Cidades Circulares:

Estratégias de Eco-Urbanismo em territórios Brownfield para a

Descarbonização, Mitigação e Adaptação às Alterações Climáticas
Versão corrigida e melhorada após defesa pública

Márcio Filipe Paulo de Campos

Dissertação de Mestrado
em Urbanismo Sustentável e Ordenamento do Território
Nota: Márcio Filipe Paulo de Campos,
Cidades Circulares: Estratégias de

Mitigação e Adaptação às Alterações

Brownfield para a Descarbonização,
Eco-urbanismo em territórios

Climáticas, 2023

Janeiro, 2023
 Cidades Circulares:
Estratégias de Eco-Urbanismo em territórios Brownfield para a
Descarbonização, Mitigação e Adaptação às Alterações Climáticas
Versão corrigida e melhorada após defesa pública

Márcio Filipe Paulo de Campos

Dissertação de Mestrado
em Urbanismo Sustentável e Ordenamento do Território

Orientadora: Professora Doutora Margarida Pereira

Coorientador: Professor Doutor José Eduardo Ventura

Janeiro, 2023
Dissertação apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção
do grau de Mestre em Urbanismo Sustentável e Ordenamento do Território,
realizada sob a orientação científica da Professora Doutora Margarida Pereira e
coorientação do Professor Doutor José Eduardo Ventura
Copyright
CIDADES CIRCULARES: ESTRATÉGIAS DE ECO-URBANISMO EM TERRITÓRIOS
BROWNFIELD PARA A DESCARBONIZAÇÃO, MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO ÀS
ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
Márcio Filipe Paulo de Campos
Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, Faculdade de Ciências e Tecnologia e a
Universidade Nova de Lisboa

A Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, a Faculdade de Ciências e Tecnologia e a

Universidade Nova de Lisboa têm o direito, perpétuo e sem limites geográficos, de
arquivar e publicar esta dissertação através de exemplares impressos reproduzidos em
papel ou de forma digital, ou por qualquer outro meio conhecido ou que venha a ser
inventado, e de a divulgar através de repositórios científicos e de admitir a sua cópia e
distribuição com objectivos educacionais ou de investigação, não comerciais, desde que
seja dado crédito ao autor e editor.

Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, Universidade Nova de Lisboa, 10/01/2023

(Assinatura)

Márcio Filipe Paulo de Campos

ii
 Dedicatória pessoal

Em memória do meu Pai.

iii
 AGRADECIMENTOS

Agradeço a todos os que, directa e indirectamente, permitiram-me alcançar os

objectivos delineados, que resultaram na elaboração e concretização da dissertação. O
esforço e dedicação orientaram o caminho perante todos os desafios e adversidades.
E, é nesse sentido, que agradeço a todos os professores do Mestrado em Urbanismo
Sustentável e Ordenamento do Território da FCSH-UNL / FCT-UNL que, ao longo dos
três semestres, transmitiram valiosos e abrangentes conhecimentos nas mais diversas
temáticas.

Um sincero e especial agradecimento à Coordenadora do Mestrado e Professora

Doutora Margarida Pereira por ter aceitado a orientação da dissertação e por ter
contribuído, de uma forma sempre disponível e activa, para a construção de um
conhecimento profundo em torno da temática em estudo. A sua Arte de ensinar
revelou-se fundamental para o resultado e para a concretização dos objectivos que me
propus alcançar. Quero agradecer, de igual forma, ao Professor Doutor José Eduardo
Ventura pela coorientação e pelo seu contributo, imprescindível.

Não queria deixa de evocar a disponibilidade demonstrada por todas as entidades

públicas e privadas que participaram de uma forma sempre disponível na resposta às
minhas solicitações, nomeadamente no que consta a entrevistas exploratórias e
disponibilização de informação.

Agradeço, em particular, os contributos da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira

(CMVFX), do Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano (CEDRU), da
Área Metropolitana de Lisboa (AML), da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento
Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT), da Agência Portuguesa do Ambiente
(APA) e da Direcção Geral do Território (DGT).

Por fim, um agradecimento especial ao meu Pai, à minha Mãe e à minha Irmã pelo
apoio incondicional, amor e carinho ao longo de toda a vida e pela motivação que
sempre transmitiram ao longo do meu percurso académico. Uma dedicatória especial
ao meu Pai que estará sempre presente.

iv
 CIDADES CIRCULARES: ESTRATÉGIAS DE ECO-URBANISMO EM TERRITÓRIOS
BROWNFIELD PARA A DESCARBONIZAÇÃO, MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO ÀS
ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

MÁRCIO FILIPE PAULO DE CAMPOS

RESUMO

PALAVRAS-CHAVE: Alterações climáticas, Brownfield, Cidades circulares, Circularidade

urbana, Sustentabilidade, Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira

Os desafios que as cidades enfrentarão num futuro próximo relegam para a construção
de estratégias para uma maior resiliência dos territórios e a necessária sustentabilidade
ambiental. Devido às incertezas e vulnerabilidades a que os territórios estarão sujeitos
em todo o mundo, como resultado das imprevisibilidades das Alterações Climáticas,
diversas consequências se expectam. Neste âmbito, a presente dissertação pretende
discutir a importância de um Planeamento Urbano Sustentável que remeta para a
descarbonização das cidades através da circularidade de recursos e para premissas que
resultem em modelos de adaptação e mitigação às Alterações Climáticas através de
princípios claros que se estabeleçam como estratégias de Eco-urbanismo a implementar
nos territórios, tendo como resultado a definição de modelos de Cidades Circulares. As
frentes de água poderão assumir um papel fundamental no desenvolvimento de
experiências urbanas inovadoras, não só pela posição central que desempenham, mas
também pelo seu carácter obsoleto. Assim, esta investigação pretende alcançar, com
objectividade, a consolidação do conhecimento produzido em torno desses temas, em
articulação com a análise mais específica de conceitos de Urbanismo Sustentável
aplicados à apropriação regenerativa de brownfields portuários, como motores de um
desenvolvimento urbano ecológico, de uma protecção costeira e das actividades que na
cidade ocorrem.

v
 CIRCULAR CITIES: ECO-URBANISM STRATEGIES IN BROWNFIELD TERRITORIES FOR
DECARBONIZATION, MITIGATION AND ADAPTATION TO CLIMATE CHANGE

MÁRCIO FILIPE PAULO DE CAMPOS

ABSTRACT

KEYWORDS: Climate change, Brownfield, Circular cities, Urban circularity, Sustainability,

Vila Franca de Xira riverfront

The challenges that cities will face in the near future relegate to the construction of
strategies for greater resilience of the territories and the necessary environmental
sustainability. Due the uncertainties and vulnerabilities that territories will be subject to
around the world, as a result of the unpredictability of Climate Change, several
consequences are expected. In this context, the present dissertation intends to discuss
the importance of a Sustainable Urban Planning that refers to the decarbonization of
cities through the circularity of resources and to premises that result in models of
adaptation and mitigation to Climate Change through clear principles that are
established as Eco-urbanism strategies to be implemented in the territories, resulting in
the definition of Circular Cities models. Waterfronts could play a key role in the
development of innovative urban experiences, not only because of their central position
but also because of their obsolete nature. Thus, the research aims to objectively achieve
the consolidation of the knowledge produced around these themes, in articulation with
a more specific analysis of Sustainable Urbanism concepts applied to the regenerative
appropriation of port brownfields, as engines of an ecological urban development, the
coastal protection and the activities that take place in the city.

vi
 ÍNDICE

Índice .................................................................................................................................... vii

Índice de Figuras ................................................................................................................... xi

Índice de Tabelas ................................................................................................................ xiii

Lista de abreviaturas........................................................................................................... xvi

Capítulo I: Introdução .................................................................................................. 1

I. 1.1 Nota introdutória ................................................................................................ 1

I. 1.2 Enquadramento e contextualização ....................................................................2

I. 1.2.1 Apresentação e relevância da problemática ....................................... 6

I. 1.3 Âmbito e objectivos da investigação .................................................................. 7

I. 1.3.1 Objectivos gerais ................................................................................... 8

I. 1.3.2 Objectivos específicos........................................................................... 8

I. 1.4 Questões da investigação científica ..................................................................... 9

I. 1.5 Metodologia ...................................................................................................... 10

I. 1.5.1 Fases e métodos de investigação ...................................................... 11

I. 1.6 Estrutura da Dissertação ................................................................................... 12

Capítulo II: Quadro teórico-conceptual ..................................................................... 13

II. 2.1 Circularidade Urbana ......................................................................................... 13

II. 2.1.1 Economia Circular: Escolas de pensamento e definições ............... 14

II. 2.1.2 Cidades Circulares: Conceitos numa perspectiva evolutiva ............ 23

II. 2.2 Alterações climáticas ......................................................................................... 32

II. 2.2.1 Contexto e alterações no sistema climático (observadas e

projectadas) .................................................................................................................. 39

II. 2.2.2 Impactos, riscos e vulnerabilidades ................................................. 48

II. 2.2.3 Adaptação e mitigação ..................................................................... 51

vii
 II. 2.3 Brownfield .......................................................................................................... 57

II. 2.3.1 Conceitos e definições ...................................................................... 60

II. 2.3.2 Benefícios, barreiras e soluções ....................................................... 67

Capítulo III: Caso referencial de boas práticas: Stockholm Royal Seaport ................... 71

III. 3.1 Enquadramento .............................................................................................. 71

III. 3.1.1 Território .......................................................................................... 74

III. 3.1.2 Visão .................................................................................................. 79

III. 3.2 Plano de regeneração urbana ........................................................................ 80

III. 3.2.1 Objectivos e princípios orientadores ............................................... 81

III. 3.2.2 Processo ............................................................................................ 83

III. 3.2.3 Estratégias de Circularidade Urbana ................................................ 86

III. 3.2.4 Estratégias de Eco-urbanismo .......................................................... 88

III. 3.2.5 Desafios e barreiras .......................................................................... 90

III. 3.3 Envolvimento de stakeholders e governança territorial ............................... 92

III. 3.4 Análise interpretativa de resultados .............................................................. 95

III. 3.4.1 Contributos e resultados ................................................................... 96

Capítulo IV: Caso de estudo: Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira ...................... 100

IV. 4.1 Introdução .................................................................................................... 100

IV. 4.2 Metodologia da abordagem ......................................................................... 102

IV. 4.2.1 Enquadramento da investigação .................................................... 102

IV. 4.2.2 Método da investigação .................................................................. 104

IV. 4.2.3 Métodos de recolha de dados ........................................................ 105

IV. 4.2.4 Técnica de análise dos dados ......................................................... 114

IV. 4.3 Contexto territorial e geográfico de VFX ..................................................... 116

IV. 4.3.1 VFX no contexto do Estuário do Tejo ............................................. 116

viii
 IV. 4.3.2 Frente Ribeirinha de VFX ................................................................ 118

IV. 4.4 Orientações de planeamento ...................................................................... 120

IV. 4.4.1 Nível Nacional ................................................................................. 120

IV. 4.4.2 Nível Regional ................................................................................. 122

IV. 4.4.3 Nível Metropolitano ....................................................................... 124

IV. 4.4.4 Nível Local ....................................................................................... 127

IV. 4.4.4.1 Relatório de Estado do Ordenamento do Território 2018 .. 127

IV. 4.4.4.2 Plano Director Municipal de VFX .......................................... 128

IV. 4.4.4.3 Estratégia de Requalificação da Frente Ribeirinha de VFX... 130

IV. 4.4.4.4 Plano Municipal de Ambiente ............................................... 131

IV. 4.4.4.5 Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas

de VFX ........................................................................................................ 132

IV. 4.5 Regeneração da Frente Ribeirinha: Perspectiva de stakeholders .............. 135

IV. 4.5.1 Pertinência da intervenção ............................................................ 135

IV. 4.5.2 Ordenamento do território na resposta às mudanças climáticas 138

IV. 4.5.3 Condições e preocupações a integrar nos IGT .............................. 140

IV. 4.5.4 Importância e orientações do PMAAC-VFX ................................... 143

IV. 4.5.5 Circularidade urbana a partir de territórios brownfield ................ 146

IV. 4.5.6 Estratégias de Eco-urbanismo para a regeneração das

funções ecológicas .......................................................................................... 149

IV. 4.5.7 Envolvimento de stakeholders ........................................................ 151

Capítulo V: Resultados e discussão .......................................................................... 152

V. 5.1 Descrição dos resultados ............................................................................... 152

V. 5.2 Barreiras, desafios, soluções, oportunidades e contributos ........................ 168

V. 5.3 Recomendações ............................................................................................ 172

ix
Capítulo VI: Conclusões ............................................................................................ 173

VI. 6.1 Resposta às questões da investigação ......................................................... 182

VI. 6.2 Limitações da investigação ........................................................................... 188

VI. 6.3 Recomendações para investigações futuras ............................................... 191

VI. 6.4 Notas finais ................................................................................................... 192

Referências bibliográficas ........................................................................................ 195

Anexos .......................................................................................................................... i

x
 ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1: Framework 9R – Sistema evolutivo para a transição de uma economia linear para
uma economia circular ........................................................................................................ 20

Figura 2: Diagrama dos sistemas da Economia Circular .................................................... 21

Figura 3: Categorização detalhada de bens da cidade e produtos ................................... 30

Figura 4: Framework “Metabolismo Urbano Circular” ...................................................... 31

Figura 5: História da alteração de temperatura global e causas do aquecimento recente.

Painel a): Mudanças na temperatura da superfície global reconstruídas a partir de
arquivos paleoclimáticos e de observações directas. Painel b): Mudanças na temperatura
da superfície global nos últimos 170 anos.......................................................................... 42

Figura 6 (a) e (b): Emissões antropogénicas futuras dos principais impulsionadores das
alterações climáticas e contribuições de aquecimento por grupos de impulsionadores para
os cinco cenários ilustrativos .............................................................................................. 46

Figura 7: Principais benefícios de projectos de remediação de territórios brownfield ... 68

Figura 8: Localização e limite da área de intervenção do SRS e vista aérea do SRS ......... 75

Figura 9: Localização e vista aérea de Gasverket .............................................................. 75

Figura 10: Localização e vista aérea de Hjorthhagen ......................................................... 76

Figura 11: Localização e vista aérea de áreas industriais ................................................... 76

Figura 12: Localização e vista aérea de áreas portuárias ................................................... 77

Figura 13: Localização e vista aérea de “frente de água” .................................................. 77

Figura 14: Localização e vista aérea do Royal National City Park ...................................... 78

Figura 15: Eco-Cycle Model 2.0 .......................................................................................... 87

Figura 16: Modelo metodológico empírico ...................................................................... 102

Figura 17: Localização de Vila Franca de Xira na AML, relação com a península de Setúbal
e integração na Região de Lisboa e Vale do Tejo ............................................................. 116

Figura 18: Organização administrativa do território de Vila Franca de Xira ................... 117

xi
Figura 19: Delimitação do caso de estudo........................................................................ 119

Figura 20: Concelho de Vila Franca de Xira e identificação de Mouchões e Lezíria ....... 119

Figura 21: Modelo de circularidade urbana para a Regeneração da Frente Ribeirinha de

VFX...................................................................................................................................... 167

xii
 ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1: Quadro resumo das fases metodológicas da investigação ............................... 10

Tabela 2: Quadro resumo da estrutura da dissertação .................................................... 12

Tabela 3: Escolas de Pensamento – Economia Circular .................................................... 17

Tabela 4: Factores de perda de biodiversidade e drivers de transformação impulsionados

pela Economia Circular ........................................................................................................ 22

Tabela 5: 15 acções circulares para as cidades ................................................................. 32

Tabela 6: Alterações no clima registadas durante o ano de 2021 .................................... 44

Tabela 7: Factores e cenários das alterações climáticas em Portugal .............................. 47

Tabela 8: Impactos e efeitos das alterações climáticas em Portugal ................................ 49

Tabela 9: Estruturação das medidas de mitigação e adaptação às alterações climáticas no

OT ......................................................................................................................................... 55

Tabela 10: Estratégias de adaptação face à subida do nível médio das águas do mar ... 57

Tabela 11: Classificação de brownfields ............................................................................ 64

Tabela 12: Barreiras e soluções para a regeneração de Brownfields ................................ 68

Tabela 13: Tabela síntese com a relação dos objectivos de desenvolvimento do SRS com
os princípios de planeamento urbano e metas de desenvolvimento sustentável .......... 82

Tabela 14: Processo, organização e responsabilidades no planeamento e implementação

do SRS ................................................................................................................................... 85

Tabela 15: Desafios na implementação dos objectivos de sustentabilidade do SRS ...... 91

Tabela 16: Combinação entre os objectivos específicos e as questões da investigação com

os dados a recolher do objecto empírico ........................................................................ 103

Tabela 17: Temas, categorias e subcategorias que integram o conjunto de questões .. 109

Tabela 18: Entidades entrevistadas e unidades orgânicas correspondentes ................. 111

Tabela 19: Dimensões para a integração da adaptação às AC no OT ............................. 126

Tabela 20: Variáveis climáticas e respectivas tendências recentes no concelho ........... 133

xiii
Tabela 21: Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX: Barreiras, desafios e soluções .. 168

Tabela 22: Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX: Oportunidades e contributos ... 170

Tabela 23: Relação entre princípios de Circularidade Urbana e estratégias de Eco-

urbanismo, a partir de brownfields, na Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX, para a
descarbonização, mitigação e adaptação às AC ............................................................... 184

xiv
 ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo I: Guião da entrevista .................................................................................................. i

Anexo II: Plano da cidade de Estocolmo .............................................................................. x

Anexo III: Timeline de desenvolvimento do Stockholm Royal Seaport.............................. xi

Anexo IV: Plano urbano do SRS .......................................................................................... xii

Anexo V: 1ª sessão intersectorial – workshop com técnicos municipais (PMAAC-VFX) . xiii

Anexo VI: Exemplos de áreas requalificadas na Frente Ribeirinha de VFX ...................... xiv

Anexo VII: Mouchões .......................................................................................................... xv

Anexo VIII: Cartas de Ordenamento do PDM-VFX ............................................................ xvi

Anexo IX: Síntese dos principais impactes futuros para o concelho de VFX associados às
alterações climáticas .......................................................................................................... xxi

Anexo X: Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)................................... xxiv

Anexo XI: Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX ............................. xxix

xv
 LISTA DE ABREVIATURAS

AC Alterações Climáticas
AML Área Metropolitana de Lisboa
APA Agência Portuguesa do Ambiente
AR4 Fourth Assessment Report (Quarto Relatório de Avaliação)
AR5 Fifth Assessment Report (Quinto Relatório de Avaliação)
AR6 Sixth Assessment Report (Sexto Relatório de Avaliação)
CABERNET Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration
Network
CCDR-LVT Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa
e Vale do Tejo
CDB Convenção sobre Diversidade Biológica
CE Comissão Europeia
CEDRU Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano
CPDP Climate Positive Development Programme
CQNUAC Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações
Climáticas
CMVFX Câmara Municipal de Vila Franca de Xira
CO2 Dióxido de Carbono
COP Conference of the Parties (Conferência das Partes)
DGT Direcção Geral do Território
EbA Ecosystem-based adaptation
EC Economia Circular
EEA European Environment Agency
EIB European Investment Bank
EMF Ellen MacArthur Foundation
EMAAC Estratégia Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas
ENAAC Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas
ENSURE European Sustainable Urbanisation through port city
Regeneration
ESPON European Territorial Observatory Network

xvi
EPA Environmental Protection Agency
FAR First Assessment Report (Primeiro Relatório de Avaliação)
GEE Gases de Efeito de Estufa
GMST Global mean surface temperature (temperatura média global da
superfície)
GSI Green Space Index (Índice de Espaço Verde)
GST Global Surface Temperature (Temperatura global da superfície)
HOMBRE Holistic Management of Brownfield Regeneration
ICNF Instituto de Conservação da Natureza e Florestas
IEEP Institute for European Environmental Policy
IGT Instrumentos de Gestão Territorial
IPBES Platform on Biodiversity and Ecosystem Services
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel
Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas)
IPMA Instituto Português do Mar e da Atmosfera
I&D Investigação e Desenvolvimento
LBGPPSOTU Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento
do Território e de Urbanismo
NAU Nova Agenda Urbana
NbS Nature-based Solutions (Soluções de Base Natural)
NC Neutralidade Carbónica
NCS Natural Climate Solutions (Soluções Climáticas Naturais)
NDCs Nationally Determined Contributions
NMM Nível Médio das Águas do Mar
NU Nações Unidas
ºC Graus celsius
ODS Objectivos de Desenvolvimento Sustentável
ONU Organização das Nações Unidas
OT Ordenamento do Território
PAEC Plano de Acção para a Economia Circular
PPM Parts Per Million (Partes Por Milhão)
PPB Parts Per Billion (Partes Por Bilião)

xvii
PDL Previously Developed Land
PDM Plano Director Municipal
PDM-VFX Plano Director Municipal de Vila Franca de Xira
PMAAC-AML Plano Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas (Área
Metropolitana de Lisboa)
PMAAC-VFX Plano Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas (Vila
Franca de Xira)
PNAC Programa Nacional para as Alterações Climáticas
PNPOT Programa Nacional da Polítia do Ordenamento do Território
PROT Plano Regional de Ordenamento do Território
PROT-AML Plano Regional de Ordenamento do Território da Área
Metropolitana de Lisboa
RAN Reserva Agrícola Nacional
REN Reserva Ecológica Nacional
RNET Reserva Natural do Estuário do Tejo
RESCUE Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments
RCD Resíduos de Construção e Demolição
RLVT Região de Lisboa e vale do Tejo
RJIGT Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
RNBC Roteiro Nacional de Baixo Carbono
RNC Roteiro Nacional para a Neutralidade Carbónica
SAR Second Assessment Report (Segundo Relatório de Avaliação)
SFP Summary for Policymakers
SNM Subida do Nível Médio das Águas do Mar
SRS Stockholm Royal Seaport
TAR Third Assessment Report (Terceiro Relatório de Avaliação)
TIMBRE Tailored Improvement of Brownfield Regeneration in Europe
UE União Europeia
UN United Nations (Nações Unidas)
UNEP United Nations Environment Programme (Programa das Nações
Unidas para o Meio Ambiente)
UNFCCC United nations Framework Conventionon Climate Change

xviii
 (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações
Climáticas)
U4SSC United for Smart Sustainable Cities
VFX Vila Franca de Xira
WCED World Comission on Environment and Development (Comissão
Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento)
WEF World Economic Forum (Fórum Económico Mundial)
WMO World Meteorological Organization (Organização Meteorológica
Mundial)

xix
CAPÍTULO I: INTRODUÇÃO

I. 1.1 Nota introdutória

O rápido e exponencial crescimento populacional que se prevê acontecer,

mundialmente, nas cidades, até 2050, induz a um conjunto de preocupações
ambientais, sociais e económicas. Noutra dimensão, as incertezas e vulnerabilidades a
que os territórios estarão sujeitos em todo o mundo como resultado das
imprevisibilidades das alterações climáticas, diversas consequências se expectam.
Segundo a Nova Agenda Urbana das Nações Unidas há que assegurar a redução e gestão
do risco de catástrofes, diminuir a vulnerabilidade, construir resiliência e capacidade de
resposta a perigos naturais gerados pelo homem e promover a mitigação e a adaptação
às Alterações Climáticas (UN, 2016, p.7). Terá, igualmente, que se garantir a
sustentabilidade ambiental, através da promoção de energias limpas, do uso sustentável
da terra e dos recursos no desenvolvimento urbano, bem como a protecção dos
ecossistemas e da biodiversidade (UN, 2016, p.8).

A Terra é um recurso finito. Para proteger os habitats e garantir a sua

sustentabilidade, precisamos que seja usada de maneira eficiente. A regeneração de
brownfields representa uma oportunidade valiosa para a melhoria dos espaços urbanos
(EC, 2013, p.3). Desde o período pós-industrial que diversas transformações de
regeneração e revitalização de brownfields portuários têm produzido, nestes espaços
desvinculados do tecido urbano, novas lógicas urbanas funcionais e diferenciados usos
que potenciam uma multiplicidade de benefícios. A decadência e obsolescência destas
áreas industriais urbanas têm permitido a criação de oportunidades singulares de
transformação urbana numa perspectiva holística.

Partindo destes territórios obsoletos que, na maior parte das vezes, resultam em
passivos ambientais com consequências drásticas para a contaminação dos solos, dos
lençóis freáticos e para o funcionamento dos ecossistemas, importa abordar as
potencialidades de um sistema de circularidade de recursos nos processos de
regeneração ou reconversão destas áreas industriais abandonadas, como ponto de

1
partida para a resiliência urbana das cidades face aos desafios que a crise climática
apresenta.

I. 1.2 Enquadramento e contextualização

“Em meados do século XX, vimos o nosso planeta do espaço pela primeira vez. Os
historiadores podem, eventualmente, descobrir que essa visão teve um impacto maior
no pensamento do que a revolução copernicana do século XVI, que perturbou a auto-
imagem humana ao revelar que a Terra não é o centro do universo. Do espaço, nós
vemos uma pequena e frágil bola dominada não pela actividade humana e pelo edifício,
mas por um padrão de nuvens, oceanos, vegetação e solos. A incapacidade de a
humanidade encaixar as suas actividades nesse padrão está a mudar os sistemas
planetários, fundamentalmente. Muitas dessas mudanças são acompanhadas por riscos
que ameaçam a vida. Essa nova realidade, da qual não há escapatória, deve ser
reconhecida e gerida” (UN, 1987, p.11). O relatório Our Common Future (1987), também
conhecido por Brundtland Report, elaborado pela World Comission on Environment and
Development, inicia uma nova abordagem para a acção ambiental focada no conceito
(primeiramente utilizado) de Desenvolvimento Sustentável1, alertando, ainda nos finais
do século XX, para os desafios ambientais futuros. Mas, antes desse momento, um dos
primeiros relatórios das Nações Unidas, datado de 1968 – Activities of United Nations
Organizations and programes relevant to the human environment: report of the
Secretary-General2 – aborda diversas questões que se relacionam com o ambiente,
poluição, crescimento urbano desordenado e descontrolado, uso racional do solo
urbano, planeamento para o desenvolvimento urbano, clima urbano, entre outros
temas que já na altura se revelavam de máxima pertinência (UN, 1968, pp.3-4). Neste
mesmo documento, a problemática das alterações no clima é pela primeira vez
abordada, sendo aí referido que “Nas actividades de planeamento é essencial saber até
que ponto as condições atmosféricas normais estão estáveis (…) revelando-se como uma
questão importante que deve ser considerada, quer essas mudanças tenham sido

1
O relatório Our Common Future define o Desenvolvimento Sustentável como: “(…) a development that
meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own
needs”. (UN, 1987, p.37).

2
Fonte: https://digitallibrary.un.org/record/729430?ln=en

2
introduzidas pelo homem, quer através de eventos atmosféricos. Na maioria dos casos,
as modificações introduzidas pelo homem não são deliberadas, mas outras são e pensa-
se que no futuro o homem pode ser capaz de influenciar o clima, não apenas numa escala
pequena, nas também sobre áreas maiores” (UN, 1968, p.22).

Actualmente e à escala global, segundo dados das Nações Unidas, 55% da

população mundial habita nas cidades, prevendo-se um crescimento para 68% em 2050.
Segundo as mesmas projecções, o crescimento populacional esperado, até essa data,
ocorrerá em áreas urbanas (UN, 2019, pp.10-11). Já na União Europeia, 70% da
população vive em áreas urbanas ou suburbanas prevendo-se que no futuro (em 2050)
esta percentagem aumente para 80% (European Union, 2016). Embora em Portugal
estas previsões não se constatem, devido ao decréscimo populacional que se
perspectiva originado pela tendência de aumento de óbitos e envelhecimento
demográfico (INE, 2008, p.6), persistem, em território nacional, as mesmas
preocupações que ameaçam o planeta. Pelo facto de as cidades consumirem 70% dos
recursos globais e 70% da energia produzida, emitirem 70% de gases de efeito de estufa
(GEE) e gerarem 50% de lixo e desperdício (EIB, 2018, p.3), diversos desafios se impõem
nos processos de transformação urbana. Mas, apesar destas circunstâncias, é nas
cidades que se encontram as oportunidades de mudança rumo a uma transição circular,
mais ecológica, para um futuro, necessariamente, sustentável. Segundo o relatório State
of the Union 2021 publicado pela Comissão Europeia (2021), uma transição “verde” trará
notórios benefícios económicos, podendo impulsionar a recuperação da Europa. Foi
durante a pandemia que a Comissão Europeia (CE) intensificou o seu trabalho para
tornar realidade o Pacto Ecológico Europeu (EC, 2019a). A lei do clima europeia,
adoptada em junho de 2021, foi um elemento-chave para a implementação do European
Green Deal3, garantindo, através da legislação, o compromisso da União Europeia em
atingir a neutralidade climática4 em 2050 (CE, 2021, p.42).

3
Fonte: https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal_en
4
A neutralidade climática refere-se a um estado em que as actividades humanas resultam em nenhum
efeito líquido sobre o sistema climático (sistema complexo que consiste em cinco componentes principais:
atmosfera, hidrosfera, criosfera, litosfera, biosfera e as interacções entre elas). Alcançar tal estado requer
o equilíbrio entre emissões residuais e a remoção de emissões de dióxido de carbono, bem como
contabilizar os efeitos biogeofísicos regionais ou locais de actividades humanas que, por exemplo,
afectam o clima (IPCC, 2018, p.545).

3
 Por outro lado, os fenómenos climáticos extremos que têm sucedido um pouco
por todo o mundo são, com clareza científica, resultado das mudanças climáticas. A 21ª
Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações
Climáticas (COP21), que teve lugar em Paris, em 2015, constituiu um momento histórico
no qual foi assinado o Acordo de Paris, o qual estabeleceu, como uma das suas ambições
de longo prazo, de acordo com o relatório do Painel Intergovernamental para as
Alterações Climáticas (IPCC), a limitação do aumento da temperatura média global a
níveis abaixo dos 2°C acima dos níveis pré-industriais e prosseguir esforços para limitar
o aumento da temperatura a 1,5°C, reconhecendo que isso reduzirá, significativamente,
os riscos e impactos resultantes das imprevisibilidades futuras das alterações climáticas5
(IPCC, 2018). Apesar da pandemia da COVID-19 ter causado uma redução pouco
expressiva nas emissões de dióxido de carbono, o mundo caminha para um aumento de
temperatura de 3,2°C ainda neste século - muito além das metas anunciadas no Acordo
de Paris (UNEP, 2020, p.13). O Sexto Relatório de Avaliação do IPCC – Alterações
Climáticas 2022: Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade – veio reforçar a necessidade
das cidades e os governos locais unirem esforços para a concretização de acções
concretas de adaptação e mitigação sob pena das projecções climáticas actuais serem
irreversíveis (IPCC, 2022). O relatório sugere que o mundo deve reduzir suas emissões
totais em 45% até 2030 para evitar uma catástrofe climática. Nos níveis atuais, as
emissões globais aumentarão quase 14% neste período. Se for esse o caso, teremos de
nos adaptar a impactos irreversíveis, como o degelo, eventos climáticos frequentes e
intensos e perda imensurável de biodiversidade e ecossistemas. O relatório conclui que
quase 3,3 bilhões de pessoas vivem agora em contextos climáticos altamente
vulneráveis, sendo que o desaparecimento, em massa, de fauna e flora poderá ser uma
consequência nefasta no futuro. Segundo o relatório mais recente - Emissions Gap

5
As alterações climáticas referem-se a uma mudança no estado do clima que pode ser identificada (por
exemplo, usando testes estatísticos) por mudanças na média e/ou na variabilidade das suas propriedades
e que persiste por um período prolongado, normalmente décadas ou mais. As alterações climáticas
podem resultar de processos internos naturais ou forças externas, como modulações dos ciclos solares,
erupções vulcânicas e mudanças na composição da atmosfera ou no uso da terra. A Convenção-Quadro
sobre Alterações Climáticas (UNFCCC), no seu artigo 1.º, define as alterações climáticas como: ‘uma
mudança de clima que é atribuída directa ou indirectamente à actividade humana que altera a
composição da atmosfera global e que se soma à variabilidade natural do clima observada em períodos
de tempo comparáveis’. Existe aqui uma distinção entre as alterações climáticas atribuíveis às actividades
humanas e a variabilidade climática atribuível a causas naturais (IPCC, 2018, p.544).

4
Report 2021: The Heat Is On - se não existir uma rápida e imediata redução da emissão
de gases de efeito de estufa (GEE), a probabilidade de o aquecimento global ultrapassar
1,5°C nas próximas duas décadas será uma realidade, estando fora de alcance a
limitação do aquecimento a 1,5°C ou até mesmo a 2°C até ao final do século (UNEP,
2021a, p.16).

Sendo inevitável o incumprimento do cenário previsto pelo Acordo de Paris, a

crise climática apresenta-se como o grande desafio das cidades do século XXI. Assim,
são necessários processos de planeamento urbano de medidas urgentes de adaptação
e mitigação às mudanças expectáveis, num compromisso que deverá ser assumido e
partilhado numa perspectiva multissectorial e multidimensional, para um
desenvolvimento urbano sustentável (socialmente inclusivo, economicamente
competitivo e ambientalmente regenerativo).

Partindo destas preocupações, a presente investigação procura contribuir para

o entendimento da importância de uma adequada racionalização dos recursos
territoriais, ambientais e naturais no caso da regeneração da Frente Ribeirinha de Vila
Franca de Xira, caracterizada pela margem esquerda e direita. Localizada em pleno
Estuário do Tejo, apresenta diversos desafios na relação entre espaço urbano / industrial
e ambiente natural. O seu território tem diversas particularidades, incluindo uma
extensa superfície de águas estuarinas, zonas de sapal, salinas e terrenos agrícolas
(lezíria), sendo determinante a manutenção das funções naturais e dos ecossistemas
estuarinos (CMVFX, 2016, p.4). Confere, ainda, uma paisagem única ao rio pela presença
de vários mouchões6 que, para além de uma ocupação essencialmente agrícola,
constituem importantes habitats com grande diversidade biológica e valor natural.
Apresentando-se este território bastante fragmentado e com elevada segregação de
usos, constitui uma oportunidade singular de transformação e inovação para a
reconversão de diversos brownfields aí localizados com o objectivo de interligar, de uma
forma contínua, uma extensão de cerca de 23 km com os municípios contíguos, como

6
Toponímia que designa terrenos que foram consolidados através de ocupação secular agropecuária,
formados a partir de deposições aluvionares na parte superior do Estuário do Tejo, que formam ou não
ilhas, protegidas das águas estuarinas por um sistema de diques ou comportas - Plano de Ordenamento
da Reserva Natural do Estuário do Tejo, DR 1ª Série n.º 228 de 24 de novembro de 2008 (Câmara Municipal
de Vila Franca de Xira, 2016, p.2).

5
ponto de partida para a sua adaptação aos riscos e vulnerabilidades que resultam das
Alterações Climáticas (AC).

I. 1.2.1 Apresentação e relevância da problemática

A Economia Circular (EC), como modelo de circularidade de recursos, tem

conduzido a importantes reflexões em torno das cidades e como estas poderão evoluir
para sistemas de produção e consumo mais optimizados e eficientes. Contudo, existe
uma observância generalizada na literatura científica e na perspectiva de diversos
autores que esse modelo se foca, sobretudo, no sistema económico e não no sistema
urbano.

No presente diversas cidades definem-se a si mesmas como “Cidades Circulares”,

mas, até à data, uma clarificação dessa constatação não existe (Girard e Nocca, 2019,
p.1), sendo necessário que, para essa conceptualização, se considerem os aspectos
relevantes da Economia Circular, mas transportando-os para a perspectiva da cidade
(Ferreira e Fuso-Nerini, 2019, p.3). “Quando se trata de definir a circularidade nas
cidades, designadas como Cidades Circulares, surge uma confusão substancial” (Marin
e De Meulder, 2018, p.2). “O que está pouco claro é que, até agora, o conceito de
economia circular é dominado por uma narrativa focada nos negócios para promover
vantagem competitiva levantando algumas dúvidas sobre o verdadeiro sentido do seu
posicionamento dentro de uma agenda mais ampla de sustentabilidade urbana”
(Prendeville et al., 2017, p.172), constatando-se que “Uma cidade circular é sobre muito
mais do que criar uma economia circular e modelos de negócios circulares dentro do
contexto urbano. Trata-se da regeneração e renovação de ecossistemas urbanos
complexos” (Williams, 2019, p.2).

Apesar de directivas europeias claras e diversos planos de acção que orientam

para políticas urbanas que remetem para a descarbonização da economia e das cidades
através da circularidade de recursos ou para premissas que resultem em modelos de
adaptação e mitigação às alterações climáticas, é evidente que estas estratégias de
longo prazo determinam metas e objectivos num horizonte temporal mas sem que, com
isso, exista uma definição objectiva e uma hierarquização qualitativa de princípios claros

6
que se estabeleçam como estratégias de Eco-urbanismo a implementar nos territórios e
no planeamento urbano, tendo como objectivo a construção de modelos de Cidades
Circulares e Circularidade Urbana. Por outro lado, segundo Fernandes et al. (2018,
p.1531), a discussão científica tem dado pouca atenção à forma como os processos de
regeneração de brownfields poderão incorporar medidas de adaptação às
vulnerabilidades impostas pelos impactos das alterações climáticas nesses territórios.

Partindo das premissas que “No contexto do desenvolvimento urbano, a

Economia Circular pode garantir competitividade, autonomia e resiliência
multissectorial face aos desafios económicos e ambientais futuros das cidades e a
sustentabilidade a longo prazo” (Lakatos et al., 2021, p.5), que “(…) pode oferecer um
novo caminho de desenvolvimento económico, mas não cria um caminho para a
regeneração de um sistema portuário vivo” (Williams, 2019, p.2759) e que a
regeneração urbana de brownfields resulta de uma estratégia pública para melhorar a
qualidade do ambiente urbano e o seu desenvolvimento sustentável (Ismael, 2016,
p.17), pretende-se alcançar, com rigor, a consolidação do conhecimento científico
produzido em torno destes temas, em articulação com a análise mais específica dos
conceitos de urbanismo sustentável a aplicar na apropriação regenerativa de zonas
industriais abandonadas localizadas na Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira.

I. 1.3 Âmbito e objectivos da investigação

O âmbito da dissertação enquadra, conceptualmente, os conceitos de Economia

Circular e Cidades Circulares e analisa e interpreta as questões mais evidentes
relacionadas com esses conceitos, do ponto de vista de estratégias de Eco-urbanismo,
implícitas no planeamento do brownfield portuário que se propõe tratar como
referencial de boas práticas e os resultados obtidos nesse território, no sentido da
descarbonização e como resposta à crise climática. Para isso, definem-se objectivos
gerais e objectivos específicos que orientam a investigação científica. A articulação de
tais objectivos permitirá discutir um conjunto de evidências que resultam de teorias
(perspectiva teórico-conceptual) e práticas (perspectiva empírica).

7
I. 1.3.1 Objectivos gerais

OG.01 - Contribuir para a definição de estratégias de Eco-Urbanismo e Ecologia

Urbana para a descarbonização, mitigação e adaptação às alterações climáticas,
tendo como ponto de partida a eficiência na gestão e (re)aproveitamento dos
recursos endógenos a partir de princípios de circularidade urbana;

OG.02 - Debater a importância da reconversão de brownfields no Estuário do

Tejo para uma maior resiliência do território às alterações climáticas,
nomeadamente quanto à protecção costeira à Subida do Nível Médio das Águas
do Mar (SNM) e como oportunidade de inovação urbana e criação de novas
centralidades;

OG.03 - Contribuir para um entendimento dos riscos inerentes à SNM em

territórios brownfield costeiros obsoletos e desactivados, nomeadamente
quanto à contaminação, degradação de ecossistemas marinhos e biodiversidade;

OG.04 - Contribuir para o debate em torno de uma intervenção que regenere o

ambiente natural estuarino e potencie uma conexão dos elementos biofísicos ao
longo da frente da cidade de Vila Franca de Xira e com os municípios contíguos;

OG.05 - Contribuir para o entendimento da importância dos processos de

envolvimento de diversas partes interessadas, desde as fases de planeamento à
implementação.

I. 1.3.2 Objectivos específicos

OE.01 - Definir quais os princípios de circularidade urbana para maior eficiência

na regeneração de territórios brownfield na área delimitada para o caso de
estudo;

OE.02 - Definir quais as estratégias de Eco-Urbanismo para potenciarem a

regeneração sustentável de áreas portuárias/industriais de VFX;

8
 OE.03 - Analisar a relação entre princípios de circularidade urbana e estratégias
de Eco-Urbanismo na regeneração de territórios brownfield de VFX na óptica do
ordenamento do território (OT);

OE.04 - Sistematizar a interdependência entre princípios de circularidade urbana

e estratégias de Eco-Urbanismo para a descarbonização, mitigação e adaptação
às AC da Frente Estuarina de VFX;

OE.05 - Demonstrar a importância da regeneração de territórios brownfield na

perspectiva da gestão eficiente dos recursos endógenos de VFX e
estabelecimento da conectividade ecológica;

OE.06 - Entender a importância do envolvimento de stakeholders no contexto da

governança territorial e na construção de processos colaborativos para a
regeneração de territórios brownfields e na requalificação da Frente Ribeirinha
de VFX.

I. 1.4 Questões da investigação científica

Tendo em vista a pertinência da problemática em análise, esta investigação

pretende responder às seguintes questões mediante aplicação de um conjunto de
particularidades metodológicas e científicas:

Q.01 - Quais os princípios da Economia Circular que deverão transitar para o

conceito de Cidades Circulares e que eventuais lacunas existem para a aplicabilidade e
operacionalização de tais premissas à escala urbana – do brownfield portuário/industrial
à expansão da cidade para frentes ribeirinhas?

Q.02 - Quais as estratégias de Eco-urbanismo e princípios de Circularidade

Urbana que deverão contribuir para a descarbonização, mitigação e adaptação às
alterações climáticas de territórios brownfield estuarinos e como a incorporação de tais
premissas, a partir da análise do caso referencial de boas práticas, poderá contribuir
para a regeneração da Frente Ribeirinha de VFX?

9
 Q.03 - Quais as oportunidades e as barreiras para a transição circular das cidades
numa perspectiva de reconversão de zonas portuárias/industriais, tendo como base os
passivos ambientais que estas áreas representam e a relação multinível de intervenção
dos diversos agentes urbanos e/ou locais – representantes políticos, quadros técnicos
dos municípios, técnicos urbanistas e arquitectos, especialistas – na definição e
operacionalização de planos e estratégias?

I. 1.5 Metodologia

Com o intuito de alcançar os objectivos propostos assim como as respostas às

questões colocadas, a metodologia (Tabela 1) para o desenvolvimento da dissertação
permite orientar o método de investigação científica no sentido da integração de um
conjunto de aspectos qualitativos através de quatro fases.

Tabela 1: Quadro resumo das fases metodológicas da investigação.

Fonte: Elaboração própria

10
 Considerando os objectivos da investigação, importa referir que, embora o caso
referencial de boas práticas internacional e o caso de estudo apresentem características
territoriais distintas e instrumentos de planeamento próprios, existem similitudes que
permitiram constatar que estratégias poderão ser transpostas para o caso nacional,
assim como identificar quais os obstáculos que poderão condicionar a sua
implementação. Encontram-se, assim, semellhanças pelo facto dos dois territórios se (i)
localizarem em “frentes de água”, (ii) apresentarem características pós-industriais e
portuárias e (iii) constituirem uma oportunidade de regeneração urbana a partir de
brownfields que potenciem a descarbonização e a mitigação e adaptação do território
às AC, para além da multiplicidade de benefícios que essa transformação sustentável
poderá potenciar, aos níveis social, económico, ambiental e de governança.

Enquanto o caso referencial de boas práticas (Stockholm Royal Seaport) constitui

um exemplo de inovação a partir de uma regeneração urbana circular, impulsionada por
um modelo de cooperação entre academia, indústria e a cidade, a escolha do caso de
estudo (Frente Ribeirinha de VFX) deveu-se ao facto de se apresentar como uma
oportunidade de transformação, a partir de áreas industriais abandonadas ou obsoletas,
devido à existência de passivos ambientais que importa reverter.

I. 1.5.1 Fases e métodos de investigação

Fase 1 - Recolha e análise (Perspectiva Conceptual): (i) Enquadramento teórico-

conceptual através da revisão de literatura dos temas específicos que a
investigação científica pretende tratar, designadamente: Circularidade Urbana,
Alterações Climáticas e Brownfield.

Fase 2 - Caso referencial de boas práticas - Stockholm Royal Seaport (SRS):

(i) Análise documental; (ii) revisão de literatura específica; e (iii) interpretação
das características estudadas.

Fase 3 - Caso de estudo – Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira (Perspectiva

Empírica): (i) Enquadramento territorial através de análise documental; (ii)
entrevistas exploratórias; e (iii) observação directa.

11
 Fase 4 - Resultados e discussão: (i) Resultados - descrever os resultados obtidos
na análise do objecto empírico para conduzir ao desenvolvimento de novos
paradigmas e produzir conhecimento para estudos futuros; (ii) Barreiras -
identificar eventuais limitações e obstáculos para a implementação de princípios
de circularidade urbana; (iii) Oportunidades - identificar as oportunidades e
benefícios para a transição circular nas cidades como resposta às alterações
climáticas e descarbonização urbana; (iv) Contributos - descrever a contribuição
que a investigação científica terá no desenvolvimento de projectos de urbanismo
sustentável em zonas portuárias/industriais abandonadas e/ou obsoletas e que
aspectos poderão ser considerados em estudos futuros e na produção de
conhecimento na área científica explorada; (v) Recomendações - identificar as
principais recomendações a considerar na regeneração da Frente Ribeirinha de
VFX ao nível da remediação de solos de territórios brownfield, da mitigação e
adaptação climática, do urbanismo ecológico e da circularidade de recursos.

I. 1.6 Estrutura da Dissertação

A dissertação estrutura-se em seis Capítulos organizados de forma interligada,

cruzando a perspectiva conceptual com a empírica (Tabela 2).

Tabela 2: Quadro resumo da estrutura da dissertação.

Capítulo Título Desenvolvimento

Capítulo I Introdução Contextualização e relevância da problemática;

Objectivos; Metodologia; Questões da investigação;
Estrutura da dissertação.

Capítulo II Quadro teórico-conceptual Revisão de literatura: Circularidade Urbana;

Alterações Climáticas e Brownfield.

Capítulo III Caso referencial de boas práticas: Análise de exemplo de reconversão de brownfields
Stockholm Royal Seaport (SRS) portuários/industriais localizados na cidade de
Estocolmo.

Capítulo IV Caso de estudo: Frente Ribeirinha Análise empírica do caso de estudo localizado no
de Vila Franca de Xira Estuário do Tejo e definição de estratégias e
princípios para a sua reconversão.

Capítulo V Resultados e discussão Discussão dos resultados obtidos.

12
Capítulo VI Conclusão Síntese das conclusões obtidas e contributos para
estudos futuros.

Fonte: Elaboração própria.

CAPÍTULO II: QUADRO TEÓRICO-CONCEPTUAL

II. 2.1 Circularidade Urbana

O modelo linear de produção e consumo a que nos habituámos torna-se

insustentável para o planeta. Como resultado do processo de urbanização contínuo que
vivemos e do crescimento exponencial da população em centros urbanos, as
necessidades de consumo aumentam e, consequentemente, a exploração abusiva de
recursos e matérias-primas torna-se, cada vez mais, um problema na gestão do
incremento de resíduos e desperdícios que são produzidos. Neste sentido, urge um
sentido disruptivo de resposta aos problemas introduzidos por este sistema económico,
baseado nos pressupostos “Produzir, Usar e Descartar”. A Economia Circular (EC), como
uma abordagem assente em ciclos e fluxos contínuos e fechados, surge como uma
incontestável alternativa para a preservação do valor e optimização dos recursos, cujos
princípios deverão ser, necessariamente, aplicados no desenvolvimento regenerativo e
sustentável das cidades e dos territórios.

Adoptar os princípios da economia circular poderia não só beneficiar a Europa

ambiental e socialmente, mas também gerar um benefício económico líquido de € 1,8
trilhão até 2030. Uma transição para uma economia circular nos sectores da mobilidade,
alimentar e ambiente construído levaria a reduções de emissões de 48% até 2030 e 83%
até 2050, em comparação com os níveis de 2012 (Mckinsey & Company, 2015, pp.1-5).

Por outro lado, as alterações climáticas e a degradação do ambiente

representam uma ameaça existencial para a Europa e o resto do mundo (CE, 2019).
Neste sentido, a aprovação, em 2019, do Pacto Ecológico Europeu pela UE, constitui
uma importante estratégia integrada como resposta aos desafios emergentes e para
operacionalizar os ODS 2030 das Nações Unidas, rumo a uma transição justa, equitativa,

13
inclusiva e resiliente. O European Green Deal é um plano de acção rumo a uma economia
mais sustentável que comporta como principais eixos estratégicos:

i) Impulsionar a utilização eficiente dos recursos através da transição para

uma economia limpa e circular;
ii) Restaurar a biodiversidade e reduzir a poluição.

É um facto que o conceito e aplicações de EC nas cidades tem ganho, nos últimos
10 anos, grande relevância e notoriedade nas agendas europeias, academia, governos e
no sector de negócios (Chen, 2021, p.1) como forma de se alcançar maior eficiência
económica e ambiental na gestão dos recursos e matérias-primas e novos modos de
produção e consumo. No entanto, a reflexão em torno de tais princípios numa
perspectiva aplicada aos sistemas urbanos, que resultem em cidades circulares, tem
tido, mais recentemente, diversos enquadramentos (Ferreira e Fuso-Nerini, 2019;
Girard e Nocca, 2019; Marin e De Meulder, 2018; Williams, 2021). Importa, assim,
apresentar, em primeiro, as diversas escolas de pensamento e definições que
caracterizam o modelo de EC para, de seguida, abordar a sua evolução na dimensão
urbana e das Cidades Circulares.

II. 2.1.1 Economia Circular: Escolas de pensamento e definições

Com base na revisão de literatura constata-se que, apesar de ser um tema

amplamente discutido na última década, o conceito de EC tem-se desenvolvido,
gradualmente, desde os anos 1960, tendo ganho maior notoriedade nos finais dos anos
1970, sendo claro que vários pensadores seminais das áreas da ecologia, pensamento
sistêmico, economia ambiental e economia industrial contribuíram para os seus
fundamentos (Prendeville et al., 2018, p.173; Bauwens et al., 2020, p.1), contemplando
reflexões sobre os limites biofísicos da economia linear e o aumento do défice ecológico.
Embora o conceito tenha tido a sua origem décadas antes, o termo Economia Circular
foi utilizado formalmente e pela primeira vez por Pearce e Turner em 1990 (Patwa et al.,
2021, p.726). Tendo o conceito de EC as suas raízes em diversas escolas de pensamento
que desafiam o modelo económico actual baseado no consumo desregrado de recursos

14
naturais (Rizos, V., 2017, p.1), verifica-se na literatura científica a seguinte evolução
teórico-conceptual:

i) 1966 - Economia Ecológica: a economia (circular) de ciclos fechados

emergiu, em primeiro, através do trabalho de Kenneth E. Boulding em
1966 (Williams, 2019, p.2748). Economista e pensador sistêmico, alertou
para as limitações físicas dos recursos naturais do planeta (Prendeville et
al., 2018, p.173), introduzindo o conceito de sistemas fechados e
prevendo uma economia de futuro que opere através da regeneração dos
recursos finitos existentes (Rizos et al., 2017, p.2);

ii) 1976 - Economia de Performance: em 1976 o conceito de EC foi

desenvolvido por Stahel e Reday-Mulvey (Williams, 2019, p.2748) através
da sua visão de uma economia de “loops” assente no trabalho
(Prendeville et al., 2018, p.173) e o seu impacto na criação de postos de
trabalho, competitividade económica, salvaguarda de recursos e
prevenção de desperdício (Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.50);

iii) 1976 - Permacultura: os ecologistas Bill Mollison e David Holmgren

cunharam o termo “Permaculture” em 1976 definindo-o como um “(…)
design consciente para a manutenção de ecossistemas agrícolas
produtivos que têm a diversidade, estabilidade e resiliência dos
ecossistemas naturais” (Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.53);

iv) 1989 - Ecologia Industrial: em 1989 o conceito de metabolismo industrial

foi desenvolvido por Frosch e Gallopoulos numa tentativa de
transformação do sistema de economia linear num ecossistema industrial
integrado (Prendeville et al., 2018, p.173), com base no estudo dos fluxos
de energia e materiais nos sistemas industriais (Ellen MacArthur
Foundation, 2017b, p.51);

15
v) 1996 - Design Regenerativo: em 1996, John T. Lyle desenvolveu ideias de
design regenerativo que poderiam ser aplicadas em todos os sistemas
(Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.50; Jonck et al., 2019, p.26)
através da sua obra Regenerative Design For Sustainable Development,
na qual descreve aplicações práticas para os sistemas essenciais de
desenvolvimento regenerativo do solo: fluxos de energia e água,
agricultura, uso do solo e design de edifícios;

vi) 1997 - Biomimética: a bióloga Janine Benuys cria o conceito de

Biomimética (“Biomimicry”) em 1997 com a publicação do livro
Biomimicry: Innovation Inspired by Nature. Benuys define a Biomimética
como uma "(…) nova disciplina que estuda as melhores ideias da natureza
e então replica esse design e processos para solucionar os problemas
humanos”, considerando uma "inovação inspirada pela natureza” (Ellen
MacArthur Foundation, 2017b, p.52; Jonck et al., 2019, p.27);

vii) 2002 - Cradle to Cradle: o químico Alemão Michael Braungart e o

arquitecto Americano Bill McDonough desenvolvem em conjunto, no ano
de 2002, através da obra literária seminal “Cradle to Cradle: Remaking
the Way We Make Things”, o conceito e processo de certificação “Cradle-
to-Cradle” (do berço ao berço) em oposição ao “Cradle-to-Grave”
promovendo a separação dos nutrientes biológicos dos técnicos para
recuperação, reutilização ou reaproveitamento (Prendeville et al., 2018,
p.173; Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.51; Jonck et al., 2019, p.26);

viii) 2010 - Economia Azul: em 2010 Gunter Pauli desenvolve o conceito de

Economia Azul (“Blue Economy”) que propõe um sistema de múltiplos
fluxos (resíduo igual a valor) em oposição a uma visão linear depletiva da
criação de valor (Prendeville et al., 2018, p.173).

16
 Com base nos princípios que foram desenvolvidos pelas diversas escolas de
pensamento ao longo do tempo, conforme descrito na literatura revista, importa
sistematizar os principais fundamentos para cada uma delas (Tabela 3).

Tabela 3: Escolas de Pensamento – Economia Circular.

Escola de Autor Ano Conceitos
Pensamento

Economia Kenneth E. Boulding 1966 Conceito de sistemas fechados, prevendo uma

Ecológica economia de futuro que opere através da
(Ecological regeneração dos recursos finitos existentes.
Economy) (Rizos et al., 2017, p.2).

Economia de Stahel e Reday-Mulvey 1976 Conceito de economia em “loops” para a

Performance competitividade económica, preservação de
(Performance recursos e prevenção de desperdício.
Economy) (Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.50).

Permacultura Bill Mollison e David 1976 Conceito de “(…) design consciente para a
(Permaculture) Holmgren manutenção de ecossistemas agrícolas
produtivos que têm a diversidade, estabilidade e
resiliência dos ecossistemas naturais”.
(Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.53).

Ecologia Frosch e Gallopoulos 1989 Conceito de metabolismo industrial com base no

Industrial estudo dos fluxos de energia e materiais nos
(Industrial sistemas industriais.
Ecology) (Prendeville et al., 2018, p. 173; Ellen MacArthur
Foundation, 2017b, p.51).

Design John T. Lyle 1996 Conceito de design regenerativo aplicado a todos

Regenerativo os sistemas essenciais de desenvolvimento do
(Regenerative solo: fluxos de energia e água, agricultura, uso do
Design) solo e design de edifícios.
(Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.50; Jonck
et al., 2019, p.26).

Biomimética Janine Benuys 1997 Conceito que se traduz numa “(…) nova disciplina
(Biomimicry) que estuda as melhores ideias da natureza e
então replica esse design e processos para
solucionar os problemas humanos”.
(Ellen MacArthur Foundation, 2017b, p.52; Jonck
et al., 2019, p.27).

Cradle to Michael Braungart e 2002 Conceito que promove a separação dos

Cradle Bill McDonough nutrientes biológicos dos técnicos para
recuperação, reutilização ou reaproveitamento.

17
 (Prendeville et al., 2018, p.173; Ellen MacArthur
Foundation, 2017b, p.51; Jonck et al., 2019,
p.26).

Economia Azul Gunter Pauli 2010 Conceito que propõe um sistema de múltiplos
(Blue Economy) fluxos (resíduo igual a valor) em oposição a uma
visão linear depletiva da criação de valor.
(Prendeville et al., 2018, p.173).

Fonte: Elaboração própria.

Diversos enquadramentos conceptuais trazem aos dias de hoje variadas

definições em torno do que caracteriza o modelo de EC. Não só por parte da
comunidade científica, mas também, a título exemplificativo, por parte de grandes
agências de consultoria (Delloite, McKinsey & Company), Fundações (Ellen MacArthur
Foundation), Instituições financeiras (European Investment Bank), organismos
governamentais e intergovernamentais (ONU), organismos internacionais de
cooperação público-privada (World Economic Forum), Agências Europeias (European
Environment Agency) entre outros interlocutores ou partes interessadas. Despertando
interesse entre diversos stakeholders que actuam em diferentes áreas, constata-se que
as definições revelam uma evidente variedade de entendimentos (Kirchherr, Reike e
Hekkert, 2017, p.221). Lieder e Rashid (2016, p.37) referem que “existem várias
possibilidades de definir EC,” enquanto Yuan et al. (2006, p.5) afirmam que “não existe
uma definição comum aceite de EC”. No entanto, há uma ideia generalizada que deriva
das diversas teorias das escolas de pensamento apresentadas anteriormente e que
caracteriza a EC como um sistema ou modelo regenerativo que permite uma gestão
sustentável dos recursos, potenciando a minimização dos impactes na produção e no
consumo, mantendo os materiais e produtos em uso pelo maior tempo possível. E é
nessa perspectiva que a EC procura dissociar o crescimento económico da exploração
dos recursos naturais, minimizando o impacto ambiental negativo causado pela
actividade humana (Bressanelli et al., 2019; Lieder and Rashid, 2016). Para a
conceituada agência de consultoria McKinsey & Company (2016, p.5) três fulcrais
princípios orientam a conceptualização da EC para a utilização e reutilização do capital
natural da forma mais eficiente: “i) Preservar e aumentar o capital natural controlando
os stocks finitos e equilibrando o fluxo de recursos renováveis; ii) Optimizar a
rentabilização dos recursos circulando produtos, componentes e materiais em uso nos

18
níveis mais altos possíveis em todos os momentos, iii) Tornar o sistema mais eficaz
eliminando externalidades negativas”. Por outro lado, a EC equilibra o desenvolvimento
económico com a proteção ambiental e dos recursos (UNEP, 2019a, p.11). Para a Ellen
MacArthur Foundation (2013a, 2013b, 2015, 2017a), fundação que tem contribuído de
uma forma bastante activa na investigação e promoção da economia circular, este é um
sistema industrial restaurador ou regenerativo por intenção e design. Ele substitui o
conceito de 'fim de vida' por restauração, numa perspectiva de uso de energia
renovável, elimina o uso de produtos químicos tóxicos que prejudicam a reutilização e
visa a eliminação de resíduos, por intermédio do design, de materiais, produtos,
sistemas e, dentro disso, modelos de negócios. O objetivo geral é permitir fluxos eficazes
de materiais, energia, trabalho e informação para que o capital natural e social possa
ser reconstruído e os produtos e materiais possam ser mantidos em uso pelo maior
tempo possível (eliminando resíduos e poluição). Por conseguinte, Sauvé et al. (2016,
p.53) abordam os conceitos de EC quanto à produção e consumo de bens por meio de
fluxos de materiais em circuito fechado que internalizam as externalidades ambientais
vinculadas à extração de recursos virgens e à geração de resíduos e poluição, prevenindo
a eventual deposição de desperdícios e resíduos em aterros. Para Preston (2012, p. 1)
este modelo económico transformará a função dos recursos na economia, convertendo
os resíduos das fábricas em inputs valiosos para outros processos, potenciando a
reparação, reutilização e o upgrade dos produtos em alternativa ao seu descarte.

A EC refere-se, principalmente, aos aspectos dos recursos físicos e materiais da

economia, focando-se na reciclagem, limitação e reutilização dos inputs físicos para a
economia e no uso de resíduos como um recurso que leva à redução do consumo de
recursos primários (EEA, 2014, p.11). Resulta numa forma radical de repensar e
redesenhar produtos e serviços a partir de premissas ecológicas, económicas e sociais
que caminhem para um futuro sustentável (WEF, 2018a, p.9). De acordo com o estudo
de Kirchherr et al., (2017), no qual analisaram 114 definições de economia circular em
torno de 17 dimensões, os autores constatam que um dos princípios nucleares deste
modelo é o framework “R”. Evoluindo desde o framework “3R”, outros enquadramentos
têm surgido na literatura científica – “4R”, “6R” e “9R” (Figura 1).

19
 Figura 1: Framework 9R – Sistema evolutivo para a transição de uma economia linear para uma
economia circular. Fonte: Kirchherr et al. (2017, p.224).

Todas estas variações partilham de uma hierarquia de importância, sendo que o

primeiro “R” é entendido como uma prioridade referente ao segundo e assim por diante
(Kirchherr et al., 2017, p.223), estabelecendo “(…) uma ordem de prioridade para os
métodos de tratamento de resíduos (…)” e permitindo “(…) a formulação de estratégias
de circularidade nas quais a função primária dos produtos é mantida” (Potting et al.,
2017, p. 15). Kirchherr et al., (2017) referem, também, que esta “codificação” evolui do
conceito Cradle to Cradle (Braungart e McDonough, 2002) através do princípio “waste
equals food” - elemento-chave que define o conceito de EC através dos vários “R´s”.

Estes fundamentos encontram paralelismo e foram reforçados (como uma

evolução da obra seminar Cradle to Cradle) na obra literária The Upcycle: Beyond
Sustainability – Designing for Abundance da autoria do arquitecto William McDonough
e do físico Michael Braungart. Nela os autores sugerem que “Pode não ser tão mau se
o produto tiver um bom design desde o início. Poderia tornar-se um nutriente na
biosfera. Ou ficar na tecnosfera – como metal ou plástico reutilizável – em vez de
contaminar a biosfera, todo o ecossistema” e que “Usando o enquadramento Cradle to
Cradle, podemos fazer upcycle para falar sobre planear não apenas para a saúde, mas
para abundância, proliferação, prazer. Podemos fazer upcycle para falar não sobre como

20
a indústria humana pode ser apenas menos má, mas como pode ser melhor (…)”
(Braungart e McDonough, 2013, pp.8-11).

Figura 2: Diagrama dos sistemas da Economia Circular. Fonte: Ellen MacArthur Foundation (2015).

O diagrama da Figura 2, baseado no conceito Cardle-to-Cradle (Braungart e

McDonough, 2002), designado como “Butterfly Diagram”, representa os sistemas
cíclicos em cascata que caracterizam uma EC. Está dividido em dois hemisférios: do lado
direito a tecnosfera com os ciclos técnicos e do lado esquerdo a biosfera com os ciclos
biológicos. Por um lado, os ciclos biológicos permitem que os alimentos e outras
matérias de base biológica retornem ao sistema natural para regenerar os sistemas vivos
e para proporcionarem recursos renováveis para a economia. Por outro lado, os ciclos
técnicos recuperam e restauram produtos, componentes e materiais através de
estratégias de reutilização, reparação e, em último caso, a reciclagem (Ellen MacArthur
Foundation, 2015). Quanto mais fechados forem estes ciclos maiores serão os
benefícios, menor a quantidade de emissões de CO2, desperdícios ou lixo e,
consequentemente, uma maior inovação rumo a uma transição para a circularidade de
recursos.

21
 Importa referir, no âmbito do presente trabalho, a importância da EC como uma
resposta premente à perda de biodiversidade7 e dos ecossistemas8 e como este modelo
regenerativo poderá contribuir para uma abordagem sistémica e transformativa que
reverta essa situação. Os “Sistemas económicos lineares têm impactos negativos no
ambiente e ameaçam a vida humana e não humana cada vez mais de uma forma mais
persistente” (Buchmann-Duck e Beazley, 2020, p.2). Embora seja imperativo que as
limitações da economia circular para a conservação da biodiversidade sejam
reconhecidas na arena global (Buchmann-Duck e Beazley, 2020, p.2), a Ellen MacArthur
Foundation (EMF) descreve a importância dos ciclos técnicos e biológicos na EC,
demonstrando uma relação, implícita, entre esse modelo económico e biodiversidade
(Buchmann-Duck e Beazley, 2020, p.3). O relatório da EMF (2021) - The Nature
Imperative: How the circular economy tackles biodiversity loss - aborda um conjunto de
drivers de mudança assentes nos três princípios que definem a EC e que estão
generalizados nas definições anteriormente apresentadas – eliminar desperdício e
poluição, circular produtos e materiais e regenerar a natureza. É um facto que “a perda
de biodiversidade é amplamente reconhecida como um risco sistémico que ameaça não
apenas a nossa prosperidade, mas também o nosso futuro como espécie. Para reverter
essa perda, uma mudança transformadora na sua principal causa – economia baseada
na extracção, desperdício e poluição – torna-se urgentemente necessária”. A EC é
reconhecida como um modelo imperativo para alcançar essa mudança (Ellen McArthur
Foundation, 2021, p.5) e permite uma abordagem aos cinco principais factores de perda
de biodiversidade identificados pelo Intergovernamental Platform on Biodiversity and
Ecosystem Services (IPBES) no seu relatório The global assessment report on biodiversity
and ecosystem services (2019) (Tabela 4).

Tabela 4: Factores de perda de biodiversidade e drivers de transformação impulsionados pela

Economia Circular.

Factores de perda de biodiversidade Economia Circular: um modelo transformativo

7
Definição adoptada pela Convenção da ONU sobre Diversidade Biológica (CDB) em 1992: “Variabilidade
de organismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; a diversidade dentro de
espécies, entre espécies e de ecossistemas”.

8
Definição adoptada pela UN Millenium Ecosystem Assessment “Complexo dinâmico de comunidades de
plantas, animais e microrganismos e o ambiente não vivo interagindo como uma unidade funcional”.

22
i) Mudanças no uso da terra e do mar. Reduz a quantidade de terra necessária para
fornecer recursos para a economia.

ii) Exploração directa de organismos e recursos Gere os recursos renováveis a longo prazo.
naturais.

iii) Alterações climáticas. Reduz as emissões de gases de efeito de estufa em

toda a economia.

iv) Poluição. Design sem poluição em todas as fases do ciclo de

vida de um produto.

v) Espécies invasivas. Design sem resíduos nos quais as espécies invasivas

podem ser transportadas para novos ecossistemas.

Fonte: Adaptado de Ellen MacArthur Foundation (2021, p.17).

II. 2.1.2 Cidades Circulares: Conceitos numa perspectiva evolutiva

À escala global, as rápidas transformações impostas pelos processos de

urbanização, derivadas do crescimento populacional em centros urbanos, das alterações
climáticas, da crise energética, da perda de ecossistemas e biodiversidade, da pressão
sobre os recursos naturais, da falha do sistema de abastecimento alimentar (entre
outras), colocam diversos desafios e oportunidades às funções e sistemas intrínsecos
das cidades. “Nas nossas cidades, a produção e o consumo de recursos são alcançados
a um ritmo insustentável. Combinado com uma população global em crescimento e com
uma urbanização acelerada, a ausência de uma nova abordagem terá, certamente,
consequências ambientais drásticas” (Lucertini e Musco, 2020, p.138). “Como resposta
a estas preocupações, é fundamental que todas as cidades adoptem uma abordagem
holística e interdisciplinar no seu planeamento, governança, comportamento dos
consumidores, assim como com as suas parcerias e conexões, tudo combinado com um
novo pensamento económico” (Lakatos et al., 2021, pp.1-2). E é por estas razões que
“Existe uma necessidade crescente em explorar a circularidade nas cidades (…)”
(Ferrreira e Fuso-Nerini, 2019, p.3). Por outro lado, “incorporando a transição para uma
economia circular como um conceito de cidade sustentável, faz com que a circularidade
seja, cada vez mais, o tema de inovações de políticas, estratégias urbanas e regionais,

23
investigação e visões de sustentabilidade” (Marin e De Meulder, 2018, p.2). A
operacionalização dos conceitos e princípios analisados no subcapítulo anterior e a sua
aplicabilidade no contexto das cidades, numa perspectiva de transição circular, tem-se
revelado, segundo a leitura de alguns artigos, de difícil implementação, existindo
barreiras que têm condicionado essa efectivação. E, por isso mesmo, o conceito de EC,
aplicado às cidades, não deverá ser entendido, somente, no âmbito dos produtos e
serviços. Embora resida, em si, a dimensão económica (que está na sua origem), terá de
ser encarada numa perspectiva mais ampla, abrangendo, também, os bens públicos e
privados que constituem as cidades, de forma a prolongar o tempo de vida dos seus
componentes e garantir uma gestão eficiente de matérias-primas e recursos naturais
em todos os seus ciclos e fluxos. Para além disso, há-que considerar as condições
intrínsecas de cada cidade para que os seus sistemas e funções urbanas sejam
ponderados nos processos de transição. Cada cidade tem as suas especificidades
territoriais, juntamente com os desafios associados. Portanto, é importante que as
cidades identifiquem seus pontos de partida, ou situação atual, no que diz respeito à
circularidade. A diferença entre o estado actual e o futuro circular pretendido cria um
enorme potencial de inovação para as cidades e comunidades (UN, 2020, p.17).

Embora o conceito de EC possa ser implementado nas cidades como forma de

alcançar um desenvolvimento humano sustentável, não existe, no presente, uma
definição clara de cidade circular (Girard e Nocca, 2019, p.3). Segundo Ferreira e Fuso-
Nerini (2019) essa definição terá que contemplar os aspectos relevantes da EC mas
adaptados à perspectiva da cidade. Levoso et al. (2019, p.2) constatam que o foco
principal da academia se traduz na análise do progresso da transição para a EC
“descrevendo as estratégias implementadas até agora e identificando potenciais
melhorias”, sendo que o desenvolvimento de estratégias circulares é potenciado por
“praticantes”. Na dimensão da cidade, dada a dependência das áreas urbanas em
energia, água e recursos, os problemas trazidos pela economia linear só aumentarão se
uma mudança de paradigma não for imposta rumo a um pensamento sistémico
integrado que resulte em vantagens do modelo de EC (Lehmann, 2017, p.46). Por
conseguinte, “todo o sistema urbano tem um certo potencial para se tornar circular,
pelas suas particularidades sociais, económicas e ambientais e é nesse sentido que as

24
estratégias de EC terão que ser adaptadas à realidade de cada contexto” (Levoso et al.,
2019, p.2), sendo que “o conceito de circularidade pode ser estendido para além da
esfera da economia. As cidades são o lar de uma impressionante quantidade e variedade
de activos e recursos que podem não apenas ser produzidos, mas também usados de
uma forma mais eficiente e sustentável. A eficiência de cada sistema pode ser melhorada
através da aplicação de design circular, trazendo impactos sociais, econômicos e
ambientais positivos a uma escala muito maior. A transição para uma economia circular
também apoiará os líderes das cidades a alcançar os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável e outros objetivos climáticos globais” (UN, 2020, p.1), sendo que a EC se
relaciona em particular com os ODS 11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis), 12
(Produção e Consumo Sustentáveis) e 13 (Acção Climática). Combinar a circularidade
das cidades com os ODS garante a universalidade global da visão da cidade circular, uma
vez que os ODS representam as metas universais para um mundo sustentável (Paiho et
al., 2020, p.6).

Na dimensão ambiental “o desenvolvimento circular também protege e melhora

os serviços ecossistémicos urbanos, que reforçam os ciclos naturais e melhoram a saúde
das pessoas que vivem nas cidades. Ações ecologicamente regenerativas são muitas
vezes operacionalizadas através da inclusão de infraestrutura verde e azul no tecido
urbano, a gestão de ecossistemas urbanos (por exemplo, gestão da água, conservação,
agricultura, silvicultura) e processos de biorremediação (por exemplo, fitorremediação
de locais urbanos contaminados)” (Williams, 2021a, p.3). Com o início da pandemia da
doença COVID-19 em 2020 à escala global, tornou-se mais premente e evidente a
necessidade dessa resiliência urbana mediante os serviços e benefícios prestados pelos
ecossistemas. Esta realidade trouxe consigo diversas consequências aos níveis social e
económico. Um olhar mais focado na dimensão territorial, traduz-se no facto que as
circunstâncias que levaram a população mundial à condição forçada de confinamentos
constantes, como forma de salvaguarda da saúde pública, resultaram em
transformações profundas no ambiente urbano das cidades e nos espaços físicos que
nelas se inserem, a nível de mobilidade e de ocupação de espaços anteriormente com
maior vitalidade. No contexto do espaço público, como resposta ao novo normal
imposto pela pandemia COVID-19 e à necessidade de distanciamento físico, observou-

25
se um pouco por todo o mundo, a criação de novos sentidos de apropriação de
determinados usos transitórios e experimentais implementados a uma escala de
proximidade e vizinhança através da adaptação e refuncionalização de diversas
infraestruturas existentes (Mehta, 2020; Martí e Espindola, 2020; Malonza, 2020; Hsu,
2020, Gehl People, 2021). Este desenvolvimento circular das cidades durante e no pós-
pandemia demonstrou a importância destes processos de transformação na construção
de novos metabolismos territoriais. Permitiu, ainda, que as comunidades participassem
e colaborassem em novos modelos de inovação urbana e se adaptassem aos contextos
de mudança (Williams, 2021b, p.2).

A revisão de literatura mostra que a implementação e adaptação dos conceitos

e princípios de EC à dimensão urbana é um dos factores que mais atrai debate na esfera
académica e científica para a construção de um metabolismo urbano sustentável,
podendo resultar na diminuição da pressão causada pelas cidades através da utilização
e reutilização mais eficiente dos recursos disponíveis e dos sistemas que nelas se
integram. Por outro lado, enquanto origina uma economia competitiva, resultará,
seguramente, num ambiente natural regenerado, em cidades mais saudáveis e com
maior qualidade de vida para as pessoas. A necessidade de mudança, urgente, para uma
EC nas cidades trará, desta forma, benefícios económicos, sociais e ambientais
resultando numa “Cidade Próspera, Cidade Habitável e Cidade Resiliente” (EMF, 2019,
p.5). Para isso, os sistemas de planeamento, design, produção ou construção e
financiamento devem ser repensados, não só em si mesmos, mas na forma como
induzem a novos hábitos e modos inovadores de construir e habitar a cidade. O conceito
de EC, como modelo estratégico para o desenvolvimento sustentável das cidades,
assenta nos princípios de redução, reutilização, recuperação e reciclagem, podendo ser
aplicados a novas estratégias de mobilidade, gestão de resíduos, eficiência no uso do
solo, edifícios e energia. Constitui, ainda, uma importante alternativa ao insustentável
modelo linear, através da criação de um sistema holístico que compreende todos os seus
fluxos como interdependentes, num circuito fechado e integrado, como os organismos
vivos. Apesar destas constatações, a transição para uma EC nas cidades apresenta
diversos desafios a variados níveis. Neste sentido, Paiho et al. (2020, pp.3-4) basearam-
se na literatura científica, associando esses desafios a quatro categorias: negócios,

26
políticas, técnicos e conhecimento. Williams (2019b, p.3) refere que as acções de
looping nas cidades circulares estão relacionadas com diferentes temas,
designadamente desafios socioculturais, económicos e financeiros, informativos,
regulamentares, políticos, institucionais, técnicos e de design e ambientais.

Diversas metodologias na literatura científica e em reports de algumas

instituições públicas e privadas têm abordado o tema da EC adaptada ao contexto das
cidades. Importa aqui referir, em primeiro, aquela que mais é referenciada na
bibliografia analisada. A EMF desenvolveu a metodologia ReSOLVE, definindo os
princípios, elementos-chave (ou acções) e conceptualizando como estes poderão operar
em conjunto para se alcançar uma EC (Williams, 2019a, p.2749). Segundo a EMF (2014),
as cidades são reconhecidas como um importante “motor” para a transição para uma
economia circular.

O conceito de EC aplicado às cidades centra-se, segundo a EMF, nos três

princípios fundamentais que definem a EC: eliminação de resíduos e poluição por
princípio elementar, manutenção de produtos e materiais em uso nas cidades e
preservação do seu valor e regeneração dos sistemas naturais nas cidades. A
metodologia ReSOLVE, que compreende seis acções: ‘Regenerar’ (regenerate) o capital
natural, incrementando, assim, a resiliência dos ecossistemas; ‘Partilhar’ (share) bens,
reduzindo, assim, o consumo; ‘Optimizar’ (optimise) a performance dos sistemas,
reduzindo os recursos necessários ao seu bom funcionamento; ‘Ciclos fechados’ (loop),
i.e., manter os produtos e os recursos num circuito fechado, e preferencialmente
localizado, através da sua reutilização ou reciclagem; ‘Virtualisar’ (virtualise) produtos e
serviços, sempre que possível; e, por último, ‘Substituir’ (Exchange) sistemas
tradicionais e/ou obsoletos, que recorram a energias não renováveis, por novas
tecnologias, bem como a superação de uma economia centrada no produto em prol de
uma economia centrada nos serviços. É um facto que os três princípios e as seis acções
circulares desta metodologia providenciam um método capaz de potenciar a
implementação de um modelo de EC nas cidades. No entanto, alguns autores referem
que esta metodologia não tem enquadramento no contexto urbano, mas sim no sistema
económico (Williams, 2019a, p.2749-2755), falha naquilo que deveria resultar na

27
circularidade de uma cidade (Ferreira e Fuso-Nerini, 2019, p.3) e descreve como a EC
pode manifestar-se, apenas, ao nível dos negócios e políticas (Prendeville et al., 2018,
p.173). Por conseguinte, Williams (2019a, pp.2750-2754) apresenta seis limitações que
dificultam a implementação da metodologia ReSOLVE como uma abordagem circular
para a gestão dos recursos urbanos, acrescentando, dessa forma e em simultâneo,
novas dimensões a ter em consideração para a teorização em torno das cidades
circulares:

i) Um sistema urbano complexo: a metodologia ReSOLVE centra-se na

optimização ecológica do sistema económico em vez do sistema urbano;

ii) Consumo: a metodologia ReSOLVE centra-se na produção e não no

consumo mas, as cidades abrangem ambos;

iii) Solo: a metodologia ReSOLVE ignora o solo, mas este, geralmente, é o

recurso mais valioso das cidades;

iv) Infraestrutura: a metodologia ReSOLVE ignora, igualmente, as

infraestruturas na sua conceptualização. No entanto, a sua importância
traduz-se na forma como os recursos são fornecidos, geridos e
consumidos nas cidades;

v) Adaptação: a necessidade de adaptar infraestruturas para promover a

economia circular não é considerada pela metodologia ReSOLVE. No
entanto, o planeamento para a adaptabilidade das infraestruturas terá
de ser considerado como uma acção central para uma abordagem
circular na gestão dos recursos;

vi) Escala e localização: a escala em que os recursos circulam (dentro de

distritos, cidades-regiões, nacional e internacionalmente) é ignorada pela
metodologia ReSOLVE. Numa economia globalizada, os fluxos circulares
de recursos tendem a ocorrer para além das fronteiras nacionais. Há-que

28
 centralizar a produção com o consumo à escala local, de forma a reduzir
os recursos consumidos pelo transporte e as emissões produzidas.

Já a Organização das Nações Unidas criou um guia para as cidades circulares que
contém um enquadramento metodológico para a implementação de acções circulares
que apoie os diferentes stakeholders, através da iniciativa United for Smart Sustainable
Cities (U4SSC). Dividida em quatro fases, esta metodologia assenta nos princípios:
Avaliar, Priorizar e Catalisar (UN, 2020). Segundo este estudo, as quatro componentes
fundamentais para a implementação de circularidade nas cidades são:

i) “Bens da cidade e produtos”: infraestruturas, recursos, bens e serviços

disponíveis para uso/consumo na cidade;

ii) “Ações circulares”: ações específicas e orientadas para resultados que podem
ser aplicadas aos bens da cidade e produtos que incluem partilha, reciclagem,
renovação, reutilização, substituição e digitalização;

iii) “Outputs da cidade circular”: são o resultado de quando os componentes de

ação circular são aplicados aos bens da cidade e produtos;

iv) “Enablers da cidade circular”: vários componentes suplementares e

complementares que são usados para catalisar e apoiar outputs da cidade
circular.

De acordo com o referido guia, os bens das cidades e produtos são classificados em
três categorias (Figura 3):

i) Infraestruturas: edifícios, espaço público e infraestruturas

(infraestruturas de comunicação, infraestruturas de água, infraestruturas
de energia eléctrica, infraestruturas de mobilidade, infraestruturas
verdes) e infraestruturas digitais;

ii) Recursos: recursos naturais, recursos humanos / de propriedade, bens do

sector público e desperdício ou lixo;

29
 iii) Bens e serviços: produtos do sector económico e industrial em forma de
bens ou serviços.

Figura 3: Categorização detalhada de bens da cidade e produtos. Fonte: Adaptado de UN (2020, p.6).

Lucertini e Musco (2020) introduzem uma nova abordagem conceptual que concilia
os princípios de economia circular com os princípios de metabolismo urbano9 e como os
seus conceitos podem ser usados, de uma forma combinada (fluxos de mobilidade,
produção de alimento, energia, materiais), permitindo “(…) unificar campos de
investigação e promover a colaboração entre disciplinas que operam no planeamento,
design e gestão de cidades e suas complexidades”. Os autores, designaram este novo
enquadramento como: “Metabolismo Urbano Circular” (Figura 4). Segundo Lucertini e
Musco (2020), no contexto do planeamento urbano, este enquadramento permitirá
aumentar a resiliência dos bairros dentro das cidades e destas dentro das regiões,
existindo uma relação de causa-efeito entre áreas urbanas, periurbanas e rurais. Há
nesta perspectiva um entendimento mais macro em como as interdependências
urbanas poderão favorecer a construção de novos metabolismos urbanos que
potenciem a circularidade urbana desde a escala de proximidade (bairro) à escala da
cidade extensiva.

9
“Soma total dos processos técnicos e socioeconômicos que ocorrem nas cidades, resultando em
crescimento, produção de energia e eliminação de resíduos”. (Kennedy et al., 2007).

30
 Figura 4: Framework “Metabolismo Urbano Circular”10. Fonte: Lucertini e Musco (2020, p.141).

Para os autores, um metabolismo urbano circular tem o potencial de maximizar

os co-benefícios, fortalecer relacionamentos, dar novas evidências para o repensar dos
regulamentos urbanos, redefinir o uso do solo e infraestruturas e melhorar a capacidade
de resposta às alterações climáticas (Lucertini e Musco, 2020, p.141).

Na perspectiva da maior instituição financeira da União Europeia – European

Investment Bank (EIB) - uma cidade circular não deverá resultar, simplesmente, do
somatório das suas actividades de circularidade, mas deverá, também, potenciar o seu
desenvolvimento circular recorrendo a ferramentas de governança como catalisadores
para essa mudança (EIB, 2021, p.3). Há, nesta visão, uma evidente procura de
interdependência na relação multidimensional e multissectorial entre diversos agentes
urbanos e partes interessadas. A segunda edição do guia 15 circular steps for cities (EIB,
2021), apresenta, assim, 15 acções (Tabela 5) organizadas de forma sequencial, para
uma transição circular das cidades, assentes em três fases: Planear (analisar o estado
linear da cidade na actualidade para visionar o potencial do futuro circular), Agir

10
Ao identificar conexões espaciais e temporais entre fluxos materiais, energéticos e económicos e
sociais, a abordagem é capaz de identificar o potencial para implementar princípios de EC. A figura
descreve os princípios da EC, como redução, reutilização e recuperação, mas outros aspectos dos nove
“Rs” também são aplicáveis. Os princípios de “Rethink” e “Redesign” surgem fora da esfera urbana a fim
de fortalecer as conexões para determinados CE princípios entre os espaços rurais e urbanos. Até a
poluição e os desperdícios podem ser reintegrados no sistema circular como matérias-primas secundárias
(Lucertini e Musco, 2020, p.141).

31
(implementar, por parte da administração da cidade e outras partes interessadas,
diversas acções circulares) e Mobilizar / Monitorizar (disseminar conhecimento e
entendimento entre todos os stakeholders tendo em vista a transição circular e
monitorizar e comunicar o progresso do desenvolvimento circular da cidade).

Tabela 5: 15 acções circulares para as cidades.

Planear 1. Caracterizar e analisar o contexto local e os fluxos dos recursos e identificar activos
ociosos;
2. Conceptualizar e priorizar opções entre sectores com potencial circular;
3. Criar uma visão e estratégia com metas e objectivos circulares claros;

Agir 4. Fechar ciclos, conectando geradores de lixo / resíduos / água / calor com “off-
takers”;
5. Considerar opções para prolongar a vida útil de activos e produtos ociosos;
6. Construir e adquirir edifícios circulares, energia e sistemas de mobilidade;
7. Conduzir a experiências circulares – abordar problemas urbanos com soluções
circulares;
8. Catalisar o desenvolvimento circular através de regulamentação, incentivos e
financiamento;
9. Criar mercados e procura por produtos e serviços circulares;
10. Capitalizar novas ferramentas de Information Communication Technology (ICT)
suportando modelos de negócios circulares;

Mobilizar / 11. Treinar e educar cidadãos, empresas, sociedade civil e media;

Monitorizar 12. Enfrentar e desafiar a inércia linear, enfatizando os riscos lineares e destacando as
oportunidades circulares;
13. Conectar e promover a cooperação entre as partes interessadas circulares;
14. Contactar e aprender com pioneiros circulares;
15. Comunicar o progresso circular com base na monitorização.

Fonte: Adaptado de EIB (2021, p.8)

II. 2.2 Alterações Climáticas

À escala global as alterações climáticas (AC) apresentam-se como o grande

desafio do século XXI. Não só como resultado das imprevisibilidades futuras, como
também pelos riscos e impactos demonstrados e caracterizados pela prospectiva e
cenarização científica, quanto às repercussões que poderão ter nos territórios, nas
pessoas e nas actividades que ocorrem nas cidades, dependendo dos seus níveis de
vulnerabilidade. Em combinação com outras mudanças ambientais, as AC estão a
contribuir, nefastamente, para profundas mudanças no sistema terrestre, incluindo
transformações na cobertura do gelo, nível do mar, ecossistemas, distribuição de

32
espécies e eventos extremos (IPCC, 2014). Cientistas do Painel Intergovernamental
sobre as Alterações Climáticas (IPCC) têm previsto os impactos das AC ao longo de
décadas, podendo afirmar-se com clareza científica que as mudanças do clima são
induzidas pelo homem e uma questão de (in)justiça associada a falhas de
desenvolvimento, de mitigação e de adaptação (Boyd et al., 2021, p.1365).

Tem-se constatado, a nível mundial, uma variação da intensidade e frequência

de variados eventos meteorológicos extremos que, combinados entre si, revelam as
vulnerabilidades a que as áreas urbanas estão sujeitas. A alteração destas variáveis,
como a temperatura e a precipitação, pode resultar em impactos graves,
nomeadamente ondas de calor e de frio e de inundações com efeitos sobre a saúde
humana, nas infraestruturas e serviços essenciais (Ribeiro, 2017, p.1), ecossistemas e
economia (muitas vezes em interacção com outros factores, como as alterações no uso
do solo) concluindo-se que a mitigação não será suficiente para evitar todos estes
impactos, sendo urgente a implementação de medidas de adaptação às mudanças
climáticas que se expectam (EEA, 2017, p.14).

Durante o ciclo da sexta avaliação elaborada pelo IPCC em 2019, foi produzido
um relatório especial cujo foco se centrou nos gases de efeito de estufa (GEE) em
ecossistemas terrestres, uso do solo e gestão sustentável da terra, em relação à
adaptação e mitigação às AC, desertificação, degradação da terra e segurança alimentar
(IPCC, 2019, p.4). O Climate Change and Land Special Report deixa claro que as
mudanças nas condições do solo11, quer sejam resultado do uso do solo, quer das AC,
afectam o clima global e regional. “À escala regional, as mudanças nas condições do solo
podem reduzir ou acentuar o aquecimento e afectam a intensidade frequência e duração
de eventos extremos” (IPCC, 2019, p.12). No entanto, as imprevisibilidades das
projecções e dos riscos associados a estes desafios resultam da relação dos perigos

11 A condições do solo abrangem mudanças na cobertura do solo (por exemplo, desflorestação,

arborização, urbanização), no uso do solo (por exemplo, irrigação) e no estado do solo (por exemplo, grau
de humidade, grau de vegetação, quantidade de neve) (IPCC, 2019, p.12).

33
relacionados ao clima com a vulnerabilidade12 e exposição13 dos sistemas humanos e
naturais, assim como da resiliência e capacidade de adaptação14 (UNEP, 2019b, p.22).

Em 2018 o World Economic Forum (WEF), através da publicação “Global Risks

Report”, considerou os riscos ambientais uma preocupação actual e premente,
destacando os eventos climáticos extremos, as catástrofes naturais, a falha na mitigação
e na adaptação às alterações climáticas e a perda de biodiversidade. A crise da água e
as falhas do planeamento urbano são também apontados como riscos acrescidos (WEF,
2018b, pp.11-12). Já o relatório mais recente do WEF - Global Risks Report 2022 - aponta
para uma transição climática desordenada caracterizada por trajectórias divergentes em
todo o mundo e entre os diversos sectores, resultado em alguns países manterem uma
dependência elevada em combustíveis fósseis, tendo como consequência a perca de
vantagem competitiva, da capacidade de resiliência e de inovação tecnológica (WEF,
2022, pp.8-9).

As infraestruturas urbanas e os seus sistemas operacionais estão intimamente

conectados. Uma falha em uma parte dessa rede interconectada poderá ter impactos
noutra. Por exemplo, a inundação de uma estrada poderá afectar os sistemas de
mobilidade ou tempestades extremas poderão levar a quebras de energia, tendo
consequências em serviços essenciais como hospitais e indústrias. Por conseguinte, a
“resiliência climática” dependerá do entendimento, por parte dos líderes globais, destas
conexões e dos riscos inerentes em cada sector (Mckinsey & Company, 2021, p.5).
Segundo relatórios recentes, os compromissos assumidos no Acordo de Paris (2015)
para combater o aquecimento global estão aquém das expectativas. O Emissions Gap

12 A vulnerabilidade refere-se à propensão ou predisposição para ser adversamente afectado. Engloba

uma variedade de conceitos e elementos, incluindo sensibilidade ou susceptibilidade a danos e falta de
capacidade para lidar e adaptar (IPCC, 2018, p.560).

13 A exposição refere-se à presença de pessoas; meios de subsistência; espécies ou ecossistemas; funções,

serviços e recursos ambientais; infraestruturas; ou bens económicos, sociais ou culturais em lugares e

configurações que possam ser adversamente afectados (IPCC, 2018, p.549).

14 A capacidade de adaptação refere-se à capacidade de sistemas, instituições, humanos e outros

organismos para se ajustarem a potenciais danos, para tirarem proveito de oportunidades ou para
responderem a consequências (IPCC, 2018, p.542).

34
Report 2021, lançado antes da COP2615, concluiu que as Contribuições Nacionalmente
Determinadas (Nationally Determined Contributions16 - NDCs, na sigla em Inglês) deixam
o mundo a caminho de um aumento da temperatura global de, pelo menos, 2,7°C neste
século. Se fossem cumpridas as promessas de emissões líquidas zero, esse aumento
cairia para 2,2°C (UNEP, 2021). Dados preocupantes que estão acima das metas para a
limitação do aumento da temperatura média global a níveis abaixo dos 2°C acima dos
níveis pré-industriais17 e prosseguir esforços para limitar o aumento da temperatura a
1,5°C (IPCC, 2014). Para além das AC serem uma das prioridades das agendas europeias
através de inúmeros relatórios científicos de diversas entidades internacionais, a nível
nacional assumem-se, também, como uma acrescida prioridade, face aos impactes
previstos. A Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas 2020, (ENAAC18),
agora prorrogada até 31 de dezembro de 2025, apresenta-se como o documento
estratégico que procura auxiliar os vários sectores (agricultura, biodiversidade,
economia, energia e segurança energética, florestas, saúde humana, segurança de
pessoas e bens, transportes, comunicações e zonas costeiras), a administração central,
regional e local e os decisores políticos a encontrarem as ferramentas para a
implementação de medidas de adaptação e integração nas diversas políticas sectoriais
e instrumentos de planeamento territorial das regiões e municípios (APA, 2015, p.11).

15 26ª Conferência das Nações Unidas sobre alterações climáticas que decorreu em Glasgow, em 2021.
Conference of the Parties (COP): Orgão supremo das convenções da Organização das Nações Unidas, como
a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC), compreendendo partes
com direito a voto que ratificaram ou aderiram à convenção (IPCC, 2018, p.546).

16 NDCs é o termo usado na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC),

na qual qualquer país que tenha aderido ao Acordo de Paris delineia os seus planos para reduzir as suas
emissões. As NDCs de alguns países também abordam como estes se adaptarão aos impactos das
alterações climáticas e de que apoio eles precisam ou fornecerão a outros países para a adopção de
caminhos de baixo carbono e construírem resiliência climática. De acordo com o n.º 2, do artigo 4.º do
Acordo de Paris, cada Parte deverá preparar, comunicar e manter sucessivas NDCs que pretende alcançar
(IPCC, 2018, p.554).

17 Os níveis pré-industriais referem-se ao período de vários séculos anterior ao início da actividade

industrial em grande escala. O período de referência 1850-1900 é usado para aproximar a temperatura
média global da superfície (GMST, sigla em inglês) pré-industrial (IPCC, 2018, p.24).

18 A Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações 2020 (ENAAC) dá continuidade aos trabalhos

desenvolvidos ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 24/2010, de 18 de março. (APA, 2015,
p.11).

35
O Plano Nacional Energia e Clima 203019 (PNEC 2030) é, igualmente, um instrumento de
política energética e climática fundamental para a década 2021-2030, rumo a um futuro
neutro em carbono. À escala da Área Metropolitana de Lisboa (AML), o Plano
Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas 2018 (PMAAC-AML, 2018)
constitui-se como “(…) um instrumento fundamental para, por um lado, concretizar as
estratégias europeia e nacional de adaptação às alterações climáticas, criando
condições para a sua operacionalização à escala regional, com as necessárias
transposições e ajustamentos e, por outro, enquadrar o planeamento adaptativo local –
a realizar por cada uma das autarquias – definindo uma estratégia que potencie
sinergias no conhecimento das vulnerabilidades e na concretização de opções de
adaptação de âmbito intermunicipal” (AML, 2018, p.13). E porque sustentabilidade e
alterações climáticas são conceitos interligados nas políticas dos municípios (Bick e
Keele, 2022, p.1), este Plano Metropolitano pretende, assim, apoiar o planeamento
adaptativo dos territórios à escala local.

Os estudos publicados indicam que Portugal se encontra entre os países

europeus com maior vulnerabilidade aos impactes das AC. “Na Região de Lisboa e Vale
do Tejo os cenários apontam para a subida do nível médio do mar, o aumento da
temperatura média, alterações nos padrões de precipitação e ocorrência de fenómenos
extremos. Estes impactos poderão incrementar a vulnerabilidade dos territórios ao risco
de: cheias e inundações; galgamentos costeiros; destruição de praias e sistemas
dunares; recuo e instabilidade de arribas; secas; ondas de calor; incêndios florestais;
poluição atmosférica; diminuição da disponibilidade hídrica e degradação da qualidade
das águas superficiais e subterrâneas; e degradação e contaminação de solos”
(CCDRLVT, 2019, p10). No âmbito da 1ª revisão do Programa Nacional de Política do
Ordenamento do Território (PNPOT20), publicada em 5 de setembro de 2019 e da

19 O Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030) foi aprovado pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 53/2020, de 10 de julho. Surge no quadro de obrigações estabelecidas pelo Regulamento
(UE) 2018/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de dezembro de 2018, relativo à Governação
da União da Energia e da Acção Climática que “prevê que todos os Estados-Membros elaborem e
apresentem à Comissão Europeia um Plano Nacional integrado de Energia e Clima para o horizonte 2021-
2030”. Fonte: Diário da República - 1.ª SERIE, Nº 133, de 2020-07-10, p.2.

20 O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) é o instrumento de topo do

sistema de gestão territorial, define objectivos e opções estratégicas de desenvolvimento territorial e

36
atualização da sua estratégia territorial, as “Mudanças Ambientais e Climáticas” foram
entendidas como mudanças críticas a ter em consideração no desenho do modelo
territorial e na definição da Agenda para o Território (CCDRLVT, 2019, p23). O PNPOT
deixa claro que “o planeamento urbano e a construção do espaço urbano passam a
incorporar ópticas de mitigação e da adaptação, designadamente a alteração dos
modos e formas de utilização dos transportes, a redução do efeito de ilha de calor
urbana, a gestão do ciclo da água e a eficiência do uso da energia em todas as
actividades, edifícios e infraestruturas neles existentes” (DGT, 2019, p.20). Por outro
lado, a Lei de Bases do Clima (Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro de 2021) veio
estabelecer as bases da política do clima expressas na Lei Europeia do Clima
(Regulamento 2021/1119 do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de junho de
202121), que cria o “regime para alcançar a neutralidade climática e um regime para a
redução irreversível e gradual das emissões antropogénicas22 de gases de efeito de
estufa23 (GEE) por fontes e para o aumento das remoções por sumidouros
regulamentados no direito da União” (UE, 2021, p.8). Na Lei de Bases do Clima nacional

estabelece o modelo de organização do território nacional. Constitui-se como o quadro de referência para
os demais programas e planos territoriais e como um instrumento orientador das estratégias com
incidência territorial (DGT, 2019, p.9).

21 O regulamento 2021/1119 do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de junho de 2021 define um

objetivo vinculativo de neutralidade climática na União até 2050, tendo em vista a concretização do
objetivo de temperatura a longo prazo, fixado no artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Acordo de Paris, e
determina um regime para a realização de progressos na concretização do objetivo mundial de adaptação
previsto no artigo 7.º do Acordo de Paris. O presente regulamento define também uma meta vinculativa
da União de redução interna líquida das emissões de gases com efeito de estufa para 2030 (UE, 2021,
p.8).

22 Emissões antropogénicas referem-se a emissões de gases de efeito de estufa (GEE), precursores de GEE

e aerossóis causados por actividades humanas. Essas actividades incluem a queima de combustíveis
fósseis, desflorestação, uso do solo e mudanças no uso do solo, produção de gado, fertilização, gestão de
resíduos e processos industriais (IPCC, 2018, p.543).

23 Gases de efeito de estufa (GEE) referem-se a substâncias gasosas que absorvem parcialmente a
radiação infravermelha emitida pela superfície terrestre, dificultando a sua saída para a atmosfera.
Impedem, deste modo, uma perda relevante de calor, mantendo o Planeta aquecido, alterando o
fenómeno natural de “efeito de estufa” que possibilita a manutenção da vida na Terra, impedindo que a
temperatura seja muito baixa (AML, 2021, p.19). Os principais GEE são: dióxido de carbono (CO2), metano
(CH4) e óxido nitroso (N2O). Não tão predominantes, mas muito poderosos, são os hidrofluorocarbonetos
(HFCs), os perfluorocarbonetos (PFCs) e o hexafluoreto de enxofre (SF6) (fonte:
https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/glossary-of-climate-change-acronyms-and-
terms#g).

37
é expressamente reconhecida a situação de “emergência climática”24, através de um
“equilíbrio ecológico”25 que resulte no direito ao “equilíbrio climático”26. O artigo 74.º
desta Lei estipula que “Até ao final do ano de 2023 são aprovados planos sectoriais de
mitigação e planos sectoriais de adaptação às alterações climáticas para os sectores
considerados prioritários” (Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro de 2021, p.31),
obrigando a que os municípios, num prazo de 24 meses a partir da entrada em vigor
desta lei, aprovem um plano municipal de acção climática.

No contexto mundial, as cidades costeiras, nas quais se inserem as áreas

estuarinas, e tendo em vista o âmbito da presente investigação, importa abordar os
riscos associados e vulnerabilidades a que estes territórios estarão sujeitos. Mais de 90
% de todas as áreas urbanas são costeiras estimando-se que em 2050 mais de 800
milhões de residentes nestas zonas serão afectados pela subida do nível médio das
águas do mar e inundações (Mckinsey & Company, 2021, p.5). As cidades litorais
apresentam uma maior concentração de pessoas e bens económicos, tornando estas
áreas mais vulneráveis a estes fenómenos (Gargiulo et al., 2020, pp.1-2). Fernandes et
al. (2017, p.328) consideram que estas áreas estão igualmente sujeitas a uma grande
pressão, não só devido à contínua exploração dos recursos aí existentes, resultado das
sucessivas alterações nos usos das suas margens e planos de água, como também da
subida do nível médio das águas do mar, que é uma das consequências da emissão
antropogénica de GEE. Por conseguinte, Nicholls (2004, p.70) afirma que no século XXI,
a incidência de inundações e a quantidade de pessoas afectadas nas áreas costeiras
resultará de uma variedade de causas, relacionadas com i) níveis de inundação, ii)
exposição humana a inundações e iii) o padrão da infraestrutura de gestão de
inundações. Ribeiro (2017) constata que “ao nível do globo, as cidades costeiras

24Nº 1, do Artigo 2.º (Emergência climática), da Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro. Fonte: República
Portuguesa (2021, p.5).

25Artigo 3.º (Objectivos da política do clima), da Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro. Fonte: República
Portuguesa (2021, p.5).

26Artigo 5.º (Direito ao equilíbrio climático), da Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro. Fonte: República
Portuguesa (2021, pp.6-7).

38
apresentam uma elevada vulnerabilidade às alterações climáticas (AC), verificando-se
nos últimos anos o aumento de estratégias e planos de adaptação para fazer face aos
seus impactos. Porém, as orientações destes planos não possuem carácter regulamentar
e frequentemente não são incorporadas de forma explícita nos planos municipais de
ordenamento do território através de opções de adaptação concretas”. Nesse sentido,
Gargiulo, C. et al. (2020, p.3), apontam que, do ponto de vista do planeamento urbano,
tem sido dada pouca atenção aos processos de avaliação da vulnerabilidade das cidades
costeiras, sendo que, à escala local, “os índices que demonstram essas vulnerabilidades
foram definidos ignorando as características mais significativas dos sistemas costeiros
urbanos”.

É, assim, notória uma preocupação global quanto à vulnerabilidade dos

territórios aos efeitos imprevisíveis das AC, nomeadamente em zonas costeiras.
Considerando que as cidades desempenham um papel fundamental na acção climática
(Gargiulo, C. et al., 2020), torna-se crucial um entendimento transversal quanto aos
contextos actuais e projecções futuras, quer à escala mundial, quer à escala do território
nacional, no âmbito da investigação, como ponto de partida para a construção de
respostas efectivas a estas mudanças e para uma maior resiliência urbana27.

II. 2.2.1 Contexto e alterações no sistema climático (observadas e

projectadas)

“As alterações climáticas continuam a nível mundial e na Europa. As

temperaturas da terra e do mar continuam a aumentar; os padrões de precipitação
estão a mudar, tornando as regiões, geralmente, húmidas da Europa ainda mais
húmidas, particularmente no inverno, e as regiões secas, ainda mais secas,
particularmente no verão; a extensão do gelo marinho, o volume dos glaciares e a
cobertura de neve estão a diminuir; o nível do mar está a subir; e eventos extremos

27
Resiliência urbana pode ser definida como o conceito que estuda os sistemas urbanos face aos riscos.
Refere-se a uma abordagem sistémica que engloba as múltiplas camadas e estruturas que produzem uma
visão integrada do “objeto urbano”, permitindo definir as diferentes capacidades de cada elemento que
define este sistema para viver e sobreviver a um evento disruptivo (Heinzlef et al., 2022, p.2).

39
relacionados com o clima, como ondas de calor, chuvas intensas e secas, continuam a
aumentar em frequência e em intensidade em muitas regiões”. (EEA, 2017, p.12).

O aquecimento global que se tem observado a nível global tem sido motivo
acrescido de preocupação por parte da comunidade científica internacional, “(…) em
virtude de estar a ocorrer a um ritmo sem precedentes nos últimos 1.300 anos mas,
sobretudo, porque o aumento das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) resulta
grandemente de ações antropogénicas. A atual temperatura média do planeta é 0,85°C
superior à do século XIX e os últimos três decénios foram os mais quentes desde 1850,
ano a partir do qual há registos de temperatura” (AML, 2018, p. 19).

Embora desde os anos 1990 que a tomada de consciência acerca dos impactos
das alterações climáticas (AC) tenha vindo a crescer, nomeadamente após a Conferência
do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (1992) e com a assinatura do
Protocolo de Quioto (1997) (Ribeiro, 2017, p.14), em 1968 a problemática das alterações
no clima foi pela primeira vez abordada no relatório Activities of United Nations
Organizations and programes relevant to the human environment: report of the
Secretary-General (UN, 1968), no qual se alerta para a influência humana no clima (UN,
1968, p.22). Considerada essa evidência, em 1988 foi criada, pela World Meteorological
Organization (WMO) e pelo United Nations Environment Programme (UNEP), a
organização científico-política denominada Intergovernmental Panel on Climate Change
(IPCC). Esta organização ficou responsável pelo estudo, avaliação e divulgação do
conhecimento mais avançado sobre as alterações climáticas (causas, efeitos e riscos
futuros e opções de adaptação e mitigação), providenciando aos governos toda a
informação científica para o desenvolvimento de políticas climáticas. Desde a data da
sua criação e com mais de 30 anos de actividade, o IPCC teve cinco ciclos de avaliação,
produzindo e divulgando cinco relatórios nos quais constam o conhecimento científico
mais reconhecido, mundialmente, em torno do tema das AC, auxiliando a capacidade
de resposta dos governos aos riscos futuros.

Em 1990, o Primeiro Relatório de Avaliação do IPCC (First Assessment Report -

FAR, sigla em inglês) sublinhou a importância das alterações climáticas como um desafio
com consequências globais e exigindo cooperação internacional. Este primeiro

40
documento foi decisivo na criação da United Nations Framework Convention on Climate
Change (UNFCCC), considerado como o principal tratado internacional para reduzir o
aquecimento global e lidar com as consequências das mudanças climáticas. O Segundo
Relatório de Avaliação (Second Assessment Report - SAR, sigla em inglês), produzido em
1995, divulgou informação científica da máxima importância para os governos
utilizarem no período que antecedeu a adopção do Protocolo de Quioto em 1997. O
Terceiro Relatório de Avaliação (Third Assessment Report – TAR, sigla em inglês),
produzido em 2001, concentrou a atenção nos impactos das mudanças climáticas e a
necessidade de adaptação. O Quarto Relatório de Avaliação (Fourth Assessment Report
- AR4, sigla em inglês), datado de 2007, lançou as bases para um acordo pós-Quioto,
com foco na limitação do aquecimento a 2°C. O Quinto Relatório de Avaliação (Fifth
Assessment Report - AR5, sigla em inglês), finalizado entre 2013 e 2014, forneceu a
contribuição científica que deu origem ao Acordo de Paris (2015). O IPCC encontra-se,
actualmente, no seu Sexto Ciclo de Avaliação onde irá preparar três Relatórios Especiais,
um Relatório Metodológico e o Sexto Relatório de Avaliação (Sixth Assessment Report -
AR6, sigla em ingês) 28.

O Acordo de Paris, assinado na 21.ª Conferência das Partes da Convenção-

Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (COP21), realizada em Paris, em
2015, foi decisivo. Conforme descrito no número 1.º do seu Artigo 2.º, a comunidade
científica internacional (apoiado pelo Quinto Relatório de Avaliação do IPCC)
reconheceu a necessidade de manter abaixo de 2°C o aquecimento global relativamente
à temperatura registada no período pré-industrial e prosseguir esforços para limitar o
aumento da temperatura a 1,5°C, reconhecendo que isso reduzirá os riscos e impactos
das AC (UN, 2015, p.3). No entanto, a redução das emissões combinadas previstas em
planos de acção de âmbito nacional será insuficiente para manter o aquecimento global
abaixo de 2°C (EEA, 2017, p.14). De facto, em 2014 o IPCC apontava para as mudanças
observadas e para as suas causas, constatando que as emissões antropogénicas de GEE
tinham atingido os níveis mais elevados na história, sendo o aquecimento do sistema
climático inequívoco e com mudanças sem precedentes desde a década de 1950 (IPCC,

28 Fonte: https://www.ipcc.ch/about/history/

41
2014, p.2). A evidência da influência humana no sistema climático aumentou desde o
Quarto Relatório de Avaliação do IPCC (AR4). “(…) é bastante provável que mais de
metade do aumento observado na temperatura média global da superfície de 1951 a
2010 foi causado pelo aumento antropogénico das concentrações de GEE e outros
forçamentos antropogénicos” (IPCC, 2014, p.5). Ainda de acordo com o IPCC, desde o
seu quinto relatório de avaliação (AR5 - Fifth Assessment Report), apresentado em 2014,
existiram melhorias nas evidências científicas através de estimativas baseadas na
observação e em informações de arquivos paleoclimáticos, permitindo uma “(…) visão
abrangente de cada componente do sistema climático e suas mudanças até ao presente”
(IPCC, 2021, p.4). É no seguimento da elaboração do Sexto Relatório de Avaliação (AR6
- Sixth Assessment Report) que o Working Group I (WGI) do IPCC contribuiu para a
actualização do estado da arte sobre a ciência das alterações climáticas, através do
relatório Climate Change 2021: The Physical Science Basis "

Figura 5: História da alteração de temperatura global e causas do aquecimento recente. Painel a) 29:
Mudanças na temperatura da superfície global reconstruídas a partir de arquivos paleoclimáticos e de

29 “Changes in global surface" temperature reconstructed from paleoclimate archives (solid grey line,
years 1–2000) and from direct observations (solid black line, 1850–2020), both relative to 1850–1900 and
decadally averaged. The vertical bar on the left shows the estimated temperature (very likely range) during
the warmest multi-century period in at least the last 100,000 years, which occurred around 6500 years
ago during the current interglacial period (Holocene). The Last Interglacial, around 125,000 years ago, is
the next most recent candidate for a period of higher temperature. These past warm periods were caused
by slow (multi-millennial) orbital variations. The grey shading with white diagonal lines shows the very
likely ranges for the temperature reconstructions” (IPCC, 2021, p.6).

42
observações directas. Painel b) 30: Mudanças na temperatura da superfície global nos últimos 170 anos.
Fonte: IPCC (2021, p.6).

Este estudo reforça o que anteriormente já tinha sido reportado como uma
evidência, clarificando e reforçando a influência humana como a grande causadora das
variadas e rápidas alterações ocorridas na atmosfera, oceano, criosfera e biosfera e
aumentos observados nas concentrações de GEE desde o período industrial (1750),
inequivocamente, provocados por actividades humanas (Figura 5).

Desde 2011 que a concentração de GEE na atmosfera tem continuado a

aumentar, atingindo 410 partes por milhão (ppm) de dióxido de carbono (CO2), 1866
partes por bilião (ppb) de metano (CH4) e 332 partes por bilião (ppb) de óxido nitroso
(N2O) em 2019. Em 2019, as concentrações de CO2 na atmosfera foram as mais elevadas
comparando com qualquer outro período nos últimos 2 milhões de anos. “Cada uma
das últimas quatro décadas foi, sucessivamente, mais quente do que qualquer década
que a precedeu desde 1850” (IPCC, 2021, p.5). A temperatura global da superfície (global
surface temperature31 - GST, sigla em inglês) nas duas primeiras décadas do século XXI
(2001-2020) foi 0,99 [0,84 a 1,10] °C superior do que em 1850–1900. A temperatura da
superfície global foi 1,09 [0,95 a 1,20] °C mais elevada em 2011–2020 do que em 1850–
1900. A precipitação média global aumentou desde 1950, com uma taxa de crescimento
mais rápida desde a década de 1980. O nível médio global do mar aumentou 0,20 [0,15
a 0,25]m entre 1901 e 2018. A taxa média de aumento do nível do mar foi 1,3 [0,6 a 2,1]
mm ano entre 1901 e 1971, aumentando para 1,9 [0,8 a 2,9]mm ano entre 1971 e 2006,
e para 3,7 [3,2 a 4,2]mm ano entre 2006 e 2018 (IPCC, 2021, pp.4-5). Constata-se que a
influência humana foi o principal motor32 desses aumentos desde, pelo menos, 1971.

30 “Changes in global surface temperature over the past 170 years (black line) relative to 1850–1900 and
annually averaged, compared to Coupled Model Intercomparison Project Phase 6 (CMIP6) climate model
simulations (see Box SPM.1) of the temperature response to both human and natural drivers (brown) and
to only natural drivers (solar and volcanic activity, green). Solid coloured lines show the multi-model
average, and coloured shades show the very likely range of simulations”. (IPCC, 2021, p.6).

31 O termo “temperatura global da superfície” (‘global surface temperature’) é usado em referência tanto
à “temperatura média global da superfície” (‘global mean surface temperature’) quanto à “temperatura
global do ar na superfície” (‘global air surface temperature’). (IPCC, 2021, p.5).

32 De acordo com o relatório Summary for Policymakers (SPM) - Climate Change 2021: The Physical
Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovermmental

43
 A Organização Mundial de Meteorologia (World Meteorological Organization -
WMO, sigla em inglês), no seu relatório mais recente sobre o estado do clima observado
em 2021 (State of the Global Climate 2021), evidencia uma continuidade das tendências
anteriores ao nível de indicadores-chave que apontam para as mudanças no clima já
enumeradas. Descrevem-se, na Tabela 6, algumas das alterações registadas durante o
ano de 2021.
Tabela 6: Alterações no clima registadas durante o ano de 2021.

Factores Alterações registadas

i) Temperatura - A temperatura média global em 2021 foi de cerca de 1,11 ± 0,13°C

acima da temperatura média pré-industrial entre 1850-1900;
- Os últimos sete anos, 2015 a 2021, foram os mais quentes já
registados.

ii) Subida do nível médio do - O nível médio global do mar atingiu um novo recorde em 2021,
mar (SNM) subindo uma média de 4,5 mm por ano durante o período 2013-2021.

iii) Camada do ozono - O buraco na camada de ozono da Antártida atingiu uma área máxima
(Antártida) de 24,8 milhões de km2 em 2021.

iv) Degelo - A Gronelândia experienciou um evento de derretimento extremo em

meados de agosto e a primeira chuva registada no ponto mais alto da
sua camada de gelo, a uma altitude de 3.216 m.

v) Ondas de calor - Ondas de calor extremas bateram recordes no oeste da América do

Norte e no Mediterrâneo. Death Valey, na Califórnia atingiu 54,4°C em
9 de julho, igualando um valor de 2020 semelhante ao mais alto
registado no mundo desde pelo menos a década de 1930. Siracuse na
Sicília atingiu 48,8°C.

vi) Inundações - A Europa experienciou algumas das suas inundações mais graves
registadas em meados de julho de 2021;
- Estes eventos levaram a perdas económicas na Alemanha superiores
a US$ 20 biliões.

vii) Seca - A seca afectou muitas partes do mundo, incluindo áreas no Canadá,
Estados Unidos da América, República Islâmica do Irão, Afeganistão,
Paquistão, Turquia e Turquemenistão;

viii) Efeitos combinados

Panel on Climate Change – a influência humana é a principal causadora (ou o principal motor),
considerando-a como responsável por mais de 50% das alterações (IPCC, 2021, p.5).

44
 - Os efeitos combinados de conflitos, eventos climáticos extremos e
choques económicos, agravados, ainda mais, pela pandemia de
COVID-19, desacelerou décadas de progresso para melhorar a
segurança alimentar globalmente.

ix) Riscos hidrometeorológicos - Os riscos hidrometeorológicos continuaram a contribuir para o

deslocamento forçado de populações em países mais vulneráveis;
- Em 2021 os países que registaram maiores deslocamentos de
população foram a China (mais de 1,4 milhões de pessoas), o Vietname
(mais de 664 000 pessoas) e as Filipinas (600 000 pessoas).

Fonte: WMO (2021).

Embora o clima futuro dependa do aquecimento causado por emissões

antropogénicas passadas, emissões antropogénicas futuras e da variabilidade natural do
clima (IPCC, 2014, p.10), o IPCC traçou cinco cenários, nos quais projecta possíveis
alterações no sistema climático, constatando-se que, como já referia o Quinto Relatório
de Avaliação, a temperatura da superfície está prevista aumentar ao longo do século XXI
em todos os cenários avaliados, sendo muito provável que as ondas de calor ocorram
com mais frequência e com maior duração e que eventos extremos de precipitação se
tornarão mais intensos e frequentes em muitas regiões. O oceano continuará a aquecer
e acidificar e o nível médio global do mar a subir (IPCC, 2014, p.10). De acordo com o
relatório Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working
Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovermmental Panel on Climate
Change, é avaliada a resposta climática a cinco cenários ilustrativos de acordo com a
variabilidade do desenvolvimento dos factores antropogénicos (Figuras 6). Esta
cenarização teve início em 2015 e inclui os seguintes cenários33: i) (SSP3-7.0 e SSP5-8.5)
com emissões de GEE altas e muito altas e emissões de CO2 que quase duplicam os
actuais níveis até 2100 e 2050 respectivamente; ii) (SSP2-4.5) cenários com emissões de
GEE intermédias e emissões de CO2 em torno dos níveis actuais até meados do século;
e (SSP1-1.9 e SSP1-2.6) cenários com emissões de GEE e emissões de CO2 muito baixas
e baixas, caindo para zero emissões líquidas por volta ou depois de 2050, seguido por
níveis variados de emissões líquidas negativas de CO2 (IPCC, 2021, p.12).

33 Estes cenários têm em consideração a actividade solar e o forçamento provocado pelos vulcões. Os
resultados para o decorrer do século XXI são fornecidos para o curto prazo (2021-2040), médio prazo
(2041-2060) e longo prazo (2081-2100) em relação a 1850-1900 (IPCC, 2021, p.12).

45
 Figura 6 (a) e (b): Emissões antropogénicas futuras dos principais impulsionadores das alterações
climáticas e contribuições de aquecimento por grupos de impulsionadores para os cinco cenários
ilustrativos. Fonte: IPCC (2021, p.13).

“O território e os instrumentos de gestão territorial enfrentam atualmente

desafios significativos relativos às mudanças climáticas - bem como demográficas,
socioeconómicas e tecnológicas - que requerem uma atuação diferenciada e uma
renovada capacidade de planear e lidar com a incerteza” (CCDRLVT, 2019, p.10). À escala

46
nacional e no âmbito da alteração do PNPOT (2018), sintetizam-se, na tabela 7, os
factores e cenários numa perspectiva de consolidação do conhecimento produzido em
torno dos principais desafios que o território em Portugal enfrenta face às alterações
climáticas na dimensão do ordenamento do território. Importa referir que, nas políticas
de mitigação, Portugal comprometeu-se a garantir a neutralidade carbónica até 2050,
numa trajectória de redução de emissões de GEE a longo prazo.

Tabela 7: Factores e cenários das alterações climáticas em Portugal.

Factores Cenários

i) Aumento da temperatura - Aumento significativo da temperatura média em todas

as regiões de Portugal até ao fim do século. Até 2040, no
Continente, projetam-se aumentos da temperatura
máxima no verão entre 0,5°C na zona costeira e 2°C no
interior, valores que podem chegar até aos 3°C e 7°C,
respetivamente, em 2100;

- Aumento da frequência e intensidade de ondas de calor.

Nas Regiões Autónomas, os aumentos de temperatura
deverão ser mais moderados para o final do século,
podendo variar entre os 2°C e os 3°C na Madeira e entre
2,5°C e 3,2°C nos Açores.

ii) Alteração dos padrões de precipitação - Redução da precipitação em Portugal continental na

primavera, verão e outono, podendo essa redução atingir
20% a 40% da precipitação anual atual no final do século
(devido a uma redução da duração da estação chuvosa),
com maior diminuição nas regiões do Sul;

- Aumento da frequência e intensidade dos períodos de

seca;

- Na Madeira, estima-se igualmente uma importante

redução da precipitação anual, até cerca de 30%, bem
como alterações significativas na sua variabilidade
interanual e sazonal;

- Nos Açores, as projeções não indicam uma tendência

clara, no entanto poderá ocorrer uma ligeira tendência de
aumento no inverno, até 10%, e de diminuição no verão.

iii) Subida do nível médio do mar (SNM) - Em Portugal, com base no marégrafo de Cascais,
registaram-se subidas do nível médio do mar (SNM)

de 2,1 mm/ano entre 1992 e 2004 e 4,0 mm/ano entre

2005 e 2016, seguindo a tendência global;

47
 - Nos Açores, a subida poderá atingir um metro até ao final
do século;

- Perspetiva futura da ocorrência mais frequente de fortes

temporais.

Fonte: Adaptado de Alteração ao PNPOT (DGT, 2019, p.18).

II. 2.2.2 Impactos, riscos e vulnerabilidades

“O risco climático resulta da exposição e vulnerabilidade aos perigos climáticos.

Os riscos climáticos actuais e futuros não serão determinados apenas por mudanças nos
níveis de temperatura global e perigos associados à escala local, mas resultam, também,
da combinação desses perigos com a exposição e vulnerabilidade dos sistemas
afectados” (UNEP, 2021b, p.8). Nas últimas décadas, as mudanças no clima têm causado
impactos nos sistemas naturais e humanos em todos os continentes e através dos
oceanos. Os impactos resultam das AC observadas, independentemente de sua causa,
indicando a sensibilidade dos sistemas naturais e humanos a essas mudanças (IPCC,
2014, p.6). “A emissão contínua de GEE causará mais aquecimento e mudanças em todos
os componentes do sistema climático, aumentando a probabilidade de impactos
penetrantes e irreversíveis para as pessoas e ecossistemas” (IPCC, 2014, p.8). O relatório
Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability (IPCC,2022) reconhece a
interdependência do clima, dos ecossistemas e biodiversidade e das sociedades
humanas, integrando um conhecimento mais profundo em todas as áreas naturais,
sociais e económicas comparando com avaliações anteriores (IPCC, 2022, p.3).

As interacções entre esses sistemas são a origem dos riscos emergentes das AC,
da degradação dos ecossistemas e perda de biodiversidade. Por outro lado, constituem
oportunidades de futuro mediante os impactos que a sociedade humana poderá ter
para minimizar os riscos e as vulnerabilidades (IPCC, 2022, p.4). Os impactos observados
pelo IPCC (2022), revelam que eventos extremos mais frequentes e intensos originam
perdas irreversíveis para a natureza e pessoas. O aumento das taxas e magnitudes do
aquecimento e outras mudanças no sistema climático, acompanhadas pela acidificação
dos oceanos, aumentam o risco de impactos prejudiciais severos. A temperatura da
superfície do mar, temperatura do ar, nível do mar, temperatura troposférica, conteúdo
de calor dos oceanos e humidade específica seguem as mesmas tendências. Para além

48
do aumento da temperatura, os impactos já observados incluem mudanças no ciclo da
água, aquecimento dos oceanos, diminuição da cobertura de gelo no Ártico, aumento
da média global do nível do mar e alteração dos ciclos de carbono e biogeoquímicos.
Denotou-se, ainda, o aumento da frequência e intensidade de incêndios florestais que,
por sua vez, libertam GEE (UNEP, 2019b, p.46).

No âmbito nacional, sintetizam-se, na tabela 8, os impactes e efeitos das

alterações no sistema climático anteriormente enumeradas, numa perspectiva de
consolidação do conhecimento produzido em torno dos principais desafios que o
território nacional enfrenta face às alterações climáticas na dimensão do ordenamento
do território.

Tabela 8: Impactos e efeitos das alterações climáticas em Portugal.

Impactes Efeitos

i) Degradação e perda de - Pressão crescente sob o ambiente, os habitats, os ecossistemas

recursos ambientais e as paisagens;

- Variação dos padrões de precipitação e o aumento da

temperatura poderão alterar a distribuição geográfica e as
condições de desenvolvimento de espécies vegetais e animais;

- Tendência para alteração na disponibilidade e na qualidade da

água, resultado das pressões decorrentes da agricultura,
indústria, áreas urbanas e áreas de turismo;

- O processo de desertificação do solo tenderá a intensificar-se;

- Em 2030, a gestão da escassez de água e de alimentos será um

grande desafio;

- O aprovisionamento alimentar poderá estar comprometido.

ii) Riscos e vulnerabilidades - Mudanças na intensidade e incidência territorial dos riscos

associados às cheias e inundações fluviais, aos galgamentos
costeiros, às ondas de calor e à ocorrência de incêndios, com
forte impacto em territórios de uso florestal;

- Situação mais vulnerável em áreas urbanas;

- Ocorrência de outros riscos ambientais, como movimentos de

massa em vertentes, podem ser agravados em severidade ou
frequência;

49
 - Aumento da injustiça social, com consequências sobre as
desigualdades intra e intergeracionais.

iii) Alterações económicas e sociais - Consumo acrescido de energia para climatização ou para a rega;

- Modelos económicos baseados na eficiência, reutilização e

circularidade e na economia de baixo carbono;

- Acrescidos esforços financeiros na prevenção e na recuperação

de emergências decorrentes dos fenómenos climáticos
extremos;

- Maior pressão sobre a disponibilidade de água;

- Investimento para responder ao impacto das alterações

climáticas na adaptação das infraestruturas e dos serviços sociais
e de saúde.

Fonte: Adaptado de Alteração ao PNPOT (DGT, 2019, p.19).

No que refere à subida do nível médio das águas do mar (SNM), citando alguns
autores, Fernandes et al. (2017, pp.328-329), referem que, para além das previsões que
constam dos relatórios do IPCC, “têm vindo ainda a ser desenvolvidos vários modelos
climáticos que preveem a continuação daquela subida de forma mais ou menos
acentuada. Por exemplo Church et al. (2013) apresentam, com base em modelos
geofísicos, projeções da subida do NMM entre 0,19 e 0,83 m para o horizonte temporal
2100, enquanto Vermeer e Rahmstorf (2009), utilizando uma abordagem semi-empírica,
apresentam projeções da subida do NMM entre 0,75 e 1,90 m para o mesmo período.
Para a Região de Lisboa, Antunes et al. (2013), com base em dados do marégrafo de
Cascais, projetam uma subida do NMM de 0,95 m (valor central) para o período 2000-
2100”.
No âmbito da presente investigação importa referir que, segundo Ventura, C.,
Sousa, J., Fernandes, A. (2017, p.329), “(…) a vulnerabilidade a inundações no Estuário
do Tejo não é similar em todo o território, existindo áreas com maior vulnerabilidade,
como são os casos de Alhandra e Vila Franca de Xira, que se apresentam mais vulneráveis
a inundações que Lisboa”. Algo que, de acordo com estes autores, “(…) se verifica
principalmente nas áreas de baixa altitude, quando marés altas e eventos climáticos se
combinam”.

50
 II. 2.2.3 Adaptação e mitigação

É cada vez mais reconhecido que as condições da vida mudam e que as cidades
têm de se adaptar a um clima futuro instável e incerto (Madsen et al., 2018, p.192).
Como resultado da extensão e complexidade das AC, a mitigação sem adaptação
resultaria em perdas e danos aos ambientes naturais e humanos. Da mesma forma,
adaptação sem mitigação não poderia ser sustentada, obrigando a esforços adaptativos
que precisariam dar resposta a novos referenciais à medida que o clima continua a
mudar (Hurlimann et al., 2021, p.1). Devido à amplitude de pesquisas e práticas em
torno da adaptação, o significado do termo varia (Aguiar et al., 2018, p.38). No entanto,
há uma definição mais comum na literatura científica analisada e que descreve a
adaptação como “o processo de ajustamento ao clima actual ou previsto e aos seus
efeitos” (IPCC, 2014, p.118). Já quanto à mitigação, refere-se “à intervenção humana
para reduzir as fontes ou aumentar os sumidouos de gases de efeito de estufa (GEE)”
(IPCC, 2014, p.125).

A ênfase que tem sido dada à mitigação reflecte as décadas de negociações

climáticas focadas no desenvolvimento de políticas para limitar as emissões de GEE
(Sharifi, 2021, p.2). Contudo, combater a mudança climática seria exigir reduções
substanciais e sustentadas nas emissões de GEE que, em conjunto com a adaptação,
poderá limitar os riscos das AC (IPCC, 2014, p.8). Embora a adaptação às AC em áreas
urbanas seja um tema relativamente recente e de extrema relevância, nos últimos anos
foram feitos significativos avanços na política, prática e pesquisa (Carter et al., 2015,
p.3). Por outro lado, a resiliência na gestão do risco é, particularmente, relevante para
lidar com o aumento da vulnerabiliade dos ambientes urbanos (Heinzlef et al., 2022,
p.2). Muitas respostas relacionadas com a gestão e uso do solo que contribuem para a
adaptação e mitigação das AC podem, também, combater a desertificação e a
degradação da terra e aumentar a segurança alimentar. Estas medidas podem incluir a
conservação e restauração da terra, redução da deflorestação e degradação e redução
de desperdício de alimentos (IPCC, 2019, p.18). Constata-se, desta forma, que os
princípios de circularidade enumerados no sub-capítulo anterior (2.2 - Circularidade
urbana) são de extrema relevância no contexto da adaptação e mitigação das AC. Por

51
outro lado, é claro que o sucesso da implementação das opções de resposta dependerá,
inevitavelmente, das condições ambientais e socio-económicas locais (IPCC, 2019, p.18).

As interacções entre a mudança da forma urbana, a exposição e a

vulnerabilidade podem criar riscos e perdas induzidas pelas AC nas cidades e
populações. Nesse sentido, o planeamento integrado e inclusivo, assim como o
investimento na tomada de decisões sobre as infraestruturas urbanas, incluindo
infraestruturas sociais, ecológicas e cinzentas, podem aumentar significativamente a
capacidade de adaptação em áreas urbanas e rurais (IPCC, 2022, p.33).

“As cidades são complexas, caracterizadas por uma grande variedade de

características naturais, recursos económicos, condições sociais, instituições e ambientes
construídos” (Mckinsey & Company, 2021, p.3). Nesse sentido, a implementação de
estratégias de adaptação requer uma variedade de capacidades: conhecimento técnico
para avaliar os perigos, priorizar os riscos, quantificar os custos e o potencial de redução
desses mesmos riscos. É, ainda, fundamental um entendimento das interconexões entre
saúde, energia, alimentos, água, saneamento, segurança e sistemas de transporte
(Mckinsey & Company, 2021, p.7). De acordo com o relatório desenvolvido em parceria
entre Mckinsey Sustainability e a rede C40 Cities (Focused adaptation: A strategic
approach to climate adaptation in cities), os planos de adaptação das cidades, para
serem bem sucedidos, deverão incluir dois tipo de acções: acções de resiliência
sistêmica (aumentar conhecimento, incorporar risco, optimizar resposta, aumentar
programas de financiamento) e acções para perigos específicos (calor extremo,
inundações, inundações costeiras e eventos “storm surge34”, secas e incêndios)
(Mckinsey & Company, 2021, p.4). Constata-se desta forma que, no planeamento das
cidades, é fundamental uma gestão do conhecimento em torno das AC e dos riscos
associados, assim como uma capacidade de resposta através de mecanismos financeiros
para a implementação de acções concretas para perigos específicos.

34
O evento “storm surge” refere-se ao aumento temporário, numa determinada localidade, da altura do
mar devido a condições meteorológicas extremas (baixa pressão atmosférica e/ou ventos fortes). Resulta
no excesso acima do nível esperado da variação das marés naquele momento e local (IPCC, 2014, p.127).

52
 A adaptação às AC pode ser alcançada de diversas maneiras. Uma forma que está
a atrair cada vez mais atenção é por meio de abordagens baseadas nos ecossistemas
(Ecosystem-based adaptation - EbA, sigla em inglês) (Geneletti e Zardo, 2016, p.38),
através do recurso à biodiversidade e aos serviços ecossistêmicos para ajudar as pessoas
a adaptarem-se aos efeitos adversos das AC (CBD, 2009, p.6). De facto, os caminhos de
desenvolvimento centrados na natureza baseiam-se no conceito de Nature-based
Solutions 35 (NbS), podendo incluir nesse tipo de intervenções os ecossistemas e os
serviços que estes fornecem para responder a desafios sociais, como as AC, segurança
alimentar ou desastres naturais (Cohen-Shacham et al., 2016, p.2). Por outro lado, a
protecção e restauração de habitats tem um grande potencial para proporcionar
benefícios de mitigação climática através do aumento do sequestro e armazenamento
de carbono e evitando emissões de ecossistemas degradados (Kopsieker, Costa Domingo,
Underwood, 2021, p.1). Não existindo um caminho claro para a mitigação climática sem o
investimento na natureza, o recurso a Natural climate solutions36 (NCS) oferece uma
oportunidade para enfrentar as crises climáticas e da natureza, potenciando, também,
significativos benefícios ambientais, sociais e económicos. Um aumento de temperatura
de 1,5°C ou 2°C até 2030 requer cerca de 50% de redução líquida de emissões, que
corresponde a 23Gt de CO2 até essa data, a partir dos níveis de 2019. NCS poderão
fornecer um terço desta redução líquida de emissões (WEF, 2021, p.4-11) e oferecem
uma variedade de opções para o cumprimento do Acordo de Paris, melhorando a
produtividade do solo, aumentando a qualidade do ar e da água e potenciando a
mautenção da biodiversidade (W. Griscom et al., 2017, p.11645). No contexto da
regeneração de brownfields, as intervenções de remediação dos solos (técnica de
Fitorremediação, por exemplo) através de NbS, oferecem variadas vantagens
(ambientais, económicas e sociais) comparando com abordagens mais tradicionais
(O´Connor et al., 2019, p.2), podendo assim funcionar como eficazes estratégias de

35
Nature-based Solutions (NbS): “(…) Actions to protect, sustainably manage and restore natural or
modiied ecosystems that address societal challenges effectively and adaptively, simultaneously providing
human well-being and biodiversity beneits” (Cohen-Shacham et al., 2016, p.2).

36
Natural climate solutions (NCS): “(…) conservation, restoration and improved land management actions
that increase carbon storage and/or avoid greenhouse gas emissions (…)” (W. Griscom et al., 2017,
p.11645).

53
adaptação e mitigação às AC. No que diz respeito aos oceanos e áreas costeiras, a
implementação de NbS tem, de igual forma, um importante papel não só na
conservação como no sequestro de carbono (Mckinsey & Company, 2022, p.2).
Ecossistemas costeiros, como manguezais, pântanos de maré e prados de ervas
marinhas, actuam como reservatórios profundos de carbono, enquanto os ecossistemas
e a fauna marinhos absorvem e sequestram GEE através do ciclo do carbono (IUCN,
2017).

A criação de políticas, instituições e sistemas de governança apropriados nas

diversas escalas poderá contribuir para a adaptação e mitigação relacionadas com a
gestão e uso do solo. Diversos mecanismos podem alcançar resultados positivos de
adaptação e mitigação: zonamento do uso do solo, planeamento espacial, planeamento
paisagístico integrado, regulamentos, incentivos (como pagamento por serviços
ecossistêmicos) e instrumentos voluntários ou persuasivos (como planeamento agrícola
ambiental, padrões e certificação para produção sustentável, uso de recursos
científicos, locais e indígenas conhecimento e acção colectiva) (IPCC, 2019, p.27).

O ordenamento do território (OT) é um factor determinante, que favorece a

capacidade de os mecanismos de governança territorial responderem efectivamente às
AC (Ribeiro, 2017, p.19). Ribeiro (2017, p.21) constata, ainda, que a adaptação às AC
envolve diferentes níveis de governança, sendo que o papel das autoridades locais é de
extrema relevância articulado com a participação de outros actores públicos e privados
da sociedade, considerando que “um dos atuais desafios da investigação na área da
adaptação é aprofundar o papel das diferentes escalas da governança na conceção de
opções de adaptação, na implementação das respetivas medidas e ações e na sua
avaliação”. O OT tem sido identificado por diversos autores como tendo um papel
preponderante na resposta às mudanças climáticas, na medida em que as alterações
dos usos e ocupação do solo podem ter impactos no clima e as AC podem influenciar os
usos futuros do solo (CCDRLVT, 2019, p.42). À escala do território nacional,
considerando os trabalhos desenvolvidos pelos municípios e/ou respetivas
comunidades intermunicipais ao nível da gestão adaptativa, nomeadamente traduzida
em Estratégias e Planos Municipais e/ou Intermunicipais de Adaptação às Alterações

54
Climáticas, é importante verter nos Instrumento de Gestão Territorial (IGT) as
preocupações e medidas que constam nesses documentos (CCDRLVT, 2019, p.45). À
escala local, “os planos municipais de ordenamento do território constituem uma
ferramenta valiosa para incluir opções de adaptação no sentido de reduzir ou mesmo
evitar os impactos das AC, dada a sua natureza estratégica, regulamentar e operacional”
(Ribeiro, 2017, p.24). Em Portugal, o Plano Director Municipal (PDM) é o IGT que os
governos locais têm para implementar as estratégias de adaptação às AC tendo por base
as orientações nacionais e regionais que constam de outros planos ou programas
(Ribeiro, 2017, p.24). Para além disso, trata-se de um IGT de cobertura territorial mais
abrangente, de elaboração obrigatória e que vincula a actuação das entidades públicas
e, ainda, directa e indirectamente os particulares (CCDRLVT, 2019, p. 46). De acordo com
a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (2019,
p.47) os instrumentos de planeamento territorial, “através do estabelecimento de
opções de uso do solo e padrões de funcionamento e organização do território que
potenciem a concentração e reabilitação urbana e economias de partilha”, poderão
contribuir significativamente para a concretização das diversas medidas para a
mitigação e adaptação às AC (Tabela 9). Essa contribuição poderá integrar, também,
“(…) regras e parâmetros para o licenciamento das operações urbanísticas que
incentivem a adoção de soluções de eficiência energética, hídrica e de materiais nos
novos desenvolvimentos territoriais ou na reabilitação e restruturação de preexistências,
assegurando a transição para um modelo de neutralidade carbónica e a introdução de
fluxos circulares de reutilização, restauração e renovação dos recursos, num processo
integrado (…)” de circularidade urbana.

Tabela 9: Estruturação das medidas de mitigação e adaptação às alterações climáticas no OT.

Mitigação Adaptação
(mitigar as causas: reduzir as emissões de GEE / (adaptar aos efeitos: mudanças nas actividades e
aumentar o sequestro de carbono) estilos de vida)

Optimização da distribuição territorial de Conhecer, mapear os riscos e regular os usos do

pessoas e suas actividades (redução de
deslocações): (i) Dimensão dos aglomerados,
densidades, localizações com usos mistos e
acessibilidade – urbanismo de proximidade; (ii)
Promoção de mobilidade sustentável (redução de
emissões).
solo, considerando os impactos das alterações
climáticas (actuais e futuras): (i) Cartas de
susceptibilidade e de elementos expostos
(inundações, galgamentos costeiros, erosão
litoral, incêndios florestais, ondas de calor, ondas
de frio, entre outros); (ii) Usos interditos /
permitidos e condicionados em zonas de risco

55
Manutenção / aumento da capacidade de (relocalizações de edificações em áreas de risco e
sequestro de carbono – serviços dos consideração de áreas, infraestruturas e
ecossistemas. equipamentos para socorro).

Desenvolvimento / aproveitamento de fontes de Protecção e valorização dos serviços dos

energia renovável: (i) Produção de grande escala
a partir de fontes renováveis (critérios de
localização para parques solares e eólicos,
incompatibilidade e complementaridade de usos);
(ii) Micro-geração de produção de energias
renováveis (condições para exploração nos
edifícios).
Incremento da eficiência ambiental (energética,
hídrica, do solo e dos materiais): (i) Edifícios mais
eficientes (condições de planeamento, código de
construções sustentáveis); (ii) Espaços públicos
resilientes e eficientes.
ecossistemas (regulação climática, provisão e
protecção da biodiversidade): (i) Valorização e
concretização de infraestruturas verdes /
Estruturas Ecológicas Municipais (conectividade,
gestão de água, protecção do solo, habitats,
produção alimentar de proximidade e
subsistência, regulação climática; (ii) Dinamização
de espaços agrícolas e florestais
(multifuncionalidade, produção agrícola, florestal
e agropecuária, gestão resiliente, regulamentação
de usos e condições de edificabilidade).
Planeamento urbanístico resiliente e adaptativo:
(i) Melhorar o conforto térmico dos edifícios e
capacidade de resposta dos espaços públicos aos
eventos climáticos, incorporando no desenho
soluções adaptativas (condições de planeamento,
padrões de design e construção).

Fonte: Adaptado de CCDRLVT (2019, p.48).

A adaptação às AC e a riscos costeiros são questões-chave das comunidades

localizadas em áreas mediterrâneas (Schleyer-Lindenmann et al., 2022). Por
conseguinte, a resiliência costeira urbana poderá ser afectada pelas características do
ambiente construído, sendo que as áreas permeáveis podem reduzir o escoamento
originado por inundações costeiras. Para garantir essa resiliência urbana costeira é
importante um entendimento das actividades urbanas que ocorrem diariamente pelos
utilizadores das cidades (dentro e ao longo de áreas costeiras), como é o caso dos
serviços públicos e infraestruturas de transporte que deverão ser acessíveis em caso de
inundações costeiras (Gargiulo et al., 2020, p.5).

Conforme referido anteriormente, a subida do nível médio das águas do mar

(SNM) é considerada como um dos riscos mais impactantes que as cidades costeiras
enfrentam. As vulnerabilidades que estas zonas apresentam colocam em evidência a
necessidade em definir estratégias de adaptação desses territórios. Na tabela 10
apresentam-se as principais características das três estratégias de adaptação à SNM que
diversos autores referem como possíveis medidas (Ribeiro, 2017, p.31).

56
 Tabela 10: Estratégias de adaptação face à subida do nível médio das águas do mar (SNM).

Estratégia de adaptação Definição Funcionamento / Actuação

Relocalização / Os efeitos sobre os sistemas - Planeamento do uso do solo /

recuo planeado podem ocorrer e os impactos são
minimizados pelo afastamento
da linha de costa.
ordenamento do território;
- Retirada “controlada” /
realinhamento;
- Retirada “não planeada” após
ocorrência dos fenómenos.

Acomodação As consequências sobre os - Planeamento do uso do solo /

sistemas podem ocorrer e os ordenamento do território;
impactos são minimizados pelo - Códigos de construção.
ajuste da utilização antrópica da
zona costeira.

Protecção Os efeitos sobre os sistemas são - Defesa costeira / estruturas rígidas de

controlados por técnicas de proteção costeira (hard engineering);
engenharia, reduzindo os - Estruturas suaves de proteção (soft
impactos na zona que sofreria os engineering) / alimentação artificial.
efeitos se não houvesse
proteção.

Fonte: Adaptado de Ribeiro (2017); Santos et al. (2014); Pereira (2010).

O desenvolvimento sustentável e as AC são conceitos que se cruzam, sendo que

o sucesso na mitigação e adaptação às alterações climáticas pode contribuir para a
concretização dos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), minimizando os
níveis de pobreza, reduzindo a degradação ecológica e contribuindo para uma maior
igualdade (IPCC, 2018). Evitar impactos que se esperam acontecer com o aumento da
temperatura entre 1,5°C e 2°C tornaria mais fácil alcançar outros ODS, como aqueles
que dizem respeito à fome, saúde, água, saneamento e cidades (IPCC, 2018, p.447).

II. 2.3 Brownfield

O proceso de desindustrialização e desfuncionalização que ocorreu no final do

século XX em territórios anteriormente ocupados por actividades industriais e
portuárias originou terrenos vazios, desaproveitados e sem uso, pautados pela
obsolescência destas infraestruturas (Augusto, 2017, p.1). “A globalização da economia,
as mudanças na forma como os bens e serviços são produzidos e consumidos, o declínio
das infra-estruturas económicas e sociais de muitas regiões, a alteração da actividade

57
económica das áreas urbanas para as suburbanas, resultaram no correspondente legado
de espaços industriais improdutivos, abandonados ou subutilizados” (Queirós, 2004,
p.3). Essas transformações marcadas pelo “(…) declínio da indústria pesada e por
mutações assinaláveis na indústria dos transportes marítimos (…) ditou a emergência de
um novo ciclo da vida da cidade” (Fernandes, 2014, p.61). Esta tendência de alteração
do paradigma do sector industrial a partir dos anos 1980 levou a uma transferência da
actividade industrial para a periferia dos núcleos urbanos (Augusto, 2017, p.12). As
características obsoletas dos territórios brownfield revelam evidentes oportunidades de
mudança e transformação através do seu aproveitamento e (re)integração de novos
usos que contribuam para a requalificação e regeneração urbana de áreas
metropolitanas, potenciando múltiplos benefícios. Esta capacidade adaptativa e de
(re)utilização do solo pode, segundo Queirós (2004, p.4), melhorar as condições
ambientais e a saúde das pessoas, contribuir para o desenvolvimento local/regional e
participar na revitalização social das comunidades envolventes. No entanto, apesar da
existência de territórios brownfield em locais que, muitas das vezes, assumem grande
centralidade e constituem uma evidente barreira na relação com a cidade, o
desenvolvimento urbano em greenfields continua a ser o motor de expansão em muitas
regiões europeias (Pahlen e Glöckner, 2004, p.222). Embora a definição de ‘greenfield
development’ como um processo de expansão urbana em terrenos não urbanizados seja
bastante clara, a noção de ‘brownfield development’ resulta em processos de renovação
ou regeneração em propriedades devolutas ou abandonadas em territórios
previamente desenvolvidos (Adams et al., 2010).

“A estabilização demográfica urbana na Europa, o uso insustentável do solo para

a expansão urbana e a crescente vulnerabilidade de bairros específicos nas últimas três
décadas são três das principais razões que explicam por que as cidades estão focando o
seu planeamento urbano e a sua política na melhoria da cidade existente” (Adreucci et
al., 2021, p.66). E é a partir de territórios existentes que diversas cidades têm, na
actualidade, o desafio de transformar e reconverter, numa perspectiva de circularidade
urbana, áreas industriais/portuárias obsoletas e abandonadas que, na maior parte das
vezes, apresentam uma localização privilegiada e representam um evidente passivo
ambiental. Estes territórios, designados como brownfields, apresentam-se como

58
verdadeiras oportunidades para o desenvolvimento urbano sustentável, para a
regeneração ambiental e ecológica, contribuindo, dessa forma para responderem,
também, aos actuais desafios resultantes das alterações climáticas e às vulnerabilidades
que lhes estão associadas. Sendo a terra um recurso finito, para proteger os habitats e
garantir a sua sustentabilidade, torna-se fundamental uma gestão eficiente do solo (EC,
2013, p.3).

A European Environment Agency (EEA) estimou que existem cerca de três

milhões de locais abandonados em toda a Europa, a maior parte localizados dentro dos
limites urbanos e, como tal, oferecendo uma alternativa competitiva aos investimentos
greenfield. Segundo Rey et al. (2022, p.3), “a observação das áreas metropolitanas
europeias pós-industriais revela uma paradoxo de décadas. Enquanto as políticas de
planeamento procuram limitar a expansão urbana para atrasar a ocupação do espaço,
a pressão sobre a paisagem e seus impactos na meio ambiente, uma percentagem
considerável de terras no coração dos territórios urbanos ainda permanece
negligenciado ou subutilizado”. Constata-se, desta forma, que as cidades europeias
enfrentam graves problemas de poluição dos solos e subaproveitamento de recursos
escassos. E, nos territórios brownfield, esta realidade é, ainda, mais evidente, sendo
premente o desenvolvimento de estratégias de revitalização e remediação do solo
eficazes para esses espaços, numa perspectiva do prolongamento da cidade
consolidada, criação de novas centralidades qualificadas e paisagens multifuncionais,
em alternativa à expansão urbana em greenfields.

Na dimensão internacional actual os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável

2030 das Nações Unidas compreendem um conjunto de objectivos que comungam com
a necessidade de novos processos de industrialização sustentáveis e de regeneração
urbana. Por conseguinte, o European Green Deal (EC, 2019a) traçou a meta da
neutralidade carbónica para 2050, sendo evidente que estas ambições potenciam uma
visão dos estados membros da União Europeia no sentido de uma gestão sustentável
dos recursos territóriais, nomeadamente quanto ao investimento em projectos de
regeneração urbana em locais brownfield. Para isso, são necessárias políticas que
considerem a transformação dessas áreas industriais através de abordagens inovadoras

59
e economicamente exequíveis e apetecíveis, como a implementação de Nature-based
Solutions (NbS), infraestruturas verdes, design biofílico, reflorestamento, entre outras
(Sessa et al., 2022, p.2)

II. 2.3.1 Conceitos e definições

Brownfield tem um siginificado polissémico que define e abrange um conjunto

de diversos espaços (Rey et al., 2022, p.7). Na literatura constatam-se diferentes
definições ou significados, dependendo do contexto (Glumac et al., 2013, p.791;
Chowdhury et al., 2020, p.2) sendo que alguns deles incluem territórios em áreas rurais
e outros referem, de uma forma geral, que se tratam de territórios poluídos (World
Bank, 2010, p.1). Em 1994, nos Estados Unidos da América, a Environmental Protection
Agency (EPA) deu início ao programa Brownfields Economic Redevelopment Initiative no
qual se desenvolveu uma definição destes tipo de espaços – “Instalações industriais e
comerciais abandonadas, ociosas ou subutilizadas, onde a expansão ou reconversão é
dificultada por contaminação ambiental real ou entendida” (Thornton et al., 2007,
p.116). No entanto, há uma definição amplamente aceite e difundida na Europa e que
vai para além da descrição do tipo de território, reconhecendo, também, a necessidade
de avaliação e remediação, sugerindo os benefícios da requalificação desses espaços
(World Bank, 2010, p.1). Desenvolvida pela CABERNET (Concerted Action on Brownfield
and Economic Regeneration Network), esta definição traduz um entendimento das
características de territórios brownfields como: “i) locais que foram afectados pelos usos
anteriores desses espaços e solos envolventes; ii) locais que se encontram abandonados
e subutilizados; iii) locais que podem ter problemas de contaminação reais ou
percebidos; iv) locais que se encontram, principalmente, em áreas urbanas
desenvolvidas; v) locais que requerem intervenção para que seja possível devolver-lhes
um carácter de utilização benéfico” (CABERNET, 2006, p.10). Esta definição evolui do
conceito usado no Reino Unido que se formaliza com a designação “Previously
Developed Land (PDL)” (English Partnerships-The National Regeneration Agency, 2003,
p.3), mas abrangendo uma área mais ampla e uma maior variedade de territórios
(CABERNET, 2006, p.23). Esta rede europeia de especialistas em brownfields foi
financiada pela Comissão Europeia (CE) em 2002-2005 para examinar esta problemática

60
de uso do solo numa perspectiva “multi-stakeholder”, com o objectivo de “(…) melhorar
a reabilitação de terrenos abandonados no contexto de desenvolvimento sustentável das
cidades europeias, partilhando experiências e fornecendo novas estratégias de gestão,
ferramentas inovadoras e um quadro de actividades coordenadas de pesquisa”
(CABERNET, 2006, p.14). Outros programas de investigação e desenvolvimento
tecnológico financiados pela União Europeia surgiram na primeira e segunda década do
século XXI, como é o caso do projecto de investigação RESCUE (Regeneration of
European Sites in Cities and Urban Environments), que ocorreu entre 2002-2005,
integrando o conceito de sustentabilidade na regeneração de brownfields (Maliene et
al., 2012, p.3), ou o projecto TIMBRE (Tailored Improvement of Brownfield Regeneration
in Europe) que, com suporte financeiro apoiado no 7º programa-quadro da CE, decorreu
entre 2011-2014 e focava a sua abordagem na pesquisa em torno do tema “Megasites”.

Considerando estes espaços como uma subcategoria de browfields, estes são

caracterizados não só pela sua grande escala, mas também pela sua complexidade
resultante da contaminação do solo e das águas subterrrâneas, de grandes edifícios
residuais acima do solo e subterrâneos e da variedade de interesses de diversos
stakeholders (EC, 2015a, p.3). É de destacar, ainda, o projecto HOMBRE (Holistic
Management of Brownfield Regeneration) que decorreu entre 2010-2014 e cujo âmbito
se centrava na pesquisa para uma mudança de paradigma para uma gestão sustentável
de territórios brownfields através do conceito “zero brownfields strategy”,
transformando estas áreas em oportunidades para prestarem serviços úteis para a
sociedade, em vez de constituirem áreas abandonadas, consideradas inúteis (EC, 2015b,
p.2). Dadas as características particulares destes espaços urbanos, o impulso para a
requalificação urbana sustentável através da regeneração ou reconversão de
brownfileds não tem a sua razão apenas nos benefícios que os espaços verdes poderão
oferecer, mas também é consequência das pressões económicas e imobiliárias, pela
procura de novas habitações, assim como por orientações de planeamento (Doick et al.,
2006, p.132). A regeneração de brownfields representa uma mais-valia, não apenas para
evitar a perda de paisagens inalteradas pelo homem, mas também para melhorar os
espaços urbanos e remediar os solos que se apresentam, na maioria das vezes,
contaminados (EC, 2013, p.3). Nesse sentido, trará benefícios, minimizando a pressão

61
ambiental, aliviando, dessa forma, a escassez de solo urbano, controlando a expansão
urbana e estimulando o crescimento económico (Zhang et al., 2021, p.1), contribuindo
para cenários Win-Win quer seja para a economia quer seja para o ambiente (Thornton
et al., 2007, p. 116) ou ainda permitindo a descontaminação do solo, providenciando
habitats para flora e fauna (Maliene et al., 2012, p.5). Contudo, a transformação destes
territórios para novos usos é um processo longo e de custos elevados resultante das
actividades poluentes anteriores (Chowdhury et al., 2020, p.2), sendo que a eficácia e a
sustentabilidade dos processos de regeneração exigirão abordagens inovadoras e
integradas (EC, 2013, p.3). Associando estes espaços a um ambiente poluído, implica
avultados investimentos que os potenciais promotores nem sempre estão dispostos a
assumir (Queirós, 2004, p.3). Apresentando níveis incertos de contaminação, como
resultado de usos anteriores (industriais, portuários, comerciais ou militares) as áreas
brownfield consomem recursos do solo escassos, causando riscos ambientais e de saúde
assim como custos económicos e sociais (EC, 2013, p.3). Sendo que “o interesse na
recuperação destas áreas centra-se em torno de questões como: limpeza e restauro
ambiental, criação de emprego e retenção de população local e das actividades de base,
atracção ou criação de novas actividades ou outras compatíveis, envolvimento de
investimentos públicos e privados” (Queirós, 2004, p.4), o processo de planeamento
destas áreas dependerá das suas especificidades, natureza, escala e também inserção
urbana (Rey et al., 2022, p.5).

Importa abordar, no âmbito do presente estudo, os territórios brownfield

industriais/portuários localizados em espaços estuarinos. A relação de proximidade com
a cidade caracteriza estes espaços de transição (água-terra) como oportunidades únicas
de transformação e inovação urbana através de “intervenções urbanas estratégicas
localizadas dentro das áreas centrais e consolidadas da cidade (…) e operações de
renovação de brownfields como forma de modernização das suas zonas centrais (centros
antigos ou novas centralidades)” (Coelho e Costa, 2006, p.38). Por conseguinte, o
contexto das frentes ribeirinhas estuarinas evidencia particularidades e especificidades
territoriais que as caracterizam como “(…) activos estratégicos a valorizar, tendo em
vista a afirmação do seu potencial lúdico-recreativo e turístico, como também de suporte
a novas actividades ligadas à cultura e ao conhecimento” (Fernandes, 2014, p.640).

62
Coelho e Costa (2006, p.42) constatam que “(…) os projectos urbanos de renovação de
frentes de água têm uma tripla dimensão urbanística, à escala da cidade: i) são acções
paralelas à modernização de infraestruturas que justificam o seu tratamento singular;
ii) são acções ‘exemplares’ de espaço público e; iii) são acções estratégicas de
planeamento da cidade”. Segundo Fernandes et al. (2018, p.1531), “a regeneração de
antigos complexos industriais situados em frentes de água representa um importante
desafio para várias áreas metropolitanas em todo o mundo”. Os mesmos autores
referem que esses desafios resultam das particularidades territoriais desses espaços,
designadamente ‘da sua localização periférica em relação à cidade consolidada e no
contexto das regiões metropolitanas em que estão inseridos’ (Costa, 2013; Fernandes,
Figueira de Sousa e Costa, 2016), ‘da grande área a ser intervencionada’ (Costa, 2013),
‘da necessidade de resolver os problemas ambientais existentes’ (Fernandes, Figueira
de Sousa e Costa, 2016) e ‘do risco associado às suas condições ambientais’ (Leger, Balch
e Garvin 2016). Por outro lado, os mesmos autores constatam que estando esses
brownfields localizados no interface “terra-água”, importa ter em consideração nos
processos de regeneração desses espaços de transição os efeitos das mudanças
climáticas, nomeadamente a subida do nível médio das águas do mar (SNM).

As cidades portuárias assumem, desta forma, um importante papel para

promoverem uma urbanização sustentável como resposta aos desafios de
desenvolvimento associados aos processos de crescimento urbano, impulsionando o
crescimento da UE, numa economia moderna, enquanto potenciarão maior qualidade
urbana (ESPON, 2019, p.9). Na perspectiva da cidade circular, Williams (2019c, p.2)
afirma que uma visão holística reconhecerá os territórios brownfields como verdadeiros
sistemas vivos (referindo-se ao caso das áreas portuárias). Segundo a autora, nessa
conceptualização, a circularidade traduz-se na reutilização, reciclagem e recuperação de
todos os recursos (terra, materiais, água, infraestruturas e energia) e na restauração dos
ciclos naturais (ar, água, solo, flora e fauna) dos sistemas urbanos.

Existem diversos tipos de brownfields, dependendo das características

endógenas dos territórios onde se localizam e dos seus usos ou funções originárias. Rey
et al. (2022, pp.11-40) classificam os brownfields situados em áreas urbanas e

63
metropolitanas, tendo em consideração a diversidade e abrangência deste tipo de
territórios, sobretudo, quanto à sua localização (que poderá ser bastante heterogénea)
e dos usos anteriores ao seu abandono. Esta classificação centra-se em brownfields
localizados em áreas suburbanas circundantes e áreas periurbanas as quais representam
oportunidades estratégicas para a transição para a sustentabilidade dos territórios
metropolitanos. Na tabela 11 sintetiza-se o contributo de Rey et al. (2022) na
sistematização do conhecimento produzido até à data em torno da classificação deste
tipo de territórios.

Tabela 11: Classificação de brownfields.

Classificação Contexto Tipologias

Brownfields Os primeiros brownfields industriais i) Espaços industriais do século XIX e

industriais apareceram a partir de 1950 como primeira metade do século XX: grupos de
consequência da cessação de diversas edifícios usualmente localizados dentro ou
actividades no sector da energia e próximos de centros históricos das cidades
produção industrial. O declínio industrial que foram abandonados pelas indústrias e
progressivo resultou da recolocação cujos processos de requalificação consistem
deste sector fora das áreas urbanas, da na preservação deste património através de
obsolescência tecnológica, da falha na novos usos culturais, educacionais e
resposta à competitividade administrativos e, mais recentemente,
internacional ou por decisão espaços de co-working;
governamental ou política que levava ao
encerramento de determinados ii) Grandes espaços industriais suburbanos
sectores de produção. e periurbanos: instalações industriais que
ocupam grandes áreas localizados fora dos
limites do centro das cidades (como é o caso
do sector metalúrgico) e cuja requalificação
resulta de processos de reconversão destes
territórios em novas paisagens, mais
atractivas e inovadoras.

Brownfields Na maior parte dos países europeus i) Estações ferroviárias abandonadas:

ferroviários considera-se que as empresas estações ferroviárias dedicadas a
ferroviárias são os maiores proprietários passageiros ou ao transporte de carga, total
de solo urbano. Estas propriedades são ou parcialmente abandonadas como
caracterizadas por uma combinação de resultado da evolução da procura e cuja
edifícios e solo, que não se localizam, requalificação se centra na reutilização
somente, em áreas metropolitanas, mas deste tipo de edifícios, de grande
apresentam outras configurações importância patrimonial e simbólica, para
lineares que definem a forma urbana novos usos, habitualmente, culturais;
tradicional.
ii) Áreas ferroviárias obsoletas: áreas
ferroviárias sem qualquer utilidade devido à
evolução tecnológica e cuja requalificação
poderá resultar em diversos usos e novas
centralidades;

64

Brownfields Como resultado de diversos conflitos
Militares armados, desde o século XVIII até
meados do século XX, foram erguidas e
estabeleceram-se diversas instalações
militares em territórios metropolitanos.
A partir dos anos 1980, com a redução
desses conflitos e dos orçamentos
militares levaram a que, a partir dos
1990, este tipo de brownfields ganhasse
maior expressão, a nível mundial e, em
particular, na Europa, resultando na
libertação destas estruturas para
processos de reconversão para o uso
civil.
Waterfront Antes de meados do século XX as frentes
Brownfields de rio ou frentes de mar apresentavam
diversas actividades comerciais e
portuárias. Durante o período industrial
diversas fábricas localizaram-se nestas
frentes tirando partido da facilidade de
transporte marítimo, mas tornando
estes territórios inacessíveis e pouco
atractivos para a sociedade civil. A partir
dos anos 1970 multiplicaram-se as áreas
abandonadas nas frentes de rio e/ou
mar.
Brownfields de Tal e qual como o sector industrial,
Infraestrutura várias instalações e infraestruturas são
alvo de evoluções logísticas e mudanças
tecnológicas que levam ao abandono
destes espaços, resultando em
brownfields urbanos ou metropolitanos.
iii) Áreas ferroviárias industriais: áreas
ferroviárias ocupadas com caminhos de
ferro relacionados, directamente, com
brownfields industriais e cujo abandono
leva à descativação dessas redes de
conexão, potenciando projectos de
regeneração de grande escala.
i) Brownfields militares no centro das
cidades: no centro das cidades, referem-se
a edifícios de comando com grande valor
patrimonial e que são, habitualmente,
reabilitados para outros usos institucionais
ou convertidos em unidades residenciais;
ii) Brownfields militares em áreas
metropolitanas: em áreas metropolitanas,
localizadas na proximidade com o centro da
cidade, estas estruturas caracterizam-se por
quartéis, arsenais, hospitais, armazéns,
postos de combustível, entre outros, cuja
reabilitação poderá permitir diversos usos.
iii) Brownfields militares em áreas
metropolitanas periféricas: estes espaços
albergam infraestruturas de defesa,
fortificações bases aéreas ou bases de
submarinos e apresentam uma grande área
de ocupação, potenciando uma
regeneração urbana de grande escala.
Waterfront brownfields incluem docas de
carga, cais, bacias, armazéns, instalações de
produção e estaleiros. “São caracterizados
por uma organização sectorial que tende a
separar os espaços urbanos dos portuários”,
criando uma barreira na relação da cidade
e/ou mar. Apresentam grande potencial de
regeneração pela proximidade com o
centro da cidade e pela localização
privilegiada, podendo resultar em diversos
usos e em melhoradas características do
espaço público.
i) Infraestruturas de transporte: devido às
mutações sentidas pelo sector dos
transportes desde meados do século XX,
“várias infraestruturas de transporte
tornaram-se obsoletas e perderam a sua
função primária”. Poderão ser incluídos
nesta tipologia de brownfields diversas
infraestruturas associadas ao transporte,
tais como aeroportos, estações de
autocarro e eléctrico, viadutos,
65
 apresentando grande potencial de
reconversão para espaços públicos, áreas
de recreio e outros espaços de lazer;

ii) Instalações agroalimentares: diversas

instalações agroalimentares foram
perdendo o seu propósito devido a
evoluções tecnológicas e estratégias
comerciais de recolocação geográfica.
Incluem-se neste tipo de brownfields os
matadouros municipais, que gradualmente
foram abandonados devido à criação de
novas instalações fora do contexto urbano e
metropolitano.

iii) Instalações do sector terciário: “Apesar

de ser um fenómeno mais recente e
provavelmente mais modesto a nível de
superfície” de ocupação, poderão incluir-se
nesta subcategoria alguns espaços que
possam apresentar obsolescência funcional
e que resulte no seu abandono, tais como:
instalações de comunicação, instalações
desportivas, centros administrativos,
edifícios públicos, mercados, entre outros.

Brownfields As mudanças nas actividades Apesar dos brownfields comerciais

comerciais económicas e logísticas, assim como a
mudança de comportamento dos
consumidores, impulsionada pelo “on-
line”, têm revelado fragilidades entre o
ambiente construído de grandes
superfícies comerciais e as funções que
acomodam.
(caracterizados por grandes superfícies
comerciais abandonadas ou em desuso)
constituírem um “(…) campo de
investigação recente (…)” importa abordar e
pensar o futuro de muitos shoppings
centres, indo para além de processos de
demolição e reconstrução e potenciando
novos usos através da reconversão.

Brownfields de Os brownfields relacionados com a A transição energética tem levantado

energia 37 energia são uma categoria recente, algumas questões quanto ao futuro de
estando relacionados com a transição algumas infraestruturas de energia que
energética. Os novos modos de enfrentarão a obsolescência,
produção e consumo de energia (através desmantelamento e remediação. Nesses
de fontes renováveis) têm alterado os contextos os desafios para a reconversão
padrões na dependência de são evidentes.
combustíveis fósseis, tendo impacto nas
infraestruturas de produção e
distribuição de energia.

Fonte: Adaptado de Rey et al. (2022, pp.11-40).

37
“However, while the energy transition induces the emergence of this new category per se, energy
brownfields have certainly existed in the past, although not to the extent of creating a separate, clearly
identified group. Abandoned urban network management areas like electricity conversion compounds,
gasholder works, power stations, and coal-mining sites, for instance, were typically included in the
industrial brownfield category” (Rey et al, 2022, p.37).

66
 Numa perspectiva evolutiva, Rey et al. (2022) referem que, para além do grupo
de brownfields identificados, outro tipo de espaços ou sítios abandonados poderão
proliferar como consequência de transformações socio-económicas que poderão ter
impacto nas actividades e nos usos dos edifícios. São dados exemplos de diversas
possibilidades de brownfields: relacionados com a saúde, religiosos, educacionais,
prisionais, recreativos, especulativos e estratégicos (Rey et al., 2022, pp.40-41).

II. 2.3.2 Benefícios, barreiras e soluções

A literatura evidencia múltiplos benefícios associados ao desenvolvimento de

projectos de regeneração ou reconversão de territórios brownfield. Para além de
promoverem a redução de impactos negativos derivados da expansão urbana
(resultantes de projectos em greenfields), a revitalização destas áreas permite a
melhoria da qualidade da vida nas cidades e a competitividade urbana assegurando o
futuro sustentável dos territórios (CABERNET, 2006, p.12), através da interligação das
dimensões sociais, ambientais, económicas, culturais e ecológicas a longo prazo (Doick
et al. 2006, p.132).

Do ponto de vista ambiental, considerando a descontaminação e remediação de

solos brownfield, terá benefícios ao nível dos ecossistemas e biodiversidade, assim como
na redução dos problemas de saúde e até mesmo de mortes permaturas (Rey et al.,
2022, p.50). Do ponto de vista económico, potencia o desenvolvimento de negócios e a
criação de empregos em áreas desfavorecidas, enquanto do ponto de vista social cria
uma melhoria da qualidade dos ambientes das áreas urbanas e dos bairros aí inseridos
(Turvani e Tonin, 2008, pp.402-403). Os principais benefícios resultantes de projectos
de remediação de territórios brownfields, de acordo com Turvani e Tonin (2008)
sintetizam-se na Figura 7.

A literatura científica demonstra, ainda, que a dimensão ambiental é uma das

questões mais críticas nos processos de regeneração de brownfields, sobretudo pelos
passivos ambientais resultantes dos solos contaminados (Fernandes et al., 2018,
p.1532). No entanto, outras dificuldades na gestão e implementação destes processos
têm-se revelado evidentes.

67
 Figura 7: Principais benefícios de projectos de remediação de territórios brownfield. Fonte: Adaptado
de Turvani e Tonin (2008, p.402).

Na sequência da conferência promovida pela Comissão Europeia em 2019 –

Brownfield redevelopment in the EU – foi sistematizado um conjunto de barreiras e
soluções (Tabela 12) inerentes à regeneração de Brownfields, estando divididas em
quatro categorias: financeiras, ambientais e técnicas, legais e regulamentares e
envolvimento de stakeholders (EC, 2019b).

Tabela 12: Barreiras e soluções para a regeneração de Brownfields.

Barreiras para a reconversão de Soluções para superar as barreiras
brownfield

Financeiras Financeiras

(i) Elevado custo de avaliação, remediação do
solo e reconversão de brownfields; (ii) Baixa
procura e reduzido valor do solo; (iii) Período
relativamente longo de um projecto
brownfield; (iv) Elevada incerteza e riscos
(i) Planeamento proactivo incluindo estudo de
viabilidade com avaliação de diferentes
cenários; (ii) Abordagem faseada para distribuir
o encargo financeiro; (iii) Subsídios e redução
de impostos; (iv) Empréstimos; (v) Seguro
ambiental.

68
financeiros em comparação com o
desenvolvimento de greenfield.

Ambientais e técnicas Ambientais e técnicas

(i) Conhecimento pouco claro dos níveis de
contaminação; (ii) Complexidade da geologia e
da contaminação; (iii) Ausência de técnicas de
remediação rentáveis e sustentáveis; (iv) Uso
circular de solo contaminado ou limpo; (v)
Presença de contaminação residual.
(i) Investir em experiência ambiental de alta
qualidade; (ii) Investigações do solo suficientes
para desenvolver um bom modelo conceptual
do local; (iii) Investimentos em investigação e
desenvolvimento; (iv) Considerar o uso
temporário do local; (v) Remediação
sustentável e baseada no risco; (vi) Gestão do
solo para a sua reutilização; (vii) Integração do
património cultural no projecto.

Legais e regulamentares Legais e regulamentares

(i) Pouco clara ou complexa transferência de (i) Definição de responsabilidade em contractos

responsabilidade; (ii) Quadros legais
inadequados, conflituantes, ou em mudança;
(iii) Conformidade com o princípio do poluidor-
pagador; (iv) Conservadorismo e precaução
desnecessários; (v) Ausência de cooperação ou
visão das autoridades públicas.
ou legislação; (ii) Um quadro legal robusto e
coerente proporciona segurança jurídica; (iii)
Integração da protecção do solo no
ordenamento do território; (iv) Incentivo aos
impostos; (iv) Desenvolvimento de uma visão
comum, de longo prazo e integrada; (v)
Administração de terras.

Fonte: Adaptado de EC (2019).

De acordo com o World Bank (2010, pp.4-7), existem quatro fases a partir das
quais as entidades públicas terão de envolver-se e considerar, desde a fase do projecto
até à sua implementação. Numa primeira fase (Recolha de dados e avaliação), para
muitas autoridades locais e regionais o ponto de partida na gestão de brownfields
consubstancia-se na criação e manutenção de uma base de dados destes territórios,
incluindo a informação de planeamento urbano e ambiental encontrados dentro dos
limites da localidade. A segunda fase (Pré-viabilidade) pressupõe o desenvolvimento de
conceitos preliminares e o desempenho de uma avaliação preliminar de risco.
Dependendo das condições de mercado, restrições legais, questões de propriedade e
extensão da contaminação, uma lista de locais tipo B com potencial para serem
reconvertidos deve ser elaborada, em conjunto com a inventariação de potenciais
fontes de cofinanciamento para cada um deles. A terceira fase (Viabilidade) implica a
identificação de acordos de financiamento e investimento, assim como das opções de
remediação e reconversão. Por último, a quarta fase (Implementação) envolve um

69
processo interactivo de remediação e reconversão e inclui, geralmente, monitorização
e estratégias de marketing territorial.

A multiplicidade de stakeholders envolvidos no processo de regeneração de

brownfields e os variados interesses que caracterizam a influência de cada interveniente
revelam a importância de um planeamento e gestão estratégicos com base numa
governança eficaz, capaz de mobilizar e envolver. Esta complexidade deve-se a questões
físicas, jurídicas e financeiras, envolvendo diversas partes interessadas a vários níveis. A
necessidade em lidar com estas questões pode ser a razão pela qual estes processos são
de difícil resolução (Glumac et al., 2013, p.791). Tendo em consideração esta
complexidade, Rey et al. (2022, p.68) definem cinco categorias de stakeholders:
autoridades e serviços públicos, proprietários, promotores, agentes técnicos e
utilizadores.

Em consequência da complexidade intínseca aos múltiplos aspectos da

problemática da regeneração de brownfields, nomeadamente quanto à diversidade de
agentes urbanos envolvidos, importa apresentar um dos modelos conceptuais
desenvolvido pela rede europeia CABERNET desenvolveu para clarificar as dinâmicas
destes processos, facilitar o entendimento das melhores estratégias e soluções assim
como providenciar instrumentos que proporcionem a criação de políticas públicas que
agilizem a relação e tomada de decisão entre todos os stakeholders. O modelo
CABERNET A-B-C identifica três tipos de territórios brownfield de acordo com o seu
estado económico (custo da regeneração, o valor do solo, entre outros) (CABERNET,
2006, pp.43-44). Esta categorização fundamenta-se de acordo com vários critérios,
dependendo do seu nível de contaminação e do potencial de reutilização do espaço,
focando-se em como estes espaços podem ser dotados de novos usos (World Bank,
2010, p.3). Assim, apresentam-se os seguintes tipos de locais brownfields:

i) Tipo A: São locais que podem facilmente ser desenvolvidos por entidades
privadas (CABERNET, 2006, p.44) porque têm um nível de contaminação
mínimo (o que permite uma remediação rápida e económica), uma boa
localização (o que pode proporcionar margens de lucro elevadas, mesmo

70
 quando os custos de remediação são contabilizados) e um mercado
imobiliário dinâmico e expansivo, assim como um zonamento permissivo,
que possa superar os custos ambientais, permitindo uma ocupação de
maior densidade (World Bank, 2010, p.3);

ii) Tipo B: São locais que estão no limite da rentabilidade e cuja reconversão
exige uma partilha de custos entre o sector público e o sector privado ou
parcerias (CABERNET, 2006, p.44). Em consequência do nível de
contaminação moderado/grave (que exigem investimentos significativos
de avaliação e remediação no início do processo de reconversão), da má
localização e de um mercado imobiliário anémico, as oportunidades de
lucro do novo projeto ficam prejudicadas (World Bank, 2010, p.3);

iii) Tipo C: São locais sem condições para que a regeneração possa ser
lucrativa, sendo que dependerá, principalmente, de projectos dirigidos
pelo sector público ou municípios. O financiamento público ou a criação
de instrumentos legislativos específicos (incentivos fiscais, por exemplo)
são fundamentais para estimular a regeneração desses locais (CABERNET,
2006, p.44). Nestes casos, está em questão a contaminação grave dos
solos (locais expostos a radioatividade, por exemplo) e/ou a má
localização, assim como o mercado imobiliário anémico (World Bank,
2010, p.3).

CAPÍTULO III: CASO REFERENCIAL DE BOAS PRÁTICAS:

STOCKHOLM ROYAL SEAPORT

III. 3.1 Enquadramento

Desde a década de 1990 que a cidade de Estocolmo tem promovido vários

bairros habitacionais caracterizados por um perfil e abordagem de sustentabilidade, a
partir de áreas brownfield localizadas na envolvente do centro da cidade, como é o caso

71
de Hammarby Sjöstad38 e, mais recentemente, o Stockholm Royal Seaport (SRS). Ao
longo dos anos o município ampliou, nestes desenvolvimentos urbanos, o foco de
sustentabilidade a vários níveis, nomeadamente quanto à gestão de resíduos e água, no
que diz respeito às alterações climáticas e serviços ecossistêmicos (Brokking, Mörtberg
e Balfors, 2021, p.8). O SRS está entre os principais projectos que atende aos desafios
climáticos, considerando-se um referencial de desenvolvimento urbano e ambiental de
sucesso, demonstrando que as “(…) cidades podem reduzir as emissões de carbono e, ao
mesmo tempo, crescer de forma favorável às mudanças no clima” (Bibri e Krogstie, 2020,
p.9). Tal como acontece com a maioria das cidades do mundo, a capital da Suécia está a
crescer como resultado do aumento populacional, o que origina uma maior procura de
habitação e espaços de trbalho.

O programa ambiental e de sustentabilidade para o SRS foi concebido para dar

resposta a estas necessidades, “(…) abrangendo as três dimensões da sustentabilidade
(ecológica, social e económica) e dividindo-se em oito grandes áreas: Adaptado ao clima
e ambiente exterior verde, sistemas de energia sustentável, sistemas de recuperação
sustentável, sistemas sustentáveis de água e águas residuais, sistemas sustentáveis de
transporte, princípios de habitação e comércio adaptados ambientalmente, estilos de
vida sustentáveis e negócios sustentáveis” (Holmstedt, Brandt e Robèrt, 2017, p.75). De
acordo com Alzahrani et al. (2021), “(…) as actividades portuárias e marítimas são
responsáveis por cerca de 3% o total de emissões de carbono em todo o mundo, levando
a que várias iniciativas sejam desenvolvidas para a descarbonização dos portos
marítimos e dos seus sistemas de energia (…)”, constatando que um dos exemplos a
atender a esta mudança de paradigma é o desenvolvimento urbano do SRS. Stoltz, Arrias
e Lundqvist (2015) abordam a estrutura de categorização para a inovação de sistemas
nas EcoCidades referindo que estas, normalmente, “(…) concentram esforços no sentido
da minimização do uso de energia e das emissões de GEE, funcionando como
plataformas de inovação”. Segundo os mesmos autores, o SRS é um exemplo dessa

38
Hammarby Sjöstad serviu como referencial para o desenvolvimento urbano do SRS quanto à procura
de soluções sustentáveis adaptadas às mudanças no clima, ao nível do uso de energia, gestão de resíduos,
e transporte. Assim, com base nas lições aprendidas e nas experiências adquiridas a partir de Hammarby
Sjöstad, o SRS estabeleceu os seus objetivos ambientais (City of Stockholm, 2009, p.16).

72
inovação através do modelo de cooperação que o processo de desenvolvimento urbano
estabelece entre academia, indústria e a cidade. Tendo em consideração que a
concretização do plano de regeneração está em curso e o seu término está previsto para
2030 (City of Stockholm, 2017, p.8), numa perspectiva de maximizar as acções do ponto
de vista da regeneração circular, Williams (2019c) sugere que o plano do SRS deverá
incentivar à renovação ecológica, a novas actividades económicas, ao treino de novas
estratégias, a empregos e serviços para as comunidades existentes, à disponibilização
de habitação acessível, ao reaproveitamento de infraestruturas e brownfields e à
adaptação do território às inundações.

Numa perspectiva de regeneração urbana circular, o processo de reconversão do

SRS apresenta-se, assim, como um caso referencial de boas práticas internacional no
que refere a um planeamento urbano sustentável que salvaguarda e concilia um
conjunto de aspectos sociais, económicos e ambientais e que assume uma posição
consolidada no que concerne à agenda climática e de neutralidade carbónica de
Estocolmo e europeia. Nas políticas urbanas e nos planos locais, a capital sueca
percorreu um longo caminho na integração destas preocupações, apresentando-se
como uma cidade que se posiciona na vanguarda da sustentabilidade e da resiliência
urbana. Na análise teórico-conceptual, foi referido que as actividades industriais nos
portos produzem graves consequências nesses territórios e sérios problemas ecológicos
(contaminação de solos, poluição terrestre e aquática, emissões de GEE, entre outros).
No entanto, o abandono das actividades industriais e/ou portuárias apresenta uma
oportunidade de recuperação ecológica e de transição circular para estes territórios
brownfield. E foi este o entendimento do município de Estocolmo, quando decidiu, em
2000, iniciar o plano de desenvolvimento urbano do SRS e requalificação de terrenos
que são propriedade da cidade.

Na sequência da análise de bibliografia específica (planos, programas, projectos

e relatórios) referentes a este projecto e, em geral, sobre o desenvolvimento urbano de
Estocolmo, constata-se que esta capital tem uma longa história na integração de
aspectos ambientais e com objectivos bem delineados na gestão dos territórios e dos
bens da cidade. Por certo será por essa razão que esta foi considerada a primeira Capital

73
Verde Europeia39 em 2010 (European Green Capital, 2009). Mesmo com a previsão de
crescimento populacional de 40 % em 2050 em relação a 2012, outras metas estão bem
demarcadas nas estratégias de longo prazo para a descarbonização da cidade,
ambicionando o abandono de combustíveis fósseis em 2030 (City of Stockholm, 2017,
p.8).

De forma a obter-se um conhecimento mais aprofundado em torno da

problemática que a investigação pretende tratar, a análise do caso referencial de boas
práticas consubstancia-se em: i) Descrever factos relevantes em torno dos princípios de
circularidade urbana e Eco-urbanismo inerentes ao projecto do SRS e regeneração dos
territórios brownfield, no âmbito da descarbonização e como resposta à crise climática
(mitigação e adaptação às AC); ii) Apresentar os principais conceitos, estratégias e
políticas relevantes no âmbito da problemática em investigação; iii) Constatar as
soluções reais, quer sejam planos, projectos e programas ou os processos de
implementação e os resultados obtidos; iv) Avaliar e interpretar as soluções e
estratégias relacionadas com o plano de regeneração do SRS, incluindo os contributos,
lições apreendidas e barreiras para a sua implementação.

III. 3.1.1 Território

O Stockholm Royal Seaport (Norra Djurgårdsstaden) insere-se num território com

cerca de 236 hectares (City of Stockholm, 2021, p.4) numa antiga área
industrial/portuária localizada a cerca de 3 Km e a 10 minutos de bicicleta do centro da
cidade de Estocolmo (Figura 8).

39
“As áreas urbanas são a fonte de muitos dos desafios ambientais de hoje – não surpreendentemente,
uma vez que dois em cada três europeus vivem em vilas e cidades. Os governos e autoridades locais podem
fornecer o compromisso e a inovação necessários para enfrentar e resolver muitos desses problemas. O
Prémio Capital Verde (Europeu) da Comissão Europeia reconhece e premia os esforços locais para
melhorar o meio ambiente e, assim, a economia e a qualidade de vida nas cidades. O Prémio é concedido
todos os anos a uma cidade que está liderando o caminho da vida urbana, ecologicamente, correta”.
Fonte: https://environment.ec.europa.eu/topics/urban-environment/european-green-capital-award_en

74
 Figura 8: Localização e limite da área de intervenção do SRS e vista aérea do SRS. Fonte: City of
Stockholm (2021).

A sua localização privilegiada, tendo como limite a “frente de água”, integra um

conjunto de espaços e edifícios com um carácter único e características singulares que
servirão de suporte ao plano de regeneração do SRS (City of Stockholm, 2021, pp.14-
25), conforme se descrevem de seguida:

i) Gasverket (Figura 9): a rede de gás para a cidade de Estocolmo já foi

produzida a partir de Gasverket. Esta área já esteve fechada ao público
durante mais de cem anos, tendo o plano de regeneração promovido
novos usos;

Figura 9: Localização e vista aérea de Gasverket. Fonte: City of Stockholm (2021, p.14).

ii) Hjorthagen (Figura 10): área residencial construída entre 1897 e 1965. O
carácter da área é marcado pelo seu desenvolvimento urbano de

75
 pequena escala com edifícios envolvidos pela vegetação e topografia da
cidade;

Figura 10: Localização e vista aérea de Hjorthhagen. Fonte: City of Stockholm (2021,
pp.16-17).

iii) Indústria e infraestruturas (Figura 11): a área abrangida pelo plano de

regeneração é caracterizada por grandes indústrias e infraestruturas,
incluindo as áreas de Ropsten, Energihamnen, Värtahamnen e Loudden.
Os edifícios em betão, grandes chaminés e tanques de óleo dão a estes
lugares um carácter pós-industrial único;

Figura 11: Localização e vista aérea de áreas industriais. Fonte: City of Stockholm
(2021, pp.18-19).

iv) Porto e cidade (Figura 12): as actividades portuárias foram sempre

relevantes para a cidade de Estocolmo, em particular do ponto de vista
económico. O porto é um polo dinamizador da logística para a região de

76
 Mälaren e desempenha, também, um papel significativo no serviço de
cruzeiros no Mar Báltico;

Figura 12: Localização e vista aérea de áreas portuárias. Fonte: City of Stockholm
(2021, p.20).

v) “Frente de água” (Figura 13): tal como acontece ao longo da cidade de

Estocolmo, a água está sempre presente no SRS, conferindo um potencial
de valorização e uma identidade dinâmica. A área abrange, não só, a
paisagem natural de pequena escala de Husarviken, como o ambiente de
grande escala do porto;

Figura 13: Localização e vista aérea de “frente de água”. Fonte: City of Stockholm
(2021, p.22).

vi) Royal National City Park (Figura 14): é uma das áreas verdes de Estocolmo
mais populares da região, pelos valores ecológicos, culturais e históricos.

77
 Estende-se por mais de 10 quilômetros, envolvendo quase toda a área do
SRS.

Figura 14: Localização e vista aérea do Royal National City Park. Fonte: City of
Stockholm (2021, p.24).

A localização central e atractiva do projecto - perto das águas de Lilla Värtan e do

Royal National City Park - oferece oportunidades únicas (City of Stockholm, 2020, p.6;
City of Stockholm, 2021, p.3). No entanto, até 2011, a área caracterizava-se pela
presença de diversas instalações industriais em ruínas e abandonadas e uma central de
gás em avançado estado de degradação, tendo sido fundamental o tratamento e
descontaminação dos solos para remoção de metais pesados e produtos químicos
perigosos40. A proximidade ao centro da cidade e a atractividade da área abrangida pelo
plano de reconversão foram factores decisivos nas estratégias implementadas pelo
município de Estocolmo tem implementado nesta área, cujo foco se centra nas pessoas
e na natureza, numa perspectiva de transformação integrada.

Quanto às alterações climáticas, o relatório final da Comissão Sueca sobre Clima

e Vulnerabilidade (2007) aponta várias consequências que as mudanças no clima os
eventos climáticos extremos poderão originar em zonas costeiras e portuárias. O
aumento do nível do mar e ventos fortes irão ter efeitos ao nível da erosão costeira, com
graves consequências em áreas urbanas e infraestruturas, assim como impactarão,
negativamente, as operações e actividades portuárias. A subida do nível médio do mar,

40
Fonte: https://unric.org/en/the-royal-seaport-the-ideal-testbed-for-stockholms-ambition-to-be-fossil-
free-by-2040/

78
combinada com eventos extremos de precipitação, poderá causar inundações em
“frentes de água” mais vulneráveis. Já no Mar Báltico, haverá um aumento da
temperatura em vários graus e a extensão de gelo irá reduzir drasticamente. Aliando
essas alterações às mudanças no fornecimento de nutrientes e nas condições da
precipitação e do vento, diversas consequências se expectam nos processos biológicos,
impactando as espécies marinhas e os ecossistemas (Swedish Government, 2007).

III. 3.1.2 Visão

Considerado um dos maiores projectos de desenvolvimento urbano da Europa,

o plano prevê 12.000 habitações, 35.000 locais de trabalho e 600 000 m2 de áreas
comerciais em 2030 (City of Stockholm, 2021, p.4). O planeamento do projecto de
desenvolvimento do SRS teve início em 2000, a descontaminação dos solos em 2004 e
em 2009 o município de Estocolmo decidiu que este seria um projecto modelo de
Desenvolvimento Urbano Sustentável de referência internacional, a fim de consolidar a
posição da capital como uma cidade líder na transição climática e energética. Devendo
a totalidade da construção estar finalizada em 2030 (Anexo III), o projecto tem uma
previsão de duração de 30 anos (City of Stockholm, 2017, pp.32-33), ambicionando-se
que, a partir dessa data, as boas práticas relacionadas com o SRS continuem a ser
partilhadas ao mesmo tempo que vão sendo identificados novos projectos de I&D41.
Aliar o crescimento urbano a uma gestão sustentável e responsável do uso dos recursos
é um princípio basilar de desenvolvimento estratégico do SRS. O desafio está,
directamente, ligado à necessidade da adaptação da cidade às alterações climáticas,
nomeadamente a um clima mais quente e húmido e ao aumento da precipitação. As três
metas ambientais globais para o SRS são (City of Stockholm, 2009, p.8):

i) Até 2030, o SRS estará livre de combustíveis fósseis;

ii) Em 2020, as emissões de carbono serão inferiores a 1,5 toneladas por
pessoa;
iii) O SRS estará adaptado às futuras mudanças climáticas.

41
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/timeline

79
 O projecto de regeneração e a visão de futuro assentam em cinco objectivos para
o desenvolvimento urbano, os quais interligam as metas de sustentabilidade com os
princípios de planeamento da cidade (Anexo II).: i) Cidade Vibrante (“Vibrant city”) –
centrada nas pessoas através do estabelecimento de um ambiente urbano atraente e
vibrante; ii) Acessibilidade e proximidade (“Accessibility and proximity”) – significa criar
uma cidade densa e acessível que forneça uma base para o transporte sustentável; iii)
Eficiência de recursos e impacto climático reduzido (“Resource efficience and reduced
climate impact”) – Soluções flexíveis e robustas que contribuem para a eficiência dos
recursos numa perspectiva de resposta aos desafios futuros; iv) Deixar a natureza fazer
o trabalho (“Let nature do the work”) – remete para a importância dos ecossistemas na
criação de um ambiente natural rico e para a saúde e bem-estar das pessoas; v)
Participação e aprendizagem (“Participation and learning”) – permite uma
aprendizagem contínua e a disseminação de conhecimento e experiências inovadoras.

Estes objectivos estão descritos nos princípios de planeamento urbano (que

orientam os complexos processos de desenvolvimento urbano) e nas metas de
sustentabilidade (que regem o desenvolvimento sustentável) do SRS (City of Stockholm,
2021, p.11).

III. 3.2 Plano de regeneração urbana

O plano urbano de regeneração SRS (Anexo IV) estende-se desde Hjorthagen, no

Norte, até Loudden, no sul. O projeto de desenvolvimento permite a conexão com áreas
antes usadas para produção de gás, para actividades portuárias e industriais e com uma
orla costeira, anteriormente, vedada ao acesso público. O planeamento teve o seu início
em 2000 e o desenvolvimento continuará por muitos anos e em várias fases rumo a um
futuro sustentável. Para atender às crescentes necessidades da cidade, o SRS prevê
habitação, locais de trabalho, serviços, comércio, rede interconectada de transportes,
espaços verdes, espaços culturais e desportivos. A multifuncionalidade prevista é
garantida através da articulação das áreas residenciais com as funções industriais,
portuárias e comerciais através de um conjunto de infraestruturas verdes e azuis. Ao
nível da mobilidade suave, o plano permite a conexão entre a área do SRS e o centro da
cidade de Estocolmo, através de ligações pedonais e cicláveis. O sistema de transportes

80
apresenta um compromisso entre mobilidade e acessibilidade, envolvendo um conjunto
de infraestruturas que criam uma rede interconectada com a área do SRS e com o centro
da cidade através de autocarros, eléctricos, metro e comboio. O sistema de energia
assume um papel fundamental no planeamento através do recurso a renováveis à escala
dos edifícios e infraestruturas no âmbito da redução de emissões de CO2. Também ao
nível da gestão de lixo e resíduos o SRS contempla um sistema integrado de recolha e
tratamento, numa perspectiva de reutilização e reciclagem em termos de materiais e
energia. Esta gestão sustentável implica acrescida eficiência no reaproveitamento de
águas residuais e pluviais. Ao nível dos materiais de construção, o desenvolvimento do
SRS prevê um desempenho ambiental de referência e inovador que confere maior
resiliência ao ambiente construído, através de materiais de base natural, reciclados e
reutilizáveis tendo em vista o prolongamento do seu ciclo de vida e uma maior
capacidade regenerativa de o ambiente construído se adaptar às mudanças no clima.

Espera-se que a reconversão destes territórios produza cerca de 30.000 postos

de trabalho em diversos sectores: operações portuárias, serviços financeiros,
comunicação social, start-up, entre outros. O porto de contentores e as instalações
petrolíferas serão transferidos de Loudden para Norvikudden. Edifícios residenciais
serão construídos nestas áreas. A concretização da estrutura verde urbana
multifuncional e os serviços ecossistémicos são aspectos fundamentais no
desenvolvimento urbano sustentável do SRS para a protecção costeira a inundações,
regulação da temperatura, recreação e biodiversidade (City of Stockholm, 2017a; City of
Stockholm, 2017b, City of Stockholm, 2020; City of Stockholm, 2021; Bibri e Krogstie,
2020).

III. 3.2.1 Objectivos e princípios orientadores

Com base na visão de futuro e nas qualidades únicas da área de intervenção,

cinco objectivos orientam o desenvolvimento urbano do SRS, indo de encontro à visão
do plano para o desenvolvimento urbano da Cidade de Estocolmo (Cidade em
crescimento, Cidade coerente, Espaços públicos atraentes, Cidade climaticamente
inteligente e resiliente) e aos ODS 2030. Cada um dos cinco objectivos relaciona-se
directamente com um conjunto de princípios de planeamento urbano e metas de

81
desenvolvimento urbano sustentável (City of Stockholm, 2021, p.27), conforme se
sintetiza na (Tabela 13).
Tabela 13: Tabela síntese com a relação dos objectivos de desenvolvimento do SRS com os
princípios de planeamento urbano e metas de desenvolvimento sustentável.
Objectivos Objectivos Princípios de
do Plano da Cidade planeamento urbano
(SRS) (Estocolmo) (SRS)
Objectivo 01 - Uma cidade em - Conexão com a cidade;
Cidade Vibrante crescimento; - Lugares com vida e de uso
(“Vibrant city”) - Uma cidade coerente; intensivo;
- Espaços públicos - Destino para toda a cidade;
atractivos. - Espaços públicos para
diferentes necessidades;
- Espaços multifuncionais;
- Relação entre público e
privado;
- Espaços térreos abertos;
- Design cuidado.
Objectivo 02 - Uma Cidade coerente; - Rede de percursos
Acessibilidade e - Espaços públicos contínua;
proximidade atractivos; - A “espinha-dorsal” do
(“Accessibility and - Uma cidade espaço público;
proximity”) climaticamente - Concentrada
inteligente e resiliente - Ruas multifuncionais à
escala humana;
- Serviços desde o início;
- Estimular modos de
transporte sustentáveis.
Objectivo 03 - Uma cidade - Uso do solo eficiente;
Eficiência de climaticamente - Qualidade e longevidade
recursos e impacto inteligente e resiliente (design e sistemas
climático reduzido construtivos);
(“Resource efficience - Utilizar valores existentes
and reduced climate (culturais e históricos);
impact”) - Planeamento de energia
(minimização do uso da
energia desde as fases
iniciais);
- Sistemas integrados
(energia, água, águas
residuais e
resíduos/desperdício);
- Lugares e edifícios como
produtores (energias
renováveis).
Metas de
sustentabilidade
(SRS)
- Cidade igualitária;
- Dia-a-dia activo;
- Espaços seguros
durante o dia e noite,
todo o ano.
- Fácil de viver sem
carro;
- Serviço de
transportes eficiente;
- Ruas de
permanência;
- 5 minutos para os
serviços diários.
Ciclos fechados
(“Closed loops”)
- Ciclos fechados
através de princípios
de economia circular;
- Redução da
quantidade de lixo e
desperdício;
- Sistemas eficientes
para a gestão dos
recursos (água e
águas residuais).
Energia e clima
(“Energy and
climate”)
- Sistemas de
transporte e de
82
 energia sem
combustíveis fósseis;
- Impacto climático
baixo (na construção e
ciclo de vida dos
edifícios e instalações)

Edifícios e instalações
(“Buildings and
facilities”)
- Ambientes interiores
saudáveis;
- Materiais
sustentáveis.

Objectivo 04 - Uma Cidade coerente; - Espaços verdes e azuis - Utilização dos

Deixe a natureza - Uma cidade multifuncionais; serviços dos
fazer o trabalho climaticamente - Vegetação para ambientes ecossistemas
(“Let nature do the inteligente e resiliente exteriores agradáveis;
work”) - Mitigação e controlo das
águas pluviais;
- Edifícios e pátios verdes;
- Conexão ecológica robusta;
- Espaços para cultivar

Objectivo 05 - Implementação do - Deverá ser fácil fazer a coisa - Estimular a

Participação e plano da cidade certa; participação a longo
aprendizagem - Diálogo e influência com a prazo;
(“Participation and sociedade civil; - Negócios e consumo
learning”) - Disponibilizar espaços para sustentáveis;
reuniões e iniciativas de - Inovação e
stakeholders; Desenvolvimento.
- Sustentabilidade “visível e
invisível” (no design e
funções);
- Novos conceitos, ideias e
ferramentas.

Fonte: Adaptado de City of Stockholm (2021, pp.27-51).

III. 3.2.2 Processo

Os princípios e objetivos são definidos e estabelecidos ao longo de todo o

processo através de um conjunto de documentos orientadores de diversas políticas, à
escala internacional, nacional e local (abrangida pela área de intervenção do SRS).

À escala internacional incorporam-se as premissas de circularidade implícitas no

European Green Deal, os princípios que constam das metas europeias de neutralidade
carbónica rumo à descarbonização da economia e os ODS 2030 das Nações Unidas. À

83
escala nacional e municipal, existe uma abordagem sistémica na incorporação de
diversos documentos orientadores, nomeadamente: City of Stockholm´s Vision 2040,
estratégias de investimento, Programa Ambiental e de Sustentabilidade, Plano de
Gestão Climática, entre outros. Ao nível da área de intervenção, um conjunto de
relatórios vão acompanhando o progresso da implementação do plano.

O Programa de Desenvolvimento Urbano Sustentável (Sustainable Urban

Development Programme: Stockholm Royal Seaport is leading the way to a sustainable
future) teve, até à data, três edições (em 2010, em 2017 e em 2021), estabelecendo, ao
longo dos anos, as estratégias orientadoras do plano e ambições do município de
Estocolmo.

A incorporação de todas estas políticas são parte evidente ao nível do

planeamento urbano e do Programa de Desenvolvimento Urbano Sustentável do SRS.
“A aplicação do programa em diferentes níveis e em diferentes fases garante que as
qualidades do planeamento urbano e as metas de sustentabilidade caracterizem todo o
projeto – como um todo e em pormenor” (City of Stockholm, 2021, p.53). Ao nível do
planeamento urbano são elaborados “programas de desenvolvimento urbano
abrangentes”, “programas de área aprofundados” e “planos de desenvolvimento
detalhados”. Em cada plano detalhado, os princípios de planeamento urbano são
especificados em programas de qualidade. Cada plano de desenvolvimento detalhado
também está vinculado a acordos de desenvolvimento com programas de ação especiais
com requisitos de sustentabilidade e como eles devem ser monitorizados de acordo com
as condições específicas de cada local (City of Stockholm, 2021, p.53).

As metas de sustentabilidade são monitorizadas durante todo o processo a partir

de um acordo assinado de alocação de terras. Os resultados da monitorização são
relatados num relatório anual de sustentabilidade. Para além disso, é feita a
monitorização dos princípios de planeamento urbano (City of Stockholm 2021, p.11). O
desenvolvimento urbano sustentável do SRS é, assim, baseado numa abordagem de
longo prazo ao nível do planeamento e da sua implementação (Tabela 14).

84
Tabela 14: Processo, organização e responsabilidades no planeamento e implementação do SRS.
Processo de planeamento
Análise da área do projecto
Programa de planeamento
para Subáreas
Planeamento detalhado
Edifícios e instalações
Organização e colaboração
Responsabilidades
Monitorização e feedback
Acções
i) A análise das características (qualidades e condições únicas) da área
de intervenção fornece as bases para a construção dos princípios de
planeamento urbano e metas de sustentabilidade.
i) Cada subárea dispõe de um programa de planeamento que funciona
como um estudo mais aprofundado do programa abrangente.
i) Os planos detalhados são elaborados para cada fase através da
regulamentação do uso do solo;
ii) Os planos de desenvolvimento detalhados resultam em programas
de qualidade que se baseiam nas qualidades únicas do local e nos
princípios de planeamento urbano;
iii) Com base nos objectivos de sustentabilidade, são realizados
programas de ação (com requisitos de sustentabilidade) para os
projetos de desenvolvimento urbano de cada área e na
contratualização da aquisição de terrenos públicos;
iv) Elaboração de um acordo de uso do solo, que integra o programa
de acção.
i) Nos pedidos de licença de construção, os princípios de planeamento
urbano garantem uma implementação de qualidade;
ii) A forma como cada promotor pretende atender aos requisitos de
sustentabilidade é monitorizado continuamente pelo município de
Estocolmo até dois anos depois da construção do edifício.
i) O desenvolvimento do SRS resulta de uma colaboração articulada
entre o município de Estocolmo e o sector privado (ver em mais
detalhe o subcapítulo III. 3.3 - Envolvimento de stakeholders e
governança territorial).
i) O Departamento de Urbanismo elabora os programas e os planos de
zonamento (contemplando a localização e o design dos edifícios,
parques urbanos, infraestruturas, entre outros). É responsável pela
emissão das licenças de construção, garantindo que os princípios de
planeamento urbano são cumpridos, quer no planeamento da área,
quer nos planos detalhados.
ii) O município é responsável pela implementação dos planos
detalhados de espaços públicos, ruas e parques, bem como pelo
financiamento e pela elaboração de planos de detalhados que incluem
os requisitos de sustentabilidade.
i) Para atingir a visão e as metas do programa, recorre-se a uma
monitorização sistémica, uma avaliação contínua e uma análise em
como as metas são alcançadas;
85
 ii) O município reporta, anualmente, os resultados com todos os
intervenientes no planeamento e implementação;
iii) Outros fóruns são organizados para divulgação educacional e
diálogo, com o objectivo de trocar experiências entre o Município, a
sociedade civil, promotores, proprietários de infraestruturas,
consultores, empresários fornecedores e academia.

Fonte: adaptado de City of Stockholm (2021, pp.53-55).

III. 3.2.3 Estratégias de Circularidade Urbana

Neste subcapítulo apresentam-se as estratégias de Economia Circular

transpostas para a escala urbana com foco na circularidade de recursos e os resultados
alcançados até à data. O objectivo de desenvolvimento urbano do SRS directamente
ralcionado com as estratégias de Circularidade Urbana implementadas designa-se como
- “Resource efficiency and reduced climate impact”. Uma das metas mais ambiciosas do
SRS é atingir emissões zero em 2030 através de uma gestão sustentável dos recursos
disponíveis, traduzindo-se num reduzido impacto ambiental e climático. Os sistemas de
gestão e fornecimento de recursos são desenvolvidos de uma forma integrada e num
circuito fechado de energia, água e materiais. O calor residual e o biogás resultante das
águas residuais são importantes recursos de energia. Os nutrientes e as águas que daí
resultam são, também, reaproveitados para o cultivo e estruturas verdes. As águas
pluviais são retidas nos canteiros das plantas, existindo um reaproveitamento para
sistemas de rega. O solo é usado de forma eficiente através da criação de ambientes
multifuncionais baseados nas qualidades existentes e no reaproveitamento de edifícios
e estruturas em desuso. A descontaminação e reutilização de terrenos industriais é um
exemplo de como uma gestão eficiente dos recursos terrestres disponíveis poderá ser
conseguida por meio de soluções de ciclos fechados, minimizando os impactos
ambientais nos espaços de água circundantes e melhorando, dessa forma, os serviços
ecossistémicos. Os edifícios e infraestruturas são projectados com materiais não
perigosos, de alta qualidade e energeticamente eficientes, resultando na combinação
de materiais e sistemas construtivos que permitam uma gestão sustentável e circular de
fluxos técnicos e naturais, como ponto de partida para a redução da pegada ambiental
e no sentido das metas de neutralidade carbónica. Soluções inovadoras são
cuidadosamente combinadas com técnicas que podem apoiar, indirectamente, o
crescimento económico numa perspectiva de economia circular. O potencial das

86
energias renováveis é incorporado quer nos edifícios, quer nos espaços públicos (City of
Stockholm, 2021, pp.38-43).

Tendo como referência o modelo de ciclo ecológico implementado no

desenvolvimento urbano de Hammarby Sjöstad (Eco-Cycle Model 1.0), o município
evoluiu a partir daí e desenvolveu o Eco-Cycle Model 2.0 (Figura 15) para o SRS. Esta
ferramenta permite um entendimento das conexões e sinergias entre fluxos de recursos
(energia, materiais e água) potenciando um sistema fechado waste-to-energy (City of
Stockholm, 2014, p.5).

Figura 15: Eco-Cycle Model 2.0 – Funções, fluxos e sinergias de energia, materiais e água. Fonte: City of
Stockholm e KTH School of Architecture and the Built Environment (2014, p.21).

De acordo com relatório de sustentabilidade de 2020 constata-se a produção de

99 Kg de lixo residual/pessoa comparado com 195 Kg de lixo residual/pessoa no resto

87
da cidade de Estocolmo no ano de 2020, 28 % do solo foi remediado e 2 milhões de
toneladas de solo foram manuseadas no local (City of Stockholm, 2020, p.13).

III. 3.2.4 Estratégias de Eco-urbanismo

De seguida apresentam-se as sinergias entre as estratégias implementadas com

foco nos princípios da ecologia urbana e os resultados alcançados até à data. O objectivo
de desenvolvimento urbano do SRS directamente raelacionado com as estratégias de
eco-urbanismo implementadas designa-se como - “Let nature do the work” - o qual
contribuiu para um planeamento de base ecológica em toda a área de intervenção.
Integrar os serviços ecossistémicos e considerar as infraestruturas verdes e azuis como
suporte para as diversas funções urbanas regem, desta forma, os princípios do plano. “A
água e a vegetação no SRS desempenham um papel importante – social, económico e
ecológico. (…) Isto oferece oportunidades para lazer e valores estéticos que contribuem
para uma melhor saúde e bem-estar. Melhora a qualidade da água e o clima local e
reduz os efeitos do clima futuro ao mesmo tempo que aumenta a biodiversidade e as
ligações ecológicas. (…) O cultivo na área e em maior escala pode contribuir para a
produção local de alimentos” (City of Stockholm, 2021, p.44).

Uma vez que o SRS está localizado ao lado de uma passagem que interliga a parte
norte e sul do Royal National City Park, espera-se que esta proximidade forneça
qualidades endógenas para fortalecer a conectividade ecológica na área abrangida pelo
plano. Também será importante proteger e fortalecer essas relações na “frente de
água”. Assim, o desenho urbano, os parques públicos e os pátios privados são
relacionados com esta conexão natural e com os valiosos serviços que os ecossistemas
prestam, através da proporção de espaços verdes em relação ao ambiente construído.
O SRS inclui vários princípios de eco-urbanismo através da implementação de NbS42. Os
espaços verdes multifuncionais melhoram os ecossistemas e sua conectividade, a gestão

42
No entendimento de Brokking, Mörtberg e Balfors (2021, p.15) o caso de estudo do SRS revela a
complmentaridade entre três quadros conceptuais no planeamento e desenvolvimento de Nature-based
Solutions (NbS): i) Os serviços ecossistémicos são usados no planeamento e no projecto de espaços
verdes; ii) As infraestruturas verdes fornecem uma ferramenta para abordar a conectividade no
planeamento com o fim de aumentar a biodiversidade e as estruturas urbanas; iii) O rácio de espaços
verdes (“Green Space Index”) constitui uma ferramenta reguladora para promover os serviços
ecossistémicos, sobretudo, nas propriedades privadas.

88
local de águas pluviais e a agricultura urbana. Pelo facto de o planeamento prever a
plantação de um grande número de árvores e outro tipo de vegetação, permitirá um
maior conforto no ambiente urbano e maior resiliência a altas temperaturas e a ondas
de calor, contribuindo para produzir sombras e para o melhorar o ambiente acústico no
espaço público. Outra das condições implícitas, desde a fase de projecto, é a utilização
de vegetação na cobertura e nas fachadas dos edifícios, potenciando o prolongamento
das funções ecológicas ao longo do ambiente construído. Não menos importante é o
impulso dado para a criação de espaços de cultivo (“agricultura urbana”) em espaços
públicos, privados ou partilhados, como é o caso de coberturas, pátios, terraços e
varandas (City of Stockholm, 2021, pp.45-47). Para além disso, a proximidade é
destacada no SRS onde o acesso a espaços verdes num raio de 200 m é utilizado como
indicador para acompanhar o objectivo de sustentabilidade “serviços ecossistémicos
para um ambiente urbano resiliente e saudável” (Brokking, Mörtberg e Balfors, 2021,
p.15).

As estratégias de Eco-urbanismo previstas e implementadas, para além de

contribuírem para a multiplicidade de benefícios enumerados, combinam entre si
medidas de mitigação (no sequestro e armazenamento de carbono) e adaptação (do
território) às alterações climáticas. O SRS pretende ser adaptado ao clima, ao aumento
das temperaturas, à subida do nível médio das águas do mar e ao aumento da
precipitação. Este objetivo será alcançado elevando os níveis do solo no local e usando
uma gestão local de águas pluviais através da infraestrutura verde e azul integrada em
toda a área de desenvolvimento urbano (City of Stockholm, 2021).

A participação da academia na inovação de determinados projectos de I&D foi

determinante para o sucesso dos resultados alcançados e para novas experiências
urbanas. A título de exemplo, o projecto de Investigação e Desenvolvimento C/O City43
teve como preocupação os desafios relacionados com as alterações climáticas e a

43
“O projeto decorreu de 2011 a 2018. Após a sua conclusão, vários actores nele envolvidos formaram
uma associação para gerir e aprofundar o conhecimento na área dos serviços ecossistémicos urbanos a
nível nacional e internacional. A cidade de Estocolmo (Departamento de Saúde e Ambiente) liderou o
projeto”. Um total de onze partes interessadas participaram no projecto, incluindo municípios,
promotores, consultores e academia. O projecto foi financiado pela agência de inovação sueca Vinnova.
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/innovations/cocity

89
deterioração dos ecossistemas face à evolução da urbanização. O projeto teve como
objectivo criar conhecimento sobre como as estruturas verdes do SRS poderiam apoiar
e desenvolver valiosos serviços ecossistémicos, nomeadamente através da ferramenta
“Green Space Index” (GSI) 44 que, aplicada aos espaços públicos, permite identificar os
melhores rácios de plantação para regular os serviços dos ecossistemas, promover a
gestão de águas pluviais, aumentar a biodiversidade e potenciar funções recreativas e
de lazer45.

De acordo com relatório de sustentabilidade mais recente, foram já

implementados 14 hectares de espaços verdes, 26,400 m2 de coberturas ajardinadas e
todos os residentes têm um parque na proximidade de 200 metros (City of Stockholm,
2020, p.19).

III. 3.2.5 Desafios e Barreiras

Diversos desafios se relacionam com a transformação de uma área industrial

numa cidade aberta. A contaminação do solo por actividades anteriores, bem como o
ruído e os riscos decorrentes da construção em desenvolvimento são apontados como
algumas das principais barreiras. A terceira versão do Programa de Desenvolvimento
Sustentável elaborado em 2021 pelo município de Estocolmo incorpora as premissas e
ambições para o planeamento urbano do SRS (City of Stockholm, 2021, p.4). Este
documento permite uma visão dos objectivos traçados para o plano urbano em
articulação com as metas de sustentabilidade numa perspectiva evolutiva e de
monitorização constante. Na sequência desta recente avaliação, o relatório estabelece
e constata um conjunto de desafios (Tabela 15) na implementação de cada um dos
objectivos de desenvolvimento do SRS enumerados anteriormente.

44
“O GSI é uma ferramenta de cálculo de espaços eco eficientes, contribuindo, positivamente, para o
ecossistema da área e para o clima local, bem como para os valores sociais ligados à vegetação e/ou à
água”. O GSI foi desenvolvido para o SRS em 2010 e desde 2016 passou a ser incorporado em todos os
projetos de desenvolvimento em terrenos cuja propriedade é detida e gerida pela cidade de Estocolmo.
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/innovations/cocity

45
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/innovations/cocity

90
 Tabela 15: Desafios na implementação dos objectivos de sustentabilidade do SRS.
Objectivos do plano
Objectivo 01
Cidade vibrante
(“Vibrant city”)
Objectivo 02
Acessibilidade e proximidade
(“Accessibility and proximity”)
Objectivo 03
Eficiência de recursos e
impacto climático reduzido
(“Resource efficiency and
reduced climate impact”)
Desafios e barreiras
i) Diferentes interesses nacionais podem afectar prazos e
oportunidades de construção em algumas partes da área;
ii) A combinação de áreas residenciais com actividades portuárias e
industriais cria desafios devido ao transporte pesado e ruído da
actividade industrial;
iii) A localização central provoca o aumento dos preços da habitação;
iv) As barreiras físicas tornam mais difícil conectar e integrar o
Stockholm Royal Seaport com o resto da cidade.
i) Dificuldade em incentivar os promotores a aceitarem espaços de
parqueamento automóvel abertos e compartilhados;
ii) Dificuldade em planear os sistemas que serão necessários para a
cadeia de distribuição a residentes e empresas devido às
imprevisibilidades dos fluxos de bens e padrões de consumo futuros;
iii) O transporte sustentável dentro do SRS dependerá, em grande
parte, de como a mobilidade se desenvolve e articula com o resto da
cidade;
iv) Barreiras ao redor da área, incluindo linhas férreas, linhas de água
e diferenças altimétricas dificultam a sua conexão com o resto da
cidade;
v) Incerteza sobre quando a oferta de transporte público na área será
melhorada e qual será a capacidade.
Ciclos fechados (“Closed loops”)
i) Para a implementação de soluções em ciclos fechados (“closed
loops”), é necessária uma maior capacitação, novos modelos de
negócios, colaboração e estruturas organizacionais;
ii) Pouca consciencialização dos promotores sobre a necessidade em
reduzir a quantidade de resíduos de construção.
Energia e clima (“Energy and climate”)
i) Desenvolver sistemas de energia que aumentem a proporção de
energia renovável e o uso optimizado de recursos é complexo;
ii) Um sistema de transporte livre de combustíveis fósseis precisa de
instrumentos de política regional e nacional;
iii) Como uma parte considerável do impacto climático ocorre na fase
de construção, os promotores precisam de colocar mais foco nos
cálculos climáticos na fase de projeto.
Edifícios e instalações (“Buildings and facilities”)
i) É necessário o desenvolvimento de uma capacidade adicional para
aumentar a eficiência energética em edifícios e ambientes interiores;
ii) Podem surgir conflitos entre metas em termos de conteúdos
químicos dos materiais e outros requisitos funcionais, como é o caso
da durabilidade.
iii) Os novos materiais e sistemas de construção representam desafios
do ponto de vista dos produtos químicos e da reciclagem;
91
 iv) Lacunas no conhecimento sobre aspectos éticos e de
responsabilidade social nas cadeias de abastecimento.

Objectivo 04
Deixe a natureza fazer
o trabalho
(“Let nature do the work”)
i) Os efeitos das funções das estruturas verdes e azuis são baseados
em cálculos teóricos. É necessário rever com maior ênfase estas
funções para validar o valor dos serviços ecossistêmicos;
ii) É necessário melhorar o conhecimento e rotinas para assegurar a
gestão e funcionamento a longo prazo das estruturas verdes e azuis
em termos de função;
iii)As condições técnicas e legais para a implementação de soluções de
controlo de águas pluviais adaptadas localmente em espaços públicos
requerem coordenação interna dentro da cidade de Estocolmo e entre
os promotores;
iv) O aumento do nível do mar, devido às alterações climáticas, exige
soluções inovadoras para os edifícios existentes na área.

Objectivo 5 i) Devido ao desfasamento temporal entre o planeamento e a

Participação e aprendizagem
(“Participation and learning”)
ocupação, torna-se um desafio estabelecer uma participação de longo
prazo dos moradores nas iniciativas de desenvolvimento;
ii) Tem sido difícil encorajar novos grupos a participarem em diálogos
com os cidadãos ao lado dos já existentes;
iii) Assegurar a capacitação para a gestão sustentável e de longo prazo
da área.

Fonte: adaptado de City of Stockholm (2021, pp.33-51).

III. 3.3 Envolvimento de stakeholders e governança territorial

“A principal função da governança é fazer e implementar política. No entanto,

para além disso, a governança também deverá ser eficiente, de modo a não usar mais
recursos da sociedade do que necessário para alcançar os resultados pretendidos. Deve
ser um processo justo, na medida em que não deve priorizar, de forma estrutural, certos
grupos sociais em detrimento de outros” (Anna et al, 2016, p.101).

Desde 2010 que o município de Estocolmo adoptou o programa de

sustentabilidade para o SRS, assumindo que a área abrangida pelo plano deveria ser um
referencial de sustentabilidade urbana a nível nacional e internacional. Esta vontade
levou a que todo o processo colaborativo e de aprendizagem constante impulsionasse a
inovação desde o início do processo de planeamento através do envolvimento das
diferentes partes interessadas, constatando-se uma forte liderança do município

Os objectivos de sustentabilidade e os princípios de planeamento urbano que

caracterizam o desenvolvimento do projecto do SRS estão conectados e incluem

92
aspectos ecológicos, sociais e económicos. Tendo em consideração que o projecto
ambiciona a transformação de territórios brownfield de um antigo porto industrial num
ambiente urbano resiliente e moderno para residentes e empresas, todo o processo
implica a interacção de diversos stakeholders. É nesse sentido que um grande número
de investigadores e academia, empresas, organizações e actores do sector público e
privado procuram testar e pensar novas formas de inovação urbana para que os
objectivos do plano sejam alcançados. Quando o município de Estocolmo designou o
SRS como uma área com um perfil de sustentabilidade de referência, foram nomeados
grupos de trabalho de diversos departamentos em colaboração com especialistas de
diferentes administrações e empresas. O modelo de governança territorial colaborativa
implícita no processo permitiu uma maior abrangência de abordagens e uma visão
holística dos problemas vs soluções.

A tarefa dos grupos de trabalho foca-se em identificar as diversas metas de

sustentabilidade que são depois definidas como requisitos para o desenvolvimento do
plano de regeneração urbana. Os participantes do grupo de trabalho têm também a
tarefa de disseminar as experiências implementadas, não só dentro de suas
administrações e empresas, como também para outros projetos da cidade de
Estocolmo. Os requisitos são acompanhados e verificados em todas as etapas – desde o
projeto inicial até as operações. Os técnicos envolvidos relatam os resultados num
banco de dados de monitorização disponibilizado on-line. Os resultados relatados são
continuamente revistos e aprovados. O território é administrado pelo município de
Estocolomo que também gere o trabalho de desenvolvimento e sustentabilidade em
estreita colaboração com a maioria das outras administrações e empresas da cidade. O
financiamento do projecto resulta da venda directa dos terrenos e taxas de direitos
sobre o uso do solo. 46.

O projeto de desenvolvimento urbano é liderado pela comissão de

desenvolvimento da cidade e composta pela administração de desenvolvimento da
cidade, a administração do planeamento da cidade, o departamento de transportes e o

46
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/about/the-development-project

93
departamento do ambiente e saúde. Outros órgãos que trabalham activamente no
projeto incluem o departamento do distrito da cidade de Östermalm, Estocolmo Vatten
och Avfall AB e outras entidades de gestão como é o caso dos portos de Estocolmo. “Em
questões em que a autarquia não tem condições de actuar, mas que são importantes
para o projeto, são realizados trabalhos de apoio regional e colaboração nacional. Um
exemplo disso é a construção de habitação no ambiente portuário” (City of Stockholm,
2021, p.54).

De acordo com o Stockholm Royal Seaport Road Map47, na sua versão de 2017,
obtiveram-se diversas lições, no âmbito da participação, que merecem ser partilhadas:
(i) O apoio e o consenso político são essenciais para a tomada de decisão e para que as
metas mais ambiciosas possam ser estabelecidas e alcançadas; (ii) O desenvolvimento
de processos integrados permitem um entendimento comum (entre todas as partes
interessadas) da visão de futuro; (iii) O envolvimento e o diálogo com os principais
stakeholders é a base para uma aprendizagem mútua e evolutiva; (iv) Através de um
processo cooperativo, aprendizagens e boas práticas podem ser incorporados em
futuros projetos de desenvolvimento; (v) Os processos de monitorização e
acompanhamento são essenciais e, para isso, são necessário recursos; (vi) Os projectos
de Investigação e Desenvolvimento (I&D), combinados com processos de contratação
inovadores e concursos de inovação, contribuirão para a criação de novas ideias e
soluções; (vii) A inovação deverá ser catalisada, não só por requisitos funcionais, mas
também por um benchmarking contínuo; (viii) A cidade deverá cooperar de várias
maneiras com a academia, indústria privada e moradores para desenvolver novas
ferramentas, processos de trabalho e soluções técnicas disruptivas (City of Stockholm,
2017, pp.53-54). É assim notório que a cooperação e o pensamento inovador abrem o
caminho para soluções criativas e incentivam o amplo envolvimento da comunidade.

47
O Stockholm Royal Seaport Road Map: The Journey Has Begun, desenvolvido de acordo com o Climate
Positive Development Program Framework, resume e analisa os esforços e progressos em termos de
reduções calculadas das emissões de GEE e quais as lições aprendidas ao longo do processo. Descreve,
também, as medidas que devem ser implementadas para reduzir as emissões (City of Stockholm, 2017,
p.7).

94
III. 3.4 Análise interpretativa de resultados

O SRS é uma das áreas de desenvolvimento urbano mais extensas e complexas

de Estocolmo e da Europa, como resposta às crescentes necessidades da cidade, ao nível
da habitação, locais de trabalho, serviços e transporte público até escolas, áreas verdes,
cultura e desporto, entre outras áreas multifuncionais. Sendo que “A área industrial
onde se localiza o SRS está a ser transformada em uma parte verde e vibrante de
Estocolmo com soluções holísticas que contribuem para a eficiência dos recursos e
redução do impacto climático. Novos processos e soluções são testados e desenvolvidos
para um futuro mais sustentável” 48, apresenta-se como um exemplo inspirador de
transformação e inovação urbana a partir de territórios brownfield e com base na
circularidade de recursos.

Numa perspectiva de abordagem a territórios pós-industriais, Williams (2019c,

p.2) afirma que, numa conceptualização mais holística, “(…) a circularidade refere-se à
reutilização, reciclagem e recuperação de todos os recursos (terra, materiais, água,
infraestrutura e energia), juntamente com a restauração do eco ciclos (ar, água, solo,
flora e fauna) em um sistema urbano. Refere-se também à adaptação da forma urbana
e das comunidades às necessidades de mudança, aumentando assim a resiliência no
sistema urbano. Assim, combina o looping de recursos, com regeneração ecológica e
adaptação urbana para apoiar a co-evolução sem desperdício da cidade”. Verifica-se
que este entendimento está bem patente na visão de futuro do território em análise e
na forma como os recursos disponíveis são (re)conectados e (re)integrados numa
dimensão urbana circular através de estratégias de urbanismo ecológico.

É evidente que, no processo de planeamento, as autoridades municipais

expressam a intenção de criar qualidades sociais e ecológicas através do
desenvolvimento de NbS na forma de uma infraestrutura verde local que se espraia pela
área abrangida pelo SRS e que conecta com o Royal National City Park, aumentando
assim a biodiversidade, promovendo os serviços dos ecossistemas e contribuindo para
um desenvolvimento urbano resiliente e adaptado às mudanças no clima. Na

48
Fonte: https://www.norradjurgardsstaden2030.se/en

95
perspectiva da cidade expandida constata-se uma preocupação acrescida em mitigar o
impacto climático e adaptar o território através de uma rede de espaços verdes e
extensões de água que regulam a temperatura e aumentam a resiliência às inundações.

III. 3.4.1 Contributos e resultados

A análise efectuada evidencia que este caso de estudo traduz contributos ao

nível do (i) processo, (ii) do planeamento urbano, (iii) do envolvimento de stakeholders,
(iv) da regeneração de brownfields através de princípios de circularidade urbana e da (v)
mitigação e adaptação às alterações climáticas através de estratégias de eco-urbanismo,
conforme se descreve de seguida:

(i) Ao nível do processo, um conjunto de políticas ambientais robustas e

focadas nas pessoas e no ambiente natural permitiu que a metodologia
de um roteiro se apresente útil para identificar as actividades e medidas
com maior impacto nas emissões (no sentido da descarbonização do
território em 2030), fornecendo assim uma ferramenta de priorização
numa perspectiva de longo prazo. A disponibilização de relatórios anuais
de sustentabilidade permite uma avaliação das acções e um
acompanhamento dos resultados de acordo com as metas estabelecidas.
Por outro lado, o Programa de Desenvolvimento Urbano Sustentável
induz a uma constatação dos princípios orientadores a constarem no
planeamento urbano em articulação com as metas de sustentabilidade
(ambientais, económicas e sociais) do plano. Esta articulação resulta
numa monitorização e avaliação constante da operacionalização do plano
como forma de se auscultarem os resultados ao longo do processo. O
desenvolvimento de programas de qualidade, interligados com os
programas de acção, permitiu a implementação do plano tendo em vista
os seus objectivos e as metas de sustentabilidade, assim como contribuir
para a visão do município de Estocolmo;

96
(ii) Ao nível do planeamento urbano os cinco objectivos definidos no
Programa de Desenvolvimento Urbano Sustentável auxiliam os técnicos
urbanistas no ordenamento do território de uma forma mais estruturada,
tendo em vista a sua articulação com as metas de sustentabilidade. Para
que as funções urbanas não sejam afectadas pelos impactos das
mudanças no clima, a adaptação climática dos ambientes existentes
deverá ser considerada no desenvolvimento urbano. Por outro lado,
enquanto o planeamento de base ecológica, centrada na natureza,
reforça a capacidade regenerativa de o território se adaptar aos riscos
climáticos, o planeamento focado na circularidade e eficiência dos
recursos disponíveis promove fluxos em ciclos fechados de energia,
materiais e água, contribuindo para a redução de emissões e mitigação
climática. Os processos de planeamento e ordenamento do território
baseados em princípios de circularidade revelam uma preocupação na
relação de proximidade entre as diversas funções urbanas e as
actividades do dia-a-dia (viver, trabalhar e lazer). O planeamento
colaborativo, com diversas actividades de participação e envolvimento
dos cidadãos, promove maior conhecimento e co-responsabilidade ao
longo de todo o processo;

(iii) Ao nível do envolvimento de stakeholders, dada a complexidade inerente

ao plano urbano do SRS, não só pelas características territoriais
intrínsecas, como também pela existência de diversas partes interessadas
envolvidas (entidades políticas, sector público, sector privado, agências
de inovação, academia, técnicos, cidadãos, associações, entre outros), o
modelo de governança territorial colaborativa implícita no processo
permitiu uma maior abrangência de abordagens e uma visão holística dos
problemas vs soluções. A participação da academia em diversos projectos
de I&D resultaram em experiências urbanas inovadoras e com resultados
benéficos ao nível das sinergias que caracterizam o metabolismo urbano
e as funções ecológicas, como é o caso do desenvolvimento do Eco-Cycle
Model 2.0 (na perspectiva de circularidade de recursos), do projecto C/O

97
 City e da ferramenta GSI (no âmbito da ecologia urbana). Por outro lado,
depreende-se que a avaliação e monitorização constante da
implementação do plano, assim como dos resultados obtidos e sua
relação com os objectivos de sustentabilidade, ao serem comunicados
em reports anuais de acesso público, geram maior conhecimento e
confiança entre todos os intervenientes. A multiplicidade de stakeholders
envolvidos no processo de regeneração de brownfields e os variados
interesses que caracterizam a influência de cada interveniente revelam a
importância de uma gestão e planeamento estratégico com base numa
governança eficaz, capaz de mobilizar e envolver para uma
responsabilidade cooperativa entre a população para a manutenção das
qualidades ecológicas, para novos estilos de vida e para novas interacções
sociais;

(iv) Ao nível da regeneração de brownfields (através de princípios de

circularidade urbana), a descontaminação e adaptação do solo e das
infraestruturas existentes a novos usos que compõem o sistema urbano
melhoram a capacidade de resposta do território às alterações climáticas.
A (re)utilização desses espaços vazios e/ou edifícios devolutos combate a
degradação física e a obsolescência funcional, contribuindo para a
protecção dos recursos naturais (solo, água e biodiversidade). A
adaptação das características históricas de alguns edifícios e da paisagem
urbana industrial e portuária a novas funções potenciam a identidade do
lugar e favorecem as qualidades específicas de cada área do plano de
regeneração, resultando numa diversificação dos usos do solo e na
criação de espaços multifuncionais. As estruturas e os elementos que
compõem os edifícios são entendidos como valiosos recursos e
nutrientes que, para além de corresponderem a uma determinada
função, poderão minimizar as emissões e até funcionar como sumidouros
de carbono. Por um lado, no caso da reutilização de edifícios pré-
existentes (dotação de novos usos ou manutenção de usos existentes),
através de operações de reabilitação, é potenciada a preservação e a

98
 extensão do ciclo de vida dessas construções, eliminado o impacto dos
processos de demolição e de construção nova. Por outro, a escolha
inovativa e disruptiva dos materiais de construção e sistemas
construtivos, através da aplicação de princípios de eco-design é,
indiscutivelmente, um fator decisivo para a resiliência do ambiente
construído, na sua relação com os sistemas naturais. A regeneração da
“frente de água” e a sua reintegração nesta nova centralidade urbana
representa, não só as qualidades visuais da presença do elemento “água”
como elemento unificador, mas também a oportunidade de integração
recreativa e conexões ecológicas. A recuperação de solos contaminados
caracterizados por diversos brownfields permitiu a expansão urbana para
territórios obsoletos numa perspectiva de desenvolvimento da cidade
consolidada. Na dimensão ambiental, o desenvolvimento circular nestes
territórios resultou na regeneração das funções ecológicas e dos
ecossistemas terrestres e aquáticos (beneficiando pessoas e
biodiversidade) através da integração de infraestruturas verdes e azuis.
O desenvolvimento do SRS sobre o existente proporcionou um modelo
mais compacto e multifuncional beneficiando o sistema urbano
(mobilidade, edifícios, espaços públicos e infraestruturas de produção e
abastecimento) e uma racionalização dos fluxos cíclicos de energia,
materiais e água para um metabolismo urbano capaz de responder aos
desafios emergentes. A constituição de áreas de cultivo (agricultura
urbana) traduz-se na produção de alimento localmente e de uma forma
regenerativa, resultando em múltiplos benefícios (ao nível do transporte,
da logística, da biodiversidade, das interacções sociais, da autonomia
alimentar e economia local);

(v) Ao nível da mitigação e adaptação às alterações climáticas (através de

estratégias de Eco-urbanismo), a incorporação de NbS em ambiente
urbano faz com que os benefícios dos serviços dos ecossistemas
contribuam para a regulação climática (serviços reguladores), para além
de potenciarem espaços de lazer e recreio (serviços culturais) e habitat

99
 para espécies, manutenção de diversidade genética e funções ecológicas
(serviços de suporte). O elemento “água” e as estruturas verdes (que
incluem a plantação de diversas espécies de árvores e variada vegetação)
articulam os edifícios com os espaços públicos aumentando o conforto
térmico, permitindo uma maior adaptação do território a temperaturas
elevadas, ondas de calor e ao efeito das “ilhas de calor”, funcionando,
também, como medidas de mitigação no sequestro e armazenamento de
carbono. Como resposta ao aumento de eventos extremos de
precipitação e cenários de cheias, o sistema integrado de gestão local de
águas pluviais funciona através de infraestruturas verdes e azuis e
permitem maior permeabilidade e controlo do escoamento de águas
superficiais, minimizando os riscos para edifícios, pessoas e
infraestruturas. Quanto à subida do nível médio das águas do mar, a
elevação dos níveis do solo funciona como medida de adaptação às
vulnerabilidades do território costeiro. A regeneração dos ecossistemas
e a conexão ecológica que o plano prevê permite responder às previsões
de perda de biodiversidade (terrestre e marinha), contribuindo para a
resiliência destes sistemas aos impactos das AC. Na perspectiva do
ordenamento do território, a distribuição territorial compacta, as
densidades previstas e a definição de usos mistos permitem uma
evidente mobilidade sustentável, resultando na redução das emissões de
GEE. Já no que refere à valorização e incorporação de infraestruturas
verdes como premente medida de adaptação, conduz ao aumento da
capacidade de sequestro de carbono por parte dos serviços dos
ecossistemas, ao nível da mitigação.

CAPÍTULO IV: CASO DE ESTUDO:

FRENTE RIBEIRINHA DE VILA FRANCA DE XIRA

IV. 4.1 Introdução

O final do século XX ficou marcado por processos de desindustrialização que

originaram territórios (anteriormente pautados por actividades industriais e portuárias)

100
desocupados e sem qualquer função urbana. “Os espaços estuarinos, em geral, e as
frentes ribeirinhas estuarinas, em particular, traduzem, de um modo geral, um longo e
complexo processo de acumulação e sucessão de funções”. “(…) é o substracto territorial
herdado deste processo que constitui o suporte às intervenções que têm vindo a ser
prosseguidas no período pós-industrial, objectivadas na revitalização destas áreas de
interface terra-água” (Fernandes, 2014, p.1).

Conforme descrito no enquadramento conceptual (capítulo II) estes espaços

possuem particularidades e características únicas para potenciarem a transformação
urbana e o restabelecimento de ecossistemas através da circularidade de recursos.
Aliando este potencial ao facto de, no caso particular do caso de estudo em análise, “(…)
existirem no território vários terrenos industriais activos ou abandonados com passivos
ambientais relevantes que interessa resolver (…)” e “(…) algumas urbanizações, espaços
industriais e de logística devolutos que carecem de requalificação (…)” (CMVFX, 2020,
p.24), estão criadas as condições e oportunidades para a refuncionalização destas áreas
a partir destes territórios e edificados em desuso ou obsoletos, na perspectiva de
regeneração urbana sustentável. Por outro lado, “A adaptação à subida do NMM e a
promoção da resiliência dos territórios ribeirinhos requer a avaliação do risco de
inundações resultante de cheias, como também das vulnerabilidades destes territórios.
No caso do concelho de Vila Franca de Xira, as vulnerabilidades atuais têm particular
incidência na sua frente ribeirinha de baixa altitude (localizada no prolongamento para
norte da frente ribeirinha de Lisboa), confinante com o plano de água estuarino”
(Ventura, Sousa e Fernandes, 2017, pp.333-334).

Tendo em consideração que os processos de adaptação às alterações climáticas

nos contextos regionais e locais ainda carecem de desenvolvimento, considera-se que
vulnerabilidades futuras deverão ser tidas em consideração aquando da revisão dos
instrumentos de gestão territorial à escala regional e municipal (Ventura, Sousa e
Fernandes, 2017, p.348).

A investigação assenta, assim, num carácter de descrição comparativa numa

perspectiva exploratória, baseando-se na revisão de diferentes fontes de informação
para identificar entendimentos, descrever evidências e sugerir estratégias.

101
IV. 4.2 Metodologia da abordagem

Os fundamentos metodológicos (Figura 16) que de seguida se enumeram,

descrevem o (i) Enquadramento da investigação; (ii) Método de investigação; (iii)
Métodos de recolha de dados; e (iv) Técnicas de análise de dados.

Figura 16: Modelo metodológico empírico. Fonte: Elaboração própria.

IV. 4.2.1 Enquadramento da investigação

Tendo como referência a articulação entre a componente conceptual e teórica

desenvolvida no capítulo II (cirularidade urbana, brownfield e alterações climáticas) com
a análise e interpretação dos princípios mais evidentes relacionados com esses
conceitos implícitos na regeneração do brownfield portuário/industrial analisadas no
capítulo III (Stockholm Royal Seaport), ambiciona-se alcançar modelos estratégicos que
deverão ser tidos em conta na transformação sustentável das cidades, a partir de áreas
industriais abandonados ou em desuso localizados no Estuário do Tejo. Por conseguinte,
pretende-se definir um conjunto de princípios metodológicos de Circularidade Urbana a
aplicar ao caso de estudo, como motores de desenvolvimento ecológico e resposta às
alterações climáticas.

Clarificando os dados a recolher e a sua importância na análise do objecto

empírico, a investigação ambiciona obter informação específica sobre planos,
estratégias e projectos com incidência na regeneração na Frente Ribeirinha de Vila

102
Franca de Xira, assim como outras informações relevantes, nomeadamente: eventual
existência de territórios brownfields contaminados, prioridades de actuação, contexto
actual de governança territorial, stakeholders envolvidos ou que poderão ser
mobilizados para a participação na tomada de decisão e implementação de medidas e
acções que se coadunem com os objectivos 2030/2050 para a redução de emissões de
gases de efeito de estufa (GEE) e descarbonização, importância do Plano Municipal de
Adaptação às Alterações Climáticas à escala do território estuarino, entre outras
constatações relacionadas, também, com o ordenamento e planeamento do território,
numa óptica de circularidade de recursos e na, eventual, (re)funcionalização de áreas
degradadas ou em desuso.

Retomando, neste capítulo, os objectivos específicos e as questões da

investigação apresentadas no capítulo I, sistematiza-se um raciocínio de interligação
entre essas condições, conduzindo para a definição dos dados a recolher no âmbito da
problemática em estudo (Tabela 16).

Tabela 16: Combinação entre os objectivos específicos e as questões da investigação com os

dados a recolher do objecto empírico.
Objectivos específicos Questões Dados a recolher
(para o objecto empírico) (da investigação) (do objecto empírico)

OE.01 - Definir quais os princípios
de circularidade urbana para maior
eficiência na regeneração de
territórios brownfield na área
delimitada para o caso de estudo.
Q.01; Q.02 - Planos, projectos e estratégias com
incidência na requalificação da Frente
Ribeirinha de VFX;
- Dados e informação específica sobre as
características territoriais da Frente
Ribeirinha de VFX;
- Políticas de suporte à regeneração de
territórios brownfield.

OE.02 - Definir quais as estratégias Q.02 - Regulamentos municipais (Regulamento

de Eco-Urbanismo para potenciarem do Plano Director Municipal e
a regeneração sustentável de áreas Regulamento Municipal de Urbanismo e
portuárias/industriais de VFX. Edificação de VFX);
- Informação sobre territórios brownfield
contaminados e obsoletos;

OE.03 - Analisar a relação entre Q.02 - Informação sobre territórios brownfield

princípios de circularidade urbana e e edifícios devolutos existentes na Frente
estratégias de Eco-Urbanismo na Ribeirinha de VFX;

103
regeneração de territórios - Identificação de usos do solo
brownfield de VFX na óptica do OT. compatíveis e condicionantes de
ocupação;

OE.04 - Sistematizar a Q.02 - Dados sobre a cenarização climática do

interdependência entre princípios município de VFX
de circularidade urbana e - Informação sobre as vulnerabilidades do
estratégias de Eco-Urbanismo para a território às AC, nomeadamente quanto à
descarbonização, mitigação e SNM;
adaptação às AC da Frente Estuarina - Identificação de prioridades de
de VFX. actuação e obstáculos para a
implementação de acções;

OE.05 - Demonstrar a importância Q.01; Q.02 - Informação sobre as características

da regeneração de territórios naturais locais;
brownfield na perspectiva da gestão - Entendimento da Estrutura Ecológica
eficiente dos recursos endógenos de Regional de Lisboa e Vale do Tejo e da
VFX e estabelecimento da Estrutura Ecológica Municipal;
conectividade ecológica. - Informação específica sobre a margem
esquerda caracterizada por territórios
agrícolas;
- Informação específica sobre projectos
de requalificação da Frente Ribeirinha de
VFX;

OE.06 - Entender a importância do Q.03 - Informação relevante e pertinente sobre

envolvimento de stakeholders no
contexto da governança territorial e
na construção de processos
colaborativos para a regeneração de
territórios brownfields e na
requalificação da Frente Ribeirinha
de VFX.
os interlocutores institucionais e privados
envolvidos;
- Informação sobre a relação entre
propriedade pública e privada;
- Informação sobre projectos de I&D e
inovação em desenvolvimento;

Fonte: Elaboração própria.

IV. 4.2.2 Método de investigação

“Os estudos de caso apresentam a estratégia preferida quando se colocam

questões do tipo ‘como’ e ‘porquê’, quando o investigador tem pouco controlo sobre os
eventos e quando o foco se encontra em fenómenos contemporâneos inseridos em
algum contexto da vida real”. (Yin, 2001, p.19). Assumiu-se, desta forma, o caso de
estudo enquanto método de investigação. Atendendo que o foco da análise se centra
num problema persistente em ordenamento do território, a escolha do caso de estudo
procura debater e contribuir para o entendimento da importância de uma adequada
racionalização dos recursos territoriais, ambientais e naturais (numa perspectiva de

104
circularidade urbana) no caso da regeneração da Frente Ribeirinha de Vila Franca de
Xira.

Localizado no Estuário do Tejo, o caso de estudo apresenta diversos desafios e

conflitos na relação entre espaço urbano / industrial e ambiente natural, estando a
análise delimitada, espacialmente, entre o limite da margem direita e a ferrovia,
incluindo, também, os três mouchões que se inserem em pleno Estuário do Tejo
(Mouchão da Póvoa, Mouchão de Alhandra e Mouchão do Lombo do Tejo) e a margem
esquerda onde se localiza a lezíria (como importante recurso agrícola local e à escala
metropolitana). Apresentando-se o território da margem direita bastante fragmentado
e com elevada segregação de usos, constitui uma oportunidade singular de
transformação e inovação (a partir de estratégias de Eco-urbanismo) para a reconversão
de diversos brownfields que aí se localizam com o objectivo de interligar, de uma forma
contínua, uma extensão de cerca de 23 km com os municípios contíguos, como ponto
de partida para a sua adaptação aos riscos e vulnerabilidades que resultam das
Alterações Climáticas (AC). Esta frente-de-água apresenta, desta forma, um potencial de
conservação e preservação do capital natural estuarino em alternativa à persistência
territorial de solos desocupados e sem funções urbanas ou de edifícios devolutos que
prorrogam no tempo e no espaço a descaracterização urbana, a fragmentação das
funções ecológicas, dos serviços dos ecossistemas assim como dos habitats. Considera-
se, pois, que o objecto empírico seleccionado tem um potencial interesse para a
regeneração urbana a partir de territórios brownfield portuários/industriais atendendo
ao seu valor ecológico e natural, sendo que está integrado na Reserva Natural do
Estuário do Tejo (RNET), na Rede Ecológica Metropolitana e na Rede Natura 2000.

IV. 4.2.3 Métodos de recolha de dados

A orientação inicial do estudo de caso deverá apontar para múltiplas fontes de

evidência (Yin, 1993, p.67), as leituras, em conjunto com as entrevistas exploratórias,
deverão ajudar a constituir a problemática da investigação, complementando-se e
enriquecendo-se mutuamente (Quivy e Campenhoudt, 2005, p.69) e a observação
directa (incluindo reuniões e visitas de campo) contribuirão para o entendimento de
comportamentos ou condições ambientais relevantes que servirão de fonte de

105
evidências em um estudo de caso (Yin, 2001, p.115). Segundo Quivy e Campenhoudt
(2005, p.69): “As leituras dão um enquadramento às entrevistas exploratórias e estas
esclarecem-nos quanto à pertinência desse enquadramento”; “As entrevistas
exploratórias têm, portanto, a função principal revelar determinados aspectos do
fenómeno estudado em que o investigador não teria espontaneamente pensado por si
mesmo e, assim, completar as pistas de trabalho sugeridas pelas suas leituras”. Por
conseguinte, Yin (2001, p.112) constata que uma das principais fontes de informações
para um caso de estudo são as entrevistas.

Considerando que diferentes fontes de informação poderão conduzir a

constatações mais evidentes, o processo e o método para a recolha de dados e
informação relevante inclui: i) análise documental, ii) entrevistas exploratórias e iii)
observação directa.

A (i) Análise documental referente ao caso de estudo pressupôs a revisão de

literatura específica, a análise de documentos e relatórios de contextualização
territorial, projectos, planos, programas e estratégias municipais, metropolitanas,
regionais e nacionais, designadamente:

(Ao nível Nacional)

i) 1ª Revisão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do

Território (PNPOT) (DGT, 2019).

(Ao nível Regional)

i) Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de

Lisboa (PROT-AML) (CCDR-LVT, 2002) – Regulamento e elementos
constituintes;
ii) Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de
Lisboa (PROT-AML) (CCDR-LVT, 2010) – Proposta de revisão. Proposta
Técnica Final;
iii) O Ordenamento do Território na Resposta às Alterações Climáticas.
Contributo para os PDM (CCDR-LVT, 2019);

106
 (Ao nível Metropolitano)

i) Plano Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas - PMAAC-

AML (AML, 2018; AML, 2019) – Volume I: Definição do cenário base de
adaptação para a AML (2018); Volume II: Avaliação de impactes e de
vulnerabilidades (2019); Volume III: Opções de Adaptação Metropolitana
(Agenda Metropolitana de Adaptação, Modelo de Gestão e Sistema de
Monitorização) (2019); Volume III: Opções Sectoriais de Adaptação
(Agendas Metropolitanas de Adaptação Sectorial) – Volume III.a2 –
Biodiversidade e Paisagem; Volume III.a9 – Zonas Costeiras e Mar.
ii) Guia para a integração da adaptação no planeamento municipal,
intermunicipal e metropolitano (AML, 2019);
iii) Estratégia AML 2030 (AML e CCDR-LVT, 2020)

(Ao nível local)

i) Breve Enquadramento dos Mouchões de Vila Franca de Xira (CMVFX,

2016);
ii) Relatório de Estado do Ordenamento do Território (REOT 2018) (CMVFX,
2018a);
iii) 1ª Revisão do Plano Director Municipal de VFX (CMVFX, 2018b) –
Regulamento e elementos constituintes;
iv) Requalificação da Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira (CMVFX,
2018c);
v) Plano Municipal de Ambiente de VFX (CMVFX, 2020a) – Relatório final e
anexos;
vi) Vila Franca de Xira: Construção de uma visão de futuro. Fase 1: Conhecer
o território e mobilizar os agentes territoriais (CMVFX, 2020b). Relatório
final;
vii) Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas de VFX (PMAAC-
VFX, 2021) – Fase 1 (julho de 2021): Relatório de contextualização,
objectivos, metodologia, organização e quadro de referência estratégica
(CEDRU, 2021a); Fase 2 (outubro de 2021): Relatório de definição da

107
 cenarização bioclimática de base de adaptação (CEDRU, 2021b); Fase 3
(junho de 2022): Relatório de caracterização de impactes e
vulnerabilidades actuais e futuras (CEDRU, 2022);

As (ii) Entrevistas exploratórias a entidades com competências ao nível do

ordenamento do território à escala nacional, regional e intermunicipal, a técnicos e
agentes municipais que intervêm e/ou intervieram no planeamento urbano do
Município onde o caso de estudo se insere permitiram obter informação qualitativa
quanto ao desenvolvimento de Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) ou de políticas
de suporte à regeneração de brownfields em frentes de água, de estratégias de
circularidade urbana através do reaproveitamento do uso do solo, de compromissos
para o restabelecimento dos serviços dos ecossistemas e conexão dos sistemas naturais,
de mecanismos para o envolvimento das diversas partes interessadas. O processo de
desenvolvimento das entrevistas (desde a fase de preparação e elaboração até à fase
de análise de conteúdo) desenvolveu-se a partir da seguinte metodologia (com o
objectivo de captar, de uma forma fidedigna e rigorosa, a diversidade de descrições e
interpretações que os diversos interlocutores têm sobre a realidade):

a) Partindo da análise teórico-conceptual (Capítulo II) e do contributo que o

estudo do caso referencial de boas práticas (Capítulo III) induziu no contexto da
investigação, antecedendo a elaboração das perguntas que conduziriam ao
momento da entrevista, procedeu-se à análise documental de informação
específica disponibilizada on-line pela CMVFX referente ao objecto empírico da
investigação;

b) O recurso à análise documental descrita na alínea anterior, em articulação

com os objectivos da dissertação, permitiu contextualizar o caso de estudo e o
quadro estratégico do município, tornando evidentes algumas premissas que
viriam a ser de extrema relevância para a construção das oito perguntas que
compõem o guião de entrevista (Anexo I). Importa referir que as questões foram
elaboradas a partir da definição de temas, categorias e subcategorias,
permitindo um raciocínio contínuo e articulado ao longo da entrevista (Tabela
17).

108
Tabela 17: Temas, categorias e subcategorias que integram o conjunto de questões.
Temas (T.)
T.01 - Regeneração urbana
T.02 - IGT
T.03 - Alterações climáticas
T.04 - Circularidade urbana
T.05 - Recursos naturais
Categorias (C.)
C.01 – Pertinência da
intervenção e do OT na
resposta às mudanças
climáticas.
C.02 - Condições implícitas
nos IGT (PDM em vigor e/ou
na revisão do actual PDM)
quanto a territórios
localizados na Frente
Ribeirinha de VFX.
C.03 - Importância do
PMAAC-VFX na regeneração
de Frente Ribeirinha
C.04 - Circularidade urbana a SC.16 - Circularidade de
partir de territórios
brownfield
C.05 – Estratégias de Eco- SC.22 – Descarbonização,
urbanismo para regeneração mitigação e adaptação às AC;
de funções ecológicas SC.23 – Protecção costeira;
Subcategorias (SC.)
SC.01 - Interligação
intermunicipal;
SC.02 - Expansão da cidade
consolidada;
SC.03 - Planos e projectos
desenvolvidos e/ou em
desenvolvimento;
SC.04 - Resposta a
vulnerabilidades;
SC.05 – Na óptica do OT;
SC.06 - Resposta aos riscos
climáticos;
SC.07 - Refuncionalização de
brownfields;
SC.08 - Protecção ambiental;
SC.09 - Uso do solo;
SC.10 – SNM;
SC.11 - Na resposta aos
impactos no território e riscos
associados a pessoas e bens-
públicos;
SC.13 - Como documento
orientador de políticas
climáticas;
SC.14 - Na definição de medidas
de adaptação concretas a
incorporar nos PDM;
SC.15 - Na definição da forma
urbana e alteração das funções
do solo;
recursos;
SC.17 - Acções para reverter
passivos ambientais;
SC.18 - Descontaminação de
solos;
SC.19 - Relação entre
propriedade privada / pública;
SC.20 - Financiamento;
SC.21 - Estratégias para
valorização ambiental;
109
 SC.24 - Restauração dos
serviços dos ecossistemas;
SC.25 - (Re)estabelecimento dos
ecossistemas e biodiversidade
do Estuário do Tejo;

T.06 - Governança territorial C.06 – Envolvimento de SC.26 - Na regeneração de

stakeholders brownfields;
SC.27 - No âmbito das AC;
SC.28 - Ao nível do
planeamento urbano;
SC.29 - Para mobilizar
Administração central,
município, privados, academia e
cidadãos.

Fonte: Elaboração própria.

c) Após a consolidação de um modelo de guião para as entrevistas, constituíram-

se três grupos de stakeholders (Anexo I, Tabela AI-1) a serem entrevistados,
subdivididos em dois tipos (representante político e corpo técnico): (i) Grupo de
stakeholders 01 – representante político (CMVFX); (ii) Grupo de stakeholders 02
– corpo técnico (CMVFX); Grupo de stakeholders 03 – corpo técnico (entidades e
administração central com competências no âmbito do ordenamento do
território a nível nacional, regional e intermunicipal). Em modo de síntese da
tabela AI-1, do Anexo I, as entidades consultadas foram (por ordem de
agendamento das entrevistas): Câmara Municipal de Vila Franca de Xira
(CMVFX), Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano (CEDRU –
Empresa privada/Gabinete de estudos), Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT), Área
Metropolitana de Lisboa (AML), Agência Portuguesa do Ambiente (APA),
Direcção Geral do Território (DGT). Após a definição dos três grupos de
stakeholders, procederam-se aos ajustes no guião de entrevista inicial para cada
um deles. Cada uma das entidades enumeradas esteve representada pela
unidade orgânica com competências no âmbito da temática em estudo (Tabela
18). Importa referir que existiram duas entrevistas efectuadas à APA em
momentos diferentes (a primeira à Direcção do Departamento de Alterações
Climáticas e a segunda, passado uma semana, à Divisão de Financiamento

110
 Sustentável e Adaptação do mesmo Departamento). Foram feitas, também, duas
entrevistas à CCDR-LVT, que aconteceram em simultâneo (Direcção de Serviços
de Ordenamento do Território e Direcção de Serviços de Desenvolvimento
Regional).

Tabela 18: Entidades entrevistadas e unidades orgânicas correspondentes.

Entidades entrevistadas Unidades orgânicas

CMVFX E01 - Presidência;

E02 - Direcção Municipal de Desenvolvimento do Território;

E03 – Direcção Municipal de Desenvolvimento do Território /

Gabinete de Planeamento e Inteligência Territorial;

E04 - Direcção do Departamento de Ordenamento e Gestão

Urbanística;

E05 - Direcção do Departamento do Ambiente e Espaço Público;

E06 - Divisão de Reabilitação Urbana;

E07 - Unidade de Ambiente e Adaptação às Alterações

Climáticas;

CEDRU E08 - Direcção;

CCDR-LVT E09 - Direcção de Serviços de Ordenamento do Território e

Direcção de Serviços de Desenvolvimento Regional;

AML E10 - Departamento de Gestão do Território

E11 - Divisão de Ordenamento do Território49;

APA E12 - Direcção de Departamento de Alterações Climáticas;

E13 - Departamento de Alterações Climáticas / Divisão de

Financiamento Sustentável e Adaptação;

DGT E14 - Direcção de Serviços de Ordenamento do Território /

Divisão de Desenvolvimento Territorial e Política de Cidades;

ICNF E15 - Direcção Regional da Conservação da Natureza e Florestas

de Lisboa e Vale do Tejo / Departamento Regional de
Conservação da Natureza e Biodiversidade.

Fonte: Elaboração própria.

49
A sessão da entrevista com a AML decorreu com a presença, em simultâneo, de dois técnicos superiores
(um para cada um dos departamentos referidos), constatando-se a complementaridade entre ambos.

111
d) As entrevistas decorreram em formato on-line, através da plataforma para
reuniões virtuais “zoom” mediante a aceitação das partes entrevistadas. Este
modelo permitiu agilizar as disponibilidades dos interlocutores e tornar mais
flexível a calendarização para o desenvolvimento da componente empírica da
dissertação, sem que com isso condicionasse o rigor exigido pela investigação.

e) Primeiramente, após a conclusão do guião da entrevista, foi feita uma

entrevista piloto, para testar a consistência do conjunto de perguntas
elaboradas. A entrevista foi realizada à Coordenadora da Unidade de Ambiente
e Adaptação às Alterações Climáticas da CMVFX. Considerando esta primeira
sessão bem-sucedida, que resultou em ligeiros ajustes a duas questões, optou-
se por tomar em consideração o seu importante contributo para o capítulo
“Perspectiva de Stakeholders”.

f) Após o primeiro contacto com as diferentes entidades, foi enviado o guião de

entrevista correspondente a cada grupo de stakeholders (Anexo I). Nesse mesmo
documento, apresentou-se uma breve síntese em torno do âmbito da
investigação, da temática em estudo e dos objectivos da entrevista, com o intuito
de enquadrar as perguntas que viriam a ser colocadas. De certa forma, isso
permitiu que as entidades auscultadas designassem o interlocutor que melhor
pudesse contribuir para a construção de conhecimento e para a constatação de
fenómenos reais que se coadunassem com a abordagem empírica.

g) As entrevistas decorreram entre o dia 22-07-2022 e o dia 30-09-2022 e

tiveram uma duração média de 1h:15min, variando entre os 45min (caso da
entrevista com o tempo de duração mais reduzido) e 2h:15min (caso da
entrevista com o tempo de duração maior), dependendo do aprofundamento
que os entrevistados incutiram nas respostas. De forma que o resultado das
entrevistas fosse o mais fidedigno possível, procedeu-se à gravação de todas as
sessões, sendo que a sua aceitação foi concedida por todos os entrevistados sem

112
 qualquer relutância50. Atendendo ao facto de o modelo de entrevista semi-
estruturada permitir antecipar um roteiro de perguntas previamente
estabelecidas, mas com um carácter flexível e espontâneo durante o seu
desenvolvimento, revelou-se de grande utilidade ao longo de cada sessão, quer
na condução da entrevista, quer na intervenção dos interlocutores. Permitiu que,
embora as entrevistas estejam subdivididas por blocos temáticos, o resultado do
conjunto de perguntas/respostas originou o sentido de unidade expectável que
se pretendia incutir ao guião.

Por fim, importa salientar que, apesar dos pedidos para a realização de
entrevistas a algumas entidades e respectivas unidades orgânicas não ter tido resposta
(pelo que não foi possível obter esse contributo), como é o caso da solicitação feita ao
ICNF (Direcção Regional da Conservação da Natureza e Florestas de Lisboa e Vale do
Tejo / Departamento Regional de Conservação da Natureza e Biodiversidade) e CMVFX
(Presidência, Direcção Municipal de Desenvolvimento do Território, Direcção do
Departamento de Ordenamento e Gestão Urbanística, Direcção de Departamento do
Amabiente e Espaço Público e Divisão de Reabilitação Urbana), considera-se que o
desenvolvimento da investigação e os resultados que viriam a emergir das entrevistas
efectuadas não foram condicionados nem comprometidos.

A (iii) Observação directa, como método de exploração complementar, consistiu

no acompanhamento presencial da 1ª sessão intersectorial, como observador, para a
elaboração do Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas (PMAAC-VFX) de
Vila Franca de Xira. As observações de campo directas permitiram, igualmente,
aprofundar o conhecimento sobre o objecto empírico (territórios obsoletos, existência
de brownfields e transformações ocorridas nessa frente ribeirinha a partir de territórios
pós-industriais). O método de observação directa resultou assim de:

50
Conforme a condição “sine qua non” expressa no Anexo I (Guião de entrevista) remetido, previamente,
aos entrevistados, todos os comentários específicos que venham a ser divulgados não serão atribuídos a
nenhum entrevistado. Pretende-se não identificar os diversos interlocutores, mas sim analisar e contribuir
para o debate em torno da situação real.

113
 a) (Anexo V) Participação, como observador, na 1ª sessão intersectorial -
Workshop com técnicos municipais - no qual foi apresentado o cenário base de
adaptação, contextualização climática, riscos, identificação e avaliação de
impactes e vulnerabilidades climáticas actuais e futuras para o Município através
do Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas de Vila Franca de Xira
(PMAAC VFX), cofinanciado pelo EEA GRANTS 2014-2021, que se realizou no dia
8 de abril de 2022, entre as 10H00 e as 13H00, na Fábrica das Palavras em Vila
Franca de Xira. Com a duração de três horas, esta sessão dirigida aos diversos
agentes municipais permitiu observar e constatar o envolvimento entre diversos
sectores quanto à cenarização apresentada pelo Centro de Estudos e
Desenvolvimento Regional e Urbano (CEDRU), cuja coordenação geral foi
assumida pelo Dr. Sérgio Barroso.

b) Observações de campo que permitiram aprofundar o conhecimento sobre o

caso de estudo, através da visualização do contexto ribeirinho.

IV. 4.2.4 Técnica de análise de dados

“A análise de dados consiste em examinar, categorizar, classificar em tabelas ou

(…) recombinar as evidências tendo em vista proposições iniciais de um estudo” (Yin,
2001, p.131), com o objectivo de “(…) tratar as evidências de uma maneira justa,
produzir conclusões analíticas irrefutáveis e eliminar interpretações alternativas” (Yin,
2001, p.133). Segundo Quivy e Campenhoudt (2005, p.222) a maior parte dos métodos
de análise de dados depende de uma de duas grandes categorias: a (i) análise estatística
e a (ii) análise de conteúdo. Quivy e Campenhoudt (2005, p.227) referem, ainda, que os
métodos de análise de conteúdo se agrupam em duas categorias: (i) métodos
quantitativos e (ii) métodos qualitativos. Considerando a segunda categoria (métodos
qualitativos) no âmbito do estudo, “(…) estes são intensivos (análise de um pequeno
número de informações complexas e pormenorizadas) e teriam como informação de
base a presença ou a ausência de uma das características ou o modo segundo o qual os
elementos do ‘discurso’ estão articulados uns com os outros”.

114
 No âmbito desta investigação, e tendo em consideração a recolha de dados
qualitativos resultantes da análise documental e das entrevistas semi-estruturadas, a
análise de dados insere-se na segunda categoria (análise de conteúdo). De acordo com
Bardin (2009), a análise de conteúdo resulta da observação a posteriori para interpretar
os resultados, desdobrando-se em três fases: (i) pré-análise (a partir da qual se faz uma
primeira leitura dos documentos, à formulação de hipóteses, dos objectivos e
indicadores que fundamentem a interpretação final); (ii) a exploração do material
(através de operações de codificação e enumeração); e o (iii) tratamento dos resultados
(a inferência e a interpretação).

A técnica de análise de conteúdo consubstanciou-se na análise dos dados e o

tratamento da informação obtida nas entrevistas semi-estruturadas implicando a
combinação dos temas abordados pela importância do conteúdo. A articulação de
temas, categorias e sub-categorias (Tabela 17) que interagem ao longo das oito questões
colocadas, teve como resultado a subdivisão das alíneas apresentadas no subcapítulo
“Perspectiva de stakeholders”, garantindo uma apreciação a partir do cruzamento das
diferentes perspectivas dos intervenientes consultados. A análise de conteúdo das
entrevistas efectuadas permitiu, desta forma, identificar os elementos do discurso
comuns, a partir da informação e dados recolhidos, constatando qual o entendimento
que cada interlocutor detém sobre as temáticas abordadas, permitindo uma posterior
inferência dos resultados.

Descrevendo a metodologia considerada na técnica de análise de conteúdo, após

a finalização das entrevistas, efectuou-se a (i) transcrição das gravações para uma
posterior edição do texto. Após uma (ii) primeira leitura dos dados recolhidos procedeu-
se à (iii) consolidação dos conteúdos transcritos para cada entrevista (ao nível da
articulação do raciocínio do entrevistado), para posterior (iv) reconhecimento dos temas
presentes nos diversos discursos e sua consonância com as categorias e sub-categorias
temáticas que orientaram o desenvolvimento da entrevista. A identificação destes
conteúdos permitiu reduzir-se a informação recolhida ao essencial através de (v)
operações de enumeração das sinopses das entrevistas para cada área temática. Estes
conteúdos foram organizados em grelhas, possibilitando uma (vi) comparação

115
transversal dos entendimentos e constatações que cada entrevistado evidenciou. Por
fim, estabeleceu-se um (vii) raciocínio interpretativo dessas evidências, através de
proposições teóricas explicativas do fenómeno em estudo a partir do cruzamento da
diversidade das informações e dados qualitativos recolhidos (Sub-capítulo 4.7 –
Perspectiva de stakeholders).

IV. 4.3 Contexto territorial e geográfico de VFX

IV. 4.3.1 VFX no contexto do Estuário do Tejo

Vila Franca de Xira (VFX) é um dos 18 concelhos que integram a Área

Metropolitana de Lisboa (AML). O seu território abrange uma área total de 317,7 Km2 e
ocupa o equivalente a cerca de 11% do total da AML (Figura 17). Confina, a Norte, com
os Concelhos de Azambuja e Alenquer, a nascente, com Benavente, a poente com os de
Alenquer, Arruda dos Vinhos e Loures e a Sul também com o Concelho de Loures. Tem,
ainda, a particularidade de abranger duas margens, oferecendo um potencial de
valorização das oportunidades que lhes estão intrinsecamente associadas.

Figura 17: Localização de Vila Franca de Xira na AML, relação com a Península de Setúbal e integração
na Região de Lisboa e Vale do Tejo. Fonte: CCDR-LVT (2010).

116
 Após a reorganização administrativa do território, passou de onze para seis
freguesias (União de freguesias de Alhandra, São João dos Montes e Calhandriz; União
de freguesias de Alverca do Ribatejo e Sobralinho; União de freguesias de Castanheira
do Ribatejo e Cachoeiras; União de freguesias de Póvoa de Santa Iria e Forte da Casa;
Freguesia de Vialonga; Freguesia de Vila Franca de Xira) (Figura 18).

Legenda:
01 – Póvoa de Santa Iria; 02 – Vialonga; 03 – Forte da Casa; 04 – Alverca do Ribatejo; 05 – Calhandriz;
06 – Sobralinho; 07 – Alhandra; 08 – São João dos Montes; 09 – Vila Franca de Xira; 10 – Cachoeiras;
11 – Castanheira do Ribatejo.

Figura 18: Organização administrativa do território de Vila Franca de Xira. Fonte: Elaboração própria.
Adaptado de Google Earth.

Este território é dividido pelo rio Tejo em três áreas com características distintas:
i) Zona oriental - planícies, lezírias e mouchões, pouco povoada, na qual predomina a
exploração agrícola e a criação de gado; ii) Zona ocidental – litoral, onde predominam
as principais indústrias e os maiores núcleos urbanos; iii) Área interior - rural, com
especial predominância da pequena propriedade (CMVFX, 2020a, p.22). Constata-se,
assim, uma diferenciação territorial entre a margem esquerda e a margem direita do
estuário do Tejo e entre o norte e o sul do Concelho.

117
 Como resultado da transformação económica do município ao longo dos tempos,
existem bolsas de dimensão expressiva de (i) espaços devolutos que se caracterizam por
“(…) vários terrenos industriais ativos ou abandonados com passivos ambientais
relevantes que interessa resolver (…)”, “(…) algumas urbanizações, espaços industriais e
de logística devolutos que carecem de requalificação e um grande potencial de
regeneração urbana (…)” (PMA, CMVFX, 2020a p.24) e (ii) terrenos expectantes “(…) em
que nalguns casos estão (semi)infraestruturados ou parcialmente edificados, enquanto
que noutros casos estão efectivamente vazios” (CMVX, 2020b, p.42). Em oposição a
estas características obsoletas, do ponto de vista das características naturais existentes,
VFX integra “(…) cerca de dois terços de águas estuarinas e abrange território
pertencente aos Concelhos de Alcochete, Benavente e Vila Franca de Xira. Beneficia
também de uma generosa frente ribeirinha, com elevado potencial de aproveitamento
para equipamentos e atividades de lazer e elevado potencial de renaturalização e de
conservação da natureza” (CMVFX, 2020a, p.24). Quanto ao Capital Natural, importa
referir que 51,4% da Reserva Natural do Estuário do Tejo (RNET), 80,26% do território
classificado como Reserva Ecológica Nacional (REN) e 49,4% do solo afecto a Reserva
Agrícola Nacional (RAN) ocupam o concelho de VFX (CMVFX, 2018, p.25).

IV. 4.3.2 Frente Ribeirinha de VFX

O concelho de VFX tem uma Frente Ribeirinha de cerca de 23km na margem

direita (com várias linhas de água) e 32km na margem esquerda (caracterizada pela
planície aluvial), revelando a importância ecológica deste território (CMVFX, 2020a,
p.24). No âmbito da investigação delimitou-se o caso de estudo entre a margem e a
ferrovia que atravessa o concelho (Figura 19), constituindo um território com elevada
segregação de usos, resultante da barreira que essa infraestrutura impõe.

Existem diversos mouchões ao longo do rio Tejo que resultam numa paisagem
natural única e que são constituídos por espaços de cariz, essencialmente, agrícola. No
concelho de Vila Franca de Xira identificam-se três mouchões (Figura 20 e anexo VII): o
Mouchão de Alhandra, o Mouchão do Lombo do Tejo e o Mouchão da Póvoa (CMVFX,
2016, p.2).

118
 Figura 19: Delimitação do caso de estudo. Fonte: Elaboração própria. Adaptado de Google Earth.

Figura 20: Concelho de Vila Franca de Xira e identificação de Mouchões e Lezíria. Fonte: Elaboração
própria. Adaptado de Google Earth.

119
 Estas áreas, com uma topografia plana, apresentam grande diversidade biológica
(fauna e flora) e habitats de elevado valor ecológico. E são essas as razões pelas quais
estes espaços (propriedades privadas onde existem explorações agrícolas e criação de
gado) foram inseridas na Reserva Natural do Estuário do Tejo (RNET)51 e na Zona de
Proteção Especial52. “Neles, destacam-se alguns edifícios de habitação e de apoio à
atividade agrícola” (CMVFX, 2016, p.3). Importa ainda referir que “Um acidente com o
rompimento de um dique no Mouchão da Póvoa (abril de 2016) levou à inundação de
90% dessa ilha no estuário do Tejo, com perda equivalente de terrenos disponíveis para
actividade agropecuária e conservação da natureza”. (CMVFX, 2020a, p.24). Situação
que ainda continua por resolver.

“Para além dos mouchões, a RNET inclui uma extensa superfície de águas
estuarinas, zonas de sapal, salinas e terrenos agrícolas (lezíria), e tem como objetivos a
manutenção das funções naturais numa área representativa do ecossistema estuarino”
(CMVFX, 2016, p.4). “Sendo que cerca de metade do território municipal corresponde a
ocupação agrícola” (CMVX, 2020b, p.38), constata-se a sua importância como um
imprescindível território produtivo à escala metropolitana e como uma área de grande
valor ecológico que importa preservar e proteger como resposta às alterações
climáticas. Os contextos actuais de incerteza e as crises cíclicas que têm surgido nos
últimos dois anos relegam para a potencialidade destes territórios ao nível da produção
de alimento a uma escala de proximidade.

IV. 4.4 Orientações de planeamento

IV. 4.4.1 Nível Nacional

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), na sua

primeira revisão (Lei n.º 99/2019 de 5 de setembro), constitui o instrumento primordial
do sistema de gestão territorial e é a partir dele que todos os IGT deverão orientar as
suas estratégias de incidência territorial. Esta Estratégia de Ordenamento do Território

51
A Reserva Natural do Estuário do Tejo foi criada pelo DL n.º 565/76, de 19 de julho.
52
A Zona de Proteção Especial do Estuário do Tejo foi criada pelo DL n.º 280/94, de 5 de novembro.

120
foi concebida para 2030, tendo como cenário as visões prospetivas para 2050 (DGT,
2019, p.13).

Assumindo o desígnio da Coesão Territorial como política de desenvolvimento

sustentável da UE, o PNPOT assume seis princípios territoriais: i) Governança Territorial;
ii) Organização Territorial; iii) Diversidade e Especificidade Territorial; iv) Solidariedade
e Equidades Territoriais; v) Sustentabilidade da Utilização dos Recursos nos Diversos
Territórios; e vi) Abordagens Territoriais Integradas (DGT, 2019, p.50). “A Estratégia, o
Modelo Territorial, as Medidas de Política e as Diretrizes do PNPOT constituem o
referencial para a elaboração, alteração ou revisão dos instrumentos de gestão
territorial de âmbito nacional, regional, intermunicipal e municipal (…)” (DGT, 2019,
p.306). À escala intermunicipal a cooperação deverá ser assumida através de redes de
colaboração “(…) ao nível do modelo de organização territorial, como da definição de
objetivos de promoção da competitividade territorial, de racionalização da utilização de
recursos e de reforço das capacidades de gestão do território” (DGT, 2019, p.310). Esta
capacitação colaborativa deverá incentivar “(…) o desenvolvimento de exercícios
específicos de ordenamento do território à escala intermunicipal, nomeadamente
exercícios de transposição de programas de natureza sectorial e especial (ex.
ordenamento florestal, agricultura / alimentação de proximidade, conservação da
natureza), estudo e esquematização de soluções no âmbito de abordagens de
sustentabilidade (ex. mobilidade sustentável, economia circular, adaptação climática,
estruturas ecológicas, riscos e soluções de base natural) e organização da prestação de
serviços de interesse geral” (DGT, 2019, p.310).

O PNPOT evidencia a necessidade em o Planeamento de âmbito Municipal,

nomeadamente através de Planos Directores Municipais, reafirmar a sua dimensão
estratégica e de focar os conteúdos regulamentares que permitam novas abordagens
de sustentabilidade, constatando que a fraca dinâmica dos PDM está associada,
precisamente, ao “(…) predomínio da sua vertente regulamentadora rígida (…)” (DGT,
2019, p.311). Considerando que a articulação entre os PROT e os PDM são “(…)
determinantes para a concretização das orientações e directrizes de organização e
funcionamento territorial que constituem o PNPOT (…)” (DGT, 2019, p.312), os PDM

121
deverão considerar, entre outras directrizes, “(…) a eficiência energética nas opções de
povoamento e de mobilidade (…)”; “(…) novas economias multifuncionais e novas
relações urbano-rurais (…)”; a delimitação de “(…) áreas de susceptibilidade a perigos e
de risco tendo em consideração os cenários de alteração climática e definir as medidas
de precaução, prevenção, adaptação e redução de exposição (…)”; a integração de “(…)
estratégias de (…) salvaguarda e valorização de recursos e valores naturais (…), a criação
de estruturas ecológicas e infraestruturas verdes, a conservação da natureza, em
particular em áreas classificadas e a valorização dos serviços dos ecossistemas e a
qualificação das unidades de paisagem” ; a promoção da “(…) regeneração, reabilitação,
reutilização e revitalização urbana(…)”; a identificação de “(…) passivos ambientais e o
solo urbano com usos obsoletos e ocupações desqualificadas e definir estratégias e ações
de incentivo à sua recuperação, reconversão e/ou reposição (…)” (DGT, 2019, pp.313-
314).

IV. 4.4.2 Nível Regional

Tendo em vista a consagração das directrizes que constam do PNPOT nos Planos
Regionais de Ordenamento do Território (PROT), o PROT-AML53 constitui uma
importante estratégia de ordenamento do território para a Área Metropolitana de
Lisboa. No entanto, o que se encontra em vigor data de 2002, encontrando-se
desajustado às conjunturas actuais e aos desígnios que constam do PNPOT. Ainda assim,
de acordo com a proposta de alteração ao PROT-AML em vigor, elaborada pela CCDR-
LVT, “Este plano criou um quadro de referência para a relação com os municípios (…)” e
“(…) a obtenção de consensos em torno de opções de ordenamento do território”.
Porém, alguns aspectos menos positivos são identificados nesta proposta de alteração,
designadamente: “a) Grau demasiado subjectivo e generalista das normas, em

53
“O Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROT AML) foi
aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2002, de 8 de abril e foi deliberada a sua
alteração pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 92/2008, de 5 de junho. Do processo de alteração
resultou uma proposta de PROT AML, submetida a discussão pública entre 2010 e 2011, que não
prosseguiu por motivos de alteração do contexto macroeconómico nacional e internacional e de suspensão
da concretização das infraestruturas de transportes”. Fonte: https://www.ccdr-lvt.pt/ordenamento-do-
territorio/prot/prot-da-area-metropolitana-de-lisboa-prot-aml/

122
particular as de ordenamento do território; b) Documento com alguma complexidade de
leitura e interpretação, nomeadamente em termos dos normativos e na articulação com
a estratégia definida para a AML” (CCDR-LVT, 2010, p.13). No domínio do modelo
territorial previsto na proposta de alteração, importa salientar, no âmbito da
investigação: A necessidade de princípios da “cidade compacta” estruturada por
territórios urbanos multifuncionais, em oposição às tendências fragmentárias; A
oportunidade para a reconversão urbana de áreas degradadas e obsoletas nas margens
do Estuário do Tejo, “preservando-se o território fora dos perímetros urbanos
consolidados”; A reabilitação do edificado existente e o desenvolvimento urbano a partir
de espaços urbanizados, permitindo a “(…) valorização funcional e económica de outros
centros urbanos” e a “(…) regeneração dos núcleos existentes.”; e “(…) uma intervenção
integrada e sustentável que garanta a qualificação e consolidação dos espaços urbanos
e a preservação dos espaços naturais, agrícolas e florestais” (CCDR-LVT, 2010, pp.30-
31).

No domínio da sustentabilidade e do ambiente natural será fundamental a

valorização dos recursos territoriais e a consolidação da Estrutura Ecológica Municipal
em todos os concelhos da AML, para a preservação da biodiversidade e aumento de
espaços verdes de utilização colectiva. Deverão, também, “(…) intensificar-se as medidas
de protecção, valorização e regeneração dos recursos naturais, numa óptica de gestão
integrada da AML e da sua valiosa zona costeira” garantindo-se a qualidade do aquífero
do Tejo/Sado, a regeneração ambiental dos solos contaminados e a diminuição da
pressão sobre as frentes marítimas e estuarinas (CCDR-LVT, 2010, pp.33). Quanto à
melhoria da governança metropolitana, as Câmaras Municipais deverão reforçar o seu
papel de liderança, “desempenhando uma função catalisadora e dinamizadora de
projectos de impacto local / supra-municipal” (CCDR-LVT, 2010, pp.33).

Apesar de o trabalho desenvolvido e a proposta de revisão do PROT-AML em

vigor ter ficado suspenso, após a sua discussão pública em janeiro de 2011, é de
considerar que este documento e as estratégias que daí emanam poderão ser
ponderadas na revisão dos PDM.

123
 IV. 4.4.3 Nível Metropolitano

As mudanças que têm ocorrido de uma forma cíclica exigem respostas multinível
e é nesse sentido que a estratégia AML 2030 foi formulada, em 2020, por uma entidade
intermunicipal (AML) e um serviço da administração directa do estado (CCDR-LVT)
mediante a auscultação de diversos interlocutores. Esta estratégia de desenvolvimento
regional para a década abrange cinco domínios temáticos: (i) Inovação e
Competitividade, (ii) Sustentabilidade Ambiental e Resiliência aos Riscos, (iii)
Capacitação e Coesão Social, (iv) Mobilidade e Conectividade Sustentável, e (v)
Desenvolvimento Urbano e Mudança Transformadora. A abordagem delineada
considera, ainda, três domínios que são transversais a toda a estratégia: Cultura e
Inovação, Ação Climática e Sustentabilidade Demográfica (AML, 2020, p.65). No domínio
da Sustentabilidade Ambiental e Alimentar e Mitigação de Riscos Naturais a AML reforça
a necessidade de preparar a região através de seis subdomínios: (i) Descarbonização e
transição energética; (ii) Adaptação climática e mitigação de riscos; (iii) Economia
circular; (iv) Biodiversidade; (v) Sistema alimentar e Desenvolvimento Rural; e (vi) Mar,
estuários e zonas costeiras (AML, 2020, pp.75-76). No domínio do Desenvolvimento
Urbano e Mudança Transformadora a AML reforça a necessidade em valorizar os activos
territoriais através de quatro subdomínios: (i) Regeneração urbana e habitat; (ii)
Habitação e habitabilidade; (iii) Economia urbana; e (iv) Gestão urbana. Segundo esta
estratégia, no contexto metropolitano, “(…) as disparidades territoriais em termos
económicos e sociais são essencialmente resultado, a um tempo, da insuficiente
capacidade em superar iniquidades impostas pela geografia para uma eficaz integração
social, económica e cultural dos vários espaços, a um segundo tempo, da incapacidade
em conduzir os processos de desenvolvimento urbano, mitigando dinâmicas de
segregação, polarização e desqualificação territorial e, a um terceiro tempo, resultado
dos ciclos de inovação produtiva, geradores de localizações emergentes e de espaços em
declínio.” (AML, 2020, p.106).

Considerando que as tendências de expansão urbana nem sempre se

compatibilizam com uma eficiente gestão dos recursos (naturais e artificializados), a
existência de espaços obsoletos ou vazios “(…) gera a oportunidade de regenerar essas

124
áreas através da sua reutilização e transformação (e.g.: brownfields, áreas e edificado
obsoleto, espaços vazios, etc.), (…) Esta mudança de paradigma de um desenvolvimento
urbano mais expansionista para um mais orientado para a regeneração e reabilitação
urbana consta do relatório Habitat III da ONU, é um dos objetivos da Agenda Urbana
para a EU (…)”, constituindo-se como uma mudança primordial na AML (AML, 2020,
p.50). No contexto das imprevisibilidades resultantes das mudanças no clima, o Plano
Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas da Área Metropolitana de Lisboa
(PMAAC-AML), para além de promover um maior conhecimento da vulnerabilidade
regional, identifica as respostas e medidas adaptativas necessárias para o território
metropolitano, contribuindo para uma melhor capacitação técnica no que diz respeito
ao fenómeno das alterações climáticas, perspectivando acções que consideram a escala
metropolitana e local do território.

O Plano assume-se, assim, como “um instrumento fundamental para, por um

lado, concretizar as estratégias europeia e nacional de adaptação às alterações
climáticas, criando condições para a sua operacionalização à escala regional, com as
necessárias transposições e ajustamentos operacionais; e, por outro lado, enquadrar o
planeamento adaptativo local – a realizar por cada uma das autarquias – definindo uma
estratégia que potencie sinergias no conhecimento das vulnerabilidades e dos riscos,
bem como no delinear e na concretização posterior de opções, medidas e ações de
adaptação de âmbito intermunicipal” (AML, 2019a, p.9). Na agenda climática
metropolitana, o PMAAC-AML consagra três objectivos estratégicos: (i) Reduzir a
exposição aos riscos climáticos, mitigando os impactes sobre pessoas e bens; (ii)
Aumentar a capacidade adaptativa para lidar com os impactos das alterações climáticas;
e (iii) Promover o conhecimento sobre as alterações climáticas, os seus impactos e
vulnerabilidades (AML, 2019a, p.73). Na ‘Agenda metropolitana de adaptação’ o quadro
estratégico propositivo do PMAAC-AML, visa orientar a adaptação às alterações
climáticas nas próximas décadas, designadamente de resposta aos quatro riscos
climáticos de adaptação prioritária: (i) temperaturas elevadas; (ii) subida do nível das
águas do mar; (iii) secas; (iv) cheias e inundações (AML, 2019a, p.76). O ‘Guia para a
integração da adaptação no planeamento municipal, intermunicipal e metropolitano’,
elaborado no âmbito da fase 3 - Opções de Adaptação às Alterações Climáticas da Área

125
Metropolitana de Lisboa – define quatro dimensões para a integração da adaptação no
ordenamento do território (Tabela 19). “Estas formas de integração da adaptação
podem ser aplicadas, por um lado, nos documentos e peças cartográficas que constituem
os diferentes instrumentos de gestão territorial (IGT), e/ou, por outro lado, nos próprios
processos de elaboração e de implementação/acompanhamento dos programas e
planos” (AML, 2019b, p.11).

Tabela 19: Dimensões para a integração da adaptação às AC no OT.

Dimensão Formas de integração

Dimensão estratégica i) Produzindo cenários futuros de desenvolvimento territorial;

ii) Concebendo visões de desenvolvimento sustentável de médio e

longo prazo;

iii) Estabelecendo novos princípios de uso e ocupação do solo;

iv) Fazendo benchmarking de boas práticas;

v) Definindo orientações quanto formas de organização territorial

preferenciais, considerando as localizações de edificações,
infraestruturas e elementos da rede ecológica;

vi) Definindo orientações relativamente ao ordenamento dos

espaços urbanos, considerando os usos e morfologias dos
conjuntos urbanísticos, edifícios e espaços públicos.

Dimensão regulamentar i) Estabelecendo disposições de natureza legal e regulamentar

relativas ao uso e ocupação do solo assim como contribuir para o
aprofundamento do quadro regulamentar do domínio da
edificação.

Dimensão operacional i) Definindo as disposições sobre a execução das intervenções

prioritárias;
ii) Concebendo os projetos mais adequados à exposição e
sensibilidade territorial;
iii) Definindo o quadro de investimentos públicos de qualificação,
de valorização e de proteção territorial;
iv) Concretizando as diversas políticas públicas e os regimes
económicos e financeiros consagrados em legislação específica.

Dimensão de i) Mobilizando e estimulando a participação dos serviços

governança territorial relevantes da administração local, regional e central, de atores
chave económicos e da sociedade civil, e cidadãos em geral;

ii) Articulando conhecimentos, experiências e preferências;

126
 iii) Promovendo a coordenação de diferentes políticas;

iv) Promovendo a consciencialização e capacitação de cidadãos,

técnicos e decisores.

Fonte: Adaptado de AML (2019b, pp.10-11).

IV. 4.4.4 Nível Local

IV. 4.4.4.1 Relatório de Estado do Ordenamento do Território 2018

O Relatório de Estado do Ordenamento do Território do Município de Vila Franca

de Xira (REOT VFX) enquadra-se na obrigatoriedade legal, estabelecida na Lei de Bases
Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo
(LBGPPSOTU), e no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT).

Considerando as transformações das dinâmicas territoriais do concelho ao longo

da vigência do PDM VFX, o REOT constitui uma oportunidade de avaliação dos IGT em
vigor, traduzindo-se num importante documento orientador para o processo de revisão
do actual PDM e adequação dos Planos e Programas territoriais aos novos contextos e
tendências económicas, sociais, culturais e ambientais (CMVFX, 2018a, p.5). Desde a
publicação da 1ª revisão do PDM VFX existiram, não só, alterações no quadro legislativo,
como também, mudanças no contexto estratégico nacional como resultado dos desafios
de transição e adaptação às conjunturas actuais, merecendo maior preocupação “(…) as
questões relacionadas com as Alterações Climáticas, o Risco e a Mobilidade /
Acessibilidades, devendo ser estes assuntos mais aprofundados no âmbito da 2ª revisão
do PDM VFX” (CMVX, 2018a, p.12).

A evolução da dinâmica territorial quanto à ocupação/uso do solo sofreu,

também, algumas variações. “Segundo a Carta de Uso e Ocupação do Solo (COS),
elaborada pela Direcção-Geral do Território, a ocupação/ uso do solo no concelho de Vila
Franca de Xira é dominada pelas Áreas Agrícolas e Agroflorestais (55%), pelos Corpos de
Água (17%) e pelas Florestas e Meios Naturais e Semi-Naturais (14%). Os Territórios
Artificiais, surgem como a quarta classe de ocupação/ uso do solo e ocupam 11% do
território concelhio, os restantes 3% correspondem as Zonas Húmidas. As variações mais

127
significativas de ocupação/ uso do solo, quando comparadas as versões da COS de 2007
e 2015, acontecem nas Áreas Agrícolas e Agroflorestais, que em termos absolutos
perderam 228,3 ha”. “Por oposição, os Territórios Artificializados e os Corpos de Água
são as classes que mais aumentaram, em termos absolutos registaram-se ganhos de
156,7ha de Territórios Artificializados e 243,6 ha de Corpos de Água” (CMVX, 2018a,
p.73).

IV. 4.4.4.2 Plano Director Municipal de VFX

“O PDM é o instrumento de planeamento territorial que, com base na estratégia

de desenvolvimento local, estabelece a estrutura espacial, a classificação do solo, bem
como os parâmetros de ocupação e desenvolve a qualificação dos solos urbano e rural”
(CMVFX, 2018b, p.1). A primeira revisão do PDM-VFX54 tem diversos objectivos para a
concretização do quadro estratégico do Município, destacando-se, no âmbito da
investigação: (i) “Proceder à articulação do PDM com os Instrumentos de Gestão
Territorial hierarquicamente superiores que abrangem o Município (…)”; (ii) “Especificar
um modelo estratégico de atuação (…), tendo em atenção a sua diversidade territorial e
as mudanças operadas nos últimos anos”; (iii) “Evitar alterações que possam
comprometer irreversivelmente as potencialidades biológicas da RNET (…)”; (iv)
“Promover na área da RNET o ordenamento dos diferentes usos de forma a garantir a
(…) a minimização dos impactes sobre a biodiversidade”; (v) “Prever estratégias (…) no
sentido de libertar a zona ribeirinha, promovendo assim a criação de espaços de recreio
e lazer que se coadunem com o disposto no PROTAML para esta área”; (vi) “Estabelecer
um ordenamento adequado e equilibrado que seja articulado com os municípios vizinhos
evitando descontinuidades territoriais” (CMVFX, 2018b, pp.1-2).

As servidões administrativas e restrições de utilidade pública à ocupação, uso e

transformação dos solos resultam da delimitação que consta na Carta de
Condicionantes, destacando-se os Recursos Ecológicos (Figura AVIII-4, do Anexo VIII)

54
A revisão do Plano Director Municipal de Vila Franca de Xira foi publicada em Diário da República através
do Aviso n.º 20905/2009 de 18 de novembro, Aviso n.º 2956/2009 de 3 de dezembro (Declaração de
Retificação), Aviso n.º 14674/2010 de 23 de julho (Alteração por Adaptação), Aviso n.º 16081/2010 de 11
de agosto (Declaração de Retificação), Declaração n.º 173/2013 de 8 de agosto (Declaração de Retificação)
e Aviso n.º 10348/2013 de 16 de agosto (1.ª Alteração) (CMVFX, 2016, p.7).

128
Recursos agrícolas e florestais (Figura AVIII-5, do Anexo X). As áreas classificadas incluem
a Reserva Natural do Estuário do Tejo, Rede Natura 2000, Zona de Protecção Especial e
o Sítio do Estuário do Tejo, constituindo-se como os “(…) principais instrumentos para a
conservação e salvaguarda da natureza, testemunhando a biodiversidade e outros
valores naturais presentes no concelho”. O domínio do Capital Natural inclui, também,
a Reserva Ecológica Nacional (REN) (“estrutura biofísica que integra áreas com valor e
sensibilidade ecológicos ou expostas e com susceptibilidade a riscos naturais”), presente
em 80% do território do concelho, e a Reserva Agrícola Nacional (RAN) (“conjunto de
terrenos que, em virtude das suas características, em termos agroclimáticos,
geomorfológicos e pedológicos apresentam maior aptidão para a actividade agrícola”)
que afeta 49,4% do território concelhio (CMVFX, 2018a, p.20). De acordo com o n.º 1,
do Artigo 7.º do Regulamento do PDM, “Nas áreas abrangidas por servidões
administrativas e restrições de utilidade pública aplicam-se os respectivos regimes
jurídicos em vigor” (CMVFX, 2018b, p.13), nomeadamente quanto ao uso e
transformação do solo a usos e acções compatíveis. Quanto à qualificação do solo,
processa-se de acordo com as categorias e subcategorias que constam da Carta de
Classificação e Qualificação do solo (Figura AVIII-2, do Anexo VIII). Para efeitos de
ocupação, uso e transformação do solo, é estabelecida a classificação de Solo Rural
(“aquele a que é reconhecida vocação para as actividades agrícolas, pecuárias, florestais
ou minerais, assim como o que integra os espaços naturais de protecção ou de lazer, ou
que seja ocupado por infraestruturas que não lhe confiram o estatuto de solo urbano”)
e de Solo Urbano (“aquele a que é reconhecida vocação para o processo de urbanização
e de edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanização
seja possível programar e os afectos à estrutura ecológica urbana, constituindo no seu
todo o perímetro urbano”) (CMVFX, 2018b, p.14). De acordo com o REOT de 2018, o
Solo Rural representa 76,42% do Município, e o Solo Urbano 14,15%. O Plano classifica,
ainda, os Espaços Canais e Outras Infraestruturas e identifica os Valores Culturais e as
Áreas de Risco ao Uso do Solo (Figura AVIII-1, do Anexo VIII). A Estrutura Ecológica
Municipal está representada na respectiva Planta de Ordenamento (Figura AVIII-3, do
Anexo VIII) e inclui a classificação de solos que consta do Artigo11.º do Regulamento do
PDM VFX (CMVFX, 2018b, p.15).

129
 IV. 4.4.4.3 Estratégia de Requalificação da Frente Ribeirinha de VFX

A frente ribeirinha surge como um espaço em transformação que se relaciona ao

longo de uma área praticamente plana na proximidade do rio (na margem direita) e,
visualmente, com a Lezíria (margem esquerda) e as encostas com relevos mais
acentuados. “Esta frente, enquanto área de relação privilegiada com o rio e adjacente à
linha férrea, agrega uma ocupação predominantemente industrial. Com um tecido
marcado pela transformação económica do concelho, integra áreas devolutas” (CMVFX,
2020b, p.37), algumas das quais já requalificadas (Anexo VI) e outras com propostas de
reconversão e regeneração. Estas razões fazem com que o município de VFX possua uma
estratégia, a longo prazo, para a requalificação da sua frente ribeirinha, cuja extensão
de cerca de 23Km apresenta uma oportunidade de transformação urbana (CMVFX,
2018c) para “a criação de espaços de lazer e de cultura e para a protecção e valorização
dos valores naturais, paisagísticos, patrimoniais e culturais ligados ao rio” (CMVFX,
2020b, p.41). Para além desta intervenção abranger as freguesias do Sobralinho, Alverca
do Ribatejo, Forte da Casa e Póvoa de Santa Iria, devolvendo a frente estuarina para
usufruto da população, tem como visão de futuro a ligação com o Parque das Nações,
envolvendo os concelhos de Loures e Lisboa nesta conexão intermunicipal (CMVFX,
2020b, p.41).

A estratégia de requalificação da frente ribeirinha de VFX assenta num conjunto

de princípios que visam: i) aumentar a relação da comunidade vilafranquense com o rio
“(…) apostando em acções de reabilitação e revitalização do espaço público e do
conjunto edificado que promovam a requalificação e modernização do espaço e
ambiente urbano, dando particular atenção aos territórios desfavorecidos em contexto
urbano”; ii) contribuir para as metas de descarbonização através de uma “(…) economia
com baixas emissões de carbono e o controlo da poluição sonora, que inclua a promoção
de mobilidade urbana multimodal sustentável em particular os modos suaves (…)”; iii)
reforçar a conexão entre infraestruturas verdes através da “(…) rede de parques
municipais e do sistema verde de conectividade entre eles, (…) através de ações que
promovam a recuperação e o equilíbrio dos ecossistemas, ampliando a capacidade de
sequestro de CO2, conferindo maior resiliência às frentes urbanas ribeirinhas”; e

130
aumentar a eficiência energética do município “(…) através de adoção de soluções
urbanas inteligentes complementadas com soluções inovadoras vocacionadas para a
melhoria do bem-estar dos cidadãos em diferentes áreas de atuação como sejam a
Governação, a Mobilidade, a Energia, o Ambiente e os Edifícios” (CMVFX, 2018c, p.11).

IV. 4.4.4.4 Plano Municipal de Ambiente

O Plano Municipal de Ambiente (PMA) da CMVFX estabelece uma orientação

estratégica para o investimento do Município na área do ambiente e sustentabilidade
até 2030 (CMVFX, 2021, p.8). O seu enquadramento tem um evidente fundamento na
Agenda 2030 das Nações Unidas, sendo que um dos (dois) objectivos é “Estabelecer e
implementar as ações necessárias para o cumprimento dos 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (…)” (CMVFX, 2021, p.20). Partindo do diagnóstico da
situação existente no município de VFX e na consulta às partes interessadas (CMVFX,
2021, pp.21-31), o PMA apresenta uma avaliação das necessidades visando “(…) dar
resposta a dois tipos de factores de risco ou oportunidade: climáticos e não climáticos”
(CMVFX, 2021, p.34), designadamente (quanto aos factores climáticos): (i) Precipitação
excessiva (cheias/inundações)/granizo; (ii) Subida do nível médio da água do
mar/estuário do Tejo; (iii) Vento forte e agitação marítima/estuário do Tejo; (iv)
Trovoadas/raios; (v) Ondas de calor, redução da precipitação média anual e seca; e (vi)
Temperatura baixa / Onda de frio (CMVFX, 2021, p.36). As medidas propostas no PMA,
em termos de prioridade de actuação, abrangem diversos eixos estratégicos que se
coadunam com os critérios de avaliação ponderados. Importa destacar a preocupação
acrescida, que se constata no topo das prioridades identificados, quanto à
implementação de infraestruturas verdes e reforço dos corredores verdes “(…) incluindo
a aplicação de soluções de base ecológica (…)” (CMVFX, 2021, p.44). Quanto ao aumento
da resiliência climática dos sistemas urbanos, o PMA identifica o risco enquanto fator
crítico de decisão da classificação e qualificação do solo na revisão do actual PDM (que
se encontra em desenvolvimento), a necessidade de adaptação e planeamento da
frente ribeirinha como resposta às mudanças no clima e a protecção costeira (CMVFX,
2021, pp.45-46).

131
 IV. 4.4.4.5 Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas
de VFX

Perante os fenómenos de incerteza climática, o PMAAC-AML constitui um

instrumento de grande importância para a definição e operacionalização destas
medidas a nível local, através da transposição do conhecimento produzido para os
Planos Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas.

No caso de VFX, o roteiro de elaboração do PMAAC VFX consiste em cinco fases:

(i) Aprofundamento metodológico e identificação de actores; (ii) Identificação de
cenário base de adaptação climática; (iii) Avaliação de impactos e de vulnerabilidades
sectoriais; (iv) Definição de estratégia de adaptação e definição de opções; e (v)
Definição de modelos e instrumentos de gestão, acompanhamento e monitorização
(CEDRU, 2021a, p.11).

À data da elaboração desta investigação, o PMAAC VFX encontra-se em

desenvolvimento na fase de definição da estratégia de adaptação. Segundo o quadro de
referência estratégico que consta do relatório da primeira fase, é constatado que, “(…)
devido à localização territorial do município, numa zona mais interior do território
metropolitano, e às suas características geográficas, geomorfológicas e aos padrões de
uso e ocupação do solo, Vila Franca de Xira constitui-se como um dos municípios da Área
Metropolitana de Lisboa em que a vulnerabilidade climática mais se irá agravar ao longo
deste século, em resultado das alterações climáticas. Este agravamento será
particularmente evidente ao nível da vulnerabilidade às situações de calor excessivo e
de seca meteorológica” (CEDRU, 2021a, p.43). O relatório da segunda fase define a
cenarização bioclimática de base de adaptação mediante a contextualização e análise
das principais características do clima nacional, regional e local e a sua evolução recente
e os cenários climáticos de médio e longo prazo para o município de VFX, segundo os
cenários RCP 4.5 e RCP 8.5 elaborados pelo IPCC, Fifth Assessment Report (AR5) (CEDRU,
2021b, p.9). A caracterização e avalização das condições climáticas actuais e da evolução
recente do clima no concelho de VFX permitiu uma constatação das tendências futuras
(Tabela 20).

132
 Tabela 20: Variáveis climáticas e respectivas tendências recentes no concelho.
Variável Tendências

Temperatura do ar “Média: A temperatura média anual teve uma tendência de subida

desde 1979, com uma tendência linear de quase +2ºC/século”.

Extremos térmicos “Dias muito quentes: A frequência anual tem tido uma tendência
de subida desde 1979, com uma tendência linear de cerca de cerca
de +2 dias/século”;

“Noites tropicais: A frequência anual teve uma tendência de subida

desde 1979, com uma tendência linear de cerca de quase +2
dias/século”;

“Dias de geada: Não foi identificada qualquer tendência com

significado estatístico”.

Precipitação “Precipitação total: Tendência de decréscimo desde 1979, com um

valor linear de cerca de - 80mm/século”;

“Dias com precipitação: Aumento do número de dias por década

com valores de precipitação diária superiores ao P95 do mês mais
chuvoso, e manutenção do número de dias por década com valores
de precipitação diária superiores ao P99 do mês mais chuvoso”;

“Seca: Ligeiro aumento da frequência de dias com balanço hídrico

negativo, ou seja, um ligeiro aumento da perda de água dos solos
por processos de evaporação”.

Vento “Aumento do número de observações de vento médio superior ao

P99 do mês mais ventoso na década de 2010, comparativamente
às décadas anteriores, com oscilações interdecadais acentuadas”.

Nível médio das águas do mar “Tendência de subida, com um valor linear de cerca de 3,1
mm/ano”.

“Espera-se um aumento do ritmo de subida em mais do dobro nas

décadas futuras, cifrando-se a subida do nível médio do mar para
2100 em cerca de 40 cm a 90 cm em relação à atualidade, com
referência a Cascais. (RCP4.5 vs. RCP8.5)”.

Fonte: Adaptado de CEDRU (2021b, p.41).

As projecções climáticas para VFX no horizonte temporal 2020-2100 apontam

para vários desafios e impactos esperados em diversos sectores, devido às mudanças no
clima previstas, nomeadamente: (i) “A subida da temperatura média anual, com
aumento da frequência de situações de calor intenso e diminuição dos episódios de
tempo frio, irão promover uma alteração nas condições térmicas, que terá impacto nos

133
sistemas ecológicos”; (ii) “O aumento claro da frequência de dias muito quentes, com
temperatura máxima superior a 35ºC, terá com certeza efeitos na saúde pública,
nomeadamente nos grupos populacionais mais sensíveis”; (iii) “O aumento da
frequência de noites quentes irá ter um impacto também significativo (…)”; (iv) “(…) uma
diminuição ligeira da precipitação anual e uma alteração do regime de precipitação no
sentido de uma maior torrencialidade”; (v) “(…) a conjugação da diminuição da
precipitação com o aumento do número de dias secos e subida da temperatura, irão
acentuar o défice hídrico. O clima da região já apresenta uma estação seca significativa,
mais acentuada entre maio e setembro, com um déficit hídrico anual importante.
Espera-se que haja uma extensão da estação seca e um agravamento do número de dias
secos e muito secos, assim como uma redução da extensão da estação húmida e da
frequência dos períodos de recarga de aquíferos (…)”; vi) a subida do nível das águas no
estuário do Tejo, “(…) irá colocar em risco as áreas ribeirinhas e a mais baixa altitude.
Há um risco de inundação crescente especialmente em preia-mar equinocial, assim como
de agravamento de eventuais situações de cheia no Tejo. Corre-se o risco de ruptura de
diques artificiais e perda de território, para além do avanço de massas de água salinas
para interior, com contaminação de solos e aquíferos”. (CEDRU, 2021b, p.57).

Os estudos de cenarização climática desenvolvidos no âmbito do PMAAC-VFX,

bem como as principais alterações projectadas nas variáveis climáticas “(…) apontam
para a possibilidade de agravamento, manutenção, ou até redução das vulnerabilidades
climáticas do território concelhio” (CEDRU, 2022, p.123). Para além dos principais
impactes negativos futuros que afectarão o concelho de VFX (Anexo IX), destacando-se,
no contexto da investigação, as alterações na distribuição territorial da biodiversidade,
transformações no comportamento dos ecossistemas, modificações no uso e ocupação
do solo, aumento da frequência de cheias rápidas e inundações em meio urbano,
aumento dos danos em equipamentos e infraestruturas, alterações no escoamento
superficial e na recarga dos aquíferos, alterações na biodiversidade e na paisagem
ribeirinha, afectação de espaços de recreio e lazer (CEDRU, 2022, pp.124-126), importa
enumerar alguns impactes positivos, nomeadamente: Aumento da produtividade de
alguns sistemas agrícolas, aumento das plataformas lodosas expostas na maré baixa,

134
aumento da atractividade dos espaços ribeirinhos no verão, entre outros (CEDRU, 2022,
pp.126-127).

As vulnerabilidades (actuais e futuras) do território de VFX (Anexo X)

identificadas no PMAAC-AML e que constam do relatório da terceira fase do PMAAC-
VFX são: (i) situações de calor excessivo e de seca meteorológica (em particular na área
da lezíria); (ii) risco de incêndio florestal e rural (potenciado pelo calor excessivo e seca
meteorológica); (iii) instabilidade de vertentes; (iv) cheias rápidas, cheias progressivas e
inundações estuarinas (“as zonas mais baixas serão afectadas pelo aumento das
situações de precipitação elevada e temporalmente concentrada e pela subida do nível
médio do mar”) (CEDRU, 2022, pp.128-130). Não se verifica vulnerabilidade à erosão
hídrica do solo ou a tempestades de vento (CEDRU, 2022, p.130).

IV. 4.5 Regeneração da Frente Ribeirinha: Perspectiva de stakeholders

As entrevistas semi-estruturadas foram efectuadas segundo os “grupos” e “tipos” de

stakeholders institucionais (descritos na tabela AI-1 do Anexo I) e de acordo com os
guiões de entrevista (tabelas AI-2, AI-3 e AI-4 do Anexo I). Os comentários específicos
divulgados não são atribuídos a nenhum entrevistado. Pretende-se analisar e contribuir
para o debate em torno da situação real, no contexto institucional em que se insere o
trabalho de investigação. Por conseguinte, tendo como referência as oito questões
colocadas (nas nove entrevistas efectuadas das quinze planeadas) sistematizaram-se as
seguintes categorias temáticas, a partir das quais é apresentado o tratamento das
respostas obtidas numa perspectiva de correlação de conteúdos: (i) Pertinência da
intervenção e do OT na resposta às mudanças climáticas; (ii) Condições e Preocupações
a integrar nos IGT; (iii) Importância e orientações do PMAAC-VFX; (iv) Circularidade
urbana a partir de territórios brownfield; (v) Estratégias de Eco-urbanismo para a
regeneração das funções ecológicas; (vi) Envolvimento de stakeholders.

IV. 4.5.1 Pertinência da intervenção (C.01)

Na perspectiva do município, a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX é

essencial para que a população se aproprie da margem e se reforce a interconexão entre

135
concelhos contíguos, sendo fundamental um planeamento para as áreas mais
vulneráveis (sobretudo os espaços urbanos que confinam com essa frente) com o
objectivo de proteger e permitir, ao mesmo tempo, actividades de lazer e serviços.
Ainda segundo o entendimento municipal, essa regeneração será determinante para o
futuro do concelho naquilo que deverá ser o seu papel na AML através de duas
dimensões que se complementam: (i) o que poderá significar o estuário do Tejo e as
suas margens para a população; e (ii) as transformações inovadoras a partir de áreas
industriais obsoletas para gerar novas dinâmicas urbanísticas e socio-económicas. É
afirmado que a forma como os territórios brownfield serão requalificados reposicionará
a Frente Ribeirinha e o concelho no estuário do Tejo. O município reforça a vontade de
Regeneração da Frente Ribeirinha e de interligação dos seus 23Km referindo que
diversas ligações ribeirinhas encontram-se já executadas através de parques lineares
que devolvem a frente estuarina à população e privilegiam a adaptação às AC,
considerando como estratégia futura a articulação dessa intervenção (investimento
público) com a intervenção (investimento privado) na antiga fábrica da Solvay
(actualmente com a produção de algas e, numa perspectiva de longo prazo, também
com a produção de energia), a partir da qual novas dinâmicas territoriais e experiências
urbanas inovadoras poderão emergir.

A CCDR-LVT reconhece o esforço do município na desocupação da Frente

Ribeirinha e na reabilitação de algumas áreas degradadas. Mas, dada a persistência de
edifícios vazios e ocupações industriais, na perspectiva deste organismo periférico da
administração directa do Estado, no âmbito da problemática associada às AC, é sempre
preferível que estes territórios venham a ser planeados e reabilitados no sentido da
desobstrução ou de ocupações compatíveis com a SNM.

Para a consultora externa do município, responsável pela elaboração do PMAAC-

VFX (CEDRU), embora se saiba, através da cenarização climática e da projecção de
vulnerabilidade futuras para o concelho, que as AC terão maior impacto em zonas
recuadas da margem, será prudente adoptar medidas de salvaguarda de ocupação
dessas áreas, à partida, inundáveis. Esta entidade refere que (i) na margem esquerda, a
SNM traz a maré mais a norte o que aumenta o nível de salinidade, originando a perda

136
de capacidade e de condições agrícolas na lezíria e nos mouchões e que (ii) na margem
direita, considerando as ondas de calor um dos efeitos mais impactantes no território
de VFX, o desafio de regeneração é elevado, na criação, por exemplo, de estruturas
verdes que amenizem as temperaturas.

A AML também destaca o empenho do concelho de VFX, considerando que está

na vanguarda quanto ao que deverá ser assumido para a valorização da frente estuarina
dos municípios, atendendo às suas vulnerabilidades. No entanto, defende um estudo
aprofundado que reuna consenso técnico e científico quanto à SNM do Rio Tejo (para
melhor conhecimento dos consequentes impactos) e que na relação entre os municípios
contíguos, a problemática das AC tem de ser encarada no contexto local, assegurando
um enquadramento inter-municipal e até à escala metropolitana. Esta abordagem é
também partilhada pela DGT, para quem essa articulação e compatibilização permitirá
melhor programação e distribuição dos investimentos. Como município integrado na
AML, deverá considerar os referenciais estratégicos aos níveis europeu, nacional e
regional para que oriente os fundos de política de coesão e seja inspirador para uma
coordenação multinível e intersectorial (pois um dos grandes problemas do
desenvolvimento territorial é a não articulação de políticas e acções entre todos os
sectores).

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) enfatiza a importância de garantir uma

maior resiliência dos territórios e a adoção de medidas para os efeitos já considerados
comuns (cheias, tempestades e fenómenos meteorológicos extremos), através da
concertação dos actores envolvidos (ou a envolver), resultando em abordagens
integradas. A APA constata que começamos a relacionar-nos, de uma forma mais
evidente, com a frente ribeirinha e com o evento da Jornada Mundial da Juventude
(agosto de 2023), os concelhos de Loures e de Lisboa estão envolvidos nesta
regeneração urbana, o que poderá ser (mais) uma oportunidade de conjugação de
vontades e benefícios. Esta entidade refere a importância da Regeneração da Frente
Ribeirinha de VFX a partir da incorporação de NbS que, para além de potenciar a
protecção da biodiversidade e recuperação de zonas ribeirinhas degradadas, contribuirá
para a mitigação e a adaptação (às AC) e consequente descontaminação dos solos.

137
 IV. 4.5.2 Ordenamento do território na resposta às mudanças climáticas (C.01)

Para o município, uma das prioridades de actuação em OT deverá ser “não

ocupar” as zonas mais vulneráveis e as que estão ocupadas deverão ser “protegidas”,
possivelmente, através de sistemas de engenharia. Por isso, a revisão do actual PDM é
tida como fundamental para regulamentar o uso do solo nestas áreas. O
enquadramento municipal destaca o Plano Municipal de Ambiente pelo seu carácter
estratégico do ponto de vista ambiental, para um melhor entendimento dos recursos
naturais existentes e das prioridades de salvaguarda e valorização.

A consultora externa do município para a elaboração do PMAAC-VFX afirma que

para não se perder território ao longo desta margem, terá de se fazer um dique de
protecção (há territórios em que a inundação será permanente e inevitável), reforçando
que em territórios brownfield a solução passa, também, pela mesma solução, para que
a contaminação não se expanda para as águas ou, não existindo uma refuncionalização
dessas áreas, terá de se descontaminar e permitir, de uma forma natural, a inundação.
Na perspectiva da CEDRU, será mais complexo intervir na zona a Sul (onde está
localizada a fábrica Cimpor) e nas frentes urbanas de Alhandra e VFX que têm
construções muito próximas das margens (designados como aglomerados ribeirinhos).

A CCDR-LVT evoca os contributos do OT na resposta às AC, nomeadamente no (i)

mapeamento dos riscos (através de cartas de susceptibilidades, definição de usos
interditos ou usos compatíveis e relocalizações, que implicam mais encargos), na (ii)
definição do modelo territorial quando se definem as localizações para as populações e
para as actividades (dimensão de aglomerados, densidades, usos mistos, mobilidade
sustentável), na (iii) valorização dos serviços dos ecossistemas (como podem ser
integrados na perspectiva de mitigação e adaptação - se reflectirmos sobre os benefícios
das estruturas ecológicas municipais ou das infraestruturas verdes, no caso de VFX, as
áreas de sapal podem ter um contributo valioso na regulação climática, sequestro de
carbono e na resposta a eventos extremos), na (iv) eficiência térmica dos edifícios quer
do ponto vista de produção energética a partir de fontes de energia renovável de grande
escala e pequena escala (microgeração e comunidades de energia de proximidade), na
(v) eficiência hídrica, do solo, dos materiais (onde se insere o tema da economia circular)

138
e da energia. Ainda ao nível regional é considerado que uma gestão eficiente dos
recursos, nomeadamente a partir da reutilização e refuncionalização de territórios
brownfiled (em alternativa à construção nova), trará sempre um contributo ao OT.

A AML exemplifica que, em áreas urbanas “semi-ordenadas”, não a preocupação

com as questões de ventilação e sombreamento, constatando que há exemplos ao nível
metropolitano onde a diferença de temperatura entre áreas urbanas e áreas
desocupadas, parques urbanos, entre outros espaços pode chegar a 10 graus e num raio
de 500 metros entre dois sensores. Para esta entidade intermunicipal o OT tem de ter-
mais, atenção a estas “camadas” e às AC, prevendo espaços -- mais arborizados e que
tenham em consideração a ventilação natural dominante (corredores de ventilação)
para se combater, por exemplo, o efeito de “ilhas de calor”, que têm impacto em
ambiente urbano e no conforto térmico das populações.

No entendimento da APA, no caso da reconversão dos territórios brownfield que

possam estar contaminados, estamos a falar de zonas de cheias acrescida pelas
vulnerabilidades que advêm das AC. Nesse sentido, terá de haver uma abordagem “win-
win” que permita resolver problemas sem constituir outros e que, partindo da
multiplicidade de benefícios que essa transformação poderá originar, esses terrenos
deverão ser reconvertidos para constituir uma área de buffer, ou re-naturalizados, a
partir de soluções de base natural, criando condições ao nível da melhoria da resiliência
destes territórios e, ao mesmo tempo, resolvendo passivos ambientais. A Agência
Portuguesa do Ambiente considera que, ao proceder-se a esses processos de
descontaminação (que possivelmente não poderão abranger a totalidade das áreas por
constituírem investimentos elevados), aumentará a qualidade dos solos em termos de
matéria orgânica para colocação de vegetação, permitindo a protecção dos cidadãos,
dos bens e das áreas costeiras (pela redução da erosão). Acrescenta, ainda, que na
dimensão do OT, a adaptação às AC exige maior responsabilização dos municípios e a
especificidade dos territórios assim o impõe, existindo um longo caminho a percorrer
quanto à mitigação, tendo em consideração que essas estratégias estão definidas à
escala nacional e não local (o que justifica a falta de capacidade de investimento nessa
área). A APA defende que, tendencialmente, tudo o que está nos planos de adaptação

139
deveria ser revertido para os IGT para garantir a compatibilização com aquilo que são os
usos do solo.

Na perspectiva da DGT, considerando a dimensão da política nacional, o PNPOT

caracteriza o território nas várias perspectivas (definição dos riscos, das potencialidades
e dos desafios que temos de enfrentar) e embora identifique, claramente, os dez
desafios em OT, na maioria das vezes, a visão que se pretende para o desenvolvimento
do território, à escala regional e local, está um pouco difusa. No entanto, este serviço
central da administração directa do Estado estabelece uma correlação entre o programa
do governo (cujo objectivo é promover a coesão territorial e a sustentabilidade
ambiental) e o PNPOT (que estabelece que o ordenamento do território, o planeamento
e o urbanismo deverão contribuir para a valorização dos espaços urbanos) pelo que,
nessa interdependência, a componente da valorização do espaço urbano deve ser
considerada nos IGT (PROT-AML, PDM, PU e PP), sendo que a regeneração de uma
Frente Ribeirinha está, sem dúvida, neste nível de entendimento.

IV. 4.5.3 Condições e preocupações a integrar nos IGT (C.02)

Segundo o entendimento da CMVFX, vários documentos deverão orientar a

revisão do actual PDM, nomeadamente: (i) o Plano Municipal de Ambiente que
apresenta um conjunto de orientações relevantes ao nível do sistemas naturais que
caracterizam o concelho; (ii) o PMAAC-VFX que se encontra em desenvolvimento (na
fase de definição de estratégias de adaptação) e que identifica os riscos e
vulnerabilidades do território, sendo que as medidas e acções para a adaptação deverão
ser integradas nos IGT; e (iii) o Plano de Energia e Clima, também em elaboração, que
será um instrumento decisivo para a definição das orientações estratégicas rumo à
neutralidade carbónica do concelho. É afirmado que a proposta de revisão do PDM é
muito clara em identificar os espaços devolutos e outras áreas que, não sendo
devolutas, deverão ser transformadas para outros usos. E, em simultâneo com essa
intenção de circularidade dos recursos disponíveis, outro dos objectivos do actual
executivo municipal é promover, entre o tecido empresarial do concelho, o
desenvolvimento das diversas actividades tendo como referência os princípios de
economia circular, potenciando a inovação. É um facto que a margem esquerda e a

140
margem direita têm as suas particularidades. Por conseguinte, estando a margem
esquerda inserida na RNET, é fundamental a sua protecção e valorização. No entanto, o
município constata que é incontornável que a salinidade nos terrenos da lezíria e dos
mouchões está a atingir proporções cada vez maiores, afectando a sua capacidade
agrícola e que as projecções evidenciam o aumento dessa tendência, perspectivando-se
que caso não haja rentabilidade privada o Estado terá de assumir a manutenção destas
estruturas de alto valor de avifauna na AML. Outro tema considerado crítico para a
CMVFX tem a ver como o município e as restantes entidades envolvidas deverão abordar
o risco associado com as “áreas inundáveis”. Em 2007, a CMVFX encomendou ao LNEC
um estudo hidrológico do concelho, no âmbito do PDM à data, para identificar a cheia
do Tejo e a cheia rápida das ribeiras (áreas inundáveis). Mas, coloca-se em discussão
como é que o município irá agir sobre estas áreas, o que se vai permitir e de que forma
vai regular em solo urbano. O actual executivo municipal assume a existência de regras
que evidenciam alguma permissividade, na perspectiva do que está edificado em área
inundável poder ser substituído (dando resposta a áreas devolutas ou obsoletas), no
entanto, considera que, estabelecendo-se um regime legal demasiado condicionador
nestas áreas, seguramente irá resultar em territórios - sem pessoas, constituindo -
passivos ambientais, que não terão rentabilidade de investimento e sobre os quais o
Estado não terá interesse em intervir.

Na perspectiva da CEDRU, é preciso assumir que nas áreas com riscos de

natureza hidrológica, a prioridade deverá ser a sua não edificação e se não existir risco
hidrográfico elevado deverá prever-se, em regulamentos, a construção adaptada que
tenha cotas de “não inundação” (vazamento de pisos térreos, construção em estacaria,
entre outros). No entanto considera que em territórios brownfield industriais /
portuários a primeira preocupação crítica tem a ver, precisamente, com os riscos
hidrológicos e o eventual potencial de contaminação. No que refere à questão das
temperaturas elevadas e ondas de calor, esta entidade considera que, (i) ao nível do
espaço público, é urgente promover uma qualificação de todas estas áreas ribeirinhas,
conferindo uma função social com ligações e canais (pedonais) bem arborizados que
facilitem a conexão entre os centros dos aglomerados urbanos e estes espaços de lazer
e que (ii) ao nível das áreas industriais é premente uma arquitectura mais eco-eficiente

141
e uma adaptação dos espaços envolventes (caracterizados por áreas artificializadas –
estacionamentos, áreas pavimentadas e impermeáveis) com mais arborização e melhor
conforto térmico que mitiguem os gradientes térmicos. Outra preocupação da
consultora externa do município para a elaboração do PMAAC-VFX tem a ver com a
protecção das infraestruturas existentes (a ferrovia localizada junto da margem, por
exemplo).

A AML destaca o Guia para a integração da adaptação no planeamento

municipal, intermunicipal e metropolitano desenvolvido por esta entidade, reforçando
que, embora não seja um documento de carácter vinculativo, apresenta um conjunto
de recomendações que deverão ser consideradas nos PDM.

Para a CCDR-LVT os IGT deverão acautelar a compatibilidade do uso, ocupação e

transformação do solo com os riscos identificados, garantindo uma maior eficiência na
gestão dos recursos disponíveis: (i) reutilização de edifícios devolutos ou obsoletos (se
não estiverem localizados em áreas de grande susceptibilidade); (ii) valorização dos
serviços dos ecossistemas, naquilo que poderá ser o seu contributo para o sequestro de
carbono e criação de mais “mancha verde”, sendo que a concretização da estrutura
ecológica do PROT-AML, que já estava prevista, considera-se fundamental na dimensão
intermunicipal.

Por conseguinte, para a APA é necessário que não sejam criados outro tipo de
riscos a partir do IGT, porque o objectivo da compatibilização dos instrumentos é,
precisamente, o oposto. Constata, ainda, que será importante existirem medidas que
mitiguem as emissões na Frente Ribeirinha (zonas para peões e para mobilidade suave,
evitar a circulação de veículos a combustão, entre outras) criando, na medida do
possível, um conjunto de estratégias (baseadas em sistemas naturais) que possam dar a
oportunidade às pessoas de estarem em sintonia com a natureza e com o rio Tejo.

Na perspectiva da DGT, os IGT deverão abandonar a componente (quase

exclusivamente) proibitiva (e ao nível dos PDM isso é muito evidente) e ter a
componente da visão estratégica, inspiradora para a actividade económica e para a
promoção da qualidade de vida das pessoas. Outro aspecto realçado quanto aos IGT é a

142
sua complexidade e diversidade que muitas vezes leva à “não acção”. Como um serviço
central da administração directa do Estado (integrado na área do governo da Coesão
Territorial), esta entidade releva a importância de, através dos IGT, contribuir-se para a
diminuição dos desequilíbrios e desigualdades territoriais e para o desígnio europeu e
nacional que conduza a uma maior Coesão Territorial. Outros desafios (que constam do
PNPOT) são referenciados, como é o caso da gestão dos recursos naturais de forma
sustentável e a promoção de um sistema urbano policêntrico (visto que VFX integra a
AML).

IV. 4.5.4 Importância e orientações do PMAAC-VFX (C.03)

A CMVFX assume que o PMAAC-VFX tem a sua importância como estratégia para
a salvaguarda dos equipamentos, bens da cidade, infraestruturas e saúde da população.
No entanto, não sendo as inundações identificadas como o principal risco, mas sim as
ondas de calor, a adaptação do espaço público é um tema sensível e preocupante,
garantindo o município ter revertidas estas preocupações na revisão do actual PDM.

Também a CEDRU tem este Plano como de extrema importância, dada a grande
diversidade territorial em VFX, que resulta num elevado grau de vulnerabilidade e de
exposição a uma série de riscos climáticos: (i) a importância ao nível agrícola que remete
para o problema da seca extrema (que tende a agravar-se) e a (ii) existência de maciços
florestais com risco de incêndio elevado (que importa salvaguardar). Por isso o PMAAC-
VFX é importante para criar a sensibilização e preocupação em torno destas matérias,
sendo, também, uma oportunidade para a regeneração e funcionamento bioclimático
destes territórios (aglomerados urbanos e ribeirinhos com défice de estruturas verdes e
presença de linhas de água artificializadas) e salvaguarda da ocupação de toda a Frente
Ribeirinha. Por conseguinte, é afirmado que o PMAAC-VFX pretende desencadear um
conjunto de acções de curto prazo, centradas nos riscos actuais, com resultados
múltiplos (melhorar a qualidade do ambiente urbano, do espaço público e adaptar o
território). Apesar dos PMAAC não terem um carácter obrigatório e regulamentar, a
CEDRU considera que a sua metodologia estabelece prioridades em como as medidas
de adaptação podem ser incorporadas no PDM através de: (i) Estratégia no
Planeamento, (ii) Dimensão regulamentar (condicionantes), (iii) Dimensão operacional

143
(por exemplo, como se vai fazer a construção do dique de protecção e engenharia
natural) e (iv) Dimensão de governança (envolvimento de stakeholders).

Na perspectiva da entidade metropolitana, para os municípios que integram a

AML, o PMAAC-AML foi indutor para a elaboração do instrumento municipal (visto que
o modelo de governança da AML não permite actuar, directamente, nas políticas
territoriais dos municípios). É constatado que o caso de VFX foi um exemplo disso
mesmo, pelo facto de ter iniciado o caminho no Pós PMAAC-AML e, coincidentemente,
ter a oportunidade de financiamento através do mecanismo financeiro plurianual
europeu EEA Grants55, que permitiu o apoio financeiro para elaborar o seu próprio
Plano. É realçada a relevância do desenvolvimento do PMAAC-VFX como documento
orientador e reforçado que terá ainda mais importância que seja executado. Segundo
esta entidade intermunicipal, o PMAAC-VFX, para além de dirigir-se às pessoas e ao
território na Frente Ribeirinha da margem direita, terá de considerar o impacto que a
SNM (nomeadamente os processos de salinização que daí poderão advir) nos territórios
agrícolas da margem esquerda, que assumem uma posição estratégica à escala
metropolitana. Quanto ao facto destes Planos não constituírem um carácter
regulamentar, a AML pressupõe a sua importância na revisão dos PDM, na medida em
que as Frentes Ribeirinhas são as que mais vão “sofrer” com as restrições que estes
Planos de Adaptação às AC estabelecem como necessárias. A título de exemplo, é
referido que será impensável construir-se uma Fundação Champalimaud onde está
actualmente ou existir outro tipo de construções neste tipo de zonas que estão
susceptíveis, muito em breve, à SNM, levando a que daqui a 40 ou 50 anos, os edifícios
ou equipamentos localizados nessas áreas tenham de ser relocalizados.

55 “Através do Acordo do Espaço Económico Europeu (EEE), assinado na cidade do Porto em maio de
1992, a Islândia, o Liechtenstein e a Noruega, são parceiros no mercado interno com os Estados-
Membros da União Europeia. Como forma de promover um contínuo e equilibrado reforço das relações
económicas e comerciais, as partes do Acordo do Espaço Económico Europeu estabeleceram
um Mecanismo Financeiro plurianual, conhecido como EEA Grants, através do qual a Islândia, o
Liechtenstein e a Noruega apoiam financeiramente os Estados membros da União Europeia com
maiores desvios da média europeia do PIB per capita, onde se inclui Portugal”. Fonte:
https://www.eeagrants.gov.pt/pt/eea-grants/

144
 A CCDR-LVT considera que, para além da vantagem destes Planos serem
financiados, são úteis porque criam um pensamento estratégico intersectorial (entre
entidades externas e o corpo técnico e político das Câmaras Municipais) e
interdepartamental (envolvendo os diversos serviços e departamentos do município).
Salienta que, sendo um Plano Municipal e tendo em conta a sua escala e o compromisso
político que requer, traz as decisões para a esfera pública e dos cidadãos, criando maior
participação (comparando com a escala metropolitana), o que, à partida, trará
benefícios e contributos para a tomada de decisão. A CCDR-LVT reflecte, ainda, sobre as
orientações estratégicas que cada município tem ao seu dispor (focadas mais na
mobilidade, ou mais na infraestrutura verde, ou no aumento do coberto arbóreo),
constatando que, embora a ideologia que estiver subjacente à governação do município
poder constituir ou não uma barreira ou um desafio, a cultura de adaptação está muito
enraizada nos municípios, nos técnicos e nos políticos (e isso é muito evidente na área
metropolitana), considerando, dessa forma, que um dos desafios de implementação do
PMAAC nos PDM é a vontade ideológica. No entanto, na perspectiva da AML, as obras
de adaptação (“a sério”) que contribuam, de facto, para o controlo de cheias e
inundações (por exemplo), são obras que exigem uma elevada capacidade de
investimento em redes de águas pluviais (sendo pouco apetecíveis para os eleitos, pela
falta de visibilidade dessas infraestruturas). Embora a CCDR-LVT considere o PMAAC-
VFX um instrumento que vai dar suporte para a actuação no território e a partir do qual
os municípios terão de ter a capacidade de traduzir essas orientações em regulamentos
de âmbito local, o PDM define o uso, ocupação, e transformação do solo, mas tem
limitações no âmbito da sua intervenção, implicando que nem tudo pode ou deve ser
integrado nesse IGT (devendo ser, também, através de regulamentos municipais ou
planos estratégicos por exemplo).

No entendimento da APA estes Planos são importantes para trazerem

estratégias de adaptação à medida das necessidades das pessoas e aos problemas reais
que o território enfrentará. Por essa razão é referido que, através do PMAAC-VFX, o
município deverá estabelecer a sua programação e o seu orçamento, permitindo definir
as acções prioritárias a desenvolver no seu território (não só na zona ribeirinha de VFX,
mas também na restante área do município). A Agência Portuguesa do Ambiente

145
considera que, com o tempo, a operacionalização destes Planos terá de ser mais
evidente, até porque a Lei de Bases do Clima56, aprovada em dezembro de 2021, é o
primeiro passo que impõe os Planos de Acção Climática para os municípios e para as
regiões, ainda que sem o vínculo desejado.

A DGT destaca as transformações que podem decorrer deste processo

participativo de elaboração destas estratégias, através de um trabalho em “rede” e de
“cocriação” inexistente nos IGT dos municípios. A problemática da implementação é um
aspecto crítico a ter em consideração. O problema poderá passar pelo carácter
regulamentar proibitivo que condiciona a acção/implementação. No entanto, pode
perspectivar-se que a solução passa pela nova forma de trabalharmos em proximidade
e em rede. A falta dessa cooperação e entendimento dos problemas reais poderá ser a
razão de muitos dos Planos ficarem no papel e não darem uma resposta concreta e
necessária aquilo que deveriam ser contributos válidos para o desenvolvimento do
território e para as pessoas.

IV. 4.5.5 Circularidade urbana a partir de territórios brownfield (C.04)

Embora os serviços técnicos municipais entendam que as transformações

inovadoras a partir de áreas industriais obsoletas resultarão em novas dinâmicas
territorias, consideram que a requalificação ambiental exigida pela recuperação de solos
contaminados apresenta dois grandes desafios (disposição dispersa no território e
carácter privado destas propriedades), assumindo que se forem identificadas quatro ou
cinco propriedades contíguas, que permitam uma intervenção conjunta, pode-se
ponderar a descontaminação pela escala / rentabilidade. Segundo o município, o facto
de todas estas propriedades serem privadas (excepto o antigo complexo da marinha
adquirido pela autarquia), a implementação de processos de descontaminação

56
A Lei de Bases do Clima (Lei n.º 98/2021), aprovada pela Assembleia da República em 31 de dezembro
de 2021, vem consolidar objetivos, princípios e obrigações para os diferentes níveis de governação para
a ação climática através de políticas públicas e estabelece novas disposições em termos de política
climática. A Lei de Bases do Clima veio assim estabelecer um conjunto de obrigações relativas à
necessidade de desenvolvimento de novos instrumentos da política climática, entre os quais se destacam
os Planos Regionais de Ação Climática e os Planos Municipais de Ação Climática (Art.º 14.º - Políticas
Climáticas regionais e locais). Fonte: https://dre.pt/dre/detalhe/lei/98-2021-176907481.

146
implicará a capacidade de envolver os investidores no momento certo e de a CMVFX, a
montante, ter planeado o que quer para o território.

Para a CEDRU o território apresenta uma apetência logística muito grande e

diversa que resulta na fragmentação existente, sendo que a realidade territorial fica
muito condicionada por essas infraestruturas e porque a extensão do território e a sua
conectividade vai criar conflitos com diversos actores económicos. No entanto, a AML
considera que, apesar de ainda permanecerem algumas áreas industriais, a CMVFX tem
feito muito bem a conjugação entre áreas de fruição com essas indústrias que ocupam
essa frente, articulando a economia com áreas de lazer.

Na perspectiva da CCDR-LVT, a fragmentação da Frente Ribeirinha de VFX é, de

facto, um problema identificado quanto à falta de distribuição de zonas verdes e do
papel ecológico que possam ter, afastando a presença de muitas espécies. Embora seja
assumido que os territórios brownfield poderão potenciar estratégias de adaptação, por
serem áreas degradadas e abandonadas a partir das quais será, naturalmente, mais fácil
para o município inovar e transformar, esse carácter fragmentário poderá condicionar a
consolidação de uma conectividade ecológica até porque toda a frente corresponde a
propriedades privadas (o que poderá implicar mecanismos de atractividade
compensatória e tempo de negociação alargado). Analisando a fragmentação como uma
oportunidade, a CCDR-LVT considera que o “modelo metapopulacional” funciona bem
para diversas espécies (vegetais e animais) e que, habitualmente, é utilizado neste tipo
de territórios e que serve precisamente para habitats fragmentados, mas que permitem
a migração. Este sistema pressupõe um polo populacional principal e outros polos
populacionais de menores dimensões distribuídos ao longo do território. Quando se
pensa na regeneração de territórios brownfields, existentes ao longo desta Frente
Estuarina, a lógica deste modelo pode ser replicada, potenciando a presença de espécies
que possam ter utilidade para a adaptação e mitigação climática (afirma a CCDR-LVT).

Na óptica da economia circular e da circularidade de recursos, é considerado que

o reaproveitamento destes territórios (com usos temporários, espaços de coworking
colaborativos ou espaços de inovação e desenvolvimento) é uma oportunidade para a
ecologia e para o sistema urbano da cidade que inclui os sistemas naturais. Na

147
perspectiva desta entidade, a ocupação de territórios existentes já comprometidos em
oposição ao desenvolvimento de greenfields, que teria como consequência o consumo
de recursos (nomeadamente solo) e o aumento de fluxos de mobilidade, energia e
materiais. Neste sentido, será de grande utilidade conciliarem-se estas duas
perspectivas (o “modelo metapopulacional”, do ponto de vista do equilíbrio ecológico e
dos habitats, com a circularidade de recursos existentes).

Segundo a Agência Portuguesa do Ambiente, os territórios brownfield são um

problema porque constituem uma barreira na relação da cidade com o rio e pelo facto
de estarem associados a passivos ambientais. Ainda assim, considera que a intervenção
nestes espaços deverá ser ponderada numa perspectiva de investimento de futuro
(recuperação destes territórios, através de soluções de base natural, para maior
resiliência às AC e protecção da biodiversidade) em alternativa a uma visão apenas
centrada nos custos (numa lógica de descontaminação). Para a APA, a implementação
de hortas urbanas, por exemplo, poderá potenciar diversas oportunidades (recuperação
do solo para evitar a sua erosão e minimização dos efeitos provocados por inundações
e cheias), podendo a adaptação, nestes casos, beneficiar o envolvimento da
comunidade Vilafranquense na criação de valor nas múltiplas acções.

A Direcção Geral do Território (DGT) destaca a presença privilegiada de VFX na

AML (pelas suas características rurais, pela sua localização no estuário do Tejo,
infraestruturas industriais e proximidade com o caminho de ferro). Nesse
entendimento, no caso do reaproveitamento de territórios, à escala local, pautados por
um imaginário identitário industrial, de actividade produtiva e transformadora, a
questão da “re-industrialização”, com pressupostos de circularidade de recursos
(incluindo o aproveitamento da ferrovia para o desenvolvimento de “hubs
multimodais”, por exemplo), poderá ter um carácter dinamizador e transformador.
Segundo este serviço central da administração do Estado, será interessante uma
intervenção conjunta (i) ao nível da ferrovia e a sua interconexão com espaços
multifuncionais e multimodais que se desenvolvam ao longo desse eixo e (ii) ao nível de
uma agricultura de proximidade e da presença de bacias de alimentação, que fortaleçam
as relações urbano-rurais.

148
 IV. 4.5.6 Estratégias de Eco-urbanismo para a regeneração das funções
ecológicas (C.05)

Na resposta em como a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX poderá adoptar

um conjunto de princípios para a protecção, (re)estabelecimento e a conectividade
ecológica a partir de territórios degradados ou artificializados, o município considera
que, na perspectiva do valor ecológico dos territórios em oposição ao seu carácter
obsoleto, o equilíbrio financeiro é mais importante antes de tudo e, neste sentido, tem
de se procurar pela valorização dos ecossistemas. A consciencialização de que todo o
território não ocupado tem um determinado serviço de ecossistema associado e em
função disso conseguir atribuir-lhe uma quantificação monetária será de alguma
complexidade, mas é premente acontecer (afirma a CMVFX).

Já para a CEDRU, as estratégias de Eco-urbanismo deverão ser entendidas

mediante uma visão sistémica que evidencie a ligação entre a Frente Ribeirinha e os
aglomerados urbanos através de corredores verdes e azuis, consolidação e
enquadramento da paisagem natural em áreas industriais, definição da estrutura
ecológica urbana e valorização dos serviços dos ecossistemas. Nesta visão de
regeneração, a libertação do território obsoleto ou em desuso, transformando-o num
espaço naturalizado, será primordial.

Considerando o Estuário do Tejo como o suporte no qual assenta a

biodiversidade da região, a CCDR-LVT evoca a necessidade de protecção dos
ecossistemas, a recuperação dos sapais (que constituem um importante ecossistema
para o sequestro de carbono) e outros habitats ribeirinhos para a preservação de
espécies aquícolas e avifauna. Esta entidade afirma, ainda, que não menos importante
será a recuperação de actividades que estavam associadas ao Estuário do Tejo, como é
o caso da produção de ostra (dependente da qualidade da água do Tejo e do tratamento
dado aos afluentes assim como ao tratamento que se faz em áreas ribeirinhas), podendo
traduzir-se em múltiplos benefícios. Sendo que um dos três corredores ecológicos
fundamentais desta região segue no eixo de direcção de Lisboa ao longo do rio Tejo para
VFX a CCDR-LVT considera que a “saúde” do Estuário do Tejo é, absolutamente,
fundamental para o que os municípios pretendem fazer nas zonas costeiras (ao nível da

149
adaptação e mitigação) e que, para este corredor continuar a existir, é indispensável
esta articulação e uma política pública e metropolitana que envolva as entidades ao
nível intermunicipal e regional (CCDR, AML e APA) para acções consertadas.

Para a AML as estratégias de desenvolvimento territorial da Frente Ribeirinha,

numa perspectiva de adaptação às AC, nomeadamente quanto à SNM, dependem, em
parte, de uma abordagem consensual relativamente aos dados científicos disponíveis.
Para esta entidade metropolitana, os vários estudos que cenarizam a SNM (LNEC, IGOT,
Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, entre outros), baseados em
pressupostos e metodologias diferentes, originam a previsão de cenários até 2100
completamente diferentes. Por conseguinte, defende que é urgente a elaboração de um
estudo integrado e com uma equipa científica que estabeleça os mesmos parâmetros
de análise, para perceber, com maior evidência, como o rio se irá comportar e como as
margens irão ser afectadas em determinado horizonte temporal, para que os municípios
disponham dessas ferramentas e procedam a estratégias de adaptação, de uma forma
articulada e com maior rigor.

No entendimento da DGT a maior parte das pessoas assume as potencialidades

resultantes da conectividade ecológica e restauração dos sistemas naturais (quer sejam
para potenciarem bacias alimentares de proximidade, património natural, valorização
paisagística, quer sejam que benefícios poderão trazer para a economia e para o
desenvolvimento dos territórios) não como vantagens, mas como factores de perda de
direitos (no uso, ocupação e transformação do solo). E porque determinada intervenção
poderá ter resultados consequentes, se pensarmos numa estratégia integrada e de
criação de valor, talvez se consiga inverter essa tendência, intervindo-se no território
sem colocar em causa os seus valores naturais que são tão sensíveis, de proteger e
valorizar.

Quanto a estratégias de Eco-urbanismo, a APA salienta que deverá de haver uma

apetência crescente pela implementação de NbS (que acaba por ser uma das exigências
nas candidaturas a fundos e incentivos financeiros, segundo afirmação do município),
que resultem na reposição das galerias ripícolas, na manutenção das vertentes, na

150
criação de bacias de retenção naturais e em outras soluções de recarga de aquíferos que
possam criar, simultaneamente, condições para o desenvolvimento da biodiversidade.

IV. 4.5.7 Envolvimento de stakeholders (C.06)

O município considera que, no contexto da governança territorial, a temática das

AC tem ganho crescente importância (e tem sido um ensinamento) na forma como todas
as partes interessadas se envolvem e partilham conhecimento e como essa capacitação
é fundamental para a sensibilização de todos os actores quanto a um futuro que, apesar
de incerto, é de todos. A integração dos agentes locais no Plano, através da participação
nos workshops para uma maior e melhor percepção acerca das AC, é fundamental para
que se revejam nele e acompanhem o seu processo de desenvolvimento (confirma o
município). Ainda na perspectiva municipal, é considerado que a consciência das
populações é determinante na decisão da administração local.

A consultora externa do município para a elaboração do PMAAC-VFX constata

que, embora seja assumida a importância da sensibilização dos actores para o futuro
(através da disponibilização de informação), o que se tem verificado, como uma barreira
e uma incoerência com os Planos de Adaptação às Alterações Climáticas, é o facto de
existir uma apetência para a construção de espaços residenciais ou equipamentos novos
próximos do plano de água. E, é por isso, que a visão das frentes ribeirinhas tem sido
uma visão de construção e não de desocupação.

A AML salienta que, no âmbito do PMAC-AML (que antecedeu o PMAAC-VFX),

todas as entidades foram chamadas para o processo de discussão e que, durante dois
anos, foram realizados 41 workshops e 3 conferências internacionais, com a participação
2700 pessoas ao longo desses eventos e a representação de 300 entidades. A entidade
intermunicipal afirma o sucesso deste processo colaborativo, a partir do qual o
envolvimento de variados stakeholders foi muito bem conseguido no sentido do
consenso alcançado, até porque os municípios assinaram o compromisso estabelecido
no PMAC-AML tendo em consideração o desígnio que representa para as gerações
futuras.

151
 Na perspectiva da CCDR-LVT, a cultura de adaptação às AC vai-se fazendo através
de processos colaborativos e de contínua aprendizagem (workshops, reuniões,
seminários) que implicam fases diferentes do processo (desde a concepção da estratégia
à definição de prioridades do ponto de vista de apoios ou financiamentos), com
momentos diferentes de participação dos diversos intervenientes (administração
pública, cidadãos e academia), sendo sempre necessária uma liderança forte (neste
caso, por parte do município). Ainda segundo a CCDR-LVT, a dinâmica de interacção
entre os stakeholders de uma região ou à escala municipal tem diversos momentos para
o cruzamento de informação e readaptação de prioridades e estratégias. Por outro lado,
esta entidade refere que a interação de muitos stakeholders requer um tempo de
reflexão que já não se conjuga tão bem com mudanças que estão a acontecer muito
depressa. É salientado, ainda, que o corpo técnico e a dimensão política terão de ser
mais pró-activos, não só no sentido que não esperarem pelos fundos comunitários para
elaborarem os planos, como também no sentido da urgência da execução das
estratégias.

Na perspectiva da DGT, o facto de se envolver as pessoas no processo de

elaboração e mantê-las no processo de implementação é importante, aumentando a
cultura do território. Para além da participação local, este serviço central da
administração directa do Estado considera que o envolvimento de todas as entidades a
nível nacional, regional e intermunicipal, facilitará uma coordenação multinível e
multiescala, uma visão local adaptada às estratégias supramunicipais.

CAPÍTULO V: RESULTADOS E DISCUSSÃO

V. 5.1 Descrição de resultados

A análise do objecto empírico que conduziu a investigação demonstra, neste

capítulo, a importância da apropriação regenerativa, da refuncionalização de zonas
industriais abandonadas localizadas na Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira e da
reutilização dos recursos e valores endógenos desse território, como um modelo de
desenvolvimento urbano ecológico.

152
 Seguindo a lógica das categorias temáticas que caracterizam o guião da
entrevista, evidenciam-se, de seguida, os resultados alcançados que importa salientar:

i) Pertinência da Regeneração da Frente Ribeirinha: é consensual que a

Frente Ribeirinha de VFX tem um elevado potencial de valorização e
qualificação, ao longo dos seus 23Km, não só pela sua localização
privilegiada na AML e pelo papel determinante que aí poderá assumir
(protecção do património natural do estuário do Tejo e do capital agrícola
que distingue os Mouchões da Lezíria na dimensão metropolitana), mas
também como um concelho que ainda apresenta, nas suas margens,
espaços e edifícios de carácter industrial devolutos (herdados das
transformações pós-industriais destes territórios) que carecem de
processos de reconversão e requalificação. Para o município, esta
regeneração (que permitirá a ligação com os concelhos contíguos) será
preponderante, na perspeciva de devolver o rio Tejo à população (a partir
de investimento público) e como motor de novas dinâmicas e inovações
urbanas a partir de territórios brownfiled (através de investimento
privado). Esta vontade consolidará a posição de VFX na frente estuarina
e nos territórios de proximidade, sendo fundamental que a presença do
rio e dos sistemas naturais (de grande potencial ecológico) sejam
considerados nessa intervenção conjunta. O evento da Jornada Mundial
da Juventude (prevista para agosto de 2023) poderá ser uma
oportunidade de envolvimento do município de VFX com os concelhos de
Loures e Lisboa, numa perspectiva de ocupação futura (pós-evento),
assegurando uma intervenção sem ruturas. E quanto a este aspecto será
determinante uma articulação política na manifestação de interesses que
deverão ser comuns.

Embora a prospectiva climática não aponte a SNM como o

principal risco que o concelho enfrenta(rá) (um dos principais riscos
identificados são as ondas de calor que afectarão os aglomerados
urbanos e os espaços mais recuados das margens), é notório uma

153
preocupação (generalizada) com a adaptação da frente ribeirinha a
inundações. Mas, persiste a indefinição de medidas concretas para a
protecção de infraestruturas existentes, da máxima importância para o
concelho e, no caso da ferrovia, também a nível nacional. Apesar da
posição convergente das entidades consultadas para o planeamento
destes territórios (mais vulneráveis) no sentido da desobstrução ou da
permissão de funções temporárias e flexíveis às imprevisibilidades
futuras, não é evidente o que deverá ser considerado, em concreto, no
uso, ocupação e transformação do solo nestas áreas e como, por
exemplo, as unidades industriais em funcionamento (designadamente a
fábrica da CIMPOR localizada na proximidade da margem, com elevada
exposição ao impacto provocado pela subida das marés) serão
acauteladas nesse planeamento que deverá dar uma resposta, eficaz, aos
desafios das AC. Por outro lado, para além da premência da adaptação,
também não é claro como o município poderá responder às exigências
actuais de descarbonização e de redução de emissões de CO2, através da
conjugação de medidas de mitigação a partir da logística industrial
localizada nestes territórios. A Regeneração da Frente Ribeirinha não se
coadunará com a manutenção de actividades poluidoras, exigindo uma
reflexão em torno de metas de sustentabilidade concretas que procurem
novos modelos de funcionamento, a partir de princípios de Economia
Circular, das actividades económicas e industriais. Há, no entanto, uma
preocupação da entidade metropolitana quanto à variação dos estudos
existentes, baseados em formas de cálculo com diferentes pressupostos,
apontando para cenários diferenciados quanto à SNM no rio Tejo, não
existindo consenso científico quanto aos reais impactos. Esta constatação
revela que, de certa forma, as medidas de protecção e salvaguarda das
frentes localizadas junto dos “plano de água” estão a ser assumidas
através de pressupostos que induzem a um planeamento que poderá não
dar respostas efectivas às AC (na definição do tipping point para a
implantação de construções ou de estruturas elevadas de protecção, por
exemplo), podendo resultar numa lógica de incoerência na

154
 implementação de acções ao longo das margens do Tejo e na relação
contígua que se pretende alcançar. Numa perspectiva de
complementariedade, ao nível da administração central é considerado
que a compatibilização entre as acções locais com o enquadramento
metropolitano, deverá considerar os níveis estratégicos europeu,
nacional e regional para uma melhor coordenação multinível e
concertação dos stakeholders envolvidos.

ii) Ordenamento do território na resposta às mudanças climáticas: é

assumido (nos diferentes níveis em que os interlocutores entrevistados
se inserem) que o OT deverá compatibilizar, nomeadamente através do
PDM, a ocupação, transformação e uso do solo na resposta às AC e às
vulnerabilidades que a Frente Ribeirinha de VFX apresenta, através de
medidas de adaptação, em conjunto com a mitigação. Observou-se, no
entanto, alguma complexidade na forma como essa conjugação deverá
ser assumida e concretizada, até porque, segundo a APA, há carência de
investimento na mitigação porque as estratégias estão definidas à escala
do território nacional e não local. É, também, unânime que as estratégias
dos PMAAC deverão ser revertidas para os IGT (situação a ser
considerada na revisão do PDM em vigor de VFX, segundo afirmação
municipal). Embora não tenha sido referido por nenhuma das entidades
entrevistadas, importa realçar a importância de ser considerada a
integração da adaptação climática em outros instrumentos de
planeamento e regulamentos de natureza sectorial, desenvolvidos pelo
município. Segundo o enquadramento municipal, na dimensão do OT,
uma das prioridades de actuação deverá ser “não ocupar” as áreas mais
vulneráveis e as que estão ocupadas deverão ser “protegidas”
(possivelmente através de sistemas de engenharia). Convergindo com
esta perspectiva, a consultora externa do município para a elaboração do
PMAAC-VFX pressupõe que a construção de diques de protecção será
uma das soluções a ponderar (porque há territórios em que a inundação
será permanente e inevitável), nomeadamente em brownfields próximos

155
do “plano de água”para que não haja o risco de contaminação das águas
(que aumentará a degradação ambiental, a perda de biodiversidade e o
decréscimo das funções dos ecossistemas), podendo resultar na falha da
adaptação e da mitigação.

Em complementariedade, ao nível regional é considerado que são

vários os contributos do OT na resposta às incertezas que advêm das AC
(mapeamento de riscos, definição do modelo territorial, valorização dos
serviços dos ecossistemas, eficiência térmica das edificações e eficiência
hídrica, do solo e dos materiais), constatando-se que a gestão eficiente
dos recursos deverá ser um factor preponderante na definição de
estratégias para a Regeneração da Frente Ribeirinha. Depreende-se,
portanto, através da posição das entidades aos níveis nacional e regional,
que a reutilização de territórios brownfield em alternativa ao
desenvolvimento urbano em greenfields, contribuirá para o OT, numa
perspectiva de circularidade urbana e dos recursos disponíveis (não só
para resolver passivos ambientais quanto a solos que poderão estar,
eventualmente, contaminados como também torná-los resilientes às
mudanças climáticas).

Segundo o enquadramento da DGT, considerar-se o PNPOT na

estratégia local será fundamental na valorização dos espaços urbanos,
embora que a visão pretendida para o desenvolvimento do território
esteja, na maioria das vezes, pouco clara (na valorização dos activos
territoriais, na resposta aos desafios climáticos e na eficiência no uso dos
recursos). De facto, denota-se uma incoerência quanto ao facto de,
apesar da consciência quanto à existência de territórios subvalorizados
na Frente Ribeirinha, esses espaços continuam a constituir um problema
persistente ao nível do OT por não serem considerados no sistema
urbano do município. Estas razões levam a que o desenvolvimento
sustentável dos territórios tenha que assentar numa maior inovação e

156
 articulação que produza mudanças transformadoras (no paradigma do
planeamento e governança local e supralocal).

iii) Condições e preocupações a integrar nos IGT: para o município, a

identificação de espaços devolutos (territórios e edifícios) e o incentivo à
inovação a partir da circularidade urbana são factores a considerar na
revisão do PDM, o que revela a importância destes espaços naquilo que
a Frente Ribeirinha poderá ser no futuro.

Ao longo das entrevistas aos diversos interlocutores foi notório o

reconhecimento da importância agrícola que a margem esquerda e os
mouchões (como territórios inserido na RNET e pelo elevado valor de
avifauna que apresentam) têm na AML. A sua protecção (à tendência
crescente de intrusão dos níveis de salinidade) e valorização (do capital
natural) reunem unanimidade. Porém, o município perpectiva um futuro
incerto para estes territórios caso não exista a rentabilidade dos privados
(pela perda de capacidade produtiva agrícola) e a administração central
não assuma uma posição decisiva para a sua manutenção (defesa da
natureza e do ambiente, como uma tarefa fundamental do Estado
consagrada na Constituição da República Portuguesa). Importa, pois,
reflectir sobre o incidente descrito anteriormente (na análise documental
do caso de estudo) que levou ao rompimento de um dique no Mouchão
da Póvoa, em abril de 2016, originando a inundação de 90% dessa ilhota,
localizada em pleno estuário do Tejo, “(…) com perda equivalente de
terrenos disponíveis para actividade agropecuária e conservação da
natureza.” (CMVFX, 2020a, p.24). Embora não exista uma conexão
(aparente e comprovada) entre este acontecimento e a SNM (provocada
pelas AC), constata-se uma inacção das entidades com competências na
matéria, levando a que, por falta de manutenção do dique,
atempadamente, o problema agravou-se e tende a piorar, podendo
resultar na perda total daquele território (1200 hectares para produção
agrícola). Segundo informação municipal, o proprietário pediu

157
 autorização a um organismo de administração indirecta do Estado (não
tendo sido revelada qual) para uma obra de emergência a fim de conter
a entrada de água (após o incidente), tendo sido negada. Ora se a Agência
Portuguesa do Ambiente, nos termos do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12
de março, “(…) tem por missão propor, desenvolver e acompanhar a
gestão integrada e participada das políticas de ambiente,
nomeadamente no âmbito da gestão de recursos hídricos, com vista à sua
proteção e valorização, exercendo neste domínio as funções de
Autoridade Nacional da Água” e “No âmbito das suas atribuições a APA,
I. P., detém a competência para, no domínio dos recursos hídricos, gerir
situações de seca e de cheia (…)”, de acordo com o estipulado no artigo
3.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, que aprovou a Lei
Orgânica da APA, I. P 57, considera-se que esta entidade, como instituto
público integrado na administração indirecta do Estado, tem as devidas
competências para a reparação do rombo no dique de protecção do
Mouchão da Póvoa.

Na perspectiva municipal há outra problemática crítica e que tem

a ver como deverá ser abordado o risco associado com as “áreas
inundáveis” (de que forma se vai regular em solo urbano e como se irá
agir nestas áreas). Apesar de existir alguma permissividade no
regulamento do PDM de VFX (quanto ao que está edificado nessas áreas
poder ser substituído), o município afirma que qualquer regime legal
demasiado constrangedor sobre estes espaços resultará em passivos
ambientais (sem pessoas e actividades económicas). No entanto, o
enquadramento da CEDRU sobre esta matéria é claro, sendo exigível que
se assuma (nos IGT) que nas áreas com riscos de natureza hidrológica, a
prioridade deverá ser a sua não edificação e, não existindo risco
hidrográfico elevado, deverá prever-se, em regulamentos, a construção

57 Fonte: https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/56-2012-553603

158
adaptada que tenha cotas de “não inundação”. Depreende-se que, de
facto, a incerteza de como regulamentar a ocupação em áreas
inundáveis, ao nível local, resulta do receio em perder-se território (como
suporte essencial de interacções sociais e económicas dinamizadoras do
ambiente urbano). No entanto, a não consideração das condições reais a
que os territórios estuarinos estarão sujeitos, nomeadamente a
inundações e cheias progressivas, poderá condicionar a adaptação à
SNM. Observando as orientações que constam do Guia para a Integração
da Adaptação no Planeamento Municipal, Intermunicipal e
Metropolitano (destacado pela entidade metropolitana como um
documento que evidencia que recomendações poderão ser consideradas
nos PDM), deverão estabelecer-se um conjunto de disposições
regulamentares para a adaptação à subida do nível médio das águas do
mar, nomeadamente (i) “(…) para a adopção de soluções construtivas e
reabilitação de estruturas adaptadas aos riscos costeiros e estuarinos”
através da alteração e implementação de “(…) normas de
construção/reabilitação dedicadas a aumentar a resistência dos edifícios
ao galgamento e inundação”; (ii) “(…) que restrinjam o uso e ocupação do
solo nas zonas estuarinas sujeitas a galgamento e inundação em cenário
de alteração climática” através da restrição de “(…) novas edificações ou
reabilitação desadequada em zonas estuarinas muito vulneráveis a
submersão por subida do nível médio do mar”; (iii) “(…) para a definição
de áreas multifuncionais, compatíveis com os riscos costeiros e
estuarinos” através do condicionamento dos “(…) usos abaixo da cota de
galgamento e inundação oceânica e estuarina aos usos non edificandi,
multifuncionais e compatíveis com os riscos” (AML, 2019b, pp.50-51).
Complementarmente, a APA considera que não deverão ser criados
outros riscos a partir dos IGT, enquanto a CCDR-LVT reforça a importância
dos IGT na compatibilidade do uso, ocupação e transformação do solo
com os riscos identificados, garantindo uma maior eficiência na gestão
dos recursos disponíveis e na resposta às mudanças climáticas.

159
 A DGT ressalva que, em oposição ao carácter “proibitório” dos
regulamentos (tema também considerado pelo município, embora no
contexto da ocupação de áreas de risco), a atractividade dos territórios
passa pela visão estratégica que os PDM terão de prever para a promoção
de actividades económicas, qualidade de vida das populações, reforço da
competitividade, coesão territorial, o que, evidentemente, contribuirá
para a diminuição de desequilíbrios e desigualdades territoriais.
Constata-se que o facto de os PDM terem um carácter regulamentar que
condiciona, muitas vezes, o envolvimento dos agentes económicos e dos
particulares, poderá resultar na permanência das áreas subvalorizadas
que caracterizam o caso de estudo. Por conseguinte, considera-se
indispensável uma alteração profunda ao quadro legal vigente e a DGT
deveria ter um papel decisivo nesse processo, enquanto organismo
público ao qual incumbe a prossecução das políticas públicas de
ordenamento do território e de urbanismo, nomeadamente através da
promoção de boas práticas e critérios técnicos que capacitem os agentes
locais e supralocais para uma adequação dos regulamentos aos desígnios
nacionais.

iv) Importância e orientações do PMAAC-VFX: revelou-se de senso comum

a relevância do PMAAC-VFX para ampliar conhecimento acerca das
condições actuais e futuras do município aos impactos das AC no
território. O envolvimento entre diversos interlocutores (desde a
primeira fase de elaboração deste Plano) permitiu uma cultura de co-
criação de soluções adaptadas às necessidades e aos desafios reais, para
salvaguarda dos equipamentos, bens da cidade, infraestruturas e saúde
da comunidade Vilafranquense. A consultora externa do município para
a elaboração do PMAAC-VFX destaca que a diversidade territorial do
município resulta num elevado grau de vulnerabilidade e exposição a
diversos riscos climáticos (seca extrema que prejudicará os territórios
agrícolas, risco de incêndio elevado nos maciços florestais e ondas de
calor em espaço urbano) que importa serem contemplados no PDM,

160
através de: (i) Estratégia no planeamento, (ii) Dimensão regulamentar
(condicionantes), (iii) Dimensão operacional e (iv) Dimensão de
governança. Depreende-se, por afirmação dos serviços técnicos
muncipais, que estas preocupações estão a ser tidas em consideração na
revisão do PDM em vigor.

Derivado dos riscos e vulnerabilidades territoriais identificadas, na

elaboração do PMAAC-VFX, reune entendimento que as problemáticas,
em matéria de AC, terão que ser abordadas transversalmente pelos
diversos serviços e departamentos municipais (situação confirmada por
observação directa no acompanhamento do workshop que correspondeu
à 1ª sessão intersectorial, para a elaboração do Plano Municipal de
Adaptação às Alterações Climáticas de Vila Franca de Xira). Embora ao
nível regional se constate que o compromisso político que um Plano
Municipal requer, quanto à participação da comunidade local
(comparando com a escala metropolitana), traz evidentes contributos
para a tomada de decisão, a AML considera que um dos desafios de
implementação dos PMAAC nos PDM é, precisamente, a vontade política
que poderá resultar em diferentes orientações ou estratégias de
adaptação e ordenamento do território (mais mobilidade, mais
infraestruturas verdes ou mais coberto arbóreo). A entidade
metropolitana realça, ainda, que mais importante do que a elaboração
do PMAAC-VFX será a sua execução, até porque, segundo o
enquadramento da APA, este Plano permitirá que o município estabeleça
a sua programação através da definição de acções prioritárias a
desenvolver no seu território.

Quanto ao aspecto (que se considera crítico) de não

obrigatoriedade dos PMAAC, a CCDR-LVT pressupõe que a sua
metodologia estabelece prioridades e orientações que terão que ser
integradas nos PDM. Já a entidade metropolitana releva a sua
importância na revisão do PDM, no âmbito do planeamento da Frente

161
 Ribeirinha, pelas restrições que irá ter, sendo impensável qualquer tipo
de construção em áreas de elevada susceptibilidade à SNM. Em
complementariedade, enquanto a APA considera que a
operacionalização destes Planos é agora mais evidente com a aprovação
da Lei de Bases do Clima, a DGT reforça que a problemática da
implementação é um aspecto recorrente que poderá justificar-se pelo
carácter regulamentar “proibitivo” que condiciona a acção e pela falta de
cooperação e entendimento dos problemas reais. Importa, portanto,
reflectir sobre a temática da implementação de estratégias que os
PMAAC definem. Embora as entidades entrevistadas refiram que o
envolvimento de diversos stakeholders na elaboração do PMAAC está na
base do sucesso (inédito) dessa cooperação, constata-se que, ao nível da
sua operacionalização, parece evidente que o sentido de trabalho em
“rede” (neste caso, entre instituições) não existe, resultando na falta de
mecanismos financeiros que alavanquem a realização das intervenções
necessárias ou porque os programas de execução não garantem a
exequibilidade dos investimentos correspondentes.

v) Circularidade urbana a partir de territórios brownfield: há um

conhecimento generalizado entre os interlocutores entrevistados acerca
da fragmentação que caracteriza a Frente Ribeirinha de VFX. Na
perspectiva da CEDRU, essa segregação existe pela apetência logística
que pauta este território, sendo que essa realidade condicionará a
interligação de toda a frente (porque emergirão conflitos entre diversos
actores económicos). Este carácter fragmentário (originado pela
disposição dispersa de diversos brownfields) converge para a dualidade
de dois entendimentos: (i) poderão ser encarados como uma barreira
para a conectividade ecológica (pelo facto de serem propriedades
privadas), embora a CCDR-LVT sugira o modelo “metapopulacional”
como uma possível solução, ou como uma oportunidade de
transformação (numa perspectiva de circularidade urbana, por serem
espaços abandonados e devolutos, a partir dos quais será mais fácil

162
inovar); (ii) constitui, também, uma evidente barreira na relação dos
aglomerados urbanos com os espaços próximos do “plano de água”. Na
perspectiva do município, a requalificação ambiental exigirá a
recuperação de solos contaminados, representando um duplo desafio
pelo facto de constituirem um investimento adicional dos privados e
porque estes terrenos, na sua maioria, não são contíguos (o que
condicionará a implementação de acções de descontaminação de um
conjunto mais alargado de propriedades que se relacionem entre si,
tendo como consequência o acréscimo dos custos). Através da análise de
cartografia disponibilizada pelo município, na qual são identificados os
terrenos com ocupações/construções devolutas (Anexo XI), constata-se
que ao longo da Frente Ribeirinha existem trinta propriedades, dispersas,
com essas características, que apresentam um elevado potencial de
reintegração no sistema urbano que confina com o estuário do Tejo.
Importa salvaguardar que o serviço camarário que disponibizou esta
informação referiu a dificuldade na inventariação de todas as antigas
áreas industriais, sendo que a informação cedida corresponde a “áreas
existentes devolutas” porque (“tratando-se de uma matéria com uma
dinâmica muito própria e que a CMVFX tem alguma dificuldade em
controlar, até porque muitas vezes estas áreas são ocupadas sem
conhecimento prévio”). Embora na perspectiva municipal seja assumido
que a solução de descontaminação e regeneração passará pelo
envolvimento dos particulares no momento certo e na definição concreta
das estratégias que o executivo camarário quer para o território (tendo
sido observado, anteriormente, que essa estratégia resulta na vontade
de interligação dos 23Km ribeirinhos), face aos desafios enumerados e à
complexidade que estes territórios aparentam representar para o
município, ao nível de um conhecimento mais aprofundado dos passivos
ambientais que pautam a frente estuarina, considera-se de difícil
quantificação a totalidade de espaços a carecerem de descontaminação
e reconversão, condicionando, evidentemente, o planeamento territorial
e a gestão urbanística. Por conseguinte, após solicitação, ao

163
 Departamento de Resíduos da Agência Portuguesa do Ambiente, de uma
inventariação dos territórios contaminados na Frente Ribeirinha de VFX,
a resposta remeteu para uma consulta ao município, visto que essa
identificação não está disponível na APA. Assim, é evidente uma
generalizada ausência de (i) conhecimento dos níveis de contaminação
dos solos anteriormente ocupados por indústrias e dos (ii) custos reais de
descontaminação, o que implica a indefinição de prioridades de acção de
intervenção. No mesmo contacto dirigido à APA, solicitou-se informação
quanto a instrumentos de financiamento para a remediação de solos
contaminados sendo que a resposta referiu que os mecanismos
financeiros existentes “(…) tais como o Fundo Ambiental ou Fundos
Comunitários, têm como requisito de base, para efeitos de ilegibilidade, a
impossibilidade de aplicação do princípio do poluidor-pagador”.
Demostra-se que, desta forma, para além dos obstáculos enumerados
(territórios dispersos, propriedades privadas e níveis de contaminação
desconhecidos), a carência de instrumentos financeiros que potenciem
processos de descontaminação constitui uma dificuldade acrescida.

Enquanto a CCDR-LVT considera que a regeneração de territórios

existentes, que estejam ecologicamente comprometidos, trará
benefícios em alternativa à ocupação de outros territórios e em oposição
ao desenvolvimento em greenfields, para a APA esta problemática deverá
ser encarada não somente numa perspectiva de custos (inerentes às
iniciativas de descontaminação), mas sim numa lógica de investimento
para o futuro (resiliência climática, protecção de biodiversidade e
ecossistemas). Em complemetariedade, a DGT aponta como fundamental
o imaginário identitário industrial e a presença da ferrovia como
contextos a integrar nas intervenções de regeneração e o potencial de
uma agricultura de proximidade que fortaleça as relações urbano-rurais.

vi) Estratégias de Eco-urbanismo para a regeneração das funções

ecológicas: É consensual que a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX

164
será fundamental para a protecção, (re)estabelecimento e conectividade
ecológica (valorização de ecossistemas, recuperação de sapais e de
outros habitats ribeirinhos) a partir de territórios brownfield degradados
ou artificializados. Enquanto o município enfatiza o valor ecológico dos
territórios em detrimento do carácter obsoleto que os caracteriza,
exigindo um equilíbrio financeiro que só poderá existir mediante a
quantificação (monetária) dos serviços dos ecossistemas, a CCDR-LVT
releva a importância de uma política pública e metropolitana que envolva
as entidades aos níveis intermunicipal e regional para que o corredor
ecológico (constituido pelo estuário do Tejo) tenha as suas funções
valorizadas e contribua para níveis partilhados de medidas de adaptação
e mitigação. Em complementariedade, a CEDRU defende que essa
conectividade (dos sistemas naturais) deverá interligar a Frente
Ribeirinha de VFX com os aglomerados urbanos através de corredores
verdes e azuis, minimizando os impactos das ondas de calor (risco
acrescido a que o território de VFX estará exposto gradualmente). No
âmbito da protecção costeira, dos ecossistemas e da biodiversidade local,
a entidade metropolitana reforça a preocupação quanto aos estudos
científicos existentes (desenvolvidos com base em pressupostos
metodológicos diferentes e que resultam em cenarizações dispares)
acerca da problemática da SNM e que impactos, de facto, terá nas
margens do estuário do Tejo. De facto, somente um estudo que reúna
consenso técnico-científico permitirá perceber quais as melhores
estratégias de Eco-urbanismo a implementar na proximidade do “plano
de água”, numa acção que deverá ser concertada pelos municípios
contíguos. A DGT remete para um entendimento das potencialidades
resultantes da restauração dos sistemas naturais, como benefícios para a
economia e desenvolvimento territorial local e metropolitano. A APA
preconiza uma opção crescente para a implementação de NbS (pela
multiplicidade de benefícios associados a estes bioterritórios).

165
 vii) Envolvimento de stakeholders: no âmbito da elaboração do PMAAC-VFX
é notória uma concordância entre todos os entrevistados quanto à
importância deste tipo de processos colaborativos que envolvem
cidadãos e todas as entidades aos níveis nacional, regional e
intermunicipal, permitindo uma visão local adaptada às estratégias
supramunicipais. O município reforça que, no âmbito da governança
territorial, a consciencialização da população é determinante na decisão
da administração local. No entanto, um dos problemas que a consultora
externa do município para a elaboração do PMAAC-VFX constata é a
incoerência destes Planos com o facto de se continuar a construir junto
dos planos de água. Na perspectiva da CCDR-LVT, uma das barreiras nas
relação multinível e multisectorial deve-se à necessidade de interacção
entre diversos interlocutores, impondo um tempo de reflexão poucas
vezes ajustado com as mudanças cíclicas que exigem mudanças urgentes
nos territórios. A mesma entidade com competências ao nível regional
salienta que deverá haver maior pró-actividade do corpo político e
técnico na execução das estratégias.

Embora exista consenso quanto ao papel que o envolvimento de

diversos stakeholders terá na elaboração e implementação dos Planos,
constatou-se que a complexidade inerente aos processos de regeneração
de brownfields (que exigem, no território de VFX, uma cooperação de
vontades entre a administração local e os particulares ou investidores)
tem condicionado, em muito, esse trabalho “em rede”.

A partir dos (i) resultados apresentados, tendo como referência o (ii) conceito de
Resiliência Urbana que implica “a capacidade dos sistemas sociais, económicos e
ambientais de lidarem com um evento ou tendência incerta ou perturbação,
respondendo ou reorganizando-se de forma a manterem a sua função essencial,
identidade e estrutura, mantendo ao mesmo tempo a capacidade de adaptação,
aprendizagem e transformação” (IPCC, 2014, p.127) e com base nas evidências que
definem o (iii) conceito de Cidades Circulares abordado no enquadramento teórico-

166
conceptual (Capítulo II), considera-se pertinente uma evolução e adaptação dos
modelos de circularidade urbana, anteriormente descritos na revisão bibliográfica, ao
caso de estudo.

Sendo que acresce à capacidade de adaptação de um determinado sistema a

necessidade de levar a cabo o processo de aprendizagem e transformação para
restabelecer-se, regenerar-se e tornar-se mais resiliente a novas crises, que serão cada
vez mais cíclicas e imprevisíveis, constata-se que os princípios que definem as Cidades
Circulares, assumidos consensualmente por diversos autores (Adaptar, Regenerar e
“Loop” - Ciclos fechados), deverão ser complementados com os conceitos
“Transformar”, “Inovar” e “Envolver”, no caso da Regeneração de Frentes Ribeirinhas a
partir de territórios brownfield. Como resultado da análise do caso de estudo,
apresenta-se um modelo de circularidade urbana para a Regeneração da Frente
Ribeirinha de VFX (Figura 21), que articula os conceitos: de (i) Adaptação Urbana
(Adaptar), (ii) Transformação Urbana (Transformar), (iii) Inovação Urbana (Inovar), (iv)
Ecologia Urbana (Regenerar), (v) Sistema Urbano (Circular) e (vi) Co-criação Urbana
(Envolver).

Figura 21: Modelo de circularidade urbana para a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX.
Fonte: Elaboração própria.

167
V. 5.2 Barreiras, desafios, soluções, oportunidades e constributos

A partir da pertinência da discussão dos resultados obtidos, identificam-se as (i)

barreiras, desafios e soluções para a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX a partir
de territórios brownfield (Tabela 21) e as (ii) oportunidades e contributos da
transformação urbana a partir desses espaços disfuncionais (Tabela 22). Por um lado, a
implementação de estratégias de Eco-urbanismo em territórios brownfield para a
descarbonização, mitigação e adaptação às AC dependerá da superação de alguns
obstáculos que se revelaram condicionadores. Por outro, existem factores que fazem
destes territórios espaços expectantes cuja oportunidade de reconversão é evidente,
quer pela localização privilegiada entre os aglomerados urbanos e a margem ribeirinha,
quer pelos passivos ambientais que representam que importa reverter. Desta forma, a
investigação que conduziu aos resultados permite uma discussão em torno dos
benefícios que o modelo de Circularidade Urbana proposto para a Regeneração da
Frente Ribeirinha de VFX apresenta.

Tabela 21: Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX: Barreiras, desafios e soluções.

Barreiras Desafios Soluções

Reduzido interesse dos Inadequação de estratégias (i) Planeamento proactivo que

particulares em investir em integradas do município para inclua estudos de viabilidade
territórios brownfield (em valorização da Frente económica dos processos de
alternativa ao desenvolvimento Ribeirinha e do seu capital descontaminação de solos; (ii)
de greenfields) derivado dos natural. Faseamento da intervenção para a
custos elevados da redistribuição de encargos
descontaminação dos solos e da financeiros; (iii) Aplicação de
demolição e gestão dos resíduos incentivos financeiros, benefícios
de construção. fiscais e isenção de taxas
municipais; (iv) Envolvimento do
município ao nível do co-
investimento público/privado, da
gestão e da monitorização dos
processos.

Propriedade privada dos Falta de autonomia do poder (i) Visão de futuro do município na
territórios brownfield que se local para intervir nestes aquisição de terrenos privados; (ii)
localizam na Frente Ribeirinha espaços. Desenvolvimento de uma visão
(excepto o antigo complexo da comum de longo prazo; (iii)
Marinha adquirido pelo Processos de expropriação para
município). constituição de Servidões
Administrativas e Restrições de

168
 Utilidade Pública, mediante
modelos compensatórios; (iv)
Modelos sancionatórios pela
manutenção de passivos
ambientais.

Ausência de um estudo científico Ineficácia das medidas de (i) Constituição de comité científico
que reúna consenso na avaliação adaptação ao longo da frente para a elaboração de um estudo
dos impactos da SNM do rio Tejo. ribeirinha dos concelhos que integrado, com base em
integram a AML. metodologias e parâmetros de
cálculo consensuais, para a
observação dos impactos futuros
da SNM no estuário do Tejo, até
2100.

Carácter regulamentar excessivo Aumento de passivos (i) Estabelecimento de um quadro

dos Planos, nomeadamente do ambientais na frente estuarina. legal coerente que permita a
PDM, condicionando a adaptação adaptação do edificado (existente
de edifícios ou infraestruturas e construção nova) através do
existentes ou a construção nova ordenamento do território; (ii)
em áreas inundáveis. Visão integrada e equilibrada entre
as estratégias do município e a
componente restritiva dos
regulamentos;

Insuficiente rentabilidade Incapacidade de intervenção e (i) Envolvimento da Administração

produtiva e económica dos
territórios agrícolas localizados
na margem esquerda e nos
mouchões, como consequência
do aumento da intrusão de
salinidade.
investimento dos privados na
manutenção destas estruturas
de alto valor ecológico.
Central na protecção destes
recursos ecológicos que integram a
RNET; (ii) Aferição de ocupações
compatíveis com o uso de solo
definido nos regulamentos do
PDM, RNET, REN e RAN que
potenciem a rentabilidade
económica nestes territórios; (iii)
Gestão eficiente do solo com base
na avaliação do risco da SNM do rio
Tejo e do aumento dos níveis de
salinidade;

Presença de territórios Impedimento de uma (i) Levantamento cadastral de

brownfield dispersos, ao longo da intervenção integrada e territórios brownfield; (ii)
Frente Ribeirinha, interrompidos contínua que promova a Inventariação de conjuntos de
por outro tipo de ocupações em conexão dos recursos naturais. brownfields contíguos ou
funcionamento dispersos;
(maioritariamente industriais).

Inacção da administração central Perca das suas características e (i) Envolvimento da Administração
quanto ao problema persistente capacidade para produção Central na protecção deste recurso
no Mouchão da Póvoa que, agrícola. ecológico que integra a RNET;
depois do rompimento de um
dique de protecção em 2016,
continua por resolver.

169
Inexistência de inventariação de Impedimento da reutilização de (i) Inventariação de solos
solos contaminados em solo degradado e contaminado degradados e quantificação de
territórios brownfield localizados numa perspectiva de níveis de contaminação; (ii)
na Frente Ribeirinha de VFX e de circularidade de recursos. Avaliação dos custos associados
soluções técnicas de aos processos de
descontaminação. descontaminação; (iii)
Hierarquização das soluções de
descontaminação com base na
gestão do risco; (iv)
Implementação de projectos de
I&D na procura de soluções
sustentáveis de descontaminação
compatíveis com a capacidade de
investimento.

Presença de linha férrea ao longo Barreira na relação entre a (i) Integração da ferrovia no
da Frente Ribeirinha. Frente Ribeirinha e os desenho urbano da Frente
aglomerados urbanos e elevada Ribeirinha para a criação de eixo
exposição à SNM. multimodal; (ii) Protecção da
ferrovia no eixo que encosta à
margem do rio através de sistemas
de engenharia.

Incapacidade técnica de Dificuldade de valorização dos (i) Desenvolvimento de I&D na

quantificar o valor dos serviços
ecossistêmicos em função dos
terrenos abandonados e passivos
ambientais.
serviços dos ecossistemas
(reguladores, culturais e de
suporte).
área da ecologia urbana; (ii)
Capacitação técnica quanto ao
valor dos serviços dos
ecossistemas; (iii) Participação da
academia no desenvolvimento de
uma ferramenta para cálculo do
Índice de Espaços Verdes.

Fonte: Elaboração própria.

Tabela 22: Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX: Oportunidades e contributos.

Oportunidades Contributos

Envolvimento e partilha da acção local (VFX) com (i) Protecção e valorização das qualidades
os municípios contíguos (que integram a AML). ecológicas que constituem o estuário do Tejo; (ii)
Maior eficácia na resposta às AC (medidas de
adaptação e mitigação) das frentes situadas junto
do plano de água.

(Re)utilização de espaços vazios e/ou edifícios (i) Combate à degradação física e a obsolescência
devolutos. funcional de pré-existências; (ii) protecção dos
recursos naturais (solo, água e biodiversidade); (iii)
Controlo da expansão urbana em greenfields. (iv)
Planeamento centrado na circularidade e eficiência

170
 dos recursos disponíveis; (v) Regeneração
adaptada aos riscos climáticos.

Valorização da identidade histórica das paisagens (i) Redução dos resíduos de demolição; (ii) Criação
industriais, adaptadas a novas qualidades de uma abordagem conceptual que considere o
funcionais. carácter histórico do local.

Interligação da Frente Ribeirinha de VFX com os (i) Implementação de infraestrutura verde e azul
municípios contíguos. que conecte os diferentes espaços intersticiais ao
longo dos 23Km; (ii) Melhoria das qualidades do
ambiente urbano e do espaço público; (iii) Criação
de uma rede de percursos de mobilidade suave
(pedonal e ciclável).

Protecção e valorização dos territórios agrícolas (i) Constituição de áreas de cultivo e bacias
para o fortalecimento das relações urbano-rurais. alimentares de proximidade; (ii) Promoção de
maior autonomia alimentar e equilíbrio da
economia local.

Incorporação de NbS ao longo da intervenção.
(i) Regeneração das funções ecológicas e dos
ecossistemas terrestres e aquáticos, beneficiando
de serviços reguladores (regulação climática),
serviços culturais (espaços de lazer e recreio) e
serviços de suporte (habitat para espécies,
manutenção de diversidade genética).

Integração dos ODS 2030 (i) Acções que poderão abranger uma
multiplicidade de ODS;

Circularidade Urbana a partir de territórios (i) Criação de novas dinâmicas e inovações urbanas
brownfield. a partir dos recursos existentes; (ii) Diversificação
do uso do solo e criação de espaços
multifuncionais; (iii) Desenvolvimento urbano a
partir de espaços obsoletos.

Reintegração da frente estuarina na dimensão (i) Devolução do rio à população; (ii) Melhoria da
urbana, como oportunidade recreativa e de lazer. qualidade de vida e a saúde da comunidade local;
(iii) Reforço das interacções sociais entre a
comunidade local.

Desenvolvimento de projectos de I&D. (i) Aprofundamento do conhecimento científico

sobre processos de descontaminação de solos; (ii)
Criação de rede cooperativa para a inovação
urbana a partir de territórios brownfield; (iii)
Reforço da capacidade de (re)industrialização de
actividades existentes através de princípios de
economia circular; (iv) Potenciar melhor eficiência

171
 na gestão dos recursos endógenos que compõem
o sistema urbano (água, energia e materiais).

Fonte: Elaboração própria.

V. 5.3 Recomendações

A complexidade que caracteriza os processos de regeneração de territórios

brownfield portuários e industriais exige uma abordagem holística em todo o processo.
Quanto à eventual contaminação dos solos (não constatada com clareza nos três
métodos de recolha de dados adoptados), na dimensão da cidade circular, será
fundamental o reaproveitamento de áreas degradadas e obsoletas (brownfields)
anteriormente ocupadas por indústrias, depósitos ferroviários e áreas portuárias. Na
maior parte das vezes existe a necessidade de remediação do solo através de medidas
que promovam a descontaminação dos terrenos. Há também o risco de contaminação
do solo se espalhar devido a fortes chuvas, inundações, deslizamentos de terra e erosão,
e talvez poluição das linhas de água. Esses riscos são agravados pelos efeitos das AC. As
propriedades e a qualidade do terreno são um factor preponderante na regeneração
destas áreas. Os terrenos que, eventualmente, permanecem abandonados devido às
complexas condições do solo, deverá ser realizada uma avaliação do risco de
contaminação antes de qualquer desenvolvimento urbano, precavendo riscos futuros
para a população, biodiversidade e ecossistemas.

A resposta aos desafios impostos pelas AC deverá acautelar a adaptação das

novas construções de edifícios ou infraestruturas, que devem estar localizadas fora das
áreas com risco elevado de inundação derivado, devendo ser erguidos e projectados
para lidar com eventos extremos de precipitação e consequente SNM num horizonte de
100 anos. O nível do solo poderá ser elevado (prevendo-se um tipping point com base
em estudos consensuais) ou os edifícios localizados de modo que as funções públicas
importantes e a segurança dos cidadãos não sejam afectadas. A adaptação climática das
estruturas edificadas (indústria e ferrovia) e ambientais (mouchões e lezíria) existentes
deverão ser, necessariamente, consideradas na estratégia de Regeneração da Frente
Ribeirinha de VFX. O desenvolvimento urbano a partir de territórios brownfield
localizados no estuário do Tejo deverá criar condições para um sistema de gestão de

172
águas pluviais robusto e adaptado ao clima, através de sistemas de captação técnicas e
naturais. A refuncionalização destes territórios obsoletos deve prever a constituição de
espaços multifuncionais e de usos temporários, podendo funcionar para retardar,
atenuar e limpar os fluxos de água. A regeneração da Frente Ribeirinha de VFX deve
estar de acordo com os planos de acção climática local em articulação com os planos
intermunicipais, contribuindo para o bom estado das águas ao longo das margens
estuarinas que interligam os restantes concelhos.

CAPÍTULO VI: CONCLUSÕES

O tema das Cidades Circulares tem sido amplamente abordado, entre a

comunidade científica, com o objectivo de transformar e adaptar os sistemas urbanos a
partir de uma gestão eficiente dos recursos disponíveis (técnicos e biológicos). Com base
no modelo de economia circular (caracterizado por um sistema de fluxos que funciona
em ciclos fechados), em oposição ao modelo linear (constituído pela tendência – extrair,
produzir, consumir e descartar), a investigação procurou analisar e debater a
importância do conceito de circularidade urbana no contexto da regeneração de
brownfields industriais / portuários em frentes ribeirinhas, tendo como referencial a
aplicação de estratégias de Eco-urbanismo para a descarbonização, mitigação e
adaptação às AC. E porque as zonas costeiras apresentam evidentes vulnerabilidades à
evolução dos cenários climáticos, quanto à SNM (risco que se agravará pela conjugação
de um conjunto de eventos meteorológicos e hidrológicos), tornou-se claro em como o
planeamento e o OT poderão criar condições para uma maior resiliência dos ambientes
urbanos estuarinos a partir desses princípios. No caso particular do objecto empírico
analisado, esta preocupação também se estende à dinâmica dos territórios rurais (que
integram a lezíria e os mouchões) localizados na margem esquerda e no rio Tejo,
respectivamente, sendo potenciadores de uma maior interacção urbano-rural.

A análise documental do caso referencial de boas práticas permitiu entender os

fenómenos abordados na revisão de literatura e enquadrar a problemática da
regeneração de brownfields industriais/portuários. Evidenciam-se, assim, os contributos
aos níveis: do (i) processo – mediante a articulação de políticas ambientais (centradas
nas pessoas e natureza) com um roteiro de desenvolvimento sustentável que constituiu

173
uma importante ferramenta de priorização de acções a longo-prazo (no sentido da
neutralidade carbónica em 2030); (ii) do planeamento urbano – com metas de
sustentabilidade definidas a priori que promovem a circularidade e eficiência na gestão
dos recursos disponíveis (naturais e artificializados), numa perspectiva de
“proximidade” entre todas as funções urbanas; (iii) do envolvimento de stakeholders –
a partir de um modelo de governança (no qual o município de Estocolmo assume uma
forte liderança) e com um compromisso de co-responsabilidade e inovação, potenciado
pelo envolvimento e participação da comunidade e da academia; (iv) da regeneração de
brownfields (através de princípios de circularidade urbana) – que permitem a
(re)utilização dos espaços vazios e/ou edifícios devolutos, combatendo a degradação
física e a obsolescência funcional e contribuindo para a protecção dos recursos naturais
(solo, água e biodiversidade) e das qualidades históricas e a identidade
industrial/portuária que são (re)integradas nas novas funções urbanas, resultando numa
diversificação de usos; e da (v) mitigação e adaptação às alterações climáticas (através
de estratégias de Eco-urbanismo) – com a incorporação de NbS em ambiente urbano
permitindo regenerar os serviços dos ecossistemas, a biodiversidade e habitats,
aumentando a resiliência climática de todo o território.

Quanto ao caso de estudo, ficou claro que a presença de diversos brownfields ao

longo dessa frente tem a dualidade de constituir uma barreira, por se tratar de
territórios privados dispersos e com possíveis níveis de contaminação (ainda
desconhecidos), e uma oportunidade, pelo potencial de recuperação dos sistemas
ecológicos. A combinação da percepção real destas condições endógenas com a visão
de futuro para o concelho permitirá estabelecer uma sistematização dos processos de
transição circular e as prioridades de acção. A regeneração dos 23Km da Frente
Estuarina (localizada na margem direita) permitirá (i) devolver o rio à comunidade,
aumentando a qualidade urbana, a competitividade económica e a coesão territorial e
(ii) originar novas dinâmicas, a partir da reversão de passivos ambientais, provocados
pela presença de brownfileds, contribuindo para uma gestão eficiente dos recursos
naturais e do metabolismo urbano/rural, para a valorização do capital natural e para a
adaptação do território à sua exposição e vulnerabilidade aos riscos climáticos. No
entanto, será indispensável um esforço de cooperação entre as entidades competentes

174
e os privados que caminhe nesse sentido. Quanto à margem esquerda, a protecção (à
SNM e intrusão de salinidade), a manutenção (do valor ecológico e produtivo a nível
metropolitano) e a rentabilidade (através da capacidade agrícola e pecuária ou de outros
usos compatíveis com as qualidades naturais existentes) da lezíria terão de ser uma
prioridade nas acções e estratégias do município em articulação com a administração
central e com as entidades privadas que detêm e gerem estes territórios produtivos. A
mesma preocupação terá de ser revertida para os três mouchões localizados no rio Tejo.
Os cenários climáticos são de conhecimento científico global, nacional, regional e local,
denotando-se que a acção para a implementação de medidas concretas constitui um
desafio, até porque o desfasamento entre o planeamento, as crises transicionais e o
carácter imprevisível de todos os fenómenos climáticos expectáveis, revelam diversas
barreiras na operacionalização das estratégias. Por conseguinte, conclui-se que a chave
do sucesso estará num trabalho em rede, não só no sentido da sensibilização e
capacitação, como também na definição de prioridades de investimento e alocação dos
financiamentos comunitários. A revisão do PDM-VFX em vigor é o momento oportuno
para reverter as estratégias de mitigação e adaptação às AC para o OT, com o objectivo
de transformar a Frente Ribeirinha de VFX num eixo estuarino resiliente aos impactos
esperados, possibilitando a articulação dos municípios contíguos através de uma acção
intermunicipal conjunta. Mas, para isso, será fundamental um quadro legal e
regulamentar robusto que permita estas transformações e adaptações urbanas, para
uma maior atractividade (económica e territorial). O carácter fragmentado da Frente
Ribeirinha de VFX e a degradação de alguns espaços que aí se localizam deverão ser
considerados como uma oportunidade na conectividade dos sistemas naturais (na
protecção de habitats e valorização dos serviços dos ecossistemas, nomeadamente dos
sapais e das áreas húmidas estuarinas) para um aumento da capacidade de mitigação e
adaptação do concelho às AC. Embora não exista a evidência de qualquer conhecimento
quanto aos níveis de contaminação desses territórios, será prudente que a
requalificação ambiental seja suportada por uma gestão do risco associada à
necessidade de descontaminação de solos. Sendo este um problema, assumidamente,
condicionador de investimento, podendo afectar a vontade do município em interligar
a Frente Ribeirinha, será fundamental uma cooperação entre a administração local e
central com as entidades privadas (não só numa perspectiva de potenciar um interesse

175
comum, como fazê-lo através de compensações ou sanções pecuniárias), numa
perspectiva equitativa de redistribuição de valor urbano capturado para o domínio
público e de justiça territorial. O Estuário do Tejo constitui o suporte onde assenta a
biodiversidade da região metropolitana. E, nessa perspectiva, a implementação de
estratégias de Eco-urbanismo, através do planeamento e OT, é fundamental para a
Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX e das suas funções ecológicas. A incorporação
de soluções de base natural, infraestruturas verdes e azuis, permitirão um equilíbrio
ambiental e económico. Na dimensão da Governança será fundamental uma
coordenação multinível (Nacional, Regional, Intermunicipal e Local), uma participação
da comunidade, tecido empresarial e entidades privadas (naquilo que são os problemas
e interesses reais) e um envolvimento da academia (no desenvolvimento de inovação e
tecnologia), desde as fases iniciais de planeamento até à concretização de estratégias e
avaliação e monitorização dos resultados.

Atendendo aos objectivos gerais, o enquadramento teórico-conceptual das

temáticas que a investigação propôs analisar, contribuiu para:

i) A definição de estratégias de Eco-Urbanismo para a descarbonização,

mitigação e adaptação às alterações climáticas, tendo como ponto de partida
a eficiência na gestão e (re)aproveitamento dos recursos endógenos a partir de
princípios de circularidade urbana, considerando: (i) a recuperação de
territórios subvalorizados com níveis (por avaliar) de contaminação, permitindo
a optimização do ambiente urbano, numa perspectiva de adaptação e
transformação dos recursos disponíveis (património histórico e natural); (ii) o
território como suporte de mudanças transformadoras, através de soluções de
base natural, reforçando a capacidade regenerativa dos sistemas urbanos e
ecológicos, naquilo que deverá ser a resposta às vulnerabilidades futuras a que
estão expostos; (iii) a (re)funcionalização de edifícios e a (re)afectação de
espaços obsoletos e degradados a novas funções urbanas que promovam fluxos
circulares de materiais, energia, água e alimento; (iv) a importância de um
planeamento que permita a adaptação das infraestruturas a partir de uma
gestão eficiente dos recursos urbanos, nomeadamente do solo (como um bem

176
finito); e (v) a multiplicidade de benefícios que resultam da regeneração de
brownfields em oposição ao desenvolvimento de greenfields, combatendo a
escassez do solo.

ii) A importância da reconversão de brownfields no Estuário do Tejo para uma

maior resiliência do território às alterações climáticas, nomeadamente quanto
à protecção costeira à Subida do Nível Médio das Águas do Mar (SNM), na
perspectiva: (i) da inovação urbana e criação de novas centralidades ribeirinhas
adaptadas às mudanças no sistema climático, partindo das suas localizações no
interface “água-terra”, reduzindo ou eliminando os riscos a impactos que
poderão ser irreversíveis para as pessoas, actividades económicas,
infraestruturas, ecossistemas e biodiversidade; (ii) da resiliência territorial de
“frentes de água” através da adaptação das características funcionais dos
sistemas urbanos através da implementação de acções concretas (sistemas de
engenharia ou abordagens de base natural) para perigos específicos
(inundações, cheias progressivas e eventos extremos de storm surge); (iii) da
protecção e restauração de habitats estuarinos e ecossistemas costeiros com
elevado potencial para promover a mitigação climática (em conjugação com a
adaptação) através do sequestro e armazenamento de carbono; (iv) do que o OT
e o planeamento urbanístico poderá contribuir, nomeadamente na definição de
usos interditos, permitidos e condicionados através de condições de
edificabilidade e ocupação em áreas de risco elevado e moderado; (v) de
intervenções compatíveis com os riscos costeiros e estuarinos através de áreas
multifuncionais; e (vi) devolver o rio à população, prevendo-se uma interligação
da frente estuarina com os aglomerados urbanos.

iii) O entendimento dos riscos inerentes à SNM em territórios brownfield

costeiros obsoletos e desactivados, nomeadamente quanto à contaminação,
degradação de ecossistemas marinhos e biodiversidade, verificando-se: (i) a
urgência de descontaminação de solos em “frentes de água” para a protecção e
valorização dos sistemas naturais estuarinos; (ii) a importância de abordagens
inovadoras e economicamente exequíveis para recuperação de solos

177
 degradados, nomeadamente através de NbS; e (iii) a necessidade de restauração
dos ciclos naturais destes territórios (ar, água, solo, flora e fauna) e sua
(re)integração no sistema urbano.

iv) O debate em torno de uma intervenção que regenere o ambiente natural

estuarino e potencie uma conexão dos elementos biofísicos ao longo da frente
da cidade de Vila Franca de Xira e com os municípios contíguos, constatando-
se: (i) a pertinência da regeneração de territórios obsoletos com o objectivo de
valorizar os serviços dos ecossistemas; (ii) a importância da restauração de
habitats para potenciar o aumento e protecção da biodiversidade local; (iii) a
necessidade de eliminar descontinuidades dos sistemas ecológicos através de
modelos urbanos integrados que reforcem a continuidade dos elementos
naturais; e (iv) a pertinência em assegurar ligações contínuas através de
infraestruturas verdes e azuis, fortalecendo a Estrutura Ecológica Municipal.

v) O debate em torno da importância dos processos de envolvimento de

diversas partes interessadas, desde as fases de planeamento à implementação,
resultando: (i) no entendimento da complexidade inerente aos processos de
reconversão de brownfields associada à multiplicidade de stakeholders
envolvidos; (ii) na constatação de interesses variados que condicionam uma
mobilização para a resolução de problemas comuns; (iii) na observância de
barreiras financeiras, técnicas e legais para a regeneração de brownfields; e (iv)
na percepção dos custos elevados de avaliação e recuperação de solos
contaminados.

Considerando os objectivos específicos, a complementaridade da análise do caso

referencial de boas práticas e do caso de estudo (que constitui o objecto empírico da
investigação) contribuiu para:

i) A definição dos princípios de circularidade urbana para maior eficiência na

regeneração de territórios brownfield na área delimitada para o caso de
estudo, designadamente: (i) Adaptação Urbana (Adaptar) – descontaminação de
solos, adaptação de infraestruturas e espaço público, identidade histórica

178
adaptada, adaptação de processos de planeamento; (ii) Transformação Urbana
(Transformar) – (re)funcionalização urbana, multifuncionalidade de usos,
mobilidade suave, controlo da expansão urbana; (iii) Inovação Urbana (Inovar) –
(re)industrialização “verde”, experiências urbanas, bacias alimentares, hubs
multimodais, relação urbano-rural; (iv) Ecologia Urbana (Regenerar) –
(re)estabelecimento de biodiversidade, serviços de ecossistemas,
implementação de NbS, infraestruturas verdes e azuis; (v) Sistema Urbano
(Circular) – energia, materiais, água, sistemas naturais, alimento; (vi) Co-criação
Urbana (Envolver) – abordagem sectorial, articulação multinível, informar e
capacitar stakeholders, envolver cidadãos, empresas e academia.

ii) A definição das estratégias de Eco-Urbanismo para potenciarem a

regeneração sustentável de áreas portuárias/industriais de VFX,
nomeadamente: (i) incorporação de materiais ecológicos, sem desperdício e
regenerativos ao nível da construção; (ii) implementação de sistemas integrados
de produção de energia a partir de renováveis ou de sistemas “waste to energy”
a partir das actividades industriais existentes; (iii) incorporação de gestão
eficiente na recolha e reutilização de resíduos (industriais) para reciclagem,
compostagem ou biomassa; (iv) constituição de bioterritórios através de bacias
de retenção que atenuem o escoamento de águas superficiais e potenciem a
recirculação da água em ambiente urbano; (v) integração de NbS em ambiente
urbano através de infraestruturas verdes e azuis para maior resiliência climática,
valorização de ecossistemas, restauração de habitats e protecção de
biodiversidade local; (vi) constituição de bacias e áreas de cultivo para produção
de alimento localmente (mas de alcance metropolitano), a partir da recuperação
e manutenção das características agrícolas dos territórios dos mouchões e lezíria.

iii) A análise da relação entre princípios de circularidade urbana e estratégias

de Eco-Urbanismo na regeneração de territórios brownfield de VFX na óptica
do ordenamento do território (OT), resultando: (i) no desenvolvimento urbano
de proximidade a partir da reconversão de propriedades subvalorizadas com
elevado potencial de contaminação; (ii) na (re)funcionalização de pré-existências

179
históricas e industriais em oposição ao desenvolvimento de greenfields; (iii) na
definição do uso, ocupação e transformação do solo e compatibilidades com os
riscos climáticos e impactos esperados no território; (iv) no desenvolvimento de
um sistema urbano compacto e multifuncional através da articulação entre
edificado, espaço público, mobilidade e infraestruturas de produção e
abastecimento; (v) na flexibilidade dos usos tendo em consideração as mudanças
e incertezas futuras (vi) no combate à degradação física e a obsolescência
funcional de pré-existências; (vii) na (re)integração da frente estuarina na nova
dimensão urbana, como oportunidade recreativa e de conexão ecológica; e (viii)
num planeamento adaptado à cenarização climática e centrado na circularidade
e eficiência na gestão dos recursos disponíveis.

iv) A sistematização da interdependência entre princípios de circularidade

urbana e estratégias de Eco-Urbanismo para a descarbonização, mitigação e
adaptação às AC da Frente Estuarina de VFX, constatando-se: (i) a importância
da incorporação de soluções de base natural para a adaptação do território ao
aumento de temperatura, ondas de calor e ao efeito “ilha de calor” e mitigação
(sequestro de carbono); (ii) a necessidade de elevação dos níveis do solo para
adaptação à SNM e restauração de zonas de sapais para adaptação aos impactos
da subida da maré e mitigação climática (captura e armazenamento de carbono);
(iii) a urgência de integração de estruturas verdes (árvores e variada vegetação)
e do elemento “água”, através de canais, para potenciar os serviços regulatórios
dos ecossistemas (regulação climática); e (iv) a premência da reconversão dos
territórios devolutos, próximos do “plano de água”, para a regeneração dos
sistemas ecológicos como elementos fundamentais para a adaptação e
mitigação às AC.

v) A demonstração da importância da regeneração de territórios brownfield na

perspectiva da gestão eficiente dos recursos endógenos de VFX e
estabelecimento da conectividade ecológica, constatando-se: (i) a necessidade
de avaliação e inventariação de solos contaminados para posterior
descontaminação e reutilização; (ii) os benefícios ambientais, económicos e

180
sociais desses processos de renovação em propriedades devolutas ou
abandonadas anteriormente ocupadas por indústrias; (iii) a importância da
minimização dos impactes ambientais que estes espaços apresentam na frente
estuarina, como estímulo para uma maior qualidade urbana, atractividade e
competitividade territorial; (iv) a prioridade em valorizar o recurso solo e
combater a sua escassez; (v) a premência em quantificar e remunerar os serviços
prestados pelos ecossistemas; (vi) a urgência em valorizar a paisagem natural
como um activo territorial, eliminando-se os passivos ambientais que
condicionam a estratégia municipal para a interligação da Frente Ribeirinha.

vi) O entendimento da importância do envolvimento de stakeholders no

contexto da governança territorial e na construção de processos colaborativos
para a regeneração de territórios brownfields e na requalificação da Frente
Ribeirinha de VFX, verificando-se: (i) a relevância da cooperação entre as partes
interessadas (administração local e particulares) para potenciar a recuperação
de propriedades devolutas e com potencial de contaminação; (ii) a importância
do envolvimento da Administração Central e dos organismos da administração
indirecta do Estado com o município para a protecção e valorização dos recursos
naturais integrados na RNET (mouchões e lezíria); (iii) a necessidade de
articulação da acção local (VFX) com os municípios contíguos (integrados na
AML) para uma optimização, conjunta, das qualidades naturais que constituem
o estuário do Tejo; (iv) o contributo que a academia poderá ter no
desenvolvimento de projectos de I&D para aprofundamento de conhecimento
científico sobre processos de descontaminação de solos e para a sistematização
de ferramentas que permitam avaliar e monitorizar os sistemas urbanos e
naturais; (v) a urgência de acções de sensibilização e participação para a
transmissão de conhecimento, partilhado, entre todos os actores, para uma
decisão concertada e para uma maior cultura territorial; (vi) a necessidade de
maior agilização e pró-actividade do corpo técnico e político para a
operacionalização das estratégias para o reforço da eficiência territorial; e (vii) a
importância da cooperação multinível que reforce a interacção urbano-rural na
dimensão local, metropolitana e regional.

181
VI. 6.1 Resposta às questões da investigação

Q.01 - Quais os princípios da Economia Circular (EC) que deverão transitar para
o conceito de Cidades Circulares e que eventuais lacunas existem para a
aplicabilidade e operacionalização de tais premissas à escala urbana – do
brownfield portuário/industrial à expansão da cidade para frentes ribeirinhas?

i) Demonstrou-se, a partir do quadro teórico-conceptual (Capítulo II, secção

II.2.1), que o modelo de EC (sistema assente na tríade “eliminar desperdício”,
“circular produtos” e “regenerar” ou nos princípios “Reduzir”, “Reutilizar”,
“Recuperar” e “Reciclar”), permite uma gestão sustentável e mais eficiente dos
recursos, potenciando a minimização dos impactes ambientais (a partir da
produção e do consumo), mantendo os materiais e produtos em uso pelo maior
tempo possível. Este modelo económico (em oposição ao modelo linear)
aplicado à dimensão urbana traduz-se em drivers que conduzem a mudanças
profundas que vão para além dos produtos e serviços (sistema económico),
abrangendo o fluxo de todos os recursos disponíveis nas cidades (sistema
urbano).

ii) Constatou-se que os princípios de EC que deverão transitar para o conceito de

Circularidade Urbana baseiam-se em (i) Adaptar (edifícios, infraestruturas,
mobilidade, uso do solo), (ii) Regenerar (sistemas ecológicos que incluem
serviços de ecossistemas, biodiversidade e habitats) e (iii) Ciclos fechados
(energia, materiais e água).

iii) Através da análise do caso referencial de boas práticas internacional e do caso

de estudo (localizado no estuário do Tejo), evidenciaram-se lacunas na
aplicabilidade dos princípios definidos na literatura científica ao caso de
regeneração de brownfields industriais/portuários localizados em Frentes
Ribeirinhas. Como um modelo de expansão (ou consolidação) da cidade, em
alternativa ao desenvolvimento de “greenfields”, estes territórios, apesar do seu
potencial de regeneração e (re)integração no sistema urbano, evidenciam uma
elevada complexidade associada aos processos de planeamento. Nesse sentido,

182
constatou-se que essas lacunas resultam do facto de estes territórios
apresentarem um carácter marginal à centralidade das cidades, caracterizarem-
se por solos que estão, na maior parte das vezes, contaminados e constituírem
uma barreira na apropriação dos espaços que interagem com o “plano de água”,
exigindo um esforço acrescido, também pela diversidade de partes interessadas
envolvidas (nomeadamente entidades privadas, município e administrações
indirectas do Estado). Por conseguinte, considera-se pertinente uma
complementaridade dos princípios descritos a partir da revisão bibliográfica com
os conceitos - “Transformar”, “Inovar” e “Envolver”. O Modelo evolutivo de
Circularidade Urbana para a Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX (Figura
21), articula, desta forma, os conceitos: (i) Adaptação Urbana (Adaptar), (ii)
Transformação Urbana (Transformar), (iii) Inovação Urbana (Inovar), (iv) Ecologia
Urbana (Regenerar), (v) Sistema Urbano (Circular) e (vi) Co-criação Urbana
(Envolver).

Q.02 - Quais as estratégias de Eco-urbanismo e princípios de Circularidade

Urbana que deverão contribuir para a descarbonização, mitigação e adaptação
às alterações climáticas de territórios brownfield estuarinos e como a
incorporação de tais premissas, a partir da análise do caso referencial de boas
práticas, poderá contribuir para a regeneração da Frente Ribeirinha de VFX?

i) A análise do caso referencial de boas práticas permitiu compreender a

correspondência entre estratégias de Eco-urbanismo implementadas e os
princípios de Circularidade Urbana abordados no quadro teórico-conceptual
(Capítulo II, secção II.2.1) como ponto de partida para a descarbonização,
mitigação e adaptação de territórios brownfield às AC. Contribuindo para um
melhor entendimento das potencialidades da regeneração da Frente Ribeirinha
de VFX a partir dessa relação e interdependência (Tabela 23), considera-se a
evolução para o modelo conceptual de Circularidade Urbana apresentado no
Capítulo V (Figura 21).

183
 Tabela 23: Relação entre princípios de Circularidade Urbana e estratégias de Eco-
urbanismo, a partir de brownfields, na Regeneração da Frente Ribeirinha de VFX, para
a descarbonização, mitigação e adaptação às AC.
Princípios de Estratégias de Acções de:
Circularidade Eco-urbanismo Descarbonização (D)
Urbana Mitigação às AC (M)
Adaptação às AC (A)

Adaptação Urbana Descontaminação de solos através de

(Adaptar) sistemas naturais de biorremediação. (D) (A)
● ●

Planeamento urbano adaptativo

através da criação de buffers naturais
para bioretenção de águas pluviais e (D) (M) (A)
atenuação de cheias e inundações, com ● ● ●
usos adaptados às mudanças futuras.

Adaptação de infraestruturas e espaço

público às AC através de canais de
mobilidade suave situados numa cota
onde não se constate risco futuro, (D) (M) (A)
articulados com espaços naturais ou ● ● ●
naturalizados com funções de lazer e
recreio.

Adaptação do edificado existente

através da incorporação de materiais
ecológicos e revestimentos naturais
(D) (M) (A)
(coberturas e fachadas ajardinadas) e
● ● ●
aumento do coberto arbóreo em áreas
exteriores pavimentadas das indústrias.

(Re)integração do carácter histórico e

identidade industrial através da (D) (A)
adaptação de pré-existências a novas ● ●
funções urbanas.

Integração de NbS no ambiente urbano

(para adaptar o território a altas
temperaturas, ondas de calor e ao
efeito de "ilha de calor" e para
(D) (M) (A)
promover o sequestro de carbono),
● ● ●
subida do nível dos solos (para reduzir
o impacto da subida do nível médio das
águas do mar) e incorporação de
sistemas de controlo e gestão local de
águas pluviais.

Transformação Desenvolvimento urbano de

Urbana proximidade através de (D) (M)
(Transformar) (re)funcionalização de propriedades ● ●
subvalorizadas.

184
 Multifuncionalidade de usos que
conectem os aglomerados urbanos (D) (M)
com o “plano de água”. ● ●

Interligação da Frente Ribeirinha

através de percursos lineares para (D) (M)
mobilidade ciclável e pedonal. ● ●

Transformação de territórios
(D) (M)
degradados em novas ocupações,
● ●
combatendo a escassez de solo e
controlando a expansão urbana.

Reintegração da frente costeira na

(D) (M)
nova dimensão urbana como
● ●
oportunidade recreativa e de conexão
ecológica.

Inovação Urbana (Re)industrialização “verde” a partir da

(Inovar) inovação das actividades industriais em (D) (M)
funcionamento e integração dos ● ●
princípios de circularidade de recursos.
Implementação de estratégias urbanas
inovadoras de gestão e monitorização (D) (M)
dos recursos disponíveis nos sistemas ● ●
urbano/rural e natural.

Incorporação de bacias alimentares de (D) (M) (A)

proximidade para produção de ● ● ●
alimento localmente.

Desenvolvimento de hubs multimodais

(D) (M) (A)
ao longo da ferrovia como eixo
● ● ●
estruturador da mobilidade suave e da
forma urbana.

Reforçar a inter-relação urbano-rural a (D) (M)

partir da interdependência entre ● ●
agricultura urbana, indústria e serviços.

Ecologia Urbana Regeneração de funções ecológicas a

(Regenerar) partir da recuperação de brownfields (D) (M) (A)
para protecção de habitats costeiros e ● ● ●
reestabelecimento de biodiversidade.

Regeneração dos serviços dos

ecossistemas através de estruturas
verdes (árvores e variada vegetação) e
do elemento "água" (frente costeira e
canais) para potenciar os serviços dos (D) (M) (A)
ecossistemas: serviços regulatórios ● ● ●
(regulação climática), serviços culturais
(lazer e recreio) e serviços de suporte
(habitat para espécies, manutenção de
diversidade genética e funções
ecológicas).

185
 Implementação de NbS e NcS através
de infraestruturas verdes e azuis para (D) (M) (A)
maior resiliência climática e melhorias ● ● ●
das qualidades urbanas.

Sistema Urbano (Energia) Gestão de sistemas

(circular) integrados de produção de energia
(D) (M)
(energias renováveis, comunidades de
● ●
energia e processos "waste to energy"
a partir das indústrias existentes).

(Materiais) Construção circular e Eco-

design através da incorporação de (D) (M)
materiais naturais, reciclados e ● ●
reutilizáveis, reduzindo desperdício e
resíduos de construção e demolição.

(Resíduos) Gestão eficiente na recolha (D) (M)

e reutilização de resíduos (reciclagem, ● ●
compostagem e biomassa).
(Água) Recirculação de água em
ambiente urbano (para sistemas de (D) (M) (A)
rega e controlo do escoamento de ● ● ●
águas superficiais).

(Sistemas naturais) Reforçar os ciclos (D) (M)

naturais (ecossistemas e ● ●
biodiversidade).

(Alimento) Integrar a logística de (D) (M)

produção e distribuição de alimento ● ●
localmente.

Co-criação Urbana Envolvimento de todos os sectores na

(Envolver) construção de políticas urbanas. (A)
●

Articulação multinível (nacional,

regional, metropolitano, local) para (A)
maior eficiência territorial. ●

Informar e capacitar todos os

intervenientes na recuperação de (A)
brownfields para se criarem condições ●
de cooperação e investimento.

Colaboração das partes interessadas na

produção de conhecimento e inovação (A)
para adaptação aos objectivos da ●
estratégia de regeneração da Frente
Ribeirinha.

Eventos de participação comunitária

(A)
para maior mobilização na adaptação
●
aos desafios futuros e para uma
aprendizagem contínua.

186
 Participação da academia para a
criação de conhecimento em como as
estruturas verdes podem apoiar o (D) (A)
desenvolvimento dos serviços ● ●
ecossistémicos, através de ferramentas
de monitorização.

Fonte: Elaboração própria.

Q.03 - Quais as oportunidades e as barreiras para a transição circular das

cidades numa perspectiva de reconversão de zonas portuárias/industriais,
tendo como base os passivos ambientais que estas áreas representam e a
relação multinível de intervenção dos diversos agentes urbanos e/ou locais –
representantes políticos, quadros técnicos dos municípios, técnicos urbanistas
e arquitectos, especialistas – na definição e operacionalização de planos e
estratégias?

i) A complexidade associada à reconversão de zonas portuárias/industriais

obsoletas apresenta desafios e oportunidades para a transição circular das
cidades, não só pelo facto desses territórios constituírem passivos ambientais
(com elevado potencial de contaminação), mas também por implicarem o
envolvimento de diversos stakeholders (em vários níveis de articulação de
direitos e deveres), o que condiciona a acção para a operacionalização de planos
e estratégias que (re)integrem estes espaços na dimensão urbana.

ii) A presença de resíduos industriais nos solos afecta as águas subterrâneas e

superficiais, a qualidade do ar, os sistemas naturais, as pessoas e a
biodiversidade. Os passivos ambientais que estes espaços representam exige
uma reflexão em torno da premência da recuperação de brownfields
industriais/portuários. Contudo, ficou evidente a ausência de conhecimento dos
níveis de contaminação que tais propriedades apresentam constituirá uma
barreira para a tomada de decisão, resultando na inacção das autoridades locais.
A complexidade deste tipo de operações apresenta outros obstáculos,
nomeadamente quanto aos custos elevados de descontaminação e pelo facto de
exigirem a cooperação entre diversos interlocutores (administração local,
particulares, administração central e técnicos). Do ponto de vista financeiro, os

187
 locais abandonados, obsoletos e degradados continuam a não suscitar interesse
dos investidores devido aos níveis de poluição associados, a um quadro legal
desajustado e à carência de mecanismos financeiros e incentivos fiscais que
potenciem a regeneração destes territórios.

iii) Apesar das barreiras associadas à reconversão brownfields urbanos, existe

uma multiplicidade de oportunidades para a transformação destes territórios,
numa perspectiva de circularidade de recursos (neste caso o solo), contribuindo
para: (i) eliminar os passivos ambientais que representam; (ii) regenerar os
sistemas naturais; (iii) eliminar os níveis de contaminação que condicionam a
conectividade ecológica; (iv) melhorar a qualidade do ar reduzindo perigos para
a saúde humana; (v) combater a escassez de solo urbano e a expansão urbana
por greenfields; (vi) promover a diversidade e multifuncionalidade territorial em
alternativa a espaços monofuncionais; (vii) recuperar identidades culturais ou
históricas associadas aos espaços industriais.

iv) O envolvimento de diversos stakeholders exige uma percepção real dos

problemas para assegurar uma visão holística das ambições de circularidade da
cidade, a partir de territórios brownfield, mediante uma forte liderança política,
uma acrescida capacidade técnica e uma cultura de cooperação e troca de
conhecimento entre todos os interlocutores que intervêm em contexto urbano,
permitindo acções disruptivas e inovadoras. Em alternativa a uma visão centrada
nos “custos”, os princípios de circularidade urbana aplicados ao
desenvolvimento da cidade a partir de brownfields, permitem uma abrangência
de benefícios, numa perspectiva de investimento a longo prazo, mas que poderá
ter resultados imediatos.

VI. 6.2 Limitações da investigação

Algumas limitações foram-se constatando ao longo da investigação. Começando

pela análise do caso referencial de boas práticas internacional (Capítulo III) que se
consubstanciou, somente, na revisão de bibliografia e fontes específicas disponibilizadas
on-line relacionadas com esse contexto, devido à impossibilidade de observação directa

188
e à ausência de resposta às solicitações de entrevistas. Por outro lado, a análise do caso
de estudo (Capítulo IV), embora tenha permitido o entendimento de um contexto
territorial específico através da análise documental, observação directa e obtenção de
dados qualitativos através de entrevistas a diferentes stakeholders que intervêm em
diversas escalas do planeamento e ordenamento do território (escala local,
intermunicipal, regional e nacional), revelou, também, limitações, devido à
indisponibilidade ou ausência de resposta, de alguns interlocutores, em acederem ao
pedido de entrevista, o que condicionou a abrangência expectável na auscultação de
agentes políticos, como complemento ao corpo técnico entrevistado.

Ao assumir-se, desde logo, a análise de um caso de estudo único (do ponto de

vista empírico e de constatação factual), importa referir que, embora a metodologia
adoptada possa servir de referência para estudos futuros, a informação recolhida e
interpretada remete, assim, para uma contextualização de estratégias de circularidade
urbana e Eco-Urbanismo, a partir de brownfields, numa “frente de água” muito
específica e com características particulares (quer pela fragmentação dos territórios ao
nível dos usos, quer pela dualidade territorial entre áreas obsoletas e/ou abandonadas
e áreas com funções industriais ou de logística localizadas na mesma frente ribeirinha).
No entanto, embora estas premissas possam ser adaptadas às particularidades de
outros territórios, no campo teórico-conceptual, o facto de se ter analisado, apenas, um
objecto empírico, condiciona, eventualmente, o sucesso da operacionalização dos
processos de regeneração urbana a partir de territórios brownfileds, no contexto de
universalidade ou aplicabilidade dos resultados obtidos.

Revelou-se, igualmente, como obstáculo a falta de informação das entidades

públicas e estudos concretos sobre a contaminação de territórios na frente ribeirinha de
VFX que integra a Reserva Natural do Estuário do Tejo, o que condicionou uma
percepção e um entendimento real dos eventuais passivos ambientais existentes.

Devido ao carácter de incerteza quanto aos efeitos que as mudanças no clima

produzirão ao nível da subida do nível médio das águas do mar, nomeadamente, nas
margens contíguas ao estuário do Tejo, diversos estudos apontam para cenarizações
com resultados e impactos diferentes. Nos estudos científicos produzidos (IGOT,

189
Universidade de Aveiro, IST de Lisboa, Faculdade de Arquitectura e no caso de VFX, foi
considerado o estudo do LNEC datado de 2002) os modelos e metodologias de cálculo
seguem diversas lógicas, pelo que é indispensável uma abordagem comum para que
dados concretos resultantes de consenso técnico e científico possam ser integrados nos
IGT, nomeadamente na definição de tipping point mínimo para protecção, implantação
de edificações ou para a sobrelevação de infraestruturas ou equipamentos localizados
na frente ribeirinha de VFX. Este facto constatou-se, também, na auscultação dos
diversos stakeholders que, por desconhecimento ou por referências diversas, não
apontaram uma cota altimétrica concreta que deveria ser assumida na definição do
tipping point (no horizonte temporal 2050-2100).

Por desajustamento temporal e contextual, o PROT-AML (2002) em vigor tem 20

anos pelo que, à escala regional e metropolitana, é fundamental uma actualização de
soluções técnicas e preocupações ao nível do OT que deverão ser, posteriormente,
transpostas para os IGT dos municípios. Esta condição revelou-se preocupante no
âmbito da resiliência climática que todas as autarquias deverão traduzir nos seus planos
de uma forma articulada e integrada. E, em contexto territorial estuarino, que interliga
diversos municípios, é notório a falta de um quadro de referência estratégico de longo
prazo que defina regras de gestão e coesão territorial como resposta às vulnerabilidades
que essas frentes enfrentam, faltando, também, uma visão de conjunto quanto à
necessidade de reconversão urbana de áreas obsoletas ao longo das margens do
estuário do Tejo.

Considerando que o PNPOT especifica que os PROT têm como funções principais:
i) definir directrizes para o uso, ocupação e transformação do território, num quadro de
opções estratégicas estabelecidas a nível regional; ii) promover, no plano regional, a
integração das políticas sectoriais e ambientais no ordenamento do território e a
coordenação das intervenções; e iii) formular orientações para a elaboração dos planos
municipais de ordenamento do território (CCDR-LVT, 2010, p.12), é evidente que a
desactualização do PROT-AML limitou o enquadramento da análise do objecto empírico
à escala supralocal, embora se tenha considerado pertinente a análise da proposta de
alteração datada de 2010.

190
VI. 6.3 Recomendações para investigações futuras

Tendo em consideração a pertinência dos temas abordados e os contextos de

incerteza e mudança que caracterizam os ambientes urbanos na actualidade e num
futuro próximo, para investigações futuras que abordem temáticas similares, importa
ter em consideração, como ponto de partida, as características urbanas e territoriais
endógenas dos objectos empíricos a estudar. Por outro lado, com base no modelo
assumido para a recolha de dados, que resultou na auscultação de diversos stakeholders
com responsabilidades ao nível do OT (da escala local à escala nacional), será relevante
um entendimento e envolvimento de outros actores, através de entrevistas
exploratórias, para a produção de conhecimento científico complementar, como é o
caso dos proprietários dos terrenos abrangidos e de especialistas ligados à academia e
a centros de I&D (ecologia urbana, climatologia, engenharia do ambiente, urbanismo,
entre outros que possam ser identificados como relevantes para cada caso de estudo).

Não menos importante será a necessidade de definição de um modelo e matriz

de indicadores capazes de avaliar a circularidade urbana e os fluxos urbanos a diferentes
níveis (local, metropolitana, regional, nacional) e que permitam uma monitorização das
acções implementadas, contribuindo para um planeamento adaptado às metas
impostas pelas políticas públicas de descarbonização e como essas métricas deverão
constar dos REOT para uma avaliação, constante, das necessidades de gestão e
planeamento municipal e supramunicipal, na adaptação dos Planos a essas
circunstâncias.

Tendo em consideração que uma das barreiras identificadas para o

desenvolvimento urbano a partir de áreas obsoletas e contaminadas é, precisamente, a
necessidade de investimento e a mobilização de promotores e investidores no sentido
da urgência desse tipo operações, em alternativa ao desenvolvimento de greenfields,
será importante que, para estudos futuros, se comparem outras intervenções de
regeneração de brownfields em territórios estuarinos, como ponto de partida para a
definição de soluções de remediação de solos e um modelo de quantificação do
investimento para cada uma delas vs benefícios imediatos e expectáveis num
determinado horizonte temporal.

191
 Por outro lado, atendendo ao facto que a remediação e reconversão de áreas
contaminadas tem sido reconhecida, internacionalmente (conforme se constatou no
enquadramento teórico-conceptual), como a chave para promover a reutilização
sustentável do solo urbano e evitar a expansão, ficou claro, também na revisão de
literatura, que o desenvolvimento urbano a partir destes territórios implica a interacção
de diversos actores, quer seja numa perspectiva de compromisso técnico quer seja a
partir de vontades e interesses comuns (de administrações locais, entidades privadas e
cidadãos). Contudo, constatou-se uma falta de capacitação dos stakeholders
entrevistados para este tipo de processos, designadamente à escala municipal. Será
fundamental que em investigações futuras que prossigam com estudos no âmbito da
refuncionalização e valorização destes territórios, considerem a consolidação de
conhecimento em torno das metodologias de cooperação entre todos os intervenientes
a partir de uma liderança forte por parte do município, para uma melhor gestão da
complexidade inerente a estes processos.

A investigação permitiu abordar uma análise qualitativa e descritiva de

conteúdos em torno da problemática em discussão, auxiliando um entendimento da
interacção entre princípios de circularidade urbana (transpostos para o enquadramento
de cidades circulares a partir do conceito de economia circular) e estratégias de Eco-
urbanismo para a descarbonização, mitigação e adaptação às alterações climáticas. No
entanto, julga-se oportuno complementar, em investigações futuras, os resultados
obtidos com uma análise quantitativa, através de parâmetros mesuráveis, que
permitam aferir os benefícios reais de determinadas acções transformadoras do
território.

VI. 6.4 Notas finais

Voltando a uma constatação evidenciada na contextualização da problemática

em estudo (Capítulo I) - “Uma cidade circular é muito mais do que criar uma economia
circular e modelos de negócios circulares dentro do contexto urbano. Trata-se da
regeneração e renovação de ecossistemas urbanos complexos” (Williams, 2019, p.2) -
considera-se que a investigação traduz evidentes contributos ao nível do entendimento
da complexidade inerente à regeneração urbana a partir de territórios brownfield. As

192
interdependências que decorrem da articulação das temáticas abordadas (Circularidade
Urbana, Alterações Climáticas e Brownfield) são factores preponderantes, se não
decisivos, na actualidade, para o desenvolvimento urbano sustentável e para a definição
de novas centralidades a partir de territórios industriais e portuários obsoletos
localizados em frentes de água.

As especificidades do caso de estudo resultam de diversas ambivalências na

relação urbano/industrial e urbano/rural, resultando numa “Frente de Água” estuarina
com duas margens que apresentam um potencial de regeneração (margem direita) e de
manutenção/adaptação (margem esquerda). Essa evidência ficou, igualmente, clara e
de uma forma consensual, na auscultação dos entrevistados, permitindo uma
observância que a segregação de usos e a variação do tipo de ocupação do solo da
Frente Ribeirinha de VFX (na margem direita) constitui, por um lado, uma oportunidade
de transformação e adaptação de diversos territórios brownfield que aumentem a
resiliência urbana e climática e, por outro, um desafio pela complexidade inerente a essa
descontinuidade e obsolescência. Por outro lado, também mereceu entendimento
comum o facto de que o capital territorial da Frente Ribeirinha de VFX, ao integrar a
AML, deverá ser entendido como um incentivo à articulação e cooperação
intermunicipal entre territórios contíguos, que beneficiam de uma localização estuarina
e que partilham de objectivos comuns, como ponto de partida para a protecção e
valorização dos sistemas naturais e adaptação às AC de uma forma articulada.

Contudo, a perspectiva empírica que conduziu a análise do caso de estudo

revelou algumas fragilidades e incoerências entre o disposto nos IGT e os resultados que
advieram da auscultação dos stakeholders. Não obstante o reconhecimento
generalizado quanto à relevância da regeneração da Frente Ribeirinha de VFX, constata-
se que o sentido de cooperação entre as diversas partes interessadas não é tão evidente
como é expresso existir, designadamente entre o município e os particulares
(proprietários de terrenos brownfield), na relação intermunicipal e entre entidades da
Administração indirecta do Estado e o município. É notória uma falta de articulação
entre os desígnios supramunicipais e o ambicionado para aquela frente estuarina com a
ocupação que aí continua a persistir (como um problema persistente). É, ainda, mais

193
preocupante não existir qualquer levantamento e inventariação (nomeadamente por
parte da APA e da CMVFX) dos níveis de contaminação dos solos dos vários terrenos
brownfield, condicionando a acção e os processos de transformação urbana que se
perspectivam na revisão do PDM de VFX em vigor. Embora os riscos climáticos e
vulnerabilidades do território delimitado no caso de estudo estejam concretamente
definidos e conhecidos, continua a existir uma inacção para a operacionalização dos
Planos Municipais. Exemplo disso é o facto de se continuar a construir junto dos planos
de água, em áreas que se sabe que são inundáveis ou por, simplesmente, não se
ponderarem as consequências drásticas que a SNM sobre territórios contaminados
poderá causar na Reserva Natural do Estuário do Tejo (nomeadamente quanto às suas
funções ecossistémicas e de regulação climática), não sendo visível qualquer intenção
para que estas constatações sejam revertidas. Também no que diz respeito ao uso do
solo e à eventual perca de território causada por uma regulamentação que,
inevitavelmente, terá de condicionar a ocupação em zonas mais baixas do município,
considera-se fundamental uma manutenção e valorização da capacidade dos sistemas
naturais regenerarem-se em oposição à criação ou primazia de actividades económicas
ou culturais em áreas de risco elevado ou de grande susceptibilidade à SNM. Embora os
processos e metodologias das fases de elaboração do PMAAC tenham potenciado um
envolvimento multinível e multissectorial, é evidente a fraca capacitação política e
técnica para a implementação de estratégias de mitigação e adaptação às AC através do
ordenamento do território.

Assumindo-se a urgência da mudança de paradigma, aquilo que é recorrente

perceber-se como um problema persistente em OT, deverá resultar numa oportunidade
de transformação do território, tornando-o resiliente às incertezas futuras.

194
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212
 ANEXOS

ANEXO I – Guião da Entrevista

i) Âmbito da investigação: As entrevistas a efectuar a diversos actores institucionais inserem-

se no trabalho de investigação para obtenção do grau de Mestre em Urbanismo Sustentável
e Ordenamento do Território, cuja dissertação discute e aborda o tema “Cidades Circulares:
Estratégias de Eco-urbanismo em Territórios Brownfield para a Descarbonizção, Mitigação e
Adaptação às Alterações Climáticas”;

ii) Enquadramento teórico-conceptual: O enquadramento teórico-conceptual assume a

revisão de literatura em torno dos temas que a presente investigação pretende abordar e
discutir - circularidade urbana, alterações climáticas e brownfields. Ambiciona-se, numa
perspectiva empírica e através de entrevistas semi-estruturadas, obter a perspectiva de
diversos stakeholders com responsabilidade por políticas e intervenções no âmbito
territorial do caso de estudo, assim como de outras entidades com competências ao nível
da gestão, planeamento e ordenamento do território;

iii) Objectivo da investigação: A presente dissertação pretende enquadrar, conceptualmente, o

conceito de Economia Circular e Cidades Circulares e analisar e interpretar, quais os
princípios mais evidentes que se relacionam com esses conceitos, do ponto de vista de
estratégias de Eco-urbanismo, implícitas na regeneração do brownfield portuário/industrial
que se propõe tratar como referencial de boas práticas (Stockholm Royal Seaport) e que
resultados se obtiveram nesse território, no sentido da descarbonização e como resposta à
crise climática. Ambiciona-se alcançar referenciais estratégicos que deverão ser tidos em
conta na transformação sustentável das cidades, a partir de áreas industriais abandonados
ou em desuso, com base numa visão holística para a inovação e eventual integração dessas
experiências urbanas em territórios pautados com as mesmas características que se
localizam no Estuário do Tejo, tendo em vista a definição de um conjunto de princípios
metodológicos de Circularidade Urbana a aplicar ao caso de estudo, como motores de
desenvolvimento ecológico e como resposta às alterações climáticas e seus impactos no
território localizado na Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira;

iv) Âmbito das entrevistas: Ambiciona-se adquirir, através de entrevistas semi-estruturadas,

informação específica sobre planos, estratégias e projectos com incidência na regeneração
na Frente Ribeirinha de Vila Franca de Xira, assim como outras informações relevantes no
âmbito da investigação, nomeadamente: eventual existência de territórios brownfields
contaminados, prioridades de actuação, contexto actual de governança territorial,
stakeholders envolvidos ou que poderão ser mobilizados para a participação na tomada de

i
 decisão e implementação de medidas e acções que se coadunem com os objectivos
2030/2050 para a redução de emissões de gases de efeito de estufa (GEE) e
descarbonização, importância do Plano Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas à
escala do território estuarino, entre outros.

v) Confidencialidade: A entrevista é confidencial sendo que os comentários específicos que

venham a ser divulgados não serão atribuídos a nenhum entrevistado. Pretende-se não
identificar os diversos interlocutores, mas sim analisar e contribuir para o debate em torno
da situação real;

vi) Perspectiva de stakeholders: As entrevistas semi-estruturadas serão efectuadas segundo os

“grupos” e “tipos” de stakeholders institucionais descritos na tabela AI-1 e de acordo os
guiões de entrevista que constam nas tabelas AI-2, AI-3 e AI-4.

ii
 Tabela AI-1: Perspectiva de stakeholders: grupos e tipos de entrevistados
Entidade Grupo Guião Tipo Unidades orgânicas
Município Grupo de Guião de Representante E.01
(CMVFX) stakeholders 01 entrevista 01 político Presidência da CMVFX
Município Grupo de Guião de Representante E.02
(CMVFX) stakeholders 01 entrevista 01 político Direcção Municipal de
Desenvolvimento do
Território
Município Grupo de Guião de Corpo Técnico E.03
(CMVFX) stakeholders 02 entrevista 01 Direcção Municipal de
Desenvolvimento do
Território / Gabinete de
Planeamento e Inteligência
Territorial
Município Grupo de Guião de Corpo Técnico E.04
(CMVFX) stakeholders 02 entrevista 01 Direcção do Departamento
de Ordenamento e Gestão
Urbanística
Município Grupo de Guião de Corpo Técnico E.05
(CMVFX) stakeholders 02 entrevista 01 Direcção do Departamento
do Ambiente e Espaço
Público
Município Grupo de Guião de Corpo Técnico E.06
(CMVFX) stakeholders 02 entrevista 01 Divisão de Reabilitação
Urbana
Município Grupo de Guião de Corpo Técnico E.07
(CMVFX) stakeholders 02 entrevista 01 Unidade de Ambiente e
Adaptação às Alterações
Climáticas
Centro de Grupo de Guião de Corpo Técnico E.08
Estudos e stakeholders 03 entrevista 02 Direcção
Desenvolvimento
Regional e Urbano
(CEDRU)
Área Metropolitana Grupo de Guião de Corpo Técnico E.09
de Lisboa (AML) stakeholders 03 entrevista 03 Departamento de Gestão
do Território / Divisão de
Ordenamento do Território
Comissão de Grupo de Guião de Corpo Técnico E.10
Coordenação e stakeholders 03 entrevista 03 Direcção de Serviços de
Desenvolvimento Ordenamento do Território
Regional de Lisboa e
Vale do Tejo (CCDR- E.11
LVT) Direcção de Serviços de
Desenvolvimento Regional
Agência Portuguesa Grupo de Guião de Corpo Técnico E.12
do Ambiente (APA) stakeholders 03 entrevista 03 Direcção de Departamento
de Alterações Climáticas

E.13
Departamento de
Alterações Climáticas /
Divisão de Financiamento
Sustentável e Adaptação

iii
Direcção Geral do Grupo de Guião de Corpo Técnico E.14
Território (DGT) stakeholders 03 entrevista 03 Direcção de Serviços de
Ordenamento do Território
/ Divisão de
Desenvolvimento
Territorial e Política de
Cidades
Instituto da Grupo de Guião de Corpo Técnico E.15
Conservação da stakeholders 03 entrevista 03 Direcção Regional da
Natureza e das Conservação da Natureza e
Florestas (ICNF) Floretas de Lisboa e Vale do
Tejo / Departamento
Regional de Conservação
da Natureza e da
Biodiversidade / Divisão de
Ordenamento do Território

Fonte: Elaboração própria

Nota: As entidades sublinhadas não foram entrevistadas por indisponibilidade das mesmas.

iv
 Tabela AI-2: Guião da entrevista 01
Referência Tipo de entrevista Desenvolvimento
Guião 01 Semi-estruturada Q.01 - Qual o entendimento quanto à importância da
regeneração da frente ribeirinha de VFX?
(Numa perspectiva da extensão da cidade consolidada, no
contexto de uma eventual interligação com os municípios
contíguos e do ponto de vista de uma transformação urbana
sustentável).

Q.02 - Que projectos ou planos estão desenvolvidos ou em

desenvolvimento com incidência na regeneração da frente
ribeirinha de VFX?
(Principais planos, projectos e estratégias, quais as Prioridades de
actuação, principais barreiras para a operacionalização, se
prevêem uma interconexão intermunicipal).

Q.03 - Quais as preocupações mais prementes implícitas nos IGT

em vigor e na revisão do actual PDM quanto aos territórios que
se localizam na Frente Ribeirinha, quer na margem esquerda,
quer na direita?
(Condicionantes, protecção ambiental e conservação dos valores
naturais, refuncionalizacão de territórios brownfield, resposta aos
riscos climáticos, nomeadamente quanto à subida do nível médio
das águas do mar).

Q.04 - Qual a importância do Plano Municipal de Adaptação às

Alterações Climáticas (PMAAC) no contexto da regeneração da
frente ribeirinha de VFX?
(Na resposta às alterações no clima e seus impactos no território,
aos riscos associados para pessoas e ecossistemas endógenos).

Q.05 - A frente ribeirinha apresenta-se bastante fragmentada e

com diversos territórios brownfield. Como é que essa
fragmentação é encarada numa perspectiva de circularidade
urbana, continuidade territorial e requalificação ambiental?
(Relação entre propriedade privada / pública, conhecimento sobre
níveis de contaminação de solos e edifícios abandonados, novos
usos propostos ou a propor, estratégias para valorização
ambiental, circularidade de recursos).

Q.06 - Quais as medidas e acções implícitas no planeamento

urbano e ordenamento do território para reverter os passivos
ambientais que alguns dos terrenos industriais activos ou
abandonados que se localizam na frente ribeirinha de VFX
representam?
(Financiamento, investimento público ou privado, apoios, soluções
para a remediação dos solos contaminados).

Q.07 - Do ponto de vista ecológico e dos recursos naturais que

constituem o estuário do Tejo, quais as principais preocupações e
estratégias para o (re)estabelecimento dos ecossistemas e
biodiversidade?
(Para a mitigação dos efeitos das AC, para a protecção de zonas de
elevada vulnerabilidade como áreas costeiras, para potenciar os
serviços que poderão prestar à comunidade).

v
Q.08 - No contexto de Governança Territorial, como é entendida
e potenciada a relação entre todos os agentes locais
(nomeadamente entre os privados) para uma tomada de decisão
consertada e colaborativa e para o envolvimento das partes
interessadas?
(No âmbito da regeneração de brownfields industriais/portuários e
da adaptação do território estuarino às AC).

Fonte: Elaboração própria.

vi
 Tabela AI-3: Guião da entrevista 02
Referência Tipo de entrevista Desenvolvimento
Guião 02 Semi-estruturada Q.01 - Qual o entendimento quanto à importância da
regeneração da frente ribeirinha de VFX no âmbito das AC?
(Na resposta às alterações no clima e seus impactos no território à
escala local e na relação com a AML)

Q.02 – Quais as vulnerabilidades actuais e futuras da frente

ribeirinha de VFX aos impactos das AC?
(nomeadamente quanto à implicação que terão ao nível de
brownfields contaminados e sistemas naturais do estuário do tejo).

Q.03 - Quais as preocupações mais prementes que deverão estar

implícitas nos IGT em vigor e na revisão do actual PDM quanto
aos territórios que se localizam na Frente Ribeirinha, para uma
maior “resiliência climática”?
(Quanto ao uso do solo e como resposta aos riscos climáticos,
nomeadamente quanto à subida do nível médio das águas do mar,
protecção ambiental e conservação dos valores naturais).

Q.04 - Qual a importância do Plano Municipal de Adaptação às

Alterações Climáticas (PMAAC) no contexto do plano de
regeneração da frente ribeirinha de VFX?
(Como documento orientador de políticas climáticas e como
resposta aos riscos associados para pessoas, bens-públicos e
ecossistemas endógenos).

Q.05 - As orientações do PMAAC não possuem carácter

regulamentar. Como poderão ser incorporadas de forma efectiva
nos planos municipais de ordenamento do território e no
desenho urbano através de opções de adaptação concretas?
(na combinação com medidas de mitigação, na definição da forma
urbana e na alteração das funções do solo).

Q.06 - A frente ribeirinha apresenta-se bastante fragmentada e

com diversos territórios brownfield. Como é que essa
fragmentação poderá potenciar estratégias de adaptação às AC?
(na óptica da circularidade de recursos e implementação de
infraestruturas verdes e azuis).

Q.07 - Do ponto de vista ecológico e dos recursos naturais que

constituem o estuário do Tejo, quais as principais estratégias a ter
em consideração para a protecção e (re)estabelecimento dos
ecossistemas e biodiversidade?
(Para a mitigação e adaptação aos efeitos das AC, para a protecção
de zonas de elevada vulnerabilidade como áreas costeiras).

Q.08 - No contexto de envolvimento de stakeholders, como é

entendida e potenciada a relação entre todos os agentes locais
(nomeadamente entre privados, autarquia, academia)?
(No âmbito da consciencialização e implementação de medidas de
mitigação e adaptação às AC).

Fonte: Elaboração própria.

vii
 Tabela AI-4: Guião da entrevista 03
Referência Tipo de entrevista Desenvolvimento
Guião 03 Semi-estruturada Q.01 - Qual o entendimento quanto à importância da
regeneração da frente ribeirinha de VFX no âmbito das AC?
(Na resposta às alterações no clima e seus impactos no território à
escala local e na relação com a AML)

Q.02 – Qual o papel do ordenamento do território para a

promoção de medidas de adaptação e mitigação aos impactos das
AC?
(nomeadamente ao nível de brownfields contaminados e sistemas
naturais do estuário do tejo).

Q.03 - Quais as preocupações mais prementes que deverão estar

implícitas nos IGT em vigor e na revisão do actual PDM do
município de VFX quanto aos territórios que se localizam na
Frente Ribeirinha, para uma maior “resiliência climática”?
(Quanto ao uso do solo e como resposta aos riscos climáticos,
nomeadamente quanto à subida do nível médio das águas do mar,
protecção ambiental e conservação dos valores naturais).

Q.04 - Qual a importância do Plano Municipal de Adaptação às

Alterações Climáticas (PMAAC) no contexto do plano de
regeneração da frente ribeirinha de VFX?
(Como documento orientador de políticas climáticas e como
resposta aos riscos associados para pessoas, bens-públicos e
ecossistemas endógenos).

Q.05 - As orientações do PMAAC não possuem carácter

regulamentar. Que desafios e barreiras existem para a sua
implementação nos planos municipais de ordenamento do
território, na perspectiva de mitigação e adaptação às AC?
(na operacionalização do plano, na definição da forma urbana e na
alteração das funções do solo).

Q.06 - A frente ribeirinha apresenta-se bastante fragmentada e

com diversos territórios brownfield. Como é que essa
fragmentação poderá potenciar estratégias de adaptação às AC,
na óptica do ordenamento do território?
(na óptica da circularidade de recursos e implementação de
infraestruturas verdes e azuis).

Q.07 - Do ponto de vista ecológico e dos recursos naturais que

constituem o estuário do Tejo, quais as principais estratégias de
desenvolvimento territorial a ter em consideração para a
protecção e (re)estabelecimento dos ecossistemas e
biodiversidade?
(Para a mitigação e adaptação aos efeitos das AC, para a protecção
de zonas de elevada vulnerabilidade como áreas costeiras).

Q.08 - No contexto de envolvimento de stakeholders, como

deverá ser entendida e potenciada a relação entre todos os
interlocutores (nomeadamente com a administração pública,

viii
municípios contíguos ou outras entidades como a APA, a
CCDRLVT e a AML e entre estas e a academia e os cidadãos)?
(No âmbito da consciencialização, planeamento e implementação
de medidas de mitigação e adaptação às AC).

Fonte: Elaboração própria.

ix
 ANEXO II – Plano da cidade de Estocolmo

Fonte: City of Stockholm, 2018: https://vaxer.stockholm/globalassets/tema/oversiktplan-

ny_light/urban_development_map_stockholm_city_plan.pdf.

x
ANEXO III – Timeline de desenvolvimento do Stockholm Royal Seaport

Fonte: City of Stockholm (2017, pp.32-33).

xi
ANEXO IV – Plano urbano do SRS

Fonte: City of Stockholm (2017, p.9).

xii
ANEXO V – 1ª sessão intersectorial - Workshop com técnicos municipais
(PMAAC-VFX)

Fonte: Elaboração própria.

xiii
 ANEXO VI – Exemplos de áreas requalificadas na Frente Ribeirinha de VFX

Figura AVI-1: Parque Urbano Ribeirinho de Figura AVI-2: Caminho Ribeirinho entre
Alhandra. Fonte: CMVFX (2018). Alhandra e VFX. Fonte: CMVFX (2018).

Figura AVI-3: Caminho Ribeirinho Fábrica do Figura AVI-4: Requalificação do Cais de VFX.
Descasque de Arroz. Fonte: CMVFX (2018). Fonte: CMVFX (2018).

Figura AVI-5: Parque Linear Ribeirinho do Figura AVI-6: Parque Ribeirinho Moinhos da
Estuário do Tejo. Fonte: CMVFX (2018). Póvoa e Ciclovia do Tejo. Fonte: CMVFX (2018).

xiv
 ANEXO VII – Mouchões

Figura AVII-1: Mouchão de Alhandra. Fonte: CMVFX (2016, p.2).

Figura AVII-2: Mouchão do Lombo do Tejo. Fonte: CMVFX (2016, p.2).

Figura AVII-3: Mouchão da Póvoa. Fonte: CMVFX (2016, p.2).

xv
 ANEXO VIII- Cartas de Ordenamento do PDM VFX

Figura AVIII-1: Áreas de Risco ao Uso do Solo e Unidades Operativas de Planeamento e Gestão.
Fonte: Adaptado de CMVFX (2020).

xvi
 Cartas de Ordenamento do PDM VFX

Figura AVIII-2: Classificação e qualificação do solo. Fonte: Adaptado de CMVFX (2020).

xvii
 Cartas de Ordenamento do PDM VFX

Figura AVIII-3: Estrutura Ecológica Municipal. Fonte: Adaptado de CMVFX (2020).

xviii
 Cartas de Ordenamento do PDM VFX

Figura AVIII-4: Recursos Ecológicos. Fonte: Adaptado de CMVFX (2020).

xix
 Cartas de Ordenamento do PDM VFX

Figura AVIII-5: Recursos Agrícolas e Florestais. Fonte: Adaptado de CMVFX (2020).

xx
ANEXO IX- Síntese dos principais impactes futuros para o concelho de VFX associados
às alterações climáticas

Sector Impactes negativos directos Impactes negativos indirectos

Agricultura e - O solo mais exposto a eventos - Transformações no mosaico agrícola e

florestas climáticos extremos potenciará perdas
de aptidão agrícola;
- Erosão hídrica da camada superficial
dos solos com potencial contaminação
das águas;
- Perdas significativas de culturas
temporárias e, pontualmente, as
culturas permanentes;
- Danos e perdas significativas na
atividade agropecuária;
- Tendência para o aumento da
ocorrência de fogos florestais/rurais;
- Diminuição da massa florestal
autóctone, com possibilidade de
introdução de espécies lenhosas
invasoras;
- Intrusão salina na Lezíria.
florestal, com diminuição das espécies
autóctones;
- Diminuição nos níveis de armazenamento
de água para rega;
- Maior contaminação das águas,
superficiais e subterrâneas;
- Possibilidade de despovoamento/
abandono de pequenas explorações
agrícolas por perdas de fertilidade do solo;
- Possibilidade de danos em instalações
agrícolas de apoio, em infraestruturas
enterradas e suspensas de abastecimento
de água e energia elétrica às explorações,
em vias de acesso (caminhos rurais);
- Possível redução do rendimento
agroflorestal associado às culturas e
espécies/variedades atuais.

Biodiversidade - Alterações na distribuição territorial da - Aumento dos deslizamentos de terras;

e paisagem biodiversidade e do próprio potencial ao - Alterações no mosaico paisagístico
nível da vegetação; agrícola e florestal;
- Modificações no uso e ocupação do - Difusão de espécies exóticas invasoras em
solo; áreas ardidas;
- Menor disponibilidade de água em - Aumento de períodos de carência
charcos, e albufeiras; alimentar para o gado em criação extensiva;
- Decréscimo da extensão da vegetação
de sapal;
- Diminuição da produtividade das
culturas agrícolas com maior
dependência da disponibilidade de
água;
- Diminuição da produtividade dos
povoamentos florestais, sobretudo de
eucalipto e pinheiro;
- Diminuição da produtividade piscícola;
- Transformações no comportamento
dos ecossistemas e ocorrência de
problemas de eutrofização;
- Aumento do stress ambiental sobre
espécies piscícolas e aquáticas;
- Diminuição das populações de anfíbios
e peixes de água doce;
- Alterações fenológicas com efeitos no
ciclo de vida das espécies.

xxi
Economia - Maior ocorrência e intensificação dos
danos em áreas de atividades
económicas;
- Aumento do consumo energético dos
alojamentos hoteleiros e alojamentos
locais;
- Aumento do desconforto térmico dos
turistas;
- Maior ocorrência e intensificação dos
danos nos elementos do património
histórico-cultural edificado, sobretudo o
património arqueológico, o mais
vulnerável.
Saúde humana - Aumento da morbilidade e da
mortalidade associada aos picos de
calor/desconforto térmico estival;
- Aumento dos níveis de ozono e dos
poluentes atmosféricos associados às
temperaturas elevadas;
- Incremento das doenças transmitidas
por vectores.
Segurança de - Maior frequência de incêndios e da
pessoas e bens área ardida, relacionados com o
aumento da secura da matéria
combustível;
- Aumento da frequência e intensidade
de secas;
- Aumento da exposição de pessoas a
eventos de calor extremo (ondas de
calor);
- Aumento da frequência de cheias
rápidas e inundações em meio urbano;
- Aumento da frequência de
movimentos de vertente superficiais;
- Aumento dos danos em equipamentos
e infraestruturas.
Transportes e - Maior necessidade de dotar as - Maior congestionamento nas vias;
comunicações infraestruturas de revestimento da - Diminuição das condições de segurança.
camada de desgaste apropriado às
condições climatéricas (principalmente
resistente a altas temperaturas);
- Aumento dos danos em vias de
comunicação.
- Alterações na biodiversidade e na
paisagem com interesse turístico;
- Potenciais impactes resultantes das
doenças transmitidas por vetores;
- Aumento da morbilidade associada ao
desconforto térmico estival;
- Maior ocorrência e intensificação dos
danos em infraestruturas de transporte;
- Maior ocorrência de falhas de
fornecimento de energia elétrica a
unidades/estabelecimentos.
- Possibilidade de alargamento das áreas
geográficas epidémicas de algumas
doenças, devido a mudanças nos limiares de
sobrevivência de agentes patogénicos e de
vectores;
- Aumento da possibilidade de transmissão
de doenças resultantes da degradação da
qualidade da água;
- Restrições ao consumo doméstico de
água;
- Redução da qualidade do ar e aumento de
problemas respiratórios.
- Interrupção do normal funcionamento da
circulação rodoviária;
- Aumento da erosão hídrica do solo;
- Perda de produtividade agrícola e florestal
- Redução da disponibilidade de água para
consumo urbano;
- Redução do conforto térmico;
- Redução da qualidade do ar e aumento de
problemas respiratórios;
- Diminuição da eficiência dos agentes e
serviços de emergência e socorro devido a
sobrecarga de utilização.
xxii
Energia - Aumento dos picos de consumo de - Menor conforto térmico das habitações no
energia com ocorrência de ondas de verão;
calor; - Dificuldades no arrefecimento de
- Desequilíbrios entre procura e oferta processos ou equipamentos com recurso a
de eletricidade; água;
- Aumento dos danos em infraestruturas - Redução da produção de energia elétrica
energéticas; em centrais termoelétricas;
- Redução da eficiência e eventual falha - Redução da capacidade produtiva
nos sistemas de distribuição e hidroelétrica;
transporte de energia; - Diminuição da biomassa para centrais
- Perda de rendimento dos termoelétricas a biomassa.
equipamentos de produção de energia
elétrica.

Recursos - Alterações no escoamento superficial e - Aumento das necessidades hídricas, para

hídricos na recarga dos aquíferos; consumo doméstico e agrícola;
- Diminuição da qualidade dos recursos - Diminuição da capacidade de produção de
hídricos; energia hidroelétrica;
- Redução das afluências de água doce - Impactes na biodiversidade;
do rio Tejo; - Degradação da qualidade dos recursos
- Avanço da interface água salgada/doce hídricos em áreas ardidas;
para o interior; - Restrições à conservação de espaços
- Restrições no abastecimento e no verdes urbanos e à utilização de
consumo de água. equipamentos coletivo;

Zonas Alterações na biodiversidade e na - Intrusão salina, contaminação de aquíferos

ribeirinhas paisagem ribeirinha; e perda de produtividade agrícola;
- Alterações da temperatura e pH da - Assoreamento do corpo estuarino;
água do estuário; - Danos em áreas urbanizadas.
- Afetação de espaços de recreio e lazer.

Fonte: Adaptado de CEDRU (2022, pp.124-126).

xxiii
 ANEXO X- Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)

Figura AX-1: Índice de vulnerabilidade actual Figura AXI-2: Índice de vulnerabilidade

a calor excessivo no concelho. futura a calor excessivo no concelho.

Figura AXI-3: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-4: Índice de vulnerabilidade futura

actual a seca meteorológica no concelho. a seca meteorológica no concelho.

Fonte: PMAAC-AML (2018); CEDRU (2022).

xxiv
 Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)

Figura AXI-5: Índice de vulnerabilidade actual Figura AXI-6: Índice de vulnerabilidade

a incêndios rurais/florestais no concelho. futura a incêndios rurais/florestais no
concelho.

Figura AXI-7: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-8: Índice de vulnerabilidade futura

actual a instabilidade de vertentes no a instabilidade de vertentes no concelho.
concelho.

Fonte: PMAAC-AML (2018); CEDRU (2022).

xxv
 Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)

Figura AXI-9: Índice de vulnerabilidade actual Figura AXI-10: Índice de vulnerabilidade

a cheias rápidas no concelho. futura a cheias rápidas no concelho.

Figura AXI-11: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-12: Índice de vulnerabilidade

actual a cheias progressivas no concelho. futura a cheias progressivas no concelho.

Fonte: PMAAC-AML (2018); CEDRU (2022).

xxvi
 Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)

Figura AXI-13: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-14: Índice de vulnerabilidade

actual a inundações estuarinas no concelho. futura a inundações estuarinas no concelho.

Figura AXI-15: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-16: Índice de vulnerabilidade

actual a erosão hídrica no concelho. futura a erosão hídrica no concelho.

Fonte: PMAAC-AML (2018); CEDRU (2022).

xxvii
 Vulnerabilidades climáticas de VFX (actuais e futuras)

Figura AXI-17: Índice de vulnerabilidade Figura AXI-18: Índice de vulnerabilidade

actual a tempestades de vento no concelho. futura a tempestades de vento no concelho.

Fonte: PMAAC-AML (2018); CEDRU (2022).

xxviii
ANEXO XI- Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxix
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxx
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxxi
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxxii
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxxiii
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxxiv
Identificação de brownfields na Frente Ribeirinha de VFX

Nota: as imagens foram obtidas no google earth na projecção wgs84.

Fonte: CMVFX (2022).

xxxv