A revitalizao da indstria de defesa brasileira: anlise da alternativa Cooperao Sul-americana/ europia

Renato Peixoto Dagnino* Luiz Alberto Nascimento Campos Filho** No Brasil, assiste-se a formao de uma policy network que busca a revitalizao da indstria de defesa. O foco do presente trabalho analisar uma alternativa em discusso no interior dessa rede para revitalizar tal indstria por meio de uma cooperao entre os pases sul-americanos e europeus. Apesar da informao sobre o setor ser escassa e controversa, foi possvel realizar uma anlise dos atores envolvidos, dos mercados, capacidades produtivas, dos principais benefcios e ameaas que apresenta essa cooperao. O artigo sinaliza a necessidade de melhor avaliar esses potenciais benefcios e os impactos de uma revitalizao da indstria de defesa nacional. Palavras-chave: Anlise de polticas. Policy networks. Cooperao. Indstria de defesa.

The Revitalization of the Brazilian Defense Industry: analysis of the South-American/european cooperation alternative

In Brazil there is a policy network which is working towards the revitalization of the defense industry. The focus of this article is to analyze an alternative under discussion within this network through a cooperation among South American and European countries. Even though information in this sector is scarce and controversial, the study carried out an analysis of the actors, markets, productive capabilities, main benefits and threats posed by this cooperation. The article indicates the need of a deeper assessment of these potential benefits and the impacts of the Brazilian defense industry revitalization.

Key words: Policy analysis. Policy networks. Cooperation. Defense industry.

Introduo
Arranjos institucionais como o que aqui se aborda dependem de condies objetivas que, em conjunto com outras de carter subjetivo, tambm situadas no mbito de ao ou governabilidade dos atores que deles participam, conformam o que se denomina, no jargo da Policy Analysis, um jogo2. A anlise apresentada a seguir, organizada tendo com referncia os principais atores que participam do Jogo da Cooperao Sul-americana/europia no campo de
* Professor titular do Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP. ** Professor adjunto (tempo integral) das Faculdades Ibmec/RJ.
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Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo social; que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto. 2 possvel caracterizar o agir social como um jogo, que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva, em que diferentes atores, com perspectivas que podem ser comuns ou divergentes, possuem recursos distribudos segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos anteriores. As regras do jogo podem se alterar segundo o interesse dos atores em funo de jogadas e acumulaes, reconfigurando as condies em que ele se desenvolver. mediante essas acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.

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material de defesa (CSE), busca avaliar, a partir da considerao de seus interesses, recursos econmicos, polticos e cognitivos etc., as condies de viabilizao desse arranjo. Essa opo metodolgica justifica-se pela tendncia mundial de que governos e sociedades estimulem o estabelecimento de policy networks entre atores pblicos e privados (WALTERS; AYDELOTTE; MILLER, 2000; IRVIN; STANSBURY, 2004) que, mediante uma governana no-hierarquizada (CONSIDINE; LEWIS, 2003; CONTANDRIOPOULOS et al., 2004), devem participar do jogo social e assumir a elaborao das polticas pblicas . O processo decisrio no campo de material de defesa politizado, uma vez que o governo realiza grande parte das compras da produo e regulamenta as exportaes das empresas. Neste caso, vrios atores polticos, administrativos e econmicos sero mobilizados no processo de negociao. Naturalmente, o engajamento de cada ator varia muito em funo da importncia da questo para seu negcio. Sendo assim, a estrutura de governana original, hierrquica-burocrtica, alterada. Nesta nova estrutura de governana, a cooperao e o consenso so muito valorizados podendo ser conceitualizada como uma policy network. Em outras palavras, a policy network um sistema de governana em que vrios atores estabelecem mltiplas ligaes que podem ser comunicaes confidenciais, suporte poltico, colaborao estratgica, obrigao formal de reportar e considerao de interesses de outros autores no seu prprio processo decisrio durante o processo de negociao (RAAB, 2004). A efetividade das policy networks que apostam em uma rea de poltica pblica visando ao sucesso de um arranjo depende do modo em que se d o intercmbio de recursos que eles possuem, em funo da posio que ocupam em contextos nacionais ou internacionais, dados pela distribuio existente de poder, relaes de autoridade, interesses, dependncias, hbitos, prticas, expectativas, preferncias, normas consensualmente aceitas ou institucionalmente impostas. A anlise dos interesses e recursos dos atores e o monitoramento de seu comportamento so um excelente indicador prospectivo de viabilidade da policy network e dos contornos que o arranjo tender a adquirir (BLOM-HANSEN, 1997). A policy network da CSE estaria formada por trs agrupamentos de atores ou, mais simplesmente, atores. O primeiro deles, j conformado como uma policy network com um projeto definido no mbito nacional o dos partidrios da revitalizao da Indstria Brasileira de Defesa (IBD) (empresrios, burocratas, polticos etc.). A inteno do governo brasileiro de revitalizar a Indstria de Defesa parece estar bem clara. Como ilustrao, selecionaram-se algumas citaes de natureza no-acadmica de atores politicamente influentes nos ltimos dois anos que demonstram essa inteno,
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A diferena entre as policy networks e a forma de governana de tipo Corporativista, at h pouco predominante, estaria pautada pela mudana do carter das relaes entre Estado e sociedade. No lugar de uma situao hierarquizada em que o Estado organizava interesses privados e arbitrava conflitos entre grupos corporativos que quase no interagiam, emerge uma configurao em que seus representantes interagem entre si e com burocratas estatais (em uma base igualitria) de modo a, legitimamente, estabelecer o rumo das polticas pblicas sem cair numa desregulao maximizadora do papel do mercado.

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[...] planejamento das aes do setor de C&T da Defesa. Devemos desenvolver amplas parcerias nas reas das Tecnologias Duais com a indstria nacional(QUINTO, 2002); [...] o equipamento dever ser fabricado no Brasil, tanto quanto possvel, dentro de um planejamento, a fim de evitar embargos internacionais ao cumprimento de sua misso de defesa, (COSTA, 2003), e [...] explorados caminhos de integrao da Amrica do Sul em indstria de defesa [...](VIEGAS FILHO et al., 2004). O IBD o seu ator-chave e ao que parece o maior interessado no xito do arranjo CSE. Sua inteno de penetrar no mercado de material de defesa (MD) de maior contedo tecnolgico (os sistemas de armas ou major weapons) hoje importados pelas Foras Armadas (FA) brasileiras e dos demais pases sul-americanos, os partidrios da IBD parece apostar na tecnologia que pode vir a adquirir dos pases europeus mediante a CSE. Aos outros dois agrupamentos, formados por atores com interesses localizados no setor de defesa e com composio e natureza muito semelhantes, mas referidos aos dois conjuntos de pases envolvidos, denominaremos governos dos demais pases da regio e governos dos pases da Europa. Presentes tambm no jogo, mas ocupando posies tendencialmente opostas dos anteriores, possvel divisar dois outros atores com poder aparentemente crescente. Os partidrios da indstria de defesa norte-americana (governo, empresas, militares), detentores de um enorme, e a todas vistas, crescente poder de dissuaso e retaliao (e legitimidade no cenrio internacional) frente a possveis competidores ou arranjos de colaborao que possam ameaar sua fatia do MD. E os crticos ao projeto de revitalizao da IBD, que, em conjunto com movimentos em nvel de cada pas da regio (e at mesmo nos pases da Europa) consideram a aquisio de MD pelos seus governos uma prioridade secundria quando comparada a outros projetos que visualizam, como possuindo maior impacto econmico e social. Esse ator, com motivaes, estratgias e formas de atuao muito distintas (MARSH; RHODES, 1992)4, poderia igualmente produzir jogadas que dificultem a efetividade da policy network da CSE. A seguir, apoiando-nos em avaliaes que devido ao carter deste trabalho no esto exaustivamente fundamentadas5, analisa-se cada um dos trs atores que, para ganhar o jogo da CSE, ter que formar uma policy network. Em funo da ordem adotada, s quando da apresentao do terceiro ator, o conjunto das caractersticas dos dois primeiros ficar esclarecido.

4 Ele tende a se conformar como uma policy community, organizada em torno de valores e objetivos mais especficos e permanentes, visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico. Ao contrrio das policy networks, que aumentam seu poder atraindo atores de uma maneira pouco exigente, operando por incluso, a community tenderia a operar por diferenciao e teria critrios mais estritos de entrada. Ela poderia transformar-se numa epistemic community em funo de ser sua atuao fundamentada no recurso cognitivo que possui em grau mais elevado. Na medida em que seus integrantes possam transmitir confiana ao pblico, acerca da veracidade de sua crtica e aplicabilidade de suas propostas, ela pode adquirir uma conotao mais forte, de policy advocacy coalition, e tornar-se um ator muito influente na elaborao das polticas pblicas. 5 Por serem avaliaes relativamente recentes, pelo seu fcil acesso e por compartilharem uma perspectiva brasileira, recomendamos consulta a Dagnino (2005).

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Alguns dos educated guesses aqui formulados, devido inclusive ao sigilo que envolve o setor de defesa, teriam que ser respaldados mediante pesquisa sistemtica e aprofundada. Ela teria que se iniciar pela concepo de critrios que expressem as demandas por material de defesa de cada pas sul-americano e, pelo lado da oferta, as respectivas capacidades para a produo e P&D militar e pela sua operacionalizao mediante indicadores passveis de serem construdos, a partir de informao confivel e homognea (comparvel), acerca do conjunto dos pases. Os indicadores de demanda teriam que estar baseados em elementos que vo desde as percepes de ameaa de cada pas at as suas disponibilidades de recursos, passando pelas sries histricas de importao por tipo de armamento e fornecedor etc. Os de oferta, no potencial de produo e de P&D instalada, na srie histrica de exportao por tipo de armamento e cliente etc. No que respeita aos pases europeus, deveriam ser adotados procedimentos simtricos no sentido de revelar, focando a anlise at chegar no nvel de cada equipamento potencialmente alvo de esquemas co-desenvolvimento, produo conjunta etc., as oportunidades de cooperao.

Anlise dos atores da CSE

O primeiro ator (partidrios da revitalizao da IBD) O mercado de defesa sul-americano apresenta o Brasil como a figura central. O que compatvel com sua dimenso e importncia relativas. Do lado da demanda, este pas o maior comprador. , tambm o maior importador (US$ 291 milhes anuais6), seguido da Venezuela (232), Colmbia (159), Peru (145), Chile (137) e Argentina (71). Embora apresente um dos menores indicadores de importao sobre gasto militar e sobre efetivo militar, do lado da oferta, o maior produtor. A superioridade brasileira em relao aos demais pases sul-americanos ainda maior no que respeita s exportaes. O Pas exporta (US$ 85 milhes anuais)7, seguido da Argentina (35) e do Chile (23). Em funo de seu tamanho e grau de industrializao, e por ter possudo, entre meados dos anos 1970 at o final da dcada de 1980, uma das maiores indstrias de defesa dos ento pases do Terceiro Mundo, o Brasil tambm o detentor do maior potencial de P&D e produo militar. Essa situao implica que a policy network da CSE ter que ter o Brasil como plo (produtivo, de P&D e poltico). A maioria das atividades de absoro e reprojetamento
Salvo quando indicado, todas as cifras citadas esto expressas em dlares constantes de 1999. Este o ltimo ano para o qual se dispe de informao confivel, divulgada em 2003 pela USACDA. As cifras que se referem s mdias anuais correspondem ao perodo 1989-1999. 7 Essa elevada participao no atpica em relao ao resto do mundo. O mercado mundial de MD, atualmente superior aos US$ 120 bilhes, distribui-se entre os EUA (56%), Inglaterra (14%), Rssia (7%), Frana (6%), Alemanha (3%), e China (2%). No mercado dos pases em desenvolvimento, as participaes so respectivamente de 42%, 22%, 11%, 7%, 2% e 3%. Ela , adicionalmente, crescente: entre 1989 e 1999, cresceu de cerca de 22 para cerca de US$ 32 bilhes.
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tecnolgico e de produo dos componentes, e boa parte das de montagem tenderia a ocorrer no Brasil, atuando nelas como parceiros os pases com maior capacitao tecnolgica e industrial, como a Argentina, o Chile, e talvez, o Peru. Para os partidrios da revitalizao da IBD, a CSE apresenta-se como uma forma de amortizar os custos a ela associados mediante a venda, co-produo ou codesenvolvimento de MD para o mercado dos demais pases sul-americanos. Embora no seja uma condio indispensvel, a CSE viria a facilitar a transformao desse projeto numa poltica do Estado brasileiro. Um atrativo adicional que, ainda que relacionado ao anterior, advm da cooperao com os potenciais parceiros europeus da IBD, a aquisio de capacidade para a fabricao de sistemas de armas de maior intensidade tecnolgica, hoje importados pelas FA brasileiras (e de outros pases sul-americanos), mas que se situam alm do patamar por ela alcanado8. Supondo que a enferrujada (MARSH; RHODES, 1992)9 IBD possa, de fato, tirar proveito do principal recurso dos pases europeus a tecnologia para a produo desses equipamentos, teoricamente passvel de ser adquirida mediante acordos de offset (WARWAR, 2004) , os partidrios de sua revitalizao, poderiam realizar a promessa que vm fazendo de desonerar a balana comercial brasileira via um efeito de substituio de importaes10. A CSE poderia implicar uma unificao das duas lgicas ou dinmicas independentes - de importao e de produo interna vigentes no setor de defesa brasileiro. Esta ltima, associada das exportaes, esteve orientada durante o perodo efetivo de existncia da IBD pela busca de nichos de mercado de baixa intensidade tecnolgica criados pela tendncia supersofisticao do armamento, produzido pelos pases avanados nas dcadas de 70 e 80, o que pesquisadores desses pases denominaram barroquizao (KALDOR, 1982). A dinmica de importao se tem orientado pela necessidade de aprestamento, decidida pelas FA, situadas numa zona de mdia intensidade tecnolgica no acessvel IDB; seja por razes ligadas ao nvel de capacitao tecnolgica da indstria brasileira em geral, seja pela presso exercida pelos pases lderes do mercado mundial.
A informao disponibilizada pelo SIPRI e pela USACDA sobre os tipos, modelos, fabricantes e demais caractersticas do armamento importado pelas FA brasileiras (e de outros pases sul-americanos) e do exportado pela IDB, no deixa lugar a dvidas. Excluindo a denominao genrica comum sistemas de armas os itens importados e exportados so muito distintos. 9 Ele tende a se conformar como uma policy community, organizada em torno de valores e objetivos mais especficos e permanentes, visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico. Ao contrrio das policy networks, que aumentam seu poder atraindo atores de uma maneira pouco exigente, operando por incluso, a community tenderia a operar por diferenciao e teria critrios mais estritos de entrada. Ela poderia transformar-se numa epistemic community em funo de ser sua atuao fundamentada no recurso cognitivo que possui em grau mais elevado. Na medida em que seus integrantes possam transmitir confiana ao pblico, acerca da veracidade de sua crtica e aplicabilidade de suas propostas, ela pode adquirir uma conotao mais forte, de policy advocacy coalition, e tornar-se um ator muito influente na elaborao das polticas pblicas. 10 Uma anlise comparativa da evoluo do gasto militar, da exportao e da importao de MD, entre 1978 e 1999, mostra claramente uma situao de no-substituibilidade tecnolgica. De fato, mesmo at 1987, quando o final da guerra Ir Iraque virtualmente ps fim IDB, o Pas importava sistemas de armas. O que pode ser interpretado como uma muito baixa elasticidade de substituio do material nacional pelo importado, associada a uma saturao tecnolgica do cliente FA brasileiras em relao ao MD de baixa intensidade tecnolgica produzido pela IDB (isso pode ser evidenciado pelas sries de exportao da Engesa, Embraer e Avibrs durante aquele perodo). Tal fato explicaria por que, embora contassem com recursos, elas no se interessaram em absorver a produo local at ento orientada ao mercado externo, e continuaram importando os itens mais intensivos em tecnologia que nunca foram produzidos internamente.
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O fato de que razovel supor que o emprego, pelas FA sul-americanas, de equipamentos de maior intensidade tecnolgica de produzidos mediante o CSE e no de fabricao norte-americana como hoje ocorre, caso efetivado, no venha a causar desvantagens de natureza operacional, e de que provvel que esses equipamentos possam ser adquiridos a um valor menor, um ponto forte a ser considerado a favor da CSE. Cabe, por isso, indagar, por um lado, sobre o tamanho deste mercado e, por outro, sobre os custos e benefcios associados a sua conquista pela IBD. A primeira questo pode ser abordada mediante um dimensionamento aproximado do mercado potencial da IBD. Descontada a parcela de MD adquirido pelo Brasil, o mercado sul-americano (US$ 800 milhes em 1999) de US$ 500 milhes. Deste valor, mais de 60% (US$ 300 milhes) correspondem a compras dos EUA. Supondo, realisticamente, que este valor no venha a diminuir, o mercado que o MD, produzido mediante uma CSE, teria que disputar com os demais produtores mundiais seria de US$ 200 milhes. Assumindo que dois teros do mercado sul-americano de MD corresponda a sistema de armas, esta parcela seria de US$ 130 milhes. Supondo que um tero desse valor corresponda fatia de sistema de armas de tecnologia intermediria passveis de serem produzidas pela IBD, no mbito de uma CSE, chegaramos a US$ 43 milhes. Supondo, otimisticamante, que, em funo da CSE, nenhum dos grandes fabricantes europeus venha a disputar este mercado potencial, qual seria a parcela passvel de ser conquistada numa pugna com pases como a China, Coria do Sul, etc.? Ser que, coincidentemente, ela no seria mais ou menos o que a IDB vem exportando, segundo o SIPRI nos ltimos dez anos: US$ 26 milhes por ano. Em outras palavras: at que ponto a CSE se justifica quando pensada como parte do projeto dos partidrios da revitalizao da IBD? Sobre a segunda questo, um outro assunto que incide numa avaliao das chances da CSE o relativo s vantagens que seriam oferecidas pelos governos dos pases da Europa aos partidrios da revitalizao da IBD que poderiam tornar atrativa a CSE quando comparadas com o contencioso que ela poderia criar com os EUA. A esse respeito vale ressaltar, por um lado, que a distino tcnica entre armas convencionais e armas de destruio em massa, que at agora indicava uma distino poltica estabelecida pelos EUA, para pautar sua relao com os pases capazes de fabric-las, parece estar em vias de se tornar obsoleta. Por outro lado, que esse contencioso seria, seguramente, maior e mais provvel do que o potencialmente associado a um esquema de cooperao da IBD com pases europeus que no envolvesse outros pases sul-americanos. Um grande nmero de eventos em que ocorreram aes coercitivas dos grandes exportadores de armamentos poderiam ser citados. Entre os mais conhecidos e antigos esto a certificao de avies da Embraer, o caso tanque Osrio da Engesa e o da rbita. Como mostram os despachos expedidos, mais recentemente, pelo Departamento de Defesa dos EUA, a tecnologia anti-radar no foi disponibilizada para o Brasil por questes de segurana nacional norte-americana, pois ela excede o nvel de capability

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aprovado para o pas e as de antenas espirais e channel switches porque capacitariam o Brasil para a produo de msseis anti-radiao que introduziriam um potencial de combate na Amrica Latina que contrariava os interesses de segurana nacional norteamericanos. Esses exemplos mostram o quo condicionadas esto as iniciativas nacionais, em relao s tecnologias sensveis, aos interesses norte-americanos e, cada vez mais, a dispositivos de controle internacionalmente aceitos. Essa situao obriga os tomadores de deciso envolvidos com o setor a avaliar o custo de oportunidade das iniciativas de produo de MD que demandem a importao (ou o desenvolvimento) de tecnologias sensveis. Uma ltima questo refere-se efetiva capacidade para absorver a tecnologia que estaria sendo disponibilizada no mbito da CSE. A julgar pelas iniciativas que tm realizado as FA brasileiras, no sentido de envolver a comunidade de pesquisa em seus projetos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, percebida a necessidade de uma urgente capacitao tanto das FA e da IBD como da prpria comunidade de pesquisa nessa direo11.

O segundo ator (governos dos demais pases da regio Amrica do Sul) O mercado sul-americano de MD corresponde a 2% do total mundial. Nele, a Venezuela, depois do Brasil, o maior comprador. Ao contrastar a importao de pases como a Colmbia, que parece ter motivo de ordem interna para tanto, e Peru e Equador, que parecem ter motivos de ordem externa, torna-se difcil explicar o comportamento da Venezuela. O fato de ela no ter propriamente um inimigo externo nem conflitos internos graves (pelo menos na poca), mas ter, sim, considerveis divisas advindas da venda de petrleo, o que parece explicar seu elevado nvel de importao (tambm o maior em relao ao seu gasto militar e ao seu efetivo militar). O caso do Chile tambm interessante e anmalo. O fato de que estabelecido em lei que um porcentual da receita de exportao de cobre dever ser alocado para as Foras Armadas, faz com que ele apresente o segundo maior valor de importao sobre efetivo militar. A cooperao com pases da Europa, no campo de MD, ocorreu no passado em funo de consideraes, muitas vezes de tipo estratgico, de natureza centrpeta e centrfuga. Os casos do Peru, do Brasil, da Argentina e da Venezuela ilustram o papel que desempenharam para a aquisio e a produo de MD, a inteno de afastar-se da rbita de influncia dos EUA, no campo militar, e de aproveitar vantagens surgidas da competio entre pases e empresas lderes.
Entre os muitos pontos que tm sido levantados reiteradamente e h muito tempo pelos crticos do envolvimento dos pases sul-americanos com a produo de MD (armamentos, na linguagem por eles utilizada), est o do uso inconveniente do limitado potencial cientfico e tecnolgico que possuem. Apoiados nos estudos realizados nos pases avanados e em suas prprias pesquisas, eles tm mostrado que, com maior razo na Amrica do Sul, o uso deste recurso cognitivo, assim como outros de natureza cognitiva, econmica e poltica, teria conseqncias prejudiciais.
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Em relao ao Peru, a preferncia demonstrada pela antiga URSS, vis--vis os EUA, no plano da aquisio de sistemas de armas, poderia ter levado, como parecia ser a inteno dos militares daquele pas, ao estabelecimento de acordos para a transferncia de tecnologia e de instalaes para a produo local. No caso brasileiro, so conhecidas as implicaes que, no plano da produo de sistemas de armas, determinou a preferncia demonstrada pelos pases da Europa frente aos EUA como parceiros para joint ventures envolvendo offsets tecnolgicos. A opo de apoiar-se em projetistas alemes, feita quando da implantao da indstria de defesa argentina, parece ter favorecido a sua rota de maior autonomia tecnolgica e produtiva. No caso da Venezuela, o ambiente de alinhamento em relao aos EUA at h pouco vigente, conjugado relativa abundncia de recursos pblicos marcados para a defesa, parece ter sido importante para determinar o significativo volume de MD norte-americano que importa. O escasso grau de autonomia que tm apresentado recentemente os pases da Europa, em relao aos EUA, no campo estratgico-militar, no parece ter passado despercebido dos militares e dos respectivos governos sul-americanos. No obstante, a CSE parece constituir-se, a depender das condies em que ela se verifique e da possibilidade de que antigas rivalidades e desconfianas inter-regionais sejam amenizadas, numa boa oportunidade para que suas FA adquiriram o MD que desejam a um preo menor do que o praticado no mercado internacional. E, ademais, de auferir vantagens adicionais no campo da produo e da P&D mediante acordos de offset.

O terceiro ator (governos dos pases da Europa) O setor de defesa europeu concentra-se em quatro grandes empresas - BAE Systems, Thales, EADS e Finmeccanica que venderam US$ 40 bilhes em 2003 (as quatro maiores norte-americanas venderam US$ 93 bilhes) e que esto entre as 10 maiores mundiais. Para este ator, o principal atrativo da CSE parece ser a oportunidade de fortalecer sua posio no mercado sul-americano. Para avaliar essa atratividade, conveniente levar em conta duas questes. A primeira, das barreiras entrada, relaciona-se ao franco predomnio dos EUA nesse mercado: durante o perodo de 1989 a 1999, 40%, em mdia, desse mercado12. Entre 1997 e 99, quando a importao caiu de US$ 1,5 para US$ 0,8 bilho, o valor exportado pelos EUA no caiu, o que elevou sua fatia de mercado para mais de 60%. A segunda tem a ver com o tamanho desse mercado. No ano de 1999, descontando realisticamente - a parcela de MD importada dos EUA, ele era de um pouco mais de
Essa elevada participao no atpica em relao ao resto do mundo. O mercado mundial de MD, atualmente superior aos US$ 120 bilhes, distribui-se entre os EUA (56%), Inglaterra (14%), Rssia (7%), Frana (6%), Alemanha (3%), e China (2%). No mercado dos pases em desenvolvimento, as participaes so respectivamente de 42%, 22%, 11%, 7%, 2% e 3%. Ela , adicionalmente, crescente: entre 1989 e 1999, cresceu de cerca de 22 para cerca de US$ 32 bilhes.
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US$ 300 milhes. Se a importao de sistema de armas fabricados por outros pases, pela Amrica do Sul, for de dois teros deste valor, esta parcela seria de US$ 200 milhes. Supondo agora que um tero desse valor corresponda fatia de sistema de armas de tecnologia intermediria passveis de serem produzidos em pases da Amrica do Sul mediante a CSE, chegaramos a US$ 100 milhes; um mercado cerca de 400 vezes menor daquele que possuem as quatro maiores empresas europias. Esse exerccio, apesar de sua precariedade, serve para situar, com algum realismo, a questo da atratividade do mercado sul-americano para os pases europeus. Para elabor-lo um pouco mais se haveria que conjeturar sobre as bases econmicas em que se efetivariam os negcios no mbito da CSE, avaliando a capacidade de barganha do primeiro ator (e em menor medida do segundo) em relao ao terceiro e da anlise dos benefcios potencializveis por este negcio, para ambas as partes, relativas participao em outros setores econmicos. No plano geopoltico, a CSE, que parece ser uma oportunidade econmica e poltica atrativa para este ator, uma vez que permitiria a obteno de um recurso que ultrapassa a esfera militar, sabidamente importante para alavancar outras influncias no plano poltico e outras vantagens no plano econmico, teria que ser avaliada em funo do risco de incorrer em sanes norte-americanas. Um quadro como o que se esboou, contendo variveis de natureza econmica, tecnolgica, poltica etc., teria que ser conjunta e cuidadosamente analisado pelas grandes empresas europias. O fato de que apenas a EADS - uma entidade francoteuto-hispnica (as outras trs possuem identidades claramente nacionais: britnica, francesa e italiana) possui experincia significativa na esfera da cooperao, d uma primeira idia das dificuldades que a CSE viria a enfrentar pelo lado europeu. At que ponto o arranjo CSE suficientemente atrativo e factvel para essas empresas, algo difcil de precisar dada a multiplicidade de variveis envolvidas. Algumas delas, relativas ao ator sob anlise, mas que interessam tambm aos demais, relaciona-se situao do setor de defesa europeu e a sua capacidade de desempenhar, no mbito da CSE, o papel que dele se espera. A diminuio dos oramentos de defesa europeus que vem ocorrendo desde o final da Guerra Fria, aliada ao acirramento do nvel de concorrncia vigente no setor, tem tornado o ambiente empresarial mais incerto13. Na verdade, nenhum pas europeu possui, hoje, um oramento grande e constante o suficiente para a manuteno dos tradicionais national champions do setor. A presso das empresas para que os governos se tornem compradores mais confiveis adotando um sistema de aquisies planejado e conjunto, e que estabeleam uma poltica europia de defesa e segurana tem sido crescente.
Entre os sintomas de mudanas identificados podem ser destacados: custo crescente dos programas, cortes nas despesas militares, crescimento dos competidores e dos mercados asiticos, reduo do apoio governamental, presso pela obteno de retornos imediatos do investimento na rea aeroespacial, maior exigncia dos clientes para o atendimento a requisitos especficos.
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Essa conjuntura tem desafiado as empresas a aumentar sua capacitao tecnolgica e competitividade. Isso tem se verificado em alguns setores, como o de msseis (MBDA BAE e EADS), helicpteros (Finmeccanica e GKN com a Agusta Westland e a EADS Helicpteros), e atividades espaciais (Astrium MBDA BAE e EADS), mas no em outros, tambm intensivos em tecnologia, como os de veculos blindados, construo naval e aeronaves militares. O limitado oramento de P&D dos pases europeus que tm abortado a implementao dos projetos de co-desenvolvimento e co-produo que, periodicamente, chegam s manchetes da imprensa especializada, uma dificuldade adicional no que respeita capacidade deste ator em atuar de forma positiva no mbito da CSE. A ele se adicionam as dificuldades que tm encontrado para estabelecer parcerias como o Projeto da Fragata, o do Veculo blindado (diferido pela diferena de opinies da Frana em relao Gr-Bretanha e Alemanha), o Projeto A400M no segmento aeronutico (que se encontra em negociao h mais de 15 anos). Algo semelhante pode ser dito em relao dificuldade de se estabelecerem compras conjuntas na capacidade tecnolgica dos fabricantes europeus de armamentos. Essa situao tem levado busca de cooperao com empresas norte-americanas como forma de facilitar o acesso a novas tecnologias (network centric warfare, UCAV etc.) e ao maior mercado mundial14. O que nem sempre tem sido aceito pelos EUA que alegam que a transferncia de tecnologias sensveis para pases da Europa, devido ao seu relacionamento com grey countries, contraria sua disposio de manter a paz mundial. Do lado europeu, as iniciativas de conglomerados norte-americanos visando a adquirir empresas do setor de defesa tendem a ser interpretadas como inconvenientes devido ao risco de que venham a diminuir a capacidade de influncia dos governos (e da sociedade) neste setor15.

Concluses
A viabilizao da CSE depende, fundamentalmente, da capacidade do ator partidrios da revitalizao da IBD em promover uma policy network baseada em avaliaes responsveis e argumentos convincentes at agora no disponibilizados sociedade - que a tornem aceitvel para os quatro outros atores envolvidos no jogo. Isso passa pela demonstrao, entre outras coisas, de que os potenciais benefcios de natureza
Exemplos significativos so os acordos envolvendo a Airbus, Lockeed Martin, Boeing e BAE para o desenvolvimento de uma nova aeronave de reabastecimento militar, o da Thales com a Raytheon para um radar militar, o da EADS com a Northrop Grumman para defesa eletrnica e aeronaves no tripuladas. 15 A Alemanha props, recentemente, uma limitao de 25% nos investimentos estrangeiros nas empresas alems do setor de defesa, aps a compra da HDW, (lder mundial na construo de submarinos convencionais), pela One Equity Partners (empresa de investimentos norte-americana). A Inglaterra no tem demonstrado interesse na aquisio pela Carlyle do controle do seu laboratrio de pesquisa avanada recm privatizado (Qinetiq). A aquisio da MTU Aero Engines da Daimler Chrysler por cinco fundos de investimento, sendo quatro norte-americanos, parece estar sendo protelada.
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comercial e tecnolgica que aufeririam (supondo que tenham capacidade para fazlo) possuem um custo de oportunidade pelo menos comparvel ao de outros projetos de interesse nacional visualizados por muitos como possuindo impacto econmicosocial superior. E de que as implicaes eventualmente positivas de seu projeto em termos da defesa do Pas e da projeo de poder na Amrica do Sul compensam o risco aparentemente cada vez maior de incorrer em sanes norte-americanas. No que respeita ao terceiro ator governos dos pases da Europa, essa ltima questo parece ser a mais importante. Alm disso, o mercado sul-americano, alm de fortemente dominado pelos EUA, relativamente pequeno. E parecem existir problemas comerciais e tecnolgicos suficientemente difceis de serem resolvidos de forma conjunta pelo setor de defesa europeu (alguns que, inclusive, dependem da boa vontade dos EUA) para que a CSE possa receber ateno significativa. No obstante, na medida em que arranjos mais abrangentes, envolvendo a cooperao entre a Europa e a Amrica do Sul, em assuntos de defesa, possam vir a se materializar e se converter numa prioridade, a CSE poder vir a se transformar num empreendimento politicamente importante. O segundo ator - governos de outros pases sul-americanos , coerentemente com sua menor importncia relativa no jogo, parece se encontrar numa posio de indiferena. Embora a CSE no apresente nenhuma ameaa considervel e no implique alocao de recursos especialmente escassos, podendo inclusive representar uma oportunidade de economizar na compra de MD e de aumentar sua capacidade produtiva e de pesquisa, ela no parece ser atrativa a ponto de motivar iniciativas importantes16.

Agradecimentos
Os autores agradecem ao CNPq pelo financiamento desta pesquisa (477.606/04-0 (Edital Universal 19/2004).

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H indcios de que a Venezuela possa vir a desempenhar um papel ativo na conformao da CSE ou de algum arranjo de natureza bilateral envolvendo a IBD. Sobretudo, se uma alterao na poltica externa norte-americana vier a limitar a venda de MD para aquele pas.
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CEFET. Campos dos Goytacazes - RJ

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