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    Competéncia concorrente limitada O problema da conceituagao das normas gerais Dioco pe Ficuerrepo Morera Neto Procurador do Estado do Rio de Janeito SUMARIO 1. Partitha de competéncia federativa. 2. Competéncia concorrente cidssica. 3. Surge a competéncia concorren- te limitada. 4. Amplia-se 0 problema. 5. Generaliza-se © problema, 6, Enfrentando o problema. 7. Construindo uma solugdo. 8. Caractertsticas das normas gerais. 9. Normas gerais como concetto-limite. 10. Normas gerats como tercetro género normativo, 11. Conceito de normas gerais. 12. Conclusées. 1, Partilha de competéncia jederativa © poder do Estado, simples ¢ uno em sua esséncia, ¢, quanto a sua origem, o resultado da concentrag&o institucional de phirimas modalidades cratoldgicas dimanantes da sociedade. ‘A definigao politico-juridica dessa concentragiio, bem como sua dispo- sigdo organico-funcional, sdo matérias que, desde o século XVIII, se tem cometido a0 constitucionalismo (?). Dessa forma, opera-se a juridicizagao do politico, nele inclufdos os as- pectos sociais e econdmicos, iio bem apreendidos pela percepcio de MIR- KEINE GUETZEVITCH (), como um processo universalizanie e irrever- sivel de racionalizagao do poder, expresso devida a C. J. FRIEDRICH (*). ‘Tese apresentada ao XIV Congreso Nacional de Procuradores de Estado. Aracaju — SE (5 2 9 de setembro de 1988) sobre 0 Tema 1 — Federagio. Autonomia Estadual e Municipal. Regies Metropolitanas. @) “La Constitucion es la medida y Is piedra de toque de los poderes confe- ridos” — COOLEY, Principios Generales de Derecho Constitucional, J, Peuser, B. Aires, 1898, p. 25. @, BORIS MIRKINE GUETZEVITCH, Evolupdo Constituctona! Européia, Rio, @ CARL J. FRIEDRICH, Le Pouroir, Presses Universitaires de France, Paris, R. Inf. legis, Brosilia a. 25m. 100 out./dex. 1968 17 Assim, a partir do fenémeno primério e fundamental da concentragio do poder no Estado, que tem natureza antroposociolégica, desdobram-se os fendmenos secundérios ¢ derivados da destinago do poder, da atribuicio do poder, do emprego do poder, da distribuiggo do poder, do controle do poder e da detengao do poder, que tém natureza polftico-juridica (*). Nosso tema alcanga trés passos desse séxtuplo desdobramento: a des- tinagdo, a distribuigdo € 0 exercicio que, integrados, enfeixam-se na litera- tura constitucional como o problema da partitha do poder. Todavia, por alcancar o dpice da sua sede juspolitica na instituigso estatal, o poder se exprime em competéncias institucionais para seu exer- cicio € 0 tema também se versa comodamente sob os titulos partilha ou repartiggo de competéncias nas obras de direito ptiblico. Mas, se no Estado unitério essa partilha atende a critérios predomi. nantemente funcionais, voltados aos produtos legislativos, criagio da norma geral, administrativos, gestio de interesses puiblicos, e jurisdicionais, solu- G0 de conflitos de interesses, no Estado federativo conjuga-se 0 critério funcional com o espacial, este que divide o poder estatal entre entidades tetritoriais politicas, multiplicando-se as combinacdes possfveis entre ambos os critérios ¢ os problemas delas decorrentes. Considerando-se, porém, que o Governo, entendido em seus trés ramos organicos — o Legislativo, o Executivo e 0 Judicibrio —, é 0 resultado de um esquema combinat6rio prefixado na Constituigio, fécil é localizarse no Poder Legislativo nfo s6 a maior soma de poderes como a propria origem do exercicio da autoridade governamental dos demais, j4 que comoga ela com a edigfio das normas legais que os outros Poderes executam, adminis- trando interesses piblicos ou dirimindo conflitos de interesses (*). Por isso, centra-se na partilha de poderes legiferantes — na partilha de competéncia Iegislativa — 0 fimago do problema, nfo porque os demais Poderes se subordinem ao Legislativo, mas porque este estabelece a dimen- so do exercicio dos demais, A histéria da partitha constitucional de poderes estatais tem seguido, entretanto, alguns modelos bésicos nos quais as peculiaridades polfticas na- cionais ditam a introdugio de modificagdes. © modelo originario, inaugurado pela Constituigiio dos Estados Unidos da América, consiste em enumerar os poderes do Congreso (Artigo 1, Se- do 3), encerrando-os com uma cléusula geral outorgativa de poderes impl{- citos para garantir-lhes o exercfcio (I, 8, 18); por exclusfo, as legislaturas (4) V. Metodologia Constitucional, in Revista de Informacéo Lepislatiog, a, 23, n. 91, jul/set. 1988, de minha autoria, () Assim em COOLEY, op. ott. p. 49. 128 R. Inf. legisl. Browilia a. 25 on, 100 out./dex. 1958 dos Estados-Membros cabem todos os poderes que nfo estejam explicita ou implicitamente atribuidos A Unido, nem que Ihes tenham sido proibidos (*). Essa cléusula, inicialmente implicita, j4 que a Constituigéo dispunha ape- nas sobre os “poderes nacionais”, tanto foi posta em dévida que a Emen- da X surgiu logo durante o 1.° Congreso para enfatizé-la ("). Essa partilha federativa, a mais antiga que se institucionalizou, deu origem As conhecidas classificagées de poderes enumerados e poderes rema- nescentes (*) ¢ de poderes explicitos ¢ poderes implicitos. 2. Competéncia concorrente classica Tudo seria, ab ovo, muito simples ¢ geométrico se nao existissem, ainda, certas competéncias que, por uma razio ou outra, poderiam ser exercidas tanto pela Unido quanto pelos Estados. Embora a maioria dos poderes se constituisse de competéncias exclusivas préprias de cada um, a existéncia de poderes compartithados levou a uma terceira classificagio: de poderes exclusivos ¢ poderes concorrentes (*). A opcio fedetativa seduziu a muitas nagSes, ao se organizarem cons- titucionalmente nos séculos XIX e XX, mas nem todas scguiram de perto o modelo de partilha norte-americano. Num pats vizinho, como o Canad8, bilingiie e pluriétnico, a necessidade de aumentar a autoridade do poder central levou a inversio da férmula de partilha, ficando os poderes enumerados com os Estados ¢ os remanescentes com a Unido. Em outros, adotou-se uma solugio de equilibrio, como no Mé- xioo (1919) ¢ na Venezuela (1936), com a enumeracdo explicita de ambas as competéncias: federais ¢ estaduais. No caso da India, o delicado equilfbrio das muitas comunidades étni- co-religiosas acabou exigindo uma solugdo mais complicada: enumeram-se poderes exclusivos, tanto para a Unido quanto para os Estados, e poderes concorrentes, numa terceira lista; mas esta poder4 vir a ser acrescida de poderes reservados aos Estados desde que o decidam dois tergos dos mem- (8) MARTIN SHAPIRO e ROCCO J. TRESOLINI, American Constitutional Law, Mo Millan Publishing Co. Inc. New York, e Colller Mac Millan Publishers, Londres, 1975, p. 117. (, “The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to ‘the people.” (®) Fol, ainda, nos Estados Unidos, que se discutlu sobre a diferenca entre poderes ‘etidos (retaining) © poderes reservados (reserved). A distingio que subsume 20 género remanescentes ou residuais, como atualmente & usada. (®) “When powers are shared by both states and national government, they are sald to be concurrent” (MARTIN SHAPIRO et al, op. cit, p. 117). R, Inf, legicl. Brasilia @, 25 n. 100 out. 129 bros presentes do Conselho de Estado, com a finalidade de reforgar a federa- go indiana (**), Em todos os casos em que a competéncia concorrente era admitida, n&o havia dévidas de que da discric&o do Legislativo do Poder Central de- cottia a definigéo, por exclusao, da esfera de acao dos poderes estaduais. Essa, a f6rmula da competéncia concorrente cléssica, também denominada de cumulativa (). Esté claro que em caso de natural conflito entre as normas de nivel federal e as normas de nivel estadual, a solugio haveria de ser a preva- Iéncia da de maior abrangéncia, preferindo © direito nacional a0 direito Autores, como PEDRO CALMON, preferiram ver nessa preferéncia uma relagdo de norma geral para norma particular, sob uma visio juspriva- tivista (19). Nao nos parece, todavia, que scja cssa razéo juspositivista a melhor; temos como mais adequados os argumentos publicfsticos: seja o da hierarquia politica entre os membros da federacdo, preferindo-se 0 direito da Unigo ao dos Estados (Bundesrecht bricht Landesrecht), seja 0 do pri- mado do interesse nacional, prestigiando-se sua expressdo politica maxima com vistas aos efeitos integradores sobre a nagao como um todo. No Brasil, embora nossa primeira Constituigao republicana e federati- va, de 24 de fevereiro de 1891, seguisse o simile norte-americano, enun- ciando expressamente a competncia legislativa federal (art. 34) (3), aper- feigoado embora pela competéncia tributéria estadual (art. 9.°) e pela pre- visio do exetcicio dos poderes remanescentes (art. 63), a competéncia con- corrente teve pouquissima ou nenhuma expressio. © eminente JOAO BARBALHO ainda chegou a mencionar esses “as- suntos de cardter misto”, em que as duas competéncias se exerceriam para- lelamente, mas nao os situou no elenco do art. 34, aludindo ao desenvolvi- mento das letras, artes © ciéncias, incremento ao comércio, inddstria, lavou- ra € obras publicas de utilidade comum & Unido e a um ou mais de um Es- tado, que caracterizam hoje o campo administrativo denominado do fomento ptiblico (4) (8), ao) . N. JOSHI, The Constitution of India, Londres, 1959, p. 261. (DV, MANOEL GONCALVES FERREIRA PILHO: “A cumulatiya existe sempre que nfo hA limites prévios ao exerciclo da competéncta por parte, seja da Unido, seja do Estado-Membro” (Comentdrios @ Constituigio Brasileira, Bho Paulo, Saraiva, 1984, 6* edicéo, p. 98). (12) Curso de Direito Constitucional Brasileiro, Livraria Freitas Bastos §.A. ‘3° ed, 1954, p. 53. (43) _O elenco da competéncia privativa do art. 34 originario, de 24 de fevereiro de 1801, foi substancialmente expandido com as emendas de 1926. (14) Constituigio Federal Brastletra — Comentérios, 1® ed. em 1902; 2° ed, em. 1924, p, 139, (a8) "Bobre Fomenio Pabiico, vn. Curso de Ditelto Administrative, Rio, Fox rense, 1984, 4* edicfio, Capitulo XIX. 130 R. Inf. legisl. Brasilio a. 25 m, 100 out./dex. 1968 Seu mais conspicuo émulo, CARLOS MAXIMILIANO PEREIRA DOS. SANTOS, preferiu sublinhar o entendimento da palavra “privativamente” no caput do art. 34, alertando que ela néo se referia & competéncia do Con- gresso em face do Executivo, por ser até mesmo seu colaborador, mas & excluséo do poder estadual (4). Com isso, nosso direito constitucional nao laborou sobre a competén- cia concorrente. O maximo a que se chegou foi o permitir-se aos Estados que legislassem sobre viagdo férrea ¢ navegago de cabotagem no Ambito que Ihes viesse a ser aberto pela lei federal (art. £3 da Carta de 1891). Essa formula nao é propriamente um caso de competéncia concorrente classica, mas uma variante sui generis, pela qual seria o legislador ordindrio federal quem partilharia, afinal, a competéncia entre a Unio e os Estados. 3. Surge a competéncia concorrente limitada A modalidade de competéncia concorrente até o momento referida é, portanto, a cléssica, caracierizada pela disponibilidade ilimitada do ente central de legislar sobre a matéria, até mesmo podendo esgoté-la, remanes- cendo aos Estados 0 poder de suplementagio, em caso de auséncia de nor- ta fedora, ou de complementagio, para preencher Incunas acaso por ela A Constituigio alema, de 11 de agosto de 1919, denominada de Wei- mar, introduziu, todavia, duas novas imaginativas modalidades: a legisla- Ho de necessidede, “sempre que surgisse a necessidade de ditar disposicoes homogéneas, tem o Reich o direito de legislar sobre: 1. o bem-estar comum © 2. a protecio da ordem e seguranga publicas” (art. 9.°), e a legislagao con- corrente limitada, autorizando o Reich a “fixar normas gerais sobre: 1. Os direitos ¢ deveres das associagbes religiosas; 2, a instrugao ptiblica, incluin- do a universitéria ¢ as bibliotecas cientificas; 3. 0 direito dos funcionérios das corporagées ptiblicas; 4. 0 direito imobilidrio, a partilha de terras, 0 re- gimme de colonizacao interna e patrimOnios familiares, as restrigdes da pro- priedade imével, o regime de habitagdes e a reparticdo da populagio; ¢ 4. © regime de cemitérios” (art. 10). A primeira delas vinha permitir como que uma expansio da competén- cia central sobre tradicionais espagos de competéncia dos Lindern (*"), uma ‘vez que a federaciio germénica provinha da aglutinacio politica de entida- des outrora independentes. A segunda é a que mais perto nos interessa pois nela estd a origem ¢ 0 modelo do instituto da competéncia concorrente limitada, tal como veio a fincar raizes e a se expandir em nosso Pais. (18) Comentérios & Constituigéo Brasileira, Rio, Ed. Jacinto Ribelro dos Santos, I* ed, 1918; 2+ ed., ampliada, 1923, p. 962. 17) Essa competéneia foi ofetivamente exercida, durante a vigénela da Carta weimarians, na importante Ordenagio do Reich, de 18 de fevereiro de 1921, na lef de Policia Governativa, de 21 de julho de 1922. R, Inf, legis! Brasilia 0. 25 n. 100 out./dex. 1988 131 Com efeito, a Constituicéo brasileira de 26 de junho de 1934 niio sé manteve a competéncia concorrente cldssica, enumerando expressamente os casos de sua ocorréncia, como, sob forte inspiragao do referido art. 10, da Carta de Weimar, estabeleccu varias hipéteses de competéncia concor- rente limitada (art. 5°, § 3.°), Seriam casos de competéncia concorrente cldssica: 17. 18. comércio exterior (art. 5.°, XIX, i); comércio interestadual (art, 5°, XIX, ); instituigdes de crédito (art. 5.°, XIX, 1); cambio ¢ transferéncia de valores (art. 5.°, XIX, i): registros puiblicos (art. 5°, § 3.9); desapropriagSes (art. 5.°, § 3.°); arbitragem comercial (art. 5.2, § 3.2); juntas comerciais (art. 5.°, § 3. representagées civis e militares (art, 5°, § 3.9; radiocomunicago (art. 5.°, § 3.°); emigrago e imigrago (art. 5.2, § 3); caixas econémicas (art. 5°, § 3.) tiquezas do subsolo (art. 5.°, § 3. mineragio (art. 5.2, § 3.) metalurgia (art. 5.°, § 3.9); Aguas (art. 5.°, § 3.°; energia elétrica (art. 52°, § 3.9); floresta, caga e pesca (art. 5.°, § 3.°). Em todos esses casos, a Unido legisla ilimitadamente ¢ os Estados supletivamente ou complementarmente (art. 5, § 3.°). Seriam casos de competéncia concorrente limitada: 1. iid (diretrizes da) educago nacional (art. 5°., XIV); (normas fundamentais do) direito rural (art. 5°, XIX, c); {normas fundamentais do) regime penitenciério (art. 5.°, XIX, cs (normas fundamentais da) cabotagem comercial (art. 5.°, XIX, ¢)s (normas fundamentais da) assisténcia social (art. 5.°, XIX, ¢); 132 R, Inf. fegil, Brasilio a, 25 n. 100 out./dex, 1988 6. (normas fundamentais de) competéncia judiciaria (art. 5.°, XIX, os 7. (normas fundamentais das) estatisticas de interesse colctivo (art. 52°, XIX, ¢); 8. (normas gerais sobre) trabalho (art. 5°, XIX, 0; 9. (normas gerais sobre) produgio ¢ consumo (art. 5.2, XIX, i). Em todos esses nove casos, a Unifio ¢ Estados legislam limitadamente: a Unido, devendo limitar-se a baixar “diretrizes”, “normas fundamentais” ou “normas gerais” e os Estados, as “normas especificas” ¢ “de aplicagao”. Apés o interregno autoritério e unitarista de 1937, a Carta de 1946 voltou a estabelecer ambos os casos: de competéncia concorrente cldssica e de competéncia concorrente limitada. A competéncia concorrente clissica abrangia: 1, produgao e consumo (art. 6.°, c/e att. 5°, 0); 2. policias militares (art. 6.%, o/c art. 5.°, fi; 3. requisicdes civis ¢ militares em tempo de guerra (art. 6°, cfc art. 5, h); 4. trAfego interestadual (art. 6.°, c/c art. 5.°, j); riquezas do subsolo, mineragao, metalurgia, 4guas, energia elétrica, florestas, caga e pesca (art. 6.°, c/c art. 5.°, ); 6. emigracdo imigracao (art. 6°, c/c art. 5°, 0); 7. incorporagGo dos silvicolas & comunhao nacional (art. 6°, c/c art. 5.°, 7). O exercicio dessa competéncia cra, portanto, como na precedente Carta de 1934, ilimitado para a Unio e, para os Estados, limitado a suprir faltas e completar lacunas. ‘A competéncia concorrente limitada referia-se a: (normas gerais de) direito financeiro (art. 6.°, c/c art. 5.°, 6); (normas gerais de) seguro (art. 62, c/e art. 5.2, 6); 3. (mormas gerais de) previdéncia social (art. 6.°, c/c art. 5°, 5); 4. (normas gerais de) defesa e protesiio da satide (art. 6, c/c art. 5, bs 5. (normas gerais de) regime penitenciétio (art. 6.°, c/c art, 5.°, b); © 6. (diretrizes e bases da) educagdo nacional (art. 6.°, ¢/c art. 5°, d). Nessas hipdteses, 0 exercicio da competéncia de ambos os niveis estava limitado aos respectivos Ambitos de atuagao. yor R. Inf. legis! Brosilia a, 25 m. 100 out./dex. 133 4, Amplia-se o problema © legislador constitucional brasileiro tem demonstrado, nos tltimos vinte anos, acentuada simpatia pela técnica da competéncia concorrente Jimitada, parecendo preferir a sua problemdtica definig&o dos lindes de atuago da Unifio e dos Estados a abrir mao das vantagens que ela propor- ciona, mantendo uma solugéo que venha a possibilitar a tessitura de uma matha legislativa que, nacional, tenha condigdes de mais adequadamente alcangar as peculiaridades politicas, econémicas, sociais e geogrdficas encontradas em nosso imenso Pais. Embora faca sentido esse objetivo poli- tico de unificar o essencial sem prejuizo da diversificagio do secundério, © problema foi ampliado, nas Cartas de 1967 e 1969, sem que se tivesse avancado substancialmente em doutrina, seja na formulagéo de um conceito aprioristico de normas gerais ou, pelo menos, de uma orientagio empirica razoavelmente segura. Com efeito, a competéncia concorrente limitada que na Carta de 1946 abrangia, como vimos, seis casos, na Constituigao de 1967 passou para sete casos, acrescentando-se as normas gerais sobre desportos, e, na Constituigfo de 1969 (Emenda n° 1, de 17 de outubro de 1969), assim ficou disposta com nove casos: 1. (normas gerais sobre) orgamento, despesa e gestio patrimonial ¢ financeira de natureza politica (art. 8.°, XVII, c); 2. (mormas gerais sobre) taxa judicidria, custas ¢ emolumentos remunerat6rios dos servicos forenses de registros piblicos e nota- tiais (art. 8.°, XVII, c); (normas gerais de) direito financeiro (art. 8°, XVII, ¢): (normas gerais de) seguro (art. 8°, XVII, ¢); (normas gerais de) previdéncia social (art. 8°, XVII, ¢); (normas gerais de) defesa ¢ protesao da sadde (att. 8.°, XVII, ¢); (normas gerais de) regime penitencidrio (art. 8°, XVII, 0): (diretrizes e bases da) educagio nacional (art. 8°, XVII. g): Sen awry (normas gerais sobre) desportos (art. 8°, XVII, q). Como se pode notar, o elenco é redundante, pois o direito financeiro (n2 3, acima) compreende todos os fenémenos da gestio financeira publica: conseqiientemente, o “orgamento” e a “gestdo financeira de natureza pd- blica” (n° 1, acima). Existe, todavia, impropriedade técnica bem mais grave no pardgrafo nico desse mesmo art. 8° que, na esteira do mesmo equivoco, repetido em 1946 e 1967, niio distinguiu esses casos de competéncia concorrente limitada dos da competéncia concorrente classica, 134 R. Inf, legisl, Brasilia o, 25 mn, 100 out./dex, 1988 Com efeito, na cldssica, a legislacao estadual tanto pode ser supletiva como complementar (tal como no art. 6.° da Constituigfio de 1946), con- forine o espago que Ihes abre, aos Estados, a legislacao bésica da Uniao; na limitada, a legislago de ambas ocupa espacos definidos e a dos Estados serf, em regra, complementar e, apenas ocasionalmente, supletiva. Ora, nas Cartas de 1967 ¢ 1969, os pardgrafos dnicos dos respectivos artigos 8°, além de confundirem as duas modalidades, omitiram a previsio da leyislacio complementar, empobrecendo a sistematica daqueles diplomas. Nao obstante, a doutrina sublinha que a legislagio estadual tanto pode ser suplementar como complementar, frisando, por exemplo, 0 anotador JOSE CELSO MELLO FILHO que esta deve “pormenorizar as regras gerais inscritas nos testos federais” (**). Em troca, em ambas as Cartas, de 1967 e de 1969, acrescentou-se, au mesmo pardgrafo tnico, a redundante ressalva de quo deveria ser “ree- peitada a lei federal”, obviamente inafastével em quaisquer das modali- dades de competéncia ‘concorrente. Nao vejo, junto com MANOEL GONCALVES FERREIRA FILHO, PONTES DE MIRANDA e MICHEL TEMER, como a omissao da Unido cm exercer sua competéncia legislativa poderia inibir os Estados-Membros de exercerem a sua, j4 que 0 texto constitucional € expresso: “nao exclui a dos Estados para legislar supletivamente”. Ora, supletivo que supre ou se destina a suprir” que, por sua vez, é “preencher, fazer as yezes de, substituir”; se nfo fora para isso nao ele sentido, pois suprir nio se confunde com suplementar, que traz. a idéia de ampliagao, de acréscimo (). FEssas criticas, embora yenham no ocaso da Constituigéo de 1969, tém o propésito de evidenciar que a escassez de elaboracao doutrindria sobre o instituto da competéncia concorrente limitada permitiu imimeros equivocos e impropriedades sistematicas e, por isso, aspiramos a aquecer 0 debate aperfeicoador, ainda porque, como se verd a seguir, a tendéncia em adotar essa modalidade prevaleceu de tal forma que © instituto se generalizou, no texto da futura Carta de 1988, ao ponto de primar sobre a feig&io clissica. 5. Generaliza-se 0 problema Talvez devesse aqui ser dito “generaliza-se a solugiio”, na medida em que © legistador constitucional da Carta de 1988 considerou, por certo © instituto da competéncia constitucional limitada como um aperfeicoa- (8) Repetitiva do art. 5, § 3° 9) Constituiedo Federat’ Anotada, 8. Paulo, Kd. Saraiva, 1986, 2% ed,, G0) Verbetes Supletives — Suprir ¢ Suplementar in Dictondrio aurétio, Ba. Nove Fronteira, pp. 1.339 ¢ 1.340. Ro Inf. legisl, Brasilia. 25 n, 100 out./dex, 1988 135 mento politico. Mas nao é esse 0 Angulo que aqui se enfoca, mas 0 técnico- juridico e, sob esse aspecto, lamentavelmente, cabe o subtitulo; estamos, todos ns, profissionais de direito, preocupados com o problema da boa aplicago da norma constitucional; em particular, as vésperas de um perio- do de indefinicao, de experiéncias ¢ de ajustes, enquanto nfo se disponha de uma técnica razoavelmente segura para delimitar os dois campos de atuago legislativa que necessariamente se abrem com essa modalidade especial de concorréncia, A generalizago da férmula da competéncia concorrente limitada a quase todas as tradicionais modalidades de competéncia concorrente assen- tadas em nossa vida constitucional republicana teve origem nos arts. 74 2 75 do Anteprojeto da Comissio Afonso Arinos, assim redigidos: “Art. 74 — Integram a competéncia comum da Unilio Fe- deral, dos Estados e dos Municfpios as seguintes atribuigdes: 1 — zelar pela guarda da Constituigao, das leis e das insti- tuigées democréticas; 1 — amparar os documentos, as obras e os locais de valor histérico ou artistico, os monumentos ¢ as paisagens naturais notdveis, bem como as jazidas arqueol6gicas ¢ outros bens cultu- raise naturais de valor histérico e artistico; III — promover e planejar 0 desenvolvimento regional; IV — impedir a evasdo de obras de arte de outros bens culturais e naturais de valor hist6rico e artistico; V — proporcionar os meios de acesso & cultura ¢ & educa- gio © promover a ciéncia e a cultura; VI — orgenizar e promover a defesa da satde péblica; VII — proteger o meio ambiente e combater a poluigio em qualquer de suas formas; VIII — preservar as florestas, a fauna ¢ a flora; IX — combater a miséria e os fatores de marginalizagao social do homem, promovendo a integragio social dos setores desfavorecidos. ‘Art. 75 — Compete 4 Unido Federal e aos Estados a legis- Iago comum sobre: I — direito financeiro, direito tributério e orgamento; Ll — direito agrério; III — direito e proceso administrativo; 136 R. Inf. legisl. Brosilia a, 25 j00 out. /dex. 1986 IV — direito do transito, inclusive tréfego ¢ transito nas vias terrestres; V — direito urbanistico; VI — direito econémico; VII — seguridade ¢ previdéncia social; VIIL — regime penitenciério; IX — registros piblicos ¢ notariais; X — defesa e protegdo da satide; XI — custas e emolumentos remuneratérios dos servigos forenses; XU — juntas comerciais ¢ tabelionatos; XI — metalurgia; XIV — florestas, caga, pesca, fauna conservagao da na- tureza; XV — educagdo, cultura, ensino ¢ desportos; XVI — produgo e consumo; XVII — efetivos e armamentos das Policias Militares e condigées gerais de sua convocagao, inclusive mobilizagao; XVIII — regides metropolitanas e¢ de desenvolvimento econémico; XIX — criagio, funcionamento ¢ processo do juizado de pequenas causas; XX — responsabilidade por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artistico, estético, histori- co, turistico e paisagistico; XXI — protesio ao meio ambiente ¢ controle da poluigéo; XXII — condigées de exerefeio do direito de reunido: XXIII — protegio ao patriménio histérico, cultural, artis- tico © paisagistico; XXIV — procedimentos judiciais; XXV — navegacdo fluvial ¢ lacustre; XXVI — higiene e seguranga do trabalho; XXVII — assisténcia judicidria e defensoria piblica.” R. Inf. legisl. Brasilia a. 25 m. 100 out./dex. 1988 137 Como se vé, inovou-se uma denominagao incomum, competéncia co- mum, mas nao s¢ distinguiram, como seria necessério, os casos do art, 74 dos do art. 75; para ambos, o artigo 76 dispunha sobre denominagao e contetido da lei federal (normas gerais): “Art. 76 — A legislagio federal no domfnio da competén- cia comum ter a denominagéo e 0 conteddo da lei de normas gerais, ¢ a estadual a de lei suplementar.” E 0 artigo 77, sobre a suplementagdo das normas gerais dos Estados, silenciando, todavia, sobre a legislagio municipal, prevista no art. 74: “Art. 77 — No exercicio da legislagio suplementar, os Estar dos observardo a lei federal de normas gerais preexistentes. Ine- xistindo lei federal, os Estados exercero a competéncia legisla- tiva suplementar, para atender as peculiaridades locais. Pardgrafo tinico — A vigéncia ulterior de lei federal de nor- mas gerais tornard ineficaz a lei estadual suplementar naquilo em que ela conflitar com 2 lei federal posterior.” Como se vé, um texto deficiente, em termos cientificos e na sua sis- tematica, mas que, por caprichos da conjuntura, tornou-se a matriz dos artigos 24 e 25 do Projeto da Assembléia Nacional Constituinte que, quando da elaboracdo desta tese, haviam sido aprovados em 1.* discussio plendria. Projeto de Constituigéo de 1988 contempla, em sintese, cintco moda- lidades de partitha de competéncia: “I — a competéncia privativa enunciada da Unido, do art. 23; II — a competéncia comum enunciada da Unido, dos Esta- dos, do Distrito Federal e dos Municfpios, do art. 24; II] — a competéncia concorrente enunciada de Unido, dos Estados, e do Distrito Federal, do art. 25; TV — a competéncia reservada nfo enunciada dos Estados, do art. 26; € V —a competéncia reservada e comum, parcialmente enun- ciadas, dos Municfpios do art. 36.” Vejamos, mais detidamente, esses cinco casos: (1) — A competéncia privativa enunciada da Unido (art, 23) nfo pode ser entendida como exclusiva, de outra forma no caberiam os incisos IX, XX, XXIII e XXVI, que nfo s6 admitem como exigem legislagio com- plementar estadual para sua aplicago (diretrizes da politica nacional de transportes, normas gerais de organizago, efetivos, material bélico e g 1 25 rantia das policias militares e corpo de bombeiros militares, diretrizes e bases da educagio nacional e licitagio e contratagdo em todas as modali- dades, para a administracao ptblica, em geral). Como se verd, esses quatro dispositivos estio deslocados pois nao so equipardveis aos demais, desse artigo 23, que trata de competéncia privativa, que néo necessitam de legislaggo pormenorizadora de aplicacéo. (1) — Quanto & competéncia comum enunciada da Unido, dos Esta- dos, do Distrito Federal e dos Municipios (art. 24), houve sensivel melho- tia técnica em relagio A solugdo do Anteprojeto (art. 74). O que se tem, na hipétese, é a modalidade de competéncia concorrente classica, mas com duas novidades: primo, a indiferenciacdo entre competéncia administrativa e competéncia legislativa, pois o exercicio de uma induz o da outra; secun- do, a extensio das modalidades aos Muniefpios, inovando uma concorrén- cia a trés niveis. Uma consideragéo preliminar desse instituto nos mostra que, sucessi- vamente, a lei federal (Bundes) prevalece sobre a estadual (Landes) e (pe- culiaridade nacional agora ainda mais acentuada) sobre a municipal (Kreis), de modo que a conhecida expresso, que resume tio bem as solucdes de conflitos na competéncia cldssica poderia estender-se assim: “Bundesrecht bricht Landesrecht und Kreisrecht; landesrecht bricht Kreisrecht”. (IT) — No que toca & competéncia concorrente do art, 25, observa-se que o Iegislador constitucional adotou, em amplitude jamais imaginada, a modalidade limitada muito além das nove hipéteses da Constituicio de 1969 (art. 8.°, XVII, ce 4); passam a ser nada menos que dezessete casos, alguns deles contemplando hipéteses miltiples (como, por exemplo, o VI, que engloba florestas, caga, pesca, fauna, conservagao da natureza, defesa do solo, protego do meio ambiente e controle da poluicio). Se se totali- zarem todas as hipéteses, que af estario, desafiando diuturnamente os exe- getas constitucionais, serfo mais de quarenta e cinco hipdteses de compe- féncia concorrente limitada, nfo contando ainda a competéncia concorren- te limitada tributéria, estabelecida no art. 172, ITI (normas gerais em maté- tia de legislacio tributéria). Quanto & caracterizagdo da modalidade, o pardgrafo primeiro nfo dei- xa sombra de dividas: “no ambito da legislacio concorrente, a competén- cia da Unido limitarse-é a estabelecer normas gerais” (art. 25, § 1.). © parégrafo segundo dirime a velha controvérsia sobre 0 exercicio da competéncia estadual em caso de omissio da Unido: “os Estados exercerfo a competéncia legislativa suplementar”. Se a palavra suplementar nao é to boa quanto supletiva, pelo menos permite uma satisfatéria preciso por via de uma sinonimia, mais técnica que semantica. Hi, por certo, algumas impropriedades que deverdo ser expurgadas, assim 0 esperamos, como a expressio tautolégica “legislar sobre normas”, que resulta da Jeitura do caput e dos incisos XIV e XVI; mas ndo est af R. Inf. legis!. Brasilia a. 25 on. 100 out./dez. 1988 139 © problema e sim, no prdprio conceito de normas gerais, crucial para a apli- cago correta de todas essas quase cingiienta hipoteses de competéncia con- corrente limitada. (IV) — Quanto & competéncia reservada niio enumerada dos Estados (art. 26), a nova Constituicao de 1988 nfo inova, esclarecendo a sua natu- reza juridica num pardgrafo: ““§ 1.° — Sao reservadas aos Estados as com- peténcias que nao thes sejam vedadas por esta Constituigao” (€ verdade que, em razfio da existéncia de um monopélio de hidrocarbonetos em favor da Unido, o parégrafo segundo excepciona, em favor dos Estados, a exclu- sividade de distribuigo Iocal do gas canalizado). (V) — Finalmente, a competéncia municipal, tradicionalmente nfio enumerada nas Cartas anteriores, passa a ser parcialmente enumerada: os incisos IIT, IV, V, VI, VII, VIII e IX discriminam competéncias espect- ficas municipais, enquanto o inciso I, sob 0 conceito-chave de reserva de interesse local, autoriza a edigdo de quaisquer leis em que predomine este interesse. A predominancia e niio a exclusividade continua sendo, portanto, a justa interpretagdo desse novo conceito que substituiu o tradicional pecu- liar interesse, que remontava ao art. 68 da primeira Constituigdo republi- cana. Deve-se recordar que, além desses poderes do Mumicfpio, outros hé, também enumerados, no elenco do art. 24, que so exercidos em comum com a Unido e com os Estados, aos quais j4 nos referimos, 0 que the 4 nesse triplice encadeamento hierérquico. as alternativas de “suplementar a legislago federal no que couber” (art. 36, IT). Como se vé, apenas neste dispositivo reaparecem hipéteses de con- corréncia cldssica, mas os Municipios entram na competéncia concorrente limitada nos casos do art. 23, XXVI (licitagdo e contratacZo), e do art. 172, TI (tributagao). 6. Enfrentando 0 problema Como se depreende, o problema de caracterizar as normas gerais, como chave do deslinde de competéncias concorrentes limitadas, nos remonta a 1934, na esteira da Constituipgo alema de 1919, que criou a modalidade com a atual feicéo. Que se trata de uma espécie distinta do género competéncia concor- rente, néo ha sombra de dtivida (*); a dificuldade esti em precisar 0 critério distintivo do que sejam normas gerais e do que sejam normas especificas. (21) Ao anotar a licko de Hans Nawlaski “Mann kann daher die Rahmenyors- chriften als einen Unterfalt der konkurrierenden Gesetz betrachten”, ALCINDO PINTO PALCAO afirma a “identidade de princfpio entre o direlto brasileiro e 0 aleméio” (Constituicéo Anotada, vol. I, Rio, Konfino, 1955, p. 61). 140 R. Inf, legisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dex. 1968 Tanto na Alemanha como no Brasil a modalidade tem sido ampliada: na Alemanha, pelo Consclho Parlamentar da Repéblica Federal em forma- 40, votando e aprovando a Lei Fundamental de Bonn (1949), em que se distingue a legisla¢ao concorrente clissica (arts. 72 ¢ 74) da legislacio concorrente limitada (art. 75), ¢, no Brasil, através da evolucio constitu- cional examinada, ao ponto de tornar esta iiltima a modalidade agora prevalecente (art. 25). Na doutrina alema, desde 1919, se tem buseado o critério de dife- renciagéo na intensidade da regulacio; BUHLER, por exemplo, esclarece que “o Reich, isoladamente, s6 pode ditar principio, linhas gerais, mas nao descer a pormenores. Porém, esses prineipios podem ser leis do Reich (federais) no sentido ordinério, isto €, normas diretamente obrigatérias para os cidadios e néo meras diretrizes para as legislagdes locais” (*). Os comentaristas da Lei Fundamental de Bonn, como, por exemplo, MATZ, destacam que as normas gerais, enquanto normas dirigidas aos Estados, nao podem descer a pormenores (Einzelheiten), porque elas con- formam’ uma moldura (Rahmer) dentro da qual legislam as entidades ocais (). No mesmo sentido, 0 fesicjado MAUNZ, em seu multieditado livro-texto Direito Politico Alemao, ao referir-se ao artigo 75 GG, aponta a limitagdo constitucional & Uniao para dispor apenas sobre 0 genético, vedando-lhe a normatividade particularizante (*), Um dos mais conspicuos juspoliticslogos contemporineos, GEORGES BURDEAU, estudando a competéncia concorrente, destacadamente a das Constituigdes austriaca de 1920 (art. 11), americana (art. 1, Sec. 8, 162), argentina (art. 100) ¢ iugoslava (art. 119), distingue ¢ caracteriza os dois tipos na seguinte passagem, sobre o que denomina de “matérias mistas”: “A cété des atributions appartenant intégralement soit aux organes fédéraux, soit aux Etats membres, il existe fréquemment des matitres mixtes. I en est ainsi tantdt parce que certaines déi sions ne peuvent étre prises par les Etats membres sans l'appro- bation d'un organe fédéral; tant6t parce que, sur le méme sujet, Yautorité fédérale est appelée a poser les principes ou énoncer les régles essenticlies, alors qu'il appartient aux Etats membres (2x La Constituctén Alemana, OTTMAR BUHLER, trad, de 3* Ed, Barcelona, Labor 8.A., 1931, p. 47). (23) Rahmenvorsebriften schaffen Recht, das in den Landern ummittelbar gilt, regen eine Materie aber nicht in allen Eizelheiten, sondern beditrft der Ergicung durch den Landesgesetzgeber”. (WERNER MATZ, Grundgesetz fiir die Bundesre- publiék Deutschland, W. Koblharmmer, Verlag, 1954, p. 50). @#) Die Besonderhett der Rahmengesetzgebung besteht darin, dass die Lander Gesetzgebungsbefungnisse haben, soweit der Bund nicht die gieichen Gegestind regelt (also wie bei der konkurrierenden Gesetzgebung), dass aber der Bund hier darauf beschrankt ist, einen aligemeinen Rahmen gu ziehen, watend er davon augeschlossen ist, ins Detail gehede Vorschritten zu erlassen” (THEODOR MAUNZ, Deusiches Staatsrecht, Mimchen. Berlim, 1966, 15* ed. § 28, ¢, p. 206). R, Inf, fegisl, Brasilia a, 25 on, 100 out./dex. 1988 141 d'édicter les mesures d’application; tantét enfin parce qu’une concurrence des compétences est possible du fait qu'en cas de non exercice par Jes organes fédéraux d’une compéténce faculta- tive, cette compétence peut étre exercée par les Etats membres"(**). © autor recorda-nos, ainda, que 0 artigo 14 da Constituigéo da URSS, segue uma técnica de partilha muito semelhante A figura da concorréncia limitada, pois encarrega os érgios centrais soviéticos de estabelecerem os principios fundamentais ou as bases sobre as quais as Repablicas federadas legistarao (*). PINTO FALCAO, ao estudar o problema, refere-se & peculiaridade da Constituicdo da Alemanha Oriental, que outorga 4 Uniéo uma competéncia legislativa muito ampla, mas toda ‘ela limitada a fixar normas gerais; “A Reptblica pode editar leis unificadas para todos os assuntos. Deverd, todavia, limitarse em sua legislagio ao estabelecimento de_princfpios, dentro do limite necessario para assegurar uma legislagio unificada” €"). No Brasil, a curta vigéncia da Carta de 1934, que nao ensejara qualquer elaboragiio doutrindria sobre 0 instituto e, logo depois, a expe- 1iéncia unitéria do Estado Novo, tornaram o problema académico. Somente a partir da Constituigio de 1946, com o retorno ao regime federativo, a partilha constitucional e, nela, a modalidade de competéncia concorrente limitada, voltow a interessar aos juristas. Dentre os autores nacionais que se debrugaram sobre 0 assunto, 0 constitucionalista e jus-historiégrafo CLAUDIO PACHECO € um dos que mais clementos achega. Em seu Tratado das Constituigdes Brasileiras (*) assim expoe o problema o ilustre autor: (05) Traité de Science Politique, Hd. Librairie Générale de Droit et de Juris- prudence, Paris, 1967, Tomo I, pp. 514 ¢ 515. (26) — “19 La méthode suivie pour le partage des compétences entre YUnion et les Républiques fédérées s'apparente, nous Tavons vu, au procédé classique, CesteA-dire quen dehors des compétences lmitativement atiribuées & FU.R.8.8.. Jes Républiques membres sont compétentes, Seulement le domaine réservé aux onganes fédéraux par Varticle 14 est immense, et Ton se demand od les autorités locales pourraint décourvrir un terrain vierge susceptible de donner cour & une activité gouvernementale, En réalité, si Yon se reporte & la rédaction de Varticle 14 on sapergolt quill met fréquemment a la charge des organes centraux Véte- blissement des principes fondamentaux” ou des “bases”; il reste donc aux Répu- bliques fédérées & développer ces principes et & construire sur ces bases A une législation dont les possibllités doriginallté sont encore grandes & donnée Is variété des pays et des groupes auxquels elle est: sppelée & s‘sppliat (op. cit, p. 587). (21) ALCINDO PINTO FALCAO, op. cit, p. 58, n/grifos. (28) Ed. Livraria Freltas Bastos S.A, Rio—S. Paulo, 1968, Vol. IT, n 272 ¢ ss, Bp. 255 © 55. i 142 R. Inf. legisl, Brosilia 9. 25 n. 100 out./dex. 1988 “Quando retrai a competéncia de legislar da Unido Federal para o tracado das “‘normas gerais”, a Constituigao est Ihe con- ferindo o mais importante da legislagéo sobre essas matérias, mas esta Ihe sonegando o maior e mais efetivo provimento (*), e, a seguir, assim equaciona percucientemente o tema desta tes “Surge logo a dificuldade de estabelecer um conceito aprio- ristico ¢ uniforme de normas gerais, que sirva de chave ou de equagiio para selecionar, entre as numerosas preceituagdes que as matérias comportam, quais as que podem ser retidas, como “gerais”, na competéncia superior da Unido. Pode-se dizer, por exemplo, em pleno ambito das expresses imprecisas, que as normas gerais serao os lincamentos fundamentais da matéria, serao as estipulagdes que apenas dario estrutura, plano ¢ orientagio. Pode-se conceituar ainda, pelo efeito indireto e fraciondrio de negativas, que serio aquelas que nao especificario, que nao aplicatao solugdes optativas, que ndo concretizario procedimentos, que nao criario direcdes e servigos, que nao sclectonarao ¢ discri- minario atividades, que no preceituarao para a emergéncia, para a oportunidade, a modalidade especial e para o caso ocorrente, que no condicionardo a aplicabilidade ¢ adaptabilidade, que nao descerfo a minticias e requisitos. Mas em nada disto estaré um conceito compacto, previdente e seletivo, que possa servir de critério tnico para decidir entre o que sejam normas gerais € 0 que sejam normas especiais ou especificas.” Os antecedentes das pesquisas mais afincadas sobre o conceito de normas gerais estao ligados 20 direito financeiro, conforme nos dé conta o estudo de RUBENS GOMES DE SOUZA publicado na Revista Forense exatamente com este titulo: “Normas Gerais de Direito Financeiro” *), Segundo o autor, em 1946, o jurista e entéo deputedo ALIOMAR BA- LEEIRO lutou na Subcomissio de Discriminagio de Rendas da Assembléia Nacional Constituinte, pelo reconhecimento da autonomia do direito finan- ceiro, procurando relaciond-lo entre as matérias de competéncia concorrente (art. 5.°, IV); como nao obtivesse éxito em convencer seus pares, preocupa- dos com o que consideravam como “excessivo fracionamento do sistema juridico”, voltou a carga em Plenétio, onde, afinal, se acabou reconhecendo, jtamente, aquela autonomia mas, como solugao de compromisso para a “preservacao das autonomias legislativas locais”, “surgiu a reducio de amplitude da proposta original, limitando-se, a competéncia da Unido, téo-somente &s “normas gerais” de direito financeiro”. (29) — Id. ibid, p. 255. 0) — Vol. 144, set./out. 1954, pp. 21 ¢ ss. R. Inf, legisi. Brosilia a, 25m, 100 out./dex. 1985 143 A dificuldade introduzida no direito financeiro com a adogio dessa modalidade de partilha de competéncia foi de tal monta que, no Ministério da Fazenda, 20 constituir-se a Comissao para elaborar 0 projeto do Codigo Tributério Nacional, foi essa uma questéo crucial, como se Ié no relatério elaborado pelo professor RUBENS GOMES DE SOUZA: “O primeiro problema substancial com que teve de se defrontar a Comissio foi relatiyo ao alcance da expresso “normas gerais” considerada no art. 52, n.° XV, letra 6, da Constituigao, dispositive invocado como fundamento constitucional para o Cédigo. A questo se revestia de inegdvel gravidade, principal- mente & vista de suas repercussées juridicas ¢ politicas no tocante a preservagio da autonomia legislativa dos Estados e dos Muni- cipios, aspecto claramente acentuado em numerosas sugest6es oferecidas ao anteprojeto” (*4), certo € que nem o esfor¢o dessa Comissao, nem o elemento histérico © nem mesmo os trabalhos doutrindrios desenvolvidos individualmente ou coletivamente, como por exemplo a mesa-redonda de que dé conta a resenha Finangas em Debate (vol. 1, Rio, 1952), a que se refere CLAUDIO PACHECO (*), lograram esclarecer 0 conceito. ‘Mas os malogros para a construgio de um conceito aprioristico de normas gerais néo desestimularam os tributaristas pétrios: na impossibili- dade de chegarem a uma definigéo geral, passaram a selecionar critérios através de método analitico. A primeira tentativa foi feita, ainda em 1949, por CARLOS ALBER- TO A. DE CARVALHO PINTO (*), estabelecendo trés critérios exclu- dentes: nd0 siio normas gerais as que objetivem especialmente uma ot algumas dentre as varias pessoas congéneres de direito piblico; nao sao normas gerais as que visem, particularizadamente, determinadas situagé ou institutos jurfdicos com’ exclusio de outros da mesma condigio ou espécie; e née sao normas gerais as que se afastem dos aspectos funda- mentais, descendo a pormenores ou detalhes (*). Na linha de BROCCOLI, a quem cita, CARVALHO PINTO adota como caracterfsticas positivas a extensibilidade a todas as pessoas jurldicas de direito piiblico e a todos os ramos do direito financeiro (*), aceitando, por isso, como generalidade da norma, a que se deriva “do cardter irrestrito de sua aplicaglo a todas as situagdes idénticas e homogéneas” (*), (1) Op. cit, p. 256, (82) Op. cit., p. 258. (83) Normas Gerais de Direito Financeiro, ed. Prefeitura do Muntcfpio de 8&0 Paulo, 1949. (84) Op. cit, pp. 41 e ss. (38) Op. cit,, p. 28, (36) Op. cit. p. 31. 44 R. Inf. logisi. Brasilia a. 25 n, 100 out,/dex. 1988 Comentando o estudo de CARVALHO PINTO, com vistas ao instituto da licitagao, e procurando demonstrat ndo estar ele inchrido no conceito de normas gerais, do art. 8.°, XVII, c, 0 publicista ADILSON ABREU DALLARI considera normas gerais as que sejam uniformemente aplicéveis a todos os entes ptiblicos ¢ a todas as situagdes juridicas da mesma espécie, que se refiram a questGes fundamentais basicas e que nao se estendam até 0 ponto em que isso possa ferir princfpios ou atributos inerentes & autonomia dos Estados ¢ Municipios (). Outro importante tributarista, GERALDO ATALIBA, tem outra e conhecida posicao sobre o assunto: para ele, s6 cabe norma geral em area de attito ¢ em lacunas constitucionais insuscetiveis de preenchimento por qualquer dos setores parciais, alertando, percucientemente, que, a pretexto de editar normas gerais, ndo ¢ possivel regulamentarse a atividade de uma pessoa juridica de diteito piblico, pois seria uma ingeréncia incons- titucional do Legislativo Federal na ‘organizego e funcionamento dos Estados ¢ Municipios (*). Fora do direito financeiro, MARCO AURELIO GRECCO é dos pou- cos que enfrentam o problema das normas gerais: para ele, 4 Unido apenas cabe fixar linhas mestras e, aos Estados, fazer a previsio minudenciada, de tal forma que a norma geral jamais podera esgotar a disciplina de qualquer interesse de que tratar, sob pena de frustrar o art. 8.°, pardgrafo tinico, da Constituigao ), Em posigo contréria, AMERICO SERVIDIO, afirmando ser dificil tragar-se uma linha divisOria entre normas gerais e especificas, entende que néio pode haver colidéncia, dando como exemplo a constitucionalidade de toda a minuciosa disciplina do Decreto-Lei n.° 200/67 (*). PONTES DE MIRANDA prefere caracterizar as normas gerais com os seguintes clementos: sio normas fundamentais, estabelecem diretrizes, baixam regras juridicas gerais, sto limitadas e nio podem exaurir o assunto de que tratam (*). Foram ainda consideradas neste trabalho as achegas de SOUTO MAIOR BORGES e PAULO DE BARROS CARVALHO que preferiram, também, definir caracterfsticas da norma geral (**). (BD _In Aspectos Juridicos da Licitacdo, 8, Paulo, Ed. Jurisered Ltda., s/d., pp. 17 e 18, (8) Normas gerais de direito financetro e tributério e autonomia dos Estados @ Municipios, RDP. SP, V. 10/4, out./dez. 1969, p. 52. (@) In RDP, V. 34/91, abr./jun. 1975, pp. 96 © 97. (40) Dispensa de Leitacio piiblies. RT, 1979, pp. 24 e ss. (41) Comentérios A Constituicéo de 1967, RT, SP, 1967, Tomo I, p. 166, (42) RDP, n° 31, set./out, 1974, pp. 255 © ss. R. Inf, legisl. Brasilio a. 25, 100 out./dex. 1988 145 Voltando aos constitucionalistas, é até estranhdvel a parcim6nia com que tratam o tema ¢ oferecem diferencas entre as duas modalidades de competéncia concorrente e, mais raros, os que se referem ao problema das normas gerais. J& aludimos as posigdes de ALCINO PINTO FALCAO e de CLAU- DIO PACHECO; dos mais modernos, destacamos agora SAHID MALUF, JOSE AFONSO DA SILVA e MANOEL GONCALVES FERREIRA FI SAHID MALUF, estudando os poderes concorrentes da Unido e dos Estados, anota uma sinonimia entre normas gerais e principios bdsicos (“*), mas, embora nio adentre o problema dos limites no que se refere & Unido, adverte: “Mas, por outro lado, se o Estado-Membro legislar em assunto de sua competéncia normal, sem penetrar no campo da competéncia federal definida no art. 82, ento, o que prevaleceré € 0 principio da hierarquia de competéncias: a lei estadual excluird a federal idéntica” (4), A “competéncia normal” que menciona é a de suplementar ou com plementar a federal, como deixa exposto no pardgrafo anterior (#8). JOSE AFONSO DA SILVA, em seu Curso, distinguindo quatro tipos de “‘competéncia legislativa exclusiva” da Unido, a saber: 1° — direito administrative; 2° — direito material néo administrative; 3° — direi- to processual;e 4.° — normatividade de principios, enquadta, por sua vez, neste tiltimo, quatro hipéteses em que a Unido legisla a nivel de normas gerais: “42 — normatividade de principios: a) normas gerais sobre: orgamento, despesa e gestio patrimonial e financeira piblica; de direito financeiro; de seguros e previdéncia social; defesa € protecGo da satide; regime penitencidrio; desportos; 6) ditetrizes € bases da educagio nacional; c) condicdes gerais de convoce- 40 € mobilizagao das policias militares.” Essas mesmas matérias sio mencionadas pelo autor no item seguinte, em que trata de “competéncia no exclusiva”: € o bastante para deixar clara a diferenca entre os dois tipos de concorréncia legislativa (!*), (48) Direlto Constituclonal, Ed. Sugesttes Literirias S.A., 8 ed, So Paulo, ED. 116. @) 14. tid, p. 117, 45) Id. tbid., p. 117. (48) Curso de Direito Constituctonal Positivo, 8. P., Ed. Revista dos Tribunals, 49 edig&o, 1987, p. 57. 146 R. Inf, legisl Brosilia @. 25 m. 100 out./dex. 1988 MANOEL GONCGALVES FERREIRA FILHO é¢, todavia, quem deixa didaticamente mais nitida essa distingZo no seguinte trecho de seus Comentarios & Constituic¢ao Brasileira: “Besa competéncia concorrente pode ser de duas espécies: a cumulativa e a ndo-cumulativa. A cumulativa existe sempre que niio hi limites prévios 20 exercicio da competéncia por parte da Unio, seja do Estado-Membro. Dessa espécie 6 cxemplo o art. 21 da Constituigdo de 1946. Por um principio Iégico, hierérquico até, havendo choque entre norma estadual e norma federal num campo de competéncia cumulativa, prevalece a regra da Unido. E o que exprime o bro- cardo alemio: Bundesrecht brickt Landesrecht. Na espécie néo-cumulativa, dentro de um mesmo campo material circunscrito horizontalmente, hé uma limitagao vertical ¢ uma hierarquia dai decorrente. Isto é, & Unido compete editar normas até um determinado nivel especifico, deixando-se aos Estados o scu completamento. Em outros termos, cabe ao Estado- Membro a competéncia complementar” (**), © autor reserva a expressio norma supletiva, ou seja, “de ocupar vazios ou brancos”, para a legislagéo no exercicio da competéncia con- corrente cléssica, que ele denomina, como vimos, de cumulativa. Por outro lado, a norma complementar, “‘a que vem adicionar pormenores & regra primitiva nacional”, é a que resulta do exercicio da competéncia concor- rente limitada, que, por sua vez, ele denomina de néo-cumulativa, por causa da “limitagao vertical” de poderes (*). Essa “Jimitago vertical”, referida & Carta de 1969 (Emenda Consti- tucional n° 1), é assim explicada: “Limites da Lei Federal, Em duas das alineas (c e q) do art. 8°, XVII, a Constituigfo restringe a competéncia federal & edigao de normas getais (alfneas ¢ e q, parte final) ou de dire- trizes e bases (alinea q, parte inicial). Estabelece, portanto, cla- ramente, um limite em profundidade para a lei federal, que, de modo algum, pode esgotar a matéria. Se esse limite, porém, 6 claro, na pratica é ele impreciso, desde que é diffcil discriminar, ‘em muitos casos, o que € norma geral e o que € norma especial, 4D Comentérios & Constituigéo Brasileira, Sho Paulo, Ed. Saraiva, 5* edigfo, 1984, pp. 98 © 99, 48) Op. cit, p. 99. R. Inf. fey Brasilia 25 =, 100 out,/dex. 1908 147 © que € dirctriz ou base e 0 que é desdobramento ou regula- mentagao. Com referéncia a duas outras alineas, e, que enuncia a competéncia relativa a juntas comerciais ¢ registros publicos, y, concernente A polfcia militar, deve-se convir que, em se tra- tando de érgios estaduais, a0 menos em matéria puramente admni- nistrativa, a Unido ha de deixar campo aberto para o legislador estadual. Entretanto, no que tange & policia militar, a competén- cia federal abrange “organizagiio, efetivos, instrugio, justia € garantias,..”, de modo que, de fato, € dificil supor o que restard aos Estados-Membros caso a Unido disponha sobre todos esses pontos. Por outro Jado, quanto as alineas restantes (d en), nao hd limite para a competéncia federal. Se essa esgotar essas matérias, nao haverd invasio da competéncia estadual, pois esta é apenas supletiva” (), Como se deduz dessa exposigao, 0 autor aponta claramente a limitagdo como trago distintivo entre as duas categorias de competéncia concorrente, embora reconhega que “na pratica é ele impreciso”. 7. Construindo uma solagio © esforgo na busca de uma conceituagio doutrindria de normas gerais niio deve cessar, intimidado pela dificuldade em cheger-se a uma desejével solugdo aprioristica, Pensamos que, partindo dos avangos jé logrados pelo método empi- rico, levantando caracteristicas de maior ou menor accitagio, podemos de- senvolvet um trabalho certamente no definitivo mas exploratério ¢, quigS, aproximativo de um conceito juridico dessa eludente categoria. Uma aproximacio, assim desejada, suportada por tantos elementos quantos fossem suficientes para a caracterizagéio do instituto, teria a possi- bilidade de guiar o intérprete na solugao de problemas préticos de deslin- des de competéncias concorrentes limitadas. © deslinde € essencial & precisa aplicagéo da partilha constitucional porque, distintamente da concorréncia cldssica, na qual a Unio nfo tem Timites co legislar sobre a matéria concorrencial, na concorréncia limitada (49) Op. cit, p. 101

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