das normas jurídicas. As segundas são os modos de
revelação das normas jurídicas. A lei e o costume são fontes imediatas do Direito; a
jurisprudência e a doutrina são fontes mediatas.
Vamos, embora em termos muito sumários, em que consiste cada uma das referidas fontes do
Direito em sentido técnico-jurídico, dando particular relevância à lei, sem dúvida, a principal
fonte do Direito nos sistemas jurídicos de origem latina.
10.2. O COSTUME
O Costume é fonte imediata do Direito, embora em alguns ordenamentos jurídicos seja bastante
menos importante do que a lei.
O costume pode ser entendido como a prática social reiterada acompanhada da convicção
da sua obrigatoriedade.
No costume podem, assim, distinguir-se dois elementos:
 o elemento objectivo, o uso, traduzido na prática repetida de determinada conduta;

 o elemento subjectivo, que se concretiza na convicção de que aquela conduta é
obrigatória, a opionio júris vel necessitatis.
Para a existência de um costume não basta a prática reiterada e até uniforme do certo
comportamento. É também necessário que os membros da Sociedade em causa tenham a
consciência de que deve ser assim, de que aquela prática é obrigatória.
As normas criadas pelo costume designam-se consuetudinárias.
Contrariamente ao que se passa com a lei, verifica-se no costume uma criação inorgânica das
normas jurídicas. Elas vão surgindo fruto de determinados comportamento genericamente
assumido em certa Sociedade, a que se junta a convicção da sua obrigatoriedade.
Não existe um órgão, de qualquer natureza, incumbido de criar o costume, nem o seu
aparecimento é fruto de um processo mais ou menos normal.
Voltando para o elemento objectivo do costume, sublinho que o uso é a repetição socialmente
aceite de uma conduta.
93
Podemos falar de usos do comércio, dos usos de terra, mas não confundir usos com costumes.
Ao uso falta o elemento subjectivo ou psicológico: - convencimento ou a convicção de que o

comportamento ou a conduta seja coactivamente imposto.
Por outro lado, falar de atender aos usos, impõe a objectividade de atender à lei e não o uso,
aplicando-o apenas se não for contrário a ela. Proíbe-se o uso “contra legem”, admitindo-o
quando for “secundum legem”.
É por isso que na epígrafe do artigo 3º do Código Civil se refere o “Valor dos usos”.
Do ponto de vista da lei, o costume pode ser de uma de três espécies:
o a norma jurídica por ele criada confirma ou interpreta a lei (costume secundum legem);
o o costume regula aspectos não regulados pela lei (costume praeter legem);
o o costume cria uma regulamentação contrária à lei (costume contra legem).
É preciso ter sempre bem que só é norma consuetudinária aquela que se impõe, com a mesma
força da lei, aos cidadãos e aos órgãos do Poder: aquela que os tribunais aplicam e as
autoridades impõem coercivamente aos que a transgridem ou não observem.
Portanto, em jeito de conclusão, podemos definir o costume e lei desta maneira:
Costume é toda a norma de carácter geral definida pelo uso ou prática constantes e
sancionadas pela coação em virtude da convicção comum, partilhada pelos órgãos do
Estado, da sua obrigatoriedade.
Lei é toda a norma de carácter geral definida por mandado conhecido do Poder
competente para impor e como tal acatado.
Veja de que o Código Civil de 1966, logo no seu 1º artigo, dispõe sobre as fontes
imediatas do Direito.
O costume é fonte do Direito Administrativo. Entretanto, é preciso entender que existem muitas
regras de conduta dos órgãos administrativos, nas suas relações com os particulares, que não vêm
nas leis nem nos regulamentos: mas essas regras resultam de decisões dos superiores
hierárquicos ou da rotina dos serviços – são praxes que a todo momento ou tempo podem ser
substituídas ou suprimidas pelos agentes administrativos e não constituem Direito. Trata-se de
94
normas técnicas, meramente usuais ou simples conveniência, desprovidas da opinio júris vel
necessitatis característica do costume.
10.3. A JURISPRUDÊNCIA
A jurisprudência, enquanto fonte do Direito, é o conjunto das orientações que resultam da

aplicação das normas jurídicas ao caso concreto feita pelos órgãos com competência para tal, em
especial os tribunais.
A jurisprudência já é uma fonte mediata do Direito. Ela não cria regras jurídicas, apenas revela o
seu conteúdo. As decisões jurisprudenciais apenas são vinculativas no âmbito do processo em
que se inserem.
10.4. A DOUTRINA
A doutrina é outra fonte mediata do Direito.
A doutrina precede ao estudo teórico do Direito, sendo um elemento de fundamental importância

na compreensão e revelação das normas jurídicas.
As opiniões emitidas pelos cientistas do Direito não vinculativas. A sua relevância é tanto maior
quanto maior for o mérito reconhecido ao seu autor.
Doutrina – é um conjunto de princípios que servem de base a um sistema jurídico (ou

religioso, político, filosófico, militar, científico, entre outros).
10.5. OS PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO
Os princípios gerais do Direito, - classificados como princípios monovalentes segundo Miguel

Real em seu livro “Lições preliminares de Direito” - são enunciações normativas de valor
genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico em sua aplicação
e integração ou mesmo para a elaboração de novas normas.
Os princípios gerais do direito são os alicerces do ordenamento jurídico, informando o sistema

independentemente de estarem positivados em norma legal.
São exemplos:
95
 Falar e não provar é o mesmo que não falar;
 Ninguém pode causar dano, e quem o causar terá que indemnizar;
 Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza;
 Ninguém deve ser punido por seus pensamentos;
 Ninguém é obrigado a citar os dispositivos legais nos quais ampara sua pretensão, pois se
presume que o juiz os conheça;
 Ninguém está obrigado ao impossível;
 Não há crime sem lei anterior que o descreva.
Em outras ciências Princípios são valores que devem nortear as políticas e as acções das
organizações públicas. Fornecem os parâmetros em relação ao que deve ou não deve ser feito e
em relação ao modus faciendi – “modos de fazer”.
Os valores são o reflexo das expectativas culturais de um grupo ou da Sociedade sobre como os
seus membros devem comportar-se. Representam factores impulsionadores, bem como um
referencial abstracto de natureza moral da conduta humana.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Explicar a noção de fonte de Direito Administrativo.
2. Distinguir as fontes imediatas e as fontes mediatas.
3. Alistar e explicar cada uma das fontes de Direito Administrativo.
96
Unidade 11
A lei
1. Conceituar a lei.
2. Apresentar a noção de lei administrativa.
Objectivos 3. Explicar os sentidos da palavra lei.
4. Hierarquizar as leis.
Introdução
A fonte principal do Direito Administrativo é a lei - tomada aqui esta palavra na sua larga
acepção, isto é, significando qualquer norma geral e de vigência sucessiva definida e declarada
obrigatória por mandado conhecido de um Poder que se acata.
Nas unidades 6 e 7, deste manual, foi dito que a actividade da Administração Pública, no Estado
moderno, está submetida a leis que instituem os órgãos, delimitam a sua competência e regulam
o respectivo exercício, marcando ao mesmo tempo as barreiras defensivas dos interesses
individuais e sociais que o Estado deve respeitar.
Tal lei é a Lei Administrativa, que não é qualquer lei aplicável às relações travadas por órgãos da
Administração Pública – mas, como resulta do que ficou dito no parágrafo antecedente a este – a
Lei Administrativa é aquela lei que confere poderes de autoridade para o prosseguimento do
interesse público, disciplina o seu exercício ou organiza os meios necessários para esse efeito.
Após estudo breve da noção de lei enquanto fonte do Direito, vamos tecer breves considerações
sobre alguns dos seus aspectos dinâmicos. Destes relevam a vigência, interpretação, integração,
aplicação e cessação da vigência da lei.
97
Observe-se, todavia, que não será analisada a sua feitura.
Começaremos a nossa análise dos aspectos dinâmicos da lei por analisarmos o princípio da
publicidade das leis. Mas antes importa apresentar a definição da lei, explicar os sentidos da
palavra lei, bem como apresentar a hierarquia das leis.
11.1. Definição da lei
Designa-se por “lei” uma norma jurídica, normalmente, sob a forma escrita, proveniente de
órgão competente.
A lei abrange todos os modos de formação das normas jurídicas que não sejam reconduzíveis à
noção do costume.
A forma declarativa distingue a lei do costume, pois este não é declarado, mas conhecido pelo
seu cumprimento.
Propriamente, a expressão “Lei”, aplica-se aos actos legislativos da Assembleia da República –

artigo 182º da Constituição da República, é a lei em sentido restrito.
Tradicionalmente entende-se como lei os actos legislativos da A. R. e os Decretos-lei do

Conselho de Ministros – nº 1 do artigo 181º e nº 1 do artigo 210º da C. R., é o sentido lato da lei.
Portanto, a lei é uma norma jurídica deliberadamente criada e imposta na Sociedade por uma
autoridade com o poder para o fazer.
11.2. Sentidos da palavra lei
A palavra lei pode ser empregada em três sentidos ou acepções, conforme a abrangência que se
pretenda dar nela:
 Numa acepção amplíssima, a lei é toda regra jurídica, escrita ou não; neste sentido ela
abrange os costumes e todas as normas formalmente produzidas pelo Estado;
 No sentido amplo, a lei é somente a regra jurídica escrita, excluindo-se dessa acepção,
portanto, o costume jurídico;
 Por fim, numa acepção técnica específica, a palavra lei designa uma modalidade de regra
escrita, que apresenta determinadas características.
98
11.3. Hierarquia das leis
Em todos os Estados modernos, também em Moçambique, as leis apresentam uma hierarquia

(uma ordem de importância), na qual as de menor grau devem obedecer às de maior grau.
A hierarquia das leis assume fundamental importância designadamente em dois aspectos:
 Em primeiro lugar, as leis de valor hierárquico mais baixo não podem contrariar as
leis de valor hierárquico mais elevado, sob pena de serem consideradas
inconstitucionais ou ilegais, conforme contrariem, respectivamente, a Constituição da
República Moçambicana ou qualquer lei;
 Em segundo lugar, em caso de contrariedade entre o conteúdo de diversas leis, a lei
de valor hierárquico superior provoca a cessação da vigência da lei de valor
hierárquico inferior.
Admite-se contudo a seguinte classificação, inobstante eventuais divergências doutrinais ou

estaduais:
 Constituição;
 Emenda constitucional ou lei de revisão constitucional;
 Tratados ou Convenções de Direito Internacional ou Convencional ratificados pela
Assembleia da República;;
 Lei complementar;
 Lei ordinária;
 Leis e Decretos-Leis
 Decretos do Conselho de Ministros
 Resoluções do Conselho de Ministros
 Despachos Normativos
 Posturas
As leis que se aplicam à Administração Pública são designadas Leis Administrativas e o seu
conjunto ou colectânea de Legislação Administrativa Básica (LAB).
Lei Administrativa não é qualquer lei aplicável às relações travadas por órgãos da Administração
Pública, mas apenas aquela que a confere poderes de autoridade para o prosseguimento do
99
11. 4. Princípio da publicidade das leis
“Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece, ou seja, a ignorância ou má
interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das
sanções nela estabelecidas”. (art. 6º do Código Civil de 1966).
Esse princípio é, compreensivelmente, um preceito legal em todo o mundo civilizado. Caso esse
princípio não existisse, as leis seriam provavelmente inoperantes, pois bastaria que os réus
alegassem ignorância para esquivarem-se de cumpri-las.
Porém, todas leis devem ser publicados de tal modo que as pessoas singulares e colectivas
possam saber, antecipadamente, as condições jurídicas em que poderão realizar os seus interesses
e exercer os seus direitos.
Com efeito, dispõe o nº 1 do artigo 5º do Código Civil de 1966 que « a lei só se torna obrigatória
depois de publicada no jornal oficial».
11.5. Vigência da lei
Em Moçambique, a obrigatoriedade da lei surge a partir da sua publicação no Boletim da

República, mas a sua vigência não se inicia no dia da publicação, salvo se ele assim o
determinar. O intervalo entre a data da sua publicação e sua entrada em vigor chama-se
vacatio legis.
A existência da vacatio legis, que pode ser mais ou menos longa, prende-se com a
necessidade de dar a conhecer a lei, para que os seus destinatários possam efectivamente
conformar os respectivos comportamentos aos ditames daquela.
A existência da vacatio legis é uma exigência da segurança jurídica, senão mesmo da justiça.
Não é aceitável impor o cumprimento de uma norma sem se dar a possibilidade do seu
conhecimento atempado. Deste modo, quanto mais importante e complexa for uma lei, maior
deverá ser o prazo da correspondente vacatio legis.
A lei deve ser aplicada até que seja revogada ou modificada.
A revogação pode ser:
100
 Total (ab-rogação: a lei anterior é totalmente revogada pela nova, que não substitui o
seu conteúdo;
 Sub-rogação: a lei anterior é totalmente revogada pela nova, substituindo o seu
conteúdo;
 Parcial: (derrogação: a lei anterior é parcialmente revogada por uma nova, sem
substituição do conteúdo revogado;
 Modificação: a lei anterior é parcialmente revogada por uma nova, substituindo seu
conteúdo.
A repristinação é uma situação que ocorre quando uma lei revogada volta a ter vigência e é um
assunto extremamente controverso. Em Estados de Direito a repristinação é proibida.
Em princípio, as leis começam a vigorar para legislar sobre os futuros casos, e não passados.
Assim, a aplicação das leis deve observar três limites:
 Acto jurídico perfeito;

 Direito adquirido;
 Coisa julgada.
Esses limites têm como objectivo aumentar a segurança jurídica da Sociedade. Ou seja, se hoje
você realiza um acto considerado de legal pelas normas vigentes actualmente, você tem a
garantia de não ser punido mesmo se o seu acto passe a ser ilegal devido a uma norma ou lei que
seja promulgada no futuro.
11.6. Interpretação da lei
Interpretar a lei quer dizer, determinar o sentido e alcance de uma norma jurídica.
Interpretar a lei é atribuir a ela um significado, determinar seu sentido a fim de se entender sua
correcta aplicação em caso concreto. É importante entender e explicar a lei, pois nem sempre ela
está escrita de forma clara, podendo implicar consequências para os indivíduos.
A apreciação reflectida do texto legal, pode levar a concluir do modo diferente a imediatamente
apreendido.
Se essa reflexão provier do autor do texto (…)- Interpretação autêntica ou auto-interpretação.
101
Existem certas regras que podem levar ao conhecimento correcto do sentido da lei – são o que se
denomina por elementos da interpretação da lei.
 Elemento literal – conhecimento do texto – início da interpretação da lei;

 Elemento gramatical – composto pelo texto da lei;
 Elemento lógico – o seu significado profundo, o seu espírito; ou a vontade do legislador
“mens legislatoris”;
 Elemento teológico – consiste em saber qual o objectivo que se pretende alcançar, as
circunstâncias que motivaram a sua publicação, as quais são de importância capital para
determinar o sentido da lei – “ratio legis”;
 Elemento histórico – refere-se a história do direito geral, às fontes da lei, ao estudos
preparatórios, que podem facilitar a compreensão do seu sentido;
 Elemento sistemático – a sua ligação com outras norma do mesmo ordenamento jurídico,
A interpretação pode considerar-se subjectivista – quando se procura o mens legislatoris ou

objectivista – quando se procura o mens legis.
Em boa verdade, o resultado da interpretação da lei vai de encontro ao elemento sistemático e o

elemento teológico.
O resultado da interpretação da lei pode resumir-se em:
→ Interpretação declarativa de sentido lato – quando o sentido literal corresponde ao

sentido real de significado mais amplo;
→ Interpretação declarativa de sentido restrito - quando o sentido literal corresponde ao
sentido real de significado menos amplo;
→ Interpretação extensiva - quando o sentido literal for menor que sentido real, ou seja,
quando o legislador disse menos do que pretendia;
→ Interpretação restritiva - quando o sentido literal for maior que sentido real, ou seja,
quando o legislador disse mais do que pretendia;
→ Interpretação enunciativa – quando o intérprete se limita a extrair da lei soluções que
nela estão implícitas;
→ Interpretação ab-rogante – segundo a qual se conclui que a norma não tem o conteúdo
válido;
102
→ Interpretação autêntica – que é feita por uma norma de valor igual ou superior ou
superior à norma interpretativa - chama-se Lei interpretativa;
→ Interpretação oficial – feita por uma norma inferior à interpretada;
→ Interpretação Judicial – feita pelos Tribunais;
→ Interpretação Doutrinal ou Particular – sem força vinculativa, por ser feita pelos
particulares e estudiosos de Direito;
→ Interpretação objectivista e subjectivista – consoante se procura o mens legis ou mens
legislatoris.
11.7. Integração da lei
A integração da lei consubstancia uma actividade que pode ser designada como afim da
interpretação. Há mesmo diversos autores que utilizam o conceito de interpretação em sentido
amplo abrangendo a interpretação propriamente dita e a integração.
A integração é actividade destinada a encontrar a solução jurídica para as lacunas da lei.
Está-se perante uma lacuna da lei quando desta não é possível retirar a solução imediata para
uma situação que necessita de ser juridicamente regulada.
As lacunas podem ser:
o Voluntárias ou involuntárias – as primeiras existem porque o próprio legislador se

absteve de regular certa situação; as segundas são aquelas que não foram desejadas pelo
legislador;
o Originárias ou supervenientes – conforme surjam no memento do aparecimento da lei
ou no momento posterior;
o De previsão ou de estatuição – consoante a omissão legislativa se verifique na previsão
ou na estatuição da lei.
A integração das lacunas da lei é regulada pelo artigo 10º do Código Civil. Dispõe o nº 1 deste
preceito que «os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos
análogo».
103
A analogia é assim a primeira forma de integração das lacunas da lei que o intérprete deve
recorrer para retirar a solução jurídica para o caso omisso, isto é, aquele cuja disciplina jurídica
não é imediatamente apreendida.
Entretanto, para os casos em que não seja possível integrar a lacuna através da analogia, fala-se,
neste caso, da chamada lacuna rebelde à analogia.
Em tal eventualidade, dispõe o nº 3 do artigo 10º do Código Civil: «Na falta de caso análogo, a
situação é resolvida segundo a norma que o intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do
espírito do sistema».
11.8. Aplicação
A outra matéria sobre que importa tecer algumas breves considerações gerais é a que respeita a
aplicação da lei.
A aplicação da lei, que com frequência aparece estreitamente ligada à interpretação e integração,
é uma operação logicamente posterior a das duas.
Na problemática relativa à aplicação da lei há que distinguir a aplicação no espaço e no tempo.

Ideia geral sobre o problema consiste em fixar ou estabelecer os domínios espacial e temporal da
Lei.
Vejamos separadamente cada um desses domínios
11.8.1. Aplicação da lei no espaço
O aplicador do Direito, antes de solucionar a situação concreta que se lhe depara, tem que
certificar de que o acontecimento em causa ocorreu no âmbito de aplicação espacial da lei a
aplicar.
Há assim que, previamente, resolver o problema que se traduz em saber se determinada lei é, por
razões relativas ao espaço físico onde vigora, aplicável ou não a certa situação. Pode desde já
adiantar-se que a solução para este problema é dada pelas regras de um ramo específico do
Direito – o Direito Internacional Privado.
104
11.8.2. No tempo
Antes de proceder à aplicação da lei ao caso concreto, o aplicador tem igualmente de saber se a
lei a aplicar ainda vigora, ou foi substituída por outra lei posterior. Tal tarefa assume contornos
particulares quando se está perante uma situação que, por ter durado certo lapso do tempo mais
ou menos longo, esteve em contacto com diversas leis, ou viu os seus efeitos produzirem-se ao
abrigo de duas leis que se sucederam à outra, a lei nova e a antiga. Há então necessidade de
verificar qual, de entre as várias leis, pode e deve ser aplicada para resolver a questão em causa.
O problema de aplicação da lei no tempo, também designado por conflito de leis no tempo,
consiste em determinar qual a lei aplicável a uma determinada situação: se a lei antiga, na
vigência da qual a situação surgiu; se a nova lei, sob a qual ela subsiste.
A cerca desta matéria surgem os conceitos da lei retroactiva e de retroactividade.
«Diz-se retroactiva a lei que valora de novo um facto passado, antes valorado diferentemente
pela lei vigente no momento em que se verificou, e lhe atribui portanto consequências diversas,
sobretudo quando mais desfavorável ao destinatário da mesma norma. A retroactividade é pois
qualidade da norma que altera a valoração e consequências de factos tal como foram fixados no
momento da sua realização».
A retroactividade pode apresentar diversos graus:
i. No primeiro grau, a lei diz-se retroactiva quando impede que, depois da sua entrada em
vigor, continue a produzir as consequências que a lei antiga ligava a certo acto;
ii. O segundo grau de retroactividade implica a destruição dos efeitos passados produzidos
por determinado facto jurídico;
iii. A retroactividade de terceiro grau, ou de grau máximo, é aquela que atinge o próprio
caso julgado. No Direito moçambicano existe um princípio constitucional de garantia ou
de respeito pelos casos julgados, princípio que se infere, nomeadamente, do artigo 57º da
Constituição da República.
Para solucionar a questão da aplicação da lei no tempo importa antes de mais verificar se a lei
nova estabelece, ela própria, regras destinadas a regular a sucessão das leis. Tais regras fazem
parte do direito transitório.
105
As regras do direito transitório podem solucionar a questão por uma das duas formas:
→ Ou designam, de entre as leis potencialmente aplicáveis, aquela que deve disciplinar a

determinada situação (há neste caso direito transitório formal);
→ Ou estabelecem uma regulamentação própria para situações a que se referem as
sucessivas leis (está-se, então, em face de direito transitório material).
Não existindo normas de direito transitório que solucionem o conflito de leis no tempo, a que
recorrer ao critérios gerais constantes no Código Civil de 1966(artigo 12º).
11.9. Cessação da vigência da lei
A lei, após a sua entrada em vigor, pode ver terminada a sua vigência.
A lei pode ver terminada a sua por uma de duas formas: ou pela ocorrência de um
determinado facto ou por força de uma outra lei.
No primeiro caso, estamos perante um fenómeno de caducidade da lei; no segundo, em face da

revogação da lei.
Expliquemos em que consiste cada uma destas duas formas de cessação da vigência da lei.
Dá-se caducidade da lei quando a respectiva vigência termina em virtude da superveniência de

um facto com força bastante para desencadear tal consequência.
O facto que faz caducar a lei pode ser um de dois tipos:
i. Facto que, ex natura, provoque definitivamente a perda do campo de aplicação da lei,

tornando-se deste modo impossível o surgimento de uma situação q que a ela se aplique.
É, por exemplo, o que sucederá com uma lei sobre os Antigos Combatentes de Luta de
Libertação Nacional com a morte do último combatente;
ii. Facto previsto na própria lei ou noutra de valor igual ou superior. O facto cuja ocorrência
determina a caducidade da lei pode corresponder à ocorrência de uma data (foi o que
aconteceu com alguma a legislação colonial por ocasião da data da independência
nacional), ou o termo de um prazo – neste caso estamos perante uma lei temporária (este
caso também pode ser exemplificado pelo que aconteceu, também, com alguma
legislação colonial).
106
A outra forma de cessação da vigência da lei é a revogação, que consiste no seu afastamento por
outra lei de valor hierárquico igual ou superior. Esta última designa-se por lei revogatória.
Anote-se:
As disposições finais e transitórias – Título V - da Constituição da República Popular de

Moçambique, continham o artigo 71º, que revogou automaticamente toda a legislação
anterior que a fosse contrária e colocou outra em situação de legislação temporária
(Constituição da República Popular de Moçambique, BR nº 1 - I SÉRIE, 25 de Junho de
1975, pág. 6).
Quanto à forma como opera, a revogação pode ser expressa, tácita ou sistemática.
 A revogação é expressa quando a lei revogatória declara revogar certa lei anterior que
identifica;
 Tácita quando, embora a lei nova não declare revogada a lei velha, se verifique qua as
normas daquela são incompatíveis com esta;
 Sistemática quando, por se concluir que é intenção do legislador que certo diploma seja
único a disciplinar determinada matéria, cessa a vigência das leis que a regulava,. Tal
revogação abrange todo o conteúdo das leis antigas, independentemente de este estar em
todos os aspectos em contradição com a lei nova.
No ponto 11.5., desta unidade foi referida a extensão da revogação da lei.
A matéria de revogação é regulada pelo artigo 7º do Código Civil de 1966.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Explicar o princípio da publicidade das leis.

2. Referir ao início da obrigatoriedade da lei.
3. A lei deve ser aplicada até que seja revogada ou modificada. Explique como uma
lei pode ser revogada.
4. Falar da figura de repristinação.
107
5. Apresentar um texto em que explicas cada uma das seguintes figuras:
a. Interpretação da lei;
b. Integração da lei;
c. Aplicação da lei no tempo e no espaço;
d. Cessação da vigência da lei.
Obs:
O trabalho do campo para o tema desta unidade será: “A feitura das leis”.
108
Unidade 12
Administração Pública como Poder
1. Entender a natureza do poder da Administração Pública.
2. Explicar os diversos tipos de poderes da Administração Pública.
Objectivos 3. Explicar os poderes administrativos das autarquias locais.
Introdução
Desde início, se existe só um legislador, há uma pluralidade de autoridade administrativa titular

de Poderes Reais. Isto porque há uma necessidade de conferir ou dotar a Administração Pública
meios necessário para a sua actuação eficaz, no desenvolvimento de actividades à satisfação das
necessidades colectivas.
A Administração Pública deve dispor de meios para impor as suas vontades e impedir que os
particulares as resistam.
A manifestação do poder pela Administração Pública torna-se imperiosa na medida em que nem
sempre os cidadãos poderão interpretar da melhor maneira a sua intenção.
A Administração Pública pode-se entender o interesse público como o interesse geral, de todos,
mas em contrapartida continuar a existir cidadãos a não acatarem voluntariamente às suas
decisões. É nesta perspectiva que a Administração Pública passa a se caracterizar como poder.
109
O poder é a possibilidade de alguém eficazmente impor aos outros o respeito da própria conduta
ou a capacidade de um indivíduo ou grupo modificar o comportamento de outros indivíduos ou
grupo (DE AMARAL).
Para o Estado poder satisfazer as necessidades colectivas, garantir a sua conservação e

organização os seus órgãos devem estar dotados de poder.
A própria lei é que faculta este poder aos órgãos de Administração Pública para estes imporem à
generalidade dos cidadãos.
Sendo o Estado o garante da ordem legal e normativa, ele deve regular o comportamento dos
cidadãos. O Estado deve ter uma acção imperativa sobre os cidadãos e estes devem obedecer.
A necessidade de utilização do poder deriva da eventual resistência do cidadão em acatar uma

decisão da Administração Pública.
As decisões administrativas serão mais consentidas quanto mais legítimas se mostrarem,

significando que entre o poder e a legitimidade existe uma relação de eficácia. O poder do
Estado deve ser consentido pelos cidadãos, e para tal, ele deve ser legítimo. Não sendo legítimo,
menor também será o seu consentimento. A utilização do poder por parte do Estado será em
situações de resistência de uma decisão administrativa (HENRIQUES & CABRITO).
Estudo efectuado por Max Weber sobre a dominação, concluiu que existem 3 tipos de
autoridades
 Autoridade Carismática, legitimada pela qualidade pessoal do chefe;

 Autoridade Tradicional, legitimada por uma ideia de continuidade; e
 Autoridade Legal-Racional, legitimada pela razão e pela Lei.
O cidadão ao consentir a uma decisão administrativa é porque se trata de uma autoridade legal, a
legitimidade está na lei. O cidadão obedece a lei, regularmente aprovada. É neste tipo de
autoridade que encontramos o poder da Administração Pública, pois, o cidadão obedece a lei.
A Administração Pública é um verdadeiro poder porque define, de acordo com a lei, a sua
própria conduta e dispõe de meios necessários para impor o respeito dessa conduta.
Os particulares devem acatar às decisões da Administração Pública sob pena de, sem necessidade
de sentença judicial, estes serviços imporem coercivamente o que decidiu. A executoriedade de
110
um acto administrativo não é suspenso porque a discussão está seguindo nos Tribunais. A isto se
chama de privilégio de execução prévia na medida em que a Administração Pública
antecipadamente executa a sua decisão, independentemente do caso estar a correr nos Tribunais.
Para além do privilégio de execução prévia, a Administração Pública dispõe de outros poderes,
a saber: o poder de expropriação, o poder regulamentar, bem como os poderes que exerce no
quadro da gestão de contratos administrativos, na aquisição de bens do domínio público ou
privado das pessoas públicas e ainda o poder discricionário.
Poder Regulamentar ou função regulamentar é atribuição conferida pela Constituição ao Poder

Executivo (Administração Directa ou Indirecta do Estado) para produzir regulamentos, sem a
participação ordinária ou regular do Poder Legislativo. O Poder Executivo exerce várias
actividades normativas (especialmente editando medidas provisórias), além de celebrar tratados
internacionais e sancionar e vetar projectos, mas também é dotado de competência para a edição
de regulamentos. Diante do dinamismo e complexidade das sociedades contemporâneas, houve
ampliação das funções regulamentares, ao mesmo tempo em que verificou-se redução das
matérias reservadas à lei (delegificação ou deslegalização, vivida na Espanha, Itália e Brasil, p.
ex.), sem que isso tenha violado a legitimidade democrática na produção normativa, pois Chefes
do Executivo também são eleitos pelo povo nas sociedades democráticas. O Poder
Regulamentar é exclusivo do Poder Executivo para edição de diversas modalidades de
regulamentos, e diferencia-se da função reguladora que diz respeito a várias medidas e
instrumentos estatais de organização e de gestão de áreas de interesse público e social. No
quadro da desconcentração e da descentralização da Administração Pública, o Poder
Regulamentar é atribuído pelas constituições aos Chefes Executivos dos órgãos locais do Estado
e das autarquias locais, universidades públicas, agências reguladoras e outros entes estatais,
sempre para edição de actos normativos que detalham preceitos da constituição ou das leis.
Nos termos dos artigos 158º e 210º da Constituição da República de Moçambique, os

titulares do Poder Regulamentar do Estado são o Presidente da República e o Conselho de
Ministros.
Quanto as autarquias locais moçambicanas, estas dispõem de Poder Regulamentar próprio

sobre matéria integrada no quadro das suas atribuições, no limite da Constituição, das leis e
111
dos regulamentos emanados das autoridades com o poder tutelar (artigos 278º da C. R. e 11º
da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).
As Autarquias Locais estão dotadas de poderes públicos, poder de autoridade, elas têm
capacidade de definir a sua própria conduta e definir a conduta alheia de forma obrigatória.
Ex.: A autarquia tem o poder de expropriar o seu terreno já atribuído a alguém para o bem
público.
Importa clarificar que os actos regulamentares praticados pelas autoridades municipais são
subordinados as regras nacionais e aos Princípios de Direito (artigo 14º da Lei nº 2/97, de 18
de Fevereiro).
É muito importante saber que as decisões e deliberações dos órgãos autárquicos que afectem
direitos ou interesses protegidos, imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções,
devem ser expressamente fundamentas e publicadas, mediante afixação, durante trinta dias
consecutivos, na sede da autarquia local(artigos 12º e 13º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).
O Conselho Municipal propõe Regulamentos e Posturas, Planos e Orçamentos e executa as

deliberações e, por sua vez a Assembleia Municipal, aprova Regulamentos, Posturas, Planos
e Orçamentos, fiscaliza e controla as actividades do Conselho e representa a população local.
O Poder Regulamentar das Autarquias Locais (deliberativo nos termos do artigo 34º da Lei nº
2/97, de 18 de Fevereiro) é atribuído à Assembleia Municipal.
Como se poder aferir a partir do nº 3 do artigo 45º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro que
atribui a competência à Assembleia Municipal de aprovar os regulamentos e outros
instrumentos autárquicos.
Trabalho proposto
Em grupo ou individualmente estudar o texto da unidade e dissertar sobre:
“A importâncias dos poderes da Administração Pública”
112
Unidade 13
Princípios Gerais que devem nortear a

actuação da Administração Pública
1. Identificar os princípios gerais que devem nortear a actuação da

2. Explicar o significado de cada princípio.

Objectivos
3. Demonstrar a importância dos princípios gerais da
Administração Pública para os administrados.
4. Explicar os limites do poder discricionário.
Introdução
“A Administração Pública, seja qual for o seu sistema, está subordinada à Lei e ao Direito”. Isto
significa que a Administração Pública está subordinada não só às normas jurídicas, como
também aos princípios jurídicos, especialmente os Princípios Gerais de Direito Administrativo.
Aliás, se observar com muita atenção os preceitos constitucionais notarás que neles o Direito
Administrativo marca uma presença significativa. Isto quer dizer que as constituições modernas
não se restringem às «constituições políticas» em sentido restrito, ou «constituições do Estado»,
em sentido próprio. As constituições modernas são verdadeiras constituições administrativas pois
113
elas contêm normas jurídicas do Direito Constitucional Administrativo, ou Direito
Administrativo Constitucional. É na constituição que se encontram as bases do Direito
Administrativo.
A nossa constituição de 2004 é a principal fonte do nosso Direito Administrativo, veja as

disposições do artigo 249º.
A Administração Pública moçambicana surge para prosseguir o interesse público e na sua actuação deve
respeitar os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.
Contudo, isso não basta, pois deve-se assegurar que haja impossibilidade dela pode r ser feita de qualquer
maneira, ela deve-se guiar por certos valores e regras e não de forma arbitrária. O princípio da
prossecução do interesse público é o guia da Administração Pública, pois, ela move-se com vista a
implementar o interesse geral.
Para além deste princípio motor da nossa Administração Pública existem outros tantos, que o
complementam, não menos importantes, constantes na nossa Legislação Administrativa Básica.
Princípio da prossecução do interesse público
A administração Pública actua, move-se e funciona para prosseguir o interesse público e para tal
ela faz dentro do respeito de certos limites e valores. O princípio motor da Administração
Pública é o da prossecução do interesse público.
O interesse público como o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum. Para
ele, o interesse público representa a esfera das necessidades a que a iniciativa privada não pode
responder e que são vitais para as comunidades na sua totalidade (CAETANO).
Este princípio tem numerosas consequências práticas, tais como:
 A Lei é que define o interesse público; não pode ser a Administração Pública a definir,
salvo se Lei a habilitar para o efeito;
 A noção de interesse público é de conteúdo variável; o que ontem foi considerado

conforme ao interesse público, hoje poderá ser contrário e o que hoje é tido como
inconveniente, pode amanhã ser considerado vantajoso. Não é possível definir o interesse
público de uma forma rígida e inflexível;
114
 Definido o interesse público pela Lei, a sua prossecução pela Administração é
obrigatória;
 Se um órgão da Administração praticar um acto que não tenha por motivo determinante o
interesse público, este acto estará viciado por desvio de poder, e por conseguinte, o acto é
ilegal, anulável contenciosamente;
 A prossecução do interesse privado em vez do interesse público, por parte de qualquer

órgão ou agente de Administração no exercício das suas funções, constitui corrupção, e
como tal acarreta um conjunto de sanções, quer administrativas, quer penais, para quem
assim proceder; e
 A obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração que adopte em

relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis do ponto de vista
administrativo (técnico financeiro).
Princípio da legalidade
O Princípio da Legalidade, é sem dúvida, um dos mais importantes princípios gerais de Direito
aplicáveis à Administração Pública, e que, aliás, se encontrava consagrado como princípio geral
do Direito Administrativo antes mesmo que a Constituição o mencionasse explicitamente
(CAETANO).
O Princípio da Legalidade era tradicionalmente definido da seguinte maneira:
Nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar actos que
possam lesar ou contender com interesses alheios se não em virtude de uma norma geral
anterior.
Esta definição consiste fundamentalmente numa proibição: A proibição de a Administração

Pública lesar os Direitos ou interesses dos particulares, salvo com base na Lei. O Princípio da
Legalidade aparecia encarado como um limite à acção administrativa, limite este estabelecido no
interesse dos particulares.
A doutrina mais recente entende o Princípio da Legalidade de outra maneira:
Os órgãos e agentes de Administração Pública só podem agir com fundamento na Lei e dentro
dos limites por ela impostos.
115
O Princípio da Legalidade aparece agora definido de uma forma positiva. Diz-se o que a Administração
Pública deve ou pode fazer, e não apenas aquilo que ela está proibido de fazer. Em segundo lugar, cobre e
barca todos aspectos da actividade administrativa e não apenas aqueles que possam consistir na lesão dos
Direitos ou interesse dos particulares. O Princípio da Legalidade visa também proteger o interesse
público, e não apenas o interesse dos particulares. Em terceiro lugar, a Lei não é apenas um limite à
actuação da Administração, é também o fundamento da acção administrativa. Quer isso dizer que, hoje
em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a Lei lho
proibir.
Portanto, é a Lei Administrativa que confere poderes de autoridade para o prosseguimento do

Princípio da igualdade
Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo Princípio da
Igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar
de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território
de origem, religião, convicção política ou ideológica, instrução, situação económica ou condição
social.
A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o
que é juridicamente diferente, na medida da diferença (CAETANO).
O Princípio da Igualdade se protege fundamentalmente em duas direcções:
 Proibição da discriminação
Uma medida é discriminatória, e é, por conseguinte, proibida por violação do Princípio

da Igualdade.
 Obrigação da diferenciação
A obrigação da diferenciação parte da ideia de que a igualdade não é absoluta.
O Princípio da Igualdade manda tratar por igual as situações que forem juridicamente idênticas,
mas, como vimos, aceita tratamento desigual para as situações que forem diferentes. Daí que
haja, na própria Constituição da República e nas Leis a previsão e adopção de medidas
administrativas especiais de protecção em relação aos mais desfavorecidos, em relação às classes
116
mais pobres da sociedade, ou em relação àqueles grupos de pessoas que pela sua situação física
ou social careçam de uma protecção mais forte, designadamente a protecção especial à infância,
à juventude, à terceira idade, aos trabalhadores, etc. É aí que decorre a necessidade de tratar
desigualmente o que deveria ser igual, as chamadas discriminações positivas.
Princípio da publicidade
A publicidade é a operação pela qual as decisões administrativas são levadas ao conhecimento

dos interessados. As formalidades de publicidade permitem determinar o momento a partir do
qual o acto entra em vigor (CAETANO).
Distingue-se geralmente, como forma de publicidade, a publicação da notificação.
A publicação é um modo de publicidade impessoal, que é inserido numa colectânea oficial (por
exemplo, o Boletim da República). Em certos casos, a Constituição da República, a Lei ou os
Regulamentos administrativos, impõem um determinado modo de publicação. É o caso dos
Decretos e Despachos Presidenciais e dos Decretos e Resoluções do Conselho de Ministros que
são publicados no Boletim da República. Também é o caso das Deliberações e decisões das
Autarquias Locais. O n.º 1 do Artigo 13 da Lei 2/97, de 18 de Fevereiro, considera que as
Deliberações e decisões dos órgãos das Autarquias são publicadas, mediante afixação, durante 30
dias consecutivos, na Sede da Autarquia Local.
A notificação é a operação pela qual uma autoridade administrativa informa oficial e

pessoalmente aos destinatários de uma decisão administrativa. É um modo de publicidade
pessoal.
As medidas de publicidade são muito importantes porque elas determinam normalmente o

momento da entrada em vigor da decisão administrativa e a sua executoriedade.
Princípio do respeito pelos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos
A prossecução do interesse público não o único princípio que a nossa constituição impõe à
Administração Pública moçambicana. Ela deve prosseguir o interesse público, mas respeitando
em simultâneo os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Está aqui a essência do
117
Direito Administrativo, que se caracteriza pela necessidade permanente de conciliar as
exigências do interesse público com as garantias dos particulares.
Do que acabamos de dizer pode-se aferir de que para além do princípio da legalidade, existem
outros mecanismos jurídicos que visam conferir uma protecção autónoma e respeito integral dos
direitos e liberdades fundamentais dos administrados.
Há uma variedade de tais mecanismos e deles podemos destacar:
 A possibilidade de suspensão jurisdicional da eficácia do acto administrativo, quando da

sua execução possam resultar prejuízos de difícil reparação para o particular;
 Extensão do âmbito da responsabilidade da Administração por acto ilícito culposo e aos
danos causados por factos casuais;
 Concessão aos particulares de direito de participação e informação, no procedimento
administrativo, antes de tomada a decisão final;
 Imposição do dever de fundamentar em relação aos actos administrativos que afectem
directamente os interesses legalmente protegidos dos particulares;
 Abertura aos particulares de uma via contenciosa não fundada em ilegalidade para obter o
reconhecimento de um direito subjectivo ou de um interesse legítimo;
 Imposição expressa do limite do respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos
cidadãos às actividades de natureza policial (art. 254ª C.R.);
 Alargamento constitucional da responsabilidade civil da Administração (Estado) aos
casos em que o dano a indemnizar consista apenas em violação de direitos, liberdades ou
garantias do cidadão (art. 58º C. R.);
 Concessão do direito de acesso dos particulares ao Provedor de Justiça, a fim de prevenir
e reparar injustiças, sobretudo quando não consistam simultaneamente em ilegalidades
(art. 256º e seguintes da C.R.).
Poder discricionário da Administração
O Poder Discricionário é aquele que o Direito concede à Administração Pública para a prática de
actos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.
Distingue-se do poder vinculado pela maior liberdade de acção que é conferida ao
Administrador. Se para a prática de um acto vinculado, a autoridade pública está adstrita à Lei
118
em todos os seus elementos formadores, para praticar um acto discricionário é livre, no âmbito
em que a Lei lhe concede essa faculdade (CAETANO).
Como exemplo do exercício do Poder Discricionário, temos a nomeação para o cargo, em

comissão de serviço, acto em que o Administrador Público possui uma liberdade de escolha, ou
seja, pode nomear aquele que for da sua total confiança, não se exigindo nenhuma selecção
prévia.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Identificar os princípios gerais que devem nortear a actuação da Administração Pública.
2. Explicar o significado de cada princípio.
3. Demonstrar a importância dos princípios gerais da Administração Pública para os

administrados.
4. Explicar os limites do poder discricionário.
119
Unidade 14
Meios da Acção de Administração

Pública
1. Entender as fontes da legalidade administrativa.
2. Explicar a importância das fontes da legalidade administrativa.
Objectivos 3. Identificar e aplicar correctamente as fontes da legalidade

administrativa e os meios ou instrumentos técnico-jurídicos da
acção da Administração Pública.
Introdução
A Administração Pública deve dispor de meios para impor as suas vontades e impedir que os
particulares as resistam.
A manifestação do poder pela Administração Pública torna-se imperiosa na medida em que nem
sempre os cidadãos poderão interpretar da melhor maneira a sua intenção.
O cidadão ao consentir a uma decisão administrativa é porque se trata de uma autoridade legal, a
legitimidade está na lei. O cidadão obedece a lei, regularmente aprovada. É neste tipo de
autoridade que encontramos o poder da Administração Pública, pois, o cidadão obedece a lei.
A Administração Pública é um verdadeiro poder porque define, de acordo com a lei, a sua
própria conduta e dispõe de meios necessários para impor o respeito dessa conduta.
Os particulares devem acatar às decisões da Administração Pública sob pena de, sem necessidade
de sentença judicial, estes serviços imporem coercivamente o que decidiu. A executoriedade de
um acto administrativo não é suspenso porque a discussão está seguindo nos Tribunais.
120
administrativos.
Segundo alguns autores, o acto tácito pode, igualmente, ser considerado, de alguma maneira,
uma forma de prossecução da actividade administrativa. A esta enumeração jurídica convêm
adicionar as operações materiais que reúnem todos aqueles actos não jurídicos e que são
praticados por estruturas administrativas, designadamente serviços e que servem para dar
execução às decisões administrativas.
Quando se fala de meios da acção da Administração Pública, refere-se aos meios de autoridade
de que ele se dispõe para legitimar e fazer valer as suas decisões, nomeadamente, o comando
unilateral baseado na norma e nas suas decisões.
Os principais meios da acção administrativa são: a lei administrativa, o regulamento

administrativo, o acto administrativo e o contrato administrativo.
Por uma razão técnico-metodológica ou técnico-didáctica não trataremos de forma individual

cada um destes meios nesta unidade, cada meio é tratado numa sua unidade própria.
Vimos, entretanto, que o cidadão ao consentir a uma decisão administrativa é porque se trata de
uma autoridade legal, a legitimidade está na lei. Todo o cidadão é presumido que obedece a lei,
regularmente aprovada. Assim sendo, importa tratar estudar de forma genérica e particular o
princípio da legalidade.
O Princípio da Legalidade
« Tout arrive par hasard et par nécessité»

Démocrite
« Les lois ont besoin d’esprit… Quand il n’est pas nécessaire de faire une loi, il est
nécessaire de ne pas en faire»
Montesquieu
I. O enfoque genérico
O Direito e a legalidade se impõem à Administração Pública e aos seus agentes como se impõem
aos particulares. A submissão da Administração Pública e dos seus agentes ao Direito domina
toda a teoria dos actos administrativos, o que quer dizer que a Administração Pública e os seus
121
agentes são submetidos às regras do Direito. A Lei, que é a encarnação da vontade geral, se
impõe às autoridades administrativas, como se impõe aos indivíduos: « Nul n’est censé ignorer
la loi».
A submissão das autoridades administrativas às regras do Direito é uma garantia dos cidadãos
contra as arbitrariedades, as incoerências ou a ineficácia da acção administrativa.
A. 1. As Fontes da Legalidade
As fontes da legalidade dos actos administrativos são numerosas, diversificadas e devidamente

hierarquizadas.
Certas normas, as mais altas na hierarquia, se impõem a partir do exterior da Administração

Pública(1), outras são as regras do Direito Administrativo moçambicano, que emanam da
Administração, aceitando de ser por elas regulada(2). E, para além destas se devem acrescentar
as regras postas pelos tribunais, que contêm certos princípios fundamentais do Direito,
constituindo, desta forma, o florão da Jurisprudência Administrativa(3).
1. Regras escritas externas a Administração Pública

A. A Constituição e o seu Preâmbulo
a) A Constituição
Trata-se da norma jurídica suprema que encabeça o Ordenamento Jurídico do País, ela se impõe
de maneira imediata às autoridades administrativas como ao Legislador, quer dizer, que se as
autoridades administrativas tomarem uma decisão contrária à Constituição o juiz administrativo
se pronunciará a sua anulação.
b) O Preâmbulo da Constituição
Curto mas muito substancial pelas suas referências aos momentos históricos da Luta Armada de
Libertação Nacional e aos grandes anseios seculares do Povo moçambicano, que aglutinou todas
as camadas patrióticas da sociedade moçambicana num mesmo ideal de liberdade, unidade,
justiça e progresso, …
B. Normas do Direito Público Internacional
Acordos, Convenções e Tratados internacionais.
Exs:
122
 A Declaração Universal dos Direitos do Homem ( N.U.-10.12.1948);
 A Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos ( O. U. A. –
Julho/1981).
C. As leis da República em geral.

D. As regras editadas pela Administração Pública
As regras escritas e editadas pela Administração Pública são, igualmente, variadas, mais
devidamente hierarquizadas, segundo a sua força jurídica e segundo a hierarquia da autoridade
de que emanam, podendo ser:
a) Decretos, Regulamentos, etc;

b) Decisões individuais;
c) Os contratos da Administração.
A Administração Pública moderna também e uma Administração condicionante, quer dizer,

capaz de produzir grande parte das normas que a regulam, ela própria, a sua actuação e o seu
comportamento perante o exercício dos direitos e interesses individuais dos particulares.
E. As regras de Direito criadas pelo Juiz ( decisões da Justiça)

A Jurisprudência.
As decisões da justiça se impõem às autoridades administrativas, quer sejam do juiz

administrativo, quer sejam do juiz judicial.
E ainda os princípios gerais do Direito e a doutrina.
Entretanto, observa-se sobre o seguinte: - que as autoridades administrativas para editar normas
usam como fundamento as suas competências, suas atribuições e o poder discricionário, sendo,
este poder limitado, com vista a salvaguardar os direitos de terceiros.
i- O poder discricionário
Existe o poder discricionário quando as autoridades administrativas se dispõem de uma certa

liberdade de acção ou de decisão;
ii - Competência ligada:
123
Existe competência ligada quando a administração é, em parte obrigada a agir, mas doutra parte
é obrigada a agir num determinado sentido, sem possibilidade de apreciar ou de escolher entre
várias alternativas.
II. O enfoque particular
A este propósito não parece despiciendo transcrever o disposto no artigo 249º da Constituição da
República.
Artigo 249º
( Princípios fundamentais)
1. A Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os

direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.
2. Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e a lei e actuam
com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade e da justiça.
Ora, a estes princípios devem obediência e respeito directo e imediato as diferentes estruturas
administrativas e têm o seu desenvolvimento legislativo nos diplomas legais, que formam a
Legislação Administrativa Básica (LAB).
A Legislação Administrativa Básica (LAB) é uma colectânea de legislação ou de textos que

regem a actividade administrativa do Estado, sendo constituída por leis e regulamentos. Por
exemplo:
 Constituição da República;
 Lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a formação da vontade da Administração
 Lei nº 7/2012, de 8 de Fevereiro, que aprova a lei de base da Organização e
 Lei nº 14/2009, de 17 de Março, que aprova o Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes
do Estado;
 Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, que aprova o Sistema de Administração Financeira do Estado
(SISTAFE);

124
 Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, que aprova o quadro jurídico para implantação das
autarquias locais;
 Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, que aprova o quadro legal dos órgãos locais do Estado;
 A Lei nº 11/97, de 31 de Maio - Define e estabelece o regime jurídico-legal das finanças
e património das autarquias locais;
 Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, que reformula o Sistema tributário autárquico e o

harmoniza com a Lei de Base do Sistema Tributário, a Lei nº 15/2002, de 26 de Junho e
introduz alterações com vista à observância da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro
(SISTAFE);
 Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, que aprova as Normas de Funcionamento dos

Serviços da Administração Pública;
 Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o Regulamento de Contratação de
Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado;
 Decreto nº 23/2007, de 9 de Agosto, que aprova o Regulamento do Património do Estado;
 Decreto nº 5/2005, de 12 de Abril, que atribui aos Governadores Provinciais e aos
Administradores Distritais competências no âmbito da gestão dos Recursos Humanos do
Estado;
 Decreto nº 15/2000, de 20 de Junho, que estabelece formas de articulação dos órgãos
locais do Estado com as autoridades comunitárias;
 Decreto nº 65/2003, de 31 de Dezembro/Decreto nº 52/2006, de 26 de Dezembro - –
Designa o representante da Administração nas circunscrições cuja área de jurisdição
coincide total ou parcialmente com a da autarquia local;
 Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto - Estabelece o quadro de transferência de funções
e competências dos órgãos do Estado para as autarquias locais;
 Decreto nº 52/2000, de 21 de Dezembro – Código Tributário Autárquico;
 Diploma Ministerial nº 107-A/2000, de 25 de Agosto, que aprova o Regulamento do

Decreto nº 15/2000, de 20 de Junho, que estabelece formas de articulação dos órgãos
locais do Estado com as autoridades comunitárias;
 Diploma Ministerial nº 80/2004, de 14 de Maio ( Aprova o Regulamento da Articulação
dos Órgãos das Autarquia Locais com as Autoridades Comunitárias).
125
O princípio da legalidade, como muitos autores do Direito Administrativo sublinham, domina
toda a teoria de actos administrativos, significa que a administração é submetida ao Direito. A
lei, encarna a vontade geral, se impõe à administração como ela se impõe aos indivíduos.
Foi dito o suficiente que a Administração, no Estado moderno, está submetida a leis que
instituem os órgãos, delimitam a sua competência e regulam o respectivo comportamento e
exercício, marcando ao mesmo tempo barreiras defensivas dos interesses individuais e sociais
que o Estado e suas instituições e agentes devem respeitar.
Trabalho proposto
Em grupo ou individualmente estudar o texto da unidade e fazer uma reflexão sobre a
Legislação Administrativa Básica de Moçambique.
126
Unidade 15
O Acto Administrativo
1. Conceituar acto administrativo.
2. Identificar os elementos essenciais a volta dos quais se pode

analisar o acto administrativo.
Objectivos
3. Explicar as condições de existência do acto administrativo.
4. Alistar e explicar os requisitos do acto administrativo.
5. Classificar os actos administrativos.
6. Explicar as extinção dos actos administrativos.
Introdução
O Acto Administrativo é a expressão da Administração Pública em sentido formal, ou seja, trata-

se de um acto através do qual se manifesta a actividade da Administração Pública. Quanto à
noção de acto administrativo, este é, segundo Rogério Soares: uma estatuição autoritária, relativa
a um caso concreto, praticado por um sujeito de Direito Administrativo, no uso de poderes de
Direito Administrativo, destinado a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
Deste modo, em concreto, trata-se de uma estatuição autoritária, pois o que a Administração vai
fazer é definir direitos, deveres e interesses de forma autoritária, porque se traduz no exercício do
seu "ius imperium", e vai fazê-lo de forma vinculativa, imperativa e unilateral, uma vez que se
impõem independentemente da vontade do destinatário. É relativa a um caso concreto, pois o
acto administrativo é concreto e individual (o que o distingue, desta forma, das normas jurídicas,
já que estas são gerais e abstractas). É praticado por um sujeito de Direito Administrativo, pois
127
podem ser praticados pela Administração Estadual Directa, Administração Estadual Indirecta ou
Administração Autónoma. É praticado no uso de poderes de Direito Administrativo, pois é este
que lhe confere poderes de autoridade para que possa, assim, determinar uma estatuição.
Destinada a produzir efeitos jurídicos externos, pois vão-se repercutir na esfera jurídica dos particulares,
podendo ser: (i)positivos, onde a Administração manifesta a sua vontade de forma favorável ou
desfavorável; (ii) negativos, em que a Administração não manifesta a sua vontade, negando-se a produzir
efeitos jurídicos externos (este é o chamado "silêncio da Administração", sob a forma de indeferimento
tácito ou deferimento tácito).
O assunto acto administrativo é extenso e complexo.
Conceito de Acto Administrativo
A expressão acto administrativo é origem francesa. Certo que devido a sua origem podia-se
esperar que a tratássemos com base na literatura francesa, mas porque fez fortuna e entrou na
terminologia corrente do Direito Administrativo, das leis e da doutrina, nem sempre com um
preciso significado técnico, preferi escolher a literatura brasileira e portuguesa para o seu
tratamento.
Acto administrativo - é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que,

agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e
declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.
A nossa Administração Pública fala de acto administrativo definitivo e executório – decisão com
força obrigatória e dotada de uma exequibilidade sobre um determinado assunto, tomada por um
órgão de uma pessoa colectiva de Direito Público
Um acto administrativo é o acto jurídico que concretiza o exercício da função administrativa do

Estado. Como todo acto jurídico, constitui, modifica, suspende, revoga situações jurídicas. Em
geral, os autores adoptam o conceito restrito de acto administrativo, restringindo o uso do
conceito aos actos jurídicos individuais e concretos que realizam a função administrativa do
Estado. O acto administrativo é a forma jurídica básica estudada pelo Direito Administrativo.
128
Para José dos Santos Carvalho Filho, o acto administrativo é a exteriorização da vontade de
agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de direito público,
visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, " o acto administrativo é toda manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos seus administrados ou a si própria."
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a "declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por
órgão judicial."
O Prof. Dr. Marcelo Caetano define acto administrativo como “conduta voluntária de um órgão
da Administração Pública que, no exercício de um poder público e para prossecução de
interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto”.
Para ele o acto administrativo se analisa em volta dos seus elementos essenciais:
i. Tem de consistir na conduta de um órgão da Administração Pública no exercício de um

poder público;
ii. Essa conduta deve ser voluntária;
iii. Deve ter por objecto a produção de efeitos jurídicos num caso concreto;
iv. O seu fim há-de ser a prossecução de interesses postos por lei a cargo do órgão que se
pronunciou.
Entretanto, não se deve confundir os elementos essenciais de um acto administrativo com os seus
requisitos ou seus pressupostos.
Condições de existência
129
 A administração pública deve usar de sua supremacia de poder público para a execução do ato
administrativo. Todo acto administrativo é acto jurídico de Direito Público. Há actos da
Administração que não são actos administrativos em sentido estrito, pois a Administração
também pode praticar actos de Direito Privado. Os actos de Direito Privado praticados pela
Administração estão na categoria dos actos da administração, mas não na categoria dos actos
administrativos.
 Mantenha manifestação de vontade apta;

 Provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma legal.
Requisitos dos actos administrativos
São os requisitos para a validade de um acto administrativo:
1. Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes públicos para que exerçam suas
funções com eficiência e assim assegurem o interesse público. A competência é um poder-dever,
é uma série de poderes, que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam
cumprir a contento seu dever de atingir da melhor forma possível o interesse público. Nenhum ato
será válido se não for executado por autoridade legalmente competente. É requisito de ordem
pública, ou seja, não pode ser derrogado pelos interessados nem pela administração. Pode, no
entanto, ser delegada (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro
hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a competência para cumprir
determinado ato atribuído a outro inferior). Se a competência for, legalmente, exclusiva de certo
órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada.
1.1.Características da competência:
a. A mais importante de todas as característica desse requisito é a irrenunciabilidade, que tem

carácter relativo, e o que a relativiza são os institutos da delegação e avocação.
b. Inderrogabilidade: A competência não pode ser derrogada, isto é, a modificação de seu conteúdo
ou titularidade não pode ser operada por mero acordo de vontades entre particulares e/ou agentes
públicos. Trata-se de uma característica de carácter absoluto.
c. Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes públicos que actuem além da lei, ou seja, além das
competências previstas em lei. Tem carácter relativo, pois se refere ao exercício da competência
(passível de transferência através delegação e avocação) e não à sua titularidade.
130
d. Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O agente público é
obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo, salvo nas hipóteses a que a lei estabelece
prazos da administração.
2. Finalidade
Deve sempre ser o interesse público. É o objectivo que a administração pretende alcançar com a prática
do ato administrativo, sendo aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o
administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse público e a finalidade
específica prevista em lei para aquele ato da administração. É nulo qualquer ato praticado visando
exclusivamente ao interesse privado, no entanto é válido o ato visando ao interesse privado (desde que,
cumulativamente, ele vise também ao interesse público).
3. Forma
É o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal.

Em sentido amplo, a forma é o procedimento previsto em lei para a prática do ato administrativo. Em
sentido estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem estar presentes no ato
administrativo.
4. Motivo
É a situação de direito ou de fato que autoriza ou determina a realização do ato administrativo, podendo
ser expresso em lei (actos vinculados) ou advir do critério do administrador (ato discricionário)2 . Difere
da motivação, que é a exposição dos motivos.
5. Objecto ou conteúdo
É o efeito jurídico imediato que o ato deve produzir. Por exemplo, o ato administrativo de demissão
produz o desligamento do servidor público.
6. Teoria dos motivos determinantes
131
Segundo essa teoria, o motivo do acto administrativo deve sempre guardar compatibilidade com
a situação de fato que gerou a manifestação de vontade. Assim sendo, se o interessado
comprovar que inexiste a realidade fáctica mencionada no acto como determinante da vontade,
estará ele irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. É de ressaltar que sempre que o
motivo for discricionário o objecto também será.
7. Mérito
O conceito de mérito do acto administrativo — empregue entre os administrativistas por

influência da doutrina italiana — traduz-se na valoração dos motivos e na escolha do objecto
desse ato, tarefas que podem ser expressamente atribuídas pela lei ao agente que realizar
determinados actos nela previstos. A conveniência, oportunidade e justiça do ato administrativo
somente podem ser objecto de juízo da Administração Pública quando o acto a ser praticado for
caracterizado em lei como discricionário.
Os actos administrativos podem ser classificados em discricionários ou vinculados. Os actos

discricionários são actos realizados mediante critérios de oportunidade, conveniência, justiça e
equidade, implicando maior liberdade de actuação da Administração. Em análise sob o ângulo
dos requisitos do ato administrativo, competência, finalidade e forma sempre vinculam o
administrador, mesmo nos actos discricionários. Assim, apenas motivo e objecto tornam-se mais
abertos para a livre decisão do administrador no caso de um ato discricionário.
Os actos administrativos vinculados, ao seu turno, possuem todos os seus requisitos definidos em
lei, de modo que não está presente nesses actos o conceito de mérito. Nos actos vinculados, o
administrador não tem liberdade de actuação e está rigidamente atrelado ao que dispõe a lei.
A doutrina jurídica brasileira frisa a diferença entre discricionariedade e arbitrariedade. Mesmo

nos actos discricionários, a liberdade de decisão da Administração Pública fica limitada pelas
balizas da legislação. Se a apreciação subjectiva do administrador não se ativer aos limites
permitidos em lei, tornar-se-á um juízo arbitrário e passível de questionamento.
8. Atributos
132
i. Presunção de legitimidade ou de legalidade: Decorrente do princípio da legalidade da
administração, o que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do acto
administrativo, ou seja, todos os actos nascem com ela. Tal pressuposto faz com que o
ónus da prova em questão de invalidade do acto administrativo se transfira para quem a
invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução, mesmo arguido de vícios que o
invalidem.
ii. Autoexecutoriedade: torna possível que a administração execute de imediato o ato
administrativo, independentemente de ordem judicial. Existem duas excepções para a não
auto-executoriedade, sendo que umas delas é que tem que haver o processo de execução.
iii. Imperatividade ou Coercibilidade: impõe a coercibilidade para o cumprimento ou
execução do acto administrativo, decorrendo da própria existência do ato,
independentemente da declaração de validade ou invalidade daquele.
iv. Exigibilidade: coerção indirecta, no Direito Administrativo corresponde à multa.
v. Tipicidade: O acto administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela
lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de
certo tipo de acto em espécie. A esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre
estabelecer os tipos de actos e suas consequências, garantindo ao particular que a
Administração Pública não fará uso de actos inominados, impondo obrigações da forma
não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de actos totalmente
discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei,
contudo a tipicidade está presente somente nos actos administrativos unilaterais.
9. Procedimento administrativo
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um acto final objectivado pela
administração pública. Constitui-se de actos intermediários, preparatórios e autónomos, porém,
sempre interligados, de maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo e forma ao ato principal.
10. Classificação
 Quanto à supremacia do Poder Público
133
o Actos de império ou imperativos: actos onde o poder público age de forma imperativa
sobre os administrados, impondo-lhes obrigações, por exemplo. Exemplos de actos de
império: a desapropriação e a interdição de actividades.
o Actos de expediente: são aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que
tramitam no interior das repartições.
o Os actos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação
em que a Administração é locatária) não são actos administrativos, mas são actos da
Administração. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma
ampla(qualquer ato que seja da administração como sendo administrativo), os actos de
gestão são actos administrativos.
 Quanto à natureza do acto

o Actos-regra: traçam regras gerais (regulamentos).
o Actos subjectivos: referem-se a situações concretas, de sujeito determinado.
o Actos-condição: são os que permitem que o administrado escolha se irá submeter-se à
regulamentação do poder público, ou seja, somente surte efeitos caso determinada
condição se cumpra.
 Quanto ao regramento
o Actos vinculados: possui todos seus elementos determinados em lei, não existindo
possibilidade de apreciação por parte do administrador quanto à oportunidade ou à
conveniência. Cabe ao administrador apenas a verificação da existência de todos os
elementos expressos em lei para a prática do ato. Caso todos os elementos estejam
presentes, o administrador é obrigado a praticar o ato administrativo; caso contrário, ele
estará proibido da prática do acto.
o Actos discricionários: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre o objecto do
ato, devendo pautar suas escolhas de acordo com as razões de oportunidade e
conveniência. A discricionariedade é sempre concedida por lei e deve sempre estar em
acordo com o princípio da finalidade pública. O poder judiciário não pode avaliar as
razões de conveniência e oportunidade (mérito), apenas a legalidade, a competência e a
forma (exteriorização) do acto.
 Quanto à formação
o Actos simples: resultam da manifestação de vontade de apenas um órgão público.
o Actos complexos: resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão público.
134
o Actos compostos: são os praticados por um órgão, porém necessitam da aprovação de
outro órgão.
 Quanto aos efeitos

o Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser outorgado um
novo direito, como permissão de uso de bem público, ou impondo uma obrigação, como
cumprir um período de suspensão.
o Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de fato ou
de direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a reconhece.
Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de tempo de serviço.
o Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando direitos ou
obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é exemplo desse tipo de
acto.
o Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o acto que põe termo a um
direito ou dever existentes. Cite-se a demissão do servidor público.
 Quanto à abrangência dos efeitos

o Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração Pública,
não atingindo terceiros, como as circulares e pareceres.
o Externos: tem como destinatárias pessoas além da Administração Pública, e, portanto,
necessitam de publicidade para que produzam adequadamente seus efeitos. São exemplos
a fixação do horário de atendimento e a ocupação de bem privado pela Administração
Pública.
 Quanto à validade
o Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade, forma,
motivo e objecto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente
de evento futuro.
o Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser corrigido.
Não produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos actos
administrativos, ele deve ser observado até que haja decisão, seja administrativa, seja
judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito retroactivo, desde o início, entre as
partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os direitos de terceiros de boa-fé que
tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeação de um candidato que não tenha
nível superior para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do erro, o ato é
135
anulado desde sua origem. Porém, as acções legais eventualmente praticadas por ele
durante o período em que actuou permanecerão válidas.
o Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados, convalidados.
Ressalte-se que, se mantido o defeito, o acto será nulo; se corrigido, poderá ser "salvo" e
passar a válido. Atente-se que nem todos os defeitos são sanáveis, mas sim aqueles
expressamente previstos em lei e analisados no item seguinte.
o Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestação de
vontade da Administração Pública. São produzidos por alguém que se faz passar por
agente público, sem sê-lo, ou que contém um objecto juridicamente impossível. Exemplo
do primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar
alguém.
 Quanto à exequibilidade ou executabilidade

o Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando apto a produzir seus
efeitos. Perfeição não se confunde com validade. Esta é a adequação do ato à lei; a
perfeição refere-se às etapas de sua formação.
o Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está apto a produzir
seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou outro requisito
apontado pela lei.
o Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já completou
seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o implemento desse acessório, por isso
não se confunde com o imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como o
casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma data específica.
o Consumado: é o acto que já produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para
realizar. Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de licença para doar sangue.
11. Espécies ou tipos de acto administrativo
Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os actos administrativos em 5 cinco tipos:
 Actos normativos: são aqueles que contêm um comando geral do Executivo visando ao
cumprimento de uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e abstracção
(decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (despacho de nomeação
de um servidor). Segundo Márcio Fernando Elias Rosa são exemplos: regulamento, decreto,
regimento e resolução.
136
 Actos disciplinares: são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes
de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos particulares. Segundo Rosa, são
exemplos: instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens de serviço ou memorandos.
 Actos negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta
a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas
condições impostas ou consentidas pelo Poder Público. De acordo com Rosa, são exemplos:
licença, autorização e permissão.
 Actos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar
um facto, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registos, processos e
arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo. Segundo
Rosa, são exemplos: certidões, atestados e pareceres.
 Actos punitivos: são aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela
Administração, visando a punir as infracções administrativas e condutas irregulares de servidores
ou de particulares perante a Administração. Segundo Rosa, são exemplos: multa administrativa,
interdição administrativa, destruição de coisas e afastamento temporário de cargo ou função
pública.
12. Extinção dos actos administrativos
 Extinção natural: extingue-se pelo natural cumprimento do acto.

 Revogação: em virtude de a administração não mais julgar oportuno e conveniente o acto
administrativo, pode aquela revogá-lo motivadamente e garantindo a ampla defesa dos
interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogação. Assim, todos os
efeitos surgidos enquanto o acto permaneceu válido também o são. A revogação é prerrogativa da
administração, não podendo ser invocada por meio judicial.
 Anulação ou invalidação: se um acto administrativo possuir vícios insanáveis, deve a
administração anulá-lo de ofício ou por provocação de terceiro. Também o judiciário pode anular
tal acto. A anulação age retroactivamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo acto anulado
também são nulos.
 Revalidação: não é espécie de extinção, mas sim o processo de que se vale a administração para
aproveitar actos administrativos com vícios sanáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em
parte. Revalidam-se tais a tos pelos seguintes modos:
1. Rectificação: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierárquico decide sanar o
ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia;
137
2. Reforma ou conversão ou ainda revisão: o novo acto suprime a parte inválida do anterior,
mantendo sua parte válida.
 Cassação: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficiário não cumpre as condições que
permitiam a manutenção do acto e seus efeitos.
 Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um acto administrativo se advir legislação que
impeça a permanência da situação anteriormente consentida, ou seja, o acto perde seus efeitos
jurídicos em virtude de norma superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato.
Com me referi na introdução desta unidade, o assunto sobre o estudo da figura de acto administrativo é
extenso e complexo. Contudo, temos que reter que os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos
actos administrativos são: (i)anulação, revalidação e revogação dos actos administrativos;
(ii)discricionariedade e vinculação na edição de actos e (iii) pressupostos e elementos administrativos dos
actos administrativos.
 Lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a formação da vontade da Administração Pública e estabelece
as normas de defesa dos direitos e interesses dos particulares;
 Lei nº 7/2012, de 8 de Fevereiro, que aprova a lei de base da Organização e Funcionamento da
Administração Pública moçambicana;
 Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, que aprova as Normas de Funcionamento dos Serviços da
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Conceituar acto administrativo.
2. Identificar os elementos essenciais a volta dos quais se pode analisar o acto administrativo.
3. Explicar as condições de existência do acto administrativo.
4. Alistar e explicar os requisitos do acto administrativo.
5. Classificar os actos administrativos.
138
6. Explicar as extinção dos actos administrativos.
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Unidade 16
O Regulamento Administrativo
1. Conceituar o regulamento administrativo.
2. Classificar e explicar os tipos de regulamentos administrativos.
Objectivos
Introdução
O regulamento administrativo é uma fonte muito importante do Direito.
O regulamento administrativo é uma norma jurídica de carácter geral e execução permanente

dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência.
 Como norma jurídica é uma regra de conduta social imposta mediante uma ameaça de
coacção;
 Tem carácter geral ou impessoal, e portanto aplica-se a todos os cidadãos indistintamente,
que em igualdade de condições nele contempladas: prevê e regula sem acepção de
pessoas;
 É de execução permanente, isto é, tem uma vigência com certa duração, no decurso da
qual é aplicável a todos os casos que surgirem e caiam nos domínios regulados;
 É dimanado de uma autoridade administrativa e versa matérias da competência
administrativa, e este elemento nos dá a diferença última, que permite individualizar o
regulamento relativamente à lei e distinguir o regulamento de administração dos
regimentos ou regulamentos dos órgãos legislativos e judiciais.
140
Há diferenças de matérias que os regulamentos administrativos podem regular e as que podem
ser reguladas por lei.
Existem três correntes que explicam as diferenças entre matérias que os regulamentos
administrativos podem regular e as que podem ser reguladas por lei:
i. Uma corrente atribui à lei a missão de formular os princípios, e ao regulamento a de

coleccionar os pormenores. No entanto, esta corrente ressalva a dificuldade de poder
dizer onde estão os princípios e quais os pormenores, num instituto administrativo.
ii. Uma segunda corrente entende que a lei seja regra de direito, isto é, a regra que impõe
aos cidadãos e diz respeito aos seus direitos individuais, inovando na esfera jurídica; ao
contrário, o regulamento nada inova, nem pode tocar nos direitos individuais, a sua esfera
própria é a organização administrativa. Porém, esta corrente chama atenção sobre a
existência de regulamentos jurídicos sobre matérias de direito individual, embora na
verdade e no rigor da doutrina essas normas sejam apenas formalmente regulamentares,
mas materialmente são legais. Concluindo, a corrente entende que os verdadeiros
regulamentos, quanto à matéria, são os regulamentos orgânicos (os que visam disciplinar
e coordenar as iniciativas, as actividades ou o funcionamento de um órgão);
iii. A terceira corrente proclama a identidade material da lei e do regulamento, defendendo
que ambas as normas (a lei e o regulamento) criam situações objectivas (situações gerais,
impessoais, modificáveis por lei, irrenunciáveis), e apenas diferem quanto à posição
hierárquica dos órgãos que as impõem.
Perante as posições das três correntes, outros tratadores do assunto, entre eles o Marcelo
Caetano, entendem, sublinhando a diferenciação da lei e do regulamento, que a lei é um acto
político, pelo qual se firma a Ordem Jurídica superior do Estado, definindo o sentido superior do
seu pensamento e da sua acção; o regulamento é acto de administração tendente a realizar essa
Ordem Jurídica superior, por meio de directrizes impostas aos agentes e de normas de conduta
pública.
Os regulamentos administrativos se classificam da seguinte maneira:
1. Quanto ao domínio da sua aplicação – regulamentos gerais e

regulamentos locais;
141
2. Quanto à dependência em que estão de determinadas leis –
independentes ou autónomos e complementares;
3. Quanto ao objecto – complementares, de execução, de
organização (processuais e internos) e de polícia;
 Os regulamentos gerais dimanam do Governo para vigorar em todo o território do
Estado;
 Os regulamentos locais vigoram numa das divisões administrativas do Estado ou numa
circunscrição administrativa (município ou povoação), e dimanam das autoridades
administrativas cuja autoridade é restrita a certa parte do território - os órgãos locais do
Estado, os órgãos das autarquias locais;
 Os regulamentos complementares são aqueles que são elaborados e publicados em
seguimento a uma lei e para assegurar a respectiva execução pelo desenvolvimento dos
seus preceitos basilares;
 Os regulamentos independentes ou autónomos não se propõem a assegurar de certa lei
anterior; são elaborados no exercício de competência própria e para o desempenho das
atribuições normais e permanentes da autoridade administrativa, são esses regulamentos
que verdadeiramente assentam no Poder Administrativo.
Quanto ao objecto, os regulamentos administrativos, podem aparecer-nos sob variados aspectos,

em especial os complementares ou de execução, pois o seu objecto varia conforme a lei
regulamentada. Nesta variedade podemos distinguir:
a. Regulamentos de organização sendo aqueles que têm por objecto a distribuição das
funções pelos diversos agentes de um serviço e a fixação de normas do processo de
expediente do serviço ou das suas relações com os administrados.
Os regulamentos de organização podem ser regulamentos processuais ou regulamentos internos.

Os processuais contêm normas relativas às relações entre os serviços e o público, regulando o
modo como os particulares podem fazer valer os seus direitos perante a Administração ou obter
desta as prestações que lhes são devidas. Os regulamentos internos limitam-se a traçar o âmbito
de cada sub-unidade dentro de um serviço e as tarefas de cada agente, e a regular as relações
entre agentes, dos agentes com os órgãos de quem dependem ou até ao funcionamento de um
órgão colegial. Os regulamentos processuais são de maior valor que os internos.
142
b. Os regulamentos de polícia têm por objecto o estabelecimento de restrições à liberdade
individual, a fim de prevenir ou evitar que em consequência de conduta perigosa dos
indivíduos se verifiquem danos sociais. Mas tais restrições devem ser autorizadas por lei
formal.
Os regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos dos corpos administrativos, tomam o

nome de posturas e contêm disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente.
São várias as entidades ou órgãos competentes para elaborar regulamentos administrativos, dos
podemos destacar: o governo central [alínea f) do nº 1 do artigo 204º da C. R. ], os ministros
isoladamente ou em conjunto, os governadores, os governos distritais, os conselhos municipais;
Os regulamentos tomam formas diferentes conforme o seu autor. Os do Governo são chamados
de Decretos do Conselho de Ministros, os das autarquias locais de Posturas Camarárias, etc.
Na generalidade, aos regulamentos administrativos se aplicam aos aspectos e ditames aplicáveis

às leis, embora não o sejam. Refiro-me ao princípio da publicidade e de início da sua vigência,
cessação da sua vigência, modo de interpretação, os órgãos de interpretação e aplicação no
tempo e no espaço.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Ler o texto da unidade e responder as questões 2, 3 e 4.
143
2. Identificar um exemplo de cada tipo de regulamento administrativo e explicar
porquê é assim classificado;
3. Explicar porque razão os regulamentos processuais são de maior valor que os
internos;
4. Explicar princípio da publicidade e de início da sua vigência, cessação da
vigência, modo de interpretação, os órgãos de interpretação e aplicação no tempo
e no espaço dos regulamentos administrativos.
144
Unidade 17
Contrato da Administração Pública
1. Definir o contrato administrativo ou da Administração Pública.
2. Identificar e explicar cada um dos diversos tipos de contratos

administrativos.
Objectivos
3. Explicar os poderes ou cláusulas exorbitantes da Administração
Pública na execução dos seus contratos.
Introdução
Como um instrumento ou meio de acção da Administração Pública o contrato administrativo

poder ser definida como sendo « um acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou
extinta uma relação jurídica administrativa».
Neste caso a actuação do Administração Pública assenta na bilateralidade e a participação dos

particulares é mais elevada e intensa.
Um contrato é administrativo quando a sua matéria é do Direito Público e seja celebrado ao

abrigo da gestão pública.
Pode-se citar alguns desses contratos:
 Empreitadas de obras públicas;

 Concessão de obras públicas;
 Concessão de exploração do domínio público;
 Concessão de exploração do domínio privado;
 Concessão de exploração de jogos;
145
 Fornecimentos de bens e de serviços.
As formas de escolha do co-contratante é feita através de:
 Concurso público;
 Concurso limitado;
 Negociação;
 Ajuste directo.
No âmbito da execução de contratos administrativos a Administração Pública dispõe de alguns

poderes, as cláusulas exorbitantes, nomeadamente:
 Poder de modificação unilateral;

 Poder de direcção;
 Poder de rescisão;
 Poder de fiscalização e controlo;
 Poder sancionatório.
A. Contratos administrativos
O contrato administrativo envolve um acordo de vontade entre duas ou mais pessoas, como
qualquer outro contrato, só que uma delas é uma entidade que integra a Administração Pública e
que em vez de uma manifestação unilateral de autoridade, como acontece com o acto
administrativo, estabelece esse acordo de vontades. Mas em vez de se apresentar destituída de
poderes de autoridade, como acontece com os contratos de direito privado, aparece provida de
poderes especiais. Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.
Podemos distinguir como algumas espécies de contratos administrativos as seguintes principais:
 Concessão de obras públicas: é um contrato pelo qual um particular se encarrega de

executar e explorar uma obra mediante retribuição a obter directamente dos utentes
através do pagamento de taxas de utilização; trata-se de um contrato com aplicação
restrita ao nível das autarquias locais;
 Concessão de serviços públicos: é o contrato pelo qual um particular se encarrega de
montar e explorar um serviço público, sendo retribuído através de taxas de utilização a
146
cobrar directamente ao público; trata-se de uma contrato que, tal como o anterior, tem
uma aplicação restrita ao nível das autarquias locais;
 Concessão da exploração de domínio público: é o contrato pelo qual a Administração
faculta a um sujeito privado a utilização económica exclusiva de uma parcela do domínio
público, para fins de utilidade pública; este contrato tem maior aplicação, especialmente
nos tempos actuais, ao nível de muitas autarquias no mundo, com destaque para
tratamento e distribuição de água, recolha, instalações turísticas em áreas de domínio
público, etc.
 Fornecimento contínuo: contrato pelo qual o particular se encarrega durante um certo
período de entregar regularmente à autarquia local certos bens necessários ao
funcionamento regular de um serviço público;
 Prestação serviços: contrato pelo qual um particular ingressa nos quadros permanentes
da Administração e presta a sua actividade profissional de acordo com o estatuto
definido;
 Contrato de provimento: contrato pelo qual um particular acorda com a Administração
dar-lhe a sua colaboração profissional com o estatuto da função pública;
 Contrato de transporte: contrato pelo qual um particular se encarrega de garantir a
deslocação de pessoas/ou coisa de interesse público; é igualmente uma área de aplicação
limitada nos municípios, a quem raramente cabe o exercício de atribuições nesta área.
Do ponto de vista do seu objecto, os contratos administrativos podem ser contratos económicos,
contratos financeiros, contratos relativos aos bens da Administração.
E quanto à sua natureza podemos encontrar os contratos de delegação de serviços públicos (que
compreendem: a concessão, arrendamento, administração de interesses) e mercado de empresa
de trabalhos públicos (recolha, transporte e incineração de resíduos sólidos – lixo doméstico).
Os procedimentos da formação e conclusão de contratos administrativos são regulados por

diplomas legais (Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o Regulamento de
Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao
Estado).
O contrato pode resultar de ajuste directo entre as partes, de um concurso limitado, em que há
um número restrito de concorrentes, ou de um concurso público. A escolha da modalidade do
147
contrato pode não depender exclusivamente do órgão competente, mas sim do valor em causa,
estipulado pela lei.
Assinale-se que a escolha do particular (concorrente) com que a Administração Pública vai
contratar é um acto administrativo (por exemplo, a adjudicação), que se distingue do acto de
celebração do contrato.
Sublinhe-se também que a Administração Autárquica dispõe de poderes de autoridade (les

prérogatives exorbintantes de l’administration) no contrato que não são comuns em contratos de
direito privado: é o caso de poderes de fiscalização, de modificação unilateral em certos termos,
de aplicar sanções como multas ou sequestro (neste caso verifica-se o incumprimento do contrato
e a Administração Autárquica executa-o, ficando o particular responsável pelas despesas) e
direito de rescindir o contrato.
O regime jurídico geral aplicável aos contratos administrativos é previsto no Decreto nº 54/2005,
de 13 de Dezembro (aprova o Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas,
Fornecimento de Bens e Prestação de Serviço ao Estado).
Recomendação:
Para o desenvolvimentos desta matéria, específica do Direito Administrativo, pode ver-se:
 Jacqueline Morand-Deviller, Cours de Droit Administratif, septème édition, Montchrestien, E.J.A., 31, rue
Falguière, 75741 Paris Cedex 15, 2001, pp. 375 e segs.;
 Luís Consuella Montaner, Manual de Direcho Administrativo, 6ª ed., Civitas, 1995, pp. 375 e segs.
B. Recurso de meios característicos do Direito Privado

administrativos.
Normalmente, as actividades que o Estado e outras entidades de Direito Público, incluindo as

autarquias locais, desenvolve, no quadro da sua função administrativa, são reguladas pelo
Apesar dessa realidade inegável, a Administração Pública tanto estadual, como autárquica, têm
recorrido a métodos de actuação característicos do Direito Privado.
148
O Estado e as autarquias locais têm procedido a um recurso frequente a métodos característicos
do Direito Privado. Este facto normalmente é defendido por representar uma maior
maleabilidade de gestão. Nestas situações, o Estado ou a autarquia aparece desprovida de poder
de autoridade e surge a contratar em pé de igualdade, pelo menos do ponto de vista formal, com
particulares, designadamente com empresas, sem ter que obedecer a normas de Direito Público
nem gozar dos poderes de autoridade que estas estipulam.
Repare-se que aqui não estamos a debater ou para debater a questão de saber se determinadas
matérias devem ser asseguradas por serviços públicos ou se seriam melhor asseguradas (ou não)
através da competição entre o sector público e o sector privado(ou outro) ou apenas pelo capital
privado. Como se sabe, depois de um período em que se afirmava o triunfo do Estado-
previdência ou o Estado social, designadamente após as teses ou terapias económicas de Keynes,
este voltou a ser uma questão central na nossa época.
O problema aqui é de outra natureza: trata-se de manter a responsabilidade de garantir

determinadas prestações à comunidade como públicas, mas as entidades públicas que a detêm
recorrem a meios de gestão próprios de entidades privadas e não a meios característicos do
Direito Público.
Uma situação possível neste contexto é a criação de empresas privadas de capitais públicos
estatais ou municipais, quer o capital seja integralmente do Estado, de um ou de vários
municípios, quer se verifique a associação com capitais privados.
Outra possibilidade é a aquisição de bens ou serviços no mercado, ser através de contratos

administrativos de fornecimento contínuo, o que é possível em situações de grande urgência, ou
quando não seja atingido um determinado montante.
Outro exemplo possível é actuação da Administração não através de pessoas colectivas privadas
por ela criadas e orientadas (como as empresas de capitais total ou parcialmente públicos ou
municipais), mas através de «pessoas privadas verdadeiras que funcionam com a ajuda da
administração».
149
 Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o Regulamento de Contratação de
Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Definir o contrato administrativo ou da Administração Pública.
2. Identificar e explicar cada um dos diversos tipos de contratos administrativos.
3. Explicar os poderes ou cláusulas exorbitantes da Administração Pública na execução dos seus

contratos.
4. Explicar detalhadamente as formas de escolha dos co-contratantes.
150
Unidade 18
Serviços Públicos
1. Conceituar o Serviço Público.
2. Explicar os critérios que confluem na definição do Serviço

Público.
Objectivos
3. Explicar as leis ou os princípios do Serviço Público.
4. Distinguir o Serviço Público Administrativo do Serviço Público

Industrial e Comercial.
Introdução
Nem moribundo, nem miraculoso, o serviço público, mesmo se ele afronta regularmente algumas
crises, continua em pedra e cal e pedra angular do Direito Público.
O critério da finalidade ou dos fins do serviço público é complementar à noção do poder

público, o critério dos meios usados pelo serviço público ajuda ao reconhecimento ou à
verificação do carácter público de uma actividade.
A presença do serviço público se revela ou se descobre a partir de três elementos que entram na
sua definição: - actividade de interesse geral, assegurada por uma pessoa colectiva pública ou
privada e submetida a um regime jurídico particular no qual a parte do Direito Público é mais ou
menos acentuado.
O serviço público é submetido ao respeito de três princípios: o da continuidade(i), o da

adaptação(ii) e o da igualdade(iii), a que se adicionam aos outros princípios também
151
fundamentais (tratados na unidade 13 deste manual) e a proibição de lock-out (art. 87º da
Constituição da República), em caso do exercício do direito à greve.
Duas grandes categorias se distinguem em função do objecto e do regime jurídico: (i) Serviços
Públicos Administrativos e (ii) Serviços Públicos Industriais e Comerciais cujo regime é
fortemente privatizado. Diversos indícios ou evidências permitem a distinção, mas nem sempre
ousada a estabelecer.
Uma outra classificação se apoia sobres a diversidade dos modos de gestão, a qual pode ser
confiada às organizações de Direito Privado, seja por via contratual (concessão), seja por
habilitação unilateral concedida a uma organização corporativa, uma associação ou uma
federação.
A gestão pode ser confiada aos organismos de Direito Público, a moda mais antiga de
intervenção. Duas estruturas se distinguem: a administração ou as organizações burocráticas
estaduais, quer dizer a exploração directa pela Administração do Estado, e o estabelecimento
público, serviço público «personalizado», dotado de autonomia administrativa e financeira, uma
distinção essencial na qual se manifesta entre os estabelecimentos públicos administrativos e os
estabelecimentos públicos industriais e comerciais.
O sector industrial e comercial do Estado é por vezes confiada às empresas públicas, as quais a
maior parte surgidas das leis das nacionalizações e que se servem de estatutos diversos:
sociedade anónima de Direito Privado, sociedade de economia mista, estabelecimento público.
I. Noção do Serviço Público
O serviço público é, sem dúvida, a noção mais complexa, evolutiva, controversa e essencial do
Na definição do serviço público confluem diversas abordagens, supondo o recurso à três

elementos: critério finalista (o interesse geral); critério orgânico (pessoa colectiva pública ou
privada); critério material (regime do Direito Público mais ou menos pronunciado).
É a partir destes três elementos que podemos dar ao serviço público a seguinte definição: - é
uma actividade do interesse geral (1º critério), assegurada seja por uma pessoa colectiva
152
pública, seja por uma pessoa colectiva privada ligada à uma pessoa colectiva pública (2º
critério) e submetido à um regime jurídico particular (3º critério).
Os elementos desta definição fazem apelo aos comentários seguintes:
A. Actividade
Com a polícia, o serviço público constitui a segunda forma da actividade administrativa. Si a

primeira é principalmente uma actividade de regulamentação e de prescrição, o serviço público
se caracteriza essencialmente, sem contudo excluir a regulamentação, pela outorga de prestações
fornecidas aos utentes.
B. Missão de interesse geral (critério finalista)
A noção de interesse geral responde à uma dupla abordagem, uma de utilitarista que reflecte o
resultado de um consenso necessário entre os interesses particulares, a outra voluntarista que
exige a ultrapassagem de tais interesses particulares ao proveito de uma vontade geral expressa
pela lei.
Núcleo duro, critério incontestável, a satisfação do interesse geral justifica a existência do

serviço público e da autoridade pública, antes de se criar uma serviço público, deve se assegurar
ou ter a certeza sobre o controlo do juiz, que tal criação corresponde às exigências do interesse
geral.
A intenção do legislador será procurada a partir de certo número de evidências.
Para as missões tradicionais e privilegiadas do Estado: Defesa Nacional, Diplomacia, Educação,

Justiça, Polícia nenhum dilema se coloca ou que é indiscutível, mas para outras missões, em que
a ligação é menos evidente, por exemplo, no domínio do vagar/laser (descanso, ócio, recreação,
diversão, entretenimento), muitos, por ignorância e por falta de cultura moderna, delas se
indagam se realmente fazem parte de actividades de interesse geral. Não é por acaso que nas
nossas cidades e vilas parques de diversão e desportivos, jardins, salas de espectáculos, etc
foram sendo eliminados ou transformados em locais de culto o para as seitas religiosas ou
albergues de barracas e mercados informais, e de mais outras coisas, sendo um dos casos mais
tristes, a destruição da única sala de cinema de céu aberto, que podia ser encontrada no país, na
cidade de Tete (Cudieca).
153
C. Assegurada por uma pessoa colectiva pública ou por uma pessoa
colectiva privada (critério orgânico )
Se todo o serviço público se ergue, em última instância, de uma autoridade pública, que
igualmente exerce o seu controlo, mas a sua gestão pode ser partilhada entre pessoas colectivas
públicas e privadas.
A gestão de um serviço público pode ser concessionada ou delegada aos privados por um acto
unilateral da Administração, se esta entender que não a quer gerir ela mesma.
É verdade que situação gera uma outra o facto do critério orgânico do serviço público perder
toda a sua unidade, mas é o próprio Direito Administrativo que admite que uma missão de
interesse geral possa ser confiada à pessoas privadas, por exemplo, as associações e federações
desportivas, associações comerciais, etc.
D. Submissão à um regime particular (critério material)
O critério material se tornou diversificado e proteiforme, sem contudo perder totalmente a sua
unidade, como aconteceu com o critério orgânico. Com efeito, logo que uma actividade que é
criada é um serviço público é exercida da mesma maneira que uma actividade privada análoga.
Entenda: - Se hoje o Estado moçambicano entender criar um novo serviço público de telefonia
móvel, logo à partida será exercida e gerida nos mesmos moldes do exercício e da gestão das
actividades das empresas privadas dom mesmo ramo, nomeadamente a Vodacom e a Movitel. O
regime jurídico aplicada à nova empresa será fortemente privatizada, pois, comportará sempre
algumas regras exorbitantes ou especiais do Direito Comum por causa da finalidade permanente
do interesse geral.
A diferença entre um serviço público administrativo (S.P.A.) e um serviço público industrial e

comercial (S.P.I.C.) é uma diferença de grau na submissão ao Direito Público: submissão
máxima no primeiro caso, mínima no segundo ( facto que explica a sua atracção em sentido ao
juiz judiciário).
O critério orgânico conserva assim uma certa unidade. O organismo ou o órgão gestor pode ser
de Direito Público ou de Direito Privado, mesmo que seja privado o seu controlo é feito pela
Administração Pública, que publica a existência e o funcionamento do serviço público e o
interesse geral que deve satisfazer e o tipo de tutela a que será sujeito. Mas apesar desse controlo,
154
o organismo privado vai-se dispor de prerrogativas exorbitantes do Direito Comum. Pode ter a
possibilidade de editar actos unilaterais, por exemplo a possibilidade de aplicar multas ou outras
sanções. É o caso das empresas públicas de gestão privada que podem multar os seus utentes
faltosos. Me refiro, por exemplo, às empresas CFM, TDM, EDM, TPU (Transportes Públicos
Urbanos: TPB, TPM,…), etc.
II. As leis do Serviço Público
O serviço público é submetido ao respeito de três princípios fundamentais, o da continuidade, o

da adaptação e o da igualdade.
i. O princípio da continuidade do serviço público

Para que possa corresponder uma determinada necessidade pública (colectiva), já
reconhecida, o serviço público não pode funcionar de maneira arrítmica. Os utentes
podem exigir o funcionamento contínuo do serviço. É proibida uma administração ou um
exercício refreado e intermitente de um serviço público.
A Administração dispõe, dessa forma, de poderes de obrigar o seu contratado ( o
concessionário, por exemplo), à respeitar as suas obrigações.
ii. O princípio da adaptação do serviço público
Também chamado de princípio da mutabilidade, ele repousa sobre a ideia de que o
interesse geral ou uma necessidade colectiva não é um dado estático ou imutável: ele
varia no tempo e no espaço, bem como os métodos e os meios destinados à sua
satisfação. O serviço público deve evoluir e função das necessidades do público e se
adaptar às mudanças: inovações técnicas, crescimento e mudanças das necessidades e
hábitos das populações, etc. Em consequência, os agentes e os utentes não podem se valer
dos direitos adquiridos na manutenção de um serviço público e nem podem se opor às
modificações resultantes de uma reorganização ou mesmo supressão de um serviço.
Por razões de adaptação de um serviço os utentes desse serviço podem-se ver obrigados a
perder uma parte dos seus direitos adquiridos. Por exemplo, num bairro ou num povoado
ou numa vila, uma escola primária pode passar a ser secundária, neste caso, os alunos do
ensino primário da escola passarão a estudar noutra que até pode ser um pouco distante e,
155
os professores que não reunirem requisitos para dar aulas no nível secundário, poderão
ser transferidos para os outros locais.
iii. O princípio de igualdade perante o serviço público
Este princípio decorre do princípio de igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado
na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na Constituição da República. Este
princípio não pode ser confundido com o princípio da gratuidade do serviço público.
A regra de igualdade se aplica aos cidadãos que serão submetidos às mesmas regras,
tanto ao acesso ao emprego na Função Pública, como nas progressões e promoções nas
suas carreiras.
Também se aplica aos utentes, que podem exigir que o serviço os atenda da mesma
maneira que os outros nas mesmas condições, mesmo que possa haver um atendimento
direccionado, mas deve estar previsto na lei.
A criação, organização, funcionamento e supressão de um serviço público é feita por lei, decreto
ou uma deliberação das Assembleias Municipais.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Conceituar o Serviço Público.
156
2. Explicar os critérios que confluem na definição do Serviço Público.
3. Explicar as leis ou os princípios do Serviço Público.
4. Distinguir o Serviço Público Administrativo do Serviço Público Industrial e Comercial.
157
Unidade 19
Os Bens Públicos
1. Conceituar o Bem Público.
2. Distinguir os bens públicos providos pelo Estado e os providos

pelo sector privado.
Objectivos
3. Diferenciar os bens públicos do domínio público e os do
domínio privado do Estado.
Introdução
O bem público é entendido em economia, como um bem não-rival e não-exclusivo. Há ainda,

uma característica de indivisibilidade, o que faz com que todo indivíduo tenha acesso à mesma
disponibilidade do bem público.
Exibições de fogos de artifício, por ocasiões de celebração de passagem do dia nacional ou do

fim do ano, são comummente bens não-rivais e não-exlusivos.
158
Defesa nacional, iluminação pública e praças, são alguns exemplos de bens públicos, pois seu
consumo é feito por vários indivíduos sem que seu custo seja maior do que se fosse destinado a
somente um indivíduo. Além disso, não é possível excluir um consumidor pela capacidade de
pagar pelo consumo de um bem ou serviço.
Bem público não é necessariamente um bem provido pelo Estado, mas a intervenção dos
governos é necessária para aumentar o bem-estar da população. O fornecimento de bens públicos
pelos entes privados é de difícil implementação, uma vez que, a análise do custo-benefício é
complicada e a dificuldade em restringir a utilização destes bens tornam seu financiamento quase
impossível, o que o tornaria exclusivo. As transmissões de rádio e televisão na maioria dos
países são exemplos de bens públicos (não-rivais, não-exclusivos e indivisíveis) providos por
entes privados, e financiado, essencialmente, por propagandas ou publicidades comerciais.
Para assegurar o cumprimento da sua missão, as colectividades territoriais (o Estado e os

Municípios) e as instituições especializadas do sector público precisam de pessoal, de recursos
financeiros e também de bens patrimoniais. É neste sentido que elas são ao mesmo tempo
provedores de serviços, empregadores, gestores e proprietários.
No conjunto de bens que pertencem à pessoas públicas, certos bens constituem o seu domínio
público e outros bens constituem o seu domínio privado, sendo o regime da sua aquisição o
mesmo, mas o regime da sua utilização difere.
o Domínio público e domínio privado
Podemos entender como domínio público ao conjunto de bens das colectividades públicas e
estabelecimentos públicos que são, seja colocados à disposição directa do público utilizador
(bens que constituem o domínio público, por exemplo, um fontenário municipal, uma praça ou
jardim, iluminação pública, uma estrada, etc), seja afectos à um serviço público na condição,
neste caso, que tais bens sejam, pela sua natureza ou por disposições particulares, adaptadas
exclusivamente ou essencialmente ao fim particular do tal serviço público (bens do domínio
privado, por exemplo, uma ambulância, uma escola, um camião de recolha de lixo, etc).
159
O conceito acima apresentado por não ser claro para alguns, mas na ausência da tal clareza,
temos que perceber que para que um bem seja um elemento ou dependência do domínio público,
é necessário e suficiente que:
- Seja uma propriedade de uma pessoa pública;

- Que seja afecto: i. ou para o uso público; ii. Ou à um serviço público, na condição, em
todas hipóteses, que tenha sido objecto de uma regulamentação especial.
Todos os bens que não respondem a estes critérios ou que não sejam considerados como
apêndices, fazem parte do domínio privado.
Toda dependência do domínio público pertence necessariamente à uma pessoa pública. Esta
pessoa pode ser o Estado, uma colectividade local (autarquia) ou um estabelecimento público,
por exemplo, um auditório de uma universidade pública.
A distinção dos dois tipos de afectação de um bem ( afectação para o uso público e afectação a
um serviço público) embora possa evoluir no tempo, mas temos que fazer algumas nuances e
algumas explicações, para a sua melhor compreensão, pois salvem os casos em que algum texto
jurídico o determine, temos domínio público afecto ao uso directo do público, por exemplo, as
vias públicas; os monumentos e praças; mercados; estações dos caminhos de ferro; os
cemitérios; os cursos de água dos rios, lagos e lagoas navegáveis; casas de banho públicas;
lavandarias públicas; praias; os jardins municipais; etc.
Portanto a afectação deve ser para o uso directo do público, aqui exclui-se as vias férreas, as
estradas com portagem, os batelões ou ferryboats de pessoas públicas, que embora seja um bem
público o seu acesso e uso pelo público não é livre e gratuito.
A extensão do domínio público aos bens afectos aos estabelecimentos públicos resulta da
transformação do Estado e do desenvolvimento do serviços públicos.
Em conclusão, podemos dizer que o que conta em definitivo, para a distinção de um bem do
domínio público e do domínio privado, é a afectação de bens de utilidade pública. É assim que as
obras de arte ou outras e objectos de valor expostas, nos museus de conservação e exposição ao
público, são considerados bens do domínio público, porque são usados para fins de serviço
público confiado ao estabelecimento público expositor, por exemplo, o ARPAC, por exemplo.
160
Aqui podemos acrescentar os palácios de casamento, de justiça, os recintos escolares, os campos
municipais, as casas de cultura, os auditórios municipais, as messes militares ou de polícia, etc.
A disposição do bem permite ao juiz, em casos de litígios, limitar a extensão do domínio público,
para que o domínio privado seja abusivamente reduzida ou mesmo suprimida. É neste sentido
que certos bens só podem constituir dependência do domínio público, só se houver uma
regulamentação especial.
Os bens do Estado moçambicano são definidos nas alíneas d), e), f) e g) do artigo 3º do Decreto
nº 23/2007, do Conselho de Ministros. A sua aquisição ou aquisição da sua titularidade ocorre
nos termos estabelecidos no artigo 8º do mesmo diploma.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Conceituar o Bem Público.
2. Distinguir os bens públicos providos pelo Estado e os providos pelo sector privado.
3. Diferenciar os bens públicos do domínio público e os do domínio privado do Estado.
4. A partir do Decreto nº 23/2007, de 9 de Agosto, que aprova o Regulamento do Património do

Estado, definir, classificar e explicar os modos de aquisição dos bens do Estado moçambicano.
161
Unidade 20
Função Pública
1. Definir a Função Pública.
2. Distinguir os agentes públicos administrativos dos agentes

públicos políticos.
Objectivos
3. Identificar os problemas actuais da Função Pública
moçambicana.
4. Identificar os órgãos de gestão da Função Pública moçambicana.
Introdução
Ao estudarmos os sentidos da expressão “administração pública”, na unidade três deste manual,

fizemos a destrinça do seu sentido orgânico em duas partes:
a. a primeira que é constituída por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica (as
b. a segunda que é formada por indivíduos, que põem a sua inteligência e a sua vontade ao
Voltando a juntar estas duas partes o resultado é, de forma clara, a definição de Administração
Pública em sentido orgânico, que é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como
das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. Estes órgãos,
serviços e demais pessoas públicas, incluindo pessoas físicas que agem em seu nome (dos
órgãos, …) e do Estado possuem poderes e deveres próprios que os permite participar no
processo de formação e de manifestação da vontade que é imputada ao Estado. Quer dizer, que
162
os permite tomar decisões técnico-administrativas no quadro das suas competências e funções e
da Função Administrativa do Estado, em geral.
Portanto, na Administração Pública, o trabalho e as pessoas são agrupados em órgãos e serviços,

na medida em que envolvem características ou objectivos similares.
Nesta unidade vamos estudar o conjunto de pessoas físicas que trabalham para a Administração
Pública, ou seja, para o Estado. Vamos estudar a Função Pública moçambicana.
o Função Pública moçambicana
Comecemos por recordar que o estudo da nomenclatura prospera do sentido de inserir a origem e
fundamentos dos termos no contexto do Direito Administrativo e na esfera da Administração
Pública. São indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas versões para a origem do
vocábulo administração. A primeira é que esta vem de ad (preposição) mais ministro, mais are
(verbo), que significa servir, executar; já a segunda indica que, vem de ad manus trahere, que
envolve ideia de direcção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de relação de
subordinação, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa não
só prestar serviço, executá-lo, como também dirigir, governar, exercer a vontade com o objectivo
de obter um resultado útil. Até em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar um programa de
acção e executá-lo. A administração pública deve estar voltada para atender as necessidades e os
direitos da sociedade, pois um Estado não consegue sobreviver sem planeamento e o tal deve ser
sistematizado pelos membros que estão à frente da administração pública de cada país.
Temos duas categorias dos tais membros que estão à frente da Administração Pública, a saber:
 Agentes Públicos Administrativos – Funcionários e Agentes do Estado;
 Agentes Públicos Políticos – Políticos.
Nos interessa, nesta unidade, o estudo sobre os Agentes Públicos Administrativos, ou seja,
Funcionários e Agentes do Estado.
A maioria das pessoas que trabalham na Administração Pública são funcionários ou agentes do
Estado de carreira, exercendo as suas funções, independentemente de quem assume o Governo,
são os agentes públicos administrativos ou funcionários administrativos.
163
A função pública moçambicana é recente começa a se especificar e a ter uma certa identidade
nos últimos 13 anos do século XX, com a aprovação do primeiro Estatuto Geral dos
Funcionários do Estado (Decreto nº 14/87, de 20 de Maio), mais ou menos completo.
Antes disso assistiu-se aquilo que se chamou de Escangalhamento do Aparelho Estatal Colonial,
durante a primeira geração das reformas moçambicanas, que começa com a aprovação e entrada
em vigor da Constituição da República Popular de Moçambique, em 1975.
No período que se seguiu à independência nacional houve um processo radical de

“escangalhamento do aparelho de Estado colonial, suas normas, sua filosofia”. Tal processo que
se desencadeou sob o signo de combate ao burocratismo redundou numa verdadeira
desracionalização do aparelho do Estado e da Função Pública, cujos traços mais salientes,
foram:
 A desnormatização – fenómeno que consistiu na substituição das normas pelos princípios

políticos;
 A ideologização – que se traduziu, no domínio de gestão de recursos humanos, na
substituição de critérios meritocráticos por critérios substantivos, ideológicos fundados
em fidelidade partidária;
 A desprofissionalização – que se traduziu na preterição de concursos para o provimento
de cargos de chefia;
 A desrotinização – que se traduziu no combate à rotina ou seja à formas estáveis de
organização e funcionamento dos órgãos do Aparelho do Estado.
O modelo de organização e funcionamento do aparelho de Estado, resultante do processo de

escangalhamento do aparelho estatal colonial e da desburocratização, com as características
acima descritas revelou profundas fragilidades nos seus mecanismos funcionais ou operacionais,
tendo se chegado a seguinte situação:
 Abrangência excessiva do âmbito da acção do Estado;

 Indefinição do modelo de organização da Administração;
 Carácter centralista do Estado;
 Verticalização do relacionamento entre os órgãos da Administração;
 Propagação territorial do Estado;
164
 Departamentalização e operação sectorial;
 Reprodução dos órgãos centrais;
 Abrangência absorvente no âmbito da economia nacional.
O modelo de organização e funcionamento do aparelho de Estado e as situações que acabamos

de estudar afectaram igualmente, e de forma profunda, a Função Pública moçambicana.
O sector público ou a função pública moçambicana ficou demasiado dilatado como consequência
de admissões de pessoas sem mínima formação, a base de bilhetinhos e chamadas telefónicas
que consubstanciavam o camaradismo, o familiarismo, o amiguismo, etc.
Aliás, basta recordarmos os resultados do diagnóstico realizado no Sector Público moçambicano,

nos anos noventa, que confirmaram, de forma categórica, que o Estado moçambicano se havia
desviado do seu papel principal, tendo passado a ser:
 O Estado motor do desenvolvimento;
 O Estado (Administração Pública/Sector Público) voltado para dentro de si

próprio;
 O Estado produtor de bens e serviços;
 O Estado administrador directo e centralizado do território;
 O Estado promotor e provedor de Infra-estruturas.
Nas cinco áreas temáticas diagnosticadas os resultados não foram surpreendentes, uma vez que
apenas confirmaram aquilo que em si já era bastante evidente.
No que tange à Gestão dos Recursos Humanos embora tivesse havido uma entrada massiva de
pessoas para o sector público, se assinalou o seguinte:
 Dificuldade de recrutar e manter pessoal com qualificações adequadas;

 Sistemas e mecanismos de formação e gestão de desempenho inadequados,
impossibilitando-os de atender aos seus objectivos;
 Baixo nível de escolaridade dos funcionários, principalmente aos níveis provincial
e distrital.
165
Com a aprovação do texto constitucional de 1990 e fim do monopartidarismo em Moçambique
novas tendências do modelo foram-se registando. Inicia-se o processo de correcção do modelo.
Os funcionários e agentes do Estado passaram a ser enquadrados em carreiras e o acesso e seu

estatuto já aparecem na constituição (art. 251º).
O processo de correcção do modelo e das situações supramencionadas ganhou outra dinâmica

com implementação da Estratégia Global da Reforma do Sector Público (2001-2011) que, entre
outros aspectos visava a racionalização e descentralização de estruturas e processos de prestação
de serviços e profissionalização dos funcionários do sector público.
Foi preciso conceber uma política pública de formação em Administração Pública (SIFAP) e
houve um esforço no melhoramento do Direito da Função Pública moçambicana.
O estatuto dos funcionários e agentes do Estado passou a ser regulado por lei (Lei nº 14/2009, de
17 de Março); foi melhorado o sistema de carreira e remunerações; foram melhorados e
ampliados os qualificadores de carreiras, categorias e funções de direcção, chefia e confiança;
foram feitas algumas correcções nos subsídios técnicos, com a aprovação do subsídio de
localização, visando tornar o sector público mais competitivo no mercado e a retenção de
técnicos no campo; foi aprovado o sistema de gestão de desempenho (SIGEDAP), etc.
É verdade que houve muitos avanços na melhoria do Direito da Função Pública moçambicana,
bem como nos instrumentos de gestão de recursos humanos. Contudo, há que assinalar o
seguinte:
 O acesso aos cargos de direcção e chefia continua a não ser feito por concurso;
 O sistema de carreiras e remunerações continua a ser injusto, sobretudo em relação aos
técnicos com formação superior e média nas carreiras de regime geral e específicas;
 Há tendências fortes de repartidarização da função pública;
 O exercício ao sindicalismo e o direito a greve não são efectivos;
 Há dificuldades de alojamento condigno, sobretudo nos distritos;
 Com a desconcentração de competências de gestão de recursos humanos, para os órgãos
locais, há uma proliferação de quadros de pessoal e aumentaram as possibilidades de
perseguições dos funcionários e agentes do Estado por motivos políticos;
 Há coação para a filiação partidária;
166
 Não existe o exercício efectivo do direito e liberdade sindical e da greve.
As notas acima alistadas mancham a evolução do conceito classista do Estado moçambicano

para o conceito gerencial. O Estado moçambicano não deve ser um instrumento de uma classe ou
grupo de pessoas contra outras, mas como gestor de interesses de toda a sociedade em todos os
domínios da vida. E, o ingresso nas carreiras profissionais e nos cargos de direcção e chefia
devia ser por concurso, adaptando-se conceitos de competência profissional e de meritocracia.
o Noção de Agente Público Administrativo vs Funcionário ou Agente do

Estado
As expressões de agente público administrativo e da função pública (exercício de uma função

pública) são susceptíveis de acepções diversas. Para o Direito e para o juiz, a noção de
funcionário é estreita e muito específica. Mas no sentido mais amplo, utilizado em vocabulário
corrente, pode-se considerar como funcionário - todo aquele que é empregado de uma
administração estatal. Sendo uma designação geral, engloba todos aqueles que mantêm vínculos
de trabalho com entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades
político-administrativas, bem como em suas respectivas autarquias, fundações, institutos,
universidades, … de Direito Público, ou ainda, é uma definição de todo aquele que mantém um
vínculo laboral com o Estado, e seu pagamento provém da arrecadação pública de impostos,
sendo sua actividade chamada de "Típica de Estado", geralmente é originário de concurso
público pois é defensor do Sector Público, que é diferente da actividade do Político, detentor de
um mandato público, que está directamente ligado ao Governo e não necessariamente ao Estado
de Direito, sendo sua atribuição a defesa do Estado de Direito, principalmente contra a
Corrupção Política ou Governamental de um eleito, que costuma destruir o Estado
(Historicamente).
Nesta acepção temos que entender que é “funcionário” toda a pessoa que trabalha no sector
público: agentes da administração do Estado, dos órgãos locais, da empresas públicas e dos
serviços públicos sob à gestão parcial ou inteira privada.
167
Uma abordagem mais restrita, é possível utilizando o critério orçamental. Neste sentido, são,
então, funcionários os agentes cuja remuneração é escrita num orçamento de uma pessoa
colectiva pública na qual está colocado ou ligado.
É certo que o critério financeiro tem um impacto muito forte na opinião pública por razão da
correlação estabelecida entre os encargos fiscais e a manutenção dos agentes públicos
administrativos. Mas os agentes pagos por organizações ou estabelecimentos públicos nem todos
são funcionários no sentido restrito, tudo depende do seu estatuto jurídico.
Neste ponto de vista, pode-se distinguir antes de mais os agentes geridos pelo Direito Público e
os geridos pelo Direito Privado (Direito Comum de Trabalho). Em seguida temos que operar
uma distinção na categoria dos agentes geridos pelo Direito Público. Temos os agentes
contratados, isto é, ligados o seu serviço por um contrato administrativo e os agentes estatutários.
Enfim, é nestes últimos, a principal categoria é a dos funcionários no sentido estrito.
2.1.Os agentes contratados
A existência desta categoria de agentes levanta duas questões: (i) a de política de recrutamento;
(ii) e a de distinção entre os contratados do Direito Público e os contratados do Direito privado.
A Administração Pública tem vindo a utilizar o método ou o procedimento do contrato para

recrutar pessoal. Ao utilizar esse método ela encontra uma comodidade para ajustar os efectivos
em função das necessidades, e para responder às exigências técnicas de qualificação.
O recrutamento de funcionários por via do concurso, seguido da sua integração definitiva e

titularização, é pouco cómodo, e a via do contrato é mais simples e muitas vezes mais eficaz.
Todavia, aumento de contratados por gerar algumas dificuldades ou problemas na gestão de

recursos humanos e nos próprios cidadãos contratados. Pois os contratados não beneficiam de
todas as garantias dos funcionários, sobretudo a segurança de emprego, enquanto eles têm os
mesmos deveres e a mesma submissão das obrigações do serviço público.
Os contratados do Direito Público trabalham nos Serviços Públicos Administrativos, muitas

vezes nas carreiras de agentes de serviço.
168
Os contratados do Direito Privado trabalham nos Serviços Públicos Industriais e Comerciais, ou
seja, nas Empresas e Estabelecimentos Públicos.
2.2.Os agentes estatutários ou funcionários
São empregados do Estado a ele ligados por um título de provimento, estando numa situação
legal e regulamentar, sem nenhum elemento contratual.
Há uma diversidade dele: (i) auxiliares, os que estão nas carreiras de classe única; (ii) estagiários,
os que ainda não foram definitivamente providos, os de nomeação provisória; (iii) os
funcionários, os já providos, ou seja, os de nomeação definitiva e integrados numa carreira.
Os funcionários que mudam de carreira ficam como estagiários, durante os primeiros dois anos,
nas suas nova carreiras.
2.3.Os órgão de gestão da Função Pública moçambicana
Os funcionários e agentes do Estado são geridos pelo Ministério da Função Pública, Direcção
Nacional de Gestão Estratégica de Recursos Humanos do Estado.
Os funcionários e agentes do Estado moçambicano não possuem um Sindicato da Função

Pública por eles legalmente constituída. Há algumas organizações (ONP, por exemplo),
Associações dos Médicos, dos Enfermeiros, etc, sem muita força no exercício do direito sindical.
Esta situação resulta da sua génese. Foram criados no tempo no monopartidarismo como
organizações democráticas de massa e instrumentos do único partido até então existente.
Tentativas de se criar um Sindicato Geral da Função Pública têm se esbarrado com obstáculos
criados, conjuntamente, pelo Governo e pela Assembleia da República, que se esquivam de
legislar a matéria, tornando cativa a liberdade sindical na Função Pública, embora esteja prevista,
de forma expressa, na Lei nº 14/2009, de 17 de Março(art. 76º).
A existência de um sindicato da Função Pública não interessa ao Governo porque quer evitar o
exercício pleno dos direitos e liberdades fundamentais previstos na Constituição (artigos 51º, 52º,
78º, 85º, 86º e 87º), e daí todas as consequências futuras.
169
Para além de não existir um Sindicato Geral da Função Pública, também não existe um Conselho
Superior da Função Pública do Estado.
Existem um fórum nacional e fóruns provinciais de gestão de recursos humanos, que defendem
os interesses do governo, onde os funcionários não são representados.
2.4.O Direito da Função Pública e as Fontes do Regime Jurídico da Função

Pública
As regras que regem os funcionários são caracterizados por dois traços:
 Elas não podem estar contidos num contrato;

 Elas estão, sob fundamento constitucional (artigos 251º e 252º da C. R.), legislativo (Lei
nº 14/2009, de 17 de Março) e regulamentar (Decreto nº 62/2009, de 8 de Setembro).
A partir do dia 14 de Setembro de 2009, dia da entrada em vigor do Decreto nº 62/2009, de 8 de

Setembro, o Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (lei, de acordo com o nº 2 do
artigo 251º da C. R.) afirma de forma expressa que os funcionários e agentes do Estado, estão
numa situação estatutária e regulamentar.
Aparentemente a entrada nas funções públicas compreende naturalmente uma troca de

consentimentos.
A necessidade de convergência da vontade do futuro funcionário e a das autoridades

administrativas aparece no decorrer do concurso de recrutamento:
 As autoridades administrativas abrem um concurso para o ingresso;

 As pessoas se candidatam;
 Um júri faz um apuramento;
 E, os aprovados não são obrigados, como no Serviço Militar Obrigatório, a aceitar a sua
nomeação.
Do ponto de vista jurídico, não existe um contrato.
170
A nomeação é um acto unilateral da Administração que tem consequências jurídicas directas,
estando sujeito a uma condição resolutória que é uma eventual recusa do funcionário récem
admitido ou recrutado, o estagiário.
A situação do funcionário e do agente do Estado moçambicano, seus direitos e deveres, são

fixados previamente por via geral numa lei e regulamento. As regras do Direito da Função
Pública podem ser modificadas unilateralmente pelo Governo (Administração Pública). Os
funcionários e agentes do Estado não têm “direitos adquiridos” na manutenção do seu estatuto.
O princípio que rege o estatuto do funcionário ou agentes oferece algumas garantias, no quadro
das garantias contenciosas gerais. Os funcionários podem solicitar a anulação das decisões
administrativas irregulares ou ilegais e ainda por motivo de excesso e desvio do poder, que
tenham objectivo de modificar os seus estatuto ou interesses, no quadro da responsabilidade
disciplinar e do Direito Administrativo Disciplinar do Estado.
Os recursos contenciosos são da competência do Tribunal Administrativo.
Podem ser atacadas as decisões ilegais e medidas relativas ao seu estatuto, seus interesses e da
sua carreira e o exercício do poder disciplinar, mas nunca contestar a organização e
funcionamento dos serviços.
Para além das garantias acima indicadas, há também o recurso hierárquico e a possibilidade de
apresentar uma reclamação pecuniária no recurso por excesso ou desvio do poder.
Não tendo o direito do exercício sindical, a Função Pública moçambicana não pode apresentar
recursos que emanem do sindicato ou das associações profissionais.
O Direito da Função Pública, em Moçambique, tem como fontes principais: (i) a Constituição da
República (artigos 251º e 252º); (ii) a Lei nº 14/2009, de 17 de Março e o Decreto nº 62/2009, de
8 de Setembro.
Devido a diversidade de carreiras existe uma pluralidade de estatutos de funcionários, esta

pluralidade que constitui os limites do campo da aplicação do estatuto geral dos funcionários
(EGFAE - art. 4º). Tal situação é evidente quando lemos a tabela de salários e remunerações.
Existem particularidades em certas funções ou carreiras, por exemplo, os funcionários das

finanças ou da autoridade tributária, os polícias, os magistrados, os da presidência da República,
entre outros.
171
Embora algumas particularidades sejam necessárias, mas há exageros e diferenças abismais em
certos casos, por exemplo, um técnico médio da autoridade tributária pode chegar a auferir um
salário ou remuneração três vezes mais superior do que de um técnico superior das careiras geral
e diferenciadas.
As particularidades e a pluralidade de estatutos partem do próprio sistema de carreiras e

remuneração, o Decreto nº 54/2009, de 8 de Setembro, onde os grupos salariais e tabelas
indiciárias de determinadas carreiras de regime especial confirmam e existência de funcionários,
na Função Pública, mais bem pagos pelo Estado que os outros.
O ingresso é, em geral, por via de um concurso que tem um regulamento próprio.
Os aprovados nos concursos e chamados para o início de funções tomam posse ou se lavra um
termo de início de funções, entrando numa carreira e integrados num corpo de profissionais,
ficando assim afectos a um emprego.
A qualidade de funcionário ou de agente do Estado começa com a nomeação para um lugar do

quadro de pessoal ou com assinatura de um contrato ou designação nos termos da lei ou outro
título…(art. 3º do EGFAE).
Entretanto, há funcionários a que se aplica subsidiariamente o EGFAE (art. 4º), por serem
regidos por estatutos específicos.
O EGFAE compreende 17 capítulos, a saber:
I. Disposições gerais;
II. Constituição da relação de trabalho;
III. Regimes especiais de actividade e de inactividade;
IV. Carreiras profissionais e funções;
V. Deveres;
VI. Direitos;
VII. Remuneração;
VIII. Formação;
IX. Avaliação de desempenho;
X. Férias, faltas e licenças;
XI. Distinções e prémios;
172
XII. Deslocações;
XIII. Liberdade sindical e greve;
XIV. Responsabilidade disciplinar;
XV. Garantias da legalidade, inspecção e impugnação dos actos dos funcionários;
XVI. Cessação de relação de trabalho;
XVII. Previdência social.
Outras disposições legais ou regulamentares, aplicáveis aos funcionários e agentes do Estado,

podem ser encontradas noutras e regulamentos complementares, resoluções e estatutos
específicos.
Os funcionários e agentes do Estado actuam nas funções de implementação e execução

administrativas, de acordo com a distribuição piramidal, própria das burocracias, actuando nos
níveis táctico, técnico e operacional.
A designação de uma pessoa empregada na administração pública diz-se servidor público ou

funcionário público.
Há, no entanto, na Função Pública, outras pessoas que chegam ao poder e ao serviço do Estado
(?) mediante mecanismos instituídos pelo sistema político. São os responsáveis pela ligação entre
a definição e a implementação das acções do Governo. São os agentes públicos políticos. Cabe
a eles a condução e a gestão estratégica da Administração Pública e dos negócios do Estado em
geral e, por consequência, a tomada das macro-decisões, a formulação das Políticas Públicas e
das directrizes e o controlo da sua execução. São os dirigentes superiores do Estado: o
presidente, os ministros, os secretários permanentes a todos os níveis e instituições, os
governadores, os administradores de unidades territoriais. Eles estão no topo da pirâmide
organizacional do Estado e têm a particularidade de ter alcançado o poder por intermédio de uma
coalizão de forças políticas. Em geral cumprem um mandato de cinco anos e actuam no nível
estratégico.
Exercem as funções de direcção, chefia ou de confiança e têm o tratamento específico e

condições de trabalho e de remuneração mais atraentes. E, podem ter sua origem nos partidos
políticos ou outras organizações da Sociedade Civil, mas a maioria provêem na própria Função
Pública.
173
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Fazer a distinção entre os dois sistemas de funções públicas, isto é, da carreira e do

emprego.
2. Fazer uma análise crítica das falhas ou erros do sistema de gestão de recursos humanos
da Função Pública moçambicana, focalizando sobre as promoções e as progressões nas
carreiras profissionais.
3. O SIFAP é uma Política Pública de Formação que visa profissionalização da Função
Pública. Faça uma análise crítica dessa política.
4. Refira-se a situação da mulher na Função Pública.
5. Fazer uma reflexão sobre o Direito da Função Pública moçambicana.
174
Unidade 21
A Polícia
1. Explicar a essência da actividade da polícia.
2. Explicar a noção de ordem pública.
Objectivos 3. Identificar as autoridades de polícia.
4. Identificar e explicar os limites de polícia.
Introdução
A polícia (administrativa) é uma actividade de serviço cujo objecto é prevenir os atentados à

ordem pública e de restabelece-la, é uma actividade de regulamentação e não de prestação.
Segundo o nº1 do artigo 254º da Constituição da República, a polícia de Moçambique tem a

função de garantir a lei e ordem, salvaguardar a segurança de pessoas e bens, a tranquilidade
pública, o respeito pelo Estado de Direito Democrático e a observância estrita dos direitos e
liberdades fundamentais dos cidadãos.
A segurança de pessoas e seus bens é colocada desta forma como um dos direitos fundamentais.
A polícia se manifesta, as vezes, por actividades materiais diversas.
o As finalidades: Ordem Pública e Prevenção

1.1. A noção de Ordem Pública
A noção de ordem pública repousa sobre a defesa de diversas finalidades fixadas por textos
jurídicos. É contingencial e evolutiva, seu conteúdo varia em função de um certo consenso
175
social, mas seria, um desvio muito perigoso, tentar aproximá-lo ou confundi-lo com as outras
ordens. Estamos a falar nada mais do que a ordem pública prevista no artigo 22º do Código Civil
de 1966.
Tradicionalmente, a ordem pública corresponde a trilogia: tranquilidade, segurança e

salubridade públicas.
O Direito da polícia administrativa geral é essencialmente pretoriano e, de um momento para

outro, os despachos deixam entender que a noção da ordem pública poderia alargar. Trata-se, na
realidade, da caso da espécie e acepção tradicional, certamente rígida mas também
tranquilizadora, que a domina.
Podemos melhor ajuizar a noção de ordem pública invocando aquilo que não é ordem pública.
A ordem pública não é uma ordem pública económica. Qualquer medida policial não tem nada a
ver com finalidade ou preocupações do tipo económico.
A ordem pública não é estática.
A ordem pública não permite a protecção dos indivíduos contra eles mesmos. A medida de
polícia tem por objecto a prevenção de perturbações causadas à outrem.
A ordem pública não é uma ordem moral. É verdade que a protecção da moralidade pública diz
respeito à polícia administrativa, mas não está ao mesmo nível do caso da tranquilidade pública
se estiver ameaçada.
1.2. O carácter preventivo – a polícia administrativa e a polícia judiciária
A polícia administrativa tem como objecto de trabalho evitar que a ordem pública seja
perturbada: ela é preventiva.
A polícia judiciária tem a missão de «constatar as infracções contra a lei penal, juntar provas e
procurar os autores enquanto uma informação não for aberta».
A distinção entre as duas polícias não é sempre fácil.
A jurisprudência retém como critério de distinção um critério finalista se referindo ao objecto da

operação e à intenção na qual as autoridades ou pessoal da polícia agiram: há polícia judiciária
176
quando as decisões ou operações tem relação com uma infracção penal, real ou somente eventual
e presumida.
2. As autoridades competentes
Os poderes de polícia geral são atribuídos ao chefe do Estado, artigo 161º da C.R., que deve
tomar medidas aplicáveis no conjunto do território nacional.
Ao nível local, os governadores provinciais e os administradores distritais têm competências de

tomar providências e dirigir as instruções adequadas ao comandantes provinciais e distritais,
respectivamente, no âmbito da preservação da ordem e segurança públicas – alínea j) do nº1 do
artigo 17º e alínea k) do nº 2 do artigo 35º - LOLE.
Os municípios têm as suas polícias municipais que operam de acordo com o regulamento
específico (Decreto nº 35/2006, do Conselho de Ministros).
Há ou pode haver polícias especiais como a polícia aduaneira, a polícia de fronteiras, polícia de
controlo de entrada de menores às salas de cinema, venda de bebidas e tabaco aos menores,
polícia de caça e de pesca, etc.
3. Limites do poder de polícia
Porque o poder de polícia pode atentar contra as liberdades e porque se admite que a liberdade é
a regra e a sua restrição pela polícia uma excepção, o juiz administrativo exerce um controlo
sobre o exercício do poder de polícia.
Não devem existir mediadas policiais de interdição geral e absoluta.
Nos períodos de crise os poderes de polícia podem ser aumentados, por exemplo, em casos de
declaração dos estados de emergência ou de sítio.
Se as medidas de polícia forem ilegais podem ser faltosas e provocarem uma responsabilidade da
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
177
1. Explicar a essência da actividade da polícia.
2. Explicar a noção de ordem pública.
3. Identificar as autoridades de polícia.
4. Identificar e explicar os limites de polícia.
5. Que explicações podem ser encontradas para explicar os excessos e as ilegalidades cometidos
pela polícia moçambicana.
178
Unidade 22
Responsabilidade Administrativa
1. Entender a natureza da responsabilidade administrativa.
2. Identificar os regimes da responsabilidade administrativa.
Objectivos 3. Identificar e explicar os factos geradores da responsabilidade

administrativa.
Introdução
A questão-chave desta unidade é: - Se a Administração Pública, no exercício das suas

actividades, causa ou causar um dano que provoque um prejuízo, a vítima pode pedir a a
sua reparação como ela o faria em relação a um particular?
A resposta a esta questão é positiva. Pois o princípio de responsabilidade geral se impõe à

Administração Pública e o Estado em geral. Essa posição se deve aos franceses no seu esforço e
contribuição na construção do Direito Administrativo moderno aplicável, sobretudo, à
Administração Pública do tipo Francês.
A responsabilidade administrativa evoluiu como reflexo da evolução de actividades públicas, que

para além da sua extensão se acrescenta a transformação da finalidade e a diversificação de seus
regimes jurídicos.
A pluralidade de regimes de responsabilidade(1) se dobra na requinte das «regras especiais»: a

noção do facto gerador de uma responsabilidade administrativa conheceu notáveis modificações
e inovações no seu conteúdo e seu alcance(2). Quanto às condições do seu recurso e início, elas
179
não estão claras e também não estão claras as características do prejuízo indemnizável como as
modalidades da sua reparação(3).
1. A diversidade de regimes da Responsabilidade Administrativa em Direito

Administrativo
O essencial do regime jurídico da responsabilidade administrativa da Administração Pública que

vamos estudar nesta unidade é constituído por regras jurisprudenciais, isto é, regras especiais do
Direito Público elaboradas pelo juiz administrativo e relativas, ou seja, aplicáveis aos Serviços
Administrativos e aos seus Agentes (Despacho Blanco – TC 29 févr. 1908, Feutry, R. 208), bem
como a todos entes públicos de Direito Público.
Por outro lado, o Direito Privado intervém em numerosos casos para assegurar a repartição de
prejuízos nascidos da actividade da Administração pública, em virtude seja da jurisprudência,
seja de textos relativos à repartição de competências entre as ordens de jurisdição. Doutra parte,
a responsabilidade administrativa se estendeu, nas condições muito restritivas, às actividades do
Estado outras que aquelas que são desenvolvidas pela Administração pública: as regras relativas
à actividade legislativa, jurisdicional ou governamental que são muito específicas por razões da
sua natureza. Enfim, diversos textos legislativos especiais têm instituído regimes particulares, à
margem das regras e procedimento do direito comum.
1.1. A aplicação do Direito Privado vs Competência Judiciária
a) Duma maneira geral, a jurisprudência que conduziu à admissão de serviços públicos na gestão
de actividades industriais e comerciais (SPICs), e, acima de tudo, por meio de organizações
privadas, teve por consequência a atribuição ao juiz judiciário a competência para o contencioso
da sua responsabilidade. Foi assim que, a célebre sentença do «bac d’Eloka» [Tribunal
Constitucional (TC) Francês, 22 de Janeiro de 1921, Société commerciale de l’Ouest-african –
Bac d’Eloca, R. 91.)], decide que por ausência de um texto especial que atribui competência à
jurisdição administrativa sobre o assunto, este passa a ser da autoridade judiciária o
conhecimento da responsabilidade de um serviço explorado nas mesmas condições das
actividades dos particulares.
180
O grande desenvolvimento, após a Segunda Guerra Mundial sobretudo, de actividades industriais
e comerciais fizeram com que uma larga parte do contencioso de actividades da responsabilidade
da Administração Pública, mas executadas por pessoas de Direito Privado, contratadas para esse
efeito, fosse confiada aos tribunais judiciais. Do mesmo modo, é, em princípio, da competência
judiciária a responsabilidade dos organismos privados que gerem um serviço público de carácter
administrativo ou encarregados de uma missão de interesse geral. Contudo, a situação é
complexa porque o juiz administrativo é competente para estatuir sobre a responsabilidade de
tais organismos se os danos causados estão lidados à responsabilidade no quadro das
prerrogativas do Poder Público.
b) A contencioso surgido no âmbito da gestão do domínio privado de pessoas públicas, também

é da competência judiciária.
c) É ainda o caso de danos resultantes duma via de facto ou de acção ou influência irregular.
d) Também, e sempre, é perante o juiz judiciário que a responsabilidade dos funcionários e

agentes do Estado pelas suas faltas próprias, isto é, separáveis ao funcionamento do serviço, eles
são responsáveis perante o direito comum.
1.2. A responsabilidade do Estado pelo facto da lei, da função jurisdicional e das

convenções internacionais
Há um princípio que reconhece a legitimidade da indemnização de pessoas lesadas pelo Poder

Público em danos causados pelas leis, pelos actos provenientes da função jurisdicional ou das
convenções internacionais.
1.3. Há ainda regimes particulares instituídas por textos legislativos
Os legisladores de muitos países, por exemplo o legislador francês, criaram regras especiais de
responsabilidade administrativa em vários domínios. Em relação ao direito comum da
responsabilidade administrativa, tais regras visam alargar essa responsabilidade ou de modificar
algumas regras de competência jurisdicional ou de procedimento.
181
O primeiro caso é dos danos causados por trabalhos públicos (obras públicas) que tem uma
originalidade particular.
Muitos outros regimes instituídos pelo legislador têm como fundamento o risco social e a
solidariedade nacional e prevêem uma indemnização que não se baseia numa falta ou erro.
Outras disposições que repousam sobre o princípio do risco podem ser mencionados nesse grupo
de regras especiais.
Por fim termos as regras especiais sobre a responsabilidade do Estado em relação aos danos
causados aos alunos ou pelos alunos das escolas públicas.
1. Os factos geradores de uma responsabilidade da Administração Pública
A teoria geral sobre a responsabilidade da Administração Pública forma um complexo. Partindo

de uma situação de uma irresponsabilidade quase total (no início), com a excepção do caso de
trabalhos públicos, foi necessário determinar qual o género de factos que podem ser considerados
reparáveis, conciliar os diversos interesse em jogo e ordenar as relações entre a Administração
Pública e seus agentes. Esse exercício de ordenamento do regime da responsabilidade conheceu
duas grandes dificuldades:
A. A distinção entre a responsabilidade de pessoas morais e a de pessoas

físicas que agem em nome destas. Quando ocorrer um dano causado por
um agente da Administração, como determinar se tal dano é ligado ao
exercício de funções e, portanto, conduz à responsabilidade da
Administração, ou à responsabilidade individual do agente;
B. Se deve considerar apenas à reparação de dano por falta ou também é
necessário admitir a existência de responsabilidade sem falta.
A responsabilidade por falta fica a hipótese mais frequente, mas a responsabilidade sem falta
conheceu, particularmente nestes últimos anos, um desenvolvimento importante.
A jurisprudência determinou os critérios da falta do serviço e da falta do pessoal. Ela colocou

regras relativas a acumulação de faltas e a relação entre a responsabilidade da Administração e a
182
de seus agentes. E, por fim, fez seguimento dos factos reparáveis duma acção regular do poder
público, isto é, a responsabilidade na ausência de falta.
Deixando intacto o dualismo jurisdicional o problema que se colocou era da repartição de

competências entre a autoridade judicial e as da jurisdição administrativa, e a conclusão é de que
a competência é do juiz judicial se a reclamação tem a ver com o facto ou a infracção pessoal de
um agente da Administração Pública e se for a própria Administração em causa, a competência é
do juiz administrativo. Mas apesar desta aparente clarificação da distinção, ainda persiste o
problema de identificação precisa dos factos geradores do dano e da sua qualificação: falta de
serviço(falta da Administração) ou falta do pessoal (falta do empregado do Estado).
A. Falta da Administração
A falta da Administração se regista se o acto prejudicial é impessoal, se ele implica um

administrador ou mais ou menos sujeito ao erro. Neste sentido a falta de serviço, implicando a
responsabilidade da Administração, pode ser cometida, seja de maneira anónima, seja por um ou
vários agentes identificados. Acrescentando, diversas considerações conduziram à relativização
do regime do tratamento das faltas da Administração. Em certos casos a Administração é
responsabilizado por falta simples (falta ligeira), noutros unicamente por falta pesada.
o Os factos constitutivos das faltas ou erros de serviço
O erro ou a falta cometido por um ou vários agentes, bem individualizados, não se separa do
exercício de funções. A responsabilidade, nestes casos, não se atribui ao agente mas à
Administração e o contencioso é exclusivamente administrativo.
Os exemplos desta natureza de erros são numerosos: operações materiais diversos, violação de
um texto jurídico, manifesto erro de apreciação, retirada irregular de uma decisão que já tinha
criado direitos, recusa de tomar uma medida necessária, negligência no exercício do poder ou de
funções, etc.
O erro anónimo de serviço ou falta de serviço pode ser difícil de identificar ou de provar. É um
erro colectivo de um serviço mal organizado ou mal gerido. Os danos ou prejuízos podem ter
origem:
183
- Do mau funcionamento ou dá má organização: negligência, erros, perda de dossiers ou
arquivos, execução material irregular (violação de regras de execução de decisões
administrativas ou de procedimentos;
- Do funcionamento tardio. Atraso abusivo, por exemplo, na reparação de um edifício ou
equipamentos, ou ainda atraso na elaboração de um regulamento de aplicação de leis;
- Da ausência de funcionamento. Inércia administrativa, por exemplo, um serviço que não
efectua os serviços que lhe foram incumbidos, provocando desta maneira uma carência
ou falta da administração.
o Os diversos níveis ou graus de erros da Administração
Por razões de circunstâncias ou dificuldades apresentadas por certas actividades, o juiz

administrativo estabeleceu uma tripla distinção na importância dos diversos erros em que se
possa exigir a reparação de danos: erro simples, erro pesado, erro de uma acepção gravidade. O
terceiro grau foi abandonado, tendo ficado erro simples e erro pesado.
B. O erro pessoal do agente público
Não é ousado aplicar a distinção feita pelo Tribunal Francês de Conflitos no seu despacho
Palletier (1873) entre o erro de serviço e o erro pessoal.
a. Há erro pessoal quando este é cometido fora do serviço e respeitante a vida privada, sem
ligação com os serviços;
b. Um erro pessoal pode ser cometido no exercício de funções. O erro intencional
(malevolência, vingança) ou um erro particularmente grave (negligências ou
imprudências inadmissíveis, brutalidades, excesso de linguagem, por exemplo, palavras
obscenas pronunciadas por um professor na classe), este tipo de erros são considerados
como sendo separáveis das funções do agente da Administração;
c. Um erro cometido fora do serviço, sem qualquer ligação com este, por exemplo, um
acidente cometido por um motorista da Administração que tinha se desviado do seu
itinerário ou rota.
Os erros pessoais dos agentes da Administração são julgados pelo juiz judicial.
184
Por vezes, pode ocorrer caso em que se registe a acumulação de erros e de responsabilidades. Por
exemplo, o encerramento de serviços antes do tempo estabelecido e o administrado não
conseguir tratar um assunto seu, e ao tentar reclamar sofre uma brutalidade por parte de um ou
mais funcionários. Neste caso, o encerramento precoce dos serviços constituem erro de serviço e
os prejuízos decorrentes do tal facto são da responsabilidade da Administração. E, a brutalidade é
da responsabilidade pessoal de quem a cometeu.
Pode existir, também uma responsabilidade sem erro da Administração ligada ao risco, sobretudo
nos trabalhos públicos realizados por terceiros, isto é, pessoas que não têm relação directa com
os trabalhos ou obras.
As coisas ou actividades perigosas também podem provocar responsabilidade da Administração

sem erro. Refere-se a vizinhança de coisas como paióis ou depósitos de munições que podem
explodir e provocar danos, reeducação de delinquentes em regime aberto, que pode facilitar a sua
evasão e ainda a utilização de arma de fogo.
Os erros cometidos pelos colaboradores ocasionais da Administração são da responsabilidade

desta.
Finalmente, também pode existir uma responsabilidade sem erro fundada na ruptura directa de
igualdade perante os encargos públicos.
Trabalho proposto
abaixo indicadas.
1. Entender a natureza da responsabilidade administrativa.
2. Identificar os regimes da responsabilidade administrativa.
3. Identificar e explicar os factos geradores da responsabilidade administrativa.
185
Unidade 23
Contencioso Administrativo
1. Conceituar as garantias contenciosas dos administrados

moçambicanos.
2. Classificar as garantias contenciosas.

Objectivos
3. Explicar a importância das garantias contenciosas.
Introdução
É sabido que a Administração Pública está subordinada não só às normas jurídicas, como
também aos princípios jurídicos, especialmente os Princípios Gerais de Direito Administrativo,
parte dos quais o Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, prevê nos artigos 4º a 14º e, também
retratados no Capítulo II nº 2 da lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a formação da
vontade da Administração Pública, estabelece as normas de defesa dos direitos e interesses dos
particulares e …. (págs. 96 a 100). Trata-se, em geral, de uma exigência da juridicidade escrita,
que proíbe qualquer discricionariedade administrativa não prevista na lei e para além da lei. Esta
juridicidade escrita é, antes de mais, uma exigência de protecção dos direitos e interesses
juridicamente protegidos dos cidadãos, mas também uma exigência do interesse público. Sem
essa protecção e sem juridicidade escrita não há interesse público.
A par do que acima é dito, temos também os vários controlos a que a Administração Pública é
submetida, já tratados na unidade 5 deste manual.
Apesar destes mecanismos todos, visando disciplinar o exercício da actividade administrativa do

Estado, esta não está isenta de erros e violações que podem prejudicar os direitos e interesses
186
juridicamente protegidos dos cidadãos, exactamente porque o desenvolvimento das actividades
da Administração Pública é feito pelo homem com todas as suas fraquezas, suas paixões, suas
imprudências, etc. É assim que várias garantias ou mecanismos garantísticos são colocados,
como direito, à disposição dos administrados, para deles usarem ou se socorrerem em casos de
necessidade, nomeadamente para exigir a responsabilidade da Administração Pública ou para
defenderem os seus direitos e interesses legítimos.
Entre tais mecanismos figuram as garantias contenciosas.
Vamos, nesta unidade, estudar o contencioso administrativo ou garantias contenciosas devido à

sua complexidade e sua importância para os administrados, comparadas com as outras a que já
fizemos referência e, previstas no nº 1 do artigo 18º da lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que
regula a formação da vontade da Administração Pública, estabelece as normas de defesa dos
direitos e interesses dos particulares e …. (pág. 101).
24.1. O contencioso administrativo
São garantias contenciosas todas as que se efectivam através da actuação de órgãos

jurisdicionais, isto é, tribunais. É a este respeito ou propósito que você já ouviu falar, frequentes
vezes, de contencioso administrativo, pelo que se torna necessário aprendermos, logo de início, o
seu respectivo conceito
A expressão contencioso administrativo é de origem francesa. Surgiu nas leis, entrou no uso
corrente da doutrina, galgou fronteiras, mas durante muito tempo teve um conteúdo indefinido e
ainda hoje aparece empregada em diferentes sentidos.
Na acepção mais geral, entendem os autores por contencioso administrativo o conjunto de

contestações jurídicas que dá lugar a acção administrativa ou então o conjunto de regras
relativas aos litígios organizados que a actividade administrativa suscita, sejam quais forem
as jurisdições a que são submetidas.
As garantias contenciosas são todos os meios de defesa da legalidade ou dos administrados que
se efectivam por intermédio de qualquer tribunal, mas que comummente se limitam às garantias
englobadas na competência dos tribunais administrativos.
187
O contencioso administrativo é actividade jurisdicional respeitante à resolução dos conflitos
nascidos de relações jurídico-administrativas, isto é, entre a Administração Pública e os
administrados.
A função do contencioso administrativo é a de garantir a legalidade, velando, antes de tudo, pela

integridade do Direito Objectivo (contencioso objectivo) e a de garantir direitos subjectivos
fundados nas relações jurídico-administrativas (contencioso subjectivo).
A organização dos meios administrativos contenciosos nasceu da necessidade de tornar eficazes

os deveres da Administração Pública e os direitos dos administrados. Por essa via desse controlo
e fiscalização jurisdicionais se obtém a contenção da actividade administrativa dentro dos limites
da legalidade. Pois era necessário assegurar a supremacia da lei mesmo quando fosse ferido o
interesse privado e estivesse apenas e causa o interesse geral, se podia ampliar a utilização dos
meios contenciosos a casos de mera defesa objectiva da legalidade.
Portanto, é dupla a função desempenhada pelo contencioso administrativo: (i) meio de garantia
dos administrados nas relações jurídico-administrativas; (ii) meio de garantia da legalidade na
administração.
As garantias contenciosas podem ser classificadas segundo sua espécie e agrupadas da seguinte
maneira:
 Protecção contra a prática dos actos jurídicos ou actos ilegais, sendo as garantias
contenciosas mais importantes a anulação e a declaração de nulidade dos próprios actos
pelos tribunais administrativos;
 Protecção contra a execução dos actos administrativos, existe uma possibilidade de obter
dos tribunais administrativos a suspensão da executoriedade, se se der a hipótese de a
execução ser de molde a causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e a
suspensão não determinar grave dano para a realização do interesse público;
 Protecção contra factos causadores de prejuízos, há possibilidade de efectivar a
responsabilidade da Administração, que não deve confundir-se com a responsabilidade
dos agentes.
Chama-se contencioso de anulação ao que resulta do pedido formulado jurisdicionalmente para a

anulação de acto jurídico da Administração. Também está abrangido neste tipo de contencioso
188
todo e qualquer pedido de verificação da validade dos regulamentos, actos administrativos e
contratos administrativos.
A declaração de nulidade tem por objecto actos nulos, feridos duma nulidade propriamente dita,
ou nulidade absoluta.
Trabalho proposto
Com base do texto da unidade e nos conhecimentos adquiridos nas suas leituras de
aprofundamento das matérias, comente o texto abaixo
“Todos cidadãos moçambicanos são nacionais do Estado moçambicano, entretanto, em relação à defesa
dos seus direitos e interesses, face a actuação da Administração Pública e de seus Agentes, nem todo o
nacional moçambicano é cidadão. Pois existem vários indivíduos que podem ser qualificados de
nacionais de Moçambique sem serem cidadãos”.
189
Breve resumo do Manual
Nenhum país civilizado ou moderno pode deixar de ter Administração Pública, ou deixar de
desenvolver uma actividade administrativa. Mas nem todos têm o Direito Administrativo e, este
não se reveste a mesma natureza de país para país.
Vimos que o Direito Público regula as relações e interesses do Estado entre seus agentes e a
colectividade e visa o bem estar comum, especificado em normas aprovadas por representantes
do Povo, escolhidos democraticamente.
O que distingue o Direito Público do Direito Privado, é o princípio que o rege: o Princípio da
Supremacia do interesse público em face do interesse individual. Com isso será sempre
priorizado o interesse geral em detrimento do interesse individual de cada pessoa, devendo este
submeter-se àquele.
Quando a Administração Pública, no exercício das suas actividades, actua com recurso às suas
prerrogativas de autoridade ou de império está sujeita à aplicação das regras do Direito
Administrativo, que é ramo do Direito Público.
Por outro lado, se sabe pela distinção entre o Direito Público e o Direito Privado, muitas vezes os
órgãos da Administração Pública se relacionam com os particulares num plano de igualdade.
Ora, estas relações regem-se não pelas normas de Direito Administrativo, mas pelas regras
próprias do Direito Privado.
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifiquem duas condições: (i) que a
Administração Pública e a actividade administrativa sejam regulados por normas jurídicas
propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório; (ii) que essas normas
jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.
Esta duas conclusões – que a Administração seja regida por normas jurídicas, e que essas normas
diferentes das normas que regulam as relações jurídicas privadas – só ocorrem no Estado
moderno, e, mesmo assim, nem todos os países se verifica a segunda, como vimos quando
estudamos os sistemas administrativos.
Actualmente, e colocando de parte os regimes autoritários e totalitários, a Administração Pública

está submetida ao direito. Nos Estados de Direito Democrático, a Administração Pública aparece
vinculada pelo direito, sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas, que têm como
190
destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da Administração como os particulares, os
cidadãos em geral.
É o regime da legalidade democrática.
Nos Estados de Direito Democrático este princípio é tão importante, encontrando eco nas
respectivas Leis Supremas.
O título XII, no seu capítulo I (artigos: 249º e 253º), consagra solenemente o princípio da
submissão da nossa Administração Pública à lei.
As consequências de tal princípio:
 toda a actividade administrativa está submetida ao império da lei;

 a actividade administrativa é de natureza jurídica;
 a ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos garantias que lhes assegurem o respeito dos
seus interesses particulares legalmente tutelados e o cumprimento da lei pela
No sistema administrativo de administração executiva a actividade típica da Administração

Pública é diferente da actividade privada. Daí que as normas jurídicas aplicáveis devem ser
normas de Direito Público, e não as normas de Direito Privado, constantes do Direito Civil ou do
Direito Comercial.
Foi assim que se formou e desenvolveu o Direito Administrativo, como ramo do direito
objectivo diferente dos ramos tradicionais do direito privado.
Portanto, foi nosso interesse, neste manual, procedermos ao estudo de elementos essenciais do
Direito Administrativo, por ser o Direito da Administração Pública. Quer dizer, o Direito
constituído pelo conjunto de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da
Administração Pública, bem como as suas relações com os particulares, no exercício das suas
actividades e das suas prerrogativas de autoridade.
191
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Montchrestien, E.J.A. 2001, 31, rue Falguière, 75741 Paris Cedex 15.
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 MOÇAMBIQUE. Lei nº 14/2011, de 10 de Agosto, que regula a formação da vontade
da Administração Pública e estabelece as normas de defesa dos direitos e interesses dos
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Organização e Funcionamento da Administração Pública moçambicana;
 MOÇAMBIQUE. Lei 9/2001, de 7 de Julho: Lei do Contencioso Administrativo.
 MOÇAMBIQUE. Lei 16/2012, de 14 de Agosto: Lei da Probidade Pública.
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 14/2009, de 17 de Março, que aprova o Estatuto Geral dos
Funcionários e Agentes do Estado;
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, que aprova o Sistema de
Administração Financeira do Estado (SISTAFE);
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, que aprova o quadro jurídico para
implantação das autarquias locais;
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, que aprova o quadro legal dos órgãos
locais do Estado;
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 11/97, de 31 de Maio - Define e estabelece o regime jurídico-
legal das finanças e património das autarquias locais;
 MOÇAMBIQUE. Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, que reformula o Sistema tributário

autárquico e o harmoniza com a Lei de Base do Sistema Tributário, a Lei nº 15/2002, de
26 de Junho e introduz alterações com vista à observância da Lei nº 9/2002, de 12 de
Fevereiro (SISTAFE);
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, que aprova as Normas de

Funcionamento dos Serviços da Administração Pública;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o Regulamento de
Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de
Serviços ao Estado;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 23/2007, de 9 de Agosto, que aprova o Regulamento do
Património do Estado;
194
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 5/2005, de 12 de Abril, que atribui aos Governadores
Provinciais e aos Administradores Distritais competências no âmbito da gestão dos
Recursos Humanos do Estado;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 15/2000, de 20 de Junho, que estabelece formas de
articulação dos órgãos locais do Estado com as autoridades comunitárias;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 65/2003, de 31 de Dezembro/Decreto nº 52/2006, de 26 de
Dezembro - – Designa o representante da Administração nas circunscrições cuja área de
jurisdição coincide total ou parcialmente com a da autarquia local;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto - Estabelece o quadro de
transferência de funções e competências dos órgãos do Estado para as autarquias
locais;
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 52/2000, de 21 de Dezembro – Código Tributário
Autárquico;
 MOÇAMBIQUE. Lei 9/2001, de 7 de Julho: Lei do Contencioso Administrativo.

 MOÇAMBIQUE. Lei 16/2012, de 14 de Agosto: Lei da Probidade Pública.
 MOÇAMBIQUE. Lei 15/2007 de Janeiro: Introduz alterações à Lei 2/97.
 MOÇAMBIQUE. Lei 7/97, de 31 de Maio: aprova o regime legal da tutela
administrativa sobre as autarquias locais.
 MOÇAMBIQUE. Lei 6/2007, de 9 de Fevereiro: Introduz alterações à Lei 7/97.
 MOÇAMBIQUE. Lei 1/2008, de 16 de Janeiro: Regime financeiro, tributário e
patrimonial das Autarquias Locais.
 MOÇAMBIQUE. Decreto 62/2009, de 8 de Setembro: Regulamento do Estatuto Geral
dos Funcionários do Estado.
 MOÇAMBIQUE. Decreto 11/2005, de 10 de Junho: Regulamento da Lei 8/2003.
 MOÇAMBIQUE. Decreto nº 15/2000, de 20 de Junho, que estabelece formas de
articulação dos órgãos locais do Estado com as autoridades comunitárias
 MOÇAMBIQUE. Decreto 45/2003, de 17 de Dezembro: Mobilidade dos funcionários
entre a Administração do Estado e as Autarquias Locais.
 MOÇAMBIQUE. Decreto 15/2010, de 24 de Maio: Regime jurídico dos contratos de
empreitada de obras públicas, de concessão, de locação, de prestação de serviços, de
fornecimento de bens e de consultoria.
195
 MOÇAMBIQUE. Diploma Ministerial nº 107-A/2000, de 25 de Agosto, que aprova o
Regulamento do Decreto nº 15/2000, de 20 de Junho, que estabelece formas de
articulação dos órgãos locais do Estado com as autoridades comunitárias;
 MOÇAMBIQUE. Diploma Ministerial nº 80/2004, de 14 de Maio ( Aprova o
Regulamento da Articulação dos Órgãos das Autarquia Locais com as Autoridades
Comunitárias).
196

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Universidade Católica de Moçambique

Autoria de: FERNANDO GIL NOÉ

Diplomado pela Universidade de Poitiers.

Consultor na Área de Formação em Administração Pública, Governação Local e

Coordenadora do Curso: Filomena Simoni Camurai

Universidade Católica de Moçambique (UCM)

O Mestre diz: «Estudar sem reflectir é em vão.

Meditar sem estudar é perigoso».

Confucius, Conversação, Livro III.

O estudo aprofundado de qualquer matéria, tema ou assunto exige o domínio de um conjunto de

Aliás, tratando se de um manual para os estudantes de Administração Pública e não

Fernando Gil NOÉ

No entender do autor, não há dúvidas que para se alcançar a modernização administrativa

Libertar e reter o essencial despertando a curiosidade que incitará um exercício de completar os

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E quando se fala da Administração Pública é preciso ter presente um conjunto de necessidades

2.1. Conceito de Administração Pública

Segundo Georges DUPUIS, Marie – José GUÉDON e Patrice CHRÉTIEN, in Droit

A. A abordagem funcional da Administração Pública

Do ponto de vista funcional a Administração Pública é considerada como um conjunto de

a. Manutenção da ordem pública, baseando-se na defesa de diversos fins e

Directamente, através dos seus organismos (SPA – Serviços Públicos Administrativos) ou

Indirectamente, através de entidades de Direito Privado ou Público, por transferência ou

Portanto, a Administração Pública pode ser directa ou indirecta.

I. A Administração Pública Directa do Estado

II. A Administração Indirecta do Estado

É um conjunto de pessoas administrativa que, vinculadas à Administração Directa do Estado,

Do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de instituições que se revelam

Elas são “unidades” jurídicas consideradas como sujeitos de direitos e obrigações.

II. Pessoas físicas

São as pessoas que agem por conta ou em nome de pessoas morais.

São agentes públicos políticos e agentes públicos administrativos.

Uma pessoa empregada na Administração Pública diz-se servidor público ou funcionário.

Segundo o autor Alexandre de Moraes, a Administração Pública pode ser definida

A Administração Pública tem como principal objectivo o interesse público, seguindo os

Administração Pública (ou Gestão Pública) é, sentido orgânico ou subjectivo, o conjunto de

I. Em sentido objectivo, material ou funcional, a administração pública pode ser

A Administração Pública em sentido orgânico se escreve com iniciais maiúscula, e,

Como ciência, a Administração Pública, tem como objecto de estudo as necessidades

Embora tenham de comum o serem ambas administração, a administração pública e a

A Administração Pública tem características próprias e especificas, daí que torna-se

Administração pública Administração privada

Versa necessidades colectivas Incide sobre as necessidades

Fim Prossegue sempre o interesse Prossegue fins particulares ou