Teorias da Administração Pública

Unidade Didáctica 2

1.Introdução
Na UD 1 dedicamo-nos ao estudo cientifico desta nossa disciplina – A Administração Pública,
alias, ficamos bem apetrechados sobre todo o debate teórico em torno do estudo científico da
Administração: Familiarizamo-nos com as concepções, com as abordagens, com as ciências
auxiliares e com as principais teorias de referencia na análise dos fenómenos da administração
Pública.

A UD 1 foi uma etapa preponderante, reconhecemos a dificuldade que possa ter existido nas
leituras por causa da língua dos textos de leitura obrigatória mas consideramos que foi bastante
proveitoso e acreditamos que a partir desta disciplina vocé terá um rigor cientifico no estudo e
análise das questões da Administração Pública.

A UD 2 é dedicada á evolução do estudo científico da Administração Pública, veremos toda a

trajectória do estudo cientifico da Ap até aos nossos dias e sentíramo-nos parte dos precursores
do estudo da AP uma vez que nós também analisamos questões, propomos soluções e aplicamos
teorias para validar as nossas propostas.

2.A Evolução do estudo científico da Administração Pública

A evolução do estudo científico da AP não difere em termos de percurso com a evolução das
outras ciências sociais caracterizadas por negação dos argumentos e teorias de cada etapa quando
se transita para uma nova etapa. Commented [u1]: Lembrete:
Na disciplina de ICS você aprendeu que só há ciência normal depois
de uma crise de paradigma e de uma revolução científica. Pois este
Para uma melhor abordagem da questão da evolução do estudo da AP é importante saber antes, postulado é aplicável também na evolução da CAP
como emerge esta nova ciência. Vários escritos são unânimes em afirmar que a CAP emerge do Commented [u2]: Saiba +
Mercantilismo que tinha uma corrente designada por Cameralismo que deu origem a CAP. Afirma-se categoricamente que a AP é uma nova ciência pois
quando comparada com a ciência do Direito, a economia e outras
ciências ela é relativamente mais jovem
2.1 O CAMERALISMO Commented [u3]: Saiba +
Mercantilismo e Cameralismo
As preocupações com assuntos públicos, com coisa pública foram manifestadas por
pensadores das épocas antigas desde Platão, Aristóteles, Cícero, Machiavel, Morus,
Bodin, Hobbes e outros mas os antecedents próximos da CAP são atribuídos a SMALL,
LANGROD,GIANNINI e GUERRERO.

CAMERALISMO- foi uma das doutrinas mercantilistas em voga na Europa dos

Secs.XVII - XVIII; O poder económico de uma nação poderia ser aumentado
aumentando-se a sua riqueza monetária e pela acumulação de metais preciosos.
 CAMERALISMO em alemão Kameralwissenschaft - Significa Ciência da
Administração Pública. A doutrina cameralistica organizou o pensamento de forma
lógica ligando os objectivos do Estado aos aspectos técnicos da administração financeira
eficiente.

O CAMERALISMO também é a designação dada a um vasto conjunto de estudos sobre

a Administração Pública entre os Sec. XVI a XVIII. Tais estudos eram caracterizados
por escritos heterogéneos, de interesse desigual, abordando essencialmente questões
praticas da AP e sem carácter científico.

Os estudos que os cameralistas faziam eram concentrados em:

• Património público,

• Administração geral e

• Economia financeira

O Cameralismo era a contraparte alemã do mercantilismo francês Jean-Baptiste Colbert,

desenvolvida também no século XVII. De acordo com Lindenfeld, o Cameralismo foi Commented [u4]: Saiba +
Lindenfeld
dividido em três áreas a saber:

- Finanças públicas,

- Oeconomie e

- Polizei Commented [u5]: Saiba +

Oeconomie
Polizei
A expressão Oeconomie não significa exactamente "economia" nem Polizei "ordem pública" no
sentido moderno, ambas expressões estavam ligadas com as três áreas anteriormente
mencionadas sobre o conteúdo dos estudos dos cameralistas.

No século XVIII a necessidade de pratica administrativa cresceu. O rei Frederico Guilherme I da

Prússia estabeleceu cátedra em cameralismo nas universidades de Frankfurt e Halle. O professor
mais conhecido do cameralismo foi Johann Heinrich Gottlob Justi (1717-1771), que associou o
cameralismo e a ideia do direito natural .

A Universidade de Utrecht estabeleceu também um cátedra em cameralismo. Há, actualmente,

opiniões divergentes sobre o significado e o legado de cameralismo. Alguns, como Keith Tribe,
que definiu como uma ciência académica. Outros, como David Lindenfeld, concentraram-se em
suas dimensões práticas. Mais recentemente, André Wakefield sugeriu que o cameralismo
funcionaria como publicidade, propaganda ou mesmo premissa para o Estado moderno fiscal.

Nas universidades alemãs e austríacas houve formação da cátedra das Ciências Camerais e os
conselhos Kammern, que significa local onde são depositados os tesouros reais também foram
objecto de estudo . Os Kammern foram criados para prestar assistência sobre assuntos de
política financeira e económica, de técnicas de administração e de direito aos príncipes. O
Cameralismo desenvolveu-se como doutrina e foi dividido em 3 fases.

2.2 Os CAMERALISTAS e suas Contribuições

São vários os precursores do Cameralismo, nós aqui iremos destacar alguns cuja contribuição é
preponderante para a CAP.

- Luter e Ossa que defenderam uma reforma fiscal para um melhor controle tributário;

-Nicolau Copérnico propôs a unificação da moeda sem lastro e sem controle, facto que
levou a Alemanha ao desequilíbrio monetário;

- Veit Ludwig von Seckendorf (1626-1692) estudou sobre vários ramos do

conhecimento Social, política, administração, finanças e outros como o combate ao
monopólio e ao controle governamental;

- Barnitz (séc. XVI e XVII) e K. Klock (1583-1655) estudaram sobre a produção;

- Schmalz (1819) tratou da propriedade e da renda das pessoas;

- Raú (1825) separou os estudos de finanças públicas e de finanças privadas;

- Georg Obrecht (1547-1612) foi o primeiro consultor oficial da monarquia;

- Daries, Gasser, J.Becker (1625-1685) trataram das 7 finanças de um modo geral; Commented [u6]: Saiba +
O que são 7 Finanças no âmbito do Mercantilismo

- Van Just (1717-1771) distinguiu impostos e taxas, esta distinção é importante também
para as disciplinas de Contabilidade e de finanças Públicas que irão ter durante o curso.

Como nos referimos no início deste subcapítulo, são vários os Cameralistas que
contribuíram para o estudo da CAP mas apenas destacamos alguns. O Estudante poderá
pesquisar e conhecer outros Cameralistas e suas respectivas contribuições.

2.3 As Três Fases do Cameralismo

Os cientistas da Administração Pública dividiram o movimento científico do

Cameralismo em 3 fases. Importa referir ainda que esta divisão do cameralismo em 3
fases também não reúne consenso entre o estudiosos da AP mas para efeitos da nossa UD
nós iremos nos posicionar nos que defendem 3 fases do Cameralismo.

2.3.1 - 1ª Fase do Cameralismo

Nesta primeira fase do Cameralismo 3 precursores das ciências camerais se
destacam: OSSE, OBRECHT e SECKENDORFF.

A fase é caracteriza por escritos de autores que exerciam funções de

Conselheiros dos Príncipes dos Estados Alemãs. A preocupação dos
Conselheiros era centrada em iluminar os príncipes e indicar o caminho mais
adequado para uma sábia e prudente condução dos negócios do estado.

Estes escritos trazem um aspecto novo – o Formalismo – os conselhos passaram a

ser escritos e ganham valor normativo pois os príncipes podem partilhá-los com
os seus funcionários e podem também impor a observância de algo escrito.

2ª Fase do Cameralismo

A segunda fase do Cameralismo é a designada por fase académica que é

caracterizada pelo aparecimento de professores universitários: GASSE em Halle,
DITHMAR em Frankfurt, DARJES conselheiro de Frederico o Grande Rei da
Prússia.

Nesta fase assinala-se o início do uso da expressão Ciência da Polícia como forma
de designar os estudos sobre a Administração Pública. Para além do ensino das
Ciencias Camerais nas universidades, houve também uma vasta publiação de
obras sobre a AP com destaque para os Tratados de DELMARE na França entre
1705-1710 e VALERIOLA RIMBAU na Espanha entre 1799 e 1802.

3ª Fase do Cameralismo

A terceira fase do Cameralismo é caracterizada por aparecimento de dúvidas dos

autores com relação a importância das sua obras publicadas na 2ª fase. A obra de
JUSTI é considerada a mais importante do Cameralismo devido a abordagem
jurídica.

LANGROD atribui a SONNENFELS o título de fundador do Cameralismo

Científico porque propôs a divisão das Ciências Camerais em 3 áreas, esta
proposta tinha sido feita também por JUSTI:

• Economia,
• Ciência das Finanças
• Ciência da Polícia
A divisão das Ciências Camerais possibilitou a 1ª sistematização dos estudos da
Administração Pública. Nesta fase também foi feita a 1ª tentativa de delimitação
do conceito de polícia aliado a segurança interna e ao welfare state –
 SONNENFELS . A 3a fase do cameralismo termina devido a crecente influencia
da abordagem juridical nos estudos sobre a Administração Pública.

3. O PÓS-CAMERALISMO

A abordagem juridical tomou conta dos estudos sobre a AP, logo para os principles e
funcionários nenhuma questão da AP poderia ser explicada a não ser através da abordagem
juridical.

A crescente influencia do pensamento jurídico nos autores que se debruçavam da AP foi o

prenuncio do fim do Cameralismo. A obra de MOHL publicada entre 1832-1834 assinala a
entrada do Pós-Cameralismo.

Em 1852 em França VIVIEN publicou uma obra onde os problemas da AP são objecto de análise
através do Direito – Abordagem Jurídica. O ssurgimento de defensores de uma abordagem
unitária e abrangente dos problemas da AP através do direito como STEIN.

Entre 1865 e 1884 foi a ultima tentativa de sustentar uma visão não exclusivamente jurídica da
AP mas foi em vão porque o método jurídico e a abordagem jurídica tinham tomado todos os
estudos da AP. O pós-cameralismo resistiu na europa e dificultou o desenvolvimento da CAP
que teve que ser feito do lado Americano.

4. A REFUNDAÇÃO

A fase da refundação da CAP desenvolveu-se do lado Americano, daí que muitos autores
afirmam que o renascimento da CAP foi nos Estados Unidos da America.

Em 1887 Woodrow WILSON publicou um artigo com o título The study of Administration1 na Commented [u7]: Saiba +
Woodrow WILSON
revista Political Science Quartely. WILSON fez o alinhamento das reflexões anteriores para
demonstrar a necessidade de estudar a AP e afirmou não ter escrito nada de novo e reclamou o
reconhecimento do Cameralismo como o estudo científico da Administração Pública.

WILSON considerou que a preocupação principal de uma CAP não deve ser a recusa de
enquadramento jurídico da AP –“Public Administration is detailed and systematic execution of
public law2”devendo ser sim a acentuação da distinção entre a Administração Pública e o Direito
“ Administrative questions are not political questions”3

O reverso da distinção entre a AP e a política por WILSON culmina com a aproximação da AP a

Administração Privada – Business Administration.

1
Traduzido – O Estudo da Administração
2
A Administração ública é a detalhada e sistemática execução das leis pública ouse do direito administrativo
3
Questões administrativas não são questões políticas
Em 1900 Frank GOODNOW, outro estudioso célebre da AP publica a obra Politics and
Administration: a Study in Government 4.GOODNOW delimitou claramente os campos de
actividade política e de actividade administrativa nos seguintes termos:

-Politics has to do with policies and expressions of the state will and;

- Administration has to do with execution of these policies.

GOODNOW com estas duas constatações dá uma grande contribuição para resolver toda a
questão da dicotomia entre a AP e política. Porque GOODNOW e WILSON partilhavam a
mesma preocupação que era a de encontrar um objecto delimitado ou delimitável para a CAP-
nova ciência são considerados os fundadores da ciência moderna da Administração Pública.

Do lado europeu assiste-se também a publicação de obras embora a questão da dicotomia entre a
AP e o Direito e da AP e da Ciencia Política não tivessem sido ultrapassados.

A fase da Refundação da CAP foi curta e mais intensa do lado americano, por essa razão o
arfumento que apresentamos logo no iício de que a CAP foi refundada na América vingou.

5. A CONSOLIDAÇÃO

Consolidar algo é torná-lo consistente, com fundamentos válidos passíveis de discussão mas não
dissolúveis. Esta fase da evolução da CAP é considerada como a de consolidação pois
abandonaram-se todas as discussões em torno do objecto de estudo, da ciencia válida para
explicar ou estudar a AP, da abordagem jurídica dentre outras discussões que caracterizam as
fases anteriores.

A fase da consolidação da CAP deu-se entre as duas guerras mundiais, equivale afirmar que Commented [u8]: Lembrete
A 1ª Guerra Mundial ( periodo + potencias)
entre as duas guerras mundiais a CAP desenvolveu-se bastante. Diferentemente da fase anterior a A 2ª Gueraa Mundial (Período + potencias)
consolidação da CAP deu-se dos dois lados: Europeu e Americano. Antes da 2ª Guerra Mundial
dois autores europeus se destacaram na Nova Ciência trata-se de:

Henry FAYOL e Max WEBER Commented [u9]: Saiba+

Jules Henri Fayol (Istambul, 29 de Julho de 1841 — Paris, 19 de
Novembro de 1925) foi um engenheiro de minas francês e um dos
5.1 A contribuição de Fayol para a CAP teóricos clássicos da Ciência da Administração, sendo o fundador da
Teoria Clássica da Administração

Henri Fayol é um dos principais contribuintes para o desenvolvimento do conhecimento Commented [u10]: Saiba + Maximilian Karl Emil Weber (Erfurt,
21 de Abril de 1864 — Munique, 14 de Junho de 1920) foi um
administrativo moderno. Uma das contribuições da teoria criada e divulgada por ele foi o intelectual alemão, jurista, economista e considerado um dos
fundadores da Sociologia.
desenvolvimento da abordagem conhecida como Gestão Administrativa ou processo
administrativo, onde pela primeira vez falou-se em administração como disciplina e
profissão, que por sua vez, poderia ser ensinada através de uma Teoria Geral da
Administração.

4
Política e administrção: Um Estudo do governo
Outra contribuição da teoria de Fayol é a identificação das principais funções da
Administração ou seja 5 elementos do modelo organizativo que são: Planejar, Organizar,
Controlar , Coordenar e Comandar(POCCC). Em 1916 publicou a obra Administration
Industrielle et générale na qual o pensamento centrava-se na organização administrativa
e consistia em descobrir e aplicar regras e princípios organizativos racionais.

Segundo Fayol a Administração é uma função distinta das outras funções, como finanças,
produção e distribuição, e o trabalho do gerente está distinto das operações técnicas das
empresas. Com essa distinção Fayol contribuiu para que se torne mais nítido o papel dos
executivos. Identificou catorze princípios que devem ser seguidos para que a
Administração seja eficaz. Esses princípios se tornaram uma espécie de prescrição
administrativa universal, que segundo Fayol devem ser aplicadas de modo flexível. Os
catorze princípios são os seguintes:

- 1. Divisão do Trabalho: Consiste em dividir o trabalho em tarefas especializadas e

destinar responsabilidades a indivíduos específicos. Na evolução da Ciência da
Administração a divisão do trabalho assinala também a emergência de um principio
organizativo básio – a Especialização. Commented [u11]: Lembrete
Em DAI diziamos que um dos principios organizacios da AP é a
institucionalização ou a especialização. A AP é especializada pois
2. Autoridade e Responsabilidade: A autoridade consiste no poder de dar ordens e no para cada servio púb;lico específico corresponde uma função
pública específica
poder de se fazer obedecer. A Autoridade é Estatutária (normas legais) e Pessoal
(projecção das qualidades do chefe). A Responsabilidade resume-se na obrigação de
prestar contas, ambas sendo delegadas mutuamente;

3. Disciplina: Consiste em tornar as expectativas claras e punir as violações; Commented [u12]: Lembrete – Poderes Administrativos: o
Poder Disciplinar

4. Unidade de Comando: Consiste numa acção de dar ordens, isto é cada agente, para
cada acção só deve receber ordens (ou seja, se reportar) a um único chefe/gerente;

5. Unidade de Direcção: Pressupõe a existência de uma direcção e consiste em que os

esforços dos trabalhadores devem centrar-se no atingimento dos objectivos
organizacionais;

6. Subordinação: prevalência dos interesses gerais da organização sobre os interesses

individuais;

7. Remuneração do pessoal: Consiste na necessidade de sistematicamente recompensar

os esforços que sustentam a direcção da organização. Deve ser justa, evitando-se a
exploração;
 8. Centralização: Consiste na existência dentro da organização de um único núcleo de
comando centralizado, actuando de forma similar ao cérebro, que comanda o organismo.
É necessário considerar que centralizar é aumentar a importância da carga de trabalho do
chefe e que descentralizar é distribuir de forma mais homogénea as atribuições e tarefas; Commented [u13]: Saiba +
Na organização da Administração Pública a descentralização pode
assumir as seguintes forma: Descentralização Administrativa,
9. Hierarquia: Não constitui novidade, já estudamos a hierarquia em DAI e consiste na Descentralização Política, Delegação, Privatização e Desregulação
cadeia de comando (cadeia escalar). Também recomenda-se uma comunicação
horizontal, embrião do mecanismo de coordenação, aliás quando há excesso de hierarquia
nas organizações isto traz disfunções pois o foco está no comando e não necessariamente
na hierarquia.
10. Ordem: Consiste em ordenar as tarefas e os materiais para que possam auxiliar a
direcção da organização. A ordem é também entendida como um processo de
sequenciamento.

11. Equidade: É um misto de disciplina e ordem, juntas melhoram o comportamento dos

trabalhadores pois sentem-se formalmente iguais apesar de serem materialmente
diferentes.

12. Estabilidade do Pessoal: Consiste em promover a lealdade e a longevidade do

trabalhador na organização. A segurança no emprego implica que as organizações devem
buscar formas de reter os seus funcionários, evitando o prejuízo/custos decorrente de
novos processos de recrutamento, selecção, formação e adaptações;

13. Iniciativa: Consiste em estimular em seus liderados o espírito e a prática da iniciativa

para solução dos problemas que se apresentem. Segundo Fayol " o chefe deve saber
sacrificar algumas vezes o seu amor-próprio, para dar satisfações desta natureza a seus
subordinados".

14. Espírito de Equipe (União): Consiste em cultivar o espírito de corpo, a harmonia e o

entendimento entre os membros de uma organização. Consciência da identidade de
objectivos e esforços. Destinos organizacionais interligados.

Para além dos 14 princípios a contribuição de Fayol também foi sobre as funções do
administrador. Henry Fayol atribuiu cinco funções ao administrador dentro de uma estrutura
organizacional, tais funções foram designadas por PO3C:

1. Prever e planificar - visualizar o futuro e traçar o programa de acção

2. Organizar - constituir o duplo organismo material e social da empresa
3. Comandar - dirigir e orientar a organização
4. Coordenar - unir e harmonizar os actos e esforços colectivos
5. Controlar - verificar se as normas e regras estabelecidas estão sendo seguidas.

Segundo Fayol, tais acções conduziriam a uma administração eficaz das actividades da
organização. Posteriormente, as funções de Comando e Coordenação foram reunidas sob o nome
de Direcção, passando as iniciais para PODC: Planificar, Organizar, Dirigir e Controlar. E ainda
Planificar, Organizar, Executar e Avaliar, assim passando as iniciais para POEA.

Além destas funções, Fayol falou ainda das seguintes funções: Motivação, Comunicação,
Decisão, Assessoria, entre outras. Actualmente todo o processo administrativo observa os
princípios organizativos e realizam as funções administrativas tratadas por Fayol na fase da
consolidação da CAP.

5.2 A contribuição de Max Weber

Quando iniciamos a fase da consolidação da CAP dissemos que 2 autores se destacaram:

Henry Fayol e Max Weber. Já falamos sobejamente de Fayol e agora iremos falar de Max
Weber. Acreditamos que já leram durante o curso algum texto de Weber. Sim com
certeza já, então vão agora mergulhar nos ensinamentos e contribuição que este
prestigiado autor deu para a CAP.

A contribuição de Weber para CAP incidiu no estudo da organização burocrática. Dentro

do estudo cientifico das funções da administração e gestão das empresas, destingui-se H.
Fayol, que destinguia unidades em funções específicas da empresa, como funções
técnicas, comerciais, contabilisticas, de segurança e administração, sendo as funções da
administração o planeamento, organização, comando/liderança, coordenação e controlo.

Max Weber possuidor de um pensamento multidisciplinar em: Historia, sociologia,

ciência política, economia e ciência da administração partiu para análise da AP u do
estudo das formas de dominação nos grupos sociais assentes na constelação de
interesses:

1ª Dominação Religiosa
2ª Dominações assentes na Autoridade
- Carismática
- Tradicional
- Legal-Racional
Através do modelo de dominação legal-racional Weber deu origem a noção de
organização burocrática e da burocracia como tipo ideal de uma organização: Commented [u14]: Saiba + Conceito de Burocracia – Governo
de escritório

- Divisão do trabalho: elementos da organização áreas funcionais distintas e Commented [u15]: Lembrete Tipo Ideal
Em ICS vocé estudou tipo ideal
responsáveis com competências distintas
-Hierarquia
- Formalismo
-Impessoalidade
-Carreira e Meritocracia
São características de uma organização burocrática e que 2º ele quando exarcebadas
poderão provocar disfunções na organização.
 A Burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado Commented [u16]: Saiba +
Sentido etimológico: Buru cratie
principalmente por um sistema hierárquico, com alta divisão de responsabilidade, onde
seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, como
engrenagens de uma máquina. É também usado com sentido pejorativo, significando uma
administração com muitas divisões, regras e procedimentos redundantes, desnecessários
ao funcionamento do sistema mas a partir de hoje vocé irá usar o conceito de burocracia
no sentido positivo pois ela é mesmo necessária.
A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da administração ao redor dos anos 40,
principalmente em função dos seguintes aspectos:

1 - A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das

Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem global, integrada e
envolvente dos problemas organizacionais;

2 - a necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar

todas as variáveis envolvidas, bem como, o comportamento dos membros dela
participantes, é aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de
organização humana e principalmente às empresas;

3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a exigir modelos

organizacionais bem mais definidos;

4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos

trabalhos de Max Weber, o seu criador.

Segundo essa teoria, um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira
preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito minuciosamente e, em hipótese
alguma, permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. A Sociologia da
Burocracia propôs um modelo de organização e os administradores não tardaram em
tentar aplicá-los na prática em suas empresas. A partir daí, surge a Teoria da Burocracia
na Administração.

Então a burocracia é uma forma de organização que se baseia na racionalidade, isto é, na

adequação dos meios aos objectivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima
eficiência possível no alcance dos objectivos.

Weber identifica três factores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna

burocracia:

• O desenvolvimento de uma economia monetária: Na Burocracia, a moeda assume o

lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da
autoridade e o fortalecimento da administração burocrática;
• O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado
Moderno;
 • A superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de
administração: serviu como uma força autónoma para impor sua prevalência.

O desenvolvimento tecnológico fez as tarefas administrativas tenderem ao aperfeiçoamento para

acompanhá-lo. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram
a produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma
necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu
funcionamento.

Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa,

repartição ou organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções
rápidas e eficientes. O termo é empregado também com o sentido de apego dos funcionários aos
regulamentos e rotinas, causando ineficiência à organização. O leigo passou a dar o nome de
burocracia aos defeitos do sistema.

Entretanto, para Max Weber a burocracia é exatamente o contrário, é a organização eficiente por
excelência e para conseguir esta eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos
mínimos detalhes como as coisas devem acontecer.

5.2.1Características da Burocracia

a) Caráter legal das normas e regulamentos

É uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por
escrito. É baseada em legislação própria que define com antecedência como a
organização deve funcionar.

• São escritas.
• Procuram cobrir todas as áreas da organização.
• É uma estrutura social racionalmente organizada.
• Conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os
subordinados e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina.
• Possibilitam a padronização dentro da Organização.

b) Carácter formal das comunicações

A burocracia é uma organização ligada por comunicação escrita. Todas as acções e
procedimentos são feitos por escrito para proporcionar a comprovação e documentação
adequadas.

c)Carácter racional e divisão do trabalho

A Burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do
trabalho. Esta divisão do trabalho atende a uma racionalidade que é adequada ao
objectivo a ser atingido, ou seja, a eficiência da organização, através de:

• aspecto funcional da burocracia;

• divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder;
• estabelecimento das atribuições de cada participante;
• cada participante passa a ter o seu cargo específico, suas funções específicas e sua
área de competência e de responsabilidade;
• cada participante sabe qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e quais
os limites de sua tarefa;

d)Impessoalidade nas relações

Essa distribuição de actividade é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de
cargos e funções e não de pessoas envolvidas:

• considera as pessoas como ocupantes de cargos e de funções;

• o poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa;
• obedece ao superior não em consideração a pessoa, mas ao cargo que ele ocupa;
• as pessoas vêm e vão, mas os cargos permanecem;
• cada cargo abrange uma área ou sector de competência e de responsabilidade.

e)Hierarquia da autoridade
A burocracia estabelece os cargos segundo o princípio de hierarquia:

• cada subordinado deve estar sob a supervisão de um superior;

• não há cargo sem controle ou supervisão;
• a hierarquia é a ordem e subordinação, a graduação de autoridade correspondente
às diversas categorias de participantes, funcionários e classes;
• os cargos estão definidos por meio de regras limitadas e específicas.

f) Rotinas e procedimentos
A burocracia fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo:

• O ocupante do cargo não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe
que ele faça;
• A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um
conjunto de regras e normas, que tentam ajustar o funcionário às exigências do
cargo e das organizações;
• Todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões
claramente definidos.
g)Competência técnica e Meritocracia
Na burocracia a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica:

• Admissão, transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios

válidos para toda a organização;
• necessidade de exames, concursos, testes e títulos para a admissão e promoção
dos funcionários.

h)Profissionalização dos participantes

A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos seus
participantes. Cada funcionário é um profissional pelas seguintes razões:

• é um especialista, ou seja, cada funcionário é especializado nas atividades do

seu cargo;
• é assalariado - os funcionários da burocracia participam da organização e
recebem salários correspondentes ao cargo que ocupam;
• é nomeado por superior hierárquico;
• seu mandato é por tempo indeterminado;
• segue carreira dentro da organização;
• não possui a propriedade dos meios de produção, o administrador profissional
administra a organização em nome dos proprietários;
• é fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa, o funcionário
passa a defender os interesses do seu cargo e da sua organização.

i)Completa previsibilidade do funcionamento

O modelo burocrático de Weber parte da pressuposição de que o comportamento dos
membros da organização é perfeitamente previsível:

• os funcionários devem comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da

organização;
• tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever todas as ocorrências e
transformar em rotina sua execução.

5.2.2Vantagens da Burocracia

Weber viu inúmeras razões para explicar o avanço da burocracia sobre as outras formas
de associação.

• Racionalidade em relação ao alcance dos objectivos da organização;

• Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exacto dos
deveres;
 • Rapidez nas decisões, pois, cada um conhece o que deve ser feito, por quem e as
ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos;
• Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita.
A informação é discreta, já que é passada apenas a quem deve recebê-la;
• Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução
de custos e de erros, pois os procedimentos são definidos por escrito;
• Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado;
• Redução no nível de atrito, entre as pessoas, pois cada funcionário conhece aquilo
que é exigido dele e quais os limites entre suas responsabilidade e as do outro;
• Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas
circunstâncias;
• Subordinação dos mais novos aos mais antigos dentro de uma forma estrita e bem
conhecida, de modo que o supervisor possa tomar decisões que afetam o nível
mais baixo;
• Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas. As
decisões são previsíveis e o processo decisório elimina a discriminação pessoal;
• Benefícios sob o prisma das pessoas na organização, pois a hierarquia é
formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as
pessoas são treinadas para se tornarem especialistas em seus campos As pessoas
podem fazer carreira na organização em função de seu mérito pessoal e
competência técnica.

5.2.3 A Racionalidade Burocrática

A racionalidade é um conceito muito ligado à Burocracia para Weber e implica na

adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa eficiência.

A Burocracia é baseada em

• carácter legal das normas

• carácter formal das comunicações
• a impessoalidade no relacionamento
• a divisão do trabalho
• hierarquização de autoridade
• rotinas e procedimentos.
• competência técnica e mérito
• especialização da administração
• profissionalização
• previsibilidade do funcionamento

Consequências previstas

• previsibilidade do comportamento humano.

• padronização do desempenho dos participantes.

Objetivos
 Máxima eficiência da organização:

• uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a

implementação das metas,
• a racionalidade funcional é atingida pela elaboração – baseada no conhecimento
cientifico – de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo
comportamento de encontro à eficiência.

Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se também às

formas de agir e de pensar que existem não somente no contexto organizacional, mas que
permeiam toda a vida social.

5.2.4 Disfunções da burocracia

As consequências imprevistas são oito:

1.Internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos

As normas e regulamentos se transformam de meios, em objectivos. Passam a ser
absolutos e prioritários. O funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é
uma das principais características de qualquer actividade racional. Os regulamentos
passam a ser os principais objectivos do burocrata, que passa a trabalhar em função deles.

2.Excesso de formalismo e de papelório

É a mais gritante disfunção da burocracia. A necessidade de documentar e de formalizar
todas as comunicações pode conduzir a tendência ao excesso de formalismo, de
documentação e, conseqüentemente de papelório.

3.Resistência às mudanças
O funcionário acostumado com a repetição daquilo que faz, torna-se simplesmente um
executor das rotinas e procedimentos. Qualquer novidade torna-se uma ameaça à sua
segurança. Com isto a mudança passa a ser indesejável.

4.Despersonalização do relacionamento
A burocracia tem como uma de suas características a impessoalidade no relacionamento
entre os funcionários, já que enfatiza os cargos e não as pessoas levando a uma
diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização.

5.Categorização como base do processo decisório

A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, portanto quem toma
decisões será aquele mais alto na hierarquia.
 6.Superconformidade às rotinas e procedimentos
A burocracia se baseia em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas
façam exactamente aquilo que delas se espera: as normas se tornam absolutas, as regras e
a rotina se tornam sagradas para o funcionário, que passa a trabalhar em função dos
regulamentos e das rotinas e não em função dos objectivos organizacionais que foram
realmente estabelecidos.

7.Exibição de sinais de autoridade

Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema
que indique a todos, com quem está o poder.

Daí a tendência à utilização intensiva de símbolos ou sinais de status para demonstrar a

posição hierárquica, como o uniforme, localização da sala, do banheiro, do
estacionamento, do refeitório, tipo de mesa etc.

8.Dificuldade no atendimento aos clientes e conflitos com o público

O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para as suas
normas e regulamentos internos, para as suas rotinas e procedimentos.

Com isso a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é seu próprio
objectivo, e impede totalmente a inovação e a criatividade.

As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato dela não levar em
conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de
organização, nem se preocupar com a variabilidade humana (diferenças individuais entre
as pessoas) que, necessariamente, introduz variações no desempenho das actividades
organizacionais.

Em face da exigência de controle que norteia toda a actividade organizacional é que

surgem as consequências imprevistas da burocracia.

5.3 A Consolidação da CAP do Lado Americano

Do lado americano, diferentemente do que aconteceu do lado europeu, a consolidação da CAP

deu-se através da publicação de obras de teóricos da AP com destaque para:

Leonard WHITE, William WILLOUGHBY, John PFIFFNER, Luther GULICK, Marshall

DIMOCK, James MOONEY
As obras dos autores acima retomam o debate da dicotomia entre a Administração Pública e o
Direito e entre A AP e a política. Para uma melhor compreensão acompanhemos a cronologia da
publicação de obras e dos debates em torno de tais obras.

Em 1926 Leonard WHITE lança a obra Introduction to the study of Public Administration e mais
tarde the mening of principles in public administration. O pensamento de WHITE estrutura-se a
volta de 3 ideias:

- A actividade administrativa pública não é substancialmente diversa da business

administration (WILSON)
- A compreensão da actividade administrativa pública não é essencial nem útil
observar o direito ou as normas que a regulam, iniciando deste modo uma
tendência nos EUA de negação da abordagem jurídica
- A AP é uma arte e não pode ser objecto de ciencia, levantando questões do
passado sobre a possibilidade de estudar ou não cientificamente a AP.

Em 1927 William WILLOUGHBY publicou o primeiro manual da CAP através da obra

Principles of Public Administration no qual analisava:

- A Estrutura administrativa dos EUA;

- A Separação entre a política e a Administração Pública e;
- A Distinção entre Governo e Administração Pública

De seguida, durante a intervenção econômica do estado traduzida no New Deal 6 nomes se

destacam na fase da consolidação da CAP:

Em 1935 John PFIFFNER publicou a obra Public Administration com a preocupação com a
transformação dos princípios e regras organizativos em dogmas, questões da hierarquia ,
contraposição entre staff-line, a repartição de competências dentre outros temas organizacionais.
A grande recomendação desta obra foi: A necessidade de r evisão de princípios organizativos de
acordo com a evolução da organização, isto é, a medida que a organização for evoluindo é
também necessário rever os procedimentos, regras e normas.

Em 1937 Luther GULICK e Lyndall URWICK orientaram a edição dos Papers on the science of
administration. Tais papers eram um conjunto de reflexoes sobre a AP de vários autores com
destaque para James MOONEY e Marshall DIMOCK .

Em 1937 GULICK, escreveu um artigo para os Papers da CAP Notes on theory of organization:

- Distinguiu materialmente as diversas funções exercidas no âmbito da organização – e

através dessa distinção deu origem a célebre sigla –POSDCORB que significa:

• Planing - Planificar
 • Organization - Organizar
• Staffing – Recrutar e gerir Recursos Humanos
• Directing – Dirigir, tomar decisões
• Coordinating - Coordenar
• Reporting – Informar e reportar
• Budgeting - Orçamentar

Luther GULICK é a contraparte americana de Fayol. Se reparou GULICK evolui um pouco mais
com relação aos princípios organizativos propostos por Fayol.

Em 1937 Marshall DIMOCK publicou the Study of Public Administration nesta obra ele critica
dois aspectos fundamentais:

• A separação entre a Política e a AP

• A excessiva aproximação entre a AP e Business Administration

Em 1939 James MOONEY e Alan REILLY publicaram the Principles of Organization onde
fazem uma análise rigorosa e exaustiva da estrutura das organizações, da Administração Federal,
da Igreja Católica, forças armadas e da grande industria.

Em 1939 deflagrou a 2ª Guerra Mundial que provocou um abrandamento do interesse pela CAP.
I início da 2ª Guerra Mundial marca o fim da fase de Consolidação da CAP dos dois lados onde
esta se desenvolveu.

6. A FASE DO DESENVOLVIMENTO

A fase designada por fase do Desenvolvimento da CAP é composta por 2 momentos

importantes: A continuação da publicação de obras de teóricos e a realização de estudos
sobre problemas pontuais da AP adoptando soluções que variam de abordagem. Passaremos
a seguir a descrever a cronologia dos factos que caracterizam esta fase que perdura até aos
nossos dias tendo em conta que a CAP é uma ciência nova.

Entre 1946-1948 assistiu-se ao aparecimento de obras que desempenharam um papel

fundamental no desenvolvimento da CAP. Em 1946 Herbert SIMON publica The Proverbs Commented [u17]: Saiba +
Herbert Alexander Simon (Milwaukee, 15 de junho de 1916 —
os Administration. Pittsburgh, 9 de fevereiro de 2001) pesquisador nos campos de
psicologia cognitiva, informática, administração pública, sociologia
económica e filosofia
Em 1947 SIMON publica Administrative Behavior, uma obra dentro da qual ele analisa o
Commented [u18]:
comportamento administrativo das pessoas nas organizações e também analisa alguns
aspectos adicionais em torno do debate sobre a CAP:

- Enfatizou a aproximação entre entre a Administração Pública e Business Administration;

 - Afirma que o princípio da eficiencia constitui a base de todo comportamento racional de
uma organização e ;
- O princípio da eficiencia enforma quer as organizações pública assim como as privadas.

A contribuição mais importante de SIMON para CAP foi na análise do processo de Tomada de
Decisão em que salientou que:

- A maior parte das decisões administrativas pressupõe um procedimento prévio; Commented [u19]: Lembrete
Em DAI aprendemos que o Procedimento Administrativo prepara a
- A razão de tal procedimento consiste em fazer circular entre os membros da organização tomada de decisões da AP
critérios de seleção de factores a ter em conta na tomada de decisões;
- Tais critérios fazem com que qualquer decisão seja um compromisso e;
- Existe uma identificação ou lealdade organizacional por parte dos trabalhadores.

Em 1946 Robert DAHL publicou um artigo entitulado The Science of Public Administration-
Three Problems. Nesta obra DAHL reafirmou a hostilidade ao Direito, radicalizou as objecções
de WHITE e enfatizou a impossibilidade de construir uma CAP que excluía o carácter jurídico,
isto é, para DAHL os problemas da AP encontram apenas uma explicação jurídica.

Em 1948 Dwight WALDO Administrative State onde reafirmou o seu interesse pela filosofia
política em relação a AP. Integrou diferentes estudos a fim de estudar a administração
comparada e a história da administração. WALDO pôs em dúvida a possibilidade e vantagens de
construir uma CAP que tivesse objecto indistinto das organizações pública e privadas.

Waldo também chamou atenção de que considerações de natureza política não poderiam ser
excluídas da AP no plano conceptual e no plano prático e o irrealismo no facto de que os
princípios da BA possam reger também a AP. Recomendou a inclusão na AP de um factor que
decorre das circunstâncias de que a AP visa prosseguir o interesse público.
Retomou toda a discussão em torno da ética e da AP e enfatizou a impossibilidade de
compreender a actividade da AP sem considerar a ética e a moralidade administrativas – regras e
valores a ter em conta na AP e que regem a actividade administrativa. Num outro escrito
WALDO sustententou que condicionantes legais da AP não devem ser minimizadas.

WALDO é considerado um dos mais importantes precursores da CAP pois ele busca sínteses
sobre todos os aspectos que criaram dicotomia anteriormente tais como, a AP e BA, a AP e o
Direito e AP e a Política.

Em 1949 Paul APPLEBY e Norton LONG publicaram obras que enfatizaram a rejeição da
separação entre a AP e a Política fruto da expansão do pensamento de WALDO
• APPLEBY – Policy and Administration – esta obra aborda os diversos planos em que se
projecta o caracter político da AP.
 • LONG- Power and Administration - analisou a impossibilidade de compreender a
actividade administrativa pública numa base exclusivamente racional pois os agentes da
AP actuam de forma a manter ou aumentar o seu poder poder.

O fim da década 40 foi marcado pela publicação de um excelente manual da CAP de Herbert
SIMON, SMITHBURG e THOMPSON.

Na Decada seguinte até aos dias de hoje assistimos a desenvolvimento dos estudos comparados
da AP, as reformas da administração pública dos estados são fruto de uma perspectiva
comparatista da AP.

O Desenvolvimento da CAP é feito através de estudos que adoptam modelos de análise

diferenciados tendo em conta o objecto de estudo. A t’tulo de exemplo iremos abordar como são
analisadas as questões de reformas da AP e a questão de género na AP.

6.1 Modelo de Reformas da AP

Em meados da década 70 ocorreu uma onda de mudanças do modelo organizacional da AP
influenciada pelos seguintes factores:

▪ A crise mundial iniciada em 1973 (primeira crise do petróleo), 1979 (segunda crise de
petróleo);
▪ Crise fiscal que enfraqueceu os alicerces do antigo modelo do Estado;
▪ Sector público demasiado amplo e dispendioso, em termos monetários e em termos
de gestão;
▪ Crescente demanda por serviços de maior qualidade por parte do público;
▪ Percepção pelo sector público que certas instituições estavam a controlar ao invés de
facilitar, limitando as opções ao invés de expandi-las;
▪ Os funcionários do sector público davam um valor cada vez maior ao
desenvolvimento pessoal e à satisfação pessoal;
▪ Uma crença ideológica no sector privado enfatizava cada vez mais a necessidade de
mudança na política relacionada com o que o Governo devia fazer e com deveria
fazê-lo.

Esta onda que provocou mudanças no pensamento da AP Desde os anos 80, fez emergir em
todo mundo uma necessidade global de reforma da Administração Pública que consistia em:

- Modernizar e agilizar a administração pública;

- Pressionar os governos a reduzir o tamanho do Estado;

- A fraca capacidade de resposta do modelo burocrático às demandas da sociedade

contemporânea (voltado cada vez mais para si mesmo);
- A crise do petróleo em 1973 que marcou a crise mundial;

- A crise do modelo Keynesiano, caracterizado pela activa intervenção estatal na

econom Globalização e todas as transformações tecnológicas que transformaram
a lógica do sector produtivo, também afectar e profundamente o Estado.

- O enfraquecimento do Governos para controlar os fluxos financeiros e

comerciais

6.1.1 Reinvenção da Administração Pública

Segundo este modelo é necessário reinventar a admiistração pública para que ela possa
estar em concorrencia com outros procedores de serviços públicos e adopte critérios de
eficiencia e eficácia tais como:

◼ Concorrência entre provedores de serviços

◼ Empoderamento dos cidadãos

◼ Desempenho das agências medido com base nos resultados, em vez de

produtos;

◼ Agências públicas orientadas por missões e não pelas suas regras e

regulamentos;

◼ Cidadãos definidos como clientes;

◼ Descentralização da autoridade e adopção de gestão participativa;

◼ Preferência pelos mecanismos de mercado, ao invés dos burocráticos;

◼ Enfoque não só na prestação de serviços, mas também na catalisação do

público;

◼ Sector público chama terceiro sector (associações, organizações da

sociedade civil, ONGs) na solução de problemas comuns.

6.1.2 Reengenharia de processos de negócios / administrativos (RPN)

Este modelo preconiza que é necessário repensar no cíclo do processo

administrativo e fugir da rotina através da adopção de métodos de reengenharia
que consistem em:

◼ Repensar e o redesenho radical dos processos de negócios /

administrativos para alcançar melhorias em aspectos-chave de
 desempenho, tais como custo, qualidade, serviço e velocidade e é
essencialmente uma abordagem virada para dentro combinada com um
uso intenso de tecnologias de informação.

◼ Este é um instrumento crucial para melhorar a interoperabilidade e a

interconectividade entre diferentes serviços, bem como para permitir que
os clientes tenham um único ponto de contacto com a organização.

6.1.3 Nova Gestão Pública ( NPM) Commented [u20]: Saiba +

New Public Management

O modelo da Nova Gestão Pública consiste em:

◼ Fortalecimento das funções de direcção no centro;

◼ Devolução da autoridade e provisão de flexibilidade;

◼ Garantia de desempenho, controlo e prestação de contas;

◼ Melhoria da gestão dos recursos humanos;

◼ Optimização das tecnologias de informação;

◼ Estímulo à concorrência e escolha;

◼ Melhoria da qualidade da regulamentação

◼ Prestação de serviços de acordo com as demandas dos clientes / cidadãos.

Destacam-se quatro modelos da Nova Gestão Pública

◼ Impulso para a eficiência - É uma tentativa de tornar o serviço público mais

idêntico ao sector privado, com base em noções rudimentares de eficiência

◼ Downsizing e descentralização - Consiste na redefinição e redução da

estrutura organizacional, com vista ao alcance de mais flexibilidade, em
contraposição às organizações mais padronizadas e burocratizadas do sector
público e mesmo às organizações do sector privado do tipo “fordista”.

◼ Em busca de excelência - Dá mais importância a cultura organizacional e

enfatiza o papel de valores, símbolos, cultura, rituais na definição do
comportamento humano no local de trabalho. A atenção é dada a maneira
como as instituições geram mudança e inovação

◼ Orientação para o serviço público - Reflecte a simbiose de ideias de gestão

dos sectores públicos e privados, revitalizando o papel do gestor público,
 através da definição da missão do sector público com base na preocupação
pela boa gestão resultante das boas práticas do sector privado.

Terminámos esta unidade Didáctica na esperança de que o estudante terá todas a s ferramentas
para continuar a fazer o estudo científico da AP, aliás, dissemos logo na introdução da disciplina
que Teorias da Administração Pública como caseira do curso tinha como objectivo introduzir o
estudo científico da Administração.

Sobre a análise das questões de Género na AP encontrará no material de leitura um texto que
descreve 3 modelos de análise das questões de Género na Administração Pública.

Boa Leitura.