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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A PRÁTICA DO OFFSET COMO INSTRUMENTO DINAMIZADOR DO DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL E TECNOLÓGICO

Ronan Coura Ivo

Orientador: Arthur Oscar Guimarães

Dissertação de Mestrado

Brasília-DF: Novembro / 2004

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A PRÁTICA DO OFFSET COMO INSTRUMENTO DINAMIZADOR DO DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL E TECNOLÓGICO

Ronan Coura Ivo

Dissertação de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Mestre em Desenvolvimento Sustentável, área de concentração em Política e Gestão de C&T, opção Profissionalizante.

Aprovado por:

Prof. Dr. Arthur Oscar Guimarães - UnB Orientador

Prof. Dr. Eduardo Baumgratz Viotti - UnB

Ivan Rocha Neto, PhD. - UCB

Brasília – DF, 29 de novembro de 2004

IVO, RONAN COURA A Prática do offset como instrumento dinamizador do desenvolvimento industrial e tecnológico, 157 p. (UnB-CDS, Mestre, Política e Gestão de C&T, 2004). Dissertação de Mestrado – Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável.

1.

Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica. 2. Prática de offset

3.

Desenvolvimento industrial e tecnológico

4. Negociação Internacional

I. UnB-CDS

II. Título (série)

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta dissertação e emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta dissertação de mestrado pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.

Ronan Coura Ivo

DEDICATÓRIA

À Janaina, minha esposa. Pelo apoio, carinho, compreensão e, sobretudo, pelo amor!

AGRADECIMENTOS

A Deus, que tornou tudo possível.

À Virgem Maria, pela constante intercessão.

Aos meus pais, um porto seguro. Meu pai pela torcida, minha mãe pelas orações e a ambos pelo amor.

À Dona Hélia, pelo carinho e motivação. Ao Sr. Jarbas e ao Raoni, pelo socorro nos momentos inusitados.

Ao Professor Zuhair Warwar, quem me apresentou ao tema e estimulou o seu estudo.

À Ministra Marília Sardenberg Zelner Gonçalves, que permitiu e incentivou minha participação no curso de mestrado.

Ao Brigadeiro-do-Ar Aprígio Eduardo de Moura Azevedo, ao Capitão-de-Fragata João Roberto Carneiro e ao Tenente-Coronel Edmir Rodrigues pela atenção dispensada, pela solicitude e por responderem prontamente à pesquisa realizada, o que contribuiu enormemente para a valorização do presente estudo.

Uma palavra especial ao Coronel Ancelmo Modesti, pela paciência de amigo, pela troca de idéias e pela forma como partilhou sua experiência e conhecimento.

Aos professores do CDS, pelo privilégio do aprendizado e convívio.

Ao amigo Marcello Reis, pela ajuda na busca de informações sobre o assunto.

Aos colegas e amigos pelo apoio para a realização deste estudo. Em especial ao grande parceiro Rafael, ao amigo Cristian, sempre disposto a ajudar, ao Simeão e a toda a equipe pioneira do CGECon.

Aos Professores Eduardo Viotti e Ivan Rocha, meus agradecimentos à forma gentil com que aceitaram o convite para participarem da Banca e ao zelo e presteza na avaliação deste trabalho.

Finalmente, ao meu orientador, Professor Arthur Oscar Guimarães, por sua competência e profissionalismo. Obrigado pela confiança, incentivo, amizade e dedicação a este trabalho. Meu mais sincero agradecimento.

RESUMO

O presente estudo consiste em identificar e descrever as principais características da prática de compensação comercial, industrial e tecnológica, mundialmente conhecida como offset. Diante dos benefícios obtidos, diversos países estão se valendo de práticas de compensação em suas aquisições de alto valor. As contrapartidas surgem na forma de transferência de tecnologia, promoção das exportações, elevação da capacidade industrial e geração de emprego. A partir de uma pesquisa exploratória, buscou-se conceituar o offset, bem como as várias formas sob as quais pode ser realizado. Do histórico de tal prática, constata-se não só a sua significativa expansão nas mais diversas regiões do mundo, mas também a criatividade com que os países vêm tratando do tema, adequando-o as suas necessidades e especificidades. De outro lado, o estudo demonstra que, apesar de serem considerados um dos precursores do offset no mundo, os Estados Unidos, há algum tempo, vêm trilhando um caminho inverso, buscando restringir o emprego de tal ferramenta nas negociações internacionais. A pesquisa revela também que, no Brasil, ainda é tímida a exploração do offset, hoje restrito ao âmbito da defesa, graças à atuação das Forças Armadas, em especial da Aeronáutica na aquisição de suas aeronaves. Constata-se que o País ainda não alcançou o nível de conhecimento necessário para melhor explorar as inúmeras possibilidades decorrentes de tal prática. O estudo ressalta ainda que o interesse na utilização do offset funda-se na convicção de que tal instrumento constitui alternativa capaz de apoiar o esforço exportador e o desenvolvimento de setores estratégicos da economia brasileira. Contudo, o offset não constitui, por si só, a solução para os problemas industriais e tecnológicos nacionais. Por fim, conclui-se que a experiência adquirida pelo Brasil, aliada aos significativos resultados alcançados no contexto internacional, permite antever inúmeras possibilidades de tal prática como importante ferramenta para o desenvolvimento comercial, industrial e tecnológico do País, se um novo enfoque baseado numa nova política tecnológico-industrial vier a ser adotado Brasil.

ABSTRACT

The following work consists of identifying and describing the main characteristics of the practice of commercial, industrial and technological compensation, widely known as “offset” practices. In the field of international negotiation, a variety of governments are applying “offset” mechanisms to high-value procurement operations due to benefits such as transfer of technology, promotion of exports, increasing industrial capabilities and job increase. Beginning with an exploratory research, we sought to define “offset”, as well as the many ways it may be practiced. From the analysis of the practice’s history, we can verify not only its significant growth all over the world, but also the creative ways different countries have found to approach it and adapt it to their needs and peculiarities. Additionally, this study demonstrates that, even though being considered pioneers of the practice, the United States have, for some time, been paddling upstream, seeking to restrict the application of this mechanism in international negotiations. This research also shows that “offset” efforts are still very timid in Brazil, except for the defense industry, thanks to the efforts of its Armed Forces, especially the Air Force and the acquisition of aircrafts. We were able to find that the country has of yet to garner a body of knowledge necessary to better explore the practice’s countless possibilities. The study also reinforces the notion that the interest in applying “offset” mechanisms is based on the conviction that such instrument is an alternative able to support commercial efforts and the development of industries strategic to Brazil’s national economy. “Offset” per se, however, does not constitute the solution for Brazil’s problems, technological or economical. Finally, we come to realize that Brazil’s accumulated expertise, added to meaningful results achieved internationally, allows us to perceive beforehand the practice’s many possibilities as a tool to advancing commercial, industrial and technological development, under the condition that new techno-industrial policies are adopted.

SUMÁRIO

LISTA DE TABELAS

LISTA DE QUADROS

LISTA DE GRÁFICOS

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUÇÃO

1

CONSIDERAÇÕES GERAIS

21

1.1

CONCEITUAÇÃO

21

1.1.1

Produção sob licença ou produção licenciada

29

1.1.2

Co-produção

29

1.1.3

Produção subcontratada

31

1.1.4

Investimentos

32

1.1.5

Transferência de tecnologia

33

1.1.6

Countertrade

34

1.2

HISTÓRICO

37

1.2.1

Origem e evolução do offset no mundo

37

1.2.2

Origem e evolução do offset no Brasil

52

2

ASPECTOS DO OFFSET NO MUNDO

58

2.1

A PRÁTICA DO OFFSET SOB A ÓTICA DA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE COMÉRCIO – OMC

59

2.2

OFFSET NO MUNDO

64

2.2.1

Europa Ocidental

72

2.2.2

Europa Central

74

2.2.3

Oriente Médio

83

2.2.4

América Latina

84

2.2.5

Ásia

88

2.2.6

África

90

2.2.7

Oceania

94

2.2.8

América do Norte

96

3

ASPECTOS DO OFFSET NO CONTEXTO NACIONAL

106

3.1

REGULAMENTAÇÃO DO OFFSET NO BRASIL

107

3.2

O OFFSET NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES.

118

3.3

O OFFSET NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR

119

3.4

O OFFSET NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO DA DEFESA

122

3.4.1

Marinha

124

3.4.2

Exército

125

3.4.3

Aeronáutica

126

3.5

EXEMPLOS DA A PRÁTICA DE OFFSET NO BRASIL

128

3.5.1

Primeiro contrato de offset do Exército Brasileiro – Helicópteros da Eurocopter

128

3.5.2

FAB – O Programa CL-X e P-3 BR

130

3.5.3

Projeto FX

133

3.6

PERSPECTIVAS PARA O OFFSET NO BRASIL

139

CONCLUSÃO

148

REFERÊNCIAS

153

LISTA DE TABELAS

TABELA 1.1 – Valor dos contratos de vendas de exportações militares das empresas americanas e obrigações de offset associadas - 1980/1987 (em milhões de dólares)

46

TABELA 1.2 – Offsets recebidos das empresas americanas, por região (1993-2000) TABELA 1.3 – Países que mais receberam offsets de empresas de defesa dos EUA

49

 

(1993-2000)

50

LISTA DE QUADROS

 

QUADRO 1.1

Prática de offset em diversos países (1983 a 1986)

43

QUADRO 2.1 – Estratégias empresariais frente aos negócios que envolvam offset

66

QUADRO 2.2

Política de offset nos Países

69

QUADRO 2.3 – Offset na Europa Ocidental

 

75

QUADRO 2.4

Offset na Europa Central

……

80

QUADRO 2.5 – Offset no Oriente Médio

85

QUADRO 2.6

Offset na América Latina

89

QUADRO 2.7 – Offset na Ásia

 

91

QUADRO 2.8

Offset na África

95

QUADRO 2.9 – Offset na Oceania

98

QUADRO 2.10 – Offset na América do Norte

98

QUADRO 3.1 – Vantagens e Desvantagens das Propostas no Programa FX

138

QUADRO 3.2 – Estratégias Tecnológicas

144

LISTA DE GRÀFICOS

 

GRÁFICO 2.1 – Porcentagem de utilização do offset por área

71

GRÁFICO 3.1 – Principais Transações do Contrato de Compensação EB–Eurocopter

130

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Aerospatiale

Societé Nationale Industrielle

AIAB

Associação das Indústrias Aeroespaciais do Brasil

AII

Australian Industry Involvement Programme

ALCA

Área de Livre Comércio das Américas

AvEx

Aviação do Exército

BIS

Bureau of Industry and Securety

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BP

Balanço de Pagamentos

BXA

Bureau of Export Administration

CCC

Contratos de Compensação Comerciais

C&T

Ciência e Tecnologia

CECOMAER

Comitê de Compensação do Ministério da Aeronáutica

CGECon

Centro de Gestão Estratégica do Conhecimento em Ciência e Tecnologia

CMID

Comissão Militar da Indústria de Defesa

CNC

Confederação Nacional do Comércio

COMAER

Comando da Aeronáutica

COTAC

Comissão de Coordenação de Transporte Aéreo Civil

CTA

Centro Técnico Aeroespacial

DAC

Departamento de Aviação Civil

DAS

Direção e Assessoramento Superiores

DEPED

Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento

DIP

Defence Industrial Participation

DoD

Departamento de Defesa dos Estados Unidos

EB

Exército Brasileiro

EMBRAER

Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A.

EMA

Estado Maior da Armada

EME

Estado-Maior do Exército

EMGEPRON

Empresa Gerencial de Projetos Navais

FAB

Força Aérea Brasileira

FINEP

Financiadora de Estudos e Projetos

GATT

Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio

GPE

Grupo de Participação Européia

IFI

Instituto de Fomento e Coordenação Industrial

MAER

Ministério da Aeronáutica

MCT

Ministério da Ciência e Tecnologia

MD

Ministério da Defesa

MDIC

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MEM

Material de Emprego Militar

Mercosul

Mercado Comum do Sul

MF

Ministério da Fazenda

MME

Ministério das Minas e Energia

MPOG

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

MRE

Ministério das Relações Exteriores

MS

Ministério da Saúde

MT

Ministério dos Transportes

NIP

National Industrial Participation

OMB

Office of Management and Budget

OMC

Organização Mundial do Comércio

OPEP

Organização dos Países Exportadores de Petróleo

OTAN

Organização do Tratado do Atlântico Norte

P&D

Pesquisa e Desenvolvimento

SAC

Sistema de Aviação Civil

SELOM

Secretaria de Logística e Mobilização

SIVAM

Sistema de Vigilância da Amazônia

UNCITRAL

United Nations Trade Law

VEM

Varig Engenharia e Manutenção

Introdução

O processo de industrialização verificado no Brasil baseou-se no modelo de substituição de importações, o que cooperou para que o País atingisse o maior índice de crescimento mundial entre 1900 e 1980, desfrutando de elevadas taxas de crescimento de sua economia, mesmo não contando com um sistema organizado capaz de gerar inovações. Com isto, o País conseguiu implantar um enorme e diversificado parque industrial, num nível alcançado por poucos países no mundo (GUIMARÃES; IVO, 2004).

Tal esforço, todavia, não foi suficiente para manter o mesmo nível de desenvolvimento econômico nas décadas seguintes, nem garantir a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Em razão do modelo de substituição de importações seguido pelo Brasil, a tecnologia adotada no processo de industrialização era basicamente aquela incorporada nas máquinas e equipamentos e, a exemplo dos demais países em desenvolvimento, o acesso a tal tecnologia ocorria, em princípio, por meio das importações e dos contratos de licenciamento de tecnologia 1 .

Sucede que, ao longo dos anos, na medida em que os mercados locais cresciam, máquinas ou fábricas inteiras eram transferidas dos chamados países ricos para os países em desenvolvimento, como resultado do processo de transplantação do capital. O equipamento importado pelos países em desenvolvimento costumava ser defasado tecnologicamente, quando não obsoleto e ineficiente, dificultando o processo de desenvolvimento tecnológico endógeno de tais países.

Hoje, infelizmente, ainda é grande a necessidade de importação de máquinas, produtos e equipamentos diversos, o que vem acarretando, ano após ano, considerável remessa de divisas do Brasil para o exterior, o que se traduz num incentivo à pesquisa, ao desenvolvimento e ao fortalecimento do parque industrial dos fornecedores internacionais.

1 Uma definição bastante aproximada da idéia que em geral as pessoas têm de tecnologia é apresentada por Rocha (1996, p.131) que a considera como sendo o “conhecimento aplicado à produção de bens e serviços e aos seus processos”. Na mesma linha, para Guimarães (1997, p. 26) a tecnologia “compreende um conjunto de conhecimentos científicos úteis e aplicáveis a uma variada gama de projetos, processos e produtos”. Guimarães estabelece ainda uma divisão conceitual entre tecnologia explícita e implícita, nesse sentido, o conceito básico aqui tratado é o de tecnologia implícita, ou seja, aquela embutida nos produtos e equipamentos. Ver GUIMARÃES, 1997, p. 26.

Ademais, não se pode perder de vista que, a partir da intensificação do processo de globalização, as indústrias como um todo têm demonstrado uma tendência à internacionalização e à rápida transferência de tecnologia, com o intuito de diversificar mercados, com redução de riscos e manutenção dos lucros. Todavia, ainda com a marca de uma tecnologia abaixo da fronteira do conhecimento.

A década de 1990 marca o processo de abertura da economia brasileira, sendo possível

considerá-lo a mais profunda mudança de perspectiva enfrentada pela economia do País. A redução tarifária e a política de remoção de barreiras comerciais ocorridas nesse período afetaram sobremaneira a economia nacional, que, por essa razão, tornou-se mais exposta à concorrência estrangeira. Tais acontecimentos indicaram a necessidade tanto de adequação das empresas nacionais ao novo padrão de desenvolvimento, como de ajustes prévios nas políticas públicas em função dessa nova realidade.

A idéia básica desse novo contexto era a de que, com a abertura do mercado interno,

automaticamente se elevaria a pressão competitiva entre os países, o que acarretaria a mudança do padrão tecnológico até então adotado nas empresas. De outro lado, o Poder Público deveria atuar como incentivador para que a economia aumentasse a sua produtividade.

Com a transformação dos padrões de competitividade aos quais as empresas brasileiras estavam acostumadas, em virtude das mudanças estruturais sofridas pela economia no processo de abertura comercial, houve fortes ajustes nos métodos de produção dessas empresas, que passaram a adotar, de maneira crescente, técnicas de produção poupadoras de custos e baseadas em mão-de-obra menos rígida (via terceirização, por exemplo). O mais grave, no entanto, é que tais ajustes na economia se deram a partir de uma competitividade espúria e não na sua forma ideal, qual seja, a de uma competitividade autêntica.

Conforme constata o documento de Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior do Governo Federal (2003, p. 4), nos anos 90, apesar da modernização e do aumento da produtividade em vários setores industriais, o País não conseguiu ampliar a sua base exportadora nem reverter a tendência de queda de participação no comércio internacional.

Desse modo, se o modelo econômico adotado no Brasil nas décadas anteriores não é mais satisfatório, ou sequer disponível, o modelo a ser adotado pelo País num breve futuro,

em princípio deveria considerar, dentre outros fatores, os avanços atuais nos fluxos de informações entre os países, o que permite a estes e às empresas escolherem a forma mais viável para as suas aquisições internacionais.

Nesse contexto, dado o caráter oligopolístico presente no mercado internacional de tecnologia, o offset surge como importante instrumento dinamizador do acesso ao conhecimento, à tecnologia e mesmo a capitais. Isso porque, a partir de grandes aquisições internacionais, abre-se ao país ou à empresa adquirente a oportunidade de escolher formas de compensação à sua aquisição, tais como privilegiar a entrada ou a manutenção de seus produtos nos mercados externos, incentivar a exportação do bem final para um determinado mercado, atrair investimento direto para a produção local, promover a venda de serviços e de partes e componentes, estimular a formação joint-ventures, facilitar a absorção de tecnologias por meio da transferência de tecnologia, entre outras alternativas.

Em vista de tais considerações, é lícito asseverar que, no caso do Brasil, país caracterizado por uma tradição de importação de tecnologias em pacotes fechados, o que inviabiliza o seu desenvolvimento, tornou-se fundamental a utilização de políticas de importação que priorizassem a adequada internalização da tecnologia.

O País há de considerar ainda que as mudanças provocadas pelo processo de globalização têm acirrado a concorrência entre as empresas, indústrias, regiões e países, estimulando a demanda por produtos e processos diferenciados, viabilizados pelo desenvolvimento intensivo e acelerado de novas tecnologias e novas formas de organização.

Essa nova dinâmica no cenário mundial realça a importância do offset, instrumento já muito utilizado por um grande número de países como parte de suas políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico.

Por definição 2 , o “offset constitui toda e qualquer prática compensatória acordada entre as partes, como condição para a importação de bens, serviços e tecnologia, com a intenção de gerar benefícios de natureza industrial, tecnológica e comercial”. (grifo do autor)

2 Definição da Portaria Normativa nº 764/MD, de 27 de dezembro de 2002, que aprova a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa.

Também conhecido como prática de compensação comercial, industrial e tecnológica, o offset tem possibilitado aos mais diferentes países obter diversos benefícios a partir de grandes importações, na maioria das vezes produtos ou serviços de alto valor agregado.

Tais benefícios, geralmente de natureza comercial e, especialmente, tecnológica, vêm sendo utilizados oportunamente por muitas nações para promoverem o aumento da capacitação industrial e tecnológica de suas indústrias, bem como para elevar os padrões de competitividade nacional e internacional de suas empresas.

Diante desse contexto, o presente estudo é motivado pela identificação de que a prática de compensação comercial, industrial e tecnológica vem sendo utilizada por muitos países como forma de buscar o fortalecimento tecnológico e o desenvolvimento industrial, e também como instrumento capaz de criar alternativas comerciais que possibilitem uma maior inserção internacional, criando, assim, condições favoráveis para o desenvolvimento dessas nações.

A identificação do uso de tal prática no contexto internacional levou ao questionamento sobre o entendimento e institucionalização do tema no Brasil, em especial na esfera das organizações do Governo Federal, que tivessem alguma experiência mais significativa na matéria e que estivessem contribuindo para o desenvolvimento e maximização do uso da prática do offset no Brasil.

O estudo realizado se concentra nos casos em que diversas nações, em grandes aquisições internacionais, utilizam a prática da compensação como instrumento de estímulo ao desenvolvimento comercial, industrial e tecnológico, exigindo do fornecedor internacional compensações que reduzam o esforço financeiro, promovam a transferência de tecnologia, incentivem a promoção das exportações e estimulem a produção interna.

Para tanto, apresenta-se aqui um enquadramento conceitual em torno de como a prática da compensação, associada a grandes aquisições, pode contribuir com a política industrial, tecnológica e de comércio exterior, constituindo fator importante para a dinamização do desenvolvimento industrial e tecnológico, uma vez que facilita o acesso da indústria local a novas tecnologias, conhecimentos e mercados.

Contudo, não faz parte do objeto de estudo o aprofundamento sobre cada uma das modalidades sob as quais se concretiza o offset, mas se busca entender e explicitar as

principais conclusões e influências do conceito geral de tal prática e como a sua utilização pode contribuir para o desenvolvimento tecnológico nacional.

De outro lado, como a prática de offset tem origem na área de defesa, grande parte dos dados e informações apresentados nessa dissertação incide no contexto da indústria de defesa. Apesar disso, o enfoque dado não se direciona a uma discussão em torno da importância de tal indústria, mas apenas à demonstração da prática de compensação utilizada na negociação dos diversos produtos e serviços, seja na área de defesa 3 , na qual se constatou uma maior experiência no assunto, seja na área civil.

Portanto, verificar a institucionalização da prática de compensação comercial, industrial e tecnológica no Brasil, com vistas ao favorecimento da dinamização do desenvolvimento industrial e tecnológico é o objetivo aqui perseguido.

Mais especificamente, busca-se por meio do presente estudo identificar os principais conceitos e modalidades da prática do offset; traçar um panorama da prática do offset no cenário mundial; identificar os principais atores e atividades desenvolvidas no âmbito do Governo Federal; e prever as perspectivas da utilização do offset no contexto nacional.

Os objetivos a serem alcançados no presente estudo justificam-se diante das rápidas mudanças que se colocam para a economia brasileira no início de um novo século, trazendo à tona a necessidade de formulação de estratégias e alternativas de desenvolvimento capazes de responder a novos desafios. O planejamento, portanto, é imprescindível para se alcançar maior eficiência nos gastos do setor público, de modo que, ao lado de uma maior capacidade de regulação, seja possível identificar as principais tendências tecnológicas mundiais e as oportunidades tecnológicas para o País.

Partindo-se desse contexto, desponta a relevância de se analisar como a prática de compensação comercial, industrial e tecnológica – offset – vem sendo entendida e utilizada no âmbito do Governo Federal. Tal análise ganha relevo quando se percebe que a aplicação de tal

3 O presente estudo privilegia a utilização do termo defesa ao termo militar. Tal decisão se deve a percepção de que o uso da palavra militar guarda uma relação estritamente ligada a questão bélico-armamentista. Enquanto a expressão defesa envolve um entendimento mais abrangente e não apenas restrito ao tema bélico. Desse modo, a referência à indústria militar leva à associação quase que exclusiva ao fabrico de armas, munições, bombas, mísseis, tanques etc. Enquanto a menção a indústria de defesa sugere além desses a fabricação e desenvolvimento de produtos e serviços ligados a sistemas de inteligência, sistemas de informação, sistemas de radares, tecnologias de controle do espaço aéreo, monitoramento ambiental etc.

prática pode evidenciar o poder de compra do Estado como fonte de vantagem competitiva, proporcionando a geração de resultados e de ações mais eficazes no estímulo às exportações, à inovação 4 e ao desenvolvimento tecnológico, como vetores dinâmicos da atividade industrial.

Vale ressaltar ainda que o offset envolve a compensação de tecnologias avançadas de grande efeito multiplicador, com vistas à obtenção de tecnologias para a indústria nacional e à modernização tecnológica de setores chaves da economia. Ao possibilitar a internalização de novas tecnologias, tal prática contribui sobremaneira para atenuar os problemas de balanço de pagamentos e de baixas reservas, o que é extremamente importante se consideradas as dificuldades enfrentadas pelo País com o Balanço de Pagamento (BP).

De outro lado, a importância do offset pode ser visualizada também no âmbito comercial, como ilustra trecho da Carta enviada à Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP pelo Instituto de Fomento e Coordenação Industrial – IFI já no ano de 1989, concernente à exigência de cláusulas de compensação na importação de aeronaves para a aviação comercial:

A exigência mínima de 10% sobre o valor FOB, feita sobre as importações de aviões entre 1981 e 1986, teria proporcionado, caso tivesse sido efetivamente exercida, exportações de produtos brasileiros no montante de 334 milhões de dólares norte-americanos, enquanto projeções conservativas para os próximos 5 (cinco) anos apontam para valores da ordem de 110 (cento e dez) milhões de dólares norte-americanos.

Nesse sentido, espera-se que o presente trabalho contribua para uma melhor compreensão do tema e, conseqüentemente, ajude a despertar o interesse pelo assunto, possibilitando assim que estudos mais aprofundados possam ser realizados no intuito de potencializar o uso do offset pelo Estado, de forma a maximizar seus resultados no âmbito da indústria nacional.

4 Segundo Guimarães (1997, p. 28), inovação constitui a introdução e difusão de produtos e processos novos e melhorados na economia, encontrando-se os seguintes tipos: inovação tecnológica incremental e inovação tecnológica radical. Segundo o autor, a primeira caracteriza-se pela introdução de mudanças progressivas decorrentes do aprendizado tecnológico, sem a utilização de novos conhecimentos, sendo pouco intensiva em conteúdo técnico-científico. A segunda fundamenta-se na aplicação inédita de conhecimentos técnico-científicos novos, provocando mudança radical do conteúdo científico da tecnologia empregada, permitindo falar que tais inovações são tecnologias densas em conhecimentos técnico-científicos inéditos.

No que se refere à metodologia, os dados e informações aqui apresentados resultam de uma pesquisa exploratória, cujas características são as mais adequadas ao objetivo geral desse estudo, pois, além da falta de informações sistematizadas na literatura sobre o tema, esse tipo de pesquisa é recomendado para investigações que tenham a função de esclarecer conceitos e idéias e aumentar a familiaridade do pesquisador com o ambiente específico (GIL, 1996, MARCONI; LAKATOS, 2002) 5 .

Vale destacar que a referida falta de informações decorre especialmente do fato de que a prática do offset concentra-se sobretudo na área de defesa, o que dificulta o acesso às informações, notadamente pelo grau de confidencialidade com o qual o tema é tratado nesse meio.

Em razão disso, na pesquisa foram consultadas regulamentações internacionais sobre a prática de offset, bem como documentos dos Ministérios das Relações Exteriores, da Defesa e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, que igualmente buscam regulamentar o tema no Brasil. Também foram utilizados textos, palestras e discursos de autoridades especialistas brasileiros e estrangeiros, bem como realizou-se entrevistas com profissionais que atuam com o offset no Ministério da Defesa, na Marinha, na Aeronáutica e no Exército 6 .

Utilizou-se, também, publicações internacionais dedicadas ao offset, bem como livros, artigos, periódicos, teses, websites e outras publicações não oficiais sobre o tema. Os Relatórios Anuais do Congresso dos Estados Unidos constituíram as principais fontes de informação que embasaram o presente estudo.

Diante de todo o exposto, a Dissertação foi estruturada em três capítulos. O primeiro apresenta a base teórica do offset, partindo-se da análise das definições elaboradas por diversos especialistas no assunto, bem como do conceito adotado no Brasil pela Portaria nº 764, do Ministério da Defesa, que se constitui um primeiro passo para a disseminação do conceito e dessa prática em território nacional. Em seguida, faz-se uma breve exposição da

5 O caráter descritivo da pesquisa se justifica pelo objetivo de se compreender um fenômeno particular e complexo, e descrevê-lo em suas particularidades, objetivando o seu funcionamento no presente (GIL, 1996, p. 46; MARCONI; LAKATOS, 2002, p. 20), como é o caso da prática de compensação industrial, comercial e tecnológica, em especial no âmbito do Governo Federal.

6 Não se trata de uma pesquisa amostral, mas uma averiguação qualitativa referente ao entendimento dessas quatro instituições quanto ao offset. Assim, a escolha dos representantes dessas instituições baseou-se no conhecimento e distinta experiência de tais profissionais sobre o assunto.

classificação do offset, seguida das suas diferentes modalidades sob as quais pode se concretizar no âmbito das transações internacionais.

O primeiro capítulo procura ainda traçar um breve histórico do offset no mundo, delineando os primeiros acordos que envolveram essa prática, a fim de que se possa melhor compreender como ela é vista hoje no cenário mundial. Tal histórico também é traçado no panorama brasileiro, com alguns exemplos que demonstram o cenário do offset no País.

No segundo capítulo, apresenta-se como o offset vem sendo encarado e utilizado no cenário internacional. Primeiramente, mostra-se a posição da OMC - Organização Mundial de Comércio, frente a esta prática, seguida de um esboço das principais razões que levam distintos países a utilizarem o offset. Nesse mesmo capítulo é feito o exame da forma como o offset vem sendo praticado nas diferentes regiões do mundo, Europa, Ásia, Oriente Médio, África, América do Norte e América Latina, destacando-se algumas características relevantes de alguns países na forma como conduzem o offset. Por fim, especial destaque é conferido ao tratamento dado pelos Estados Unidos ao tema, tendo em vista a importância desse país no histórico dessa prática e a posicionamento peculiar que aquela nação adota em relação ao assunto atualmente.

No terceiro capítulo, apresenta-se um panorama da prática do offset no Brasil. Inicialmente, faz-se uma análise da Portaria nº 764/MD, que constitui o diploma que atualmente regulamenta o assunto no Brasil, com a exposição de seus pontos positivos e negativos. Em seguida, faz-se uma exposição dos principais atores de offset no âmbito do Governo Federal (Ministério das Relações Exteriores, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ministério da Defesa e seus três comandos – Marinha, Exército e Aeronáutica), bem como o papel desempenhado por cada um deles. Posteriormente, o estudo é ilustrado com os atuais programas governamentais que estão exigindo acordos de offset. Finalmente, busca-se fazer uma análise das perspectivas do offset para o País, especialmente a partir do ponto de vista da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior adotada pelo Governo Federal.

O trabalho é finalizado com algumas conclusões acerca de como a ferramenta do offset pode ser melhor utilizada no Brasil, a partir de todas as informações coletadas e analisadas.

1

CONSIDERAÇÕES GERAIS

No Brasil, o offset constitui-se em tema ainda pouco conhecido e, em razão disso, não foi devidamente explorado, ao contrário de outros países no mundo, que já possuem uma vasta história no uso de tal prática como ferramenta para o desenvolvimento comercial, industrial e tecnológico. À exceção do Ministério da Defesa (MD), particularmente o Comando da Aeronáutica, que possui relativa experiência com o tema, são raros os órgãos do Governo Brasileiro que tiveram algum contato mais profundo com esta prática de compensação.

Diante de tal constatação e especialmente considerando a forma equivocada que, por vezes, a palavra vem sendo utilizada no País, sobretudo pela mídia, é importante estabelecer a conceituação do offset, bem como de alguns termos a ele relacionados, imprescindíveis à compreensão pretendida neste estudo.

Da mesma forma que é essencial a compreensão da definição de offset, faz-se necessário também que se proceda a um breve levantamento de alguns dados históricos essenciais ao entendimento da prática tal como ela é vista hoje. Nesse sentido, será relevante fazer um breve delineamento do período histórico em que aconteceram os primeiros acordos de offset e, principalmente, o objeto de tais acordos e a estratégia subjacente a eles.

1.1 – CONCEITUAÇÃO

Se se considerar a tradução puramente literal do termo offset, este consiste em compensação. Todavia, considerando a generalidade desta expressão, os especialistas conceituam offset sob os mais diversos contextos. E, nem todas as definições são iguais.

Para se ter uma idéia da divergência de conceitos que envolvem o tema, alguns entendem que o termo offset refere-se somente à compensação industrial, enquanto outros o utilizam apenas nas práticas de compensação comercial, e há ainda os que consideram o offset como uma das formas de countertrade, conceito esse que será oportunamente explorado.

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Além disso, para alguns especialistas, o offset limita-se às transações na área militar, enquanto para outros as operações civis também são contempladas pelo termo.

Na tentativa de se traçar um caminho acerca do conceito de offset, vale-se, primeiramente, da definição formulada pelo Office of Management and Budget (OMB) do Gabinete do Presidente dos Estados Unidos, ainda que sob uma perspectiva estritamente militar. Após realizar um estudo a respeito da aplicação do offset e suas implicações na indústria americana no período compreendido entre os anos de 1984 e 1988, o OMB atribuiu

a seguinte definição ao offset: “uma gama de práticas de compensação industrial e comercial exigidas como condição para a compra de exportações militares” (OMB, 1989) 7 .

Dessa maneira, o conceito é relevante porque não limita a prática de compensação apenas ao âmbito comercial ou industrial, ao contrario do que fazem alguns especialistas. Contudo, com já salientado, a restrição em relação a tal definição reside na limitação à área militar. Daí porque Shanson (2004, p.321) contesta a definição proposta pelo OMB, argumentando que “essa é uma definição incompleta porque limita a prática de offset ao uso militar. Há muitos países que aplicam o offset às aquisições civis também”.

No Brasil, a despeito de uma utilização tímida do offset, já se buscou uma definição

acerca do tema, que não poderia deixar de ser analisada no presente trabalho. Tendo em vista

o fato de que a utilização do offset vem ocorrendo, primordialmente, no âmbito militar, o

Ministério da Defesa editou a Portaria n.º 764, de 27 de dezembro de 2002, que constitui um importante marco para a prática de offset no Brasil, pois aprovou a Política e as Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Defesa. Em tal documento, foi apresentada a seguinte definição para o offset:

É toda e qualquer prática compensatória acordada entre as partes, como condição para a importação de bens, serviços e tecnologia, com a intenção de gerar benefícios de natureza industrial, tecnológica e comercial. 8

7 Esse estudo foi realizado por um grupo de trabalho inter-agências e coordenado pelo OMB. 1989.

8 Descreve complementarmente a Portaria nº 764: “Esses benefícios poderão ser concretizados na forma de: a) co-produção; b) produção sob licença; c) produção subcontratada; d) investimento financeiro em capacitação

industrial e tecnológica; e) transferência de tecnologia; f) obtenção de materiais e meios auxiliares de instrução; g) treinamento de recursos humanos; e h) contrapartida comercial”.

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Vê-se, pois, que a definição adotada pelo Brasil é mais abrangente que a seguida pelos Estados Unidos, pois engloba a prática de compensações não só sob o enfoque militar, mas também civil.

Ademais, o conceito abrange as áreas em que o offset pode ser explorado e trazer benefícios, tais como a comercial, a industrial e a tecnológica, essa última não constante da definição americana.

Saliente-se ainda que a referência ao termo “as partes”, utilizado na Portaria, significa dizer que em tais acordos há um interesse do governo, que se envolve direta ou indiretamente com algum governo estrangeiro ou empresa internacional que atenda a seus interesses.

Por fim, a conceituação brasileira caracteriza-se pela preocupação em listar as principais formas sob as quais o offset pode ser utilizado. Ressalte-se, contudo, o caráter meramente exemplificativo dessa lista, na medida em que o conceito de offset se refere a “toda e qualquer” prática que envolva compensação, o que permite a adoção de novas formas de offset. De toda sorte, as formas já enumeradas no conceito serão posteriormente exploradas para um melhor entendimento da matéria.

Especificamente em relação à natureza das transações envolvidas no offset, a Comissão das Nações Unidas para o Direito do Comércio Internacional (UNCITRAL, 1993, p. 9-10) 9 compreende o tema apenas como compensação de natureza industrial e, nesse contexto, entende que offset consiste no fornecimento de bens de alto valor ou de tecnologia avançada, que podem incluir a transferência de tecnologia e conhecimentos técnicos, promoção de investimentos e medidas que facilitem o acesso a determinado mercado”.

Observe-se que, não obstante a restrição à área industrial, este conceito dá substancial enfoque para os benefícios que o offset pode proporcionar a determinado país, tais como a transferência de tecnologia, a promoção de investimentos e o acesso a novos mercados.

9 United Nations Commission on International Trade Law. UNCITRAL. Legal Guide on International Countertrade Transactions. New York, United Nations Publication. 192p, 1993. Segundo este documento, a UNCITRAL pretendeu estabelecer um marco para a progressiva harmonização e unificação da prática de offset no âmbito da nova ordem econômica internacional.

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Vale salientar ainda que, para a UNCITRAL, os chamados offsets fazem parte da família de práticas de “comércio compensatório”, caracterizadas da seguinte forma:

As operações de comércio compensatório são aquelas em que uma parte provê mercadorias, serviços, tecnologia ou algum outro valor econômico a uma segunda parte e, em contrapartida, a primeira parte compra da segunda uma quantidade acordada de mercadorias, serviços, tecnologias ou algum outro valor econômico (Op. cit., p.5).

Ainda em relação à natureza da prática envolvida, Verzariu (2000, p.5) visualiza o offset como uma forma de compensação comercial. Nesse sentido, argumenta:

O termo offset é comumente utilizado no meio internacional tanto para denotar as práticas de compensações comerciais relacionadas as vendas de sistema civis de alto custo, tais como sistemas de telecomunicações ou aeronaves comerciais, quanto aquelas relacionadas às vendas de material de defesa, e que requerem obrigações recíprocas, como por exemplo, obrigações relacionadas à ampliação da capacidade de produção industrial não militar do país importador, podendo incluir responsabilidade conjunta para a execução de um programa específico de produção e para estimular as compras no país importador, inclusive de produção subcontratada.

Assim, embora Verzariu limite o offset ao âmbito comercial, faz a devida extensão da prática às áreas civil e militar, salientando também as vantagens que podem ser adquiridas desses contratos.

Há ainda quem defina o offset como uma das formas que integram o countertrade, que guarda o seguinte conceito:

Compromisso recíproco celebrado a partir de um acordo de compensação, por meio do qual o país ou a empresa exportadora vende bens e serviços ao país ou empresa importadora e concorda em comprar bens desse último, em valor ou percentual referente ao valor do objeto da negociação. (OMB, 1989)

Seguindo essa corrente, Leister (2000, p.81) apresenta a seguinte definição para o offset:

São denominadas offsets as operações de countertrade formalizadas por acordos globais de compra e recompra para a compensação de saldos, que envolvam exportação de mercadorias e bens de alto valor agregado, em geral

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aeronaves, material bélico, transportes ferroviários e produtos de alto conteúdo tecnológico, como imposição dos governos dos países importadores desses bens, de forma a obter um impacto positivo na economia do país importador.

Quanto à abrangência dos termos countertrade e offset, vale a observação de Verzariu (2000, p.5):

As definições sobre as transações com compensação usadas pela indústria ou encontradas na literatura aberta e em publicações governamentais, normalmente referem-se apenas ao acordo de countertrade ou ao acordo de offset. Eles são muitas vezes inconsistentes em definir o formato dessas duas práticas. Por exemplo, em seu relatório para o Congresso, em 1985, o U.S. International Trade Commission, definiu countertrade como um contrato- quadro 10 abrangendo todas as formas e classificações de acordos de compensação. Entretanto, em seu relatório anual para o Congresso, sobre o impacto dos acordos de compensação nas exportações militares dos Estados Unidos, o U. S. Executive Branch usa o termo offset como um acordo quadro que compreende o countertrade como uma forma de acordo de offset que se vincula unicamente à troca recíproca na movimentação de bens e serviços. Nessa última interpretação, o offset envolve, além do countertrade uma gama de práticas de compensação encontradas nos programas de aquisições governamentais. (grifo do autor)

Assim, apesar de se reconhecer que os termos countertrade e offsets são muitas vezes utilizados para descreverem transações negociais similares, deve-se evitar confusões de terminologia entre as duas práticas compensatórias. Desse modo, o entendimento desses dois conceitos que norteam este trabalho muito se aproxima daquele apontado por Verzariu na análise das definições constantes do relatório do Governo dos Estados Unidos sobre o impacto da prática do offset nas exportações militares daquele país, que apresenta o seguinte teor:

10 Segundo LEISTER (2000) contrato-quadro consiste num protocolo onde as partes se comprometem a vender e a comprar mercadorias ou a fornecer serviços, tudo proveniente de seus países de origem num dado período de tempo. É onde estarão fixados os objetivos das partes, bem como o tempo previsto para a consecução de tais objetivos. Trata-se de instrumento único contendo estipulações acerca de todo o negócio a ser realizado, previsões no que respeita aos principais tópicos, e remessa contratos ancilares em quanto as particularidades. Sua utilização não constitui óbice para a finalização do negócio, desde que atendida a vontade das partes e uso de meios previstos para a solução de conflitos. Prevendo a compensação financeira pari passu com a execução do contrato, e tendo como elemento extrínseco a confiança recíproca. É ainda chamado de frame agreement, umbrella agreement, memorandum of understanding, letter of undertaking, etc.

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Countertrade significa estritamente uma troca recíproca de bens e serviços. Já o offset consiste num acordo-quadro de uma gama de práticas de compensação comercial e industrial requerida como condição para compra em qualquer venda comercial de governo a governo.

(VERZARIU, Op. cit. p. 5 – grifo do autor)

Como visto, as definições apresentadas pelos mais diversos especialistas no assunto diferem no grau de especificidade e no enfoque. No entanto, fica claro que a noção de cooperação portencial tem lugar de destaque nos acordos de offset e isso está explícito na maior parte das conceituações encontradas na literatura, podendo também estar subentendido nas definições mais simples, tal como a de Shanson (2004, p.319), para quem, “em seu significado convencional e mais amplo, o offset é a obrigação de o exportador empreender um programa de investimento como condição para ganhar um contrato”.

Diferentes países utilizam o offset como forma de obter compensações de fornecedores estrangeiros quando da aquisição de bens e serviços, na maioria das vezes de alto valor agregado e de tecnologias avançadas de grande efeito multiplicador. Tais compensações visam à obtenção de tecnologias e carga de trabalho para a indústria nacional, com a conseqüente modernização tecnológica de setores-chave da economia.

Em razão disso, é cada vez mais freqüente, por parte das empresas exportadoras, a oferta de compensações em valores maiores que os do bem exportado, como forma de elevar a competitividade. Com isto, hoje é comum compensações que representem mais de 100% do valor do bem que a empresa exportadora pretende vender.

Nesse contexto, é interessante perceber o efeito imediato do offset tanto para o país adquirente como para o país ofertante em vendas internacionais. Por um lado, a exigência de acordos de offsets pelos países interessados em aquisições internacionais de grande vulto pode servir como importante instrumento dinamizador de acesso ao conhecimento, à tecnologia e a capitais. Por outro lado, o oferecimento de offsets, a partir de grandes vendas internacionais, pode servir como instrumento essencial de política comercial para obtenção de acesso a mercados pelos países ofertantes.

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No Brasil, a Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A. (EMBRAER) é um bom exemplo disso, pois acumula experiências tanto da perspectiva de uma beneficiária de offsets, quanto de uma ofertante. 11

Diante de todas estas considerações e tendo em vista as várias definições apresentadas, prevalecerá neste sentido a definição estabelecida pela já referida Portaria nº 764/MD por diversas razões: a) o objetivo do presente trabalho é precipuamente analisar o papel do offset no contexto nacional; b) ao contrário de outras definições, a conceituação brasileira não se restringe à área militar; c) a Portaria abrange as dimensões comercial, industrial e tecnológica; e d) a definição brasileira cuida de enumerar formas de realização do offset, o que facilita sua visualização.

Uma vez definido o offset, cumpre destacar, entre outros, a classificação de tal prática em direto e indireto. Os offsets diretos são oriundos das compensações aplicadas diretamente ao produto transacionado. Ou seja, envolvem acordos diretamente relacionados ao conteúdo do contrato. Já os offsets indiretos advêm dos compromissos do exportador com o país importador, no que diz respeito a bens (commodities, por exemplo) e serviços não relacionados com o produto principal transacionado Tais formas de compensação também são previstas na Portaria nº 764 do Ministério da Defesa:

a) Compensação direta: refere-se aos acordos de compensação que envolvem bens e

serviços diretamente relacionados com o objeto dos contratos de importação; e

b) Compensação indireta: refere-se aos acordos de compensação que envolvem bens e

serviços não diretamente relacionados com o objeto dos contratos de importação.

A UNCITRAL (1993), por sua vez, também faz referência à compensação industrial direta e indireta, apresentando significado bastante similar aos apontados pela referida Portaria, como se pode notar:

a) Compensação industrial direta: quando as partes acordam fornecer reciprocamente

mercadorias relacionadas ao objeto do contrato, tanto do ponto de vista tecnológico como comercial; e

tem experiência com o tema offsets, tanto como beneficiária de esquemas de compensação

comercial, industrial e tecnológica, negociadas pelo Governo Brasileiro, quanto como empresa exportadora, à qual governos de outros países demandam compensações quando das negociações para a venda de seus produtos.” (RZEZINSKI e SERRADOR, 2004, p. 149).

11 “A Embraer (

)

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b) Compensação industrial indireta: refere-se a uma operação em que um determinado organismo público compra mercadorias de alto valor, ou aprova essa compra, exigindo do provedor que efetue compras compensatórias no país comprador ou que se aporte a este um valor econômico em forma de investimentos, de tecnologia ou de assistência em terceiros mercados.

Assim, a partir de tais conceitos, é plenamente viável a celebração de um único acordo de offset que contenha compensação direta e indireta, o que é bastante explorado por diversos países.

Existe ainda a chamada compensação não relacionada, que se refere às transações de compensação que envolvam bens e serviços não relacionados nem com o objeto dos contratos, nem com o setor a que este pertence, mas a outros setores da economia.

Por fim, destaque deve ser dado às formas como o offset se concretiza, o que varia em razão das necessidades das especificidades de cada região.

Segundo o Capitão-de-Fragata da Marinha João Roberto Carneiro (2004) 12 , a aplicação prática do offset está cada vez mais complexa, envolvendo transferência de tecnologia, investimentos diretos em empresas, desenvolvimento de programas conjuntos, co-produção industrial, e diversas modalidades de countertrade, atividades que podem contribuir diretamente para o aprimoramento da base industrial.

Os resultados daí decorrentes dependem da criatividade, capacidade e possibilidades dos países ou das empresas exportadoras, bem como do país importador ou de suas empresas.

O Departamento do Tesouro norte-americano cataloga o offset nas seguintes categorias:

co-produção, licenciamento direto, produção subcontratada, investimento externo e transferência de tecnologia (Leister, 2000).

De outro lado, a Portaria Normativa nº 764/MD, além de abranger estas mesmas modalidades de offset, com pequenas diferenças na nomenclatura, também abrange outras categorias. Relacionam-se, a seguir, as principais modalidades de offset apresentadas pela referida Portaria.

12 CARNEIRO, J.R. Estado-Maior da Armada. Subchefia de Logística e Mobilização. (Comunicação pessoal)

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1.1.1 - Produção sob licença ou produção licenciada

Tal modalidade de offset consiste na reprodução de um componente ou produto que tenha origem no exterior, baseado em um contrato comercial de transferência de informação técnica entre empresas fornecedoras estrangeiras e os fabricantes nacionais.

Verzariu (2000) conceitua a produção sob licença como sendo a produção externa de um produto originado num país exportador, baseado na transferência de informação técnica, a partir de um acordo comercial direto entre um produtor exportador e um governo ou produtor importador.

Tal produção se dá mediante o licenciamento, parcial ou total, de partes e componentes do bem negociado, formalizado diretamente pelas partes contratantes e, geralmente, há transferência de tecnologia.

Como exemplo, pode-se citar a produção licenciada dos helicópteros da empresa francesa Aerospatiale (Societé Nationale Industrielle), adquiridos pelo Exército Brasileiro. Para o cumprimento das obrigações, a Aerospatiale formou um consórcio com as empresas nacionais Helibras (Helicópteros do Brasil S.A.) e Engesa (Engenheiros Especializados S.A.).

1.1.2 – Co-produção

A Portaria nº 764/MD conceitua co-produção nos seguintes termos:

Refere-se à produção realizada no País, baseada em um Acordo entre o Governo Brasileiro e um ou mais governos estrangeiros, que permita ao governo ou empresa estrangeira fornecer informações técnicas para a produção de todo ou parte de um produto originado no exterior.

Em outras palavras, a co-produção diz respeito à produção realizada no país importador, baseada em um acordo entre os governos do país importador e de um ou mais governos exportadores, por meio do qual garante que o governo ou a empresa exportadora forneça

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informações técnicas para a produção, pelo país importador, de todo ou parte de um produto originado no exterior.

Assinale-se que a Portaria nº 764 considera nesta modalidade de offset apenas os acordos de licença intergovernamentais, não incluindo os acordos interempresariais, também chamados joint-ventures, que consistem licenças comerciais celebradas entre duas ou mais empresas privadas.

Leister (2004) afirma que a co-produção, que se dá mediante acordos intergovernamentais, é a forma contratual mais utilizada de offset, ao lado dos acordos interempresariais (as joint ventures). Tais acordos têm como principal objeto a transferência de tecnologia, permitindo ao comprador o acesso à informação técnica para a produção total ou parcial do bem negociado. Esse tipo de acordo normalmente não inclui licença para uso de marca e comercialização, mas implica ação e responsabilidade conjunta do país importador e exportador pela fabricação e/ou comercialização dos bens.

Apesar da aparente semelhança, a co-produção e a produção licenciada são diferentes, porque nesta última há a possibilidade de o país ou empresa exportadora valer-se da utilização da marca no produto licenciado, bem como comercializá-lo. Já na co-produção, esta utilização da marca e comercialização não é possível.

A co-produção pode envolver desde a montagem até a produção de componentes ou partes inteiras do produto no país importador, baseada na informação técnica e na transferência de tecnologia recebida do país vendedor. Esse tipo de compensação apresenta características bastante significativas dentro do universo das compensações, pois muitos países vêem nos acordos de co-produção a oportunidade para desenvolver a indústria local, uma vez que poderá se beneficiar da experiência da empresa fornecedora. Além disso, um outro aspecto positivo, nesse caso, é que o mercado para o produto que será fabricado geralmente já está estabelecido.

Todavia, um aspecto pouco positivo, portanto não atrativo da co-produção, é o de que esta modalidade pode concretizar-se a partir de métodos e técnicas já muito conhecidos, sem grandes inovações, como uma simples fundição de metal, por exemplo, não havendo, portanto, aprendizado tecnológico significativo ou transferência de tecnologias avançadas. Por outro lado, quando se trata de produção que envolve processos de avançada tecnologia, muitos países podem encontrar dificuldades para exigir as compensações, em virtude da

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incapacidade de sua indústria responder aos requisitos necessários para a participação na produção.

De toda sorte, um exemplo de como essa modalidade pode ser proveitosa encontra-se na

compra de 223 aeronaves F-15 da empresa americana McDonnell Douglas pelo Japão. Segundo Silva (2001, p.69) 13 , as quatorze primeiras aeronaves foram produzidas nos EUA. Já

as oito seguintes tiveram sua fabricação por módulo no Japão. Por fim, para a produção das

201 aeronaves restantes, também já fabricadas no Japão, foi transferida à japonesa Mitsubishi

a tecnologia necessária para fabricar material composto plástico e, assim, co-produzir componentes para esses aviões.

Para Silva (Op. cit., p. 70), essa experiência foi significativa para o Japão, pois, como contrapartida à aquisição, o governo japonês obteve transferência de tecnologia e as licenças necessárias para que as aeronaves pudessem ser construídas no país, possibilitando reforçar a base industrial local do setor aeronáutico.

1.1.3 – Produção subcontratada

Trata-se a “produção subcontratada” de alternativa bastante freqüente nos acordos de compensação, por meio da qual a empresa exportadora (com obrigações de offset) contrata uma ou mais empresas do país importador para produzir componentes ou partes do bem negociado.

Assim, nessa modalidade, há a produção, no país importador, do todo ou parte de um produto ou componente originado de um fornecedor estrangeiro.

A subcontratação não envolve, necessariamente, a licença de informações técnicas e, usualmente, é um acordo comercial direto entre o fornecedor estrangeiro e o fabricante nacional.

13 SILVA, João Pedro Taborda da. Utilização de contrapartidas associadas a grandes compras na dinamização da inovação tecnológica: Uma metodologia de estruturação de casos. 2001. 149 f. Dissertação (Mestrado em Engenharia e Gestão de Tecnologia) – Instituto Superior Técnico, Universidade Técnica de Lisboa, Lisboa.

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Nesse caso, geralmente, não há transferência de tecnologia, licenciamento de marca ou autorização para comercialização do produto. A estratégia comum por trás desse tipo de compensação é a redução dos custos na compra, o estímulo à produção no país comprador, visando ao aumento da carga de trabalho, bem como a geração de benefícios a setores industriais em crise.

Cumpre destacar que, mesmo nesse caso, há a oportunidade de os países importadores de tecnologia terem seus trabalhadores diretamente envolvidos na produção, de forma a concretizar-se um processo fundamental de aprendizagem tecnológica, mesmo que de maneira indireta.

1.1.4 - Investimentos

Nos termos do Anexo II da Portaria nº 764/2002, esta modalidade de offset diz respeito aos “investimentos realizados pelo fornecedor estrangeiro, originado de um Acordo de Compensação, na forma de capital para estabelecer ou expandir uma empresa nacional por intermédio de uma joint-venture ou de um investimento direto”.

No que concerne às joint-ventures, ou seja acordos interempresariais, Leister (2000, p.108) chama a atenção para o seguinte fato:

As joint-ventures, também como forma de materialização da transferência de tecnologia, podem apresentar formas negociais e contratuais que as caracterizem como acordos de recompra. Vejamos: a empresa que integrará a joint-venture como aporte de tecnologia transferida; ou garante a venda a terceiros de parte da produção da empresa conjunta, ou, ainda, garante a repartição de reserva de mercado, tudo consistindo em contrapartida.

Não raro as compensações sob a forma de investimentos envolvem também a implementação de P&D (pesquisa e desenvolvimento), realizada em conjunto pelas empresas contratante e contratada. Tais medidas são freqüentemente empregadas para proporcionar instalações industriais para a produção local e, além disso, são muito utilizadas pelos países como forma de diversificar suas economias.

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Como exemplo, a empresa brasileira Helibras tem recebido, ao longo desses anos de contrato de compensação com a Aviação do Exército (AvEx), investimentos de sua controladora, a Eurocopter, expandindo sua capacitação industrial”, como realça Rodrigues (2003, p.29).

1.1.5 – Transferência de tecnologia

Transferência de tecnologia refere-se ao procedimento que ocorre como o resultado de um Acordo de Compensação, que poderá se dar sob as seguintes formas: a) pesquisa e desenvolvimento; b) assistência técnica; c) treinamento; ou d) outras atividades. Tais formas de transferência de tecnologia são frutos de acordos comerciais diretos com os fornecedores estrangeiros, que representem um aumento qualitativo do nível tecnológico do País.

Nesse caso, o pagamento em dinheiro é substituído, no todo ou em parte, pelas formas de compensação previstas nesse item. É freqüente a formação de centro de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico como forma de concretizar a compensação.

Para Rodrigues (2003, p.26), nesse tipo de operação a transferência de tecnologia manifesta-se pela licença de produção, a qual proporciona um máximo de transferência de tecnologia, porque a venda de uma licença para fabricar um produto no país comprador envolve normalmente a transferência do pacote completo de dados técnicos associada ao produto.

Essa modalidade de operação é atraente a um país que já tenha instalações de produção avançadas e queira aumentar sua base tecnológica sem que haja a necessidade de grandes investimentos em P & D para produzir o item.

Um exemplo interessante no Brasil ocorreu com a implementação do programa de aquisição e lançamento dos satélites BRASILSAT A1 e A2, que teve, como parte das

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compensações, a transferência de tecnologia, resultando, inclusive, na instalação do Centro de Tecnologia da Telebrás, em Brasília, custeada pela empresa vendedora. 14

Alguns especialistas advogam que esta parece ser a melhor forma de compensação, a partir da perspectiva da indústria local do país comprador, pois acreditam que, nessa modalidade de compensação ocorre realmente a transferência de tecnologia, uma vez que a empresa nacional participa da concorrência da empresa estrangeira desde o início.

1.1.6 – Countertrade

Em adição às modalidades de compensação definidas anteriormente e constantes da Portaria nº 764/MD, outros tipos de acordos comerciais podem ser exigidos em aquisições internacionais. Os acordos de compensação sob a forma de countertrade podem, por vezes, assemelhar-se, pura e simplesmente, às operações de troca. Todavia, a ausência de pagamentos em moeda não é o suficiente para caracterizar uma operação de countertrade.

Na verdade, countertrade consiste no compromisso recíproco que se celebra a partir de um acordo de compensação, em que o país ou empresa exportadora vende bens e serviços ao país ou empresa importadora e concorda em comprar bens desse último, no valor ou percentual referente ao montante da venda original, ou seja, referente ao valor do objeto da negociação. Esse contrato pode incluir um ou mais tipos de mecanismos, tais como:

a) Troca (Barter): refere-se a uma única transação, limitada sob um único Acordo de Compensação, que especifica a troca de produtos ou serviços selecionados, por outros de valor equivalente.

Nesse caso, há uma troca de mercadorias ou produtos, que substitui o pagamento em dinheiro. No entanto, quando as mercadorias não são de igual valor, a diferença poderá ser saldada com o uso de moeda ou outro valor econômico.

14 Vale acrescentar a relevância desse exemplo, pois se trata de uma das primeiras transações no País envolvendo offset civil. Ver a respeito em MODESTI, Ancelmo. Offset: teoria e prática, in Panorama da prática do Offset no Brasil. 2004.

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A primeira experiência do Brasil com operações envolvendo compensações

concretizou-se sob a forma de barter. As aeronaves Gloster Meteor TF-7 e F-8,

adquiridas pela Força Aérea Brasileira (FAB), na década de 50, foram pagas em valor equivalente por algodão.

b) Buy-Back (ou acordos de recompra): trata-se de um acordo de compensação com o fornecedor estrangeiro para que ele aceite como pagamento total ou parcial produtos derivados do produto originalmente importado.

Nessa hipótese, a empresa exportadora fornece um bem ou equipamento e compromete-se a adquirir produtos ou mercadorias fabricados a partir desse bem, objeto do contrato. Normalmente, a empresa exportadora transfere a tecnologia necessária, proporciona capacitação do pessoal e, algumas vezes, até fornece

componentes ou material ao país importador, os quais serão utilizados na produção

das mercadorias.

Segundo Leister (2000), essa modalidade de compensação representa cerca de 9%

das operações de countertrade, sendo esta uma operação de fácil caracterização, mas

de difícil implementação: é a forma amplamente utilizada para a venda inicial de

instalações para um complexo industrial completo, de alto custo, cujo pagamento será efetuado em mercadorias a serem produzidas no próprio complexo industrial, após sua completa instalação e entrada em funcionamento.

Esse tipo de operação apresenta-se, muitas vezes, como uma alternativa de difícil implementação para os países exportadores de tecnologia, uma vez que o pagamento

por parte do país importador dar-se-á por meio dos bens produzidos com a utilização

do produto adquirido. O problema para os países exportadores reside no fato de que

pode haver um grande intervalo de anos entre a exportação do produto e o recebimento do pagamento, após o início da produção.

Já para os países importadores, esse tipo de operação os permite minimizar o impacto da aquisição no balanço de pagamentos, considerando a forma e o tempo que se leva para o início do pagamento, por meio dos bens produzidos. Um outro aspecto positivo para esses países reside no fato de que, pagando com produtos, o país importador atenua uma dificuldade inicial relacionada à escala de produção. Além disso, a empresa responsável pela fabricação do bem adquire experiência

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internacional para ter acesso ao mercado global e tem a chance de desenvolver uma parceria internacional de longo prazo com a empresa exportadora fornecedora do produto objeto do primeiro contrato.

c) Contra-Compra (Counter-Purchase): constitui-se em um acordo com o fornecedor estrangeiro para que ele mesmo compre, ou consiga um comprador para um determinado valor em produtos de fabricante nacional (normalmente estabelecido como uma percentagem do valor da aquisição), durante um período determinado. Em outras palavras, o exportador aceita como pagamento total ou parcial produtos não relacionados com o produto original exportado, o que difere dos acordos de recompra.

As obrigações nesse tipo de compensação normalmente envolvem, de um lado, um órgão estatal, e de outro, empresas do setor privado. Esse tipo de operação admite o envolvimento de terceiros e pode ser efetuada pela empresa fornecedora, por alguma outra empresa designada pela fornecedora ou pelo país da empresa fornecedora. Desse modo, a obrigação de adquirir produtos do país importador pode ser cumprida, por exemplo, por um terceiro país.

Essa é uma das formas mais comuns de compensação. Diferencia-se da subcontratação, pelo fato de que o bem ou produto objeto da primeira compra não é utilizado para a manufatura de produtos ou mercadorias a serem comprados pela empresa fornecedora no cumprimento de suas obrigações de offset. Uma importante característica é que todas as operações de compra e venda são pagas em moedas.

Esse tipo de compensação ocorreu no Brasil, por exemplo, quando da aquisição de aeronaves americanas MD-11 pela Varig, ocasião em que houve um acordo de contra-compra de 10% do montante do valor da aquisição.

Tecidas estas breves considerações acerca do conceito de offset e as diversas modalidades utilizadas pelos países para a sua concretização, cabe um breve exame dos fatos históricos que deram origem ao offset, e que também auxiliam à compreensão da forma como tal prática é vista no mundo. Em seguida, far-se-á também uma incursão histórica nos fatos mais relevantes a respeito do offset no Brasil.

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1.2 – HISTÓRICO

1.2.1 – Origem e Evolução do Offset no Mundo

Com relação a sua origem, a prática de offset remonta aos anos 40 do século XX. Naquela época, os Estados Unidos encorajaram alguns tipos de countertrade e trocaram produtos agrícolas por minerais estratégicos e serviços. Essas transações foram amparadas pelo Comodity Credit Cooperation Act, de 1949, que foi o instrumento legal estabelecido pelo governo americano para a realização dessas ações.

Segundo Modesti (2004), o offset foi criado em 1944, em Bretton Woods, na mesma ocasião em que surgiram o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Assim, deduz- se que a idéia inicial do offset teria origem em uma reunião dos países aliados que, na época, buscavam recursos financeiros e arcabouço legal para o restabelecimento da ordem mundial no pós-querra e na reconstrução da Europa e do Japão.

Em outras palavras, a utilização do offset pelos EUA, sob a forma de countertrade, de bens de alto valor agregado foi necessária durante o processo de reconstrução da Europa e do Japão. Além disso, a referida prática permitiu que se alcançassem resultados importantes que cooperaram para o fortalecimento da capacidade econômica, industrial e de defesa não só dos Estados Unidos, como também de seus aliados.

Baptista (In LEISTER, 2000) 15 , no entanto, credita a invenção do countertrade a Hjalmar Schachst, então Ministro das Finanças da Alemanha de Hitler. Buscando recuperar-se dos resultados da Primeira Grande Guerra, a Alemanha em crise encontrava-se numa armadilha econômica. Fabricava alguns produtos industriais, mas necessitava de matérias- primas para produzir e exportar e assim, obter divisas, ao mesmo tempo em que ampliava ou, ao menos procurava manter o mesmo nível de emprego. Assim, este era o ciclo vicioso em que o país se encontrava: sem divisas, a Alemanha não tinha como obter matérias-primas; sem elas, inviabilizava-se a produção, sem a qual esvaziava as ofertas de exportação pelo país.

15 BAPTISTA, Luiz Olavo. In “Aspectos Jurídicos do Countertrade”. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 344p.,

2000

38

À época, a Alemanha tinha como principais fornecedores e clientes os países do

arruinado Império Austro-Húngaro, que precisavam das manufaturas alemãs, mas que também atravessavam crises monetárias. A solução então encontrada para a crise generalizada daria origem à primeira forma de compensação.

A saída encontrada conduziu a um sofisticado programa, denominado Kompensation

Gegenseitigkeitsgechäfte (negócios de reciprocidade), correspondente a trocas de manufaturados por matérias-primas, com retorno parcial em divisas, quando possível. Esse seria o ponto de partida das operações envolvendo compensações naquele país.

Nesse ponto, vale salientar que, na América Latina, o problema de escassez de divisas era semelhante ao vivido pela Alemanha, embora decorrente de causas diferentes. Nesse contexto, foram estabelecidos acordos de compensação no âmbito da Associação Latino- Americana de Integração (ALADI), com aspectos semelhantes à forma utilizada pela Alemanha e que, depois, teriam sido repetidos por outros países europeus.

Segundo Baptista (op. cit., p.10), o maior obstáculo enfrentado pela América Latina no que se refere aos acordos de compensação foi a dificuldade de informação, e nesse sentido o autor afirma que “os países da região não estabeleceram, ainda, o nível de comunicação e de conhecimentos recíprocos que permitiria a esse comércio desenvolver-se”.

De toda sorte, não obstante a incerteza quanto à data ou o local exato de sua origem no mundo, pode-se afirmar que o offset tornou-se possível a partir de interesses políticos, com o propósito de arregimentar novos aliados e consolidar hegemonias, e ainda de interesses econômicos, com vistas à conquista de novos mercados, à manutenção e expansão dos já existentes e ao equilíbrio dos balanços de pagamentos. E tais interesses concretizaram-se na forma de cooperação entre os países.

No decorrer de décadas, ainda que mantida a idéia original, os acordos de cooperação modificaram-se, evoluíram e hoje se manifestam sob as mais variadas formas, dentre as quais se destaca o offset, instrumento desenvolvido a partir de necessidades e interesses específicos e que hoje se alicerça na busca de reciprocidade e proporcionalidade.

Portanto, além de sua origem, importa perceber também o contexto em que desponta a prática de compensação. A partir de um enfoque histórico, é possível atestar que o seu

39

surgimento decorre de interesses econômicos e políticos, não importando a que versão se credite tal inventividade.

O certo é que tal prática obteve notável impulso com o início da Guerra Fria, época em

que o mundo estava dividido em blocos, havendo a consolidação do então modelo bipolar. Os países mais fortes utilizavam-se de tratados, acordos, financiamentos, concessão de créditos e até exportação de armas para a conquista de novas áreas de influência. Outras nações, por seu turno, utilizavam-se desses acordos como alternativa para sobreviverem às restrições econômicas advindas desse período.

A União Soviética, por exemplo, reagindo ao modelo ocidental que se fortalecia, passou

a oferecer ajuda econômica e militar aos países potencialmente aliados do Terceiro Mundo, como forma de aumentar sua área de influência. Nesse sentido, em 1953, firmou um acordo comercial bilateral com a Índia e, em seguida, o “ouro de Moscou” 16 socorreu diversos países como Egíto, Síria, Iraque, Afeganistão, Iêmen do Norte, Gana, Mali, Guiné, Cuba e Vietnã do Norte.

Os Estados Unidos, por outro lado, empenhavam-se na reconstrução da Europa e do Japão, por meio do Plano Marshall. Segundo Modesti (2002) 17 , entre 1950 e 1973, os Estados Unidos trocaram aproximadamente US$ 6,65 bilhões em excedentes agrícolas com os países aliados, havendo os japoneses trocado bens e serviços por petróleo.

Nesse período, a co-produção era a forma de compensação mais empregada no mundo. Tal mecanismo também viria a ser utilizado pelos países do Leste Europeu na década de 60, a partir de uma estratégia que buscava principalmente atenuar seus déficits comerciais.

Num primeiro momento, compreendido entre as décadas de 40 e 50, tanto nos diversos países europeus, como no Japão, as operações de offset ligadas à indústria foram realizadas principalmente sob a forma de produção sob licença e co-produção de aeronaves militares norte-americanas, assim como de partes e componentes de aeronaves, mísseis e outros sistemas bélicos. Importante sublinhar que as operações de offset caracterizavam-se, à época,

16 Expressão normalmente vinculada ao apoio financeiro dispensado pela ex-URSS aos países aliados e parceiros comerciais.

17 MODESTI, Ancelmo. Offset – Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica da Aeronáutica - Curso de Negociação de Contratos Internacionais e Acordos de Compensação da Marinha do Brasil, Escola de Guerra Naval, Marinha do Brasil. 2002. Apostila.

40

por pouca transferência de tecnologia. A maior parte das compensações consistia na fabricação e montagem de componentes metálicos e equipamentos mais simples.

Tais características, contudo, mudaram no decorrer da década de 50, período em que houve uma considerável evolução e incremento das operações de offset. Logo no começo dessa década, o Governo dos EUA aprovou o Defense Production Act, de 1950, cuja finalidade era controlar os pedidos de exportação de materiais de defesa das empresas daquele país e, conseqüentemente, manter o controle sobre os acordos de offset.

Na década de 60, a prática do offset expandiu-se em razão da estratégia de alguns países compradores de tecnologias interessadas em criar uma base industrial de defesa. Ao adquirir novas tecnologias e técnicas modernas de gerenciamento, tais países puderam atenuar os problemas de balança de pagamentos.

Nesse período, a citada prática foi crescentemente utilizada tanto pela União Soviética como pelos Estados Unidos, como forma de consolidação de sua área de influência sobre outros países. De fato, o offset possibilitou a esses países ampliar seu poder estratégico, ao gerar novos importantes pontos de apoio. No Ocidente, por exemplo, os EUA conseguiram criar grande dependência nos países beneficiários dos acordos de seus produtos militares.

Se por um lado os países compradores viam no offset um importante instrumento capaz de apoiar a criação de uma base industrial nacional de defesa ou a oportunidade de adquirir tecnologias e equilibrar suas balanças de pagamentos, de outro lado, nos Estados Unidos, crescia uma preocupação do governo com a crescente demanda de tecnologias às empresas americanas por meio de solicitações de acordos de offset. Dessa forma, o país, por intermédio de seu Departamento de Defesa (DoD), passou a controlar as solicitações de offset na área de compras militares.

Nos anos 70, o aumento do preço do petróleo, resultante de ação coordenada pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) gerou um aumento extraordinário nos gastos dos países importadores desse produto, refletindo negativamente nos seus balanços de pagamentos. Tal situação provocou um aumento significativo das solicitações de offset, pois em virtude do aumento abusivo de suas despesas com petróleo, os países importadores, ficaram mais sensíveis a quaisquer outros gastos.

41

A solicitação de offset, diante dessa conjuntura de crise, apresentou-se como importante instrumento para a obtenção de moeda forte, geração de empregos e até obtenção de novas tecnologias. Os membros da OPEP, por sua vez, também lançaram mão desse instrumento no início dos anos 80, quando baixaram os preços do petróleo, o que provocou uma queda nas receitas desses países 18 .

No decorrer dos anos 70 e 80, acordos mais complexos de offset começaram a ser negociados, não se restringindo apenas à esfera militar, sendo também implementados na esfera civil: na indústria de aviação civil, na indústria nuclear, em aquisições de grãos, de maquinaria e equipamentos pesados, caracterizados por transações de centenas de milhões de dólares.

Como exemplo desses acordos, citem-se os programas de co-produção de origem civil, utilizados por indústrias do Canadá e da Itália, com vistas à produção de partes e componentes de aeronaves DC-9 e DC-10, da empresa Douglas Company dos EUA, em contrapartida à compra de aeronaves por empresas de transporte aéreo daqueles países.

Com o fim da Guerra Fria, as alianças políticas, que até então eram, entre outros aspectos, decorrentes do medo, passaram a se pautar por interesses econômicos. Sobressaíram, nesse cenário, as perspectivas multilaterais e regionais (LEISTER, 2000).

Nesse período, portanto, verificou-se um crescimento da demanda por acordos de offset. Esse cenário refere-se não só ao número de negócios envolvendo acordos de compensação, como também à complexidade desses acordos, tanto na área de defesa como na área civil. De fato, nesse período, um número crescente de países passou a incluir em suas aquisições, solicitações de alguma compensação, em formatos e modelos cada vez mais complexos.

O reflexo da bipolarização mundial nos acordos de offset foi substituído por uma multipolarização, como decorrência das mudanças no contexto mundial. O bloco soviético, por outro lado, vivia um ambiente extremamente difícil nesse período, particularmente pela incapacidade de o modelo econômico ali adotado atender às demandas por bens de produção e

18 Leister (2000) enumera uma série de razões que, aliadas às ocorrências desestabilizadoras verificadas na década de setenta, levaram uma ampla gama de países a se utilizar da prática do offset para o equilíbrio de suas contas externas. Com efeito, nesta década verificou-se um incremento do offset, “que passou a ser praticado (com maior intensidade) por países de renda média e baixa e pelos países produtores de petróleo, atribuído esse incremento às sucessivas crises do petróleo e da dívida”. Ainda segundo a autora, nesse período a prática do offset permitiu contornar a crise ocasionada pela necessidade de importação de petróleo enquanto fonte de energia e escapar aos requerimentos da OPEP” (LEISTER, 2000, p.57-58).

42

consumo. A economia estagnou-se e o bloco assistiu ao declínio da sua capacidade produtiva e à perda de competitividade dos seus produtos.

Essa situação conduziu os países que compunham o bloco socialista a buscarem a cooperação econômica com outros países, estimulados a realizarem práticas ancoradas em operações comercias não tradicionais.

Em todo mundo, nessa época, cresceu o interesse pela aplicação de acordos de offset nas negociações internacionais. O quadro 1.1, permite observar que muitos países, especialmente aqueles alinhados à União Soviética, não ficaram imunes a essa onda crescente de adesão à prática do offset. Como se pode observar, aproximadamente 41% dos países listados apresentavam uma freqüência média (2 a 4% de seu comércio internacional) de utilização de offset nas suas transações internacionais; 35% utilizavam esse mecanismo com uma freqüência acima da média, enquanto a minoria, 24%, utilizavam-se de tal instrumento em uma freqüência abaixo da média.

É possível atestar que aproximadamente 41% dos países relacionados no quadro 1.1

ofereciam assistência governamental para a prática do offset. Em 33% do total, as operações de offset contavam com incentivos governamentais. E, embora 8% dos países não apresentassem qualquer política relacionada à prática de compensação, nos 18% restantes tal prática já era obrigatória naquele período (1983 a 1986).

O offset é normalmente influenciado por alguma forma de interferência governamental.

Na verdade, o governo desempenha um papel essencial na prática de offset, atuando como negociador ou facilitador dos negócios e também, atuando na posição de comprador ou vendedor de produtos que darão origem a um acordo de compensação.

Infere-se, ainda, da análise do quadro 1.1, que a prática de compensações no comércio internacional mostrou-se útil a vários países, e diversas foram as razões que os levaram a adotar a utilização de offset, tais como problemas com pagamentos externos ou a promoção de exportação de commodities e de produtos manufaturados, ou ainda o estabelecimento de cooperação industrial ou de relações bilaterais especiais.

43

QUADRO 1.1 – Prática de offset em diversos países (1983 a 1986) (1/2)

PAÍS

FREQÛÊNCIA

POLÍTICA

MOTIVO

África do Sul

acima da média

assistência governamental

exportação de commodities; relações bilaterais especiais

Albânia

acima da média

offset obrigatório

problemas com pagamentos externos; cooperação industrial

Alemanha Oriental

acima da média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados

Algéria

acima da média

incentivos para o offset

exportação de commodities; problemas com pagamentos externos; cooperação industrial

Arábia Saudita

abaixo da média

assistência governamental

exportação de commodities (petróleo)

Argentina

abaixo da média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; problemas com pagamentos externos

Brasil

acima da média

incentivos para o offset

problemas com pagamentos externos; exportação de produtos manufaturados

Bulgária

acima da média

offset obrigatório

cooperação industrial

Canadá

abaixo da média

nenhuma política

exportação de produtos manufaturados

Chile

abaixo da média

nenhuma política

problemas com pagamentos externos

China

média

incentivos para o offset

problemas com pagamentos externos; cooperação industrial

Colômbia

abaixo da média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities

Coréia

abaixo da média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados

Costa Rica

média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities

Egito

média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; problemas com pagamentos externos

Equador

média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities problemas com pagamentos externos

Estados Unidos

abaixo da média

nenhuma política

relações bilaterais especiais

Filipinas

acima da média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; problemas com pagamentos externos

Honduras

média

nenhuma política

exportação de commodities; exportação de produtos manufaturados

Hungria

média

assistência governamental

cooperação industrial; exportação de produtos manufaturados

Índia

Acima da média

incentivos para o offset

cooperação industrial; problemas com pagamentos externos

Indonésia

Acima da média

offset obrigatório

exportação de produtos manufaturados; problemas com pagamentos externos

Irã

Acima da média

offset obrigatório

exportação de commodities; problemas com pagamentos externos

Iraque

Acima da média

offset obrigatório

exportação de commodities; problemas com pagamentos externos

44

QUADRO 1.1 – Prática de offset em diversos países (1983 a 1986) (2/2)

PAÍS

FREQÛÊNCIA

POLÍTICA

MOTIVO

Israel

Média

offset obrigatório

exportação de produtos manufaturados

Iugoslávia

Média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; cooperação industrial

Jamaica

Média

assistência governamental

exportação de commodities (bauxita)

Japão

abaixo da média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados

Jordânia

Acima da média

incentivos para o offset

exportação de commodities (fosfato)

Malásia

Média

offset obrigatório

cooperação industrial; exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities

Marrocos

Média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados

México

média

assistência governamental

problemas com pagamentos externos; relações bilaterais especiais

Nigéria

acima da média

offset obrigatório

exportação de commodities (petróleo)

Nova Zelândia

média

assistência governamental

exportação de commodities (carne)

Paquistão

acima da média

assistência governamental

exportação de commodities; problemas com pagamentos externos

Peru

acima da média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; relações bilaterais especiais

Polônia

acima da média

incentivos para o offset

problemas com pagamentos externos; cooperação industrial

Rep. Dominicana

média

assistência governamental

exportação de commodities; cooperação industrial

Romênia

acima da média

offset obrigatório

problemas com pagamentos externos; cooperação industrial

Tailândia

abaixo da média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities

Tanzânia

média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; cooperação industrial; problemas com pagamentos externos

Tchecoslováquia

média

incentivos para o offset

exportação de produtos manufaturados; cooperação industrial

Tunísia

média

assistência governamental

exportação de commodities; cooperação industrial

Turquia

média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados

União Soviética

média

incentivos para o offset

cooperação industrial; exportação de produtos manufaturados

Uruguai

abaixo da média

assistência governamental

exportação de commodities; cooperação industrial

Venezuela

abaixo da média

assistência governamental

exportação de produtos manufaturados; exportação de commodities (petróleo)

Zâmbia

média

assistência governamental

problemas com pagamentos externos; exportação de commodities

Zimbabwe

abaixo da média

incentivos para o offset

exportação de commodities; exportação de produtos manufaturados

FONTE: Adaptado pelo autor de KOSTECKI, Michel. “Should One Countertrade?”. Journal of World Trade Law, nº21, 1987. (In LEISTER, 2000). (grifo do autor)

45

De fato, a utilização de compensações nas transações amenizava alguns problemas de ordem econômica, como a falta de moeda, o que gerava a necessidade de se economizar divisas para, por exemplo, efetivar o pagamento de dívidas; a desvalorização da moeda em curso, ocasionada por graves processos inflacionários; a falta de credibilidade e aceitação de determinada moeda no mercado internacional; e a facilidade comparativa do uso de mercadoria como moeda.

Na década de 1980-90, a maioria dos países em desenvolvimento sofreu com a crise dos balanços de pagamentos. Com os meios de pagamentos comprometidos e sem poupança interna ou externa, as diversas economias potencialmente consumidoras viram-se obrigadas a buscar soluções alternativas para o pagamento de suas necessárias importações, ao mesmo tempo em que – raras exceções - buscavam o desenvolvimento e a implementação de novas tecnologias, em geral, visando a substituição de importações.

Embora o quadro 1.1 não apresente informações sobre importantes países europeus, a tabela 1.1 evidencia que neste período estes usufruíram intensamente da prática do offset nas suas transações internacionais, especialmente com os Estados Unidos, ao menos em relação a equipamentos militares.

A tabela 1.1 demonstra que os países europeus são os destinatários mais significativos da exportação americana e, da mesma forma, são responsáveis por um maior impacto na indústria dos EUA, causado pelas exigências de offset.

Todavia, diante desse quadro, pode-se compreender porque começaram a surgir restrições, por parte da indústria de defesa americana e, principalmente do governo americano, em relação às exigências de offset nas negociações de compra e venda de grande vulto. Os Estados Unidos, na posição de um país com elevado potencial exportador e com uma indústria em geral detentora de tecnologias de ponta, sofreu o impacto constante das exigências de offset.

46

TABELA 1.1 - Valor dos contratos de vendas de exportações militares das empresas americanas e obrigações de offset associadas - 1980/1987 (em milhões de dólares)

     

offset/ valor

País

Valor das exportações

Valor do offset

exportação

(%)

Suécia

381,7

663,3

173,8

Espanha

2.151,3

2.851,1

132,5

Inglaterra

1.800,8

1.896,5

105,3

Bélgica

389,1

336,3

86,4

Canadá

3.874,1

3.024,2

78,1

Suíça

370,9

248,5

67,0

Holanda

820,7

512,4

62,4

RFA*

1.328,8

792,3

59,6

Turquia

2.701,7

1.583,1

58,6

Grupo OTAN**

667,4

320,4

48,0

Coréia

1.055,8

488,0

46,2

GPE***

5.219,0

2.209,9

42,3

Grécia

841,1

330,9

39,3

Austrália

3.393,5

1.271,4

37,5

Singapura

511,5

153,1

29,9

Egito

383,0

87,8

22,9

Israel

6.083,7

1.384,2

22,8

Outros****

2.842,8

1.775,7

62,5

Total

34.816,9

19.929,1

57,2

Fonte: Adaptado pelo autor de Office of the Management and Budget, Executive Office of the President of the United States of America. NOTAS:

*República Federal da Alemanha **Organização do Tratado do Atlântico Norte ***GPE: Grupo de Participação Européia. **** Dinamarca, França, Indonésia, Itália, Luxemburgo, Nova Zelândia, Noruega, República Popular da China, Filipinas, Arábia Saudita e Iugoslávia.

Leister (2000, p. 36) acredita ainda que os Estados Unidos adotaram tal postura restritiva em relação à prática de offset em virtude do seguinte fator:

As transformações verificadas no final da década de oitenta na Europa

Ocidental – expansão econômica, reunificação alemã e queda do regime

socialista na Europa central e oriental – conduziram à assinatura do Tratado

sobre a União Européia e da criação do Espaço Econômico Europeu ( ),

tornando a Comunidade Européia representativa de cerca de 47% do

comércio mundial.

Em decorrência, Leister (Op. cit. p. 36) conclui que, “com a formação de novos blocos com poder econômico, foi abalada a hegemonia comercial dos Estados Unidos tendo, também

47

como efeito, a disseminação de práticas comerciais não tradicionais”. Dentre estas práticas, destacou-se o offset, renegado pelos Estados Unidos a partir dessa nova conjuntura mundial.

A partir dessa filosofia restritiva em relação ao offset, os EUA editaram uma norma para o ano fiscal de 1989, denominada National Defense Authorization Act, que obrigava as empresas a notificarem o Secretário de Defesa acerca de todos os seus contratos de venda que previssem compensações nas transações cujo valor fosse igual ou superior a 50 milhões de dólares.

No início da década de 90, quando a prática de compensação passou a ser explicitamente combatida pelos Estados Unidos, o governo americano ampliou a obrigação de notificação das empresas em relação aos contratos de venda, com valor a partir de cinco milhões de dólares.

Diante dessa situação, o Governo americano criou, no âmbito do Department of Commerce, o então Bureau of Export Administration (BXA), que em 2002 passou a se chamar Bureau of Industry and Security (BIS), com o propósito de avaliar e acompanhar as implicações da prática de offset para a indústria de defesa do país.

Modesti (2004) explica que, em 1992, ao revisar e atualizar sua política de offset, o Governo dos Estados Unidos acabou por determinar, dentre outros aspectos, que nenhuma agência governamental devesse participar ou concordar com empresas americanas em suas vendas de bens e serviços de defesa para empresas estrangeiras que apresentassem os acordos de offset como condição para a compra. Em tal política, os EUA declararam que os recursos do Governo não seriam aproveitados para financiar offsets de forma a garantir as transações, exceto se estas estivessem de acordo com as políticas e procedimentos já existentes, agindo, assim, de forma muito mais restritiva às compensações na forma de transferência de tecnologia.

O Governo americano entendia que tais contratos com previsão de compensações poderiam afetar a segurança nacional 19 . Para os EUA, a prática de offset seria antiética, podendo causar distorção de mercado, elevando o custo do produto negociado e afetando, de forma inadequada, o processo de tomada de decisão.

19 A idéia de segurança nacional aqui apresentada transcende à questão simplesmente bélica e militar e abrange, dentre outras, a questão de defesa dos interesses econômicos e do bem estar daquele país.

48

Essa perspectiva levou o Departamento de Defesa americano a adotar uma série de outras medidas visando a controlar e restringir a prática de offset. Dentre elas, houve medidas que procuraram encorajar a cooperação na área de defesa com a Organização do Tratado do Atlântico Norte - OTAN. A Organização chegou a propor, no início dos anos noventa, um código de conduta para transações de armamentos envolvendo compensações, embora não tenha sido implementado.

Constata-se, pois, que, se num primeiro momento, a cooperação entre os países aliados foi conveniente aos EUA, num segundo momento, os resultados dessa ação lhes trouxeram alguns incômodos. Isso porque a cooperação entre os países aliados promoveu o desenvolvimento da indústria de defesa européia e permitiu que esta se tornasse forte e tecnologicamente avançada, podendo então competir com a própria indústria americana.

O novo cenário que surgiu a partir dos anos 90 apresentou diversos fatores importantes

que levaram os países a buscarem negociações de compensações mais complexas, envolvendo

offsets diretos, indiretos e não-relacionados.

Dentre esses fatores, destacam-se:

a) o aumento da concorrência entre os Estados Unidos e a Europa, além do fato de novos países terem ganho mais espaço no mercado de defesa internacional;

b) a redução no mercado de defesa, com o fim da Guerra Fria, levando os países a utilizarem o offset em áreas civis; e

c) a inserção, na política nacional de vários países, das práticas de compensação, visando, dentre outros objetivos, ao atendimento de suas necessidades comerciais, industriais e tecnológicas internas.

A indústria européia, diante desse cenário, passou a representar uma ameaça à indústria

americana em termos comercias, tanto pela geração de capacidade industrial para competir com aquele país, como por ter a Europa adotado uma postura de grande ofertante de compensações aos países compradores, como um instrumento competitivo, o que forçou os EUA a também oferecer compensações. E, por fim, pelo fato de a Europa figurar também como freqüente demandante de acordos de offset, principalmente em aquisições de produtos e serviços de empresas americanas.

49

Para ilustrar o cenário descrito, segundo dados do Departamento de Comércio dos Estados Unidos 20 , no período compreendido entre 1993 e 2000, aproximadamente 2/3 dos acordos de offsets das empresas americanas, em sua grande maioria da área de defesa, foram firmados com países europeus, responsáveis por 42% dos contratos de exportação. Enquanto isso, o resto do mundo, apesar de ser responsável por 58% dos contratos de exportação dos EUA, foram contemplados com apenas 1/3 dos acordos de offset (ver a tabela 1.2):

Tabela 1.2 – Offsets recebidos das empresas americanas, por região (1993-2000)

   

Offsets

Média de offset recebida por país* (US$ milhões)

Região

Número de países por região na amostra

recebidos

(US$ milhões)

(1) Europa

20

12,784

639,2

(2) Ásia e Oceania

08

2,441

305,1

(3) Oriente Médio e África

07

2,310

330,0

(4) América do Norte e Sul**

02

459

229,5

Total

37

17,994

486,3

Fonte: US Department of Commerce (in RZEZINSKI e SERRADOR, 2004). NOTAS:*Média recebida por países em cada uma das regiões indicadas ** Canadá e Brasil

Como se pode observar, os valores dos acordos e dos percentuais de offsets negociados com os Estados Unidos variaram entre os diversos países e regiões. Ressalte-se, ainda, que, de acordo com a tabela 1.2, o Brasil, juntamente com o Canadá teriam alcançado um montante de US$ 459 milhões entre 1993 e 2000. 21

Os países europeus obtiveram no período considerado, acordos de offset cujos montantes negociados atingiram uma média de 100% do valor dos contratos de compra, contra a média de 64% alcançada por países não europeus 22 . E, embora o valor dos contratos de exportação para esses países seja superior aos dos países europeus, naquele continente

20 Sixth Report: Offsets in Defense Trade – Bureau of Industry and Security – BIS – U.S. Department of Commerce, 2002. Este documento representa uma das principais fontes de informação pública disponível relativa à prática de offset no mundo.

21 Cumpre considerar, contudo, que existem distorções e até mesmo erros nos dados divulgados pelo US Department of Commerce, pois, no caso da região 4, o Canadá foi responsável por US$ 428 milhões do total de US$ 459 milhões, enquanto o Brasil representa apenas US$ 31 milhões do valor total. Essas distorções também ocorrem nos outros grupos (RZEZINSKI e SERRADOR, 2004).

22 Sixth Report: Offsets in Defense Trade – Bureau of Industry and Security – BIS – U.S. Department of Commerce, 2002.

50

causou maior impacto no volume de exportações dos EUA justamente por causa do alto

percentual de offset alcançado nas suas negociações. Por essa razão, a tabela 1.2 permite

observar uma maior concentração da prática do offset na Europa.

A tabela 1.3 demonstra que a prática da compensação esteve concentrada em poucos

países, que representaram os principais receptores de offset das empresas americanas na área

de defesa.

Tabela 1.3 – Países que mais receberam offsets de empresas de defesa dos EUA

(1993-2000)

País

Montante Recebido (US$ milhões)

Média Anual

(US$ milhões)

Reino Unido

3,256

407

Finlândia

3,216

402

Israel

1,533

194

Suiça

1,148

143

Holanda

1,089

136

Coréia do Sul

973

121

Espanha

801

100

Fonte: DoC/Inteli. Aero Brief, Boletim Informativo Inteli/PeMa, nº 3, set/out 2003.

Em outras palavras, desde 1993 as empresas de defesa americanas já realizaram

US$17,993 milhões no cumprimento das suas obrigações de offset. A partir de 1998, segundo

o relatório do Departamento de Comércio dos Estados Unidos (Aero Brief, 2003) 23 , tais

empresas fecharam contratos prevendo obrigações de offset com os países importadores, na

ordem de US$ 1,800 milhões. Tal montante subiu para US$ 3,900 milhões em 1999 e, em

2000, para US$ 5,100 milhões. Em decorrência, a exigência de compensação pelos países

receptores de offset de empresas americanas correspondeu, em média, a 56,7% em 1998,

82,7% em 1999 e 89,7% em 2000.

Os números acima apresentados respaldaram, já no final do século XX, a adoção de

uma postura anti-offset por parte dos EUA, o que explica o Governo americano ter editado,

em 1999, o Defense Offset Disclosure Act, que prevê o estreito acompanhamento, por parte do

Departamento de Estado, de toda e qualquer transação de empresas americanas que envolvam

compensações.

23 Aero Brief: Boletim Informativo Inteli/PeMa, nº 3, set/out 2003.

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Por outro lado, esses números, ainda que concentrados na área de defesa, refletem uma tendência cada vez maior na utilização do offset nas grandes transações internacionais e demonstram quão estratégico pode ser esse instrumento, visto que muitas dessas negociações poderiam não ter sido efetivadas caso as empresas americanas não concordassem em oferecer compensações à empresa ou ao país comprador.

A respeito da visão e da postura americana adotada frente à prática do offset, consta do

relatório do Bureau of Industry and Security do U.S. Department of Commerce (BIS. 2000,

p.4) a seguinte afirmação:

No contexto de uma indústria e mercado de defesa globalizado, offsets são um instrumento competitivo vital para o sucesso. Uma mudança primária para o Governo dos EUA e a indústria de defesa norte-americana é encontrar uma solução que reduza os efeitos negativos dos offsets associados com as aquisições de defesa, enquanto mantêm ou aumentam a competitividade nesse setor industrial crítico. (grifo do autor)

Assim é que a prática do offset chega aos dias atuais, como uma realidade no comércio internacional e, em alguns casos, sendo a única alternativa para a realização da venda ou para justificar uma compra. É tanto que hoje um número crescente de países solicita alguma forma de offset em suas aquisições externas, exigindo valores correspondentes a 100% do valor do contrato de aquisição ou, as vezes, acima desse percentual.

Há também países que se valem de uma abordagem formal do offset, por meio de leis que exigem explicitamente a sua prática em aquisições internacionais, ao passo que outros, de maneira informal, fazem do offset um item desejável ou um pré-requisito nas aquisições externas, sem, contudo, implementar uma regulação formal.

O cenário mundial aponta para uma tendência maior da presença do offset em acordos

cada vez mais complexos e sofisticados. Consideradas as características e as especificidades de cada país e respeitadas as proporções, aqueles países que possuírem as informações necessárias e estiverem preparados e organizados para as utilizarem ativamente na direção de

seu desenvolvimento tecnológico poderão ter maiores benefícios.

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1.2.1 – Origem e evolução do offset no Brasil

Partindo-se da ótica sob a qual está ancorada a prática do offset no mundo, o parco entendimento e a pouca atenção dada ao tema no Brasil, pode causar surpresa o fato de se considerar que a primeira operação de offset do País aconteceu no início dos anos 50.

Essa primeira experiência ocorreu sob a forma de troca (ou barter). A Força Aérea Brasileira (FAB), quando da aquisição das aeronaves Gloster Meteor TF-7 e F-8 da Inglaterra, exigiu, como compensação, a troca, em valor equivalente, dessas aeronaves por algodão.

Assim, o Brasil poderia ter se beneficiado do fato de ter conhecido a prática do offset relativamente cedo e também da sua condição de grande importador de bens intensivos em capital e tecnologia. Contudo, isso não ocorreu.

De fato, o País deixou de aplicar cláusulas de compensação em várias situações que seriam possíveis, especialmente com países com os quais negociou e que, provavelmente, estariam dispostos a estabelecer certas compensações. Desse modo, ainda que o Brasil tenha tido seu primeiro contato com esse tipo de negociação há muitos anos, comparativamente aos países exponenciais na prática de offset hoje, não se pode afirmar que o País tenha uma grande experiência no assunto. Na realidade, poucas são as instituições brasileiras que apresentam algum tipo de experiência concreta no assunto.

Em linhas gerais, apesar da pouca experiência, é possível notar que as negociações de offset no Brasil buscaram, quase sempre, a aquisição de tecnologia, com vistas à consecução dos seguintes objetivos: a) produção interna de peças e componentes relacionados ao objeto do contrato; b) promoção de exportação de produtos nacionais; e c) obtenção de carga de trabalho para a industria local, preferencialmente do setor aeroespacial.

Nesse sentido, Modesti (2004) afirma que o Centro Técnico Aeroespacial (CTA) implementou, ao longo dos anos 70 e 80, por intermédio do Instituto de Fomento e Coordenação (IFI), diversas ações de offset contemplando a transferência de tecnologia para a produção no país de partes de motores e diversos outros componentes, o que proporcionou saltos tecnológicos a diversas empresas do setor aeroespacial.

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Especialmente no ano de 1979, o Governo brasileiro decidiu estabelecer programas de compensação sobre as aquisições da aviação civil, mediante a alocação de produtos manufaturados brasileiros, preferencialmente da indústria aeronáutica.

Assim, em 1981, foi aprovado o Decreto n.º 86.010, de 15 de maio de 1981, que representou a primeira ação governamental a estabelecer a exigência de compensação em benefício da indústria aeronáutica e da aviação civil brasileira, quando das importações de aeronaves, motores, entre outros. No ano de 1987, o Decreto n.º 94.711, de 31 de julho de 1987 ampliou tal obrigatoriedade, substituindo o Decreto anterior. A partir da vigência deste novo Decreto, nos contratos de aquisição de aeronaves para as empresas de transporte aéreo, deveriam constar cláusulas de compensação com produtos e serviços, em benefício direto à indústria aeroespacial e à aviação civil nacional.

Posteriormente, esse Decreto foi regulamentado pela Portaria n.º 434/DGAC, de 14 de dezembro de 1988, que estabeleceu as diretrizes para a compensação. Segundo essa portaria, a empresa aérea importadora teria a responsabilidade de apresentar um programa de compensações com as fabricantes de aeronaves, em benefício da indústria aeronáutica nacional.

Na área civil, destaca-se o acordo de offset estabelecido entre a EMBRATEL e a empresa canadense SPAHR, referente à aquisição e lançamento dos satélites BRASILSAT I e II, no valor de US$ 175 milhões. Tal operação previa a transferência de tecnologia com compensação de até 100%, na implementação do programa BRASILSAT. Como uma das formas de cumprir suas obrigações, a empresa SPAHR instalou o Centro de Telecomunicações da Telebrás, em Brasília.

Na área de defesa, o Exército Brasileiro (EB), em 1988, firmou seu primeiro contrato contemplando acordo de offset. Esse acordo foi estabelecido como condição à compra de helicópteros franceses da Societé Nationale Industrielle (Aerospatiale), hoje EUROCOPTER, no valor de US$ 246 milhões. A principal compensação acordada foi a aquisição de cinqüenta e duas aeronaves brasileiras pela Força Aérea Francesa. Na década de 1980, portanto, constataram-se poucas, mas importantes transações envolvendo acordos de compensação.

Em 1991, o Ministério da Aeronáutica baixou a Portaria nº 853, de 18 de dezembro de 1991, que aprovou a Política de Compensação Comercial, Industrial e Tecnológica do Ministério da Aeronáutica. A referida Portar