35 Encontro Anual da ANPOCS

GT04 - Controles democrticos e legitimidade

A democracia participativa em questo: os conflitos entre o Conselho Municipal de Meio Ambiente e o Executivo em Campinas (SP)

Thiago Aparecido Trindade

Introduo Este texto, baseado em uma pesquisa de mestrado realizada entre maro de 2008 e maro de 2010, tem como objetivo analisar os conflitos entre o Conselho Municipal de Meio Ambiente e o Executivo em Campinas (SP) no processo de produo da poltica urbano-ambiental do municpio. No contexto poltico do Municpio de Campinas, o COMDEMA um dos conselhos gestores de maior destaque. Sendo um dos nicos conselhos deliberativos na esfera municipal (de um total de quase 30), o COMDEMA uma instncia participativa de grande visibilidade na opinio pblica e ocupa um espao considervel na imprensa local em relao aos outros conselhos. Em sua maioria, os membros do Conselho ligados s entidades ambientalistas civis pertencem a estratos de renda mdia/mdia-alta, em consonncia com o perfil relativamente elitizado que caracteriza o movimento ambientalista brasileiro desde as suas origens. No intuito de delimitar um foco analtico vivel - considerando-se o prazo para uma pesquisa desta natureza - optamos por analisar conflitos entre o COMDEMA e o Executivo que ocorreram dentro de um recorte temporal especfico (2000-2008), englobando trs diferentes temas de grande repercusso na opinio pblica local: as tentativas de ampliao do permetro urbano na regio norte de Campinas (2000 e 2004), a liberao para construo de empreendimentos imobilirios na envoltria da Mata Santa Genebra (2008) e a proposta de alterao das diretrizes urbansticas de ocupao do solo do CIATEC II (2008) um plo inicialmente criado para abrigar apenas indstrias de alta tecnologia. Inicialmente, deve-se pontuar que praticamente todos os casos analisados referem-se a propostas de alterao nas diretrizes de uso e ocupao do solo no distrito de Baro Geraldo - situado ao norte do municpio. Alem de suas extensas reas verdes, o referido distrito abriga universidades e faculdades importantes, como a UNICAMP, a PUCCAMP e a FACAMP, alm de diversos laboratrios e centros de pesquisa, constituindo-se atualmente em um dos locais de moradia mais cobiados pelos estratos de renda mais elevada de Campinas e regio. As estratgias metodolgicas da pesquisa basearam-se especialmente nos seguintes procedimentos: a) reviso bibliogrfica e terica, contemplando temas como sociedade civil, espaos pblicos, democracia participativa, urbanizao, poltica urbana no Brasil em geral e em Campinas especificamente; b) levantamento e anlise de material jornalstico e documentos do
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COMDEMA (atas, moes e deliberaes); c) participao nas reunies do rgo; d) entrevistas com membros e ex-membros do Conselho e representantes do poder pblico vinculados Secretaria Municipal de Planejamento e Meio Ambiente. No primeiro tpico, apresentamos o COMDEMA enquanto ator poltico a partir de uma breve anlise de sua trajetria poltico-institucional. Em seguida, descrevemos sumariamente os conflitos que adotamos como objeto de anlise nesta pesquisa e apresentamos uma anlise mais densa a respeito destes embates polticos, procurando compreender as linhas gerais que definem a relao entre o COMDEMA e o Executivo Municipal em Campinas. No terceiro tpico subseqente, propomos algumas reflexes acerca do papel que o COMDEMA vem efetivamente desempenhando enquanto um instrumento de participao da sociedade organizada no processo poltico em nvel municipal. No quarto tpico, apontamos para a necessidade de estabelecer uma distino analtica entre Estado e governo no mbito dos estudos sobre sociedade civil e participao institucional. Na seqncia, apresentamos nossas consideraes finais sobre o contedo apresentado neste texto. Os aspectos mais relevantes constatados pela pesquisa e expostos neste texto referem-se, primeiramente, s dificuldades enfrentadas pelos espaos de democracia participativa para tornarem-se instrumentos legtimos frente ao Estado na construo das polticas pblicas. Em uma sociedade de tradio fortemente autoritria e oligrquica como a brasileira, qualquer tentativa de redefinir e inovar os parmetros da relao poltica entre o Estado e os atores civis enfrenta inmeros obstculos para sua consolidao. Em segundo lugar, destacamos ainda que o COMDEMA, muito embora tenha sua posio poltica freqentemente ignorada pelo Executivo em matria de poltica urbano-ambiental, desempenha um importante papel enquanto agente publicizador dos conflitos envolvendo os diferentes temas desta agenda em Campinas, politizando o debate na arena pblica e impondo obstculos ao unilateral do Executivo.

1. COMDEMA: quem este ator? Antes de avanarmos em uma caracterizao mais especfica sobre o COMDEMA, cabe tecer alguns comentrios prvios a respeito dos conselhos gestores em geral. Qual a natureza e o significado poltico destas instituies? Como se define, para fins analticos, um conselho gestor? Os instrumentos de democracia participativa
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existentes hoje na sociedade brasileira podem ser compreendidos enquanto uma conquista poltica dos segmentos civis que estiveram na linha de frente na confrontao com o regime autoritrio. Dentro deste contexto, ganham destaque os conselhos gestores de polticas pblicas, instituies participativas compostas por representantes do Estado e da sociedade civil, cujo objetivo principal consiste no exerccio conjunto e equilibrado do poder entre ambos os atores no que tange definio e elaborao de polticas pblicas setoriais, como habitao, meio ambiente, assistncia social, sade, dentre outras (Dagnino, 2002; Tatagiba, 2002). De acordo com Maria da Glria Gohn, os conselhos gestores constituem-se em instrumentos inovadores em termos de representao e participao, com potencial para forjar um novo padro de relaes entre Estado e sociedade na medida em que possibilitam populao o acesso aos espaos onde se tomam as decises polticas (Gohn, 2000: 178). No esforo de buscar uma conceituao mais precisa, acreditamos que a definio proposta por Tatagiba e Teixeira (2007) a que melhor se encaixa dentro de nossas acepes metodolgicas:
(...) os conselhos gestores so instituies participativas permanentes, definidas legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja funo incidir sobre as polticas pblicas em reas especficas, produzindo decises (que algumas vezes pode assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua composio com a participao de representes do Estado e da sociedade na condio de membros com igual direito a voz e voto. Para alm desses princpios mais gerais, cada conselho possui uma identidade prpria que pode ser parcialmente apreendida a partir da considerao de duas variveis fundamentais: desenho institucional e trajetria poltica (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2007: 64-65; grifo das autoras).

As duas variveis propostas pelas autoras serviro como baliza analtica para estabelecer os parmetros de nossa discusso neste tpico, mas importante salientar que no contexto desta pesquisa a dimenso da trajetria poltica foi ligeiramente priorizada em relao ao desenho institucional do conselho. Ao analisarmos a trajetria histricopoltica do COMDEMA, percebemos que este conselho possui uma relao de conflito quase que permanente com o Governo Municipal, sobretudo a partir do incio da dcada de 1990, quando houve uma reformulao significativa no desenho institucional da referida instncia participativa. De acordo com uma pesquisa recente (Souza, 2008), o primeiro registro de que se tem notcia sobre a criao do Conselho de Meio Ambiente
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em Campinas data de 1979, por meio da Lei n. 4.864, durante a gesto de Francisco Amaral. Na poca, o conselho na realidade era denominado por CODEMA, uma vez que seu nome oficial era Conselho de Defesa do Meio Ambiente. Naquele contexto histrico, a Conferncia de Estocolmo, realizada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1972, se constituiu em um estmulo para que muitos governos locais criassem agncias e secretarias dedicadas questo ambiental (Souza, 2008: 40). O surgimento do CODEMA se insere, portanto, no momento em que a problemtica ambiental comea a se inserir definitivamente na agenda global, inclusive graas ao esforo e atuao do movimento ambientalista em diversos pases. Quando de sua criao, o conselho era majoritariamente composto por representantes estatais; mais especificamente, 71% dos conselheiros pertenciam a este segmento, enquanto que apenas 29% (4 membros ao todo) representavam a sociedade civil, (...) sendo apenas um representante identificado como segmento popular de sociedade de bairro (Ibidem: 43). Na gesto de Magalhes Teixeira (na poca filiado ao PMDB1), iniciada em 1983, promulgada a Lei n. 5.515, em dezembro de 1984, que no produziu nenhuma mudana significativa em termos de organizao interna e representatividade do segmento civil na esfera do COMDEMA. interessante verificar que desde a sua origem at o final da dcada de 80 o conselho de meio ambiente funcionou quase que como um apndice do Executivo Municipal, uma vez que no havia uma representao expressiva do segmento civil. Ademais, esta representao era exercida de maneira um tanto artificial, pois os atores pertencentes a este segmento dentro do conselho eram indicados pelo prprio prefeito. Apenas aps as eleies gerais de 1989 ocorreram mudanas significativas no mbito do rgo ambiental. Sucedendo o ento prefeito Magalhes Teixeira, em uma chapa encabeada por Jac Bittar (Prefeito) e Antnio da Costa Santos (Vice) o Partido dos Trabalhadores (PT) chegava Prefeitura de Campinas. Pupo (2006: 44) esclarece que a administrao chefiada por Bittar adotou o chamado modo petista de governar, na medida em que promoveu a abertura de canais institucionalizados de participao popular no mbito do poder pblico municipal de uma forma bastante avanada em relao ao modelo outrora existente. No caso do conselho em questo, isso se traduziu em mudanas bastante significativas no que concerne ao seu
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Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira.

arranjo/desenho institucional. Por meio da Lei 6.792/1991, alm de tornar-se deliberativo pela primeira vez em sua histria, o conselho conquistara o direito de eleger seu presidente internamente, o que antes era feito atravs de indicao direta do Executivo. Soma-se a isso o fato de que nesta nova fase todos os representantes do segmento civil so indicados pelas prprias entidades, conferindo um formato bem mais democrtico e autnomo ao conselho de meio ambiente de Campinas. fundamental contextualizarmos devidamente o conjunto destas

transformaes verificadas no arranjo institucional do referido rgo em 1989, denominado, a partir daquele momento, Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMA). A redemocratizao do sistema poltico nacional, ocasionada com o fim da ditadura militar, representou um marco histrico em termos de redefinio das relaes entre sociedade civil e Estado no Brasil. certo que, no perodo do governo ditatorial (1964-1985), as relaes entre ambos os atores caracterizaram-se

essencialmente pelo conflito, constituindo dois plos aparentemente opostos. No entanto, a redemocratizao do pas implicou em constrangimentos analticos para este quadro. A realizao de eleies livres para os trs nveis de governo em 1989 possibilitou, sobretudo na esfera municipal, um trnsito dos segmentos civis que lutaram pela redemocratizao do pas para o domnio do aparelho estatal (Dagnino, 2002: 281-282). Este processo redefiniu as relaes entre estes dois atores (Estado/sociedade civil) em uma escala de abrangncia nada desprezvel, uma vez que ocorreram vitrias eleitorais das foras alinhadas ao campo democrtico-popular, aglutinadas especialmente em torno do PT, em municpios de grande relevncia poltica e econmica no cenrio nacional, como So Paulo, Porto Alegre e Campinas. Porm, a despeito das significativas mudanas e avanos polticoinstitucionais, a trajetria do COMDEMA no Brasil ps-ditadura militar vem apenas confirmar a leitura de que o processo de democratizao no linear e homogneo, mas profundamente contraditrio e descontnuo (Dagnino, 2002). Um balano analtico da relao entre o COMDEMA e o Executivo Municipal em Campinas ao longo da dcada de 1990 nos revela a fragilidade poltica dos instrumentos de democracia participativa numa sociedade como a brasileira, alicerada sobre um terreno poltico constitudo a partir de prticas oligrquicas e autoritrias (Telles, 1994). No ano de 1996, em razo de atritos com o Executivo Municipal, a legislao do COMDEMA novamente alterada: o
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conselho volta a ser consultivo e tem retirado o seu poder de eleger o presidente internamente. Mais uma vez, caberia ao Prefeito Municipal o papel de indicar automaticamente o dirigente do referido espao participativo (Pupo, 2006). Na poca, Magalhes Teixeira, desta vez vinculado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), estava novamente no comando da prefeitura. No ano de 2001, o PT chega ao poder mais uma vez com Antnio da Costa Santos (Toninho do PT) frente da administrao municipal. Ligado historicamente aos movimentos sociais urbanos de Campinas, ao movimento ambientalista e luta pela democratizao do Estado brasileiro, o ento prefeito petista conferiu novo impulso participao da sociedade civil no mbito do COMDEMA, cumprindo com um de seus principais compromissos de campanha: o reestabelecimento do poder deliberativo do rgo ambiental, alm do direito do conselho eleger, internamente, seu prprio presidente. A Lei 10.841, aprovada em 2001 e responsvel pela regulamentao da atividade do conselho estabelece, no 2. pargrafo do 2. Art., que o referido conselho tem (...) por objetivo promover a participao organizada da sociedade civil no processo de discusso e definio da Poltica Ambiental, em questes referentes preservao, conservao, defesa, recuperao, reabilitao e melhoria do meio ambiente natural e construdo no Municpio de Campinas. Cabe destacar que a mesma legislao confere um papel privilegiado s entidades ambientalistas da sociedade civil no mbito do conselho. So 4 assentos para conselheiros titulares, o que significa a maior representatividade de todas as instituies e entidades que compem o COMDEMA, tanto governamentais quanto do segmento civil. O Quadro 1 nos possibilita enxergar de maneira mais precisa os diferentes momentos que caracterizam e definem a histria do COMDEMA sob o prisma de sua relao com o Executivo Municipal. No entanto, o ento Prefeito Toninho do PT seria assassinado pouco mais de 8 meses aps o incio do seu mandato2, frustrando as expectativas positivas de muitos setores da poltica de Campinas alinhados ao iderio democrtico-participativo da Constituio Cidad de 1998. A vice-prefeita Izalene Tiene assume o cargo no lugar de

O assassinato de Toninho ocorreu na noite de 10 de setembro de 2001 em circunstncias misteriosas, e ainda hoje no foi totalmente esclarecido pelas autoridades. Algum tempo depois do crime, a viva do exprefeito criou o movimento Quem matou Toninho? (http://www.quemmatoutoninho.org/) para exigir a federalizao das investigaes e a resoluo definitiva do caso.

Toninho, e, muito embora sua gesto parea ter se esforado bastante para consolidar a experincia do Oramento Participativo (OP) em Campinas, a mesma foi marcada por um relacionamento bastante complicado com o COMDEMA, que torna-se ainda mais tenso no ano de 2004 em razo de um Projeto de Lei proposto pelo Executivo que ampliava o permetro urbano na poro norte do distrito de Baro Geraldo. Nos dias de hoje este quadro conturbado praticamente no se alterou. O Prefeito Hlio de Oliveira Santos, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT), que assumiu a prefeitura em 2005 e foi reeleito no primeiro turno das eleies municipais de 2008 com cerca de 70% dos votos vlidos, vem mantendo uma relao bastante tensa com o COMDEMA do ponto de vista poltico-institucional, que parece ter piorado a partir do incio de sua segunda gesto. necessrio apenas frisar que o desenho institucional atual do COMDEMA ainda aquele definido pela lei aprovada no incio do governo petista de Toninho, o que significa dizer que o conselho continua sendo formalmente deliberativo. Quadro 1 Trajetria institucional do COMDEMA Lei CODEMA COMDEMA 4.864 5.515 6.792 8.900 10.841 Data 03/03/1979 03/12/1984 04/12/1991 25/07/1996 24/05/2001 Carter Consultivo Consultivo Deliberativo Consultivo Deliberativo Composio: Titulares 14 08 22 27 40 Composio: Suplentes 0 06 42 0 80

Fonte: Legislao oficial do COMDEMA Elaborao: Adriana Souza (2008)

2. Os conflitos entre o COMDEMA e o Executivo Municipal Neste texto, no teremos espao suficiente para descrever de forma minuciosa e pormenorizada os embates polticos travados entre o COMDEMA e o Executivo. A seguir, apresentamos apenas uma breve descrio dos episdios pesquisados, oferecendo posteriormente uma anlise terica dos mesmos. Uma descrio mais rica e detalhada dos conflitos aqui apresentados pode ser encontrada em nossa

dissertao de mestrado3 (Trindade, 2010). O primeiro caso se refere s tentativas frustradas de ampliao do permetro urbano na regio de Baro Geraldo em 2000 e 2004. Nas duas ocasies, o COMDEMA havia vetado os Projetos de Lei que previam o alargamento do permetro, mas ainda assim ambos foram aprovados pela Cmara Municipal e sancionados posteriormente pelo Executivo. Cabe chamar a ateno para o fato de que no ano de 2004 o projeto de ampliao havia sido apresentado pelo prprio Executivo, diferentemente do que havia acontecido em 2000, quando a proposta havia sido elaborada pelo ento Vereador Antonio Rafful. O desfecho foi o mesmo nos dois casos: aps uma srie de embates judiciais, a Justia decidiu pela anulao das leis aprovadas, contrariando especialmente os interesses do segmento imobilirio em Campinas. O segundo conflito analisado diz respeito ao caso da Mata Santa Genebra, um remanescente de Mata Atlntica que abriga uma considervel diversidade biolgica 4. Em meados do ano de 2008, o Conselho Municipal de Defesa do Patrimnio Histrico e Artstico (CONDEPACC) de Campinas decidiu liberar a construo de empreendimentos residenciais de alto padro em uma faixa na rea envoltria da mata, que havia sido tombada pelo prprio CONDEPACC em 2004 visando justamente sua preservao. Diversos membros do COMDEMA alegaram que o conselho vinha sendo excludo pelo da discusso sobre a Mata, e acusaram o Executivo de manipular diretamente a composio do CONDEPACC para que este conselho respaldasse as posies da administrao municipal. A Justia acabou por intervir na questo da Mata Santa Genebra e obrigou o CONDEPACC a rever a deciso no incio do ano de 2009. O caso chegou at a Justia Federal, e at onde sabemos o impasse continua. O ltimo caso sobre o qual nos detivemos para anlise concerne aos conflitos de uso e ocupao do solo no Parque 2 da Companhia do Plo de Desenvolvimento de Alta Tecnologia (CIATEC) empresa mista cujo maior acionrio a Prefeitura de Campinas5. Inicialmente criada para abrigar apenas indstrias de alta tecnologia, a rea do CIATEC II tornou-se o centro de uma intensa discusso poltica entre militantes
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A dissertao do autor deste texto tambm se encontra disponvel on-line, atravs do seguinte endereo eletrnico: < http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000771356 >. 4 A Mata Santa Genebra a segunda maior reserva florestal urbana do pas, perdendo em extenso territorial apenas para a Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro. 5 A gleba em questo compreende uma extenso territorial que vai da divisa da UNICAMP at as margens da Rodovia Adhemar Pereira de Barros (SP-340).

ambientalistas e o governo municipal, que culminou em novembro de 2008 na exonerao de Mayla Yara Porto (presidente do COMDEMA entre 2007-2009) do cargo que ela ocupava na prefeitura (diretora do Departamento de Meio Ambiente). A inteno do poder pblico era mesclar o uso do solo no CIATEC II, destinado 40% da gleba para a implantao de loteamentos residenciais de renda mdia/alta, o que gerou protesto da parte dos ativistas ambientais presentes no conselho, ensejando um novo conflito com a administrao. A principal controvrsia girava em torno da proposta de implantao de empreendimentos verticais no local, pois segundo os opositores do governo isso iria gerar um impacto ambiental insustentvel e o esgotamento das reas verdes na regio. A exemplo do que vinha ocorrendo no caso da Mata Santa Genebra, os ambientalistas acusaram o governo de isolar o COMDEMA no debate sobre a proposta de alterao das diretrizes urbansticas na gleba do CIATEC II, uma vez que o rgo ambiental poderia dificultar a concretizao da proposta do Executivo. O COMDEMA chegou a fazer um convite formal para o Secretrio de Urbanismo comparecer a uma reunio do conselho para prestar esclarecimentos, mas o mesmo no compareceu sob a alegao de que ainda no havia elementos suficientes para serem debatidos. Novamente, a Justia foi acionada e imps uma nova derrota ao Executivo: em meados de 2009, a partir de uma ao movida por um vereador oposicionista, o TJ proibiu definitivamente a implantao de empreendimentos verticais no CIATEC II6.

2.1. Anlise dos conflitos entre o Executivo e o COMDEMA: refletindo sobre os sentidos do espao pblico No lugar de apresentar anlises conclusivas sobre a dinmica das relaes entre Estado e sociedade civil que se materializam nos espaos de participao como os conselhos gestores e Oramentos Participativos (OPs), consideramos mais apropriado oferecer algumas reflexes sobre os sentidos do espao pblico na sociedade brasileira, procurando compreender ao mesmo tempo sua relevncia poltica mas tambm suas limitaes no que concerne s possibilidades de transformao social. Para a realizao de tal empreitada, nosso enfoque caminha no sentido de estabelecer uma relao entre a
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At onde sabemos, a Justia proibiu apenas as residncias na forma vertical, ficando liberada, portanto, a construo de loteamentos horizontais.

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dimenso cultural e poltica da realidade, evitando, contudo, cair na armadilha de uma perspectiva meramente culturalista, na medida em que tambm consideramos a influncia de fatores econmicos e estruturais. Deve-se pontuar primeiramente que trabalhar com o conceito de cultura sempre uma tarefa complexa. Como lembram Willians (2004: 97) e Thompson (2009: 165), cultura um termo amplamente utilizado, mas as formas de sua utilizao e seus significados variam bastante de um autor para o outro. O desafio, portanto, consiste em construir uma noo que seja passvel de operacionalizao no mbito da discusso proposta. Nesse sentido, a noo de cultura com a qual trabalhamos aqui se refere basicamente ao conjunto de crenas, valores, hbitos e comportamentos que foram incorporados por uma determinada sociedade ao longo de sua formao histrica. Ademais, concordamos com Willians (2004: 100) quando este autor argumenta que a cultura no pode ser entendida a partir de uma concepo esttica, uma vez que tal compreenso nos impede de analisar os processos de mudana e de transformao cultural que resultam, por exemplo, da ao coletiva e dos conflitos sociais. Por isso, ao mesmo tempo em que entendemos a cultura como um conjunto de hbitos e valores socialmente legitimados, deve-se ter em mente que a ao poltica tem o poder de transformar estes hbitos e a maneira como a sociedade concebe determinadas questes. por isso que a luta poltica tambm sempre uma luta cultural, uma vez que conquistas e avanos no plano da poltica institucional, a despeito de sua importncia, no so suficientes para uma transformao social efetiva. Aps estes breves esclarecimentos, podemos iniciar a discusso proposta neste tpico. A leitura dos conflitos recentes entre o Executivo Municipal e o COMDEMA em Campinas corrobora em grande medida a literatura sobre conselhos e participao produzida no Brasil entre a dcada de 1990 e o primeiro decnio do sculo XXI (Dagnino, 2002; Tatagiba, 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006; Neves, 2007; Tatagiba e Teixeira, 2007). Estamos nos referindo especialmente s dificuldades e obstculos que vm sendo constatados pelos analistas para que a participao da sociedade organizada nos espaos institucionais e as decises tomadas no interior destes espaos sejam reconhecidas como legtimas pelo Estado e pelos agentes governamentais. Neste aspecto, o caso do COMDEMA em Campinas um exemplo bastante apropriado para refletirmos sobre os conflitos e contradies inerentes disputa pela construo
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democrtica na sociedade brasileira. A partir dos conflitos analisados, nossa pesquisa constatou que a posio poltica do conselho, expressa algumas vezes atravs de resolues e deliberaes, com freqncia ignorada pelo Executivo Municipal, sobretudo quando estas decises representam algum tipo de ameaa aos interesses empresariais ligados ao ramo imobilirio. Em alguns casos, o Executivo nem mesmo permitiu que o COMDEMA emitisse seu posicionamento a respeito do assunto, o que contraria inclusive a Lei Orgnica do Municpio (LOM). Como apontado por Tatagiba (2002), os estudos de um modo geral demonstram que
Os encontros entre Estado/sociedade nos conselhos tm sido afetados negativamente por uma grande recusa do Estado em partilhar o poder de deciso. Os governos tm resistido de forma mais ou menos acentuada dependendo da natureza do governo e do seu projeto poltico s novas formas de fiscalizao, controle e participao da sociedade civil no processo de produo das polticas pblicas (TATAGIBA, 2002: 79).

Estas questes nos remetem a um debate muito mais profundo, isto , sobre o processo de consolidao da esfera pblica e da prpria democracia no Brasil. Compreender a dinmica destes conflitos nos exige empreender um esforo no sentido de analisar quais so as concepes dominantes na sociedade brasileira no que diz respeito atividade poltica e ao exerccio desta. Quando analisamos a formao scio-cultural brasileira conseguimos avanar no debate sobre as contradies inerentes ao nosso processo de democratizao. As obras de autores como Srgio Buarque de Holanda (1999) e Vitor Nunes Leal (1975) nos permitem concluir que o exerccio da poltica no mbito de nossa sociedade sempre foi uma prtica restrita a uma pequena elite econmica e poltica, que nunca foi capaz, e na verdade nunca se props realmente a construir uma noo de interesse pblico balizada nos parmetros da impessoalidade e de um Estado republicano. As relaes de poder e o modelo de autoridade existente nos domnios rurais nunca foram verdadeiramente superados no processo de constituio do Estado brasileiro, sendo que toda (...) a ordem administrativa do pas, durante o Imprio e mesmo depois, j no regime republicano, h de comportar, por isso, elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial (Holanda, 1999: 88). nesse sentido que a indistino entre o pblico e o privado posiciona-se (...) no centro de uma matriz bsica que continua presidindo a configurao da sociedade brasileira, e em relao qual as instituies polticas da democracia representativa liberal se
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acomodaram sem rupturas significativas (GECD 7, 1999: 46). Uma vez que a formao cultural dominante no d conta de estabelecer os parmetros capazes de traar com ampla preciso as fronteiras entre o pblico e o privado, no h, no domnio da sociedade brasileira e mesmo latino-americana de um modo geral (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006), um entendimento da poltica enquanto uma atividade eminentemente pblica, que naturalmente deve estar ao alcance de todos os cidados, ao menos daqueles que se propem a pratic-la. da que deriva, no nosso entendimento, as principais dificuldades que determinados setores vinculados ao Estado tm para concordar em dividir/partilhar o poder de deciso e construir uma agenda conjunta com os segmentos civis presentes nos espaos participativos, uma vez que a poltica sempre foi concebida pelos setores mais influentes da sociedade como algo no-pblico, uma atividade destinada ao exerccio de poucos. O fortalecimento destes espaos interessa especialmente aos grupos que no so diretamente beneficiados pelas relaes oligrquicas to caractersticas de nosso sistema poltico-institucional. No h motivos concretos para que determinados segmentos, como grupos de grande influncia econmica, por exemplo, se engajem ativamente na tentativa de legitimar a arena pblica de negociao de conflitos e interesses. A luta pela construo do espao pblico se refere justamente ao esforo empreendido por determinados setores da sociedade pela ampliao da poltica (Telles, 1994; GECD, 1999), ou seja, pela construo de novas mentalidades e hbitos sociais no que diz respeito prtica da poltica:
Nesta tica, os espaos pblicos seriam aquelas instncias deliberativas que permitem o reconhecimento e do voz a novos atores e temas; que no so monopolizadas por algum ator social ou poltico ou pelo prprio Estado, mas so heterogneos, ou seja, refletem a pluralidade social e poltica; que, portanto, visibilizam o conflito, oferecendo condies para trat-lo de maneira tal que se reconheam os interesses e opinies na sua diversidade (...) (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006: 23-24).

Fortemente inspirado nos preceitos tericos de Jurgen Habermas (1989; 2001), evidente que este um modelo idealizado de espao pblico que, a rigor, encontra pouca correspondncia no mundo real (Miguel, 2002). Por um lado, importante sublinhar que este ideal poltico-normativo subjacente luta pelo espao

Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica.

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pblico um projeto em construo, uma aposta coletiva feita por um conjunto de atores sociais e polticos (Dagnino, 2002; 2004) e que possui uma importncia inquestionvel do ponto de vista simblico, na medida em que representa justamente a luta pela construo de novos parmetros nas relaes entre Estado e sociedade. Mas, por outro, faz-se necessrio imprimir um olhar mais cauteloso e dosar as expectativas normativas que a literatura freqentemente deposita sobre os espaos participativos. Em meados da dcada de 1990, Telles (1994) j alertava para o alcance limitado dessas experincias, uma vez que estas se processam num (...) terreno minado por prticas autoritrias e excludentes e no atingem muitos (na verdade as maiorias) dos que se encontram fora das arenas organizadas da vida social (Telles, 1994: 49). Com base nisso, deve-se primeiramente sublinhar que a construo dos espaos participativos deve ser entendida apenas como parte de um processo mais amplo na luta pela democratizao da sociedade e do Estado, uma vez que estas instituies, como mencionado pela autora na citao anterior, no do conta de abarcar muitos setores e interesses daqueles segmentos mais vulnerveis socialmente, que acabam desenvolvendo outras formas de organizao e mobilizao poltica8. Em segundo lugar, a despeito da importncia que os espaos de participao institucional possuem para os atores engajados na ao coletiva, necessrio refletir sobre suas reais capacidades em termos de definio dos rumos e do formato das polticas pblicas. Como demonstrado por nossa pesquisa, o peso do conselho pode acabar sendo drasticamente reduzido no decorrer do processo poltico. No bastasse o Executivo ter desacatado os pareceres do COMDEMA nos dois momentos em que se discutiu a ampliao do permetro urbano (2000 e 2004), nos casos mais recentes Mata Santa Genebra e CIATEC II, ambos em 2008 o conselho sofreu um forte processo de isolamento e de boicote quase que total por parte do governo, que, sabendo de antemo da posio poltica do rgo, optou por no enfrent-lo abertamente. O COMDEMA parece ter realmente uma certa tradio em relao s suas posies polticas, especialmente quando o assunto envolve os interesses imobilirios. Isso sem dvida

Como pontuado por Dagnino e Tatagiba (2007: 10-11), apenas mais recentemente a agenda de pesquisa sobre a participao passou a se ocupar de temas e atores outrora negligenciados pelos analistas, como os dilemas inerentes participao poltica na periferia das grandes cidades, em larga medida dominadas pela violncia praticada pelo aparato policial e pelas organizaes criminosas. Autores como Feltran (2007; 2010), Telles (2007a; 2007b) e Paoli (2007) tm oferecido contribuies importantes nessa direo.

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alguma fortalece e legitima o conselho diante do governo e da opinio pblica, mas ainda assim no foi condio suficiente para que o COMDEMA fosse capaz de impor sua posio nos embates diretos com o Executivo. Isto quer dizer que se o fortalecimento dos canais institucionalizados de participao no for uma prioridade na pauta poltica do partido que estiver no governo, dificilmente os conselhos gestores tero capacidade para desempenhar um papel protagonista na construo das polticas pblicas de suas respectivas reas de atuao. Aqui, convm recuperar a noo de projeto poltico proposta por Dagnino (2002; 2004) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006). Explicitamente vinculada ao pensamento do terico marxista Antonio Gramsci, tal noo tem sido mobilizada, sinteticamente, (...) para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representao do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006: 38). Nesse sentido, como explica Dagnino:
(...) as relaes que se estabelecem entre ambos [Estado e sociedade] nos vrios tipos de encontros (...) so sempre tensas, permeadas pelo conflito. A natureza e o grau desses conflitos variam (...). Mas, entre os vrios fatores que parecem explic-los, queremos desde logo destacar (...) uma hiptese explicativa que vincula essa tenso maior ou menor aproximao, similaridade, coincidncia, entre os diferentes projetos polticos que subjazem s relaes entre Estado e sociedade civil. Em outras palavras, o conflito e a tenso sero maiores ou menores dependendo do quanto compartilham e com que centralidade o fazem as partes envolvidas (DAGNINO, 2002: 280; grifos da autora).

Dessa forma, como demonstraram Tatagiba e Teixeira (2007) ao analisar o caso do Conselho Municipal de Habitao (CMH) do municpio de So Paulo, e Gazeta (2005), com base em seu estudo sobre os Conselhos Municipais de Sade em Araraquara e So Carlos, quando existe um alto grau de compartilhamento de projeto poltico entre os agentes governamentais e a sociedade civil, as possibilidades de fortalecimento dos espaos institucionais de participao aumentam significativamente, o que tende a aumentar tambm a qualidade da participao dos segmentos civis nestes espaos e conferir maior centralidade a estes na construo da poltica em questo. Por outro lado, governos menos alinhados s propostas e concepes do campo democrticoparticipativo tendem a diminuir a importncia dos conselhos na elaborao, formulao e implementao das polticas. No caso do COMDEMA, como destacamos no tpico anterior, havia uma expectativa muito positiva dos segmentos civis quando Toninho do
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PT assumiu a prefeitura em 2001, e a postura do ento prefeito em devolver o poder deliberativo ao conselho logo no incio de seu mandato confirma a leitura de que havia um algo grau de compartilhamento de projeto poltico entre ambos. Isto no significa dizer que, caso o petista tivesse concludo seu mandato integralmente, a relao deste com o segmento ambientalista atuante no COMDEMA seria essencialmente harmoniosa e sem atritos, mas muito provavelmente, pelas opinies dos conselheiros que entrevistamos na pesquisa9, o grau de conflito seria expressivamente menor e mais produtivo do ponto de vista do aprofundamento democrtico. Mas, como o trabalho demonstrou, aquela situao foi de fato um momento excepcional na histria do conselho, um ponto fora da curva. Antes de concluirmos esta etapa da discusso, h um outro elemento que sentimos necessidade de explorar para qualificar nossa compreenso sobre a atuao dos espaos participativos. Ao lado da anlise de vis poltico-cultural, necessrio considerar os obstculos de ordem estrutural que influenciam diretamente na capacidade poltica das referidas instncias. Como salientado por Luis Felipe Miguel (2002), impossvel desconsiderar, no debate sobre a democracia, os constrangimentos que a ordem capitalista impe prtica poltica. A relao entre o Estado e o mercado deve, por isso, se constituir em (...) um tema central em qualquer discusso sobre a democracia (Miguel, 2002: 109). Ainda segundo o autor, a corrente da democracia deliberativa, de inspirao habermasiana, que influenciou fortemente a produo terica sobre sociedade civil e participao no Brasil no decorrer da dcada de 1990, (...) em geral, opera num elevado grau de abstrao, ao ponto de as desigualdades concretas perderem significado (Ibidem: 109). De nossa parte, acreditamos que, dentro do tema da participao, a depender do objeto de estudo especfico, pode at ser que a questo da relao entre democracia e mercado no aparea com tanto destaque, desestimulando o pesquisador a realizar uma anlise mais profunda nesse quesito. Contudo, no nosso caso de pesquisa, tal relao apresentou-se de uma forma particularmente evidente, e a negligncia da mesma seria um grave erro.

(...) o Toninho foi exemplar (...). Ele reestruturou o prprio conselho (...). A participao popular foi fortalecida nessa poca, (...) ento eu penso que foi exemplar (Entrevista, presidente do COMDEMA entre 2007-2009, 2009).

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Como j ficou claro ao longo do texto, todos os conflitos entre o COMDEMA e o Executivo que analisamos tinham como pano de fundo os interesses econmicos dos agentes ligados ao circuito imobilirio em Campinas. A postura do Executivo, em todos os casos, ignorava a posio poltica do conselho e beneficiava, de forma mais ou menos explcita, os interesses daqueles agentes. Esta situao de favorecimento ao mercado imobilirio no , em absoluto, um fenmeno exclusivo da cidade de Campinas. Ao contrrio, como demonstrado por uma vasta bibliografia (Rolnik, 1981; Rodrigues, 1988; Maricato, 1994; 1996; 2000; 2010; Fernandes, 2007; 2010; Caldeira e Holston, 2004; Quinto Jr., 2003; Ribeiro, 2003; s/data), a poltica urbana no Brasil se caracteriza historicamente por uma forte tendncia dos Executivos Municipais favorecerem os agentes vinculados ao mercado imobilirio. Ao analisar as desigualdades scio-espaciais resultantes deste cenrio, Ribeiro apresenta as seguintes consideraes:
importante assinalar que longe de constituir-se em bloqueio para a industrializao e a modernizao da sociedade brasileira, este modelo de cidade desigual vem cumprindo importante papel na expanso do capitalismo brasileiro, uma vez que permitiu a constituio daquilo que Carlos Lessa e Sulamis Dain chamaram de sagrada aliana entre os interesses econmicos internacionalizados e os interesses locais. A cidade foi destinada a estes ltimos, como campo particular de acumulao de vrias formas de riqueza patrimonial, o que implicou na poltica de proteo e favorecimento dos setores imobilirios (...) (RIBEIRO, s/data: 2-3; grifos nossos).

Ademais, h que se considerar, no contexto desta relao entre o Estado e o mercado, um fator crucial: os detentores do capital tendem a ser beneficiados pela ao do Estado em funo de sua prpria capacidade para gerar empregos, impulsionar a arrecadao estatal e dinamizar a economia, legitimando com isso seu ramo de atividade perante a sociedade e o prprio Estado. No caso do ramo imobilirio, este princpio se aplica com muita clareza, visto que a construo civil uma atividade econmica capaz de empregar, tanto de forma direta como indireta, um nmero considervel de trabalhadores. Isso sem contar as possibilidades de arrecadao de impostos em nvel municipal. Se considerarmos que a construo de novos empreendimentos imobilirios gera arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para os cofres municipais, compreensvel porque os governos, de um modo geral, estabelecem estreitos laos com os setores empresariais, visto que este um dos tributos mais
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importantes no nvel municipal. Como salientado por Ermnia Maricato, (...) o problema esta na correlao de foras local, sempre muito dependente das atividades imobilirias (2000: 176). Remetendo-se ao terico alemo Claus Offe (1984), Miguel explica que existe um vis estrutural que favorece o capital diante do Estado, na medida em que (...) a possibilidade de crescimento econmico e mesmo a sobrevivncia do Estado (...) depende basicamente do recolhimento de impostos, isto , de taxao sobre a atividade produtiva (2002: 108). Esta, portanto, uma questo que aflige e que limita as possibilidades de todos os atores sociais e polticos que tentam direcionar a ao estatal para um sentido contrrio aos interesses dos capitalistas. E exatamente este o caso do segmento ambientalista que atua no COMDEMA. Dessa forma, o entendimento mais bvio que os grupos menos influentes e poderosos possuem menos recursos para impor seus temas ao Estado e s camadas mais poderosas do ponto de vista econmico. No nosso caso, isso se traduz no fato de que o segmento ambientalista atuante no COMDEMA parece simplesmente no ser capaz de impor sua posio poltica ao Executivo Municipal. Mas o que isso nos leva a concluir? Que o COMDEMA possui um papel meramente decorativo na sua rea de atuao? Qual tem sido, dentro do contexto analisado por esta pesquisa, o papel que o COMDEMA efetivamente vem desempenhando no processo de produo da poltica urbano-ambiental em Campinas? 3. O papel do COMDEMA enquanto instrumento de participao da sociedade organizada na construo da poltica urbano-ambiental em Campinas Nossa preocupao fundamental neste item ser debater os significados da ao poltica do COMDEMA no contexto do conflituoso cenrio de produo daquela poltica em nvel municipal, buscando apontar qual o papel que o conselho tem desempenhado nesse processo enquanto ator poltico. Embora o COMDEMA seja um conselho formalmente deliberativo, podemos verificar a partir dos dados apresentados por esta pesquisa que o conselho possui um baixo poder de deliberao. Isto no significa afirmar que o COMDEMA no delibera, mas que as deliberaes do conselho simplesmente no so acatadas pelo Executivo. importante resgatar dois momentos distintos em que isso ocorreu. No fim da gesto de Francisco Amaral (1997-2000), o COMDEMA, alm do CONDEPACC e da Comisso de Justia da Cmara, haviam
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emitido parecer contrrio ao Projeto de Lei do Vereador Antonio Rafful que ampliava o permetro urbano no distrito de Baro Geraldo. Em 2004, no governo Izalene, o COMDEMA e o CMDU deram parecer contrrio ao Projeto de Lei do Executivo que tambm acrescia a rea compreendida pelo permetro urbano no mesmo distrito. Neste episdio de 2004, alm do desacato ao parecer dos dois conselhos, necessrio recordar tambm que, na realidade, foi necessria a interveno da Justia para que o Executivo enviasse a proposta de lei para ser analisada pelo COMDEMA e peloo CMDU, pois o texto havia sido enviado Cmara sem passar pelo crivo das referidas instncias. O COMDEMA tambm foi ignorado pelo Executivo em dois episdios mais recentes, ocorridos no governo Hlio: no caso da Mata Santa Genebra e na questo do CIATEC II. Isso mostra que o Executivo tradicionalmente opta por isolar o COMDEMA nas questes onde o conselho possa interferir e apresentar obstculos concretizao dos interesses ligados ao circuito imobilirio. E quando o conselho delibera, o Executivo no acata. Ao menos, foi o que pudemos verificar a partir da anlise dos conflitos apontados nesta pesquisa. Quando analisamos o resultado final da poltica pblica, percebemos que o COMDEMA geralmente derrotado pelo Executivo neste quesito. A posio do conselho, alis, s minimamente acatada quando a interveno do Judicirio se concretiza. E, curiosamente, em todos os conflitos analisados por esta pesquisa, houve a interveno da Justia. Esta questo, alis, tambm possui profunda relevncia analtica e ser debatida de forma mais apropriada no prximo tpico. Mas inegvel que no embate direto com o Executivo, no que se refere produo das polticas pblicas na rea urbano-ambiental, o COMDEMA normalmente no consegue impor as suas condies e posies polticas. Nesse sentido, acreditamos que, realmente, se analisarmos a questo apenas por este prisma, no existem motivos concretos para reconhecer a relevncia do COMDEMA enquanto ator poltico. Por isso, consideramos pertinente propor um outro ngulo para analisar o papel que o conselho vem desempenhando no contexto da poltica urbano-ambiental do Municpio de Campinas, negando com isso leituras simplistas/extremas que desqualifiquem por completo a atuao do rgo em questo. O que foi possvel apreender com este estudo que o COMDEMA tem desempenhado um importante papel enquanto um agente publicizador dos conflitos envolvendo os temas relacionados questo urbano-ambiental no Municpio de
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Campinas, ou, em outros termos, o conselho tem contribudo para politizar o debate na arena pblica e expor diferentes posicionamentos e posies polticas, que, de um modo geral, no so levados em conta pelo Executivo, uma vez que este procura isolar do debate os segmentos que possam causar algum tipo de constrangimento. A anlise de Dagnino, Olvera e Panfichi sugere que esta uma qualidade fundamental dos espaos pblicos participativos:
O conceito de espao pblico foi retomado em anos recentes como um dos eixos da inovao democrtica. O relevante do resgate contemporneo do conceito de espao pblico a primazia da publicidade, ou seja, de tornar manifesto o que est oculto, de dizer em pblico o que havia permanecido privado, de dar a conhecer aos outros as opinies, valores e princpios que so defendidos. Decorre disso o potencial da categoria, j que em pases de tradies autoritrias, no somente no campo poltico, mas no social, justamente o carter privado dos arranjos polticos e a natureza igualmente privada dos mecanismos de excluso que tornam invisvel a falta de democracia e reduzem o conceito e a prtica da poltica (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006: 23; grifos nossos).

Talvez o caso recente mais emblemtico em relao a este papel do conselho seja o do CIATEC II, tema que gerou um conflito muito grande entre o Executivo e o COMDEMA e acabou expondo enfaticamente algumas das principais contradies e divergncias entre estes dois atores no campo da poltica urbano-ambiental. O COMDEMA vinha cobrando oficialmente do Executivo explicaes mais detalhadas sobre a questo do CIATEC II desde o final do primeiro semestre de 2008. Como j apontamos anteriormente, a grande controvrsia no projeto fundava-se no item que permitia a implantao de empreendimentos verticais na gleba do CIATEC II sem a realizao de estudos de impacto ambiental mais elaborados. Os Secretrios de Urbanismo e de Assunto Jurdicos, Hlio Jarreta e Carlos Henrique Pinto, respectivamente, foram convidados reunio do COMDEMA que ocorreria no dia 25 de junho de 2008 para debater o projeto governamental com os conselheiros. Porm, ambos no compareceram reunio. Hlio Jarreta enviou um ofcio- resposta aos cuidados da ento presidente do conselho, informando-a de que naquele momento no seria possvel realizar um debate mais aprofundado sobre o projeto, pelo fato de que o novo plano urbanstico de ocupao da gleba seria elaborado somente 60 dias aps a sano da lei pelo Prefeito Hlio, no havendo portanto elementos suficientes para uma discusso naquela circunstncia. Os membros do conselho de um modo geral demonstraram
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indignao com o fato, deliberando na mesma reunio pela redao de uma moo de repdio por conta da maneira como o Executivo conduziu o processo, justamente com o intuito de ampliar o debate e publicizar algumas questes consideradas obscuras pelos militantes ambientalistas. A Moo 01/08 do COMDEMA, publicada no Dirio Oficial do
Municpio (DOM) no dia 12 de novembro de 2008, nos serve como uma referncia interessante para demonstrarmos o papel do COMDEMA enquanto um agente publicizador de conflitos. No texto, o documento lembra o fato do Secretrio Municipal de Urbanismo

ter recusado o convite do COMDEMA, feito de forma oficial, para comparecer a uma reunio do conselho e prestar esclarecimentos sobre questes urbansticas envolvendo a Lei do CIATEC II. Posteriormente, o documento enfatiza que
(...) no h possibilidade de uma verdadeira gesto democrtica da cidade sem a efetiva participao dos seus habitantes. Os colegiados polticos como os conselhos so peas importantes para a melhor formulao e execuo das polticas pblicas. Portanto, no razovel que essa postura de desconsiderar os conselhos tenha lugar numa metrpole como Campinas (COMDEMA, Moo 01/08).

E, logo em seguida, no mesmo documento, o conselho reafirma sua disposio em

(...) discutir as caractersticas e amplitude desse Plo [do CIATEC II], tendo em vista a complexidade das questes urbansticas e ambientais envolvidas. de mister mencionar, que tratar este projeto sob o prisma exclusivo do urbanismo, sem incorporar a tutela ambiental, revela-se insuficiente para assegurar o efetivo bem-estar de todos. Por isso, cobramos da Administrao Pblica uma postura mais moderna e contributiva para a cidadania (COMDEMA, Moo 01/08).

Ao publicar uma moo com tal contedo, o COMDEMA certamente politizou o debate envolvendo o projeto de lei do Executivo que alterou as diretrizes urbansticas de ocupao da gleba do CIATEC II. Segundo nossas concepes, politizar significa colocar questes que antes no estavam colocadas, problematizar aquilo que se apresentava como um caminho inevitvel e apresentar, a partir disso, outras perspectivas e interpretaes da realidade em pauta, criando o dissenso e as condies para o estabelecimento do conflito. Este talvez seja o principal mrito da ao poltica. Ao deslocar os temas referentes poltica urbano-ambiental em Campinas dos gabinetes da Prefeitura para a arena pblica, o COMDEMA cria uma situao que obriga o Executivo a redefinir sua postura e prestar esclarecimentos mnimos diante da opinio
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pblica, o que cria um terreno favorvel para a ampliao do debate e contribui para justificar e legitimar, inclusive, a interveno do poder Judicirio no processo poltico. Embora a posio poltica do COMDEMA no seja, em grande medida, levada em considerao pelo Executivo, necessrio ter cautela no momento da anlise e reconhecer de que forma a atuao do conselho interfere no jogo de interesses que esto colocados nos diferentes contextos. Mas, sobre este ponto, de suma importncia fazer uma ltima considerao. Por um lado, acreditamos ser fundamental reconhecer a relevncia e os significados da ao poltica dos instrumentos de democracia participativa nos diferentes contextos poltico-institucionais, negando com isso leituras simplistas a respeito da atuao dos conselhos gestores. Por outro lado, contudo, admitimos que a luta pelo aprofundamento da democracia na sociedade brasileira passa inclusive pelo fortalecimento da capacidade deliberativa destas instncias. A anlise de Tatagiba muito perspicaz neste quesito:
De fato, em alguns casos, um conselho bem-sucedido pode no ter sua ao diretamente relacionada deliberao (induzir o Estado ao), mas ao controle social do Estado (no sentido fiscalizatrio, que visa impedir o Estado de transgredir), ou a uma eficiente vocalizao das demandas, ou a uma juno feliz dessas caractersticas. (...) Contudo, esse reconhecimento no pode nos levar (...) a subestimar a importncia da deliberao enquanto um preceito legal profundamente impactante, no sentido da radicalizao da partilha de poder. esta prerrogativa que torna os conselhos arranjos institucionais profundamente promissores no sentido da reforma democrtica do Estado (...) (TATAGIBA, 2002: 91).

Relacionando a anlise da autora ao quadro detectado por nossa pesquisa, certamente concordaremos que a atuao do COMDEMA enquanto um agente publicizador dos conflitos e dos diferentes projetos polticos existentes no campo da poltica urbana em Campinas, tem contribudo muito mais para impedir o Executivo de ultrapassar determinados limites do que para induzir a ao do mesmo no que se refere construo das polticas pblicas. Nesse sentido, entendemos que a partilha de poder entre Estado e sociedade organizada somente se realizar de forma efetiva a partir do reconhecimento das instncias de participao popular pelo Estado brasileiro como instrumentos legtimos no processo de produo das polticas pblicas. Tudo indica que para isso, no entanto, resta ainda um longo caminho de luta e mobilizao social.

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4. A necessidade da separao analtica entre Estado e governo no estudo sobre os espaos participativos O objetivo da discusso apresentada tpico contribuir para o aperfeioamento do debate terico no mbito das pesquisas sobre participao, dentro de uma perspectiva mais prxima da Cincia Poltica enquanto disciplina. A despeito dos inmeros avanos tericos e metodolgicos no estudo sobre os mecanismos democrticoparticipativos, sintetizados em obras recentes como as de Avritzer (2010) e Isunza e Lavalle (2010), h um aspecto que permanece praticamente margem de toda esta discusso: a separao analtica entre Estado, de um lado, e governo, de outro. A partir da pesquisa realizada, percebemos que este um aspecto fundamental para analisar com mais clareza as relaes, tanto de conflito como de cooperao, que se estabelecem entre os atores posicionados no sistema poltico-institucional e os segmentos civis engajados nos espaos participativos. Alis, no apenas no debate sobre participao que o estabelecimento desta fronteira analtica um trao fundamental. Ao discutir o processo de gesto e planejamento urbanos nas cidades brasileiras, Souza (2004) menciona os obstculos existentes para que as polticas de planejamento estabelecidas pelos diferentes governos tenham uma continuidade significativa ao longo do tempo, visto que a dinmica da competio eleitoral acaba dificultando esta ao continuada por parte da administrao municipal. Os diferentes partidos, ao assumirem o poder, tendem a desmantelar o trabalho da administrao anterior (quando este trabalho existiu, evidentemente) para tentar imprimir uma marca prpria de sua gesto no governo municipal. So raras, neste quesito, as polticas de planejamento urbano que conseguem sobreviver por um perodo considervel, justamente pelo fato que a maioria destas acaba sendo uma poltica de governo, e no poltica de Estado. Para os fins deste texto, acreditamos que a discusso protagonizada pelo terico ingls Ralph Miliband em sua obra seminal sobre o Estado ([1969] 1972) seja particularmente til para nossos propsitos. Segundo Miliband, o (...) Estado significa um nmero de determinadas instituies que em seu conjunto constituem a sua realidade e que interagem como partes daquilo que pode ser denominado o sistema estatal (1972: 67). Como bem colocado pelo autor, o governo, no caso, representa uma parte que integra este sistema, e no pode ser confundido, portanto, com o prprio Estado. Assim,
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o judicirio, o legislativo, as foras armadas, a polcia, a administrao pblica, os governos locais e o governo central, evidentemente, compem o sistema estatal. Nas democracias regulares, o governo formado por uma coalizo de partidos polticos que se investe do poder executivo em um perodo definido (4, 5 ou at 6 anos), podendo ou no ser reeleito na disputa eleitoral seguinte. O legislativo tambm, evidentemente, constitudo por funcionrios temporrios, cujo tempo de permanncia depende das vitrias eleitorais. Ainda segundo Miliband, no causa grande surpresa o fato de que o governo e o Estado apaream como sinnimos, visto que o governo quem fala em nome do Estado (1972: 67). Entretanto, nosso argumento que o tratamento destas duas esferas de forma indistinta na anlise das relaes entre Estado e sociedade civil nos impede de compreender determinados elementos com mais preciso analtica e terica. Muito embora diversos estudiosos nos advirtam repetidamente que o Estado no deve ser concebido como um ator homogneo (do mesmo modo que a sociedade civil, alis), consideramos que o mais correto seria o estabelecimento desta distino para se compreender com mais exatido a dinmica dos conflitos envolvendo os atores que atuam no processo de construo de polticas pblicas nos diversos contextos polticoinstitucionais. Neste aspecto o nosso caso de pesquisa foi emblemtico. Se o embate entre o COMDEMA e o Executivo Municipal ao longo de todo o perodo estudado (2000 a 2008) foi particularmente notvel, ao mesmo tempo precisamos destacar a importncia do papel desempenhado pelo poder judicirio nos conflitos analisados, especialmente atravs do MP e do TJ. Isso nos mostra que, se por um lado, os ambientalistas presentes constituam-se em adversrios ferrenhos das sucessivas administraes municipais, por outro tinham no aparelho judicirio um importante aliado. Ademais, h que se acrescentar que, no que se refere s propostas governamentais de ampliao do permetro urbano e alterao de diretrizes urbansticas de uso e ocupao do solo, os ativistas ambientais do COMDEMA compartilhavam em larga medida as mesmas opinies e posies polticas do corpo burocrtico da Secretaria de Planejamento Urbano e Ambiental (SEPLAMA), muito embora no chegamos a testemunhar nenhuma espcie de articulao poltica mais explcita entre estes dois campos. Mas os estudos de Miranda (2002) e Rodrigues (2006) so bastante reveladores no que se refere ao posicionamento
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poltico dos funcionrios de carreira da SEPLAMA em relao s tradicionais polticas governamentais de favorecimento ao capital imobilirio local. Por conseguinte, em termos de discusso terica, este quadro nos revela que o mais correto seria afirmar que o COMDEMA estava em conflito com o governo (ou melhor, com os diferentes governos que ocuparam o pao municipal) e no com o Estado. Em todos os casos analisados por esta pesquisa, a interveno do aparelho judicirio foi o que possibilitou que a posio poltica do conselho fosse minimamente levada em conta no debate sobre as polticas municipais na rea urbano-ambiental, fato que possui importantes implicaes tericas no que diz respeito ao debate sobre a disputa pela construo democrtica na sociedade brasileira, pois isso mostra que em determinadas circunstncias a sociedade civil pode contar com o apoio de setores do Estado no embate poltico com outros setores do prprio Estado. Isso pode criar uma relao de conflito entre Estado e governo que no pode ser desprezada na esfera da pesquisa acadmica. evidente que nem sempre a posio poltica do judicirio vai contrariar, por exemplo, interesses empresariais no que diz respeito s polticas de uso e ocupao do solo em nvel municipal. Pelo contrrio, como mostram Maricato (1996; 2000) e Baldez (2003), a tendncia que acontea justamente o contrrio, mas exatamente por isso que casos como estes, relatados por esta pesquisa, so dignos de nota. Do nosso ponto de vista, isso impe a necessidade de um aprofundamento do debate sobre o Estado e natureza do mesmo no estudo sobre a participao da sociedade organizada nos espaos participativos institucionais, o que evidentemente no tem condies de ser feito no mbito deste texto. Acreditamos que a Cincia Poltica, por sua tradio enquanto disciplina acadmica que estuda os fenmenos relativos ao Estado e s instituies polticas de um modo geral, tem uma contribuio importante a oferecer nesse aspecto. 5. Consideraes finais Diante dos elementos apresentados neste texto, consideramos que a agenda de pesquisa sobre sociedade civil e participao ainda possui um instigante caminho para ser trilhado. Um dos aspectos que certamente merece mais ateno dos pesquisadores refere-se s particularidades de cada campo ou arena poltica especfica, ou seja, se por
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um lado existem questes e temas gerais relacionados ao debate terico sobre o tema da participao, por outro deve-se reconhecer que os dilemas inerentes ao coletiva no domnio dos espaos institucionais varia conforme as circunstncias que cercam cada rea especfica da poltica pblica. Nesse sentido, as condies que interferem na dinmica dos conselhos de sade so diferentes daquelas que interferem nos conselhos de habitao, de meio ambiente, de assistncia social, e assim por diante. O caso pesquisado no mbito desta dissertao de mestrado nos imps a necessidade de reconhecer e teorizar sobre as questes estruturais que afetam a dinmica participativa dos segmentos civis no COMDEMA em Campinas. Nesse sentido, a luta dos atores analisados nesta pesquisa no um conflito que opera somente no nvel poltico-cultural, ou seja, no se trata apenas de uma luta pelas transformaes nas mentalidades, valores e comportamentos sociais relativos prtica da poltica, mas trata-se de um conflito fortemente condicionado pela prpria maneira como est estruturada a sociedade capitalista. No se trata de estabelecer uma relao de primazia entre o conjunto das instncias que constituem a realidade social, mas sim de reconhecer a reciprocidade entre os diferentes elementos desta realidade. No nosso ponto de vista, as explicaes oferecidas neste texto para compreender as limitaes e obstculos colocados atuao do COMDEMA no so excludentes, e o desafio justamente construir um enfoque terico capaz de abarcar ambas. Do mesmo modo, no devemos limitar nossa anlise compreenso dos constrangimentos colocados aos espaos de democracia participativa, mas sim empreender um esforo no sentido de analisar qual o papel efetivo que estas instituies vm realmente desempenhando no processo de produo das polticas pblicas.

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