ÍNDICE

Abreviaturas 9

Introdução 13

O Conceito de Whistleblowing 15

Dimensão Sociocultural da Denúncia e do Denunciante 19

A Corrupção em Portugal 25

A Denúncia no Contexto da Constituição da República

Portuguesa 31

A Queixa por Difamação 37

Regime Geral de Proteção de Denunciantes 39

Introdução 39
Regime de Aplicação 40
Conteúdo da Denúncia 42
O Denunciante (Whistleblower) 44
Condições de Proteção 47
Precedência entre os meios de denúncia e divulgação pública 49

Denúncia Interna 51
Obrigação de implementação de canais de denúncia interna 51
Características e Forma dos Canais de Denúncia Interna 53
Tratamento de denúncia interna 55

Denúncia Externa 59
Autoridades Competentes 59

5
O REGIME DE PROTEÇÃO DOS DENUNCIANTES (WHISTLEBLOWERS)

Características dos canais de denúncia externa 61

Forma e admissibilidade da denúncia externa 61
Tratamento de denúncia externa 62
Obrigação de informação 63
Relatórios Anuais 64

Disposições Aplicáveis às Denuncias Internas e Externas 65

Confidencialidade 65
Tratamento de dados pessoais 66
Conservação de denúncias 67

Medidas de Proteção 69
Proibição de Retaliação 69
Medidas de apoio aos denunciantes 72

Tutela Jurisdicional 75
Disposições Gerais 75
Contraordenações 77

Mecanismo Nacional de Corrupção 81

Breve enquadramento 81
O Mecanismo Nacional de Corrupção enquanto Entidade
Administrativa 83
Regime Geral de Prevenção de Corrupção (RGPC) 85

Medidas de Prevenção de Corrupção 87

Programa de cumprimento normativo e responsável pelo
cumprimento normativo 87
Plano de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas 88
Código de Conduta 89
Regime Sancionatório 90

A Denúncia no Regime Geral das Instituições de Crédito

e Sociedades Financeiras 95

A Diretiva Whistleblowing em Matéria Fiscal 103

A Controversa Figura da Colaboração Premiada 105

A Proteção dos Denunciantes à luz das Convenções e do Direito

da União Europeia 115

6
 ÍNDICE

Convenções 115
Direito da União Europeia em Matéria de Whistleblowing 117

Direito Comparado 125

França 125
Espanha 131
Itália 135
Alemanha 138
Países Baixos 142
Reino Unido 143
África do Sul 149
China 149
Singapura 150
Japão 151
Coreia do Sul 154
Brasil 158
Compliance 158
Whistleblowing 162
Peru 166
Chile 169
Estados Unidos 171
Compliance 171
Whistleblowing 176

As Plataformas de Denúncia à luz da Lei de Prevenção e Combate

ao Branqueamento de Capitais e Financiamento do Terrorismo 183

A importância do Compliance 187

O Compliance Officer 195

Estratégia Nacional de Combate à Corrupção (2020-2024) 207

Casos Jurisprudenciais do Tribunal Europeu dos Direitos

do Homem 213
Guja vs. República da Moldávia 214
Heinisch vs. Alemanha 218
Bucur vs. Roménia 220
Marchenko vs. Ucrânia 224

7
O REGIME DE PROTEÇÃO DOS DENUNCIANTES (WHISTLEBLOWERS)

Kudeshkina v. Russia 233

Gawlik v. Liechtenstein 240
Matúz v. Hungria 246
Halet vs. Luxembourg (caso do LuxLeaks) 248
Bargão e Domingos Correia vs. Portugal 254
Soares vs. Portugal 262

O Whistleblowing e o Dever de Lealdade 273

Direito à Honra vs. Direito à Liberdade de Expressão

– O Caso Português 277
Lopes da Silva vs. Portugal 278
Almeida Azevedo vs. Portugal 282
Público – Comunicação Social, S.A. e Outros vs. Portugal 287

As diferenças entre a jurisprudência do TEDH e a

Diretiva 2019/1937 295

Anexo – Legislação Europeia 299

8
 Introdução

Os sucessivos escândalos financeiros e as notórias práticas de corrup-

ção levaram ao crescimento da importância da figura do denunciante
(whistleblower), bem como o desenvolvimento da sua atividade (whistle-
blowing). Tornou-se imperativo a implementação de canais de denúncias
internas no seio das empresas (whistleblowing platform).
A temática levanta diversas questões de grande relevo:
• O que significa o whistleblowing?;
• Como nasceu este instituto jurídico?;
• Quem pode ser um whistleblower?;
• Como pode o denunciante ser protegido contra retaliações?;
• Quais as leis que lhe são aplicáveis?;
• Será a lei uniforme e semelhante em todas as sociedades democrá-
ticas?

Estas são apenas algumas questões, não taxativas, que nos propomos
a responder com a objetividade e dedicação merecida.
O desenvolvimento e a reflexão do instituto do whistleblowing é
obrigatório para que os denunciantes possam ser dignos de uma tutela
jurídica apropriada.

13
 O Conceito de Whistleblowing

O papel da denúncia é fundamental no combate à corrupção, fraude e

crimes conexos, tendo um papel especialmente relevante no que con-
cerne à detenção e prevenção de atividades irregulares ou ilícitas1.
Em breve, iremos debruçar-nos acerca da dimensão sociocultural da
denúncia, pelo que agora procuraremos explicar a origem e o conceito
de whistleblowing.
O termo “whistleblowing” foi pela primeira vez utilizado em 1963, por
Otto Opeka, antigo membro do Departamento do Estado dos Estados
Unidos da América, que foi demitido após entregar documentos confi-
denciais a um conselheiro do Senado, relativamente ao sistema de segu-
rança interna do país2.
A palavra “denunciante” tem uma conotação diferente em cada país3.
Um estudo conduzido por José A. Tabuena e Chirs Mondini, revelou

1
 Rodrigo Serra Lourenço, Revista do CEJ, 2019-II, p. 184.
2
 Segundo Gerald Vinten, “The first time the term “whistleblowing” is known to have been
used was in the 1963 publicity surrounding Otto Otopeka. Otopeka had given classified documents,
concerning security risks in the new administration, to the chief consel of the Senate Subcommittee
on Internal Security. The then Secretary of State, Dean Rusk, dismissed him from his job in the State
Departament for conduct unbecoming a state department officer. Alternative terms for whistleblowing
may be “conscientious objector”, “ethical resister”, “mole‘” or “informer”, “concerned employee”, “rats”,
or “licensed spy”, in Whistleblowing-subversion or corporate citizenship, Paul Chapman Publishing
Ltd, 1994. p. 4.
3
 Por exemplo, em Espanha o termo whistleblower pode ser traduzido por “chivato” ou “so-
plón”, termos que apresentam uma conotação negativa”, tal como nos demonstra Ramón

15
O REGIME DE PROTEÇÃO DOS DENUNCIANTES (WHISTLEBLOWERS)

que em França, o termo denunciante é muito relacionado com a Segunda

Guerra Mundial, sobretudo porque traz à memoria a ocupação alemã4.
De forma a ser possível uniformizar5 os vários conceitos e o signi­
ficado que as palavras poderão ter, foi adotado o termo inglês
“whistleblowing”6.
Desta forma perfilhamos a posição sustentada por Júlio Gomes, na
medida em que “o direito comparado não permite construir uma figura uni-
tária e de limites precisos, uma vez que o respetivo regime jurídico varia bastante
conforme o diploma legal em que se prevê este tipo de denúncia protegida, existin-
do ainda diferenças entre os vários ordenamentos jurídicos que o regulamentam”7.
O conceito foi definido, em 1985, como a “divulgação, por membros
de uma organização (presente ou passada) e as pessoas ou organizações que pos-
sam de facto agir, de práticas ilegais, imorais ou ilegítimas sob controlo dos seus
empregadores”8.
É também de salientar a definição avançada pela Transparency Interna-
tional9, que define a denúncia como “a divulgação ou denúncia de irregulari-
dades, incluindo corrupção, outras infrações penais, violações de obrigações legais,

Ragués I Vallès, “Héroes o traidores? La protección de los informantes internos (whistle-

blowers) como estratégia político-criminal”, Revista para el Análisis del Derecho, 2006, p. 3.
4
 José A. Tabuena e Chris Mondini, “Internal reporting and whistle-blowing”, in Compli-
ance and Ethics, 2005.
5
 O termo “whistleblowing” não existe em algumas línguas nacionais. Assim: V. Abazi,
“Whistleblowing in Europe: A New Era of Legal Protections”, em P. Czech, L. Heschl,
K. Lukas, M. Nowak e G. Oberleitner (eds), European Yearbook on Human Rights
(Cambridge: Intersentia, 2019), pp. 91-111.
6
 Cuja tradução é «soprar o apito». Sobre a designação: Carolin Lutterbach, “Die Straf-
rechtliche Würdigung des Whistleblowings”, Tese de Doutoramento em Direito, Universi-
dade de Bremen, 2011.
7
 Júlio Gomes, “Um Direito de alerta cívico do trabalhador subordinado? (ou a proteção
laboral do whistleblower)”, in Ricardo Costa e Luís Gonçalves da Silva, Estudos Come-
morativos dos 20 Anos de Abreu Advogados, Almedina, 2015, pp. 443-470.
8
 Marcia P. Miceli, Janet Pollex Near e Terry M. Dworkin, Whistle-blowing in Organi-
zations, Taylor & Francis Group, 2008.
9
 Salienta-se e saúda-se o trabalho da Transparência e Integridade – Transparency Inter-
national Portugal, que é uma associação cívica de utilidade pública, independente e sem
fins lucrativos, representante portuguesa da Transparency International, rede global anti-
-corrupção presente em mais de 100 países, bem como de outras associações, que trabalham
arduamente para lutar contra a corrupção e a favor daqueles que efetuam denúncias de prá-
ticas ilícitas e irregulares. É também de destacar o trabalho feito pela organização não gover-
namental sem fins lucrativos, da Public Concern at Work.

16
 O CONCEITO DE WHISTLEBLOWING

erros judiciários, riscos específicos para a saúde pública, segurança ou meio am-
biente, abuso de autoridade, uso não autorizado de fundos ou bens públicos, má
gestão, conflitos de interesses e atos que visem encobrir qualquer uma das práticas
mencionadas10. Em termos genéricos, um denunciante ou whistleblower é definido
como qualquer funcionário público11 ou do setor privado que divulgue informações
sobre este tipo de irregularidades e que corra risco de retaliação por isso mesmo, in-
cluindo indivíduos que não se enquadrem na relação de emprego tradicional, como
consultores, empreiteiros, estagiários, voluntários, trabalhadores-estudantes, traba-
lhadores temporários, ex-funcionários12 e mesmo pessoas que estejam em processo
de recrutamento. Porém, julgamos que um denunciante também pode ser alguém
que não tenha qualquer relação de trabalho com a pessoa ou entidade em que são
praticadas as irregularidades, como um utente de um serviço de saúde ou um con-
sumidor de serviços. Importante é que esse cidadão ou utente tenha conhecimento
relevante para que possa ser protegido”13.

O denunciante é uma figura nuclear na exposição da corrupção14.

Garantir a sua proteção contra a discriminação, a retaliação e outras des-
vantagens que possa sofrer é um passo para que outras pessoas, que têm
informações essenciais suscetíveis de revelarem a existência de ativida-
des irregulares ou ilícitas, possam expor o conhecimento que possuem,
sem terem receio de sofrerem represálias.

10
 TIAC, “A Proteção de Denunciantes em Portugal, Estado de Arte”, 2018, p. 7 e 8.
11
 O conceito de funcionário público para efeitos penais difere do conceito para efeitos admi­
nistrativos. De modo geral, podemos afirmar que, para o direito penal, releva o exercício de
qualquer atividade relacionada com fins próprios do Estado. Assim, o acórdão da Relação de
Coimbra de 20-06-2012, proc. 591/02.1JACBR.C1 (Relator: Jorge Dias), disponível em www.
dgsi.pt. Sobre esta matéria, por todos, Damião da Cunha, in Jorge de Figueiredo Dias
(Coord.), Comentário Conimbricense do Código Penal – Parte Especial, Tomo III, Coimbra Editora,
2001, pág. 808 e seguintes.
12
 TIAC, “Uma Alternativa ao Silêncio: A proteção de denunciantes em Portugal”, 2013.
pág. 8.
13
 Também é esta a posição do Parlamento Europeu na Resolução de 24 de outubro de 2017.
14
 Frank Cavico, “Private Sector Whistleblowing and the Employment-At-Will Doctrine:
A Comparative Legal, Ethical, and Pragmatic Analysis”, South Texas Law Review, n.º 45,
2004, p. 543-645.

17