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Estado, Instituies e Democracia: repblica

Livro 9 | Volume 1

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estado, Instituies e Democracia: repblica


Livro 9 Volume 1

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Estado, Instituies e Democracia: repblica


Livro 9 Volume 1

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Organizadores/Editores Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Luseni Maria C. de Aquino Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Luseni Maria C. de Aquino Jos Carlos dos Santos Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires

Estado, instituies e democracia : repblica / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (552 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-056-7 1. Estado. 2. Democracia. 3. Repblica. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................9 AGRADECIMENTOS ..........................................................................13 INTRODUO A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL ..........................................................17 PARTE I RELAES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO CAPTULO 1 A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI...43 CAPTULO 2 PODER EXECUTIVO: CONFIgURAO hISTRICO-INSTITUCIONAL .............65 CAPTULO 3 O CONgRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E ATUAO NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE DO EXECUTIVO ................97 CAPTULO 4 JUDICIRIO, REFORMAS E CIDADANIA NO BRASIL ...................................131 PARTE II DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS CAPTULO 5 COORDENAO E COOPERAO NO FEDERALISMO BRASILEIRO: AVANOS E DESAFIOS .............................................................................177 CAPTULO 6 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS: UM BALANO CRTICO DOS IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS BRASILEIROS ................................................................213

CAPTULO 7 O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO DO SUS E AS NOVAS MODALIDADES INSTITUCIONAIS DE gERNCIA DAS UNIDADES ASSISTENCIAIS................249 CAPTULO 8 POLTICA DE SEgURANA PBLICA NO BRASIL: EVOLUO RECENTE E NOVOS DESAFIOS .................................................................................277 PARTE III A BUROCRACIA ESTATAL ENTRE O PATRIMONIALISMO E A REPBLICA CAPTULO 9 O APARELhO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA gESTO E SEUS SERVIDORES DO PERODO COLONIAL A 1930 ...........................315 CAPTULO 10 O APARELhO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA gESTO E SEUS SERVIDORES DE 1930 AOS DIAS ATUAIS................................................343 CAPTULO 11 AVANOS E DESAFIOS NA gESTO DA FORA DE TRABALhO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL .............................................................387 PARTE IV CONTROLE DO ESTADO E DEFESA DO INTERESSE PBLICO CAPTULO 12 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO: TRAJETRIA INSTITUCIONAL E DESAFIOS CONTEMPORNEOS .............................................................415 CAPTULO 13 A CONSTRUO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO .......................................443 CAPTULO 14 CORRUPO E CONTROLES DEMOCRTICOS NO BRASIL ........................473 CAPTULO 15 POR UMA NOVA gESTO PBLICA: REINSERINDO O DEBATE A PARTIR DAS PRTICAS POSSVEIS .........................................................505

NOTAS BIOGRFICAS .....................................................................531 GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................541

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por terem garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas

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que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, a Parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, composta por quatro captulos, inicia-se com o captulo 1, A atualidade da questo republicana no Brasil do sculo XXI, que traz entrevistas realizadas com Gabriel Cohn, professor titular aposentado de Sociologia e Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), e Luiz Werneck Vianna, doutor em Sociologia pela USP, professor do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/ UERJ). O captulo 2, Poder Executivo: configurao histrico-institucional, foi escrito por Antnio Lassance, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). O captulo 3, O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do Executivo, de autoria do tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Acir Almeida, cientista poltico, com mestrado pela Universidade de Rochester, Estados Unidos. O captulo 4, Judicirio, reformas e cidadania no Brasil, foi elaborado por Andrei Koerner, mestre e doutor em Cincia Poltica

Agradecimentos

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pela FFLCH/USP e professor do Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/ UNICAMP), em coautoria com Celly Cook Inatomi e Mrcia Baratto, ambas mestres em Cincia Poltica pela UNICAMP e todos integrantes do Grupo de Pesquisas sobre Poltica e Direito do Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea (GPD/CEIPOC) da UNICAMP. A Parte II, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, composta pelos captulos 5 a 8. O captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios, foi escrito por Fernando Luiz Abrucio, doutor em Cincia Poltica pela USP e coordenador do Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica e Governo da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), em colaborao com Cibele Franzese e Hironobu Sano, ambos doutores pela mesma instituio. Cristiane Kerches e Ursula Dias Peres, professoras do curso de Gesto de Polticas Pblicas da USP, escreveram juntas o captulo 6, intitulado Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas: um balano crtico dos impactos da LRF nos municpios brasileiros. Roberto Passos Nogueira, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), o autor do captulo 7, O desenvolvimento federativo do SUS e as novas modalidades institucionais de gerncia das unidades assistenciais. Finalmente, o captulo 8, Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos desafios, foi escrito pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Almir de Oliveira Jr., doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e Edison Benedito da Silva Filho, mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A Parte III, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e a Repblica, rene trs captulos. O captulo 9 intitula-se O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo colonial a 1930 e foi elaborado pelo pesquisador visitante do Ipea Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho, doutor em Economia pela UNICAMP. Dando sequncia anlise desenvolvida nesse texto, o captulo 10, produzido pelo mesmo autor, aborda o perodo de 1930 aos dias atuais. Por fim, o captulo 11, Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, teve elaborao de Marcelo Viana Estevo de Moraes, Tiago Falco Silva, Patricia Vieira da Costa, Simone Tognoli Galati Moneta e Luciano Rodrigues Maia Pinto, todos especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Na Parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse pblico, o captulo 12, Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desafios contemporneos, foi escrito por Marco Antnio Carvalho Teixeira, professor do Departamento de Gesto Pblica da FGV de So Paulo. O captulo 13, A construo institucional do sistema

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de controle interno do Executivo federal brasileiro, foi redigido por Ceclia Olivieri, professora do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH)da USP. Leonardo Avritzer, doutor em Sociologia Poltica pela New School for Social Research, e Fernando Filgueiras, doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ, ambos professores do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, elaboraram o captulo 14, Corrupo e controles democrticos no Brasil. Finalmente, Ana Paula Paes de Paula, pesquisadora e professora dos cursos de graduao e ps-graduao em Administrao da Faculdade de Cincias Econmicas (Face) da UFMG, comps o captulo 15, Por uma nova gesto pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis, que encerra este volume. Todos os captulos integrantes deste volume 1, Estado, Instituies e Democracia: repblica, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Alexandre dos Santos Cunha, Bernardo Abreu de Medeiros e Luseni Maria C. de Aquino. Juntos, eles tambm escreveram a introduo deste volume, que, alm de apresentar o sumrio analtico dos textos ora reunidos, prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema republicano. A todos os autores e colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores

INTRODUO

A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

O conceito de repblica no unvoco e tem sido empregado no pensamento e na anlise poltica para se referir a diferentes questes. Em termos bastante sintticos, as duas acepes mais comumente relacionadas a esta ideia se referem, de um lado, a uma forma de governo instituda pela vontade da comunidade poltica o que, no caso das experincias contemporneas, se contrape aos governos monrquicos e se aproxima dos regimes democrticos e, de outro, a uma forma de vida poltica fundada na primazia do interesse comum que requer o engajamento da comunidade na conduo da coisa pblica e se faz expressar de maneira especial nos princpios, nas prticas e nos procedimentos que conformam as instituies. Embora ambas as acepes no se oponham, e at se complementem, a discusso que se pretende fazer neste texto aborda a repblica a partir da segunda delas, interessando discutir especificamente o carter republicano ou no das instituies constitutivas do Estado brasileiro, entendido enquanto agncia primordial da comunidade poltica para gesto do que pblico. E por que recolocar em debate o tema republicano? Primeiramente, porque se reconhece que se trata de referncia importante na reflexo poltica atual. Nas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu como referncia importante nas reflexes sobre a poltica. Noes como virtude cvica, espao pblico, bem comum, bom governo, comunidade poltica, interesse bem compreendido, entre outras pertencentes gramtica da res publica, tm sido mobilizadas tanto para tematizar a sociabilidade corriqueira nos diferentes contextos de interao poltica, quanto para abordar a questo do desempenho e do aprimoramento do Estado e das instituies democrticas.1 A retomada do referencial republicano acontece em um contexto marcado por crises econmicas, de regulao estatal, de representao e de participao poltica manifestas muitas vezes em escala mundial que impulsionaram uma onda crtica endereada aos vrios aspectos da teoria poltica liberal e, em especial, s instituies e s prticas neoliberais.2 Remontando a uma longa tradio do
1. A respeito, ver Pocock (1975), Walzer (1980), Sandel (1982, 1984), Pettit (1997), Skinner (1998), Viroli (2002), Bignotto (1991, 2000, 2001, 2004) e Cardoso (2004). 2. Nas palavras de Cardoso (2000, p. 28-29), a retomada contempornea da repblica carrega um acentuado agulho crtico (...) faz contraponto celebrao da expanso do mercado e da esfera dos interesses privados, retrao do espao pblico e das regulaes polticas. a agressividades terica e prtica do ultra-liberalismo, a rarefao da atmosfera social, que parecem suscitar a necessidade de devolver alguma densidade esfera do comum, dos interesses partilhados, da ao coletiva e da solidariedade poltica no seio das prprias sociedades democrtico-liberais contemporneas (...).

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pensamento poltico, o republicanismo contemporneo prope uma teoria da poltica que, em sntese, busca integrar as referncias modernas de liberdade individual e garantia de direitos subjetivos na esfera privada com as noes de virtude cvica e bem comum ligadas ao no espao pblico. No Brasil, a ecloso desse movimento coincide com o perodo de redemocratizao da vida poltica e de elaborao e vigncia do marco jurdicoinstitucional consubstanciado na Constituio Federal de 1988 (CF/88), que forneceu ao pas um arcabouo, em grande medida, inovador em face da tradio nacional. O texto constitucional no apenas reafirmou que o Brasil constitui uma repblica, como tambm estabeleceu algumas das balizas que visam favorecer a cultura republicana, ainda que no tenha delimitado completamente seus contornos. Alguns exemplos so a fixao do princpio da publicidade das contas e dos atos dos rgos pblicos; a incorporao da participao social na formulao de polticas em diversas reas, bem como do controle do Estado pela sociedade; o reconhecimento de associaes civis como os partidos polticos e os sindicatos como agentes do controle da constitucionalidade das leis; e a atribuio funcional de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses difusos ao Ministrio Pblico (MP). Ao lado dos direitos e dos deveres individuais e coletivos, essas e outras previses constitucionais tm contribudo para o surgimento de instigantes experincias no espao pblico especialmente em torno do Estado marcadas pela mobilizao de diferentes atores para tratar dos mais variados assuntos de interesse da sociedade. Assim, neste volume 1 do livro Estado, Instituies e Democracia, dedicado reflexo sobre o Estado e sua configurao institucional no Brasil contemporneo, a repblica se impe como mote central. Enquanto forma de vida poltica que se organiza com base na primazia do interesse pblico, tambm estabelece parmetros importantes para pensar os rumos da democratizao e do desenvolvimento do pas temas que sero abordados, respectivamente, nos volumes 2 e 3 que completam o livro. De um lado, considera-se importante discutir se, vencidos mais de 25 anos desde a redemocratizao e o retorno ao governo civil, a experincia democrtica brasileira vem construindo uma trajetria republicana, ou seja, se as instituies e as prticas que conformam o Estado democrtico e social de direito no pas ecoam e respeitam o interesse pblico. De outro lado, em um contexto em que o tema do desenvolvimento volta a ganhar fora no debate poltico e inspira uma imagem projetada da nao no futuro, v-se como oportuno recolocar a referncia republicana como parmetro para analisar a adequao da configurao institucional presente do Estado em termos de sua estrutura, organizao e abertura ao escrutnio e ao controle dos atores que se movimentam no espao pblico aos objetivos do desenvolvimento.

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

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Esta introduo, ao tempo em que sintetiza os argumentos centrais dos 15 textos ora reunidos, tambm busca inserir as reflexes apresentadas no marco da questo republicana, apontando possveis conexes com os problemas e as opes apontados em sua formulao contempornea e identificando alguns dos temas que emergem da leitura conjunta desses textos e que indicariam caminhos possveis para o esforo continuado de reflexo sobre as instituies e as prticas polticas brasileiras, tendo em vista o desenvolvimento do pas.
1 ORGANIZAO DO VOLUME

Com base nas premissas anunciadas anteriormente, o presente volume dedica-se a compreender o Estado brasileiro do ponto de vista institucional e organizacional, discutindo as relaes entre poderes, o arranjo interfederativo, a dimenso burocrtica e os mecanismos de controle do Estado. Para tanto, divide-se em quatro partes. A Parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, concentra esforos no tema que, de certa forma, tem sido angular no republicanismo, ou seja, as relaes horizontais entre os poderes do Estado. Partindo da teoria clssica da tripartio dos poderes, procura compreender qual a conformao atual e de que modo se articulam e se coordenam as aes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio no pas. Os textos que abordam especificamente essa temtica so precedidos de um provocativo debate entre os professores Gabriel Cohn (Universidade de So Paulo USP) e Luiz Werneck Vianna (Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ), refletido no captulo 1, A atualidade da questo republicana no Brasil do sculo XXI. Nas entrevistas concedidas isoladamente aos editores deste volume, ambos enfrentam o tema republicano, discutindo pontos como a incipiente democracia de massas brasileira, o problema da incluso social, os desafios governana estatal e o papel da burocracia e dos mecanismos de controle do Estado. Em linhas gerais, Cohn e Werneck Vianna parecem empenhados na tarefa de resgatar o espao prprio da prtica poltica na sociedade contempornea, tomando a cidadania como condio inescapvel do indivduo moderno. Ante a preponderncia da vida econmica sobre a poltica e a substituio do governo dos homens pela administrao das coisas (ARON, 1976 apud JASMIN, 2000, p. 73), a referncia republicana parece contribuir de forma privilegiada para aquela tarefa, ao enfocar de modo especial o aspecto constitucional do exerccio do poder da sociedade sobre si mesma.3
3. A politeia termo original grego adotado por Plato e Aristteles e posteriormente traduzido para o latim como res publica , em sentido tcnico e preciso, refere-se ao aspecto constitucional da ordenao dos poderes da polis. Na origem da palavra, pode-se identificar a preocupao fundamental com a relao entre a natureza e a forma de vida de uma comunidade e seu regime de governo, enquanto organizao do poder ou constituio propriamente dita do governo. Ver Cardoso (2000).

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Ainda que por caminhos distintos, Cohn e Werneck Vianna estabelecem dilogo no apenas entre si, mas tambm com o republicanismo contemporneo. Suas referncias aos marcos da virtude cvica e do bem comum no partem de uma concepo moral ou finalista da comunidade poltica, como o fizeram o republicanismo clssico (de inspirao aristotlica e ciceroniana) ou at mesmo o humanismo cvico de Maquiavel. Diferentemente dessas vertentes do republicanismo, para as quais a natureza de um regime de governo reflete no apenas a delimitao da extenso do poder soberano, mas tambm a definio da finalidade da comunidade poltica (CARDOSO, 2000), ou a manifestao dos valores mais elevados da condio humana (BIGNOTTO, 2000b), o republicanismo contemporneo no ignora as exigncias da modernidade no que tange a uma compreenso pluralista da formao social. Com isso, o conceito de virtude cvica ganha novos contornos e, no lugar de corresponder a uma noo de irrefutvel conotao moral, passa a ser entendido mais estritamente como virtude poltica, como a capacidade e a disponibilidade dos indivduos de atuarem, a partir de interesses diversos, em um espao de compromisso para a gesto do que de todos. Ao discutir a questo da virtude e seu papel no espao pblico, Cohn e Werneck Vianna parecem acatar sem restries a afirmao de Walzer, um dos inspiradores do republicanismo contemporneo, segundo a qual o interesse pelas questes pblicas e a devoo s causas pblicas so os principais sinais da virtude cvica (WALZER, 1980 apud PUTNAM, 2000, p. 101). O mesmo se d com relao concepo do bem comum. Embora ambos reconheam que, no espao pblico, o bem comum prevalece sobre qualquer interesse particular, nenhum deles atribui contedo substantivo a essa noo, recusando poltica a possibilidade de fixao prvia de fins ltimos, definidos em termos substantivos. Ao contrrio, a ideia de bem comum comparece, em suas vises, em harmonia com a noo de liberdade, to cara modernidade e ao pensamento poltico em geral. Tambm neste ponto se pode identificar um dilogo prximo s formulaes do republicanismo contemporneo, para o qual a liberdade compreendida de maneira positiva, como a capacidade de livre ao e manifestao no espao pblico, sendo totalmente compatvel com a ideia de bem comum.4 Essa compatibilizao fica evidente na formulao de Werneck
4. De fato, dois entendimentos distintos sobre a liberdade podem ser identificados na tradio republicana. O primeiro corresponde ideia de liberdade positiva, entendida como a liberdade de participar da autodeterminao coletiva da comunidade, o que Benjamin Constant e Isaiah Berlin associaram viso dos antigos, mas tambm est presente nas formulaes de Maquiavel, Montesquieu, Tocqueville e hannah Arendt. O segundo entendimento remete ideia de estar livre da dominao, isto , da interferncia ilegtima e em desacordo com a lei. Esta noo est presente no republicanismo contemporneo, de forma mais elaborada nas formulaes de Pettit (1997) e, em certo sentido, compatvel com o individualismo da sociedade atual, estando inclusive mais prxima da concepo liberal de liberdade negativa, da liberdade como no interferncia o que, conforme alguns crticos, limita a possibilidade de se chegar ao consenso sobre o bem comum (BIgNOTTO, 2004). Uma diferena fundamental entre ambas, no entanto, o fato de que esta ltima v a lei como constrangimento necessrio para a proteo da liberdade dos indivduos, ao passo que aquela percebe a lei como fruto da ao e do assentimento de todos e cada um dos indivduos e expresso da prpria possibilidade de efetivao da liberdade.

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Vianna, que retoma a noo tocquevilleana de interesse bem compreendido para se referir ao mecanismo que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de todos. Tendo como cerne a identificao racional entre os interesses particulares e os da cidadania, essa noo expressa a condio de possibilidade da liberdade nas sociedades em franco processo de individualizao, o que dota esta doutrina, que moralmente fraca, de grande eficcia poltica (JASMIN, 2000). Outro aspecto que merece ser destacado diz respeito s relaes entre repblica e democracia. Ainda que se aproximem, os dois termos se referem a questes distintas. Em linhas gerais, a democracia tem a ver com a ampliao da participao do demos no exerccio do poder; a repblica, por sua vez, remete para as prprias condies de exerccio do poder, o que especialmente problemtico quando os que mandam devem tambm obedecer: Ora, toda a questo republicana est, justamente, no autogoverno, na autonomia, na responsabilidade ampliada daquele que ao mesmo tempo decreta a lei e deve obedecer a ela (RIBEIRO, 2000, p. 21). Outra distino marcante entre democracia e repblica se refere ao fato de que, enquanto a primeira se satisfaz com a frmula do governo da maioria, a segunda enfrenta o desafio de promover a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004b, p. 46). Assim, se a constituio da vontade geral se resolve na teoria democrtica por meio da manifestao da vontade da maioria, o cerne do problema republicano est na concertao de todos os interesses para o bem comum, na regulao do (...) conflito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito que os acolhe (BIGNOTTO, 2004, p. 39). Nas palavras de Cardoso:
O que a repblica quer lembrar democracia to-somente a exigncia da encarnao institucional (e no meramente procedimental ou mesmo simblica) e a dimenso social e histrica das formulaes do direito. O que ela recorda democracia so as condies reais da produo e reproduo das leis, a exigncia de que uma efetiva concertao ou acomodao dos interesses sustente a sua promulgao, visto que a democracia tende a tom-las (...) como produzidas imediatamente pela universalidade da participao, pelo recurso ao voto e regra numrica da maioria, ou ainda apenas pela negao da particularidade, pela contestao popular da ordem estabelecida. (CARDOSO, 2004b, p. 64)

Respeitando essas distines, os dois entrevistados parecem convergir para uma compreenso processual da repblica, que resultaria da prpria democratizao. Werneck Vianna j apontara a necessidade de entender a repblica como uma construo histrico-processual que resulta de um longo caminho de democratizao da esfera pblica, que se tornou permevel vontade dos indivduos (...) (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 131). No mesmo sentido,

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Cohn sinteticamente se refere ao percurso democracia como jogo democracia como aprendizado repblica, embora seja especialmente exigente quanto aos requisitos para a efetivao da experincia republicana, ao afirmar que, ao contrrio da democracia, que pode ser aperfeioada continuamente, (...) a repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de virtudes pblicas. Na sequncia do debate entre Cohn e Werneck Vianna, os trs captulos seguintes se dedicam reflexo sobre os poderes da Repblica brasileira. Como j se afirmou anteriormente, a partio do poder do Estado tem sido uma questo angular no pensamento republicano. No sem tenses, o princpio da separao e da harmonia entre os poderes, presente no republicanismo da Revoluo Francesa de 1789, foi paulatinamente cedendo lugar a um modelo de compartilhamento do poder poltico. Nesse contexto, as formas de controle recproco tambm ganharam relevncia, fazendo ecoar a doutrina de freios e contrapesos do republicanismo norte-americano. No caso brasileiro, em que a primeira experincia republicana significou, em grande medida, a incorporao das prerrogativas do Poder Moderador imperial Presidncia da Repblica, observou-se historicamente uma tendncia centralizao do poder poltico em torno do Executivo, o que conferiu a tnica das relaes entre os poderes no pas. No entanto, fenmenos relativamente recentes, como a adoo do controle concentrado da constitucionalidade das leis, exercido pelo rgo de cpula do Judicirio,5 vm conferindo novas nuances a essas relaes e ao equilbrio entre os poderes. Em tempos de disputas acirradas sobre o compartilhamento do poder poltico, presses em cadeia no interior do circuito decisrio e constantes conflitos de prerrogativas entre os poderes, os captulos 2 e 3 procuram desvendar a configurao, o desempenho e o padro de relacionamento estabelecido entre os Poderes Executivo e Legislativo, desde a CF/88. Partindo do pressuposto de que o presidencialismo e o federalismo so as instituies centrais do Poder Executivo brasileiro, o captulo 2, Poder Executivo: configurao histrico-institucional, recupera a trajetria de conformao do presidencialismo federativo no pas. De um lado, explora alguns dos mecanismos por meio dos quais a matriz horizontal consagrou a prevalncia do Executivo frente aos demais poderes, destacando como crucial a prerrogativa do chefe do Executivo de tomar decises com eficcia legal
5. O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade das leis misto, combinando a forma difusa, exercida por qualquer juiz em face de uma pretenso de direito que envolva, em carter incidental, discusso da constitucionalidade, e a forma concentrada, em que a questo constitucional constitui a prpria motivao da demanda levada a juzo. A modalidade difusa de controle de constitucionalidade foi adotada desde a primeira constituio republicana, ao passo que a concentrada surgiu no incio da Ditadura Militar. A Constituio de 1988 referendou o sistema misto e instituiu instrumentos que conferem maior amplitude e eficcia ao controle concentrado. Em certo sentido, este contexto contribui para o aumento da tenso entre o Legislativo e o Judicirio, j que as leis aprovadas em conformidade com a vontade parlamentar podem ser derrubadas sob alegao judicial de inconstitucionalidade.

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imediata. De outro, o texto discute alguns dos aspectos especficos do federalismo brasileira, evidenciando o fato de que a paulatina ampliao das atribuies, dos oramentos e da estrutura do governo federal, mesmo diante do processo de descentralizao em curso desde o final da dcada de 1970, reatualiza a matriz vertical da institucionalizao do Estado. De forma sugestiva, o texto chama ateno ainda para a importncia de se considerar a dimenso burocrtica na configurao do presidencialismo federativo brasileiro, dado o papel desempenhado pela burocracia no processo de definio e implementao das polticas, envolvendo a garantia de eficcia e eficincia das aes pblicas e a intermediao entre Estado e sociedade e entre os poderes do Estado. Os marcos adotados no resgate e na anlise da configurao institucional do presidencialismo federativo brasileiro servem, ao final do texto, proposio de que uma agenda inovadora de reflexo e pesquisa sobre os poderes do Estado esteja fundada na anlise de seu desempenho institucional, ou seja, das relaes entre o poder formalmente atribudo ao Estado, os processos desenvolvidos para seu exerccio e os produtos resultantes disto. Aceitando esse desafio metodolgico, o captulo 3, O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do Executivo, procura avaliar o desempenho institucional do Congresso nos ltimos 20 anos. A partir de ampla anlise quantitativa da atuao parlamentar, o texto busca determinar em que medida a instituio capaz de influenciar a produo de polticas pblicas, tanto elaborando iniciativas prprias quanto alterando significativamente as propostas do Poder Executivo, at mesmo contra a vontade deste. Debrua-se ainda sobre o exerccio dos poderes parlamentares de fiscalizao e controle, procurando conhecer o modo como a atividade do Poder Legislativo impacta a execuo das polticas pblicas pelo Poder Executivo. Apesar da literatura tradicionalmente classificar o Parlamento brasileiro como essencialmente recalcitrante e tendente ao comportamento venal, os dados empricos analisados no texto demonstram no ser verdadeiro que o Poder Legislativo bloqueie sistematicamente ou submeta-se agenda imposta pelo Poder Executivo. O texto indica que o Congresso brasileiro seria descrito de forma mais adequada como reativo-flexvel, ou seja, como um legislativo disposto a priorizar as polticas propostas pelo Executivo, negociando seu apoio. A partir de outra abordagem, o captulo 4, Judicirio, reformas e cidadania no Brasil, dedica-se a compreender as consequncias das recentes reformas do Poder Judicirio e sua relao com os outros poderes do Estado, em poca de acentuado ativismo judicial e progressiva judicializao das polticas pblicas. Na medida em que essas reformas vm sendo impulsionadas pelo Poder Executivo, em especial pelo exerccio do poder de agenda do presidente da Repblica sobre o Congresso Nacional, em nome da ampliao do acesso justia e de maior eficincia na

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prestao jurisdicional, torna-se pertinente avaliar se, para alm da atuao da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia (SRJ/MJ), a administrao pblica federal vem comportando-se de modo coerente com esses objetivos. Partindo do exame quantitativo do processamento de feitos nas Justias federal e estadual, o captulo prope uma anlise das reformas empreendidas sob o prisma da efetividade dos direitos subjetivos e das garantias processuais. Dessa forma, busca verificar os limites das reformas a partir de trs temas centrais: execuo fiscal, relaes de consumo e questes previdencirias em juizados especiais, evidenciando, de um lado, melhorias na prestao jurisdicional e no acesso justia e, de outro, o surgimento de novos problemas que levam a questionamentos sobre a organizao do Poder Judicirio, seu papel institucional e suas relaes com os outros poderes. Na sequncia, a Parte II deste volume, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, volta-se para as relaes verticais entre a Unio e os entes subnacionais de governo, com destaque para as questes do desenvolvimento federativo e da descentralizao da execuo das polticas pblicas. No marco de uma repblica federativa, pautada pelo compartilhamento de poder nos nveis local, regional e nacional, a descentralizao administrativa pode funcionar como mecanismo propulsor do desenvolvimento e promotor da aproximao entre o cidado e a gesto da coisa pblica. No entanto, a histria republicana brasileira consagrou um modelo concentrador do poder poltico, que tem como vrtice no apenas o Executivo, na dimenso horizontal, mas tambm o governo central, na vertical. Em grande medida, isto est relacionado com a prpria formao do Estado nacional e s iniciativas que buscaram superar a fragmentao poltica e as prticas patrimonialistas e de cooptao herdadas dos tempos coloniais, por meio de uma estrutura fortemente hierarquizada de distribuio vertical do poder. O percurso trilhado desde ento no foi unidirecional, havendo alternncia entre movimentos de centralizao e descentralizao, sem que se tenha atingido algum tipo de equilbrio entre essas tendncias. Neste contexto, as relaes federativas enfrentaram inmeras limitaes ao seu desenvolvimento. Estiveram sempre sujeitas, de um lado, s vicissitudes dos diferentes momentos polticos e, de outro, s barganhas e aos arranjos de compromisso estabelecidos, caso a caso, entre o governo nacional e as oligarquias regionais e locais, o que, de maneira geral, contribuiu para obstruir o desenvolvimento e perpetuar as desigualdades territoriais. Desde o incio dos anos 1980, vive-se uma nova onda descentralizadora no pas. A descentralizao no apenas ganhou terreno no debate sobre os arranjos institucionais mais eficazes implementao de polticas pblicas, como tambm tem inspirado experimentos inovadores em diversas reas. Os captulos reunidos na Parte II deste volume se debruam sobre o conhecimento acumulado acerca dessas experincias ao longo das trs ltimas dcadas, com o objetivo de

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apresentar seus traos e suas dinmicas principais, bem como de refletir sobre os resultados obtidos, as dimenses a serem aprimoradas e as perspectivas atuais em termos do desenvolvimento da articulao federativa e da reconfigurao do Estado brasileiro e de sua relao com a sociedade para a proviso de servios e o exerccio do poder de polcia. Nesse esprito, o captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios, introduz a temtica das relaes intergovernamentais, da coordenao federativa e da descentralizao administrativa no Brasil contemporneo. Partindo do pressuposto de que a literatura brasileira sobre o federalismo preocupase fundamentalmente com o tema da descentralizao, deixando em segundo plano os problemas da coordenao federativa e do relacionamento entre os nveis de governo, o texto procura apresentar e analisar diferentes experincias de cooperao intergovernamental existentes no pas: os consrcios pblicos, os conselhos de gestores e os sistemas nicos de polticas sociais. Em que pese a novidade representada pela Lei de Consrcios Pblicos, de 2005, o texto revela a importncia de que atualmente se reveste esta institucionalidade na coordenao de esforos para a proviso de servios pblicos; em especial, nas reas de sade e meio ambiente. No que se refere aos conselhos de gestores, evidencia-se a diversidade de experincias presentes no pas, sendo possvel perceber que, em geral, organismos de alto grau de institucionalizao formal tendem a ter desempenho pior do que os informais, especialmente quando estes esto associados aos sistemas nicos de polticas sociais. Quanto a este arranjo, pode-se afirmar, a partir da anlise desenvolvida no captulo 5, que representa exemplo promissor de que, presentes os incentivos adequados, a cooperao federativa pode produzir resultados positivos em termos da eficincia e da efetividade na proviso de servios pblicos. O captulo 6, Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas: um balano crtico dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municpios brasileiros, procura compreender o fenmeno da descentralizao da execuo das polticas sociais em meio s restries impostas pela LRF. Se a descentralizao administrativa normalmente reconhecida como benfica, em virtude da maior proximidade existente entre os organismos de gesto e a cidadania, torna-se pertinente analisar at que ponto este princpio coerente com os mecanismos de controle financeiro criados pelo governo federal, os quais podem estar em contradio com as aspiraes da comunidade poltica local. Para analisar a questo, o texto recupera o processo de descentralizao das polticas sociais brasileiras, que se acelera nos anos 1980, ao mesmo tempo em que reconstri o movimento que resultou na aprovao da LRF, inserido no contexto macroeconmico mais amplo de recentralizao fiscal na Unio dos anos 1990. A partir disto, avana na anlise das mudanas introduzidas nas finanas pblicas dos entes subnacionais, para concluir com a anlise dos impactos polticos, institucionais, fiscais e de

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gesto/gerenciais exercidos pela LRF sobre os municpios. O texto sinaliza no sentido de que, se, do ponto de vista republicano, a imposio de certos padres e procedimentos de gesto dos recursos oramentrios tem o intuito de prevenir a corrupo e garantir o zelo com a coisa pblica, o governo nacional acaba criando obstculos experimentao de novos modelos de gesto e de controle social. Com essa atitude tutelar, termina por impedir que os municpios amaduream padres prprios de administrao pblica em nvel local e se tornem protagonistas da ao estatal. O arranjo federativo no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) e o impulso que este vem exercendo sobre as reformas e as mudanas organizacionais em estados e municpios so abordados no captulo 7, O desenvolvimento federativo do SUS e as novas modalidades institucionais de gerncia das unidades assistenciais. Considerada uma experincia bem sucedida, a trajetria do SUS tambm permite compreender quais so as limitaes enfrentadas pelo modelo de descentralizao da execuo de polticas pblicas por meio de sistemas nicos de polticas sociais, possibilitando avaliar sua coerncia com o interesse pblico. Tendo o SUS superado as dificuldades para promover adequadamente a coordenao federativa, a questo que se apresenta atualmente a da insuficincia dos modelos gerenciais previstos no direito administrativo brasileiro, em especial a Lei de Licitaes e o Regime Jurdico nico (RJU). Este precisamente o tema do captulo, que apresenta e discute novas institucionalidades que vm sendo propostas ou implementadas em diferentes unidades federadas com vista ampliao da efetividade na prestao de servios de sade. O texto delineia os pontos essenciais do debate atual em torno da demanda por mais autonomia na gesto das unidades assistenciais, que tem se concentrado nas possibilidades de flexibilizao encerradas nos novos modelos, em especial no que tange s formas de gesto de pessoas e ao regime de contratao de bens e servios, de carter preponderantemente privado. A reflexo que o texto deixa ao leitor remete ao ncleo da questo republicana expresso na tenso existente entre a preservao do carter pblico do SUS consubstanciado no princpio da direo nica do poder pblico e a garantia desses princpios na relao sempre cambiante com o setor privado. O captulo 8, Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos desafios, aborda a articulao federativa no mbito da poltica de segurana pblica. Em face da inexistncia de consenso sobre o que vem a ser segurana pblica e qual o teor das aes a serem empreendidas pelo Estado para garanti-la, o texto evidencia algumas das dificuldades inerentes coordenao federativa em um quadro em que polticas pblicas contraditrias podem ser adotadas pelos diferentes entes federados, conduzindo a constantes impasses e uma grande perda de efetividade nas aes do Estado. Essas dificuldades so agravadas no contexto recente pelo fato de que os rgos federais e municipais tm ampliado suas aes de

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segurana pblica tradicionalmente vistas como alada dos governos estaduais sem, no entanto, que se tenha clareza sobre a diviso de competncias que rege o pacto federativo do setor. Esta questo perpassa as anlises apresentadas no texto sobre os temas que tm pautado o debate sobre a segurana pblica no pas: a falta de transparncia e impermeabilidade das organizaes policiais brasileiras; o modelo de policiamento dominante no pas e possveis alternativas; a justia criminal, o tempo da justia e a questo da impunidade; os desafios envolvidos na gesto do sistema prisional; a necessidade de complementar as aes de represso da criminalidade com aes de preveno, entre outros. O captulo sinaliza ainda para a importncia de incrementar a interlocuo da sociedade com os gestores, as polcias e o sistema de justia e fomentar a participao da sociedade civil em todas as esferas do sistema de justia criminal, de modo a garantir a ampliao do circuito de atores que vm debatendo a poltica de segurana pblica no pas. A Parte III do volume, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e a repblica, volta o olhar para o interior do aparelho de Estado, procurando compreender se a burocracia estatal brasileira est migrando do modelo patrimonialista ao republicano. A fixao dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia para a administrao pblica, na CF/88, encerra um marco mnimo de referncias republicanas e busca afastar prticas h muito arraigadas na mquina pblica brasileira, como a ausncia de distino entre as esferas pblica e privada, o uso de recursos pblicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores por apoio poltico. Ainda que a corrupo, o patrimonialismo, o fisiologismo e at mesmo o nepotismo sejam fenmenos comuns e relativamente acolhidos na lgica poltico-institucional de diversas sociedades, so prticas que dilapidam no apenas o patrimnio pblico, mas tambm a qualidade da administrao e a confiana que os cidados tm nas instituies do mundo poltico, consequentemente comprometendo sua eficcia. Os parmetros estabelecidos na anlise clssica de Weber (1982, 1997) sobre o fenmeno burocrtico consagraram a compreenso de que as burocracias modernas, organizadas com base em regras racionais expressas em normas e regulamentos escritos, so responsveis no apenas pela conduo mais eficiente das funes da administrao pblica, mas tambm pelo prprio exerccio da dominao legtima. Assim, pensar a administrao pblica a partir do referencial republicano significa refletir sobre as condies para a conformao de uma burocracia qualificada tanto em termos de competncias tcnicas quanto no que tange capacidade de observar o estatuto poltico que rege as relaes sociais de dominao a partir de uma concepo do bem comum. em torno de questes como esta que se desenvolvem as anlises propostas na Parte III deste volume, com foco na histria da organizao dos quadros e das carreiras do Estado e na discusso sobre a configurao atual do servio pblico federal.

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Os dois primeiros captulos desta parte percorrem a histria da administrao pblica brasileira, do seu modelo de gesto e de seus servidores pblicos, dividindo-a em dois blocos. O captulo 9, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo colonial a 1930, trata de um perodo em que a formao social brasileira, de cunho aristocrtico, agrrio e escravista, demandava do Estado basicamente as tarefas de arrecadao fiscal, defesa do territrio e manuteno da ordem, delegadas pela Coroa aos detentores do poder local. Ainda assim, o texto destaca que o perodo colonial assistiu o princpio da migrao para uma administrao minimamente racional, a partir das reformas pombalinas do fim do sculo XVIII. A transferncia da Famlia Real para o Brasil, em 1808, apesar de ter sido determinante na construo do Estado Nacional e na transio para a Independncia, trazendo maior autonomia administrativa e liberdade econmica para o pas, no teria alterado substancialmente a gesto da mquina pblica. Com a manuteno do poder nas mos das oligarquias rurais, os cargos pblicos que se multiplicavam eram preenchidos por meio de sistemas de clientela e utilizados como modo de apadrinhamento, caractersticos de um Estado patrimonialista, no qual no havia ntida distino entre a esfera pblica e a privada. O texto argumenta que, sendo excessiva em certos casos, disfuncional em outros, a burocracia estatal no constitua um aparato efetivamente racional, sequer funo de administrar o territrio. A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e poltico-administrativas impem novos padres para o crescimento de servios e empregos pblicos no Brasil, o que teve como contrapartida a ampliao das atividades estatais. a partir deste ponto que o captulo 10, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores de 1930 aos dias atuais, d sequncia anlise anterior, avanando at a atualidade. O texto mostra que as dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado, ampliando seu raio assistncia social e ao industrializante. Destaque especial cabe criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1936, com a funo de reorganizar e racionalizar a estrutura administrativa embora muitos dos rgos da administrao pblica ainda seguissem sendo criados para dar conta de interesses particulares, no raro sobrepondo-se aos j existentes. O captulo prossegue na anlise da burocracia estatal at seus marcos mais recentes, passando pela Reforma Administrativa de 1967 e pela CF/88. Esses dois momentos so tomados como marcos a partir dos quais vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores pblicos, selecionados necessariamente pela via do concurso pblico, embora convivendo ainda com vrios aspectos da herana patrimonialista. Fechando a anlise do tema burocrtico, o captulo 11, Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, enfoca o quadro atual, tratando especificamente do movimento de recomposio das carreiras pblicas

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federais aps o severo ajuste fiscal dos anos 1990. Considerando as recentes transformaes experimentadas pelo pas, como maior dinamismo econmico e incluso de camadas sociais, surgiram novas demandas por mais e melhores servios pblicos, para as quais o governo federal vem adotando uma poltica de gesto da fora de trabalho calcada em trs pilares: recomposio de quantitativos, implantao de novas carreiras e profissionalizao dos cargos de direo e assessoramento superior. O captulo alerta, no entanto, para dois aspectos: o mito do inchao da mquina pblica e o profundo desequilbrio existente entre as estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas presentes na administrao pblica federal. No primeiro caso, o que se verifica a recomposio dos quadros e substituio de terceirizaes irregulares por servidores concursados. A reduo do quantitativo de servidores pblicos, que teve incio em 1990, interrompeu-se em 2003, mas, ainda assim, um total de servidores civis na ativa consideravelmente inferior ao de 1989, encontrando-se no mesmo patamar de 1997. No tocante s estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas, um desenho institucional baseado na desconfiana quanto competncia ou honestidade dos servidores pblicos que atuam nas reas finalsticas gerou uma hipertrofia da primeira em relao segunda, e o modelo excessivamente centrado no combate ao gasto pblico com sua perversa estrutura de incentivos conduzindo cultura de inao e de averso ao risco por parte dos servidores pblicos mostrou suas insuficincias em um cenrio de crescimento. Concluindo o volume, a Parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse pblico, dedica-se precisamente a refletir sobre a defesa do interesse pblico no dia a dia das instituies estatais. De certo, o Estado democrtico de direito a possibilidade de expresso atual da repblica (CARDOSO 2000; WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000). Ainda que esta no deva ser reduzida quela formao histrica, as instituies e os procedimentos que esto na base do Estado democrtico de direito podem referendar princpios e valores de carter republicano, a comear da compreenso de que o prprio Estado est sujeito ao direito, s leis e s normas que visam materializar o bem comum e que o controle de seu aparelho administrativo visa, antes de qualquer coisa, defesa da prpria administrao e dos direitos dos cidados. As formas de controle variam conforme diferentes aspectos, como o momento de sua realizao (preventivo, concomitante ou corretivo), o objeto em foco (legalidade, mrito ou resultados), a tipologia das organizaes responsveis pelo controle (administrativo, judicirio, parlamentar ou social), entre outros. Os dois primeiros captulos da Parte IV deste volume abordam a questo do controle a partir da posio do rgo controlador em relao administrao pblica: se externo ou interno. O controle externo tratado no captulo 12,

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Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desafios contemporneos, que aponta sua insero no contexto de instituies promotoras da accountability horizontal, na medida em que desempenha a primordial funo de controlar os gastos pblicos com base nos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade e tambm com relao eficincia. Ademais, o rgo tem se revelado um importante instrumento para promover aes de responsabilizao daqueles que provocaram danos ao errio pblico. Com relao sua forma de atuao, se, de um lado, constatam-se avanos, promovendo a responsabilizao dos causadores de danos ao errio, de outro, surgem situaes que merecem melhor anlise. Uma delas a delimitao da sua competncia de atuao e a sobreposio com outros rgos de controle. o caso, por exemplo, da Avaliao de Programas e Projetos de Governo, que suscita dvidas quanto capacidade do rgo realizar avaliao de eficcia das polticas pblicas. Outro aspecto controverso a possibilidade de paralisao de obras pblicas em andamento, independentemente de manifestao do Congresso Nacional. No plano mais amplo, persistem dvidas sobre a demarcao de competncias entre rgos do controle externo e interno, do MP e do Parlamento. J o controle interno objeto do captulo 13, A construo institucional do sistema de controle interno do Executivo federal brasileiro, que pretende compreender especificamente as transformaes recentes do sistema de controle interno do Executivo federal, tendo em vista tanto as reformas legais e administrativas quanto o significado poltico dessas modificaes. O texto destaca como o apoio social e das instituies polticas e partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi fundamental para a criao e a estruturao deste sistema. Considerando-se o processo de reforma iniciado nos anos 1980, a criao da Secretaria Federal de Controle Interno, em 1994, representa um marco no sistema federal de controle interno. Ela vista tanto como consequncia quanto como motor de transformaes polticas relacionadas com a redemocratizao pela qual passaram a sociedade e as instituies brasileiras nos ltimos 20 anos, j que atua no s na transparncia da gesto pblica, como tambm na responsabilizao de gestores, reafirmando assim os princpios republicanos. Contudo, se preciso empenhar-se para que os princpios republicanos sejam internalizados pelas instituies polticas, em especial as estatais, como forma de garantir a prevalncia do pblico na vida poltica, tambm necessrio cuidar para que a repblica no seja simplesmente naturalizada. Esta tenso j foi denominada como dialtica dos procedimentos. Se estes requerem institucionalizao contnua, tambm exigem vitalidade, animao, sob pena de ficarem restritos s grandes mquinas burocrticas e perderem seu suporte sociolgico: a cidadania ativa, a opinio, a participao e o controle dos cidados comuns

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(WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 133-134).6 A importncia de que o pblico seja continuamente reavivado em face da cultura privatista dos tempos atuais exigiria, inclusive, a implementao de polticas pblicas voltadas para este objetivo especfico:
Segue-se que a questo dos procedimentos bifronte, dependendo tambm de movimentos de baixo para cima que, quando inexistentes, devem ser estimulados por polticas pblicas que visem reanimao da sociabilidade, uma vez que, imersa no privatismo absoluto tal como Tocqueville temia que viesse a ocorrer na vida moderna ela acabaria, no limite, por inviabilizar o Estado Democrtico de Direito (ele no pode, por exemplo, conviver com taxas de participao eleitoral prximas de zero). (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 134)

no esprito da discusso sobre a vitalidade que deve impregnar a tica procedimental, de modo a garantir a defesa republicana das instituies polticas, que comparecem os captulos finais deste volume, dedicados ambos ao tema do controle que a sociedade exerce, sem intermedirios, sobre o Estado. O captulo 14, Corrupo e controles democrticos no Brasil, debate um dos principais problemas para a gesto pblica e a democracia: a corrupo e os desafios relativos ao controle da sociedade sobre os atos administrativos do Estado. Para pensar em perspectivas de longo prazo sobre o problema, o texto resgata as diferentes vertentes analticas do conceito de corrupo em busca de nexos mais prximos com o tema do interesse pblico e, a partir disto, prope o fortalecimento do controle pblico no estatal. Diferentemente dos j consagrados controles burocrtico e judicial, essa modalidade se afasta das instituies estatais e exercida pela sociedade, por meio de movimentos, associaes civis e outras formas pblicas ou semiestatais, com base em uma concepo mais substantiva, e no estritamente formal, de interesse pblico. O texto chama ateno para o fato de que a retomada da capacidade de gesto e a busca de maior eficincia do setor pblico passam pela inverso da relao entre os controles burocrtico, judicial e pblico no estatal, com o restabelecimento do equilbrio entre essas trs dimenses. No caso brasileiro, em que as estratgias preponderantes de combate corrupo tm se voltado para a produo legislativa, as reformas da mquina pblica e a criminalizao crescente das prticas que esto no seu entorno, preciso tambm investir na ampliao crescente da participao social em atividades de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo a denncia de irregularidades, a participao em processos administrativos e a presena ativa em rgos colegiados. Esse um passo fundamental tanto para assegurar maior eficincia da gesto e efetividade das polticas pblicas, quanto para reforar o compromisso da sociedade com o desenvolvimento poltico, econmico e social do pas.
6. Para uma crtica terica incisiva da repblica procedimental, ver Sandel (1984).

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Fechando a obra, o captulo 15, Por uma nova gesto pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis, aposta em uma via de carter societal para o aprimoramento da gesto pblica no pas. O texto aborda comparativamente os princpios e as estratgias empregados pela administrao pblica gerencial filha dos movimentos de reforma do Estado da dcada de 1980 e pela administrao pblica societal herdeira das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas e presente em experincias como os conselhos gestores e o oramento participativo. Tomando por base de anlise do modelo gerencial o caso mineiro do Choque de Gesto, o texto reconhece seus mritos, especialmente em relao a movimentos anteriores. No entanto, fundamenta a opo pela administrao societal no princpio de construo social cotidiana da gesto que est na base do modelo e nas possibilidades de participao e de controle social que este abre para a cidadania brasileira.
2 PERSPECTIVAS EM FACE DA ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA

Os textos reunidos neste volume abarcam diferentes dimenses da organizao e do funcionamento das instituies que conformam o Estado brasileiro. Juntos, permitem colocar em perspectiva algumas questes sugeridas pelo referencial republicano, as quais so formuladas brevemente a seguir.
2.1 Repblica, instituies e democracia: o desafio do aprimoramento constante

Destaca-se, em primeiro lugar, a constatao de que a reflexo e a anlise sobre a repblica deve estar referida ao conjunto de instituies que conformam o arcabouo institucional da democracia. Tal afirmao encerra um duplo significado. De um lado, embute a assuno de que, embora o iderio de construo da repblica esteja tradicionalmente associado a uma perspectiva de transformao cultural e, no limite, tica no mbito das comunidades polticas, atualmente parece promissor centrar a anlise nas instituies polticas. Estas, ao estabelecerem marcos para a ao da cidadania e do prprio Estado, podem ser mais ou menos capazes de instituir o referencial republicano na gramtica da vida social. De outro, faz coro percepo corrente de que a repblica se projeta hoje como um qualificativo da democracia, que seu cenrio inescapvel. Sem se confundir com a democracia, inegvel que o referencial republicano acrescenta a esta uma qualidade fundamental, ao exigir que suas instituies se aprimorem constantemente no sentido de ecoar o interesse pblico. Essa dupla constatao exige de analistas polticos e pesquisadores que adotem como objeto de reflexo sistemtica no apenas o funcionamento rotineiro das diversas instituies polticas do pas, mas tambm as transformaes midas ou de grande envergadura por que estas passam, de modo que seja possvel

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avaliar se elas vm se tornando mais republicanas. Muitos estudos comprovam, por exemplo, que, ao longo das ltimas duas dcadas, a democracia brasileira tem dado sucessivas provas de consolidao, seja do ponto de vista das regras institudas ou da crescente adeso normativa dos cidados aos seus princpios. Adicionalmente, o Brasil tem vivido no apenas a solidificao das instituies representativas, mas tambm a expanso de arenas participativas que possibilitam o envolvimento da sociedade nos processos de deliberao e implementao de polticas pblicas, favorecendo o exerccio da liberdade positiva tal como concebida pela tradio republicana. A despeito desses avanos, cabe indagar se as instituies e os procedimentos da democracia tm sido capazes de refletir e dar vazo ao interesse pblico no pas. notrio o desgaste de instituies como os partidos, o sistema eleitoral, as relaes intergovernamentais ou o compartilhamento do poderes de Estado. Sua credibilidade tem sido abalada no apenas pelo desempenho insatisfatrio, marcado, entre outros aspectos, por pragmatismo eleitoral excessivo, personalizao do voto, (neo) populismo, ineficincia, morosidade, baixa qualidade dos servios prestados. Outro conjunto de problemas que as afeta est relacionado sua incapacidade de garantir o interesse pblico em primeiro lugar, expressa em fenmenos como corrupo, fisiologismo, falta de transparncia, centralizao do poder e insulamento do processo decisrio em relao sociedade. Conquanto sejam instituies basilares da democracia brasileira e que devem ser preservadas, seu aprimoramento envolve como desafio primordial o de torn-las mais republicanas. Entretanto, o pas tambm tem assistido a conformao de novidades relevantes em seu arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre elas a judicializao da poltica, tambm observada em vrias outras democracias contemporneas. Esse fenmeno vem sacudindo as interpretaes mais sedimentadas sobre a dinmica das relaes entre os poderes de Estado e dividindo a opinio dos analistas. Uns apontam o crescente recurso ao Judicirio para discutir temas polticos como uma ameaa as princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas aos diferentes poderes do Estado. Outros veem esse fenmeno positivamente, como um tipo de inovao institucional que benfico vida poltica e confere novos contornos s relaes entre os poderes face s exigncias contemporneas para a defesa dos direitos da cidadania. Na teoria da democracia, o recurso ao Judicirio visto como ferramenta disposio da cidadania para a defesa de direitos ameaados pela ao do Estado. Ao lado de princpios como a possibilidade de alternncia no poder e a liberdade de expresso, o recurso justia compe o leque de medidas que visam o respeito minoria e caracterizam a poltica democrtica como um jogo pautado em garantias mtuas pactuadas entre as partes. Contudo, observa-se que a principal regra destinada a regular a produo de orientaes para a deciso sobre os assuntos

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pblicos isto , a regra da maioria exclui sistematicamente alguns da vontade geral assim constituda. Esta minoria se v limitada a mobilizar seu poder de veto ou a atuar a posteriori, recorrendo ao Judicirio. medida que mais e mais aspectos da vida social so politizados e, pela dinmica democrtica, submetidos ao crivo da maioria, no balano mais geral, o que assume a forma de interesse pblico , de fato, um consenso que expressa uma vontade parcial, mesmo que majoritria. Esse fracionamento institucional da vontade promovido pela regra da maioria problemtico do ponto de vista republicano, que exige, ao mesmo tempo, um contexto institucional de no dominao (PETTIT, 1997; BIGNOTTO, 2004) e a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004, p. 46). Ainda que a lgica democrtica torne os consensos obtidos politicamente sempre provisrios, o referencial republicano lembra os atores polticos de que sempre necessrio buscar a construo de alvos mais universalizantes. Neste sentido, a repblica cobra da democracia o aprimoramento constante do jogo poltico para promover a incorporao crescente de todo o conjunto de pretenses legtimas que compe o intricado tecido social no processo de formao do interesse pblico.7 Nessa chave interpretativa, a judicializao da poltica pode ser compreendida como um movimento que permite compensar o dficit republicano do jogo democrtico. Quando se apresentam ao Judicirio pleitos que questionam o mrito de medidas tomadas pelo Executivo ou pelo Legislativo, exige-se decises que vo alm do reconhecimento de direitos em favor de indivduos, mas que podem representar a reverso no sentido de justia de resolues tomadas na arena poltica ou administrativa. exatamente o que se passa nos casos em que se demanda judicialmente ao poder pblico a disponibilizao de tratamentos ou medicamentos ainda no incorporados ao sistema de sade, ou quando partidos polticos com representao no Congresso Nacional questionam judicialmente a constitucionalidade de leis que foram aprovadas pelo prprio Legislativo ou de polticas pblicas adotadas pelo Executivo. A par de outros processos societais incluindo mudanas processuais relevantes no mbito do direito , e a despeito de todos os custos que costumeiramente a judicializao da poltica acusada de gerar, ela pode ser tomada como uma inovao institucional que contribui para a vida republicana, pois, alm de garantir a defesa de direitos afetados pela ao poltica de maiorias, permite a aquisio de novos direitos em temas que, por falta de consenso na sociedade, o legislador no tem condies de enfrentar como lembra Werneck Vianna (captulo 1) , ampliando, assim, o escopo do interesse pblico.
7. Integridade no significa ausncia de conflito entre as partes constitutivas da comunidade poltica. Como afirma Bignotto (2004, p. 39), na tica republicana, o poltico se funda no conflito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito que os acolhe. O desafio, neste sentido, incorporar o conflito como fundamento da vida poltica que no pode ser reduzido dimenso institucional, mas requer seu processamento na prpria construo do bem comum.

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Essas consideraes visam reforar a constatao referida anteriormente de que a institucionalizao da repblica requer o aprimoramento e at mesmo a radicalizao, ainda que incremental da poltica democrtica, na direo da democracia como aprendizado republicano, defendida por Cohn, capaz de torn-la mais apta a refletir o conjunto do demos, a comunidade poltica em sua integridade. Neste sentido, se a repblica ainda se mostra como experincia incompleta no pas, a tarefa que se apresenta para os analistas e os pesquisadores diz respeito no apenas a avaliar o desempenho presente das instituies bsicas da democracia brasileira. Um passo importante a ser dado tambm o de identificar as inovaes institucionais que tm potencial para favorecer o enraizamento da vida republicana e at mesmo prospectar os caminhos a serem trilhados neste sentido, em face das mudanas institucionais que se anunciam de tempos em tempos no pas.
2.2 O fortalecimento do carter pblico das instituies estatais

A segunda questo que se projeta a partir das anlises reunidas neste volume diz respeito necessidade de que as instituies estatais sejam especialmente consideradas no estudo sobre a penetrao da repblica no pas. Certamente, a esfera pblica no pode ser reduzida s instituies estatais. Boa parte do que se refere experincia republicana tem a ver com a dinmica societal mais ampla e a converso da cidadania em protagonista da ao e da deciso poltica. Afinal, a figura central no republicanismo o cidado, tomado enquanto membro de uma comunidade poltica efetiva (BIGNOTTO, 2004, p. 36). O prprio conceito de cidadania , a rigor, republicano, como assevera Cohn (captulo 1), e refletir sobre a questo da identidade entre os cidados, as leis que do forma jurdica comunidade poltica e o arranjo poltico-institucional uma tarefa de extrema relevncia. Entretanto, o Estado o principal instrumento de ao coletiva da comunidade poltica. Por isso, seus princpios de ao e organizao, enquanto condies para o exerccio do poder, so centrais na anlise da questo republicana do bom governo. Sob este enfoque, a agenda de reflexes sobre o Estado impe, para alm da discusso sobre a eficcia e as eficincias de suas aes, a anlise de sua legitimidade e adequao ao interesse pblico. Nesse sentido, preciso inquirir permanentemente as instituies estatais sobre seu carter republicano. Em que medida o presidencialismo centralizador brasileiro permite que o Legislativo, o Judicirio e o Executivo atuem de forma equilibrada e em franco compartilhamento do poder na efetivao dos direitos da cidadania assegurados pelo marco legal? O insulamento da burocracia uma estratgia aceitvel para garantir a qualidade tcnica das aes estatais e evitar sua captura por interesses particulares? At que ponto a lgica que orienta as atividades de controle desenvolvidas pelas prprias instituies estatais desde logo imprescindveis incorpora o carter radical que s a cidadania pode conferir ao interesse pblico? Quando o captulo 2

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deste volume sugere que a reflexo sobre os poderes do Estado deve estar fundada na anlise de seu desempenho institucional, a mediao necessria entre o poder formalmente atribudo ao complexo estatal e os produtos resultantes de sua ao exige o estudo de um tema de inquestionvel dimenso republicana: os processos desenvolvidos no prprio Estado para o exerccio desse poder. neste mbito que se situa a discusso sobre a estrutura, a organizao e a abertura das instituies estatais ao escrutnio e controle dos atores que se movimentam no espao pblico, como forma de refletir-se sobre sua adequao ao interesse pblico. Nesse ponto, cabe ressaltar que a aplicao do referencial republicano s instituies estatais no se restringe preocupao com as formas de controle direto do Estado por parte da sociedade. inegvel que essa vigilncia uma dimenso crucial da atuao da sociedade civil na esfera pblica, que contribui para mitigar prticas como a corrupo e a dilapidao de recursos financeiros e do patrimnio pblico, podendo, inclusive, estimular a adoo de mecanismos de transparncia e accountability pelos rgos do Estado, bem como a prpria reviso de procedimentos e prticas adotados. Contudo, o controle ex post apenas uma das formas de aproximao entre sociedade e Estado com vista a garantir a primazia do interesse pblico nas vrias frentes de atuao estatal. extremamente relevante tambm que diferentes segmentos e organizaes da sociedade possam participar da definio da agenda do governo e da prpria gesto pblica, ampliando suas oportunidades de influir no direcionamento das aes do Estado. A descentralizao administrativa para proviso de servios pblicos, por exemplo seja no interior do Estado ou deste para a sociedade promove a desconcentrao do poder. Em contexto de pleno funcionamento das instituies democrticas, um mecanismo que pode potencializar o efeito dessas instituies e ampliar as oportunidades de encontrar, na prpria gesto da coisa pblica, condies de dilogo que neutralizem interesses nitidamente parciais e construam outros de carter mais universalizante. Neste sentido, o prprio Estado pode atuar como agente democratizante e promotor da repblica ao promover, nos processos de gesto, algumas das possibilidades de ampliao do espao pblico na sociedade. Independentemente de quem protagoniza a configurao deste cenrio, isto , se o prprio Estado que se abre na tentativa de dividir responsabilidades com a sociedade ou legitimar suas polticas, ainda que cooptando as bases de apoio ou a sociedade civil organizada que pressiona as fronteiras deste para garantir mais espao de participao no processo poltico e, assim, enseja a configurao de uma arena pblica no estatal , importa neste livro reforar o carter promissor desse movimento. Alm de gerar oportunidades para aprofundar a participao poltica e promover a republicanizao das instituies estatais, pode representar uma mediao interessante entre a democracia como forma de instituio do poder e o desenvolvimento como objetivo das aes do Estado.

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2.3 Repblica e desenvolvimento

Se a repblica um referencial importante para balizar a democracia brasileira e seu aprimoramento, bem como para avaliar o carter pblico das instituies estatais, tambm serve reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. Afinal, instituies republicanas robustas so um meio para garantir que as decises tomadas para promover o desenvolvimento contem com o envolvimento da comunidade poltica e, dessa forma, estejam cada vez mais prximas do interesse pblico. O tema do desenvolvimento que ser especialmente tratado no volume 3 deste livro inspira uma imagem da nao no futuro, a qual, nas condies contemporneas, projetada no apenas em termos do crescimento econmico e da ampliao da qualidade de vida e do bem-estar social, mas tambm da sustentabilidade ambiental, do alargamento da participao democrtica e da construo de um sentido comum de cidadania. No debate sobre o desenvolvimento concebido em termos to abrangentes, a principal agncia de conduo dos assuntos pblicos, o Estado, ganha centralidade em virtude de sua capacidade sui generis de mediar os diferentes interesses presentes na comunidade poltica para a construo de um referencial universalizante que se projeta no futuro. preciso ter claro que o desenvolvimento de que se trata nesta publicao resulta necessariamente de esforos empreendidos por diferentes atores econmicos, polticos e sociais. Entretanto, requer coordenao, induo e potencializao por meio da ao estratgica do Estado. A histria das naes desenvolvidas e tambm das subdesenvolvidas mostra que as capacidades e os instrumentos de que dispe o Estado para regular o mercado, mediar a participao da sociedade na conduo dos assuntos pblicos e induzir e apoiar o desenvolvimento tm tido importncia decisiva em suas trajetrias de desenvolvimento. fato que, ainda hoje, o desenvolvimento muitas vezes reduzido a uma tarefa de ordem eminentemente tcnica, cuja garantia de sucesso pode justificar a negligncia em relao ao funcionamento das instituies democrticas e republicanas. Contudo, muitas evidncias h de que o avano alcanado por esses meios no se expande por toda a sociedade e no se enraza em bases slidas, no sendo sequer qualificvel como desenvolvimento. Se na histria de diferentes sociedades, como a brasileira, h tenses entre a democracia e o desenvolvimento, isso ganha dimenses ainda mais amplas quando se insere o referencial republicano na equao. Entretanto, as perspectivas de desenvolvimento efetivamente includente e sustentvel sinalizadas pela combinao entre um arranjo institucional democrtico arrojado e em aprimoramento contnuo, de um lado, e uma esfera pblica inclusiva e pujante, de outro, so suficientemente alvissareiras para justificar a necessidade de se envidar esforos na reflexo sobre a articulao entre democracia, repblica e desenvolvimento. Tarefa certamente inadivel para aqueles que pensam o Brasil e seu futuro.

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REFERNCIAS

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PARTE I

RELAES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO

CAPTULO 1

A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI

O Brasil uma repblica? Aps trs dcadas de redemocratizao, pode-se afirmar que o Brasil encontra-se em trajetria republicana? Para tentar responder a essas questes, procuramos alguns entre os mais importantes pensadores polticos brasileiros, os professores Gabriel Cohn, da Universidade de So Paulo (USP), e Luiz Werneck Vianna, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro (IUPE/RJ). Partindo de bases tericas e ideolgicas distintas, ambos os entrevistados procuraram refletir sobre a atualidade da questo republicana no Brasil contemporneo. De nossas conversas, realizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, em maro de 2010, resultou o seguinte dilogo.
GABRIEL COHN

O tema do mundo pblico ou da coisa pblica, que transcende os indivduos e compartilhado por todos, recorrente em suas reflexes. Voc considera que o referencial republicano um bom ponto de partida para refletir sobre o Estado e a sociedade brasileira atual? Faz sentido discutir a questo republicana hoje? Esta questo muito fcil de responder, faz todo o sentido. Faz todo o sentido discutirmos porque ns temos, na realidade, um duplo movimento histrico a percorrer no futuro prximo. Um, que condio para qualquer outro, o do avano e da consolidao democrtica. Este um desafio que est no horizonte de curto prazo. Mas eu o entenderia tambm como precondio para se colocar algo que est no horizonte de mdio prazo: a questo republicana. Agora, a passagem da democracia repblica no um prolongamento linear, pois elas no esto exatamente no mesmo plano. Se pegarmos as preocupaes da teoria democrtica e do republicanismo com referncia organizao e ao exerccio do poder, veremos que so diferentes, embora, de certo modo, se completem. Do ponto de vista democrtico, a ateno se concentra sobre os participantes do jogo, sobre quem escolhe os governantes, mais do que sobre os resultados. E o referencial republicano trabalha com a outra ponta, muito mais preocupado com os resultados, com as consequncias da eleio dos governantes, com o modo como se

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controlam ou no esses governantes. Assim, a democracia permite uma definio mnima, operacional, descritiva. Basta eu ter eleies livres e peridicas, liberdades bsicas etc. e eu estou na democracia. Faz todo o sentido! Mas no h uma definio mnima de repblica, porque ela muito mais severa e exigente, se funda em uma referncia que, embora de baixa nitidez, substantiva: a coisa pblica. H um componente normativo intrnseco repblica que remete menos a exerccios correntes e mais a orientaes de conduta e a formas de pensar, todas voltadas para a dimenso pblica da vida social. Essa carga normativa impossvel de ser retirada da ideia de repblica e, por isso, no muito fcil voc dizer que em tais e tais circunstncias existe uma repblica. No a mesma coisa de voc partir de uma concepo mnima de democracia e ir acrescentando novas exigncias, como, digamos, torn-la deliberativa. Ou o cidado republicano capaz de se voltar para a referncia mais universal possvel, em todos os casos, ou no possvel qualific-lo como tal. Ou voc est pronto ou no est! E o democrata no tem esse problema: ele meio capenga, meio nu, mas vai elegendo, aprende a acompanhar o que faz seu representante, participa de uma organizao ali e vai aprendendo. Essa a virtude intrnseca da democracia: a possibilidade de aperfeioamento contnuo. J a repblica exige, para sua efetivao, a presena ativa de participantes (cidados) previamente constitudos e, nesse sentido, habilitados a exercerem condutas pblicas virtuosas. Em outras palavras, os atores sociais e polticos podem orientar suas aes por regras de eficcia que envolvem interesses ou por valores que envolvem subordinao de interesses prprios a outros alvos de carter mais universalizante. No primeiro caso, satisfazem as exigncias democrticas; no segundo, entram no campo republicano. O ponto bsico, aqui, que democracia pode ser traduzida em um conjunto finito de regras, ao passo que repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de virtudes pblicas. Esta dimenso da vida pblica praticamente no existe no Brasil, em parte, porque ela pressupe a plena organizao e vigncia da vida democrtica, que processo ainda em andamento. Mas, ainda assim, a repblica constitui um horizonte que precisa ser contemplado, porque, sem ele, voc tem enormes dificuldades para fazer uma coisa fundamental, que a crtica da democracia. E isso fundamental porque a democracia no assegura automaticamente participao crescente. Uma das razes para isso j foi apontada, entre outros, no incio do sculo passado, por meu suposto guru, Max Weber: que a democracia funciona sob o regime de partidos e os partidos trabalham como empresas. Ento, a lgica da operao do sistema poltico democrtico marcada por este tipo de atuao. Por isso, eu diria que a democracia liberal representativa sozinha insuficiente, no resolve de maneira adequada

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as grandes questes da organizao da sociedade, da convivncia da sociedade. Por outro lado, preciso considerar que o jogo democrtico totalmente compatvel com formas de organizao e atitudes muito diferenciadas. No verdade que a democracia assegura liberdade crescente e que voc no tenha espao para formas altamente autoritrias do exerccio do poder. A democracia totalmente compatvel com formas extremamente sofisticadas de controle. A democracia, tal como a conhecemos, compatvel com formas autoritrias, com formas de compresso. Se eu continuar assim, vamos sair daqui com a sensao de que melhor jogar tudo fora... Mas a questo fundamental que, se eu no conseguir encontrar, no interior do grande jogo democrtico, formas intrnsecas que caminhem no sentido do exerccio no apenas da capacidade de escolha, mas de formas virtuosas de participao no poder, eu estou frito! E sem a referncia republicana, a referncia do exerccio virtuoso da convivncia dos homens, voc fica tolhido em qualquer esforo para fazer a crtica democracia, porque ela ser retrgrada, apontar deficincias que a condenariam, de alguma maneira. Voc no levar em conta o seu componente de aprendizado e no levar em conta o horizonte para o qual ela aponta... O que ns, creio, temos como tarefa tornar claro, e traduzir em aes polticas, a condio de que no se pode deixar de lado a referncia republicana. Se aceitarmos isso, temos que admitir que um pressuposto para uma soluo republicana, que valha a pena ser considerada, o exerccio pleno da democracia. A questo republicana pode e deve ser posta na reflexo sobre o Brasil, na sua dimenso prpria, que normativa, mais do que descritiva. Ela serve para colocar melhor em foco a questo democrtica e para assinalar exigncias a longo prazo e insuficincias atuais. Isso, de passagem, tem efeitos sobre a formulao e a implementao de polticas: suficiente que elas respondam a interesses bem definidos e organizados, ou s so legtimas quando responderem a propostas universalizveis vale dizer, que todos poderiam aceitar como vlidas para o conjunto maior? Ento, tem, sim, que pensar a questo republicana, mas como exigncia de longo prazo, como horizonte de ao e como forma de realizao plena da democracia e, de certo modo, um pequeno passo no sentido de superao da democracia legislativa liberal, tal como a conhecemos hoje. Ao tratar da relao entre democracia e repblica, o senhor se referiu capacidade de aperfeioamento contnuo como sendo a grande virtude da democracia. Em que medida esta dimenso se faz presente, no modo efetivo de funcionamento desse regime, nas sociedades contemporneas? A nfase na dimenso de aprendizado da democracia essencial, mas no esgota as concepes e os modos de organizao que ela assume efetivamente, tanto nas sociedades em que j est consolidada quanto naquelas, como a brasileira, nas quais essa consolidao ainda se encontra em processo.

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Em sentido estreito, a democracia pode ser caracterizada como um regime de jogo, usando-se aqui a expresso jogo para designar uma prtica livre, submetida apenas a regras bem definidas e orientada para ganhos dos prprios agentes que podem ser atores coletivos. A nfase, neste caso, recai sobre determinadas habilidades adquiridas e treinadas em um ambiente estruturado por um conjunto compacto de regras simples, relativas ao exerccio eficaz de preferncias e interesses. Neste registro, em que existem certas regras e eu posso fazer valer essas regras da maneira que melhor me sirvam, enorme nmero de pessoas que no tm nada do ponto de vista democrtico em seu estofo, em sua constituio interna, podem aderir entusiasticamente democracia. Essa uma percepo que inclusive compatvel com uma posio conservadora, com uma posio autoritria. A maior parte do que ocorre com a democracia no mundo contemporneo em que todo mundo, inclusive a mfia russa, virou democrtico , quando muito, democracia como jogo, que fcil de fazer aceitar. Alis, a expanso enorme da democracia no mundo se deve muito a isso: ela se expande como um jogo, como um conjunto de regras. Mas a democracia tambm pode ser entendida como um regime de aprendizado. A histria do sculo XX mostrou, inclusive, que no se passa por cima dessa coisa decisivamente importante, que o aprendizado poltico. E este o truque da democracia: o regime que melhor tem capacidade de aprendizado. Ento, essa a capacidade intrnseca dele, de ensejar o processo de aprendizado social, de apontar para questes que vo alm. No entanto, processos de aprendizado fazem sentido quando se cresce e capaz de olhar reflexiva e criticamente para o que est acontecendo. A partir de ento, d para falar a srio em democracia. Com isso, no d para no colocar aquela questo de que uma democracia estritamente institucional no se sustenta, digamos assim. A sociedade tem que ter formas prprias de participao naquilo que seria o grande aprendizado democrtico. De fato, existem reas da sociedade nas quais no h como exigir uma sociabilidade igualitria, plural, respeitosa etc. que possa conduzir democracia. O mercado, por exemplo, no tem nada a ver com isso. uma exigncia completamente sem sentido querer um mercado democrtico. Na realidade, me pergunto agora, realmente, se faz sentido pensar o mercado como uma rea de interao. Eu sempre sinto que, em uma feira-livre, no h presena de participantes que corrijam mutuamente suas aes e suas expectativas na convivncia. Ento o mercado outro nicho, no tem nada a ver. O nico aspecto que compartilha com a democracia e isso sim fundamental, o que os tericos da democracia, sobretudo americanos, h dcadas vm pontuando que o mercado fornece um modelo sobre o qual se constroem as regras do jogo democrtico. Isso decisivo. No que o mercado seja democrtico, mas de l que se tiram as regras do jogo: da operao de mercado, da operao das empresas...

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Agora, que o mercado como uma das dimenses da organizao da sociedade tem uma relao fortssima com o jogo democrtico, com a democracia como um jogo, como um conjunto de regras a serem eficazmente acionadas, uma definio to boa quanto qualquer outra de jogo: um conjunto de regras que se deve acionar eficazmente. E, diga-se de passagem, em um jogo voc tambm no entra a zero para aprender. Alis, toda a retrica vai neste sentido: voc ou no um global player? Ou voc ou no , porque seno voc expelido. No segundo lance, voc est fora. O ganho organizacional, poltico e ideolgico decisivo no sculo XX foi, exatamente, a transferncia da frente linear das regras do mercado para as regras do exerccio democrtico de poder, o jogo poltico, desde o velho Schumpeter at onde voc quiser chegar. esse o ponto que tem de ser superado e isso se faz restaurando uma poltica no interior mesmo da participao, em todos os nveis possveis, na organizao do exerccio do poder de formas de sociabilidade. Isso muito difcil, porque o jogo democrtico funciona muito bem. Ele muito eficiente, permite aquilo que qualquer organizao, qualquer empresa exige: previsibilidade. Tal coisa, o grande defensor progressista da concepo mnima de democracia, Przeworski, enfatiza o tempo todo: o perdedor sabe que daqui a quatro anos ele pode voltar. Isso uma maravilha, eu organizo a minha atividade para voltar daqui a quatro anos e no tenho grandes perdas com isso. Por que se romperia com esse tipo de coisa? Mas ele desconfortavelmente forte, porque o em uma dimenso, a do jogo, mas fraco na dimenso do aprendizado e da incorporao de formas diferenciadas de sociabilidade na sua constituio interna. Nisso ele fraco. E digo mais, no s ele fraco, mas a ida para essa dimenso encontra resistncias poderosas. A passagem da democracia como jogo para a democracia como aprendizado um processo poltico, no sentido mais forte do termo, que tem de ser construdo de uma maneira poltica tambm. Aqui j estou retomando uma espcie de aproximao entre a dimenso democrtica e a republicana, com aquela distino de que em um caso aprendizado e no outro exerccio de virtudes j existentes. Mas o fato que se voc no tem, no local em que a democracia pode ser aprendida, mecanismos que tornem este aprendizado eficaz, voc ficar, no mximo, nas estritas regras do jogo. Ento, o que est em jogo, aqui, como se instiga democracia na sociedade. Na sociedade brasileira atual e no futuro previsvel , a questo prtica mais premente no campo poltico, que a do aprofundamento e da consolidao da democracia, s tem como encontrar resposta na sua verso mnima, do adequado desempenho em toda a extenso da sociedade das regras do jogo. A outra transio, para a democracia como aprendizado, essa difcil. difcil mesmo, um processo mais longo, extremamente cheio de percalos. E ela joga l para frente o horizonte que, no meu entender, decorre do efetivo avano democrtico, que o horizonte mais republicano. Joga mais frente ainda que outros eventuais horizontes.

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As dificuldades para o pleno desenvolvimento de concepes e formas de ao republicanas, no Brasil, no ocorrem com a mesma intensidade no caso do estabelecimento e da prtica das regras democrticas, quer entendidas como matria de aprendizado social, quer como desempenho do jogo que essas regras propiciam. Quando a gente fala de transio democrtica, voc tem vrios nveis. Um deles simplesmente dar mais consistncia e eficincia s instituies democrticas, algo que no Brasil creio que inegvel se conseguiu de maneira notvel. Eu defenderia isso: reais avanos no funcionamento das instituies, no aparelhamento das instituies; eleies bem melhores do que as de nossos irmos do norte etc. Outra transio, para a forma republicana de vida pblica, matria para o futuro. Porque a repblica, como eu j disse anteriormente, um regime de exerccio, que pressupe certas condies de funcionamento. Daqui a pouco estaremos falando do sculo XXIII, o que tambm no seria nenhuma tragdia. Um chins que estivesse aqui e tivesse a capacidade de arregalar os olhos diria: Bom, mas qual o problema com dois sculos?. Como o senhor v a conexo entre a dimenso simblica da poltica, em que valores dominantes e concepes incipientes convivem e disputam espao entre si, e a institucionalizao das regras do jogo democrtico? O senhor avalia que possvel observar a democracia como aprendizado, essa condio sine qua non para a vida republicana, se concretizando, ainda que de forma incipiente, no dia a dia dos cidados brasileiros? Veja, muitas prticas das pessoas, nos mais diversos mbitos, so chamadas no dia a dia de democrticas, e isso me causa imenso mal-estar. As atitudes das pessoas nunca so ou raramente so diretamente democrticas ou diretamente antidemocrticas. Democrtico aquilo que eu fao na esfera pblica, na esfera poltica. Na esfera privada, eu posso ser igualitrio, posso ser pluralista, eu posso ser respeitoso dignidade do outro e tudo isso. muito perigoso, no meu entender, fazer um curto circuito e dizer que tal pessoa, que tem uma posio igualitria nas formas como pensa, est agindo democraticamente ou democrtica, porque com isso se rompe a diferena de nvel e de complexidade entre a esfera pblica e a esfera privada. Eu me arriscaria a dizer que nenhum ato privado democrtico. O camarada pode ser igualitrio, respeitoso e plural, mas no h nenhuma garantia automtica de que ele seja politicamente democrtico, atue na esfera pblica desta maneira ou sequer entre na esfera pblica. de se supor que quem cotidianamente adote essas orientaes de conduta, quando entra na esfera pblica venha a ser tambm partidrio ou participante da democracia, mas h uma distncia a ser percorrida, h um salto. Esse salto o grande desafio para as polticas, para as grandes polticas, para as polticas que valem para a sociedade toda; portanto, para polticas de Estado.

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Alm do mais, democracia uma forma de exerccio do poder. Ento, no por a. A palavra usada de maneira horrvel: vamos resolver isso democraticamente... Como democraticamente? Vamos conversar, pronto. No preciso usar o termo e no se deve usar o termo. O velho Aristteles no tinha esse problema, porque para ele havia uma distino estanque: a esfera privada uma, em que h o despotismo do chefe de famlia, e a esfera pblica outra, em que ele vai debater entre seus iguais (que no so todo mundo, mas, enfim...). Mas ns no podemos nos permitir isso. Agora, ns tambm no podemos permitir a diluio. Por isso, preocupa-me tanto a banalizao dessa referncia fundamental, que a referncia democrtica. Ento, uma coisa voc falar das formas de organizao e de exerccio de um poder democraticamente institudo; outra coisa voc falar dos requisitos sociais e culturais sem os quais no d para montar o quadro democrtico. Avanando um passo nessa linha de interpretao, creio ser possvel detectar, em ambas essas dimenses a social e a poltica a figura do jogo, do desempenho de regras heternomas e aceitas por razes pragmticas e imediatas. Isso constitui forte bloqueio assimilao da dimenso de aprendizado inerente democracia. Esse constitui um aspecto relevante para a formulao de polticas pblicas, a comear, claro, pelas de carter educacional. Esse um desafio real para polticas pblicas de ensino, para a cultura. No adianta ficar dizendo que ns estamos nos democratizando porque todo mundo fala em democracia. Ento, no brincadeira, ainda tem muito cho para andar. Eu tenho, realmente, um ponto de vista claro a este respeito: as bases reais, fundas, que so sociais, culturais, para a constituio de instituies democrticas, no mais forte sentido, elas tm a ver no com as prprias instituies na sua organizao e nem com os grandes processos polticos, mas com o que acontece de pequenininho no cotidiano. Os grandes processos polticos no se constroem no grande mbito poltico; se constroem no pequeno mbito, das pequenas aes, dos pequenos gestos, das mais delicadas e minsculas formas de pensar. Para mim, imensamente mais importante saber se as pessoas estacionam em fila dupla do que saber se elas dizem que querem democracia ou no querem democracia. Porque, para mim, o cara que estaciona em fila dupla no confivel como base possvel de uma democracia que no seja, simplesmente, o jogo que me interessa, porque isso o que o cara est falando. o pequeno gesto, o mido, que decisivo e, ao mesmo tempo, mais difcil. Como voc trabalha o tecido fino da sociedade? Porque tambm no adianta dizer tem que ter slidos valores, porque outro papo conservador. Se todo mundo for patriota..., o que isso? Armas vazias! No essa coisa que est em jogo, no ser bem comportado.

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meio, eu diria, pungente, doloroso, voc constatar que a prova dos nove de um regime poltico, da vida poltica est no que acontece ali no tecido fino da sociedade e no no funcionamento das instituies. bvio que as instituies tm que trabalhar e tm que estar funcionando, mas no se resolve por l. Uma instituio pode funcionar indefinidamente no vazio, pode girar no vazio, em torno de si prpria, s pelo jogo da sua aplicada burocracia. Mas a coisa no tem penetrao, no se arraiga na sociedade. As formas de esterilizao do aprendizado democrtico so muito fortes. E voc tem que reagir a isso com polticas. Por exemplo, ingnuo pensar que a simples multiplicao do acesso digital resolve. Isso a um avano, eu no recuso de jeito nenhum, tem de ter acesso, seno est fora do mundo. Mas e depois? Tem que ter clareza sobre isso. Porque seno voc acha que colocar um computador em cada sala de aula garante a expanso da democracia, porque a informao fica mais acessvel, porque diminuiu desigualdades, porque no s o menino rico que tem. Mas e depois? Esse depois que o nosso desafio. Como se chega l? Eu sei que no estou falando nenhuma novidade, esse um quebra-cabea antigo. Para usar uma frase de que gosto, mas que virou jargo, como que voc d capilaridade a isso? Que tipo de poltica voc pode construir que seja capaz, de alguma maneira, de se entroncar com formas de ser, de agir, de pensar que vo tornando cada vez mais finos, mais delicados os fios e chegam, no limite, em cada cidado? No para control-lo, evidentemente. Esse outro problema. Na esfera social, so notveis as mltiplas formas de igualitarismo presentes em relaes que se esgotam na vida privada por exemplo, entre prestadores de servios e clientes , associadas, no entanto, a limites ocultos mas precisos, como conhecer o seu lugar e a fortes traos autoritrios. Fundamental, nisso, que esses traos no atingem nvel poltico, no extravasam na esfera pblica, na qual impera o interesse mal-entendido para inverter expresso de Tocqueville. A passagem no se faz entre o plano dos indivduos/sujeitos iguais para o dos cidados, mas entre o plano da subordinao dissimulada com forte estmulo prepotncia de um lado e ao ressentimento e ao rancor de outro para o da clientela no mercado poltico. Isso equivale a dizer que existe, sim, uma modernizao em andamento nessa rea, mas que tende a ir mais no sentido da criao de uma clientela moderna, integrada no mercado eleitoral, do que de portadores participativos de direitos universais. Esse descompasso gera uma blindagem entre a esfera privada e a pblica, a qual mais, talvez, do que a privatizao do pblico um dos grandes desafios para o aprofundamento das formas de vida democrticas no Brasil no s das regras, que sempre podem ser jogadas, e est assegurado que todos podem faz-lo , sem as quais a constituio plena da cidadania (que, a rigor, conceito republicano) no tem como se realizar. O ponto fundamental, sob esse ngulo,

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que as formas ocasionais e, sob melhor exame, altamente codificadas de conduta igualitria no domnio privado no tm como se traduzir em igualitarismo propriamente democrtico no domnio poltico. Mais do que articulao entre nveis da vida social, ocorre a contaminao de cada qual por traos da outra, resultando no que se poderia chamar, com referncia m amlgama de dimenses sociais e polticas, de democracia senhorial que me parece caracterizar as difceis relaes entre vida privada e vida pblica no Brasil. Agora, o problema real do exerccio da poltica, de formulao de polticas de Estado, respeitar cuidadosamente as diferenas entre as diversas esferas e nveis de organizao da sociedade. Seno, voc simplesmente no avana um passo. Democracia se aplica esfera pblica; agora, os requisitos da democracia esto fora do mbito estatal. Vocs me diriam que esto na sociedade civil e nas formas de organizaes autnomas da sociedade. Podem estar ali... Mas podem ser impulsionados no mbito do Estado, pela formulao e implementao de polticas. Diante dessas consideraes, o tema da autonomia da sociedade em relao ao Estado permanece como um dos epicentros do debate pblico brasileiro? Esta questo remete ao significado que assume a figura do Estado nas sociedades contemporneas, em particular a brasileira. Toda a segunda metade do milnio passado foi atravessada pela presena efetiva do Estado como complexo institucional que, sendo o pice da configurao social e a instncia ltima de seu poder, assegura em cada momento a configurao legalmente definida da sociedade: o seu estado no sentido literal do termo. A dimenso do movimento ou deixada para a sociedade como se viu no Brasil nos ltimos 30 anos ou, no pior dos casos, assumida pelo Estado na sua verso mais autoritria, de cunho fascista, na qual a mobilidade inerente sociedade democrtica convertida em mobilizao a partir de cima. Isso j assinala a exigncia bsica para a constituio de uma democracia profunda, apta a converter-se em repblica, nas condies contemporneas de veloz trnsito de informaes e de pessoas. Consiste essa exigncia em transformar o Estado, de ente relativamente esttico em ente dotado de mobilidade suficiente para alcanar a condio propriamente republicana, na qual h sincronia entre o complexo institucional estatal e o complexo de organizaes no estatais, sem que um se sobreponha ao outro. As ideias de sincronia e de sobreposio marcam bem a distino que tenho em mente: enquanto a segunda designa um arranjo espacial, a primeira diz respeito ao tempo. E essa categoria que, nas condies contemporneas e no futuro prximo, passou a ocupar posio central em qualquer considerao que se queira fazer sobre formaes sociais. Importam as temporalidades e os ritmos, mais do que as posies relativas. O que se convencionou designar como Estado dever, cada vez mais, ser visto como momento de uma configurao social em processo.

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a isso que aplica a referncia feita antes, a sincronia entre Estado e sociedade. Este termo deve ser usado com cuidado, claro, pois a ideia da sincronizao do conjunto social por meio de um centro precisamente o Estado faz parte do pior repertrio do sculo passado, o do nazismo alemo. A ideia aqui mais a de convergncia de ritmos e modos de atuao de formulao e implementao de polticas, em suma , superando-se com isso a contraposio entre a rigidez e a flexibilidade. A alternativa a isso no pensamento convencional consiste em ver o Estado como um ator junto a outros no sistema poltico. Mas isso no um avano, porque, de sada, o Estado fica preso na alternativa de, ou ser um ator autoritrio que se impe aos demais e obsta qualquer avano democrtico, ou ento ser como de fato alvo fcil para interesses privados de toda sorte, onerado como pelas injunes jurdicas e polticas sobre a sua ao a comear pelas vrias modalidades de organizaes no governamentais e culminar na captura de agncias e funes pblicas pelos mesmos setores privados que deveriam regulamentar. De modo que realmente decisivo buscar formas de articular impecavelmente essas duas entidades que no sabem at hoje o que fazer uma com a outra, que so o Estado e a chamada sociedade civil. Eu no sou um f da sociedade civil. Se deixar a sociedade civil sozinha, ela vira um monstro, um negcio horroroso. Quer dizer, cada um puxando para o seu lado, milhes e milhes de organizaes se criando a toda hora, entre essas, algumas extremamente picaretas... Ento, se eu apostar s na sociedade civil, eu estou roubado, porque no h nenhum mecanismo que automaticamente universalize as preferncias. E, se voc quer realmente avanar na democracia e mais frente em uma concepo republicana, voc tem que ter cidados capazes de referncias universalizadoras. Esse o desafio. Essa uma dimenso fundamental a considerar, mas eu acredito que ainda h um descompasso. Mas, se o governo conseguir avanar no sentido de construir polticas capazes de fazer que haja algum tipo de sinergia, algum tipo de resultado virtuoso da interao entre Estado e sociedade civil, a sim, isso seria a construo de uma sociedade nova, que ainda no acontece. Ento, quando se tem enorme efervescncia e grande vitalidade da sociedade civil, possvel botar em cheque aquelas teses que corriam nos anos 1970 do sculo passado, de (in)governabilidade, de que o Estado no vai dar conta das demandas etc. Claro que, se imaginamos uma expanso linear, totalmente inorgnica, chega uma hora em que no mais possvel processar, mas uma imaginao meio delirante, de fico cientfica. Nesta linha, possvel dizer que existe um problema de distoro cognitiva na compreenso da democratizao do pas? Quando se l a imprensa brasileira, tem-se a impresso de que o pas vive em estado permanente de crise das instituies, no que se refere sua legitimidade ou s disputas entre os poderes, por exemplo. Esta no parece ser sua impresso a respeito do tema...

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No! Essa ideia de que as instituies esto vindo abaixo que, alis, um velho lema conservador encobre, em alguns momentos, reais agresses s instituies. Mas elas esto sendo, creio eu, construdas, e bem construdas neste pas h um tempo razovel. A to xingada Constituio Federal de 1988 (CF/88) gerou uma agenda totalmente nova para este pas, que a gente tende a minimizar. Voc to bombardeado pela ideia de que aquilo era um monstrengo, inteiramente inaplicvel, um delrio etc., que voc s vezes no se d conta de que aquilo foi, com todos os problemas que certamente tinha, uma virada poltico-institucional extremamente funda nesta sociedade, que saiu de l com a incumbncia de construir instituies que, de alguma maneira, fizessem frente s tarefas civilizatrias do desenvolvimento. E o meu palpite de que isso tem sido bem exemplar. Poderamos ter entrado no caos? Talvez... Isso me lembra, por analogia, dessa coisa extremamente injusta com relao ao atual presidente da repblica, sobre o populismo, o lulismo etc. Ns poderamos, sim, estar em uma situao poltica extremamente penosa, se esse presidente usasse a penetrao que tem para mobilizar as massas ao arrepio das instituies. No fez e no tem dado nenhum sinal de que v fazer. Voc v que as instituies no s esto a, como esto sendo respeitadas. E elas sofrem agresses constantes. Mas, em geral, a tal crise das instituies a desqualificao das instituies. Ento, no acredito que tenha fundamento. Agora, avanar, melhorar, isso ningum vai contestar. As reformas polticas, a questo das discrepncias na representao, a organizao dos partidos, sobre tudo isso d para voc conversar. E, s vezes, como tarefas de relativa urgncia. Muita gente acha que no tem tanta urgncia assim. O Gildo Maral Brando, por exemplo, era muito ctico em relao a esse aodamento quanto s reformas polticas. Ele achava que a gente ainda tem muito espao para trabalhar sem ficar jogando tiro para cima. A minha impresso forte essa: primeiro, temos de reconhecer que o ano 1988 marcou uma agenda muito forte e de prazo bastante curto para este sistema poltico se reconstituir, essa sociedade se alertar, inclusive, para novas formas de convivncia. E acho que ela tem sido satisfatoriamente realizada e que as deficincias so sanveis. Ns no temos furos monumentais pelos quais se possa manter um tirano de planto ou algo do tipo. Poderamos ter, mas no temos. Uma coisa a gente pode pegar, como espcie de lema: quando voc v um cara, pode ser uma pessoa ou um jornal, insistir muito na crise das instituies, voc pode ter certeza que esse cara quer desacreditar as instituies, sem fundamento. No que injusto, apenas uma ttica, mas no para levar a srio. Neste contexto, a excessiva centralizao do poder na Unio um problema institucional ou um falso problema? Aqui voc me pegou em um dos meus pontos fracos. Quando se trata de discutir a questo da federao e polticas federativas, eu sou bem jejuno. O meu primeiro

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impulso dizer que um falso problema. Voc ter uma articulao, claro, no nvel da Unio com os diversos nveis federativos, com os diversos nveis de organizao, evidentemente desejvel e at necessrio do ponto de vista da eficcia. Agora, claro que voc usou uma palavra que eu acho que, no fundo, nem estava querendo usar. Voc falou excessiva, quando voc fala excessiva, o cara j se assusta e diz que melhor no. Mas tem hora em que o tiro realmente concentrador, porque voc tem de ter uma referncia que seja universal. E a Nao ainda o ... Eu insisto naquele ponto: a nica entidade, a nica instncia capaz de formular posio pblica universalizante na sociedade o Estado nacional. Ento, deve ser dotada de um poder apreciavelmente superior, digamos, soma das subunidades. Por mais que o senhor Qurcia quisesse uma unio de prefeitos, esta unio no pode ser to forte a ponto de colocar em xeque o governo federal, porque seno o rabo comea a abanar o cachorro. Tem de haver um plus, uma sobra real no ente mais abrangente. Porque o lema, pelo menos na minha cabea, quando voc fala nas questes que dizem respeito poltica, nas questes que organizam a convivncia entre os grupos humanos na sociedade, o lema bsico capacidade de universalizao. E no s formal. Quer dizer, no se trata de baixar leis que so vinculantes para todos. isso tambm, obviamente, mas no s no plano formal. no plano da capacidade de formular polticas que gerem, no interior da sociedade, orientaes universalizadoras. Diante da proposta de tomar o referencial republicano, como horizonte de mdio e longo prazo para a sociedade brasileira, como se coloca a questo do desenvolvimento? Este um problema central. Mas o que entendemos por desenvolvimento? Talvez pela ressonncia do que eu imagino ser uma concepo, no limite, republicana, eu sempre venho tentando pensar a questo do desenvolvimento no no sentido estrito de desenvolvimento econmico, mas, em sentido bem amplo, como aquele processo que multiplica e diferencia as relaes no coercitivas no interior da sociedade. Isso, para mim, significa ter desenvolvimento poltico, social. O resto fundamental, mas no chega metade... A gente acaba, por vrias vias, convergindo para o mesmo ponto: como fomentar essa multiplicao? Como cortar, eliminar os diques que existem no interior da sociedade ao trnsito das relaes, no s da informao, mas das formas que permitam a convivncia? A partir de ento preciso definir o que se deve entender por convivncia, em uma poca que no a da conversa na praa, mas da internet, do twitter... So formas que tem de ser seriamente consideradas, esto no bojo da devastadora mudana na sociabilidade que viemos sofrendo luz das tambm devastadoras mudanas nas tecnologias da informao. No tem precedentes o que est acontecendo nesses anos recentes...

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A sociedade brasileira tambm vem passando por transformaes muito rpidas em termos de sua estrutura e dinmica. Tem uma frase que notvel e muito atual do Luciano Martins, em que ele afirma que o regime militar universalizou o ethos capitalista no Brasil. Eu no sei se o governo militar fez isso, mas o meu palpite que isso um processo no momento. O meu palpite que as gestes atuais, dos dois mandatos do Lula, esto consolidando isso, com essa questo de voc trazer enormes contingentes para o mercado. E estes so os novos centuries do avano de uma sociedade capitalista de mercado. Contudo muito interessante que esta incorporao no se faz por mecanismos automticos de mercado, mas como efeito de polticas pblicas. Essa mistura me parece impressionantemente interessante, tentar trabalhar em cima do perfil de sociedade que se est criando. Voc est expandindo o mercado, voc est expandindo a sociedade capitalista. Agora, que estamos em cima de um vulco, estamos. O velho Tocqueville, de 1848, dizia para todo mundo: escuta, vocs tm que entender que ns estamos em cima de um vulco. A questo social vai explodir. Vocs no esto percebendo isso? No perceberam e explodiu. Ns estamos em cima de um vulco. As demandas vo se acelerar muito. Ningum entra em uma sociedade para brincar. O Andr Singer, em texto recente sobre o fenmeno que ele descreve como lulismo, argumenta que quem tem sido socialmente incorporado neste perodo quer ordem, no quer baguna. claro que, neste momento, querem ordem, previso, saber onde esto pisando etc. Mas isso no me permite pensar em uma espcie de consolidao do padro atual, nem ir na linha do Mangabeira, de que esse pessoal que est entrando vai mudar esta sociedade. No vo, esses no. Mas o pior que vm outros atrs, vm muitos outros atrs. Ento, surge o problema de como que vo se comportar os novos integrantes do processo. Claro, a expanso consagrada na CF/88, a universalizao do voto, isso sim. Mas a qualidade do voto, o modo, est claro que muda. A nova classe C, como ela entra nisso? D fora para essa mudana ou ela, no curto prazo, emperra? Acho que uma tendncia to vlida quanto qualquer outra. Os grupos, efetivamente dominantes, acho que tm uma resposta imediata. Eles querem apenas o jogo, e sero ferozmente contra qualquer coisa que no isso. Evidente que a alta finana no quer outra coisa se no um jogo que lhe permite fazer o seu jogo, e que , digamos, isomrfico. Evidente, os empresrios, os partidos, as instituies grandes, as grandes organizaes no nos esqueamos que vivemos no mundo das grandes organizaes. No adianta me dizer que existem 787 mil ONGs etc. Acho que o grande n, pelo menos na minha cabea, quando se discute essas questes, saber qual a conformao, qual o modo de atuao, quais so os mbitos em que voc promover polticas pblicas universais, sob o ponto de

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vista racional, que permitam fazer avanar a formao de cidados, tambm eles, com uma referncia aberta. Pblico, ao contrrio do que se tende a considerar, no aquilo que de todos e no de ningum. Pblico no uma referncia de propriedade. Pblico uma orientao, pblico a orientao universalizadora das coisas. Voc tem em mente: h referncia mais universal possvel para minha ao. No preciso nem falar em bem pblico. Bem pblico uma ideia que torna as coisas meio ranosas, meio conservadoras... Basta que eu seja universalizador, que eu tenha a referncia que a mais universal possvel. Habermas insistiu muito nisso no sculo XX... Mas isso no est garantido na sociedade civil, porque muitas referncias so, na verdade, privadas ou parciais. Ento so polticas de Estado que tem que ser acionadas. No d para procurar em outro lugar. Para cumprir este papel fundamental de promover o desenvolvimento no sentido da construo da repblica, qual Estado o senhor vislumbra? De que Estado estamos falando? De que Estado precisaramos? O Estado que ns precisamos aquele capaz de se extinguir como Estado e ser reabsorvido pela sociedade. Esse o limite, esse o horizonte real quando eu falo em fazermos a longa caminhada pelas instituies: democracia como jogo, democracia como aprendizado, repblica, socialismo... Isso significa que o Estado vai mudando tambm. Ento, que Estado esse capaz de formular e implementar polticas que, efetivamente, democratizem e, vamos dizer, mais frente republicanizem? Que requisitos mnimos ele tem que cumprir? Gozado, porque as coisas que passam pela cabea da gente so aquelas que todo mundo est pensando: o Estado tem de ser altamente representativo, tem de ser plural, tem que acolher as diversas formas de organizao e de demandas da sociedade... Mas tudo isso trivial... Qual o formato do bicho? Claro que esse um exerccio complicado, j tentou mexer em um aparato do Estado? No pense! Essa coisa de que tipo de Estado precisamos diz respeito ao papel e configurao que ter o Estado nas prximas dcadas diante de mudanas de tal qualidade na relao entre Estado e empresa. Weber dizia que uma de suas objees ao socialismo era que, no socialismo, voc tem uma grande burocracia pblica e no tem nenhuma outra que se oponha a ela. Em condies capitalistas, voc tem uma burocracia pblica e a burocracia das empresas e elas, pelo menos, podem entrar em choque e voc tem espao para respirar. O que voc est tendo, atualmente, um movimento reverso daquele que ele tinha, com a burocracia das grandes empresas e das grandes organizaes privadas tomando conta e subordinando a si o Estado, por meio da captura de suas agncias reguladoras. Ento, a figura do Estado que era e ainda retoricamente vista como aquela entidade toda poderosa, que esmaga sob seus ps de chumbo a empresa, isso uma figura de

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retrica. Ao mesmo tempo ele continua existindo, como formulador de polticas. Ento, como que fica esse negcio? Eu reconheo que um problema infernal, porque, no fundo, a configurao do Estado, sua rea de atuao e sua eficcia esto mudando e esto comprometidos sob vrios aspectos. Aquela entidade que se sobrepe ao resto, aquele ente soberano, o velho Leviat j morreu de gripe h muito tempo. Como que ficamos? Em mos de quem ns ficamos? Porque agora voc est cercado por uma poro de leviatanzinhos famintos, e zinho maneira de falar. Alguns deles so muito maiores do que qualquer Estado nacional. Ento, como que eu fico, de que Estado precisamos? Precisamos de Estado? A resposta segunda pergunta simples, e sim. Claro que o Meirelles tambm vai dizer que sim. E por que o Meirelles vai dizer sim? Porque eu preciso de um rgo executor barato para me servir. Pronto. Na cabea dele isso, na dele ou na do pessoal dos bancos a quem ele serve... Quanto primeira pergunta, penso que necessrio um Estado mvel, gil, sincronizado com a dinmica da sociedade e capaz de tomar a iniciativa de polticas que faam avanar essa sincronia; um Estado republicano, enfim. Algo, portanto, para ser construdo no mdio e no longo prazos. A questo : como e por onde comear? O paradoxo bsico consiste em que s um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa do prprio Estado pode contribuir para o desenvolvimento, tal como o defini anteriormente, como a multiplicao das relaes no interior de um conjunto social. O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula o termo correto, temporal e no espacial, seria sincroniza com uma sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos igualdade social e poltica e virtude cidad, portanto. Ser necessrio, por longo tempo, trabalhar nos interstcios da combinao de tarefas impostas ao Estado que caracteriza o momento contemporneo: polticas econmicas macro como dominantes, polticas sociais como acessrias. nos poros do bloco formado por essa combinao que a imaginao social e poltica dever encontrar os meios para introduzir na vida pblica a mobilidade e a plasticidade que permitam transformar a democracia em modo de vida em todas as suas dimenses e caminhar para a democracia republicana. No caminho para isso est o mais difcil, nas condies histricas especficas da sociedade brasileira: converter a ciso, que se aprofundou tanto no perodo autoritrio quanto nos modos de reagir a ele, entre a esfera pblica e a esfera privada. Vale dizer: converter em condio concreta a constatao necessria mais abstrata de que o cidado precisamente a figura na qual essas duas dimenses tm como ganharem a necessria sincronia para que se possa falar de fato em democracia.

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Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

LUIZ WERNECK VIANNA

O referencial republicano tem estado presente em seus trabalhos e intervenes no debate pblico, em especial na anlise da democracia, das relaes entre os poderes e do Judicirio. O que, em sua opinio, constitutivo da ideia de repblica? O Brasil, por exemplo, uma repblica? Ns somos constitucionalmente uma repblica, uma repblica como todas as contemporneas, com alguns problemas. O primeiro deles a exposio da repblica democracia. Repblica e democracia so conceitos e realidades muito distintos e, tambm, enraizados historicamente em situaes muito diversas. A repblica romana; a democracia, digamos, grega. A exposio do conceito da institucionalidade republicana democracia, especialmente a democracia de massas, o grande complicador, pois a democracia em grandes Estados, no em pequenos Estados rousseaunianos, abre margem para intervenes carismticas, populistas, bonapartistas, cesaristas. O que a repblica supe? Que indivduos com um self muito bem recortado, bem definido, com os seus interesses, digamos, bem compreendidos e definidos, se associam livremente em torno de propsitos comuns. O tema da vontade geral, da democracia direta, todas essas grandes perturbaes nascem com o debate democrtico. A Amrica foi criada como uma repblica e no como uma democracia. A Frana tentou ser mais uma democracia do que uma repblica, embora a Revoluo de 1789 tenha estampado o tema republicano. Como Tocqueville trabalhou a repblica americana? Buscando compreender como a religio, como o puritanismo foi capaz de forjar o indivduo solto, independente, que procurou a cooperao em torno de interesses comuns. Esse o tema, sobretudo, do segundo livro de A democracia na Amrica: a questo do interesse bem compreendido, que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de todos. Mas preciso considerar, tambm, que a repblica supe, na sua ideia, no seu nascimento, na sua histria, uma aristocracia agindo inspirada por virtudes. A ideia republicana alta, pedem-se virtudes cvicas para que a vida republicana tenha uma boa operao. E pode o tema do civismo ser central ideia de constituio de repblica e no ser central na ideia de democracia. O que tem acontecido com esses dois conceitos, repblica e democracia, que nasceram em plataformas empricas e conceituais distintas? Eles tm se avizinhado, tm procurado dialogar, conversar, encontrar novas pontes de comunicao. Uma grande ponte vai ser objeto de um dos livros que vocs esto organizando1, que a representao. Pela representao se estabelece essa possibilidade de comunicao entre a repblica e a democracia. No h uma gora
1. Luiz Werneck Vianna se refere ao volume 2 deste livro.

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nica, as pessoas no falam ao mesmo tempo. H um grande nmero perdido de possibilidades. So vocalizaes conduzidas para um lugar representativo da soberania popular, onde residiria o cerne da ideia democrtica que opera essa ligao. Da o antigo tema da representao e tudo que est associado a ela, como partidos polticos, regulao da vida eleitoral, definio do conceito de quem e quem no cidado... Tudo isso essencial nessa complexa articulao entre a democracia e a repblica. Contudo, a m institucionalizao ou o mau calamento histrico institucional da ideia de repblica pode ser extremamente perverso para a vida democrtica. Aqui e alhures, o que se tem um quadro de perda crescente de antigas instituies que respaldavam, ou procuravam respaldar, os fundamentos da vida republicana, entre as quais cito: partidos polticos, vida associativa em geral, sindicalismo. E posso avanar: famlia, religio, guerras as guerras sempre animaram o esprito cvico... Outro tema se infiltra de maneira insidiosa, perturbadora para pensarmos o tema republicano. Se vivemos, como se vive, um tempo de mundializao dos mercados, se a utopia de uma ordem jurdica internacional j algo que, de algum modo, se aproxima de ns, o que significa pensar a repblica nesse cenrio, cosmopolita, para alm dos marcos estanques do Estado-Nao? Habermas andou refletindo sobre isso e problematizou essa questo, a meu ver, de forma extremamente relevante. preciso ter cuidado, no entanto, para saber em que momento estamos no tema republicano. De maneira abstrata, digamos, filosfica, estamos em uma transio para algo que deve transcender o Estado-Nao. Mas, do ponto de vista concreto, histrico, imediato, contingente, estamos longe disso. Ento, como conceber a repblica se devemos nos deixar orientar por esse norte, o norte dessa transio? O risco que esta pode ser uma forma anacrnica de refluirmos, voltarmos s fontes inspiradoras de constituio do Estado-Nao que, no limite, levam concepo dos mercados como bens nacionais, a projeo da economia dos pases no cenrio internacional, secundado pela poltica e, eventualmente, pela fora, pela violncia poltica, pela guerra. Com isso, regredimos ao sculo XIX, ao comeo do sculo XX. Agora, fundamental no esquecer o que foi o fim da Segunda Guerra Mundial, que foi a derrota disso. O que foi derrotado na guerra, do ponto de vista dessa colocao que fao, foram prticas e concepes que levavam o mundo da economia exasperao dos fins polticos: fascismo, nazismo. Nesse sentido, essa distino, a meu ver, absolutamente essencial. claro que, com isso, no h que se entregar ao livre movimento do mercado, embora o movimento do mercado tenha elementos emancipadores de uma obviedade ululante, libertrios e democrticos, enquanto que o controle exasperado da poltica sobre a economia tende ao liberticdio, tende tirania.

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Ento, tentar reanimar a repblica, a meu ver, deve ser uma estratgia, tal como Habermas nos adverte, em que no se pea demais aos cidados, que no se introduza uma carga dramtica em cada cidado, no sentido de ele ser absolutamente virtuoso. Primeiro, porque isso no funciona e, segundo, porque quem introduz essa carga a poltica, o Estado, e essa introduo pela via do Estado perversa, conforme sabemos. Partindo desse referencial republicano, como o senhor avalia as relaes entre os poderes e, em particular, o ativismo do Judicirio na vida poltica brasileira, em nome da efetivao de direitos constitucionalmente consagrados? o caso de falar de crise institucional neste mbito? Eu considero que toda repblica deve procurar animao, na tentativa de uma feliz combinao de fatores presentes na sociedade civil. Primeiro de tudo, os partidos polticos, os sindicatos e a vida associativa, sem os quais no h repblica. E de uma forma tal que os valores da originrios encontrem canais e trnsito livres para se afirmarem na esfera pblica, partidos e Legislativo. De fato, dadas as circunstncias inspitas, aqui e alhures, para que isso tenha um andamento feliz, favorvel, nos termos em que descrevi, tm surgido novas manifestaes, que so democrticas, que traduzem tambm o problema de outra forma da soberania. Essas manifestaes so marcadas pela interveno cada vez mais crescente do Poder Judicirio na poltica, o que atenta contra os princpios republicanos mais comezinhos. Afinal, um dos postulados da organizao republicana moderna a separao entre os poderes. Esse dogma est posto por terra na Frana, na Alemanha, nos Estados Unidos, na Itlia, na Espanha, no Brasil, pas em que o processo de institucionalizao da poltica atingiu um nvel que, penso, a essa altura, no encontra paralelo no mundo ocidental. Inclusive com a institucionalizao dessa figura, do Ministrio Pblico, que s existe, tal como est presente na nossa Constituio, aqui nas nossas instituies. O Ministrio Pblico, no Brasil, est encarregado de zelar de fora pelas instituies republicanas clssicas, tem um papel corretor, pedaggico, como que obrigando a sociedade a ser mais republicana do que ela . O que se pode dizer, na nossa sociedade, falo da brasileira, que a potncia da vida democrtica, da forma como tem se manifestado com a imerso de massas de milhes, o mundo urbano industrial, a circulao das mercadorias, que chega frequentemente animada por interesses selvagens, no educados, que no conheceram antes formas de agregao, de organizao , um elemento extremamente perturbador para a vida republicana. No entanto, o que tem feito a vida ou tem sido, digamos, a estratgia da repblica entre ns? Admitir, de forma selecionada, cada vez maiores fatias, maiores fraes dessa massa que emerge, no sentido de procurar um lugar para elas no mundo dos direitos. E o Judicirio tem

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sido, por exemplo, um lugar, por excelncia, em que esses direitos tm sido defendidos. E esse um lugar, tambm, de aquisio de direitos para essas massas que vem chegando, margem da vida republicana clssica, margem dos partidos, margem do Legislativo. Isso na questo da sade, na questo do consumidor, no conjunto de dimenses absolutamente cruciais da vida contempornea. O que fazer? Nesse quadro em que a mar montante da democracia erode, desorganiza as possibilidades da vida republicana? Reforar a vida republicana, cal-la e institucionaliz-la melhor. Mas h riscos no ativismo judicial? O que, em termos das promessas democrticas e mesmo republicanas, se perde ou se ganha quando Ministrio Pblico e Judicirio se tornam grandes mecanismos de incorporao das novas massas vida dos direitos? H um perigo real, perigo de concepes justiceiras, messianismo poltico. Isso um risco real. Porm, se voc olha a interveno que o Judicirio tem na poltica francesa e que j teve na Itlia tambm, o caso brasileiro, nesse particular, d uma plida ideia do que ocorre por l. Basta considerar que, pelo Judicirio, mudou-se inteiramente o sistema poltico italiano. Ademais, no propriamente verdadeira a afirmao de que o Judicirio no tem representao. Ele tem representao para defender a Constituio, que a forma superior de manifestao da vontade geral. Carrega essa representao, que lhe foi dada constitucionalmente, no uma usurpao. No mundo todo, hoje, j se vive esse processo de forma bem mais pacificada do que h dez, 20 anos atrs. Por toda parte j se admite que as antigas rgidas fronteiras a separar os poderes hoje no existem mais e que essa emergncia do Judicirio bem-vinda. O problema encontrar um justo termo entre a representao poltica e a representao funcional. A fora da representao funcional entre ns est todo dia estampada nos jornais. Agora, hoje mesmo, no jornal de hoje, se concebe a iniciativa de ir ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a legislao do pr-sal, que foi deliberada l no Senado, no isso? No h um dia em que voc no conhea uma manifestao desse tipo. So todos os setores da sociedade, no a direita, no a esquerda. a direita, a esquerda, o centro, so todos. Porque a poltica institucionalizada ficou muito longe da cidadania, porque a poltica institucionalizada tambm tem muitas dificuldades em enfrentar questes muito controversas e sobre as quais a sociedade est muito dividida, como, por exemplo, o prprio pr-sal, que pegou a federao no meio, no corao, em seu esprito; ou o aborto, questo sobre a qual nossa sociedade no consegue ter uma percepo consensual que anime o legislador a produzir legislao vide o episdio do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH 3), em que constava o tema do aborto, e que j foi retirado

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em funo da sociedade no suportar essa questo. O que no quer dizer que esses temas, que o legislador no tem como enfrentar, no apaream isoladamente, em casos especiais, em casos particulares. Ento, essas questes so encaminhadas para o Judicirio. Isso tudo comeou nos anos 1970, quando as fronteiras entre os modelos comeam a ceder. Nos Estados Unidos, um pouquinho antes, com a questo dos direitos civis. Embora os Estados Unidos sempre sejam uma realidade muito particular, o tema da federao sempre foi muito constitucionalizado l, mas isso... O fato que h um oceano de temas. As propores disso so imensas e no h como, ainda, governarmos esse processo. Governar esse processo pensar a poltica de outra forma. Os rudimentos desse novo pensamento ainda mal se instalam. Habermas, por exemplo, que um dos pontos culminantes do pensamento da nossa poca, se desgosta com essa agenda de questes e defende uma estrita separao entre os poderes. Ainda no apareceram nem prticas, nem pensamentos que urdam uma boa articulao entre representao poltica e representao funcional embora, na prtica, estejamos cheios de casos expressando isso. Meio ambiente: quando vamos ao meio ambiente, o que encontramos? A representao da sociedade civil, nas suas associaes, o Ministrio Pblico e os polticos. H polticos que so especialistas em estabelecer essa comunicao, alguns deles chegaram a ministro. Direito do consumidor: a mesma coisa. E na questo sindical tambm j assim. As aes civis pblicas trabalhistas, hoje, representam um quantitativo muito relevante no Judicirio brasileiro, isto , sindicatos que, sem abandonar a sua tradio clssica de ao, organizao, conflitos coletivos de trabalho, confrontos com os empresrios etc., procuram tambm o Judicirio. H satisfao em muitas de suas demandas. Cito um caso, o da Empresa Brasileira de Aeronutica S/A (Embraer), que dizia respeito ao tema da demisso imotivada, previsto na Constituio, mas ainda no regulamentado. A deciso do juiz Mauricio Godinho Delgado, do Tribunal Superior do Trabalho (TST), foi de criar a lei. Na existncia do princpio constitucional, que interdita a demisso imotivada e na lacuna da lei, ele disse no: dado isso, dado o princpio tal da Constituio, dado o valor tal da Constituio, a dignidade da pessoa humana, do trabalho, s pode haver demisso imotivada com prvia audincia do sindicato dos trabalhadores. Se isso vai resistir, no sei, a deciso foi por cinco votos a quatro, mas est l. Foi um momento em que claramente o Judicirio devassou os limites que o separam do Legislativo. Enfim, a repblica perde com isso? Do ponto de vista dogmtico, perde. Mas eu no estou falando s de repblica essa altura, estou falando de repblica democrtica. Esse um tema novo com o qual ns nos defrontamos, especialmente aqui, porque a democratizao da nossa repblica muito recente. Ela nasce oligrquica. Ela persiste como manifestao autocrtica da poltica, no Estado Novo.

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De forma atenuada essa modelagem vai at 1964, em certos momentos muito modulada, do ponto de vista democrtico, mas como modelo geral, persiste. E reavivada no regime militar. Ns estamos entrando em territrio novo, o que exige fazermos um inventrio da nossa histria, da formatao das nossas instituies, para que sejamos capazes de introduzir boas inovaes. Eu, por exemplo, temo muito que nessa hora, em vez de inovar, retome-se o inventrio da nossa tradio republicana autoritria, como est presente neste revivalismo quanto ao Estado Novo, inclusive na esquerda, o que espantoso. Isso est afetando o movimento sindical. A introduo das centrais sindicais como vrtice do sistema sindical brasileiro, vinculado ao imposto compulsrio, reedita a experincia da heteronomia da vida sindical no passado. O caminho de reanimar a vida republicana no est nessa reedio da nossa experincia, est na inovao, em fortalecer os partidos, em promover uma legislao que realmente aproxime o eleitor dos partidos. Porque vocs vejam que nisso, a essa altura, s temos, para nos subsidiar nessa tarefa republicana, o tribunal eleitoral, que faz parte da representao funcional. Ficou uma misso de monoplio dele, porque o poder soberano, o Legislativo, tal como no caso do aborto, como talvez no do pr-sal, no capaz, por suas divises internas, de estabelecer nova formatao para a representao poltico-eleitoral no pas. Diante dessas transformaes sociais e polticas, como o senhor pensa a questo do desenvolvimento? Que papel o Estado pode desempenhar na construo do desenvolvimento brasileiro, especialmente em face da questo da desigualdade social vigente? claro que vm acontecendo fenmenos positivos em alguns lugares, em alguns momentos, em algumas circunstncias... Erradicar o crime organizado da vida popular em uma cidade como o Rio de Janeiro um fenmeno benfazejo que vai nessa direo. O trfico vai continuar, mas o que no pode persistir o controle da vida popular pelo crime organizado. Um fenmeno muito interessante entre ns, alis, sempre foi, mas agora um fenmeno tambm de massas, a expresso dos seus intelectuais. Inclusive, no caso do Ipea, extraordinrio, porque uma inteligncia que faz parte, porque instituda como carreira de Estado. Um fenmeno muito francs, no isso? Muito napolenico... Aquelas escolas que Napoleo fundou, que tm um papel importante nisso. A ps-graduao brasileira tambm tem um papel nisso. Agora, tem de estabelecer comunicao; essa produo no pode ficar encapsulada; ela tem de navegar na sociedade e, nesse sentido, a inteligncia brasileira continua cumprindo um papel substitutivo em relao aos partidos, s classes; isso negativo? Em princpio, ; no concreto, no, no . Nascemos assim, formados por uma inteligncia de Estado. Fizemos a modernizao burguesa assim, com os intelectuais l do

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Estado Novo. Fizemos a democracia assim, tambm. E esse encontro entre democracia e repblica no vai poder se celebrar sem a nossa mediao. Mas a igualdade s vem pela luta dos desiguais. Essa a resposta. Sem eles, se eles esto imobilizados, se eles esto retidos em nichos institucionais que os domesticam, se eles se tornam uma clientela, no h como voc diminuir a desigualdade. A desigualdade vem por eles, to desiguais que criam a igualdade. No tem outro caminho: sindicatos, vida popular, os pobres, os perdidos... Esses so os que trazem para a agenda essas questes fortes. Mas nesse particular, coloca-se a questo no apenas sobre nosso formato de representao, mas tambm de participao. isso mesmo? Nabuco, to legitimamente comemorado agora, trouxe essas questes. Mas trouxe em nvel parlamentar. Ele sempre temeu estabelecer canais de comunicao para baixo. Ele achava que isso era contraproducente, que ia interditar o caminho da grande reforma que ele desejava, que era a abolio. Em O Abolicionismo, livro dele, h um programa social muito bem definido, especialmente sobre a questo da terra. Mas quem podia realizar o programa do abolicionismo para Nabuco? O imperador. Quem pode realizar hoje o programa igualitrio no Brasil? O nosso novo imperador, Luis Incio Lula da Silva. Ento, essa formulao, eu fao questo que saia exatamente do jeito que foi dito.

CAPTULO 2

PODER EXECUTIVO: CONFIGURAO HISTRICO-INSTITUCIONAL

1 INTRODUO

Esta anlise histrico-institucional do Poder Executivo brasileiro considera o presidencialismo e o federalismo como instituies centrais de sua configurao, responsveis pelo conjunto mais significativo de regras formais e informais de seu estado. Este pressuposto essencial para a compreenso dos arranjos distintos de construo e transformao do Estado e para a explicao das suas situaes de estabilidade ou de crise institucional e poltica. Parte-se de um resgate da formulao cannica de O federalista (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788) como base para derivar um modelo terico de presidencialismo federativo, constatando-se a existncia sobreposta de duas matrizes de institucionalizao do Estado: uma horizontal definida pela diviso entre Executivo, Legislativo e Judicirio e outra vertical que separa Unio e estados, neste modelo cannico. A matriz horizontal, ao tempo em que promover a diviso dos poderes, consagrar a prevalncia do Executivo. A forma condensada do modelo ser dada pela definio dos poderes, das competncias e das prerrogativas do Executivo frente ao Legislativo e ao Judicirio, contrabalanada pelos mecanismos de freios e contrapesos que esses tero para atrasarem, travarem ou reverterem as iniciativas daquele. De maneira similar, a matriz vertical ter sua forma condensada na distribuio das competncias exclusivas entre os entes federados, no grau de hierarquia entre suas competncias concorrentes e nos mecanismos de coordenao e incentivo nas competncias comuns. Aponta-se para o desafio de ampliar o quadro terico-conceitual, muito acostumado abordagem restrita embora certamente necessria do sistema poltico, para alcanar uma viso mais abrangente, ao nvel do Estado. O ponto nodal deste desafio superar a atrofia da varivel federalismo na explanao sobre os processos de mudana poltica e de reorganizao do Estado brasileiro, alm de inscrever a dimenso da burocracia na moldura deste quadro analtico. Ao definir presidencialismo e federalismo como instituies centrais para o caso do Brasil, pretende-se propor uma agenda de pesquisa a ser explorada em suas mltiplas facetas. Pretende-se que da seja possvel derivar tanto uma anlise

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mais fiel do modelo institucional brasileiro quanto orientaes para um futuro projeto de pesquisa sobre as variveis essenciais para a mensurao do desempenho institucional do Estado, devidamente enquadrado em pressupostos normativos lapidares.
2 O PODER EXECUTIVO E SUA MODELAGEM CANNICA

A modelagem institucional do Poder Executivo se deu pela confluncia de vertentes filosficas o racionalismo iluminista e contratualista , jurdicas o constitucionalismo moderno e polticas o Estado moderno representativo. Tal confluncia apareceu, no sculo XVIII, consubstanciada na obra O esprito das leis (1748). O clssico de Montesquieu no abandonou o dogma de Bodin e Hobbes a respeito do Estado uno, indivisvel, coeso, mas suscitou uma possibilidade moderna: um Estado capaz de especializar-se em ramos. Por isso, a ideia de Montesquieu a da separao, e no a da diviso de poderes: o poder fundado em um nico tronco, mas que se ramifica para melhor agir e ampliar seu raio de ao sobre os assuntos que interessam sociedade que ele representa. Este modelo institucional sofreu toro decisiva por que no dizer, uma ruptura a partir da implantao do presidencialismo federativo nos Estados Unidos. Em 1787, este pas instalou uma conveno destinada a reformar seu Estado. A grande mudana foi a transformao de sua confederao em federao. Bem ao esprito do contratualismo do sculo XVIII, houve detalhamento exaustivo da nova organizao poltica, esmiuando-se seu modo de soluo de controvrsias e suas possveis consequncias para as relaes sociais e polticas j estabelecidas. Surgiu da um modelo institucional que teria grande influncia nos dois sculos seguintes nas inmeras repblicas erigidas desde ento e ainda hoje. O processo de mudana empreendido pelos estadunidenses seria marcado por um paradoxo aparente. De um lado, uma constituio enxuta, em certo sentido tosca, mais parecida com um manual de funcionamento do Estado o que foi corrigido posteriormente pelas emendas que introduziram o que faltava de mais importante: declaraes de direitos. De outro lado, uma obra poltica monumental e requintada, de implicaes profundas para o pensamento republicano e a prtica dos governos: O federalista (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788). A constituio sinttica era fruto no da virtude, mas de uma impossibilidade: a de estabelecer acordo sobre muitas questes essenciais (RIKER, 1964, 1953). J O federalista destinava-se a defender o projeto de mudana que seria levado a referendo popular nos estados. Sua principal estratgia baseava-se na explicao das modificaes introduzidas e na anlise das implicaes futuras do novo modelo. Os textos, escritos por Hamilton, Madison e Jay, publicados entre 1787 e 1788, j foram amplamente analisados em suas mltiplas facetas

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(SIEMERS, 2004; RIKER, 1996, 1987, 1953; BAILYN, 1993; OSTROM, 1991; PETERSON, 1985; PIERSON; POCOCK, 1975; WOOD, 1962; ROSSITER, 1961; DAHL, 1956; BEARD, 1913). Dois aspectos em particular interessam anlise aqui proposta. O primeiro deles o rompimento da barreira conceitual entre separao e diviso do poder. Sem os receios que permaneciam na concepo de Montesquieu, O federalista fala abertamente em diviso de poderes. So poderes mltiplos, e no um s poder; so distintos e formam organismos diferentes, independentes e autnomos, embora com controles mtuos. Os trs grandes departamentos do poder devem ser separados e distintos (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 444). O princpio dos freios e contrapesos (checks and balances) ultrapassou a ideia de mera separao de funes e a substituiu pela relao intercalada e sobreposta entre os poderes. No sentido positivo, controle e compartilhamento do poder (sharing of powers) (ELAZAR, 1987). No negativo, o risco de fragmentao e conflito de prerrogativas. O segundo aspecto diz respeito ao fato de que a teoria da diviso dos poderes, apesar de servir ao propsito de diminuir as incertezas e os receios quanto ao surgimento de um poder central tirnico, destinava-se na verdade a instituir algo alm do poder dos estados federados, com a criao de um novo governo e um novo Legislativo, freando o poder dos legislativos estaduais, considerados perigosamente populares e sujeitos emergncia de maiorias instveis e turbulentas. A noo de diviso era essencial tarefa de convencer os cidados dos estados norte-americanos de que no se estava criando um poder central acima dos demais, e sim um governo a mais, sem interferir nos poderes e governos j existentes nos estados (LASSANCE, 2009, p. 42). O que o federalismo fez foi criar um governo adicional. (RIKER, 1953, p. 307). A diviso institua um estado com duas matrizes institucionais intercaladas: uma horizontal e outra vertical. A matriz horizontal distinguia poderes e definia funes prprias: executivas, legislativas e judicirias. A matriz vertical demarcava a presena de entes federados com poderes diferenciados pelo critrio territorial: a Unio (poder federal) e os estados. A ideia de matrizes distintas e compostas clara na concepo original:
Na repblica composta da Amrica, o poder concedido pelo povo primeiro dividido em dois governos distintos; ento, a poro destinada a cada um deles subdividida em rgos separados. Dessa forma, uma dupla segurana ser erigida para os direitos das pessoas. Os diferentes governos iro controlar-se uns aos outros; ao mesmo tempo, sero controlados em si mesmos (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1787, p. 481).

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O presidencialismo tornou-se paulatinamente a essncia da matriz horizontal do Estado, possibilitando ao Executivo assumir prerrogativas centrais. O destaque da figura do presidente da Repblica, associada aos fortes atributos de liderana, coordenao e interlocuo o que inclui o destaque de sua exposio pblica , afetaria o perfil da atuao dos demais poderes. No Legislativo, os prprios partidos se organizavam pelo padro presidencialista e as bancadas parlamentares se obrigavam a concentrar sua fora na figura das lideranas congressuais. Em alguns casos, at mesmo o Judicirio sofreria essa influncia como no caso da Suprema Corte dos Estados Unidos, sob James Marshall. Por mimetismo organizacional e razes de ordem prtica, o presidencialismo passou a ser o modelo institucional mais comum at entre as organizaes sociais, fossem elas comunitrias, profissionais, recreativas, orientadas por determinados propsitos (advocacy) ou grupos de interesse (SKOCPOL, 1996). O federalismo, por sua vez, comps a caracterstica essencial da matriz vertical do Estado, com consequncias diretas para a organizao dos partidos e das organizaes civis. Sua frmula de governo composto, tal e qual sintetizou Elazar, era a de governo compartilhado e autogoverno (shared rule plus self-rule) (ELAZAR, 1987, p. 12). As duas matrizes passaram a definir o Estado e a estabelecer uma lgica contraditria. A diviso de poderes horizontais e verticais foi usada como regra para unificar e dividir territrios, estruturar e fragmentar as organizaes polticas, condensar e fracionar interesses diversos em disputa. O presidencialismo foi instrumento essencial para forjar a unidade do Estado, enquanto o federalismo garantiu a diversidade na composio da representao. A adoo da frmula no impediu, em vrios pases, a ocorrncia de autoritarismo, conflitos separatistas, desigualdades regionais e segregacionismo de identidades. Inclusive nesses casos, as tenses decorreram ou foram ampliadas por desequilbrios na relao entre presidencialismo e federalismo.
3 TRAJETRIA INSTITUCIONAL DO ESTADO BRASILEIRO E O LUGAR DO PODER EXECUTIVO

Quando o modelo republicano presidencialista e federativo foi institudo no Brasil, em 1889 diga-se de passagem, por decreto , a Presidncia da Repblica j buscava agir como centro de gravidade do novo regime e materializar sua influncia no desenho institucional que seria herdado s geraes seguintes. A experincia americana no apenas inspirava o que veio a ser chamado de Estados Unidos do Brazil. Tambm seria tratada como um modelo. Basta verificar o debate da Constituinte de 1891 e, especialmente, sua utilizao como eixo argumentativo de Rui Barbosa, autor e porta-voz do projeto submetido ao parlamento (S, 1950; CASA DE RUI BARBOSA, 1985).

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A derrota da maior parte dos interesses da Unio e a adoo de um arranjo com o Executivo federal enfraquecido mostra, no entanto, que tal modelo no foi copiado risca. Ao contrrio, presidencialismo e federalismo nasceram no Brasil como forma histrica de governo, reinventando e adaptando o modelo original a necessidades prticas (CARMAGNANI, 1993, p. 397-398). A Constituio de 1891 estabeleceu ampla autonomia dos estados e grande poder do Legislativo frente ao Executivo. Circunstancialmente, tratava-se de reao a Deodoro e tambm de tentativa extrema de inverso do modelo institucional do Imprio. A questo tributria foi uma das que melhor materializou as divergncias entre Unio e estados. O embate entre dois dos maiores expoentes de 1891, Rui Barbosa defensor dos interesses da Unio e de seu Poder Executivo e Jlio de Castilhos defensor dos interesses dos estados pontificou o contraste de posies. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do Imposto de Importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados com este imposto, a Fazenda do Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias. Dois impostos importantes surgiram em 1891 e passaram a beneficiar prioritariamente os estados: o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (atual ITR) e o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF), que era de competncia cumulativa da Unio, dos estados e dos municpios. Como se no bastasse a vitria pela letra da lei, as justias estaduais imporiam inmeras derrotas Unio, em favor dos estados, s vezes at em detrimento da prpria legislao federal. Alm disso, s o Imposto de Exportao sobre o Caf, principal item da pauta de exportaes, garantia ao estado de So Paulo a autoproclamada condio de locomotiva do pas e uma invejvel pujana em termos financeiros, capaz de sustentar seu desenvolvimento com grande autonomia (LOVE, 2004). Se a situao da Unio era frgil, diante do poder dos estados mais populosos e influentes (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia, e, aos poucos, tambm o Rio Grande do Sul), a condio institucional do Executivo federal era vaga. Como lembraria Pontes de Miranda, mesmo a expresso governo federal dera ensejo a discusses: ou se trataria do conjunto dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ou somente do Poder Executivo, ou de cada um deles (MIRANDA, 1970, p. 193). Em contraste com o presidencialismo enfraquecido em mbito federal, havia o ultrapresidencialismo dos estados (ABRUCIO, 1998), tendo o Rio Grande do Sul

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como exemplo extremo (TRINDADE, 1980; RODRGUEZ, 2000). Paradoxalmente, a matriz presidencial federal ganharia dominncia pela ao dos estados centrais da Primeira Repblica (So Paulo e Minas Gerais). As polticas de estabilizao, desenvolvimento econmico e de cunho social viriam, nesta ordem, a exigir a coordenao de esforos no mbito federal e a enftica liderana dos presidentes. O presidencialismo federal seria reforado pela importncia que ganhavam as polticas de estabilizao econmica, destinadas a controlar a inflao e sanear as finanas pblicas, e as polticas de desenvolvimento, voltadas a conseguir emprstimos necessrios s obras de infraestrutura e proteger de modo artificial a economia do caf. Razes de ordem prtica, que provocariam o fortalecimento dos poderes do presidente no arcabouo formal, com a reforma constitucional de 1925 a 1926. A poltica social viria tardiamente, mas de modo decisivo, a contribuir com essa tendncia. Primeiro, de forma negativa, como nos atos feitos para reprimir a organizao de operrios e a luta por direitos a exemplo da Lei Adolfo Gordo, de 1907, destinada a expulsar imigrantes envolvidos em greves e atos de resistncia operria. Posteriormente, os presidentes das primeiras dcadas do sculo XX tomariam iniciativas, ainda tmidas, para harmonizar a legislao social que comeava a ser estabelecida ou reclamada nos estados. Alguns exemplos so: Lei de Acidentes de Trabalho (1919), Lei Eli Chaves, que organizava o instituto das caixas de aposentadorias e penses (1923), Lei de Frias (1925), Lei de Regulamentao do Trabalho de Menores (1926), entre outras (GOMES, 1979; FGV, 2009). O governo de Artur Bernardes (1922-1926) chegou a formular uma proposta de cdigo do trabalho, prejudicada pela oposio liberal ao projeto e pela fragilidade de seu turbulento governo. Anteriormente, em 1920, a Cmara dos Deputados criara uma Comisso Especial de Legislao Social e o governo institura, em 1923, um Conselho Nacional do Trabalho, que em 1928 caminhava para ter poderes de arbitragem. Vargas consolidou e expandiu a esfera de atuao do Estado na rea social, que j vinha sendo dilatada passo a passo. Em sua presidncia, a poltica social foi intensificada em suas funes de regulao, estabilizao do mercado de trabalho e reproduo da fora de trabalho sob condies mnimas de bem-estar. Embora desagradassem ao empresariado, tinham como objetivo conter a tenso operria e alimentar um sindicalismo de conciliao (BATALHA, 2000; VIANNA, 1978). At os anos 1930, a equao montada pela poltica dos governadores, arquitetada por Campos Sales, garantia fora ao presidencialismo federal sem enfraquecer o presidencialismo estadual e municipal. Ao contrrio, tinha a tendncia de fortalec-los ao extremo. Leal, em sua obra clssica e institucionalista avant-la-lettre, faria uma bela apresentao dos mecanismos complexos e bastante efetivos do presidencialismo federativo, desde seu auge, na Primeira Repblica, at seu declnio (LEAL, 1948).

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Basicamente, a poltica dos governadores estabelecia uma coalizo nacional calcada na aliana dos estados que tinham maior peso no eleitorado e demonstravam maior grau na unidade poltica. Os critrios essenciais eram: representatividade incontestvel de suas lideranas, hegemonia sobre as foras polticas de seus municpios, coeso partidria e disciplina congressual. Mesmo sob Vargas, a sorte dos interventores seria ditada por sua capacidade de manter tal modelo em vigor, apenas com o prejuzo do primeiro dos critrios. Ou seja, a principal dificuldade dos interventores era exatamente a de conquistar a confiana como representantes dos estados, na medida em que por definio, estavam l para ser representantes do governo federal. Uma diferena nada trivial. Vargas implementou uma nova equao poltica presidencial, na qual o fortalecimento do Executivo federal e da figura do presidente, em particular, se deu s expensas dos presidencialismos estadual e municipal, que viram o esvaziamento de suas funes e a delimitao de suas prticas na forma de regulamentos administrativos da a importncia central do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). So emblemticas, a esse respeito, a substituio da denominao de presidentes de estado pela de governadores e a queima das bandeiras estaduais. A ruptura que teve lugar em 1930 partiu da fissura no arranjo federativo que vigorou durante a Primeira Repblica apelidada depois de Repblica Velha. Nesse sentido, 1930 o novo momento fundador. Os ganhos que Vargas conseguiu em termos de concentrao do poder e do fortalecimento da Presidncia da Repblica s podem ser explicados diante da crise profunda do modelo federativo de 1891. A reorganizao do servio pblico, a constitucionalizao de direitos sociais e a montagem de estruturas estatais destinadas a ofertar bens pblicos em grande escala so parte de longa trajetria. O fortalecimento do Executivo federal e do presidencialismo sob Vargas veio como forma de dar musculatura para a realizao dessas tarefas. O rol de poderes do presidente seria definido na forma de suas prerrogativas. Maiores ou menores, a depender do contexto, elas estariam ancoradas em trs pilares: o poder de iniciativa legislativa, o de regulamentar e sua estrutura de governana o que Codato denominou, apropriadamente, a estrutura e os mecanismos polticos de um regime (CODATO, 2008, p. 97-107). Seu poder de iniciativa seria institucionalizado em duas dimenses: a reserva de competncia naquilo que caberia exclusivamente ao presidente propor e o poder de legislar concorrentemente ao parlamento. A reserva de competncia do presidente da Repblica sofreria variaes importantes ao longo do tempo, mas consolidou um conjunto de regras que se manteve sob a responsabilidade do chefe do Executivo, na forma hoje estipulada pelo Art. 84 da Constituio Federal de 1988 (CF/88).

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Quanto ao poder de legislar, este foi amplo em certos contextos, como nos decretos-lei (governo provisrio de Vargas, 1930-1934; ditadura do Estado Novo, 1937-1945; e ditadura militar, de 1964-1984), tendo depois ganhado forma bem mais limitada com as medidas provisrias (MPs). O que h de comum aos diferentes perodos o fato de inscreverem, no desenho institucional brasileiro, a prerrogativa do presidente de tomar decises com eficcia legal imediata. As diferenas entre cada perodo e seus respectivos instrumentos est na margem de manobra do Legislativo para rejeitar ou reformar medidas adotadas. De todo modo, o poder de legislar do presidente significa, ainda hoje, a consumao de decises que at podem ser alteradas, mas nem sempre revertidas pelo Legislativo. Inmeros estados democrticos manteriam instrumentos dessa natureza, assombrados estiveram com as experincias de paralisia decisria que antecederam a instaurao de regimes ditatoriais (PESSANHA, 2000). O poder regulamentar do Executivo diz respeito competncia exclusiva deste brao do Estado de estabelecer as normas que orientam a implementao de suas aes, a partir do marco legal aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo presidente. Decretos, instrues normativas, regulamentos e tantos outros instrumentos tm relevncia crucial para a ao governamental. Eles definem as diretrizes das polticas, criam programas e aes, manejam e remanejam os oramentos, imputam obrigaes burocracia e concebem formas de relacionamento com o pblico. Finalmente, a estrutura de governana dada por dois elementos: 1. A estrutura de organizao do servio pblico, dada pela quantidade de rgos da administrao direta e indireta e sua cadeia de comando, considerando reas de competncia, hierarquias e nvel de confiana, inclusive o estabelecido informalmente pelos dirigentes. Aqui tambm se inclui a disposio normativa que orienta, incumbe e obriga a administrao a agir e comportar-se de determinada maneira, ao mesmo tempo em que permite a ao discricionria. Os arranjos de governana, isto , a maneira como os executivos federal, estaduais e municipais relacionam-se e organizam-se para assumir, compartilhar ou executar polticas pblicas.

2.

A partir do fim da dcada de 1930, o Executivo redefiniu-se internamente, com a criao do DASP, previsto na Constituio de 1937 e criado por decreto em 1938. O DASP era uma estrutura de abrangncia nacional replicada em mbito estadual por meio dos departamentos administrativos estaduais apelidados de daspinhos. Combinando interventorias e daspinhos, o Executivo federal passou a ditar a ordem e o ritmo da atividade pblica. Os interventores copiavam

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o dinamismo do Governo Federal (grandes obras, inauguraes, discursos a favor do progresso e do desenvolvimento etc.) e tambm o culto personalidade do chefe do Executivo (CODATO, 2008, p. 101). O autoritarismo do regime era um dos elementos de fora do DASP, mas havia uma dimenso organizadora, cooperativa e tambm competitiva (op. cit., p. 99; CAMPELLO DE SOUZA, 2006, p. 98) relacionada oferta de recursos pblicos federais, o que dava lastro ao departamento. Ele era tambm o centro gerador das normas que compuseram progressivamente o arcabouo administrativo e jurdico do Estado (BRASIL, 1954). Alm de todo o regramento do servio pblico, enraizou-se os fundamentos do direito administrativo brasileiro. Assim tornou-se possvel ao DASP sobreviver a Vargas. A implantao de um rgo poderoso e capilarizado para reger a administrao pblica de todo o pas influiu na formao de vrias geraes de servidores pblicos. O que Vargas fez foi utilizar a organizao da administrao pblica como mote consistente para o embate com algumas das elites mais tradicionais da poltica oligrquica. O mote servia, conforme Wahrlich (1983), ao propsito de aplicar princpios e normas tidos por universais e tambm ideia de separao entre poltica e administrao, discurso at hoje muito presente no debate sobre a administrao pblica. Quebrando o sistema de esplio existente no Brasil, Vargas quebrava um elo importante da lgica dos partidos oligrquicos da Repblica Velha (LOVE, 2004). A estratgia tinha apelo modernizador e moralizador e foi pea do discurso poltico varguista contra o paroquialismo e o tradicionalismo da poltica que o precedeu e que a ele se opunha sistemtica e ferozmente. De fato, a partir de 1930, toda a mquina do servio pblico federal se agigantou. Surgiram novos ministrios e rgos vinculados; multiplicou-se o nmero de funcionrios pblicos; a legislao civilista, antes coesa e concentrada em um nico monlito, se repartiu em inmeras reas (HORA NETO, 2002, p. 200), com destaque para a trabalhista, que se consolidou em 1943 por meio da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Pela via administrativa de normatizao do servio pblico, o Executivo federal reforou seus poderes e, com eles, os de seu chefe, o presidente da Repblica. Estabelecidas novas frentes de trabalho (subsistemas como os de educao, sade, cultura, trabalho, previdncia e assistncia) e formada a rede de atores pblicos a elas relacionadas (dirigentes, burocratas, sindicalistas), os custos econmicos, polticos e sociais para reverter esse processo tornaram-se muito maiores, ou at impraticveis, comparados aos gerados por problemas de ineficincia na gesto e nas falhas de governo. O presidencialismo, que principiou como instituio central da poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez mais

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como piv de sustentao de todo o arranjo federativo. A partir da, o desenho institucional sofreria oscilaes na configurao de suas matrizes horizontal e vertical, com os paradigmas da estabilidade, do desenvolvimento e da reforma social pairando sobre o processo de construo do Estado (state building).
4 FEDERALISMO

Presidencialismo e federalismo se entrelaaram e estabeleceram influncias mtuas. Para a correta e concreta anlise da configurao do Estado brasileiro, as duas dimenses no podem ser tratadas separadamente, e sim em sua relao imbricada. Ainda assim, preciso fazer algumas consideraes especficas sobre o federalismo tal como se consolidou no pas. Tradicionalmente, as oscilaes na forma de Estado no Brasil foram explicadas como sstoles e distoles, centralizao ou descentralizao. A analogia era, na verdade, adaptada da viso hobbesiana, segundo a qual o Leviat seria responsvel por fazer os recursos de toda a sociedade flurem pelas veias da maquinaria do Estado fase da distole do corao. Em seguida, esses mesmos recursos seriam usados para irrigar, como que por artrias movimento da sstole , a prpria sociedade, de forma que se supunha mais racional, graas viso de conjunto da orientao central do Leviat. A analogia, porm, no precisa. Kugelmas (2001) e Kugelmas e Sola (1999) j haviam observado que perodos democrticos nem sempre significaram descentralizao e perodos de ditadura no necessariamente redundaram em centralizao. Alm disso, a imagem de sstoles e distoles se refere a movimentos necessrios naturais, na viso hobbesiana , sucessivos e coordenados, o que no retrata com preciso uma trajetria pontuada por crises, golpes, reviravoltas polticas e conflitos contundentes, como a brasileira. A histria do federalismo no Brasil a de um processo sinuoso de estabilizao e mudana, pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai at a presidncia Campos Sales (1898-1904), quando tornou-se um arranjo mais estruturado e estabilizado. Seus abalos podem ser demarcados temporalmente por uma srie de conjunturas crticas: 1930, 1932, 1935, 1937, 1945, 1964, 1982 e 1988-1989. Tanto o alargamento quanto a restrio das competncias da Unio foram decorrentes de mudanas impulsionadas nestes momentos. O ltimo perodo, entre o fim da Constituinte de 1987-1988 e as eleies presidenciais de 1989, representou uma transformao do federalismo brasileiro. A partir das eleies estaduais de 1982, os governadores tornaram-se atores de proa da chamada transio democrtica (ABRUCIO, 1998, 2001, 2005) e impulsionaram a radicalizao da matriz federalista no modelo institucional brasileiro.

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Vieram, em sequncia, eventos que redirecionariam a trajetria federalista do pas: i) em 1983, as Emendas Constitucionais no 23 (Passos Porto), que refez a diviso federativa dos recursos arrecadados, beneficiando estados e municpios, e no 24 (Calmon), que determinou a ampliao dos recursos destinados educao; ii) em 1985, a Emenda Constitucional no 25, que restabeleceu eleies diretas em todos os nveis e concedeu autonomia poltica ao Distrito Federal; e iii) em 1988, a promulgao da Constituio, que redefiniu o quadro institucional brasileiro e introduziu o ingrediente de maior radicalidade de modelo federativo: a elevao dos municpios e do Distrito Federal condio de entes federados, com um rol significativo de competncias. Revertia-se a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio (ABRUCIO, 2005, p. 48). A nova Constituio incorporou um municipalismo de longa tradio no pensamento poltico, jurdico e administrativo brasileiro e que enraizou-se em parcela importante da burocracia como aquela mais vinculada s reas sociais. Contribuiu tambm para esta mudana de primeira grandeza, verdadeira ruptura histrica de notveis consequncias (IPEA, 2008, p. 7), o momento poltico sob o qual o processo constituinte ocorreu. O governo Sarney atravessou uma profunda crise econmica e sofreu abalos em sua base de sustentao poltica, alm de ter sido confrontado por movimentos de contestao social de grande poder de mobilizao. Governadores e prefeitos haviam sido escolhidos, antes da Constituinte, por eleio direta. O presidente fora eleito na condio de vice, em eleio indireta, e empossado em funo da morte do titular do cargo. Apenas em 1989, aps a promulgao da Constituio, ocorreriam eleies presidenciais diretas. O desgaste da presidncia no perodo da Constituinte certamente influiu no redesenho federativo, em favor de estados e municpios e em detrimento da Unio. Havia ainda o estmulo de uma tendncia, nos anos 1980 e 1990, em favor da descentralizao, com o reconhecimento e o enaltecimento do poder local. Referncias polticas tanto esquerda quanto direita apontavam em um mesmo sentido, muito embora com objetivos dspares. Governos nacionais conservadores encontraram na descentralizao uma maneira de se desonerarem de encargos e atribuies, repassando-os aos governos estaduais e locais tnica, por exemplo, da proposta de novo federalismo de Ronald Reagan. Em outros casos, como o brasileiro, a descentralizao esteve intimamente associada lgica do processo de transio democrtica. A emergncia de movimentos e lideranas democrticas tornou a participao uma bandeira e o municpio o lcus privilegiado para a sua implementao autnoma (LASSANCE, 2007). diferena de outros processos internacionais, em que houve descentralizao sem o poder federal abrir mo de competncias legislativas exclusivas e de autoridade

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fiscalizadora (STEPAN, 1999), no Brasil, a descentralizao foi constitucionalizada e implicou autonomia ampliada dos estados e elevao de municpios e do Distrito Federal condio de entes federados. Essa mudana de patamar representa elemento relevante e especfico ao Estado brasileiro, alm de fator crucial de uma nova trajetria de seu federalismo. A Constituio de 1988, ao institucionalizar competncias prprias dos municpios, transformou-os em atores institucionais de peso para o arranjo poltico federativo e para a implementao de polticas pblicas no pas. A inovao formal veio acompanhada de iniciativas mantidas e aprofundadas ao longo de vrios governos, orientadas descentralizao do maior conjunto de polticas pblicas nacionais. Desde ento, as polticas descentralizadas tornaram-se a regra e as centralizadas, uma exceo. At mesmo polticas que esto em reas de sombra do desenho institucional, abrigadas ou sob a forma de competncias comuns ou concorrentes, passaram a contar com estratgias top-down de descentralizao. Podem-se citar a esse respeito aes de vrias reas, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), na educao; o Programa Bolsa Famlia (PBF), na assistncia social; o Luz para Todos, na energia; os Territrios da Cidadania, no desenvolvimento agrrio; e o Segurana com Cidadania, na segurana pblica, entre outros. A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro indissocivel dessa nova realidade. A histrica relao entre Unio estados municpios sofreu transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira Repblica, associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e ao domnio poltico estadual. Tal modelo sofreria dois revezes ao fim dos anos 1980 e por toda a dcada de 1990. Em primeiro lugar, pela citada inovao que elevou o status institucional dos municpios. Em segundo lugar, pela aguda e prolongada crise fiscal que levaria os governos estaduais falncia. Entrava em declnio o modelo de ultrapresidencialismo dos governadores. Os governos estaduais passaram, ento, a governar sob estreita dependncia das polticas federais de ajuste fiscal. A dinmica autofgica instalada neste perodo de crise fiscal seria marcada por polticas de soma-zero dos governadores contra estados vizinhos e a Unio como no caso da guerra fiscal e de terra arrasada contra seus sucessores, que herdariam dvidas impagveis e estruturas governamentais desmontadas ou viciadas. Abrucio sintetizou o quadro como federalismo predatrio (ABRUCIO, 2005, 2001, 1998). O declnio do poder dos governadores de estado significou a dominncia clara da Unio, por meio dos instrumentos da poltica de ajuste e estabilizao macroeconmica perodo FHC (1995-2002).

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No que tange s polticas sociais, os estados passaram a posicionar-se de modo diferente a partir da ascenso de um velho personagem, o prefeito, agora renovado e reforado poltica e institucionalmente. Muitos municpios viram na crise das polticas pblicas dos estados e nas dificuldades de gerenciamento de programas pela Unio uma oportunidade para expandir seu raio de ao e oferecer servios pblicos em substituio ou em associao aos governos estadual e federal. O fenmeno se refletiu no crescimento das aes descentralizadas, dos convnios e das transferncias fundo a fundo, feitos diretamente entre o governo federal e as prefeituras. O processo foi acentuado durante o governo Lula (20032010), na esteira da poltica de desenvolvimento social ancorada pelo Programa Bolsa Famlia. O declnio dos estados no foi absoluto. Tratou-se de perda de poder e de margem de manobra, se contrastada a sua situao com a de perodos anteriores. Os estados continuam a ser atores cruciais no arranjo federativo dada a sua influncia na organizao dos partidos, sua relao com as bancadas estaduais na Cmara e no Senado e sua importncia nas eleies. Em particular para reformas constitucionais e projetos prioritrios do Executivo federal, quando se torna necessrio viabilizar acordos, os governadores de partidos oposicionistas chegam inclusive a cumprir o papel de brokers mediadores e quebra-gelo entre governo e oposio.
5 O PRESIDENCIALISMO

O presidente da Repblica o piv do presidencialismo federativo. Os presidentes so essenciais para a montagem de sistemas e subsistemas que relacionam regras formais e informais, como na poltica dos governadores, no fenmeno do coronelismo, na montagem de governos de coalizo, na negociao congressual de projetos prioritrios, nos regimes de polticas pblicas e, de maneira mais corriqueira, na ao discricionria, em inmeros casos em que o regramento formal faculta seu manejo aquilo que j foi considerado como o cavalo de tria do Estado de Direito (SUBIRATS, 2006, p. 115; GARCIA DE ENTERRIA; FERNANDEZ, 1980, p. 384). Quando Campos Sales dizia ser o presidencialismo o governo pessoal constitucionalmente organizado (FERREIRA FILHO, 1987, p. 136), referia-se a esta relao entre regras formais e informais na qual o presidente o principal responsvel por transform-la em um arranjo e demonstrava estar consciente de seu papel. O presidencialismo facilita a compreenso sobre quem representa o povo e chefia o Estado; sobre quem toma deciso e se responsabiliza pelos resultados positivos ou negativos; sobre quem tem a obrigao de empreender iniciativas em prol do interesse pblico.

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Ao contrabalanar o poder do Legislativo, o presidencialismo tende a fazer sobrepesar o Executivo. Cria o perigo da centralizao do poder nas mos de uma s pessoa. Schlesinger (1973) caracterizou o governo de Richard Nixon como uma tentativa de instaurar uma presidncia imperial. Bem antes, um polmico livro j se referia a Sua Majestade, o Presidente do Brasil (HAMBLOCH, 1981). No se trata de um problema inerente apenas ao presidencialismo, mas ao Estado em si. O que ocorre de especfico no modelo propugnado pelos federalistas que, para se fortalecer, o Executivo no precisaria invadir e muito menos usurpar prerrogativas do Legislativo, mas simplesmente realizar a tarefa para a qual foi concebido. Desde o incio, limitava-se o poder do Legislativo, retirava sua primazia em muitas questes, dilatava seu tempo de anlise e assim se mitigava o risco de paralisia decisria, ampliando o raio de ao do Executivo. H crticas ao do Executivo contra o Legislativo que muitas vezes se esquecem do pressuposto normativo sobre o qual se assenta seu poder. O presidencialismo federativo funda-se na ideia de que um Executivo vigoroso pode ser plenamente consistente com a natureza do governo republicano (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 643). Na verdade, bons governos republicanos requereriam um Executivo forte.
Um executivo frgil implica na frgil execuo das aes de governo. Em outras palavras, uma execuo frgil das aes de governo o mesmo que a m execuo dessas aes. Um governo que age mal, no importa em teoria qual seja a sua configurao, acaba sendo, na prtica, um mau governo (op. cit., p. 644).

Os ingredientes considerados pelos federalistas como necessrios a que o Executivo tivesse a necessria capacidade para agir so: unidade coeso interna ao prprio Executivo; temporalidade tempo de mandato e regra sobre reeleies; necessria proviso de apoio que pode ser resumida como a necessidade de uma coalizo no Congresso capaz de garantir que as iniciativas do presidente sejam aprovadas; e prerrogativas, isto , conjunto de poderes suficientes e automticos para agir (op. cit., p. 644).

A lista ampla o suficiente, em suas preocupaes, e devidamente sumarizada ou elegante para compor um rol de critrios fundamentais que podem ser transformados em lista de variveis diferenciadoras das alteraes da trajetria do Poder Executivo em um mesmo pas, ou para a anlise comparativa sobre as diferenas na configurao do Estado em diferentes pases.

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Os atributos do Executivo o colocam em uma condio contraditria. Ele , ao mesmo tempo, um concorrente e um complemento ao Legislativo. Tem poderes contrastados e, muitas vezes, confrontados aos do Parlamento. O Executivo deveria ser rpido; o Legislativo, lento. Este tenderia a ser plural; aquele deveria ser hierrquico, dependente da unidade de comando, inclusive para que suas falhas expusessem os responsveis. O Legislativo, pela lei, estabeleceria diretrizes e orientaes; o Executivo as implementaria e supriria, com ao discricionria, os detalhes da execuo (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 645-650). No presidencialismo federativo, o Legislativo foi desenhado para ser a casa da estabilidade; o Executivo, a do dinamismo. O Legislativo teria proeminncia primacial, originria e constitucional derivada do fato de que todos os poderes da Repblica nasceriam de um ato do Legislativo (a Constituio) e se manteria assim pela sua funo de aprovar as leis. No necessariamente de inici-las, mas de dar seu escopo final. O sobrepeso do Legislativo era uma inconvenincia a ser diminuda. Uma das maneiras de se alcanar o objetivo foi, justamente, dividi-lo em duas casas: uma cmara e um senado
O remdio para esta inconvenincia dividir em dois ramos diferentes e torn-los, por meio de diferentes modos de eleio e diferentes princpios de ao, to pouco ligados uns aos outros quanto a natureza das suas funes comuns e a sua igual dependncia da sociedade o permitam. Pode at ser necessrio proteg-los de perigosas usurpaes por meio de ainda mais precaues. Tal como o peso da autoridade legislativa exige que ela seja assim dividida, a fraqueza do executivo pode exigir, por outro lado, que ele deva ser fortalecido (op. cit., p. 480).

A necessidade de contrabalanar o Legislativo origina tambm o poder de veto do Executivo s leis aprovadas. A importncia institucional deste mecanismo na teoria do presidencialismo federativo dada no captulo sobre a proviso de apoio ao Executivo; isto , em casos extremos, quando lhe faltasse maioria mais slida, este teria ainda uma carta na manga: vetar propostas do Legislativo e obrig-lo a apresentar ampla maioria para derrubar o veto. O tempo atuaria como forma de restrio e fator de renovao dos poderes do presidente. A limitao dos mandatos restringiria a perpetuao no poder, mas a possibilidade da reeleio renovaria a representao e serviria de estmulo ao bom governo. Faria os interesses do presidente coincidirem com suas obrigaes (op. cit., p. 677). O teste eleitoral seria uma das formas de controle sobre os agentes pblicos. Em suma, o modelo institucional do presidencialismo federativo acabou levando mudana que est no cerne da diferena entre presidencialismo e parlamentarismo: o Legislativo deixa de ter o monoplio da representao poltica como

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no caso do modelo lockeano , que passa a ser disputado tambm pelo Executivo. Embora o Legislativo tenha, sob condies democrticas, a primazia do momento fundacional do regime poltico, na medida em que dele a tarefa de instituir a Constituio, ocorre de a feitura do texto constitucional contar, muitas vezes, com a intensa disputa e a larga influncia do Executivo como ocorreu, no Brasil, nas constituintes dos perodos democrticos de 1891, 1933 e 1987 em favor de prerrogativas amplas e concentradas para o presidente. Os poderes presidenciais definem uma lgica de organizao do Estado, por meio da qual o Executivo passa a ser o centro de gravidade dessa organizao. Ao Legislativo recaem, sobretudo, prerrogativas autorizativas e de controle sobre as aes do Executivo, com o poder de revisar ou suspender decises do governo. Outros fatores fariam acrescentar caractersticas complementares, algumas delas bastante significativas, como a delegao ao Executivo da prerrogativa de legislar em determinadas matrias, sob a justificativa de urgncia e relevncia. O papel proeminente da presidncia se beneficiou ainda de uma trajetria cumulativa de suas prerrogativas e da ampliao de seu poder de implementao de polticas inclusive pela multiplicao de rgos pblicos, programas, aes e seus respectivos oramentos. Inovaes desta natureza dependem de autorizao congressual. Em muitos casos, tramitam lentamente nas casas legislativas e esto sujeitas a toda a sorte de obstculos e vetos. Mas h circunstncias que imprimem ritmo acelerado a algumas delas, como, por exemplo, quando decorrem de uma plataforma eleitoral vitoriosa e se transformam em prioridade da pauta presidencial. Ou quando, na esteira de conjunturas crticas, ganham relevncia na agenda pblica, amparadas por opinies bem reputadas de empreendedores de polticas. No obstante, uma vez aprovadas, as inovaes passaro a acrescentar nova gama de poderes disposio do Executivo. Com um novo marco legal instaurado, o presidente da Repblica, auxiliado pelos ministros, ter poderes para regulamentar ampla e plenamente os dispositivos legais. Ou seja, a atividade legislativa implica, ao fim e ao cabo, reforo dos poderes do Executivo. O fenmeno da cumulatividade das prerrogativas explica fenmenos como os descritos por Neustadt, ao analisar as presidncias modernas. Para ele, as inovaes introduzidas por um presidente se tornam, dali em diante, parte da paisagem institucional de todas as presidncias. Presidentes posteriores faro uso daquelas inovaes tanto porque o auxiliam quanto porque eles no querem parecer menos capazes que seus antecessores. O que antes era uma inovao, motivada por uma escolha, torna-se obrigao a ser cumprida. Passa a estar incorporada imagem construda em torno do que se espera de um presidente (NEUSTADT, 2008).

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A ampliao das atribuies, da estrutura e dos oramentos disposio do Executivo revelou-se um processo vantajoso em pelo menos trs situaes: 1. No caso das polticas de carter universal, como sade, educao, trabalho, previdncia e assistncia social, entre outras, que precisavam ser assumidas pela Unio em seu custeio e investimento, dada a incapacidade da maioria dos estados e dos municpios em arcar isoladamente com o nus de sua implementao. Nos casos em que necessrio harmonizar regras para evitar desavenas regionais, como acontece com a questo trabalhista, propcia a estimular desequilbrios no mercado de trabalho e a nivelar por baixo a proviso de direitos. No mbito da poltica macroeconmica e da atividade de planejamento, que durante um bom tempo contaram com um relativo consenso sobre o papel do Estado nacional para ampliar as chances de desenvolvimento dos pases. Tal perspectiva atravessou seis dcadas de poltica econmica brasileira, com modulaes diversas, e s seria abalada, posteriormente, diante da conjuntura crtica de hiperinflao que alcanou nveis extremos ao fim dos anos 1980 e incio dos 1990.

2.

3.

Diante da tendncia cumulatividade das prerrogativas presidenciais, o Legislativo busca formas de defender-se estrategicamente. No caso brasileiro, a sada encontrada foi a de ampliar o rol de dispositivos constitucionalizados portanto, sob a guarda do Legislativo e sujeitos reviso, por via de emendas, e regulamentao, por meio de leis complementares. A Constituinte de 1987-1988 concebeu estrategicamente um marco legal que reservou amplos poderes ao Poder Legislativo, em face do Executivo e do Judicirio. Isso foi feito a partir de um texto detalhista uma constituio analtica, conforme o vocabulrio jurdico. Mesmo quando no se detalha, a matria reservada a lei complementar portanto, sob a guarda de uma deciso do Legislativo. Obriga-se que as matrias devam ser no s submetidas ao Legislativo como ocorre a qualquer projeto de lei ordinria , mas que contem com a ampla maioria. So trs quintos dos votos dos membros, requerido para as emendas constitucionais, e a maioria absoluta dos membros, para leis complementares. A maneira que o presidente tem de reagir a esse quadro institucional, convivendo e sobrevivendo a um Legislativo de amplos poderes, tem sido amplamente analisada pela tese do presidencialismo de coalizo.

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6 A TESE DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO

A tese do presidencialismo de coalizo tornou-se mainstream na caracterizao do sistema poltico brasileiro. De acadmica, tornou-se expresso de referncia para a imprensa e para os prprios polticos. A formulao original, de Abranches (1988), concentrava-se em analisar as chances de governabilidade do presidencialismo no Brasil, em contraste com o presidencialismo de outros pases e o parlamentarismo. A nfase do autor confrontava vises que negligenciavam o papel dos partidos, at ento tidos como pouco relevantes, por demais personalistas, paroquiais e fisiolgicos. A tese merece ser contextualizada. O processo de transio democrtica ainda estava em andamento e pairavam inmeras incertezas sobre at que ponto o pas seria governvel com a Constituio recm promulgada. O prprio presidente da Repblica poca havia opinado com pessimismo a esse respeito. Naquele momento, a cincia poltica de matriz norte-americana e europeia firmava posio sobre supostas vantagens do parlamentarismo sobre o presidencialismo (LINZ; VALENZUELA, 1994; LIJPHART, 1992), enquanto a Amrica Latina como que aguardava as datas das prximas crises ou dos golpes que interromperiam suas transies inconclusas (AMES, 2001; MAINWARING, 1997, 1993). Os diagnsticos eram os piores possveis: partidos fracos, falncia do presidencialismo, democracia inepta (o feckless, de Mainwaring) ou encalacrada (o deadlock, de Ames). Contra esta corrente de opinies e antes do plebiscito marcado para 1993, que poderia ter alterado o regime, Abranches (1988) apresentava fortes suspeitas de que o Brasil tinha bons recursos de governabilidade e orientava-se por coalizes relativamente consistentes. Em muitos aspectos, o presidencialismo brasileiro no ficava a dever, em estabilidade, a muitos gabinetes dos regimes parlamentaristas europeus. A construo embrionria tinha por principal virtude projetar, em teoria, hipteses que ainda no haviam tido tempo de demonstrar seus efeitos prticos. Por isso, faltavam maiores evidncias tese, supridas com uma anlise histrica da poltica brasileira desde 1946, em sinttica retrospectiva. A tese estava mais para uma agenda de estudos, espera de ajustes e evidncias empricas, que para uma definio fechada sobre o presidencialismo no Brasil. Suas linhas mestras ganharam maior envergadura explanatria e base emprica a partir dos estudos de Figueiredo e Limongi (1988, 1999). Contribuies importantes foram dadas posteriormente por inmeros autores (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS, 2003; AMORIM NETO, 2006; AMORIM NETO; TAFNER, 2002; INCIO, 2006; PEREIRA; POWER; RENN, 2005).

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O arcabouo do presidencialismo de coalizo, acrescido de inmeras contribuies nem todas convergentes (POWER, 2010) , pressupe que o presidente da Repblica detentor de prerrogativas que lhe proporcionam grande poder de iniciativa. Em especial, o presidente detm razovel poder de legislar, garantido pela possibilidade de editar medidas provisrias, de eficcia imediata, embora possam ser rejeitadas ou reformadas pelo Congresso. Em funo do quadro pluripartidrio, com grande nmero de partidos, o presidente impelido a montar seu governo com base em uma coalizo suficientemente grande para que tenha maioria Legislativa e possa realizar a sua agenda, ou seja, aprovar suas matrias prioritrias cerne da formulao original de Abranches. O poder de iniciativa, porm, deve reverter-se em poder de agenda; ou seja, o presidente precisa garantir que as iniciativas adotadas ou as medidas implementadas sejam apreciadas pelo Legislativo, com vista sua aprovao. Figueiredo e Limongi conceituam o poder de agenda como a capacidade de definir os temas substantivos a serem apreciados e determinar os passos e a sequncia do processo decisrio (1999, p. 69). Para tanto, a montagem de governos de coalizo normalmente respeitar a proporo de partidos existentes no Congresso, de modo que haja sintonia entre Executivo e Legislativo. Os partidos tornam-se partcipes do governo e, em contrapartida, apresentam razovel grau de disciplina. necessrio esforo permanente de coordenao, de forma a compatibilizar os interesses dos parlamentares com a pauta prioritria do Executivo. O Legislativo, dessa forma, no tem papel passivo diante dos interesses daquele poder. Os acordos em torno dessa pauta comum garantem maiores possibilidades de aprovao das prioridades do Executivo, o que tem se revertido em sua preponderncia sobre a pauta autctone do Legislativo. Contribui tambm para que predominem questes de abrangncia nacional sobre as de natureza local. Os estudos sobre o presidencialismo de coalizo tm sido profcuos e descrevem de maneira bastante razovel a relao entre o Executivo e o Congresso, em mbito federal. Porm, pelo menos trs grandes questes ainda aguardam tratamento mais adequado: a questo federativa, a agenda oculta do presidente e a dimenso burocrtica. A tese original de Abranches (1988) no tinha como avaliar os desdobramentos da radicalizao federalista do modelo institucional brasileiro e do peso que ela passaria a ter aps 1988. Todavia, mesmo com os desdobramentos posteriores, o federalismo continua a ser tratado no modelo do presidencialismo de coalizo como uma interferncia, o que significa dizer, como varivel exgena, considerada, mas no explicada pelo modelo. Pode-se dizer que ele reproduz o

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paradigma rikeriano, pelo qual o federalismo aparece como varivel interveniente, mas pouco importante (RIKER, 1975). Trata-se de considervel lacuna pelo fato do paradigma antifederalista rikeriano estar superado uma profuso de estudos demonstra que o federalismo faz diferena e, no caso do Brasil, pela configurao das instituies no ps-1988. O federalismo essencial explanao sobre o Estado, de forma geral, e ao presidencialismo, em particular. A comear pelo fato de que a eleio do presidente depende, em muito, dos palanques estaduais. Alm disso, a composio do Congresso definida e ponderada pelo critrio federativo, que estabelece o tamanho das bancadas e d aos estados menores em populao superpoderes senatoriais. O fato que o federalismo altera profundamente a dinmica das polticas pblicas no Brasil, mais at que em outros pases, tendo em vista os municpios serem atores institucionais de peso ainda maior desde 1988. A este quadro institucional formal, como se viu anteriormente, combina-se a trajetria de descentralizao pavimentada e com forte apoio federal por vrios governos (ARRETCHE, 2006; ABRUCIO, 2005; DRAIBE, 1999). Quanto chamada agenda oculta do presidente, este tema diz respeito no apenas tese do presidencialismo de coalizo, mas a todos os estudos que buscam analisar a relao entre Executivo e Legislativo. Pela ideia de agenda oculta se pressupe que o conjunto de projetos que um presidente encaminha ao Congresso no representa toda a lista de proposies que ele gostaria de encaminhar (HOWELL, 2006, p. 312-313) no confundir com a hidden hand, de Greenstein (1982), que a ao efetiva, mas pouco ostensiva e mesmo imperceptvel do presidente. A agenda publicamente exposta representa o ponto mediano entre as suas preferncias e as da maioria parlamentar, estabelecendo um corte necessrio entre o que desejvel e o que possvel. A cincia poltica sabe da existncia do problema e reconhece que ele introduz vieses pesquisa (CANES-WRONE, 2001, 2004). Quanto maiores as dificuldades e as restries de um presidente diante de uma situao de governo dividido (maioria congressual da oposio), mais ocultas estaro as preferncias no transformadas em proposies. O fenmeno tambm ocorre, em menor escala, quando h um diapaso entre as preferncias presidenciais e as dos lderes abrigados sob a mesma coalizo majoritria. Depreende-se, portanto, que o presidencialismo de coalizo ainda , principalmente, uma tese da governabilidade, que aguarda a devida ateno para os aspectos de governana, que precisam ser supridos por uma atualizao do tratamento da questo do federalismo e pela incluso dos temas da agenda oculta do presidente e, principalmente, da dimenso burocrtica.

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7 A DIMENSO BUROCRTICA

A questo burocrtica no constitui matriz prpria, mas dimenso cuja influncia nas duas matrizes deve ser incorporada pela posio estratgica da burocracia no processo de implementao das polticas. Mesmo antes da implementao, ela influi na definio sobre problemas relevantes e alternativas viveis. Tal a razo de sua importncia na teoria da agenda e na maioria dos modelos de anlise de polticas pblicas (SABATIER; JENKINS-SMITH, 2000; FREDERICKSON; SMITH, 2003; CAMPBELL, 1993; KINGDON, 1984). um ator cuja ao responde pela eficcia e eficincia da administrao pblica e relao entre governo e cidados (KETTL, 2002). Igualmente digno de relevo o fato de que as burocracias so agentes da intermediao das relaes entre Executivo, Legislativo e Judicirio. notrio o longo caminho entre o momento em que os presidentes conseguem transformar suas preferncias em decises e a fase em que as polticas so concretamente estabelecidas. Depois de autorizado pelo Legislativo a agir, o Executivo inicia a complexa montagem dos arranjos de implementao e a definio de modelos de governana das polticas pblicas, os quais fazem toda a diferena entre o sucesso e o fracasso de seus objetivos. A relao entre implementao e resultados das polticas pblicas ressalta a questo da capacidade de governo, que tem como pano de fundo um dilema e um problema: o dilema o da governabilidade versus governana; o problema o da ambivalncia. O dilema governabilidade versus governana consiste no fato de que, de um lado, o chefe do Executivo precisa de apoio poltico para governar. o alerta dos federalistas: governo frgil governo ruim. Ao mesmo tempo, os presidentes precisam montar boas estruturas de governana, pois as pessoas no querem apenas que os governos tomem decises, mas querem tambm que eles faam as coisas acontecerem (PUTNAM, 1996, p. 24). No caso brasileiro, o remdio para garantir governabilidade trazer os partidos da coalizo para integrar o governo. Por isso, o presidente precisa distribuir cargos entre os aliados. O remdio para a boa governana garantir que o governo seja ocupado por pessoas com liderana, experincia e grande capacidade de trabalho. Uma viso pessimista sobre as chances de esse dilema ser resolvido de modo adequado foi dada por Geddes (1994). Segundo esse autor, a necessidade dos presidentes usarem a estrutura do Estado para viabilizar apoio poltico tenderia a dilapidar sua capacidade de governo. Uma viso mais realista e condizente com a experincia brasileira considera que o problema est na dose do uso de cargos para satisfazer aliados.

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Todo presidente minimamente consciente dos requisitos de governabilidade do presidencialismo de coalizo sabe da importncia de contemplar indicaes partidrias nas nomeaes de governo. Todo presidente interessado em ter um mnimo de controle dos resultados da ao governamental sabe que deve exercer algum controle mais estreito sobre a burocracia (MOE, 1985). A montagem dos governos pelos presidentes uma complexa equao destinada a combinar o equilbrio entre governabilidade e governana, o que se traduz, no escopo do desempenho institucional, na combinao do poder de agenda com a capacidade de governo. O papel da burocracia ganha contornos ainda mais complicados, se analisado em detalhe, por conta do fenmeno da ambivalncia. Diante de questes cada vez mais complexas, fluidas e incompreensveis em sua totalidade, as decises tambm o so (ZAHARIADIS, 2007, p. 4). Muitas vezes, limitaes de tempo obrigam os polticos a tomarem decises sem ter formulado preferncias muito precisas (op. cit., p. 3). Mesmo que haja clareza a respeito de que algo precisa ser feito, h elevado grau de impreciso sobre como fazer. Uma mirade de alternativas para a soluo de um problema se apresenta diante de um quadro de incertezas e tempo escasso. H a impondervel interferncia de atores ao longo do processo, cada qual buscando maior influncia. A sobreposio organizacional torna o processo decisrio mais longo e instvel, estimulando conflitos entre os rgos governamentais, que disputam a autoria das aes ou a imputao de responsabilidades (op. cit., p. 4-7). As decises so tomadas por dirigentes (polticos investidos em cargos de direo), enquanto sua implementao est a cargo da burocracia. Os primeiros encarnam a tica da convico; os burocratas, a tica da responsabilidade (WEBER, 1979). Esta teoria tradicional da burocracia (weberiana e wilsoniana) foi construda sobre a suposio de que poderia haver uma fronteira clara e bem delimitada entre o poltico e o burocrata, entre os que decidem e os que implementam, entre polticas pblicas e administrao pblica. No entanto, estas fronteiras tornam-se cada vez mais difceis de serem visualizadas, se que, algum dia, foram to rgidas na prtica quanto na teoria (FREDERICKSON; SMITH, 2003; KETTL, 2002, p. 78; PETERS, 1981). Apesar da burocracia guardar relativa distncia das disputas partidrias frequentemente o faz para preservar-se , no consegue esquivar-se de receber e exercer presses de natureza poltica, dada sua participao direta na definio de marcos legais, bem como sua presena em postos de comando das atividades regulatrias e nas estruturas de governana dos mais diversos subsistemas de polticas pblicas.

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O perfil e o comportamento da burocracia fazem grande diferena para as chances do Executivo conseguir cumprir o critrio cannico da coeso da ao governamental. Se a unidade de comando depende de ordens claras dos agentes polticos, depende tambm de orientaes suficientemente detalhadas e do monitoramento constante para verificar se tudo est sendo cumprido risca. Cabe burocracia esta tarefa. A depender da maneira como se dar a relao estabelecida com os agentes polticos, a burocracia pode acabar desenvolvendo um papel contrrio, ou seja, o de criar obstculos ao e o de desfazer ordens e orientaes. Anlises desenvolvidas mais recentemente, na linha do presidencialismo de coalizo, chamam a ateno tambm para o fato de que a preponderncia do Executivo na formao de agenda no deve ser atribuda, exclusivamente, aos recursos de poder atinentes s prerrogativas constitucionais dos presidentes e sua capacidade de formar coalizes majoritrias (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS, 2003). Haveria um peso importante do fator informacional, pois o Executivo detentor de conhecimento especializado em muito maior escala que o Legislativo. Questes dessa natureza indicam a necessidade de tratamento mais sistemtico da questo burocrtica e de seu ator fundamental.
8 CONSIDERAES FINAIS

Presidencialismo e federalismo so as instituies centrais da configurao do Estado brasileiro, com relaes complementares e contraditrias. Respondem pelo conjunto mais significativo de regras formais e informais que definem o espao de atuao e as chances dos atores e dos grupos sociais fazerem predominar suas respectivas agendas. O desafio colocado para uma anlise mais abrangente parte da constatao de que preciso suplantar a viso restrita de sistema poltico, aproveitando-se de sua profcua contribuio, para anlises capazes de dar conta da dimenso do Estado. Essa mudana de patamar implica situar a varivel federalismo em primeiro plano, com o devido relevo que adquiriu no quadro institucional brasileiro, em especial quando se considera o marco constitucional de 1988 como fundador de uma nova trajetria. A partir dali, os estados preservaram sua importncia institucional, mas os municpios se tornaram entes federativos formais e atores institucionais de maior peso poltico e acentuado destaque na implementao de polticas pblicas. A esta inovao institucional formal agregou-se uma diretriz poltica consistente, aprofundada ao longo de vrios governos, de descentralizao de um conjunto expressivo de polticas pblicas nacionais. Todos os fatores reunidos, conformou-se um novo arranjo federativo, bastante distinto do verificado em outros momentos histricos.

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A incorporao da questo burocrtica outra lacuna a ser preenchida. A burocracia parte essencial da prpria definio de Estado moderno (WEBER, 1979) e ator relevante na esfera dos subsistemas. Executivo, Legislativo e Judicirio tm suas relaes permanentemente mediadas por suas burocracias. Sua ao define o prprio relacionamento entre governo e cidados, o que a torna ainda mais necessria ao critrio cannico da coeso do Executivo. As questes neste texto expostas, de forma sumria, representam menos um ponto de chegada que de partida. So concluses mais interessadas em abrir uma agenda de debate, com o objetivo de alcanar uma viso mais ampla do Estado brasileiro e de derivar orientaes para possveis estudos de natureza aplicada, dedicados ao aprimoramento do desenvolvimento institucional e ao fortalecimento da democracia, pedras angulares da trajetria inaugurada em 1988.

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CAPTULO 3

O CONGRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E ATUAO NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE DO EXECUTIVO

1 INTRODUO

Este captulo discute a capacidade institucional e a atuao do Congresso Nacional na produo de polticas pblicas e no controle de sua execuo durante o atual regime democrtico, inaugurado com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). O objetivo caracterizar o desempenho do Legislativo nacional nessas funes nas duas ltimas dcadas. A despeito de qualquer juzo normativo, o fato que, principalmente a partir da dcada de 1990, a questo do desempenho do Legislativo ocupa cada vez mais espao na agenda dos organismos internacionais, como parte integrante da preocupao com a governana, em geral, e com a reduo da pobreza, em particular. De acordo com o Programa de Fortalecimento Parlamentar do Banco Mundial, o bom funcionamento do parlamento fundamental para promover a boa governana (WORLD BANK INSTITUTE, [s.d.]). A mesma concepo aparece em trabalho preparado pela United States Agency for International Development (USAID) sobre fortalecimento do Legislativo: legislativos devem funcionar de forma efetiva para reforar a democracia e tornar as polticas pblicas efetivas (USAID, 2000, p. 1). O Poder Legislativo, em regimes democrticos, apresenta significativa diversidade na sua capacidade institucional e, provavelmente, tambm na sua atuao e impacto sobre o resultado do processo decisrio. Para lidar com esta diversidade, a literatura especializada desenvolveu vrias tipologias. Uma das mais recentes a proposta por Morgenstern (2002), desenvolvida especialmente a partir da observao das experincias latino-americanas. O autor prope a distino entre legislativos proativos e reativos, em que os primeiros tm como caracterstica iniciar e aprovar suas prprias iniciativas de polticas e os segundos caracterizam-se mais por emendar ou vetar as iniciativas do Executivo. Os legislativos reativos podem ainda ser classificados em subservientes (no oferecem resistncia), flexveis (dispostos a negociar o seu apoio), venais (vendem o seu apoio em troca de benefcios particulares) e recalcitrantes (principal ao a obstruo). Para o autor, o Legislativo brasileiro reativo, porm seu subtipo

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difcil de determinar, tendo variado entre recalcitrante e um misto de venal e flexvel (MORGENSTERN, 2002, p. 443). Parece correto afirmar que, na medida em que o Congresso Nacional atua de forma recalcitrante ou mesmo venal, ele no contribui para a boa governana e dificilmente poder contribuir de forma eficaz para a soluo das histricas mazelas do pas. A dificuldade encontrada por Morgenstern em classificar o Legislativo brasileiro reflete a controvrsia que existe na literatura especializada a respeito do padro de comportamento dos congressistas do pas e, por extenso, do padro de atuao do Congresso. Existem basicamente duas interpretaes que, na falta de terminologia estabelecida, opta-se por denominar de pessimista e otimista.1 A interpretao pessimista acerca da atuao do Congresso afirma que, devido aos incentivos gerados pelas regras eleitorais permissivas e pelo federalismo poltico fortemente descentralizado, o interesse dos parlamentares brasileiros est voltado prioritariamente para polticas que atendam a demandas particulares ou locais. Por isso, no prioridade para os congressistas propor nem deliberar sobre polticas de carter nacional, o que faz com que eles deixem a primeira daquelas atividades a cargo do Executivo. No bastasse isto, a interpretao pessimista afirma que os parlamentares tm incentivos para usar o seu poder de veto de maneira a obstruir a passagem de reformas que, embora importantes para o pas, contrariam os interesses imediatos de grupos organizados. Na melhor das hipteses, o Executivo pode conseguir os votos necessrios para aprovar a sua agenda de polticas pblicas no Congresso mediante a transferncia direta de recursos oramentrios para as clientelas dos parlamentares. Da o Congresso ser considerado reativo, recalcitrante e venal. A partir da metade dos anos 1990, uma srie de trabalhos empricos sobre a atividade legislativa revelou resultados que possibilitaram interpretao mais otimista do Congresso. De acordo com esta interpretao, o Legislativo brasileiro no o reino do parlamentar individual, em que o particularismo prevalece sobre questes de interesse mais geral. Ao contrrio, o comportamento dos parlamentares segue padres ideolgico-partidrios bem definidos e, tal como nas democracias multipartidrias desenvolvidas, existe uma agenda de polticas pblicas que fruto de acordos entre o Executivo e os lderes dos maiores partidos parlamentares, acordos estes que assumem a forma de coalizes de governo com os partidos governistas recebendo postos ministeriais em proporo ao tamanho do seu apoio legislativo. Mais importante que os supostos incentivos particularistas gerados pelas regras eleitorais e pelo federalismo seriam os incentivos ao coordenada via lderes partidrios provenientes
1. Os trabalhos que melhor representam a interpretao pessimista e a otimista so, respectivamente, Ames (2001) e Limongi e Figueiredo (1999, 2005). Palermo (2000) e Power (2010) so excelentes resenhas da literatura a respeito do impacto do Congresso e das instituies polticas brasileiras, em geral sobre a governabilidade.

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da centralizao do processo decisrio dentro do Congresso e dos fortes poderes constitucionais do Executivo. A discusso aqui proposta sobre o desempenho do Congresso Nacional tem carter exclusivamente emprico-descritivo, estando fortemente baseada nos achados de trabalhos existentes. A partir da evidncia disponvel e, em menor medida, de dados especialmente coletados para esta anlise, avalia-se o que o Congresso produziu e como ele produziu nos ltimos 20 anos. No faz parte dos objetivos deste captulo discutir o porqu dos padres observados, embora esta preocupao ocupe cada vez mais espao na literatura especializada, conforme constatado em Power (2010). Claro que a qualidade da avaliao est condicionada pela quantidade e qualidade da evidncia disponvel e, por isso, procura-se apontar onde esta se encontra deficitria ou frgil, na esperana de que trabalhos futuros venham a complement-la e aprimor-la. No obstante estas limitaes, o captulo servir para fornecer subsdios que propiciem a caracterizao mais precisa do Congresso, no caso, na linha da tipologia proposta por Morgenstern (2002). No intuito de estruturar a discusso, recorre-se ao modelo de avaliao do desempenho comparado de legislativos proposto em Arter (2006a, 2006b). Este autor prope a seguinte pergunta orientadora: Como os parlamentares, tanto individual como coletivamente, atuam para desempenhar seus papis legislativos na formulao, deliberao e controle sobre a execuo de polticas pblicas? (ARTER, 2006a, p. 255). Com vista a conferir operacionalidade emprica a esta pergunta geral, so listadas a seguir quatro perguntas mais especficas, tambm sugeridas pelo mesmo autor (2006a, p. 251): Pergunta 1 (capacidade institucional): Em que medida o Congresso capaz de influenciar a produo e de controlar a execuo de polticas pblicas? Pergunta 2 (iniciativa legal): Em que medida o Congresso produz polticas pblicas relevantes por iniciativa prpria? Pergunta 3 (autonomia decisria): Em que medida o Congresso altera iniciativas de polticas pblicas do Executivo, mesmo contra a vontade desse ltimo? Pergunta 4 (efetividade do controle): Em que medida o Congresso exerce controle efetivo sobre a execuo de polticas pblicas?

No a inteno neste texto sugerir que essas quatro perguntas abranjam todos os aspectos relevantes do desempenho do Legislativo. Igualmente importante , por exemplo, a dimenso do processo legislativo, que compreende os processos decisrios em cada casa legislativa e entre elas; a atuao dos lderes e dos detentores de cargos de poder; e a atuao das comisses. Infelizmente, devido a

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severas limitaes de disponibilidade de dados, o processo legislativo ser tratado apenas superficialmente neste trabalho. Tambm no ser avaliada aqui a funo legislativa de representao de interesses.2 Por fim, este captulo est organizado de maneira que em cada uma das prximas sees sero discutidas a evidncia e as concluses oferecidas pela literatura a respeito de cada uma daquelas quatro dimenses capacidade, iniciativa, autonomia e efetividade do controle, nesta ordem.
2 CAPACIDADE INSTITUCIONAL

Ao mesmo tempo em que a Constituio de 1988 resgatou vrios dos poderes do Legislativo que haviam sido restringidos ou eliminados durante o perodo militar, ela tambm preservou ou conferiu vrias prerrogativas extraordinrias ao presidente da Repblica. Existe virtual consenso na literatura especializada de que o atual quadro institucional confere ao presidente enorme capacidade de interferncia na agenda do Congresso. A seguir, discutem-se as regras do processo de produo de polticas pblicas que so comumente apontadas como favorecedoras do Executivo em detrimento do Legislativo.
2.1 Medidas provisrias

A prerrogativa legislativa mais poderosa do presidente brasileiro o seu poder de editar medidas provisrias, uma forma de decreto normativo, tal como previsto no Art. 62 da atual Constituio. Do ponto de vista estratgico, a principal caracterstica da medida provisria (MP) o fato de ela ter efeito legal imediato, embora seja necessria a sua posterior confirmao pelo Congresso. Nos ltimos 20 anos, as regras do processo legislativo da MP sofreram duas modificaes importantes, que se descreve brevemente a seguir. No texto original da Constituio de 1988, a nica condio imposta ao uso da MP era que ela somente poderia ser usada em situaes de relevncia e urgncia no havia qualquer restrio quanto ao seu contedo. Os procedimentos legislativos tambm no estavam explicitados. Originalmente, entendeu-se que para cada MP editada seria designado um relator do plenrio do Congresso Cmara e Senado em sesso conjunta para fazer uma recomendao ou pela aprovao, ou pela rejeio da medida. A MP seria ento votada no Congresso sem a possibilidade de emendas, sendo que partes do seu contedo poderiam ser rejeitadas. O prazo para deliberao era de 30 dias, ao fim do qual a MP perderia eficcia caso no tivesse sido votada. Fosse por falta de aprovao ou por rejeio, a perda de eficcia da MP implicaria o Congresso regular os eventuais efeitos legais produzidos durante a sua vigncia.
2. Sobre a questo da representao, ver os captulos 1 e 2 do volume 3 deste livro.

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Os congressistas regulamentaram o processo legislativo da MP em maio de 1989. Naquela oportunidade, alguns dos procedimentos inicialmente adotados foram modificados de forma substancial. Em vez de a anlise da MP ser realizada por um relator de plenrio, ficou definido que uma comisso mista ad hoc seria formada para se pronunciar a respeito da constitucionalidade e do mrito da medida no prazo de 20 dias. comisso foi concedido o poder de propor texto alternativo ao original e as emendas de plenrio passaram a ser permitidas. A segunda reforma significativa do rito legislativo da MP ocorreu em setembro de 2001, por meio da Emenda Constitucional (EC) no 32. A principal motivao dessa reforma foi a prtica intensa da reedio mensal de MPs no votadas. Embora o texto constitucional previsse a perda de eficcia das medidas no votadas no prazo, havia o entendimento de que a reedio imediatamente aps o prazo constitucional era procedimento vlido.3 O problema que, a partir de meados de 1994, o que era exceo tornou-se regra, no tendo sido raras medidas reeditadas por mais de 24 meses consecutivos. A EC no 32 proibiu explicitamente a reedio, mas alargou o prazo de tramitao das MPs para 60 dias, prorrogvel apenas uma vez por igual perodo. A reforma incluiu outras alteraes importantes. A apreciao conjunta no Congresso foi substituda pela em separado, com passagem inicial pela Cmara e com o Senado exercendo o seu papel tradicional de Casa revisora. Atrasos passaram a ser penalizados com o trancamento da pauta da casa em que estivesse tramitando a MP, quando esta no tivesse sido votada em at 45 dias da data da sua publicao. A regulamentao, pelo Congresso, dos eventuais efeitos produzidos pelo texto original de MP alterada, rejeitada ou no votada passou a ser opcional. Finalmente, a nova redao da Constituio proibiu explicitamente o uso de MPs para questes relativas cidadania, aos direitos polticos, legislao eleitoral, ao direito penal e processual civil, organizao do Judicirio e do Ministrio Pblico e ao oramento. O uso intenso do instituto da MP pelos sucessivos governos (tabela 2) tem sido objeto tanto de anlises acadmicas como de crticas de vrios setores da sociedade civil, alm, claro, dos partidos de oposio. Vrios analistas veem no fato de a MP ter fora de lei, importante vantagem estratgica para o presidente em relao ao Congresso. De acordo com Limongi e Figueiredo (2003, p. 65), o executivo capaz de alterar o status quo unilateralmente, criando um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto praticamente impossvel. Nas palavras de Monteiro (1995, p. 66), a prerrogativa da edio de MP (...) essencial na determinao do resultado final da interao estratgica do executivo e (sic) a legislatura. Mas, ao contrrio do que estes autores sugerem, as vantagens
3. Conforme parecer publicado no Dirio do Congresso Nacional de 1o de maro de 1989 citado em Limongi e Figueiredo (1999, p. 138).

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estratgicas que a MP confere ao Executivo na determinao do resultado do processo decisrio no so to grandes, especialmente no que diz respeito capacidade do Executivo de obter um resultado que, para o Congresso, seja pior que o status quo ante. Alm da interferncia na agenda parlamentar, no sentido de definir sobre o que o Congresso deve deliberar e quando, no mximo, devido vantagem do iniciador (first-mover advantage),4 o Executivo pode obter uma poltica que a melhor para ele entre aquelas que o Congresso prefere ao status quo. A partir de anlise mais minuciosa do efeito do poder constitucional de decreto5 sobre o resultado do processo decisrio, Negretto (2004, p. 540-541) concluiu que, se o Legislativo pode alterar o decreto, o presidente capaz de obter uma poltica fora do conjunto de polticas aceitveis pela maioria legislativa somente se a validade do decreto no exigir a aprovao do Legislativo e aquela maioria no for suficiente para derrubar o veto presidencial. No Brasil, somente durante curto perodo entre a promulgao da Constituio, em outubro de 1988, e a primeira regulamentao da MP, em maio de 1989 os congressistas no puderam alterar os textos das MPs. Desde ento, a primeira daquelas condies a validade do decreto no exigir aprovao somente existiu antes da EC no 32, em virtude da possibilidade de facto de reedio de MPs no votadas, o que transferia para o Congresso o nus de formao de maioria para rejeitar a medida. Quanto segunda condio apontada por Negretto, como no Brasil o veto presidencial requer maioria absoluta para ser derrubado, mesmo antes da EC no 32 no era possvel para o Executivo impor ao congressista mediano uma poltica menos preferida que o status quo.6 Outra implicao da anlise de Negretto que, se a aprovao do Legislativo necessria, a vantagem do iniciador diminui bastante quando o decreto precisa ser aprovado em duas casas legislativas com preferncias diferentes, em lugar de apenas uma (2004, p. 541). A razo que, no primeiro caso, o presidente precisa obter o apoio de duas maiorias potencialmente diferentes, enquanto que no segundo, somente de uma. A partir desse resultado, pode-se dizer que, ao transferir a deliberao da MP para as duas casas legislativas separadamente, a EC no 32 reduziu a capacidade de influncia do presidente sobre o processo decisrio.
4. Supondo que o presidente e um grupo de legisladores tm propostas diferentes, ao submeter a sua por meio de MP, e devido a ela ter fora de lei, o Executivo coloca imediatamente a sua proposta em primeiro plano. 5. Por poder constitucional de decreto entenda-se a prerrogativa constitucional do Executivo de efetuar mudanas legais em polticas pblicas sem prvia delegao do Legislativo (NEgRETTO, 2004, p. 535). A MP um caso particular de poder constitucional de decreto. No esto includos nesta categoria nem os decretos que regulamentam a execuo de leis (Art. 84, inciso IV, CF/88) nem os decretos administrativos (Art. 84, inciso VI, CF/88). No trecho que se segue, usa-se o termo decreto para descrever os resultados da anlise de Negretto. O termo MP usado na aplicao daqueles resultados ao caso brasileiro. 6. Pelo teorema do eleitor mediano (BLACK, 1948), desde que as preferncias ideais dos legisladores possam ser alinhadas ao longo de um nico eixo, a poltica escolhida pela maioria ser a equivalente mediana daquelas preferncias.

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luz desses resultados, pode-se concluir da breve descrio da evoluo do instituto da MP que a ao do Congresso tem sido orientada para preservar a sua capacidade legislativa. Ao regulamentar o processo legislativo das MPs, o Congresso reafirmou o seu poder de emenda. Por meio da EC no 32, resgatou a obrigatoriedade da sua aprovao para a validade das MPs e, com a regra de tramitao em separado, assegurou a cada casa legislativa o seu poder de veto.7 No geral, pelas regras da MP que prevaleceram na maior parte dos ltimos 20 anos, e dado o limitado poder de veto do presidente, no se pode afirmar que o Executivo tenha sido capaz de sistematicamente aprovar polticas pblicas que no estivessem entre as preferidas pelo Congresso. Ainda assim, vlida a afirmao de Limongi e Figueiredo (2003, p. 65) de que a MP pode criar um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto praticamente impossvel. Este parece ter sido o caso, por exemplo, da MP no 1.182, de 17 de novembro de 1995, que permitiu ao Banco Central financiar com dinheiro pblico frao substancial do dficit bilionrio do Banco Nacional, de forma a viabilizar a sua aquisio por outra instituio financeira privada. Esta MP foi editada em um sbado e, na segunda-feira seguinte, quando o Congresso se reuniu, a transao financeira que viabilizava a venda do Banco Nacional j havia se consumado, tornando a sua reverso, seno impraticvel, ao menos altamente custosa. Em um caso como este, a capacidade do Congresso de alterar a MP torna-se irrelevante de fato para assegurar que o Executivo no executar poltica pblica contrria preferncia da maioria parlamentar. Note-se, porm, que a efetiva perda, pelos legisladores, da capacidade de alterar ou rejeitar uma MP depende de circunstncias observveis empiricamente, isto , de a medida produzir consequncias concretas e de estas serem de reverso muito custosa. Isso tudo em tempo curto o suficiente para que o Congresso no tenha condies de, por exemplo, rejeitar a medida de pronto. So fortes, no entanto, as indicaes de que tais condies ocorrem apenas raramente, o que torna a relevncia emprica da afirmao de Limongi e Figueiredo no mnimo questionvel.
2.2 Urgncia constitucional

A urgncia constitucional (Art. 64 da CF/88) pode ser aplicada unilateralmente pelo presidente a qualquer projeto de lei (PL) de sua iniciativa com exceo dos projetos de cdigo e em qualquer tempo do processo legislativo, implicando prazo de 45 dias para cada uma das casas legislativas, sucessivamente, votar o projeto. No respeitado este prazo, fica automaticamente trancada a pauta. Em termos estratgicos, e tal
7. A EC no 32 teve duas consequncias no antecipadas. A primeira foi a intensificao do uso de MPs, e a segunda foi o frequente trancamento da pauta legislativa, esta ltima devido ao elevado nmero de MPs no votadas no prazo constitucional. As implicaes do trancamento para a influncia do Congresso vis--vis a do Executivo na produo legislativa ainda no foram devidamente analisadas, no entanto. Para uma discusso dessas consequncias, ver Pereira, Power e Renn (2008).

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como no caso da medida provisria, a urgncia permite ao presidente interferir na agenda parlamentar, definindo sobre o que e quando os legisladores devem decidir. Mas este recurso no interfere na capacidade dos legisladores de alterar o projeto e, por isso, no permite ao presidente induzir uma deciso do Congresso mais prxima da sua preferncia. Embora enfatizada por alguns autores (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, captulo 2; PEREIRA; MUELLER, 2000), a utilizao da urgncia constitucional tem sido bastante moderada. Entre os projetos de lei ordinria submetidos pelo Executivo desde a promulgao da Constituio at o fim de 2006, apenas 14% tramitaram na Cmara dos Deputados sob o Art. 64.8 Mais frequente, porm, tem sido a utilizao da urgncia regimental, recurso do prprio Legislativo para abreviar a tramitao de projetos, de forma que eles possam ser votados inclusive imediatamente.9 Levantamento realizado por Almeida e Santos (2009, p. 87) revelou que, dos projetos de lei submetidos pelo Executivo entre maro de 1990 e dezembro de 2006, 36% tramitaram sob urgncia regimental na Cmara dos Deputados, mas que raramente houve oposio ao seu uso. Ou seja, as iniciativas do Executivo que recebem tratamento de urgncia no Congresso so consensuais e, neste sentido, no se pode dizer que este instrumento seja utilizado pela maioria governista para impor a sua agenda sobre o restante dos parlamentares.
2.3 Iniciativa exclusiva do presidente

O presidente tem exclusividade na iniciativa de polticas relativas administrao pblica, tributao e oramento (Art. 61, CF/88). A importncia da iniciativa exclusiva para o presidente reside na capacidade de ele preservar o status quo quando existe maioria parlamentar que, caso tivesse o poder de iniciativa, adotaria poltica pior para o presidente que o status quo. Nesse sentido, a capacidade do Congresso de influenciar as polticas pblicas nas reas de iniciativa exclusiva do presidente bem menor porque foi condicionada preferncia do presidente.
2.4 Concentrao dos poderes oramentrios

Os poderes sobre o oramento (Arts. 165 a 169 da CF/88) esto fortemente concentrados no Executivo. Alm de deter a exclusividade de iniciativa, o Executivo tambm decide unilateralmente quais emendas parlamentares sero executadas. Mesmo o poder de emenda do Congresso bastante limitado, pois: i) as emendas devem ser compatveis com as metas e disposies de mdio prazo Plano Plurianual (PPA) e de curto prazo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) previamente acordadas
8. Os dados foram compilados a partir do stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara. gov.br>. Com alguma frequncia, o Executivo retira a urgncia atribuda a seus projetos. No foram computados estes casos porque, uma vez retirada a urgncia, o projeto segue o trmite legislativo normal. 9. Esse tipo de urgncia est presente nos regimentos da Cmara e do Senado, nos Arts. 154, 155 e 345, respectivamente.

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entre o Executivo e o Legislativo; ii) o alcance delas restrito, j que despesas com pessoal, juros da dvida e transferncias constitucionais para os estados, os municpios e o Distrito Federal no podem ser alterados por emendas;10 e iii) as emendas no podem acarretar aumento de gasto, sendo possvel apenas o remanejamento de despesas exceto as do item 2. A despeito de estas regras gerais permanecerem as mesmas desde a promulgao da Constituio, o processo oramentrio sofreu diversas mudanas nesses ltimos 20 anos, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de emenda dos parlamentares.11 Antes de 1993, no havia limites ao nmero de emendas individuais, o que criou uma tragdia dos comuns,12 com a mdia de emendas por congressista chegando a 130. A Resoluo no 1, de junho de 1993, limitou em 50 o nmero mximo de emendas por parlamentar. Outra inovao importante desta resoluo foi definir, pela primeira vez, autores coletivos para as emendas, no caso as bancadas estaduais e as comisses permanentes. Como resposta aos problemas de corrupo evidenciados pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento (1993-1994), o Congresso aprovou, em setembro de 1995, a Resoluo no 2, que racionalizou ainda mais o procedimento de emenda ao oramento. O nmero mximo de emendas individuais por parlamentar foi reduzido para 20 e passou a vigorar um teto para o valor de recursos destinados a cada parlamentar inicialmente, este teto foi de R$ 1,5 milho. Os autores coletivos de emenda foram ampliados para incluir tambm as bancadas regionais e as parlamentares e passaram a ter prioridade sobre os autores individuais. Pode-se, ento, dizer que o perodo 1989-1994 foi marcado por intenso aprendizado institucional a respeito da operacionalizao do ciclo oramentrio. Ressalte-se que este aprendizado deu-se em um ambiente adverso, de inflao alta, que muito dificultou o entendimento e o acompanhamento do processo oramentrio. No obstante, o Congresso respondeu s dificuldades, inclusive impondo limites liberdade de emenda do parlamentar individual e privilegiando formas coletivas de atuao, via comisses e bancadas. Neste sentido, o Congresso agiu para racionalizar e institucionalizar o seu poder de emenda ao oramento.
10. Na prtica, a interveno do Congresso resume-se ao remanejamento das despesas com investimento, que representaram 4,7% do oramento total entre 1996 e 1998, e 3,2% do oramento de 1999 (LIMONgI; FIgUEIREDO, 2002, p. 314). 11. Para uma descrio minuciosa do processo oramentrio e das principais mudanas por ele sofridas, ver Sanches (1993, 1996, 1998). 12. A expresso tragdia dos comuns foi cunhada por hardin (1968) para caracterizar a situao na qual indivduos racionais usando de forma independente um recurso comum limitado acabam por exauri-lo, mesmo no sendo no interesse de nenhum deles que isto acontea. Cox (1987, p. 60) usou o termo para descrever a situao dos parlamentares britnicos, em meados do sculo XIX, quando o nmero das suas iniciativas de lei aumentou extraordinariamente enquanto o tempo legislativo dedicado apreciao dessas iniciativas o recurso comum permaneceu fixo.

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2.5 Controle do Executivo pelo Legislativo

O Legislativo brasileiro detm prerrogativa exclusiva de fiscalizar e controlar o Executivo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que, embora autnomo, atua tambm a pedido do Legislativo. A atual Constituio fortaleceu de maneira considervel o Congresso para o exerccio da funo de controle, ampliando o poder de fiscalizao do TCU (Art. 71, CF/88) e a influncia dos congressistas sobre a escolha dos ministros deste tribunal (Art. 49, inciso XIII, CF/88). Em adio aos seus poderes de fiscalizao e controle, o Congresso tem poderes para remover ministros dos seus cargos em casos de crimes contra a administrao e as finanas pblicas (Lei no 1.079/1950). Tambm tem poder para suspender os atos do Executivo que excederem os limites do que ele est autorizado a realizar (Art. 49, inciso V, CF/88). O TCU, por sua vez, possui poder prprio de punio, podendo paralisar programas e obras governamentais com indcios de irregularidades, aplicar multas a autoridades (Art. 71, CF/88) e inabilitar pessoas a exercer cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica federal. A principal funo do TCU fiscalizar o Executivo de forma rotineira, avaliando e julgando prestaes de contas, realizando inspees e auditorias. As irregularidades encontradas so comunicadas ao Congresso, que deve tomar providncias quando se trata de relao contratual. Entre as atividades de fiscalizao do Tribunal, a mais saliente a apreciao anual das contas do presidente da Repblica.13 Alm do TCU, os parlamentares contam com vrios mecanismos de fiscalizao internos ao prprio Legislativo, isto , mecanismos cujo funcionamento depende to somente da iniciativa dos congressistas. para estes mecanismos que est direcionada a discusso que se segue. A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) uma comisso permanente formada por deputados e senadores que tm entre as suas atribuies constitucionais fiscalizar e acompanhar a execuo financeira e oramentria dos oramentos da Unio (Art. 166, CF/88). Dado que o Executivo controla totalmente a execuo, a ao fiscalizadora da CMO serve para minimizar o risco de que a distribuio do gasto pblico, entre os vrios programas governamentais, seja diferente do aprovado pelos parlamentares quando da votao do oramento. As demais comisses permanentes tambm podem realizar atividades de fiscalizao do Executivo nas suas reas de competncia temtica (Art. 58, CF/88). Isto pode ser feito mediante a realizao de audincias pblicas (Art. 58, 2o, inciso II), a convocao de ministros para prestarem esclarecimentos (Art. 58, 2o, inciso III), a verificao in loco da execuo de programas governamentais (Art. 58, 2o, inciso VI) ou, de forma mais geral, quando acionadas por meio
13. Para uma discusso mais detalhada acerca do papel do TCU, ver o captulo 12, na Parte IV deste volume.

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da aprovao de proposta de fiscalizao e controle (Arts. 61 e 102-B dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente).14 Este ltimo mecanismo, no entanto, de uso mais custoso para os parlamentares, na medida em que exige fundamentao mais elaborada, alm de plano de execuo e metodologia de avaliao. Qualquer um desses recursos pode ser acionado pela maioria dos membros da comisso. A Constituio prev tambm que os congressistas podem formar CPIs (Art. 58, 3o, CF/88), que so comisses temporrias criadas exclusivamente para investigar a ao do Executivo em torno de um fato especfico. A CPI tem poderes prprios das autoridades judiciais, o que a torna mecanismo de investigao parlamentar potencialmente muito eficaz. A formao de CPI requer os votos favorveis de pelo menos um tero da casa em que for proposta. Tal como as comisses permanentes, a sua composio deve refletir os pesos dos partidos. Porm, mesmo aps aprovada, no certo que a CPI seja instalada, pois isto depende de os lderes partidrios designarem nmero suficiente de membros. E mesmo aps a sua instalao, nada garante que a CPI concluir a investigao que motivou a sua formao. Por fim, existe ainda a prerrogativa de os parlamentares individualmente apresentarem requerimentos de informao a ministros e outras autoridades do Executivo, sujeitos apenas a despacho autorizativo da mesa diretora da respectiva casa legislativa e ao qual, caso negativo, cabe recurso ao plenrio (Arts. 115 e 215 dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente). Os ministros so obrigados a responder os pedidos de informao em 30 dias, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade. Pode-se dizer, ento, que a Constituio confere ao Congresso e ao TCU prerrogativas considerveis para fiscalizar, controlar e, eventualmente, punir o Executivo. Estas prerrogativas no sofreram mudanas significativas desde 1988. As duas nicas mudanas relevantes que ocorreram foram em nvel do processo de fiscalizao sobre o oramento. A primeira delas foi a criao, em 1993, das Consultorias de Oramento da Cmara e do Senado, rgos tcnicos compostos por servidores concursados e cuja funo prestar consultoria aos parlamentares sobre questes oramentrias. A segunda mudana relevante no processo de fiscalizao foi a gradual apropriao pelos parlamentares do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) que, embora tenha sido concebido originalmente pelo governo federal como ferramenta de organizao contbil, tornou-se importante fonte de informao sobre as contas pblicas.15 Estas duas mudanas tiveram o claro efeito de aprimorar a fiscalizao do Executivo pelo Legislativo.

14. No Senado, a atividade de fiscalizao e controle est centralizada na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle. 15. Todas as receitas e despesas de todos os rgos da administrao direta e indireta so registradas no Siafi, independentemente do valor. A prpria execuo oramentria e financeira somente tem incio aps o contedo da Lei Oramentria ser lanado no sistema.

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3 INICIATIVA LEGAL

Os fortes poderes de agenda do Executivo fazem-se refletir especialmente na elevada taxa de dominncia daquele poder na produo de leis. Entre todas as leis sancionadas desde a promulgao da Constituio at o final de 2005, as de iniciativa do Executivo representaram nada menos que 86% (LIMONGI, 2006, p. 23). Esta elevada taxa de dominncia do Executivo consistente com a caracterizao do Congresso como reativo. No entanto, a taxa de dominncia do Executivo vem caindo substancialmente, especialmente nos ltimos dez anos. Tal como mostrado na tabela 1, no quinqunio 1989-1993, as leis de iniciativa dos congressistas representaram apenas 11,2% do total. J no perodo 1999-2003 houve pequeno aumento daquelas leis, que chegaram a 19%. Nos ltimos cinco anos, entre 2005 e 2009, o aumento foi bastante expressivo, com a porcentagem de leis de iniciativa dos congressistas atingindo 36,1%.16 No ano de 2009, pela primeira vez, a relao se inverteu, com a maior parte das leis sancionadas (52%) sendo de origem do Legislativo. Como pode ser observado na tabela 1, este aumento da iniciativa legal do Legislativo reflete tanto a ampliao no nmero de proposies sancionadas de iniciativa dos parlamentares quanto a diminuio no nmero de proposies do Executivo sancionadas.
TABELA 1
Leis sancionadas, por iniciador e perodos selecionados mdia anual
1989-1993 Legislativo Executivo Oramentrias No oramentrias Outros Total 26,2 (11,2%) 192,4 (82,0%) 103,4 89,0 16,0 (6,8%) 234,6 (100%) 1999-2003 40,2 (19,0%) 165,8 (78,4%) 106,8 59,0 5,4 (2,6%) 211,4 (100%) 2005-2009 67,8 (36,1%) 109,4 (58,3%) 67,3(1) 53,5(1) 10,6 (5,6%) 187,8 (100%)

Fontes: 1989-1993 (LIMONgI; FIgUEIREDO, 1999, p. 50); 1999-2003 (RODRIgUES, 2004, p. 27); e 2005-2009 (BRASIL, 2006, 2007, 2009; QUEIROZ, 2006, 2007a, 2007b, 2008, 2010). Nota: (1) Mdia relativa ao perodo 2006-2009.

To importante quanto o peso numrico das iniciativas do Legislativo no total da produo legal a qualidade dessas iniciativas. Quais tipos de polticas propem os congressistas brasileiros? Considere-se, primeiro, a questo da suposta nfase dos parlamentares em polticas particularistas, isto , polticas que atendem a demandas de grupos ou localidades especficos. Amorim Neto e Santos (2003), Arajo (2008), Lemos (2001) e Ricci (2003) pesquisaram os contedos dos projetos de lei propostos pelos congressistas e chegaram todos concluso que a produo legislativa dos congressistas
16. Excluindo-se as leis de natureza oramentria, que no so polticas pblicas, as leis de iniciativa do Legislativo representaram 20% das leis produzidas entre 1989 e 1993, quase 40% das leis produzidas entre 1999 e 2003, e cerca de 50% das leis produzidas entre 2006 e 2009.

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no dominada nem por interesses particulares nem por interesses paroquiais ao contrrio, a maior parte dela tem abrangncia geral. Entre os projetos de iniciativa dos deputados federais e que foram transformados em lei no perodo 1985-1999, Amorim Neto e Santos (2003, p. 668) identificaram que apenas 13% tiveram carter particular, no sentido de o alvo ser um conjunto restrito ou de indivduos, ou de municpios, e que dois teros daqueles projetos foram de abrangncia nacional. Adotando a mesma metodologia, Arajo (2008, p. 217) constatou que apenas 7,5% dos projetos de lei dos senadores, que foram aprovados no Senado entre 1989 e 2000, tiveram carter particular, e que 66,5% deles tiveram carter nacional. Note-se, porm, que essa evidncia a respeito do que o Congresso aprovou e no exatamente sobre tudo o que foi originalmente proposto pelos parlamentares. Mas isto no chega a ser um problema. Embora seja verdade que o processo legislativo exerce certa filtragem no sentido de aumentar a probabilidade de aprovao de projetos de carter mais geral, esta filtragem est longe de ser intensa de acordo com Ricci (2003, p. 709), dos 531 projetos de lei de carter geral apresentados pelos congressistas e com tramitao concluda entre 1991 e 2001, 40% (212) foram rejeitados pelo prprio Congresso, enquanto a taxa de rejeio entre os projetos de carter particular foi um pouco superior, de 50%. A evidncia relativa s proposies iniciais dos parlamentares tambm depe contra a viso de que predominam propostas particularistas no ano de 1995, apenas 8% dos projetos de lei apresentados pelos deputados federais tiveram como alvo pequenos grupos ou localidades especficas (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 674). E entre todos os projetos apresentados por deputados e senadores nas reas de educao e sade, do final de 1988 at 1994, apenas 13% foram de transferncia de recursos concentrada em grupos especficos, enquanto 59,6% tiveram carter difuso (LEMOS, 2001, p. 574). Mas o que se pode dizer a respeito da relevncia das leis de carter geral? Esta uma questo mais difcil de responder, porque envolve algum grau de subjetividade. preciso ter isto em mente para analisar a evidncia disponvel. praticamente incontroverso que leis que fazem homenagens ou instituem feriados so irrelevantes como polticas pblicas. Os estudos mostram que este tipo de proposio legislativa representou apenas cerca de 5% da produo legislativa dos congressistas no perodo 1989-2000 (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669; LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, p. 61; ARAJO, 2008, p. 214). Todavia, informaes mais atualizadas sugerem que este tipo de lei aumentou substancialmente nos ltimos anos, chegando a cerca de 50% das leis de iniciativa dos parlamentares aprovadas em 2009 (QUEIROZ, 2007a, 2007b, 2008, 2010). Outra constatao, que pode ser feita a partir da anlise do contedo das propostas dos parlamentares apresentadas at 1999, que eles priorizam matrias de carter social cerca de metade da produo legislativa dos congressistas trata desse tipo de

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matria (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669). Em segundo lugar, esto leis sobre matria econmica, representando entre 20% e 25% da produo dos congressistas. Embora existam alguns poucos trabalhos que argumentam terem sido relevantes as iniciativas do Congresso em reas especficas, como sade (ZAULI; RODRIGUES, 2002) e educao (OLIVEIRA, 2009), parece que no existem trabalhos que avaliem de maneira sistemtica a relevncia das leis de origem parlamentar. O anedotrio, a respeito do Legislativo, percebe na atividade parlamentar em torno do oramento a expresso mxima do particularismo. Todavia, existe na literatura especializada intenso debate a respeito de qual lgica prevalece na participao do Legislativo no oramento. De acordo com Pereira e Mueller (2002, p. 274), a grande maioria dos parlamentares lana mo [da prerrogativa de realizar emendas ao oramento] para beneficiar suas bases eleitorais. Mas isto no significa que o processo oramentrio seja necessariamente orientado para atender a demandas particularistas. Como mostraram Limongi e Figueiredo (2005, p. 742), ao menos desde a reforma regimental de 1995, as emendas individuais no tm sido a forma dominante de participao no oramento entre 1996 e 2001, 82,6% dos recursos alocados pelo Congresso para investimento decorreram de emendas coletivas ou de relatores. A respeito do alvo das emendas, Samuels (2002, p. 323) constatou, a partir de dados relativos ao perodo 1995-1999, que o Legislativo priorizou cada vez mais a aprovao de emendas que tinham como alvo os estados da federao, embora os parlamentares individuais tivessem priorizado a apresentao de emendas que favoreciam municpios. Em 1999, o valor total das emendas aprovadas para os estados foi trs vezes maior que o das aprovadas para os municpios, enquanto que em 1995 o primeiro daqueles valores foi levemente menor que o segundo. Em suma, nos ltimos 20 anos a iniciativa legal do Congresso Nacional tornou-se cada vez mais expressiva numericamente, tendo inclusive superado as iniciativas no oramentrias do Executivo em 2009, pela primeira vez. Todavia, a qualidade das leis de iniciativa dos congressistas parecer ter piorado, tal como indicado pelo aumento substancial de leis irrelevantes nos ltimos anos. Por isto, aquela evidncia no suficiente para permitir a concluso que a instituio est se tornando menos reativa e mais proativa. J no que diz respeito atividade de emenda ao oramento, a evidncia disponvel indica que, pelo menos nos anos que se seguiram reforma regimental de 1995, o Legislativo passou a priorizar emendas coletivas em vez de individuais, racionalizando e tornando mais institucional a sua participao no processo oramentrio. Infelizmente, esta evidncia refere-se a um perodo muito curto (1996-2001), o que impossibilita a sua generalizao. Portanto, para que se possa avaliar de forma conclusiva se o Congresso Nacional est se tornando mais ativo no que diz respeito proposio de polticas pblicas de interesse geral, faz-se necessrio ampliar e atualizar as bases de dados existentes, assim como analisar de forma mais criteriosa e sistemtica o contedo e o impacto das leis de iniciativa do Legislativo.

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4 AUTONOMIA DECISRIA

Nesta seo, discute-se a evidncia existente a respeito do grau de autonomia do Congresso na deliberao sobre as polticas iniciadas pelo Executivo e que, como visto na seo anterior, compreendem a maior parte da produo legislativa dos ltimos 20 anos. Interessa aqui avaliar se, e em que medida, a despeito de o Executivo dominar a agenda do Legislativo, os congressistas exercem a sua prerrogativa constitucional de vetar ou modificar as propostas daquele poder de acordo com as suas preferncias. Alm disso, interessa saber se as decises legislativas so bem-informadas. Em primeiro lugar, importante frisar que a dominncia relativa do Executivo est acompanhada de intensa atividade legislativa desse poder. Alm disso, as iniciativas do Executivo recebem tratamento privilegiado, tramitando em tempo significativamente menor e com taxa de sucesso significativamente maior (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, captulo 2). Ou seja, o Legislativo no usa o seu poder de veto de maneira a obstruir a agenda do Executivo ele no recalcitrante, para usar a terminologia de Morgenstern. Nas tabelas 2 e 3, a seguir, apresentam-se informaes a respeito da atividade e do sucesso legislativo de cada presidente, e do tempo de tramitao dos seus projetos na Cmara dos Deputados. Os dados so relativos apenas a projetos de lei ordinria e a medidas provisrias no oramentrias, que compreendem a quase totalidade das propostas de polticas pblicas do Executivo.17
TABELA 2
Atividade e sucesso legislativo do Executivo, por presidncia outubro de 1988 a dezembro de 2009
Sarney(1) PLs submetidos/ms MPs submetidas/ms(3) Total submisses/ms Taxa de uso de MPs (%)(4) PLs convertidos em lei (%)(5) MPs convertidas em lei (%)(5) Taxa de sucesso PL + MP (%)
(7)

Collor 5,7 2,7 8,4 32,6 63,6 83,5 70,1

Franco 5,4 4,2 9,6 43,9 52,0 100,0 73,1

Cardoso I 4,1 3,0 7,1 42,6 64,5 96,6 78,1

Cardoso II 4,9 3,4 8,3 40,7 44,1 88,9 62,3

Lula I 3,6 3,8 7,4 51,1 61,8 89,0 75,7

Lula II(2) 4,8 3,0 7,8 38,4

Total 4,7 3,5 8,3 42,9 55,7(6) 91,5(6) 71,3(6)

6,1 6,3 12,3 50,9 47,2 90,0 69,0

Fontes: Stios eletrnicos da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do Senado Federal (www.senado.gov.br). Elaborao prpria. Notas: (1) A partir de 5 de outubro de 1988. (2) At 31 de dezembro de 2009. (3) Exclui aberturas de crdito extraordinrio e reedies, inclusive as dez primeiras MPs, que apenas reeditavam decretos-leis. (4) Nmero de MPs em relao ao total de MPs mais PLs. (5) Inclui as iniciativas convertidas durante presidncias posteriores e at 31 de dezembro de 2009, quando se parou de acompanhar os PLs. (6) Exclui Lula II. (7) Convertidos em lei em relao ao total de submisses.

17. Em rpido levantamento no stio eletrnico da Cmara, estimou-se que os projetos de lei complementar mais os de emenda Constituio representam apenas 6% do total das propostas no oramentrias do Executivo.

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As duas primeiras linhas da tabela 2 mostram a frequncia mensal de uso de PLs e de MPs pelo Executivo. Desde a promulgao da atual Constituio e at o final de 2009, o Executivo editou, em mdia, 4,7 PLs e 3,5 MPs por ms, o que pode ser considerado atividade legislativa intensa. A taxa de uso de MPs relativa aos ltimos 20 anos, que de 42,9%, mostra que o Executivo fez uso intenso desse mecanismo extraordinrio. verdade que nos anos de 2008 e 2009 a mdia mensal de MPs no oramentrias diminuiu bastante, para 2,9 e 1,8, respectivamente, mas isto no suficiente para sugerir mudana permanente na intensidade do uso desse mecanismo. Por fim, no obstante a intensa atividade legislativa do Executivo, at o fim de 2009 o Congresso havia transformado em lei 91,5% das MPs e 55,7% dos PLs submetidos pelo Executivo at o final de 2006, perfazendo uma taxa de sucesso total de 71,3%, o que bastante considervel para um sistema presidencialista, especialmente quando se considera que em sistemas parlamentaristas aquela taxa costuma ser da ordem de 80% a 90%. Ainda a respeito dos PLs submetidos pelo Executivo at o final de 2006, v-se que o tempo mdio entre a chegada e a deliberao na Cmara dos Deputados antes do envio ao Senado foi de 14,7 meses, ou seja, de pouco mais de um ano, como mostrado na tabela 3. Como a maior parte dos projetos do Executivo teve tramitao urgente, tambm se resolveu apurar a durao por tipo de tramitao do projeto. Os projetos que no tiveram tramitao urgente levaram em mdia 26,8 meses para serem concludos na Cmara. Mas como a distribuio da durao da tramitao tende a ser enviesada para a direita, a mediana ou segundo quartil a medida de tendncia central mais apropriada. Por este critrio, observa-se que 50% dos PLs do Executivo tiveram tramitao total igual ou inferior a 6,9 meses, sendo que entre os sem urgncia a durao mediana foi de 18 meses, tempo este que no parece excessivamente longo.18
TABELA 3
Mdia e quartis do tempo de tramitao (em meses) dos PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados at dezembro de 2009, por regime de tramitao Cmara dos Deputados
Sem urgncia Mdia 1o quartil (25%) 2o quartil (50%) 3 quartil (75%)
o

Com urgncia 7,4 1,1 2,5 7,2 446

Total 14,7 1,9 6,9 18,0 715

26,8 10,6 18,0 34,3 269

No de PLs

Fonte: Stio eletrnico da Camada dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Obs.: A urgncia inclui tanto a constitucional quanto a regimental.

18. Arajo (2008, p. 226) calculou o tempo mdio de tramitao das iniciativas do Executivo no Senado e constatou que, sob tramitao ordinria, os senadores levaram, em mdia, 8,6 meses para chegarem a uma deliberao, enquanto que, sob tramitao de urgncia, o tempo mdio foi reduzido para dois meses.

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Deve-se ter em mente que tanto a taxa de sucesso do presidente quanto o ritmo da deliberao legislativa em termos do tempo de tramitao so sempre medidos com base nas polticas que so efetivamente submetidas ao Congresso pelo presidente. Como este ltimo tem incentivo para agir estrategicamente, antecipando a reao do Congresso, no vlido pressupor que a poltica que o presidente prope a que ele realmente deseja. Como bem ponderou Ames (2001, p. 191), a avaliao mais apropriada do sucesso legislativo do presidente requer comparar o que ele conseguiu aprovar com o que ele gostaria de ter aprovado. Este mesmo autor, por exemplo, lista uma srie de propostas de polticas pblicas de interesse do Executivo que ou no chegaram nem mesmo a ser submetidas, ou no tiveram sucesso no Legislativo, como evidncia de que o Legislativo brasileiro exerce forte poder de veto (AMES, 2001, p. 204). A observao de Ames quanto ao problema de avaliar o sucesso legislativo do presidente com base apenas na agenda realizada est correta, mas no parece que ela seja suficiente para tornar invlida a concluso, feita com base na leitura da tabela 2, que o Congresso no obstrucionista. Embora seja muito comum o Congresso ser considerado culpado por programas e reformas importantes que no vingaram na arena legislativa, dificilmente louvado pelas polticas que produz ou, para ser mais preciso, ajuda a produzir. Afinal, a tese de que o Congresso Nacional obstrucionista no consistente com o fato de o pas ter obtido razovel sucesso durante a dcada de 1990 especialmente a partir de 1995 na implementao de uma srie de reformas estruturais tidas como importantes para a estabilidade econmica.19 Alm disso, nos ltimos anos o pas tem sido capaz tambm de implementar polticas sociais bastante ambiciosas, preservando a estabilidade econmica. importante lembrar tambm que todas estas reformas foram e esto sendo implementadas de forma institucionalizada, conforme regras democrticas, o que no contexto latino-americano algo bastante louvvel.
4.1 Um Congresso venal?

De acordo com a interpretao pessimista do Congresso, o apoio legislativo que o Executivo eventualmente consegue obter para a sua agenda custa do uso de recursos oramentrios para atender as clientelas eleitorais dos parlamentares. Se isto verdade, ento das altas taxas de sucesso legislativo do Executivo no se pode concluir que o Congresso coopera com aquele poder na produo de polticas pblicas.

19. Em 1990, o Brasil encontrava-se na mdia dos pases latino-americanos em termos de implementao de reformas liberais. Em 1999, ele se encontrava um pouco acima daquela mdia (LORA, 2001 apud ARMIJO; FAUChER; DEMBINSKA, 2006, p. 763).

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De tempos em tempos, a mdia brasileira costuma fornecer evidncia anedtica bastante convincente da troca de votos parlamentares por recursos oramentrios. Alguns autores defendem que se trata realmente de um padro. De acordo com Pereira e Mueller (2002):
O presidente da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles (p. 274).

Para esses autores, a existncia de forte motivao particularista entre os deputados com a total discricionariedade do Executivo na execuo daquelas emendas leva ao comportamento venal dos parlamentares. Ainda de acordo com eles, a importncia desse padro residiria menos no seu impacto negativo sobre as despesas do governo e mais no seu impacto positivo sobre a produo de polticas pblicas, no sentido de garantir a governabilidade. Isto porque o impacto total sobre as despesas do governo seria pequeno, tornando o atendimento estratgico das demandas clientelistas dos parlamentares meio barato de o Executivo obter apoio legislativo para a aprovao da sua agenda de polticas pblicas (PEREIRA; MUELLER, 2002, p. 267). Mas a pergunta relevante : at que ponto a troca de votos pela execuo de emendas ocorre de forma regular e generalizada? Existem alguns trabalhos que estimam o efeito sistemtico da frequncia com que os parlamentares votam com o governo sobre a execuo de suas emendas e vice-versa (ALSTON; MUELLER, 2005; ALSTON et al., 2006; LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005; PEREIRA; MUELLER, 2002, 2003). A evidncia produzida at agora tem sido consistente em revelar correlao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas. Porm, nem todos os trabalhos utilizam mtodos de estimao apropriados, e mesmo os que utilizam no fornecem todas as informaes necessrias para julgar-se a qualidade das suas estimativas ou, especificamente neste caso, o risco de o efeito observado estar superestimado.20 A partir de uma amostra com 401 votaes nominais realizadas na Cmara entre 1995 e 1998, Pereira e Mueller (2002, p. 285) estimam que a cada aumento de um ponto percentual (p.p.) no total de vezes em que um deputado vota com o governo est associado aumento de 0,32 p.p. na porcentagem das suas emendas
20. bastante provvel que exista causalidade reversa (endogeneidade) entre votar com o governo e ter emendas executadas. Neste caso, o mtodo de estimao convencional (MQO) no apropriado porque tende a superestimar o efeito de uma varivel endgena sobre a outra. Verificada a causalidade reversa, o mtodo apropriado o de mnimos quadrados em dois estgios (MQ2E), que consiste em substituir uma das variveis endgenas por uma ou mais variveis exgenas, chamadas de instrumentos. Utilizam este mtodo Alston e Mueller (2005), Alston et al. (2006) e Pereira e Mueller (2002). Mas nenhum desses trabalhos testa a validade e a fora dos instrumentos utilizados em substituio varivel endgena votos. Assim, no h como avaliar se os instrumentos so suficientes para resolver o problema de superestimao do efeito daquela varivel sobre a taxa de execuo.

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ao oramento que so executadas. Utilizando o comportamento dos deputados nas votaes de um projeto especfico, o de reforma da previdncia proposto pelo ex-presidente Cardoso, Alston e Mueller (2005, p. 111) estimam que, se um deputado mudasse o seu voto de contrrio para favorvel ao governo, a porcentagem do valor total das suas emendas executadas aumentaria, em mdia, 11,4 p.p. controlando pela frequncia com que ele costuma votar com o governo. J um deputado que mudasse o seu voto na direo contrria sofreria reduo de 5,5 p.p. naquela porcentagem. Note-se, porm, que as magnitudes desses efeitos observados so modestas. A estimativa de Pereira e Mueller, por exemplo, implica que se um deputado aumentasse a sua taxa de votos com o governo em 50 p.p. correspondente a quase dois desvios-padro o retorno esperado em termos do aumento na sua taxa de execuo de emendas seria de apenas 16,5 p.p. Ou seja, o problema da evidncia estatstica a respeito da relao entre votar com o governo e ter emendas executadas que ela no suficiente para permitir a concluso de que a primeira varivel tem impacto relevante sobre a segunda, pois, alm de os efeitos estimados serem substantivamente pequenos, existe ainda o risco de eles estarem superestimados. Contra a tese de troca de votos parlamentares por recursos oramentrios, Limongi e Figueiredo (2005, p. 749) argumentam que a relao positiva observada entre votar com o governo e ter emendas executadas condicionada pela filiao partidria do parlamentar. Esta ltima varivel seria mais relevante que a taxa de execuo de emendas para explicar a deciso de votar com o governo. Diante da afirmao dos autores que a lgica partidria determina tanto o comportamento em plenrio quanto a execuo de emendas (2005, p. 752), era de se esperar que a correlao observada entre voto e execuo perderia fora quando se controlasse pela filiao partidria ou, mais especificamente, pelo pertencimento coalizo de governo. Mas os resultados da anlise economtrica dos autores, alm de confirmarem a relao positiva entre voto e execuo, so desfavorveis hiptese de que boa parte da relao observada espria devido omisso da filiao partidria dos parlamentares.21 Alm do mais, contrariamente ao esperado pelos autores, os coeficientes estimados sugerem que no h diferena substantiva entre os impactos do pertencimento base do governo e da taxa de execuo sobre a probabilidade de se votar com o governo. Mesmo que se venha a demonstrar de forma mais convincente que a relao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas de fato relevante, existe pelo menos uma interpretao alternativa para ela, contrria tese da lgica particularista. Para Limongi e Figueiredo (2005), em vez de
21. O efeito estimado de execuo sobre voto no sofre alterao digna de nota quando se controla pelo fato de se pertencer base do governo.

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moeda de troca de baixo custo para o Executivo, como defendem Pereira e Mueller (2002), a execuo das emendas individuais dos parlamentares faria parte da prpria execuo da agenda do Executivo. Neste sentido, a alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria, do executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005, p. 741). Esta complementaridade, de acordo com os autores, ocorreria devido adaptao estratgica dos parlamentares em vista dos fortes poderes oramentrios do Executivo. Em lugar de alocao de recursos alternativa, as emendas aprovadas pelo Congresso teriam como principal caracterstica indicar, com maior preciso, os municpios nos quais os recursos oramentrios seriam aplicados, condicionado s linhas gerais da proposta original do Executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2002, p. 321).22 Como principal evidncia em apoio a esta interpretao, os autores mostram, com base nas Leis do Oramento Anual (Loas) relativas aos anos 1996-1999, que as distribuies das despesas do Executivo e do Legislativo entre os dez programas de maior prioridade para este ltimo so fortemente correlacionadas. Se correta esta interpretao, ento a atividade parlamentar de oferecimento de emendas ao oramento adquire conotao mais positiva. Em resumo, embora exista evidncia de correlao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas, os dados mostram que a magnitude do efeito , na melhor das hipteses, pequena. Mesmo que um efeito substancial venha a ser revelado, a interpretao usual de que ele reflete uma troca entre um executivo dependente de apoio legislativo e parlamentares premidos pela necessidade eleitoral de atender s demandas particulares de seus distritos no a nica aparentemente vlida. Alternativamente, a correlao pode expressar a complementaridade entre as agendas de polticas pblicas do Executivo e da sua base parlamentar de sustentao. Portanto, a evidncia disponvel no suficiente para dar sustentao interpretao que o Congresso Nacional venal.
4.2 Atividade parlamentar nas iniciativas do Executivo

Dado que os parlamentares no vetam de forma sistemtica as iniciativas do Executivo, e pressupondo que eles no vendem o seu apoio simplesmente, o que se pode dizer a respeito da ao do Legislativo sobre o contedo das polticas propostas por aquele poder? Com que frequncia o Congresso Nacional altera de forma substantiva as polticas do Executivo? Na tabela 4, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo submetidos at o final de 2006, de acordo com os seus status na Cmara dos Deputados antes da remessa ao Senado em fins de 2009 e com a presidncia durante a qual
22. Essa interpretao consistente com a constatao de Sanches (1996, p. 72-73) de que os projetos de lei oramentria tm precrio detalhamento da regionalizao dos gastos pblicos desagregando-os apenas ao nvel de estado/regio e estruturando subatividades com impacto em vrias unidades da federao.

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foram submetidos. Dos PLs que o Executivo submeteu Cmara, 83,6% foram objeto de deliberao naquela casa, sendo que menos de 5% foram rejeitados. Em praticamente um tero das aprovaes ou cerca de um quarto do total os deputados optaram por um texto substitutivo, isto , eles aprovaram amplas modificaes de contedo no texto original. Embora no se tenha informao a respeito da posio do Executivo frente aos substitutivos se contrria ou a favor , estes dados parecem suficientemente expressivos para sustentar a concluso que a Cmara frequentemente faz modificaes substantivas relevantes nas polticas propostas por aquele poder por meio de PLs. Note-se ainda que a porcentagem de PLs aprovados com substitutivo no variou de forma substancial entre as presidncias, a menor porcentagem tendo sido a dos PLs submetidos durante a presidncia de Sarney aps a promulgao da atual Constituio e a maior, a dos submetidos durante a primeira presidncia de Cardoso.
TABELA 4
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e presidncia em que foi submetido Cmara dos Deputados
Sarney Aprovado (%) Aprovado substitutivo (%) Rejeitado (%) Subtotal (votados) (%) Arquivado/ prejudicado (%) Tramitando (%) Total1 53,4 20,5 5,7 79,5 20,5 0,0 106 (100%) Collor 57,2 29,7 5,5 92,4 6,2 1,4 176 (100%) Franco 73,0 22,0 3,0 98,0 1,0 1,0 148 (100%) Cardoso I 50,3 32,9 6,4 89,6 5,8 4,6 197 (100%) Cardoso II 42,8 22,7 6,2 71,6 12,4 16,0 236 (100%) Lula I 52,9 23,2 0,6 76,8 10,3 12,9 173 (100%) Total 53,2 25,7 4,7 83,6 9,1 7,3 1.036 (100%)

Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo. Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.

Na tabela 5, substitui-se a varivel presidncia pela natureza da matria se regulatria, administrativa ou financeiro-tributria.23 Os dados da tabela mostram que a atividade dos deputados variou de acordo com a natureza da matria proposta pelo Executivo. Matrias administrativas e financeiro-tributrias foram submetidas a voto com mais frequncia que as regulatrias, mas estas ltimas foram alteradas com maior frequncia que as demais, especialmente as
23. Para os fins deste texto, definem-se como regulatrias matrias que estabelecem normas e regulamentos gerais, que conferem poderes e competncias regulatrias e que tratam de cdigos jurdicos. Matrias administrativas so as que criam/extinguem cargos, definem competncias e procedimentos administrativos, transferem bens no mbito da administrao pblica e fixam multas administrativas e custas judiciais. As matrias financeiras fixam salrios de categorias especficas, criam/extinguem subsdios ou fundos de financiamento, definem a participao pblica no capital de empresas privadas, definem instrumentos financeiros e realizam transferncias financeiras entre entidades pblicas. Por fim, as tributrias criam/extinguem impostos, isenes fiscais e taxas obrigatrias.

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administrativas.24 Este padro sugere que a Cmara atua mais sobre projetos de lei que visam estabelecer ou alterar normas gerais de conduta, e menos sobre projetos relativos administrao cotidiana do governo e conduo da economia.
TABELA 5
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e natureza da matria Cmara dos Deputados
Regulatria Aprovado (%) Aprovado substitutivo (%) Rejeitado (%) Subtotal votados (%) Arquivado/prejudicado (%) Tramitando (%) Total1 35,7 33,9 4,6 74,2 13,8 12,0 392 (100%) Administrativa 72,2 14,8 5,1 92,1 3,7 4,2 216 (100%) Financeiro-tributria 64,4 22,3 4,5 91,1 6,5 2,4 247 (100%) Total 53,2 25,7 4,7 83,6 9,1 7,3 855 (100%)

Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo. Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.

Aparentemente, o nico trabalho que faz anlise similar para o Senado Arajo (2008). O autor constatou que apenas 10,8% dos projetos do Executivo apreciados naquela Casa entre 1989 e 2000 foram aprovados com substitutivo (2008, p. 229). Esta baixa porcentagem, no entanto, provavelmente se deve em boa parte ao fato de o Senado, como Casa revisora, j receber os PLs do Executivo com as modificaes realizadas pela Cmara. Os dados disponveis relativos s MPs aprovadas na forma de Projetos de Lei de Converso, isto , com emendas do Legislativo, indicam que tambm neste caso a frequncia com que os parlamentares fazem modificaes nas polticas do Executivo expressiva. Reich (2002, p. 13) constatou que, das medidas originais editadas entre maio de 1989 e dezembro de 1998 e convertidas em lei, quase metade foi alterada pelo Congresso. Este padro tambm foi constatado por Da Ros (2008, p. 156) para o perodo 2001-2006. No entanto, as informaes disponveis no so suficientes para avaliar se as alteraes realizadas foram substanciais. Em complemento a essa evidncia quantitativa, existem alguns estudos sobre a atuao do Congresso na deliberao sobre polticas pblicas especficas que concluem que os congressistas, embora limitados pelos poderes e pela ao do Executivo via lideranas partidrias , realizaram mudanas substanciais
24. Essas diferenas so todas estatisticamente significativas ao nvel de 5%.

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naquelas polticas, sem que se possa dizer que eles estivessem simplesmente reafirmando as preferncias daquele poder. A respeito da poltica de privatizao durante a primeira metade dos anos 1990, Almeida e Moya (1997, p. 1) afirmam que embora a concepo e a iniciativa tenham sido do Executivo, o Congresso influiu no desenho da fisionomia que [a poltica de privatizao] veio a assumir. Sobre a reforma da previdncia, e mais especificamente a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 33, Limongi e Figueiredo (1999, p. 202-204) constataram que a Cmara alterou significativamente a proposta original do governo Cardoso, levando este ltimo a considerar a retirada da emenda, embora posteriormente o Senado tenha resgatado aspectos importantes do texto original. Ainda sobre aquela reforma, Melo e Anastasia (2005, p. 315) observaram que o governo Lula fez concesses importantes tanto na Cmara quanto no Senado para viabilizar a PEC no 40. Sobre as reformas fiscais, Loureiro e Abrcio (2004, p. 58) afirmam que o Congresso teve papel decisivo no processo. O fato de o Congresso frequentemente modificar as propostas do Executivo mostra que ele no mero carimbador. Todavia, isto nada diz a respeito da qualidade das modificaes realizadas. Independente da direo das modificaes desejvel que elas sejam bem informadas,25 para o que os sistemas de comisses da Cmara e do Senado so indispensveis. Mas existem dois fatores que depem contra a deliberao bem informada dos congressistas. Em primeiro lugar, o fato de nos ltimos 20 anos 43% das propostas de polticas pblicas do Executivo terem passado ao largo do sistema de comisses tcnicas, independente da vontade do Legislativo, como foi o caso das MPs (tabela 2). No bastasse isto, existe evidncia de que as comisses mistas ad hoc para exame de MPs no exercem esta funo de maneira efetiva das medidas convertidas em lei entre 1989 e 1998, apenas um tero foi objeto de deliberao nas comisses (REICH, 2002, p. 17). Outro fator que dificulta os congressistas a tomarem decises bem informadas a baixa capacidade das comisses permanentes para produzir informao prpria, independente da fornecida pelo Executivo. As causas geralmente apontadas desse problema so a falta de poderes de agenda e a alta rotatividade dos membros das comisses permanentes (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS, 2003, captulo 3/4; SANTOS; ALMEIDA, 2005). A respeito da primeira causa, embora as comisses possam substituir o plenrio na deliberao de projetos de lei (Art. 58, 2, CF/88), esta prerrogativa muito limitada porque um pequeno grupo de parlamentares (um dcimo) pode recorrer da deliberao da comisso, transferindo para o plenrio a deciso final. Sobre a falta de estabilidade, alm de
25. Tecnicamente, uma deciso melhor informada significa uma menor probabilidade de as consequncias por ela produzidas serem muito diferentes das desejadas pelo tomador da deciso (gILLIgAN; KREhBIEL, 1987, p. 306-312).

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no haver critrio de senioridade para a nomeao de titulares e nem mesmo para o preenchimento dos postos hierrquicos da comisso, frequente lderes partidrios substiturem os titulares, inclusive no mesmo ano legislativo. No obstante esse problema informacional, o sistema de comisses ainda , para o plenrio, o mecanismo por excelncia de coleta de informaes a respeito das consequncias de polticas pblicas. De fato, a evidncia disponvel mostra que os parlamentares usam o sistema de comisses no intuito de reduzir a sua incerteza a respeito das propostas do Executivo, mesmo quando o governo conta com o apoio de maioria parlamentar (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS; ALMEIDA, 2005). Assim, parece relevante avaliar em que medida os parlamentares usam o sistema de comisses tcnicas nas suas deliberaes a respeito de PLs do Executivo. Na tabela 6, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo votados na Cmara e para os quais ao menos uma comisso produziu um parecer de mrito, relativamente a nenhuma.26 Note-se que o nmero de PLs cuja deliberao foi precedida pelo pronunciamento de ao menos uma comisso de mrito expressivo, de pouco menos de dois teros dos projetos (65,3%). Mas a tabela tambm revela que o uso do sistema de comisses condicionado pela natureza da poltica proposta: a probabilidade de um PL do Executivo de natureza regulatria ser votado com parecer de mrito de uma comisso de 75,3%, levemente maior que a de um PL de natureza administrativa, que de 67,3% diferena significativa ao nvel de 10% , sendo que ambas as probabilidades so bem maiores que a de um PL de natureza financeiro-tributria, que de 50,7% diferenas significativas ao nvel de 1%.
TABELA 6
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados at dezembro de 2009, por uso do sistema de comisses e natureza da matria Cmara dos Deputados
Regulatria Votados com relatrio de comisso de mrito (%) Votados sem relatrio de comisso de mrito (%) Total 75,3 24,7 291 (100%) Administrativa 67,3 32,7 199 (100%) Financeiro-tributria 50,7 49,3 225 (100%) Total 65,3 34,7 715 (100%)

Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Obs.: PLs votados na Cmara antes da remessa ao Senado.

Essa evidncia, embora superficial, sugere fortemente que, quando a oportunidade existe, o Legislativo faz uso das comisses tcnicas para se informar a respeito das polticas propostas pelo Executivo, exceto talvez no caso das de na26. No foram includos os pareceres sobre adequao formal do projeto, emitidos pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, e os sobre adequao financeiro-oramentria, emitidos pela Comisso de Finanas e Tributao.

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tureza financeiro-tributria. Todavia, como a maior parte das leis sancionadas de iniciativa do Executivo submetida por meio de MP, instrumento este que no passa pelo sistema de comisses permanentes, a quantidade de leis produzidas sem o devido exame e debate legislativo muito grande. O que concluir, ento, a respeito do padro de atuao do Legislativo em torno das iniciativas do Executivo? A caracterizao do Congresso como obstrucionista ou, para usar a terminologia de Morgenstern, recalcitrante, no encontra apoio na evidncia. Nos ltimos 20 anos, a taxa de sucesso das polticas pblicas propostas pelo Executivo foi da ordem de 71%. Com relao apreciao dos PLs do Executivo na Cmara, no se pode dizer que o tempo mdio de tramitao, de 14,7 meses, foi elevado na verdade, em metade dos casos aquele tempo no ultrapassou sete meses. Da mesma forma, a tese que afirma que os congressistas sistematicamente trocam o seu apoio a projetos do governo pela liberao de recursos oramentrios para as suas bases eleitorais est baseada em evidncia de qualidade e relevncia duvidosas, no permitindo, portanto, caracterizar o Congresso como venal. A constatao que os congressistas aprovam com modificaes boa parte das polticas pblicas propostas pelo Executivo sugere que a caracterizao do Congresso como legislativo disposto a negociar seu apoio mais consistente com a evidncia. Por outro lado, como o sistema de comisses, alm de depender fortemente das informaes do Executivo, no tem nem mesmo a oportunidade de examinar a maior parte das polticas propostas por aquele poder, a qualidade da interveno do Legislativo nestas propostas, especialmente quando em desacordo com a preferncia do Executivo, no mnimo questionvel. Para avaliao mais adequada desse aspecto, no entanto, faz-se necessrio pesquisar o contedo das modificaes dos parlamentares e o posicionamento do Executivo em relao a elas.
5 A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOBRE O EXECUTIVO

A respeito do padro de interao entre o Legislativo e o Executivo e, em particular, do controle que o primeiro exerce sobre o segundo, ODonnell (1994) classificou o Brasil como um caso tpico de democracia delegativa, isto , o Legislativo se comporta tal como se o presidente tivesse delegao direta dos eleitores para governar como achar melhor. Na prtica, isto implicaria a inexistncia de motivao entre os parlamentares para fiscalizar o Executivo, pelo simples fato de eles entenderem que o Legislativo no teria legitimidade suficiente para controlar o presidente, em virtude do mandato plebiscitrio desse ltimo. Passados 16 anos desde a classificao impressionista de ODonnell, a pouca evidncia disponvel de fato sugere que a efetividade do controle do Congresso no mnimo questionvel. No obstante, ela tambm indica que no vlido o

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pressuposto de que os parlamentares no tm motivao para fiscalizar o Executivo. Lemos (2006) pesquisou a frequncia com que instrumentos ordinrios de investigao so propostos pelos congressistas e constatou que, entre 1989 e 2004, as mdias anuais de pedidos de informao ao Executivo, de pedidos de convocaes de ministros e de propostas de fiscalizao e controle, apresentados tanto na Cmara quanto no Senado, foram de 1.152, 21,5 e 22, respectivamente.27 Tambm a frequncia de requerimentos de instituio de CPIs foi significativa desde a promulgao da Constituio at o final de 2009, deputados e senadores apresentaram, em mdia, 12,6 requerimentos por ano.28 Todavia, esses dados so relativos apenas ao que foi proposto pelos parlamentares resta saber quantas daquelas propostas foram de fato aprovadas e, alm disso, quantas foram concludas. De acordo com Figueiredo (2001, p. 713), as taxas de sucesso das convocaes de ministros e das propostas de fiscalizao e controle propostas pelos deputados so insignificantes entre 1989 e 1999, apenas quatro dos 106 pedidos de convocao de ministro foram aprovados e efetivamente ocorreram, e apenas cinco das 221 propostas de fiscalizao e controle foram aprovadas e executadas. De acordo com a autora, apenas os pedidos de informao costumam ser aprovados com frequncia, embora ela no fornea estimativa dessa frequncia. Quanto s CPIs, se, por um lado, verdade que o Congresso teve participao ativa na investigao de vrios casos de corrupo que vieram tona nos ltimos 20 anos, por outro, construiu-se a imagem de que ele no est disposto a punir, imagem esta manifesta na expresso de que as investigaes parlamentares sempre acabam em pizza isto , que elas acabam em acordos que beneficiam todas as partes envolvidas. Taylor e Buranelli (2007) analisaram o desempenho de CPIs em torno de seis escndalos de corrupo de repercusso nacional e concluram que elas pouco fizeram para assegurar a punio dos culpados, ou mesmo para continuar as investigaes aps a ateno do pblico ter se desviado para outros assuntos. De fato, Figueiredo (2001, p. 700) constatou que apenas 17% das 89 CPIs propostas na Cmara dos Deputados entre a promulgao da atual Constituio e dezembro de 1999 foram concludas. Padro similar pode ser constatado na apreciao das contas anuais do presidente da Repblica pelo Congresso. Como mostra Pessanha (2003), a despeito do fortalecimento dos mecanismos de controle, nem o TCU ainda emitiu qualquer parecer contrrio aprovao das contas do presidente nem o Congresso rejeitou qualquer delas. Alm disso, o autor mostra que a concluso desse pro27. O nmero destoante da mdia de requerimentos de informao (1.152) decorre do fato de esse recurso poder ser usado individualmente e no precisar dos votos da maioria, seja da comisso, seja do plenrio. 28. Levantamento prprio realizado nos stios eletrnicos da Cmara <www.camara.gov.br> e do Senado <www.senado.gov.br>.

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cesso por parte do Congresso tem sido extremamente demorada das 14 contas do perodo 1988-2001, apenas uma teve a apreciao concluda at o final do ano seguinte; as contas relativas aos anos 1996-1999 foram todas julgadas em dezembro de 2002; e as contas relativas aos anos de 1990, 1991 e 1992 no haviam sido julgadas at junho de 2003. O fato de os congressistas frequentemente proporem iniciativas de fiscalizao, mas elas raramente serem aprovadas pela maioria, levou Figueiredo (2001, p. 715) a concluir que os legisladores podem ser motivados a fiscalizar, mas no dispem de meios para exercer um controle efetivo do executivo. Por controle efetivo (ou bem-sucedido), a autora entende tanto a imposio de sanes em casos de omisso, comportamento imprprio e corrupo do Executivo quanto a obteno de mudanas no curso de polticas pblicas (FIGUEIREDO, 2001, p. 690). Tal como mostrado na segunda seo deste captulo, no item controle do executivo pelo Legislativo, o TCU pode aplicar multas e outras penalidades. No entanto, no obstante o tribunal aplicar multas com frequncia, elas no tm se constitudo em punio eficaz, pois raramente so pagas (APENAS..., 2007). Por outro lado, os casos mais significativos de corrupo costumam motivar a formao de CPIs que, embora no possam punir diretamente eventuais responsveis, so capazes de impor-lhes perda de reputao mediante ampla divulgao na mdia. Se, e em que medida, a expectativa de perda de reputao inibe desvios de conduta pergunta para a qual a evidncia disponvel no fornece resposta. Amorim Neto e Tafner (2002) identificaram na reedio modificada de medidas provisrias, que ocorreu antes da EC no 32, mecanismo de obteno de mudanas no curso de polticas pblicas. De acordo com os autores, a demora dos congressistas para votar MPs controversas, que eram ento continuamente reeditadas, servia para que eles tivessem a oportunidade de ouvir os grupos afetados pelas medidas e, no caso de alguma insatisfao ser detectada, para que eles articulassem com o governo mudanas nos textos. Tratava-se, ento, de estratgia de monitoramento do impacto de polticas pblicas. Todavia, faltou os autores demonstrarem que as modificaes feitas nas MPs foram no sentido de aproximar os seus resultados das preferncias dos parlamentares. No obstante, ressalte-se que Amorim Neto e Tafner (2002) chamam ateno para a potencial relevncia de formas no institucionais de monitoramento e controle. Pode-se concluir da pouca evidncia disponvel que, embora as iniciativas dos parlamentares de usar os mecanismos institucionais de fiscalizao sejam relativamente intensas, raramente estas iniciativas so ou aprovadas ou concludas. possvel, no entanto, que os parlamentares recorram a outras formas (no institucionais) de fiscalizao e controle, tal como sugerido por Amorim Neto e Tafner. J a respeito do TCU, o fato de as suas sanes pecunirias carecerem de

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mecanismos de enforcement torna a sua ao fiscalizadora pouco eficaz na medida em que ela no capaz de desestimular o comportamento ilegal, mas apenas de cess-lo uma vez observado. Por estes motivos, o controle do Congresso sobre o Executivo no pode ser considerado efetivo.
6 CONSIDERAES FINAIS

Antes de concluir a respeito do desempenho do Congresso na produo e no controle da execuo de polticas pblicas nas ltimas duas dcadas, cumpre resumir as principais informaes apresentadas e discutidas neste captulo. No que diz respeito sua capacidade para produzir polticas pblicas, observou-se que, embora seja verdade que o Executivo detm uma srie de prerrogativas constitucionais que lhe permitem no s pautar a agenda do Congresso como tambm interferir no processo legislativo como so os casos da medida provisria, da urgncia unilateral e da exclusividade de iniciativa em matrias administrativas, tributrias e oramentrias, estas prerrogativas no so suficientes para que o Executivo consiga aprovar polticas que para a maioria absoluta dos parlamentares sejam inferiores ao status quo. Isto porque aquela maioria detm a prerrogativa de emendar as propostas do Executivo e de derrubar o veto presidencial. Nas ltimas duas dcadas, ocorreram algumas poucas mas importantes alteraes naquela capacidade, sempre no sentido de aprimor-la. As regras de edio e tramitao das medidas provisrias, o mais poderoso instrumento legislativo do Executivo, foram modificadas de forma a garantir o poder de emenda dos parlamentares e a preservar o poder de veto de cada casa legislativa. Os parlamentares modificaram tambm a sua forma de atuao no processo de definio do oramento anual, que passou a obedecer a uma lgica mais institucional que individual. Paralelamente, houve forte investimento na capacitao tcnica da Comisso Mista do Oramento. Em termos da atuao do Congresso na produo de polticas pblicas, constatou-se que aumentou de forma substancial o nmero de leis de iniciativa dos parlamentares, tanto em termos absolutos quanto relativos a porcentagem de leis produzidas que tiveram origem no Legislativo passou de 11,2%, no perodo 1989-1993, para 67,8%, no perodo 2005-2009. A maior parte dessas leis tem carter geral, isto , no atende aos interesses de grupos ou localidades especficos. No entanto, aquele aumento quantitativo parece ter sido acompanhado de diminuio qualitativa, com forte aumento na incidncia de leis irrelevantes. Notou-se ainda que, embora grande parte (78,9%) das iniciativas do Executivo consiga aprovao e de maneira acelerada , elas so aprovadas com modificaes substanciais, fato este que foi observado para os PLs de praticamente todos os presidentes. No se sabe, todavia, se tais modificaes ocorreram a despeito da preferncia do Executivo

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ou somente em conformidade com ela. Existe evidncia qualitativa de que o Congresso teve papel relevante na configurao final de polticas importantes originadas naquele poder, tais como a privatizao, a reforma da previdncia e as reformas fiscais. Mas h fortes motivos para se duvidar da qualidade das modificaes feitas pelos parlamentares, especialmente quando no apoiadas pelo Executivo, pois baixa a expertise das comisses tcnicas, isto sem falar das comisses ad hoc incumbidas de emitir parecer sobre as medidas provisrias. Esse conjunto de evidncias a respeito da capacidade e da atuao do Congresso permite concluir o seguinte sobre o seu desempenho na produo de polticas pblicas nos ltimos 20 anos. Em primeiro lugar, a evidncia corrobora a caracterizao do Congresso como essencialmente reativo. Porm, ainda seguindo a terminologia proposta em Morgenstern (2002), a evidncia no consistente com a caracterizao de recalcitrante nem suficiente para permitir a de venal. Diferente do que prope aquele autor, a caracterizao mais adequada para a atuao do Congresso, nas ltimas duas dcadas, parece ser a de reativo-flexvel, isto , de um legislativo disposto a priorizar as polticas propostas pelo Executivo e a negociar o seu apoio a elas. No que tange ao controle sobre a execuo de polticas pblicas, o Congresso conta com instrumentos poderosos de fiscalizao, que incluem desde procedimentos rotineiros, realizados principalmente pelo TCU, at mecanismos extraordinrios de investigao, como o caso das comisses parlamentares de inqurito. Esta capacidade aumentou em virtude da apropriao do Siafi pelos parlamentares, que o utilizam para monitorar as contas pblicas, em geral, e a execuo do oramento, em particular. Todavia, no obstante as muitas propostas de fiscalizao, verificou-se que existem fortes indcios de que o uso daqueles mecanismos no tem sido eficaz, especialmente devido falta de punies crveis, tanto da parte do TCU, cujas multas aplicadas no so pagas, quanto da parte do prprio Congresso, que frequentemente no leva a termo as suas iniciativas de fiscalizao. Isto leva concluso de que o Congresso no exerce controle efetivo sobre a execuo das polticas pblicas. Deve-se ter em mente, porm, que essas concluses esto longe de ser definitivas devido fragilidade de boa parte da evidncia disponvel, tal como indicado em diversas partes deste captulo. Para remediar este problema, e como agenda de trabalho para o futuro, fazem-se necessrias pesquisas que produzam de forma sistemtica dados que cubram todo o perodo desde a promulgao da Constituio, e que no se restrinjam apenas aos aspectos quantitativos da produo de polticas pblicas e do controle sobre a execuo dessas, mas que incluam tambm aspectos qualitativos da atuao dos parlamentares naquelas duas dimenses.

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CAPTULO 4

JUDICIRIO, REFORMAS E CIDADANIA NO BRASIL

1 INTRODUO

Adotando como ponto de partida as caractersticas do Judicirio aps 1988, este captulo analisa as reformas implementadas aps 2004, com o objetivo de explorar os seus limites e propor questes para anlise. As reformas tm priorizado o aumento da eficincia e a ampliao do acesso ao Judicirio, por meio da modernizao e racionalizao da gesto, adotando, para isso, medidas simplificadoras dos processos judiciais e novos instrumentos para o acompanhamento dos processos e da atividade dos juzes. As reformas tm intensificado a atividade jurisdicional, com resultados aparentemente favorveis do ponto de vista da eficincia. O argumento geral que as medidas priorizadas pelas reformas apresentam limitaes e geram contradies. Inicialmente, porque no incidem sobre a demanda, ou seja, o alto nmero de processos novos que ingressam no Judicirio. Em seguida, porque as medidas simplificadoras dos processos judiciais acarretam problemas para a efetividade dos direitos constitucionais. Enfim, porque os novos instrumentos de gesto modificam as relaes entre os dirigentes dos tribunais e os juzes, recolocando na pauta o tema da democratizao do Judicirio. O artigo apresenta, inicialmente, o Poder Judicirio ps-1988, a agenda e as medidas de reformas adotadas a partir de 2004. Em seguida, analisa os nmeros de processos em alguns tribunais, a fim de apresentar os efeitos das reformas sobre a intensidade da atividade jurisdicional. Adicionalmente, so discutidos os problemas de reformas que adotam medidas simplificadoras do processo judicial em trs domnios significativos: execues fiscais, relaes de consumo e questes previdencirias. Estes trs temas so tomados tanto pela sua relevncia em termos de nmero de processos no Judicirio quanto pela sua exemplaridade para trs campos: o processo administrativo, os conflitos de massa e as prestaes sociais. Eles evidenciam os limites das reformas adotadas, uma vez que, em todos eles, a efetividade de direitos constitucionais depende de mudanas mais gerais, que dizem respeito s condies de exerccio dos direitos dos cidados. Por fim, os efeitos polticos das novas formas de gesto no Judicirio so analisados com a apresentao das controvrsias geradas pela iniciativa levada a cabo pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) e pelas direes dos tribunais de julgar

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at o fim de 2009 todos os processos distribudos at 2005, e ainda pendentes de julgamento. De um modo geral, as reformas parecem conduzir ao fortalecimento e concentrao dos poderes nas direes dos tribunais, que impem ritmos intensos de trabalho aos juzes e funcionrios, os quais tm limitadas oportunidades de participao institucionalizada em decises de poltica judiciria. Assim, pode configurar-se um Judicirio com intensa atividade jurisdicional, que busca amplo acesso e gesto eficiente dos processos judiciais, mas que, contraditoriamente, apresenta graves insuficincias do ponto de vista da efetividade dos direitos constitucionais, uma vez que indiferente s distores geradas pelas condies sociais e polticas, nas quais os cidados exercem seus direitos. Esta questo se coloca em primeiro plano, tanto para a correo das distores atuais quanto para a definio das polticas de ampliao do acesso ao Judicirio, que procuram torn-lo acessvel a novos setores da populao. Em sntese, a poltica de reforma judiciria implica reformas mais gerais do que mudanas no prprio Poder Judicirio.
2 DA CONSTITUIO DE 1988 AGENDA DE REFORMAS DO JUDICIRIO

Ao adotar os princpios do Estado social e democrtico de direito, a Constituio brasileira de 1988 inovou quanto ao papel do Poder Judicirio, fortalecendo sua posio frente aos demais poderes do Estado e modificando sua atuao na promoo dos direitos fundamentais. Para isso, previu a criao de novas instituies judiciais e introduziu mudanas significativas em suas atribuies e nos instrumentos processuais. Alm disso, a Constituio tambm enunciou de forma extensa e detalhada direitos individuais, coletivos, polticos e sociais que se tornaram no apenas prioridade e dever do Estado como tambm critrios para a interpretao judicial das normas constitucionais e legais. A interpretao constitucional deixou de ser considerada como procedimento tcnico e politicamente neutro e passou a ser vista como processo em que se abordam os fatos e os dispositivos legais a partir dos princpios constitucionais e tendo em vista a concretizao dos valores neles expressos. Desse processo participa a comunidade de intrpretes da Constituio, em um contexto aberto de agentes, no qual se passa a admitir as mais variadas bases argumentativas e expectativas sobre o sentido dos valores constitucionais, sobre os instrumentos e as formas de realiz-los.1 Para assegurar a independncia do Judicirio nesse processo de interpretao e realizao dos princpios constitucionais, a nova Carta concedeu competncia privativa aos tribunais para se organizarem internamente e proporem mudanas na organizao judiciria (Art. 96, inciso I e II da Constituio Federal de 1988 CF/88), bem como autonomia financeira e administrativa
1. Sobre o sentido da Constituio Federal de 1988, ver Vianna et al. (1999).

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para eleger suas prioridades e gerirem recursos no mbito da Lei Oramentria Anual (LOA) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Art. 99 da CF/88). Ao Supremo Tribunal Federal (STF) foi atribudo o papel precpuo de guarda da Constituio, somado s suas atribuies tradicionais de alta corte de justia, de tribunal da Federao, de garantia extraordinria dos direitos fundamentais e de julgamento de recursos das decises dos tribunais superiores. Criou-se o Superior Tribunal de Justia (STJ) para exercer as funes de uma corte de cassao e o antigo Tribunal Federal de Recursos foi desmembrado em cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs), junto aos quais passou a atuar o Conselho da Justia Federal (CJF), com a funo de exercer superviso administrativa e oramentria da Justia federal de primeiro e segundo graus (Art. 105, Pargrafo nico da CF/88). Fortaleceu-se a Justia do Trabalho, e previu-se a criao dos juizados especiais nos estados, a organizao da justia agrria e de juizados de paz eletivos. Foram fortalecidos o Ministrio Pblico (MP) e a Defensoria Pblica, tomando-os como instituies essenciais funo jurisdicional do Estado. Aps a promulgao da CF/88 foram adotadas inmeras mudanas legislativas para efetivar os direitos constitucionais, tanto do ponto de vista substantivo quanto processual. Tambm se destacam as medidas voltadas para a justia itinerante, para a cultura da conciliao e para a desburocratizao, no que os prprios magistrados passaram a trocar experincias e a debater propostas de reformas que visassem, antes de tudo, dar celeridade ao funcionamento da Justia. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 96/1992 deu incio a esses debates, que ganharam fora durante a reviso constitucional de 1993. Ao longo dos anos seguintes, as discusses se intensificaram, resultando na aprovao da Emenda Constitucional no 45, ao final de 2004. Durante esse extenso perodo de discusses, diversos temas foram recolocados em pauta. Os movimentos reformistas do perodo constituinte associavam o fortalecimento do Judicirio no s ampliao do acesso, mas a mudanas profundas em sua organizao interna e formas de deciso, visando requalificar os juzes para torn-los mais abertos participao poltica e s concepes de justia dos cidados. Nesse sentido, um Judicirio capaz de tornar efetivos os direitos de todos os cidados no resultaria tanto da racionalizao da gesto dos processos, mas da atuao mais sensvel dos juzes s dimenses sociais dos conflitos, s expectativas e demandas dos cidados, s desigualdades sociais e diversidade das suas concepes normativas. Porm, o Judicirio no sofreu mudanas mais profundas. Pelo contrrio, a reforma de 2004 significou a convergncia dos principais atores envolvidos no debate em torno de uma agenda consensual, que, por um lado, manteve o isolamento institucional do Judicirio e a concentrao do poder nas cpulas dirigentes e, por outro lado, fez avanar as propostas reformistas liberais dos anos 1990 de aumento

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da eficincia, por meio da racionalizao dos mtodos de trabalho, informalizao dos procedimentos e aumento da produtividade dos juzes (KOERNER, 1999). A elas se somaram as preocupaes de juzes e juristas progressistas que mais tarde se traduziram em iniciativas, patrocinadas pelo governo federal, para ampliar o acesso ao Judicirio e a maior efetividade dos direitos.
3 A EMENDA CONSTITUCIONAL NO 45/2004: EFICINCIA E AMPLIAO DO ACESSO

A Emenda Constitucional no 45, de 8 de dezembro de 2004, constituiu-se no marco inicial da reforma do Poder Judicirio brasileiro, implementando amplo conjunto de mudanas constitucionais e infraconstitucionais e dando ensejo implantao de diversas iniciativas particulares de juzes, juristas e de rgos judiciais, em sua maioria preocupados com as questes da eficincia e do acesso Justia. No que diz respeito ao acesso, a emenda tornou obrigatria a implantao da Defensoria Pblica na Unio e nos estados, assegurando a sua autonomia funcional e administrativa, visando fortalecer a assistncia jurdica para aqueles que no dispem de recursos para contratar os servios de advogados. Alm disso, no que tange s questes de eficincia, criou novas instituies e normas processuais, com destaque para o CNJ, a smula de efeito vinculante (SEV) e os requisitos para admisso de recurso extraordinrio no STF. O objetivo central da criao do CNJ foi o de estabelecer um rgo nacional de governo do Poder Judicirio, de modo a centralizar algumas de suas atividades, especialmente aquelas voltadas padronizao e fiscalizao. Assim sendo, ao CNJ incumbe planejar e padronizar as atividades do Poder Judicirio, gerenciar o banco estatstico de dados, fiscalizar os atos administrativos praticados por membros ou rgos do Judicirio, exercer controle disciplinar, receber reclamaes e determinar sanes. Entre as mudanas processuais, a SEV foi criada para descongestionar os tribunais, pois permitiu que o STF, em matrias de decises pacficas repetidas e com concordncia de dois teros de seus membros, aprovasse smula com efeito vinculante aos demais rgos do Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Quanto ao recurso extraordinrio, sua admisso passou a depender da repercusso geral da questo discutida no caso. A EC no 45 deu incio, ainda, a um amplo conjunto de projetos de lei (PLs) que visaram alterar as normas processuais civis e trabalhistas, na tentativa de conferir funcionalidade tramitao das causas, inibir a utilizao da Justia como meio de adiar a execuo das decises judiciais, tornar efetivas as decises judiciais relacionadas execuo e tambm fortalecer os meios alternativos de resoluo de conflitos. Tais propostas so o resultado de debates e proposies anteriores reforma, empreendidas por diversos juristas, entidades e associaes.

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Logo aps a aprovao da Emenda no 45, os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio assinaram o Pacto em favor de um Judicirio mais rpido e republicano. O pacto constituiu uma conjugao de esforos em prol das propostas contidas na EC no 45, no apenas no sentido de dar andamento a sua realizao, como tambm no sentido de estend-las e aprimor-las. Desde ento, vem emergindo um amplo conjunto de propostas de lei formuladas pela Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), ou por iniciativa particular de juzes e tribunais, bem como uma srie de enunciados, smulas e recomendaes provenientes de rgos como o CNJ e a Advocacia-Geral da Unio (AGU). Outras inovaes, que no dependem de alteraes na legislao, tm sido adotadas ao longo dos anos, visando a modernizao das instituies e dos procedimentos do sistema judicirio no Brasil. A prpria emenda fixou algumas linhas a este respeito, especialmente com respeito adoo de meios eletrnicos no Judicirio.
4 ANLISE DAS REFORMAS ADOTADAS

Para analisar a reforma judicial brasileira dos ltimos anos, levantou-se um total de 222 medidas,2 que foram classificadas segundo seus domnios, meios e objetivos. Por domnios, entende-se as reas do Direito (civil, penal, processual civil, processual penal, processual em geral e administrativo). Por meios, considera-se a oralidade, a desformalizao, a simplificao, a informatizao, a conciliao, a supresso de recursos, a uniformizao da jurisprudncia, a especializao de processos e organizaes judiciais, a melhoria da infraestrutura, as normas para a carreira de magistrado, o consenso de cpulas sobre a poltica judiciria e outros. Em objetivos, encontra-se a produo de normas procedimentais para a coordenao de decises (diretrizes para a ao conjunta com outros poderes do Estado e a sociedade, preveno de litgios e generalizao dos efeitos das decises), a ampliao do acesso ao Judicirio, o reconhecimento de direitos (setores subalternos e discriminados), a racionalizao do Judicirio (eficincia e modernizao da gesto), a efetividade das decises, a responsividade dos juzes (controle externo e garantias de carreira), o fortalecimento da cidadania, a formao de cidados entre outros, tais como o fortalecimento da rea de comunicao social e propaganda da magistratura. A classificao no tem carter exaustivo, pois as reformas compreendem vrias medidas e estas podem entrar em mais de uma classe.
2. Foram classificados 29 Projetos de Lei propostos pela SRJ; 86 experincias resultantes de iniciativas particulares de juzes; 15 projetos lanados pelo CNJ, a partir de sua instalao em 2005; bem como suas 23 recomendaes e 12 dos seus enunciados administrativos; 9 dos principais projetos lanados pela AgU, bem como 18 instrues normativas ligadas a questes previdencirias, seus 13 termos de conciliao, 1 portaria interinstitucional e 16 smulas. As medidas mais pontuais foram selecionadas tomando-se como critrios a variedade das experincias e propostas de reformas oficialmente registradas e sua amplitude de divulgao e disponibilidade para consulta. Foram desconsideradas medidas que repetiram os meios de reformas e que se limitariam a instituies especficas. A lista das medidas e a classificao esto disponveis em: <www.ifch.unicamp.br/ceipoc>.

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Como se pode ver na tabela 1, predominam as medidas para a administrao dos tribunais (98), com um nmero expressivo de medidas de carter processual (70), em contraste com as mudanas de carter substantivo, civis e penais (48). Em termos de campos do Direito, substantivo ou processual, predominaram as de direito civil (85), penal (22) e administrativo (10). Assim, o objeto principal da reforma tem sido a administrao dos tribunais e o direito civil, com o predomnio do processual. Os domnios variam em funo da fonte das propostas, no que as medidas administrativas, para os tribunais, provm principalmente das iniciativas particulares de juzes e tribunais e do CNJ. As mudanas processuais penais (4) so iniciativas da SRJ. As medidas processuais civis resultam de iniciativas da SRJ e da AGU e as medidas de direito civil esto presentes em atos da AGU e iniciativas dos juzes. As poucas medidas destinadas administrao pblica resultaram do CNJ e de iniciativas dos juzes. V-se, ento, que mudanas administrativas nos tribunais foram promovidas pelos seus prprios agentes, os quais tambm adotaram medidas com efeitos para a administrao pblica. Por sua vez, os rgos do Executivo (SRJ e AGU) promoveram, sobretudo, mudanas no campo do direito civil, processual e substantivo.
TABELA 1
Relao entre propositores das mudanas e domnios do Direito
Domnios Administrativo medidas administrativas para os tribunais Processual civil Civil Penal Processual Administrativo normas da administrao pblica em geral Processual penal Fontes: MJ, CNJ e AgU. SRJ 4 21 0 0 1 0 4 CNJ 34 0 2 9 1 5 0 AgU 8 32 15 2 0 0 0 Iniciativas de juzes 52 2 13 7 9 5 0 Total 98 55 30 18 11 10 4

No campo dos meios, predominam a informatizao (60) e a simplificao de procedimentos (49) e, em seguida, a uniformizao do entendimento e da aplicao das leis (36) e a conciliao (32). Entre os menos utilizados esto as normas para a carreira de magistrado (4) e o consenso de cpulas (3), utilizados pelo CNJ. Nos projetos de lei da SRJ, os meios mais utilizados so os da simplificao (14) e o da desformalizao (14). A SRJ no props projetos de lei que utilizem a especializao como meio de reforma. O CNJ se vale da especializao (7), sobretudo, no que tange aos direitos das mulheres em situao de violncia domstica. Alm disso, utiliza medidas de melhoria da infraestrutura e de informatizao. A AGU utilizou o no ajuizamento de recursos, a conciliao, a simplificao e a uniformizao.

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TABELA 2

Relao entre propositores das mudanas e meios utilizados


Meios Informatizao Simplificao Uniformizao Conciliao Infraestrutura Desformalizao Especializao Supresso de recursos Oralidade Outros Normas para carreira de magistrado Concenso de cpulas Fontes: MJ, CNJ e AgU. SRJ 2 14 4 1 0 14 0 9 2 0 0 0 CNJ 11 4 8 5 8 1 9 0 1 4 4 3 AgU 6 11 12 15 1 0 4 10 0 1 0 0 Iniciativas de juzes 41 20 12 11 15 6 6 0 13 1 0 0 Total 60 49 36 32 24 21 19 19 16 6 4 3

Esses resultados preliminares tornam-se mais claros quando se relacionam os proponentes das medidas aos objetivos pretendidos, como feito na tabela 3 a seguir.
TABELA 3
Objetivos das medidas de reforma por proponente
Objetivos Racionalizao e modernizao da gesto Efetividade das decises Produo de normas gerais, generalizao dos efeitos das decises e preveno de litgios Ampliao do acesso Justia Reconhecimento de direitos setores subalternos e descriminados Responsividade dos juzes Fortalecimento da cidadania e formao de cidados Outros SRJ 24 25 4 0 0 1 0 0 CNJ 29 3 7 2 8 11 0 6 AgU 27 14 16 11 9 1 2 0 Iniciativas de juzes 83 18 17 11 0 3 4 0 Total 163 60 44 24 17 16 6 6

Fonte: MJ, CNJ e AgU. Obs.: So destacadas em vermelho as ocorrncias mais numerosas nas colunas e em verde as ocorrncias mais numerosas nas linhas. Em azul, destaque para um fenmeno que ser comentado no corpo do texto.

O objetivo mais perseguido foi o da racionalizao e modernizao do Poder Judicirio (163). Em seguida, esto os objetivos: tornar as decises efetivas (60) e a produo de normas gerais (44). A seguir tm-se as medidas voltadas ampliao do acesso Justia (24) e ao reconhecimento de direitos (17). De modo geral, todas as fontes de propostas voltam-se racionalizao, eficincia e modernizao da gesto do Judicirio.

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Essas informaes tm algo de paradoxal, pois os rgos com atribuies de proposio legislativa e coordenao geral do Judicirio (SRJ e CNJ) concentram seus esforos na busca da eficincia, enquanto a AGU e iniciativas isoladas de juzes buscam produzir normas para a coordenao das decises, a efetividade das decises, a ampliao do acesso e o reconhecimento de direitos. Com isso, esses objetivos, que vo alm da racionalizao e modernizao da gesto do Judicirio, dependem mais da AGU e da iniciativa particular de juzes e tribunais e, em alguns casos, das recomendaes e projetos do CNJ. As possibilidades restritas que se colocam para a realizao desses objetivos se mostram ainda mais claramente quando relacionados aos meios para alcan-los, tal como descrito na tabela a seguir.
TABELA 4
Relaes entre meios e objetivos das propostas
Normas para a carreira de magistrado

Melhoria da infraestrutura

Supresso de recursos

Relaes entre meios e objetivos Desformalizao Informatizao Simplificao Conciliao

Consenso de cpulas 0 0 0 0 0 3 0 0

Uniformizao

Especializao

Oralidade

Normas procedimentais para a coordenao de decises Ampliao do acesso Justia Reconhecimento de direitos setores subalternos e discriminados Racionalizao e modernizao da gesto Efetividade das decises Responsividade dos juzes Fortalecimento da cidadania e formao de cidados Outros

8 8 1

9 24 1 0 4 3

1 1 3

9 4 1

8 2 7

1 1 0

0 0 0 0 0 4 0 0

3 16 0 4

5 18 32 68 19 19 27 5 15 20 0 4 0 0 0 1 0 1 0 8 19 0 0 0 0 1 0 8 0 0 0 8 6 0 0

3 26 8 0 0 0 6 1 0 0

Fonte: MJ, CNJ e AgU. Obs.: So destacadas em vermelho as ocorrncias mais numerosas nas colunas e em azul as ocorrncias mais numerosas nas linhas, que sero comentadas no corpo do texto.

A maioria dos meios utilizados acaba servindo para alcanar o objetivo de racionalizao ou eficincia do Poder Judicirio, como destacado em vermelho. Os objetivos de produo de normas para coordenao de decises, preveno de litgios, ampliao do acesso, reconhecimento de direitos e fortalecimento da cidadania esto em apenas alguns recursos e no se encontram, em geral, nos projetos de lei, mas nas recomendaes e orientaes de carter no obrigatrio e nas iniciativas particulares de juzes e tribunais. Nota-se

Outros 2 0 1 1 0 1 1 5

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que, para a ampliao do acesso Justia negligenciada a especializao,3 utilizando-se, sobretudo, os meios informais de atuao, como conciliao, simplificao e oralidade. A partir de 2008, a Secretaria de Reforma do Judicirio passou a cuidar no somente de propostas legislativas, mas tambm da execuo de programas de ampliao do acesso Justia. Articulada com o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), a SRJ passou a visar aes voltadas para o fortalecimento do Estado democrtico de direito, entendido em quatro tipos principais de aes: o combate violncia contra mulheres, para efetivar a Lei Maria da Penha (Lei no 11.340/2006); a construo de meios alternativos de resoluo de conflitos; a assistncia jurdica aos presos e familiares; e a capacitao dos profissionais do sistema de justia para lidar com temas de direitos humanos e mediao pacfica de conflitos. Essas aes do SRJ foram complementadas pela assinatura, em 13 de abril de 2009, do segundo pacto entre os trs poderes estatais, o II Pacto Republicano de Estado: por um sistema de justia mais acessvel, gil e efetivo. Seu intuito incentivar a produo de projetos de lei e a expanso de iniciativas privadas de juzes e tribunais, no que novamente tanto a SRJ quanto o CNJ e outros rgos passam a colaborar diretamente. Os objetivos do segundo pacto no diferem daqueles firmados no primeiro, versando especialmente sobre o acesso Justia, a busca de eficincia do Poder Judicirio e a maior efetividade do sistema penal no combate violncia e criminalidade. Dado o perfil das medidas adotadas at o momento e os objetivos fixados para a continuidade da reforma, colocam-se questes sobre o alcance e os efeitos das medidas adotadas at o momento e o perfil das reformas futuras. Como as reformas futuras conjugaro medidas para aumentar a eficincia do Judicirio com a efetitividade dos direitos e garantias constitucionais? As medidas simplificadoras do processo judicial adotadas at o momento continuaro a ser centrais em reformas que visam ampliar o acesso ao Judicirio e promover os direitos humanos? Ou ser necessrio redefinir a eficincia do Judicirio, considerando-se outros objetivos alm da modernizao e racionalizao da gesto? desejvel que as propostas que extrapolam a racionalizao e modernizao da gesto continuem a depender de medidas informais que resultam de iniciativas particulares de juzes e tribunais? Ou elas devem ganhar corpo legal e vo levar a mudanas efetivas tambm nas instituies estatais e nas condies mais amplas para o exerccio dos direitos?

3. Sobre a especializao dos tribunais como parte das polticas de ampliao do acesso Justia, ver Cappelletti e garth (1988).

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5 TENDNCIAS DO NMERO DE PROCESSOS 5.1 O Supremo Tribunal Federal

Anteriormente Constituio de 1988, o STF vinha recebendo muitos processos resultantes do sistema dual de jurisdio, que dividia o Judicirio em jurisdio federal e jurisdio estadual, podendo esta decidir sobre questes disciplinadas em leis federais, gerando descompassos na interpretao das leis e resultando em alto volume de processos e recursos. Ainda que parcialmente, a CF/88 manteve esse sistema, mas criou o Superior Tribunal de Justia (STJ) para exercer a funo de uniformizar a interpretao da legislao federal. Ao mesmo tempo, ampliou o carter de tribunal constitucional do STF, tanto no que se refere ao controle concentrado e difuso da constitucionalidade das leis, quanto no que tange defesa das garantias constitucionais. A reforma judiciria de 2004, por sua vez, com a instituio da SEV e das restries para proposio de recurso extraordinrio, atuou no mesmo sentido. Porm, mesmo com essas medidas, o STF recebeu, desde os anos 1990 at 2008, mais de 1 milho de processos, assistindo a um progressivo aumento ao longo dos anos, como mostra o grfico 1.
gRFICO 1
Processos distribudos no STF 1979-2008

Fontes: Estatsticas do Sculo XX do IBgE e STF.

V-se que o nmero de processos distribudos no STF tendeu a se estabilizar a partir de 1999. Desde 2002, passou a apresentar uma variao anual acentuada, que no se modificou depois da reforma de 2005, impossibilitando qualquer projeo para o futuro. Porm, v-se que o nmero total de processos se mantm em patamar bastante elevado.4
4. O nmero de processos julgados pelo STF est em uma ordem de grandeza de tal modo diferente da de outras cortes supremas ou tribunais constitucionais que referncias comparativas tornam-se um exerccio quase ftil. Em 2002, a Suprema Corte norte-americana recebeu cerca de 8,3 mil recursos e julgou 78; no mesmo ano, o Tribunal Federal Constitucional alemo recebeu cerca de 4,6 mil e julgou 686, enquanto a Corte austraca recebeu cerca 3,5 mil e julgou quase 3,7 mil processos (VOgEL, 2005).

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Dos processos distribudos no STF, destacam-se dois tipos de aes: o agravo de instrumento5 e o recurso extraordinrio,6 que representam, respectivamente, 54% e 45% dos processos distribudos entre 1990 e 2008. O interessante a notar que uma das preocupaes centrais na CF/88 e na reforma judiciria de 2004 era o excesso de recursos extraordinrios propostos ao STF, justamente um dos tipos de ao que mais se fez presente nos ltimos anos.
gRFICO 2
Recursos extraordinrios sobre o total de processos no STF 1990-2008

Fonte: STF.

A proporo de recursos extraordinrios em relao ao total de processos passou de um patamar de cerca de 60% entre 1990 e 1994 para cerca de 40% a partir de ento. Em 2008, caiu para 32% dos processos distribudos. Em nmeros absolutos, verifica-se uma forte variao no nmero anual de recursos extraordinrios, com uma grande reduo em 2008, que pode ser um efeito das reformas de 2004.
5.2 O Superior Tribunal de Justia

A partir de sua implantao em 1989, o STJ tambm passou a receber volume crescente de processos, atingindo mais de 300 mil em 2007, como se v a seguir.

5. Recurso contra deciso incidental, que no versa sobre o mrito do processo ou que no admita o recebimento de um recurso. 6. Recurso apresentado ao STF contra deciso de outro tribunal, sob a alegao de contrariedade Constituio da Repblica ou de invalidade da lei local em face de lei federal.

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gRFICO 3

Processos distribudos no STJ 1989-2008

Fontes: Estatsticas do Sculo XX do IBgE e STJ.

Verifica-se que, a partir de 2001, ocorrem oscilaes no nmero total de processos distribudos, sem que a reduo do nmero em alguns anos represente uma inflexo da tendncia ao aumento. O grfico 4 mostra que mudou a participao relativa dos diferentes tipos de processo. Em 2003, os recursos especiais7 representavam 56% e os agravos de instrumento 35% do total de processos distribudos. Em 2008, a participao respectiva passou a ser de 32% e 50%.
gRFICO 4
Recursos especiais e agravos impetrados no STJ 2001-2008

Fonte: STJ.

7. Recurso apresentado ao STJ contra deciso de tribunal inferior para uniformizar a interpretao e garantir a aplicao de lei federal.

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Desde 2001, o nmero de recursos especiais apresenta-se estvel, embora em patamar elevado.8 A situao no foi alterada depois da instituio da Smula Impeditiva de Recursos em 2004, com a qual o STJ passa a impedir que novos recursos sejam impetrados contra decises j reiteradamente decididas por ele. Por sua vez, o aumento do nmero de agravos parece indicar que a demanda de reviso das decises de apelao permanece alta, a qual, se no se manifesta sob a forma de recursos especiais, aparece como agravos de decises de no recebimento dos recursos.
5.3 A Justia federal

Os cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs), criados pela CF/88, so instncias de apelao das decises de primeiro grau federal ou estadual em causas de interesse da Unio, e tm atribuies de julgamento de crimes de juzes federais e membros do Ministrio Pblico Federal (MPF), alm de habeas corpus, habeas data e mandados de segurana contra atos de autoridades federais. J em seu primeiro ano de funcionamento, os TRFs receberam mais de 90 mil processos. O pico ocorreu em 2000, quando os processos chegam a quase 600 mil. Entre 2002 e 2003, h uma queda de mais de 60% no nmero de processos ajuizados, mantendo-se acima dos 300 mil.
gRFICO 5
Processos distribudos nos TRFs 1989-20081

Fontes: CJF e Ribeiro (1999). Nota: 1 O Conselho da Justia Federal no disponibiliza dados dos TRFs anteriores a 1996. Os nmeros correspondentes a 1989 foram extrados de um estudo publicado pelo STJ (RIBEIRO, 1999).

Verifica-se, ento, um duplo movimento, a queda do nmero de processos a partir de 2000 e uma inflexo a partir de 2003, quando passa a haver novo aumento, ainda que em patamar bem mais baixo do que o pico de 2000.
8. Para se ter uma base de comparao, os 450 juzes da Corte de Cassao da Itlia julgaram 79 mil processos em 2002. A sua homloga francesa tem 140 juzes, que julgaram quase 31 mil processos no mesmo ano (VOgEL, 2005).

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Curiosamente, o nmero de processos distribudos aos TRFs destoa da tendncia presente no nmero de processos julgados no primeiro grau da Justia federal no mesmo perodo. Desde 1988, vem ocorrendo grande mudana no perfil da Justia federal no pas. Este ramo da Justia expandiu-se e as mudanas processuais e de mtodos de trabalho tm permitido ampliar sua capacidade de processamento e tomada de deciso. V-se a evoluo do nmero de juzes federais na tabela a seguir.
TABELA 5
Ano Nmero de cargos de juz Fonte: CFJ.

Cargos de juiz na Justia federal de primeiro grau 1987-2003


1987 277 1990 281 1991 499 1992 716 1998 903 1999 1.103 2003 1.486

Em 1999 havia 903 cargos de juzes ocupados, aos quais foram adicionados 200, criados naquele ano, e que foram ocupados nos anos seguintes. Em 2003 foram criados 383 novos cargos, perfazendo 1,5 mil, nmero de cargos que permaneceu at o fim de 2009. Estes cargos foram ocupados apenas gradualmente, e no fim de 2008 havia 1,3 mil juzes em exerccio em 738 varas federais.9 O nmero de processos distribudos no primeiro grau da Justia federal aumentou de forma acentuada. Em 1999, esta recebia aproximadamente 1 milho de processos por ano. Desde 2003, esse nmero se mantm acima da marca de 2 milhes, como se v a seguir.
gRFICO 6
Processos distribudos na Justia federal de primeiro grau 1999-2008

Fonte: CJF.

9. A Lei no 12.011/2009 criou 460 novos cargos de juiz federal para exerccio em 230 novas varas federais, que sero instaladas a partir de 2010 razo de 46 por ano.

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A partir de 2002, com a instalao dos Juizados Especiais Federais (JEFs), observa-se crescimento progressivo das demandas. A marca de 2,5 milhes de processos foi ultrapassada em 2004, ano em que os JEFs se mostraram responsveis por quase 60% dos processos distribudos no primeiro grau da Justia federal. V-se no quadro abaixo que o nmero anual de processos julgados quase quadruplicou entre 2000 e 2005. A mdia anual de processos julgados por juiz mais que duplicou entre 2000 e 2004. O salto se deve certamente implantao dos juizados especiais. A mdia continuou alta nos anos seguintes e, se baixou em 2007 e 2008, ainda quase o dobro do registrado no incio da dcada.10
TABELA 6
Ano 2000 2004 2005 2006 2007 2008

Processos julgados por juiz na Justia federal de primeiro grau 2000 e 2004-2008
Nc de Juzes 903 1.037 1.134 1.182 1.283 1.315 No de Processos Julgados 593.961 1.770.203 2.359.147 2.357.902 1.793.604 1.663.438 Julgamentos/juiz 657.76 1.707,04 2.080,38 1.994,84 1.397,98 1.264,97

Fonte: CJF, para 2000, e Justia em Nmeros, do CNJ, para os demais anos.

Ento, houve modificaes de grande alcance no perfil institucional e no padro de atuao da Justia federal de primeiro grau. De modo geral, o nmero absoluto de processos distribudos apresenta tendncia de diminuio gradual a partir de 2004, mas se situa em um patamar bastante alto. O mesmo se verifica com o nmero de processos julgados e a mdia de julgamentos por juiz.
5.4 A Justia estadual

No ano da reforma judiciria de 2004, os Judicirios estaduais receberam mais de 14 milhes de processos, entre os quais quase 70% estavam na justia comum de primeira instncia e nos juizados especiais, como se pode observar a seguir.

10. O nmero de processos julgados por juiz no serve para medir a produtividade dos juzes porque a rubrica elementos muito dspares, incluindo desde sentenas at simples homologaes de acordos ou outra deciso de extino do processo sem julgamento de mrito. Alis, a prpria definio da produtividade para a atividade judicante j parece problemtica. Mas se considera que os nmeros servem para indicar a atividade decisria nas varas, e mesmo dos juizes, uma vez que todas as decises devem passar pelo seu controle.

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gRFICO 7

Processos distribudos na Justia estadual 2004-2008

Fonte: Justia em nmeros, do CNJ.

A Justia estadual tinha em 2004 um total de 9,7 mil juzes, para atender aos 14 milhes de processos ajuizados. Em 2008, o nmero de magistrados passou a 11,1 mil para atender quase 19 milhes de processos. Assim, o nmero de processos distribudos por juiz aumentou de 1,5 mil para 1,7 mil nesses anos. Quanto aos processos julgados, a tabela 6 mostra o aumento de mais de 30% do nmero de processos julgados anualmente, e de mais de 20% na mdia anual de processos julgados por juiz.
TABELA 7
Ano 2004 2005 2006 2007 2008

Processos julgados por juiz na Justia estadual de primeiro grau 2004-2008


No de juzes 8.608 8.841 9.184 9.442 9.509 No de processos julgados 9.805.818 11.013.790 11.947.396 12.470.635 13.330.966 Julgamentos/juiz 1.139,15 1.245,76 1.300,89 1.320,76 1.401,93

Fonte: Justia em Nmeros, do CNJ.

Se nos rgos de segundo grau e superiores da Justia federal no se verifica uma inflexo no nmero total de processos distribudos, parece que h ao menos uma estabilizao. Em primeiro grau, houve uma leve reduo do ingresso de novos processos na Justia federal, em contraste com o aumento do nmero de processos na Justia dos estados. Em ambas, verifica-se a intensificao da atividade jurisdicional com o aumento do nmero de processos julgados. Porm, ainda no h equilbrio entre o nmero de processos distribudos e julgados.

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Nos TRFs, o nmero de processos distribudos voltou a aumentar a partir de 2003, o que parece refletir a intensificao da atividade em primeira instncia. Quanto ao STJ e ao STF, o nmero de processos distribudos ainda no reflete claramente os efeitos das reformas processuais que permitiram a seleo dos casos a serem julgados, embora se verifique que em 2008 diminuiu o nmero de recursos especiais no STJ e de recursos extraordinrios no STF. Em todos os tribunais analisados o nmero de processos, distribudos e julgados, mantm-se em patamares bastante elevados. Essa constatao evidencia que as reformas, centradas nas normas processuais e na gesto do Judicirio, no produzem efeitos significativos sobre a demanda, que se traduz em novos processos, recursos para a segunda instncia e, pelo menos nesse perodo inicial, recursos aos tribunais superiores. Pode-se esperar que o nmero de processos continue alto na medida em que o sucesso parcial das reformas modifique a percepo do desempenho do Judicirio, produzindo-se novo influxo de demandas que, at o momento, tm sido reprimidas, e das iniciativas governamentais para a ampliao do acesso Justia e de reconhecimento de direitos. Nas duas hipteses, o ingresso de novos casos trar novas parcelas da populao, com tipos de problemas e de autocompreenso normativa que at o momento tm sido excludos do Judicirio. Ento, coloca-se a questo de quais as medidas para o encaminhamento da reforma judiciria. O que implica, por um lado, analisar os efeitos das medidas adotadas e, por outro, examinar domnios em que os cidados encontram obstculos para exercerem os seus direitos. Na seo seguinte evidenciam-se alguns aspectos problemticos do padro das reformas, que dizem respeito, de um lado, a sua no incidncia sobre as condies de exerccio dos direitos de cidadania, e de outro, aos seus efeitos crticos das medidas simplificadoras do processo judicial para a efetividade dos direitos a prestaes sociais e em conflitos de massa.
6 OS LIMITES DA REFORMA: GARANTIAS PROCESSUAIS E EFETIVIDADE DOS DIREITOS

Na presente seo analisam-se trs temas em que se evidenciam os limites das reformas adotadas. Esses limites transparecem pelo fato de que o nmero excessivo de processos no Judicirio deve-se a conflitos resultantes das condies do exerccio dos direitos dos cidados na sociedade brasileira. A anlise indicar que o equacionamento da demanda, com a resoluo do nmero excessivo de processos judiciais, ultrapassa o mbito de atuao do Judicirio. As reformas que buscam aumentar a eficincia do Judicirio por meio

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de medidas simplificadoras do processo judicial suscitam crticas do ponto de vista da efetividade dos direitos dos cidados. Assim, a busca de eficincia do Judicirio em conflitos dos cidados com o Estado, pressupe mudanas nos processos administrativos que podem ameaar direitos fundamentais dos cidados. A informalizao dos procedimentos judiciais inadequada para litgios que transcendem os conflitos individuais, os quais pressupem arranjos para a produo normativa e a preveno de litgios que permitam a participao e a efetiva defesa dos direitos e interesses dos cidados. Quando se trata de conflitos sobre prestaes sociais, o processo judicial, e tanto mais a informalidade processual, revelam-se inadequados, porque no possvel compensar as desigualdades entre os participantes. Desse modo, a anlise servir para evidenciar que as reformas judicirias devem ser definidas como parte de uma agenda de reformas mais amplas. Ilustram a problematizao aqui proposta anlises da efetividade do devido processo legal no mbito administrativo, da proteo dos interesses dos consumidores e usurios de servios pblicos e das formas de reconhecimento dos direitos s prestaes sociais pelas agncias estatais.
6.1 A execuo fiscal

O tema da execuo fiscal objeto de debates que revelam impasses importantes para a eficincia do Judicirio e da administrao pblica. Nesta seo, colocam-se em evidncia os efeitos positivos de algumas mudanas dos ltimos anos e exploram-se os limites de duas alternativas para superar esse problema: a simplificao dos procedimentos da execuo judicial e a extenso dos poderes jurisdicionais no mbito da administrao tributria. Ambos parecem enfrentar o mesmo dilema, em que a busca de maior celeridade nas decises suscita problemas para a efetividade dos direitos fundamentais. A execuo fiscal um processo de execuo civil diferenciado, que tem por objetivo cobrar judicialmente dvidas para com a Fazenda Pblica, nas esferas federal, estadual e municipal.11 As dvidas podem ser originrias de tributos e de obrigaes ou penas pecunirias previstas em lei. Quando o contribuinte deixa de pagar o que deve, ele sofre o processo de execuo fiscal, que visa compeli-lo a quitar suas dvidas com o poder pblico. Antes do processo de execuo fiscal perante o Judicirio, a Fazenda deve constituir a dvida por meio de procedimentos administrativos. No caso do dbito tributrio, na maior parte das vezes, em razo da natureza do tributo envolvido,
11. Na esfera federal, o procedimento administrativo tributrio regulado pelo Cdigo Tributrio, pelo Decreto no 70.235/1972, com inmeras modificaes ulteriores. A verso compilada est disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/decreto/D70235Compilado.htm>. Subsidiariamente, aplica-se a Lei no 9.784/1999, a Lei geral do Processo Administrativo.

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cabe ao contribuinte declarar as atividades tributadas e calcular o imposto devido. A autoridade tributria exerce a fiscalizao e, se verificar erros ou omisses, notifica o contribuinte para pagar a diferena. Se ele no o fizer, a autoridade fazendria faz o lanamento da dvida. Este ato obrigatrio e por meio dele que se inicia o procedimento administrativo da constituio da dvida fiscal. O contribuinte tem o direito de contestar o lanamento, que ser apreciado por um rgo da prpria administrao.12 Se o recurso administrativo for negado, o contribuinte ser notificado para pagamento amigvel. Se no o fizer, sua dvida ser inscrita no cadastro da dvida ativa, passando a ser presumida como lquida e certa. A partir da com a Certido de Dvida Ativa (CDA) a Fazenda Pblica inicia o processo de execuo fiscal. O Judicirio sedia apenas a execuo, no participando do procedimento de constituio da dvida. Na fase de execuo, a defesa por parte do contribuinte a apresentao de embargos, em que o contribuinte/embargante pode alegar as teses que entender pertinentes e requerer ao juiz provas para desconstituir a dvida. A Lei no 6.830/1980 (Lei de Execues Fiscais LEF) condiciona a admisso dos embargos garantia da execuo pelo devedor, que em geral se d com a constrio de bens oferecidos espontaneamente ou mediante penhora forada. Nessa sistemtica, os embargos, quando admitidos, tm efeito suspensivo automtico, ou seja, a sua apresentao pelo devedor acarreta a suspenso da execuo da dvida. Como parte da reforma do Judicirio, os dispositivos do Cdigo de Processo Civil (CPC) relativos ao processo de execuo por ttulo extrajudicial foram modificados pela Lei no 11.382/2006. Mas abriu-se controvrsia sobre a aplicao dessas regras execuo fiscal. Pela nova lei, a garantia da execuo deixou de ser condio para a admisso dos embargos (Art. 736 do CPC), mas, como a LEF tem disposio especfica sobre isso (Art. 16, 1o),13 sustenta-se que as alteraes no seriam aplicveis ao rito especializado da execuo fiscal.14 Quanto ao efeito dos embargos, se no houver a garantia do juzo, a suspenso da execuo passa a depender de deciso do juiz, que aprecia se h relevante fundamentao jurdica e possibilidade manifesta de grave dano de difcil ou incerta reparao (Art. 739-A do CPC). 15
12. A legislao federal e de alguns estados exigiam arrolamento de bens ou depsito de parte do valor do crdito tributrio como condio de admissibilidade de recurso administrativo. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 1.976, examinada em 28 de maro de 2007, o STF declarou a exigncia inconstitucional porque constitui obstculo srio (e intransponvel, para considerveis parcelas da populao) ao exerccio do direito de petio (CF, Art. 5o, inciso XXXIV), alm de caracterizar ofensa ao princpio do contraditrio (CF, Art. 5o, inciso LV). E a smula vinculante 21 do STF, de outubro de 2009, considerou inconstitucional a exigncia de depsito ou arrolamento de bens para constetao em fase administrativa, o que vem sendo respeitado pela Fazenda Nacional. 13. Ver Amaral (2010). Porm, h entendimento (CARNEIRO DA CUNhA, 2009) que no tocante garantia do juzo, a LEF no traz norma especial, mas apenas repetio de regra geral antes prevista no CPC. No incidiria, portanto, o princpio de que a regra geral posterior no derroga a especial anterior. Assim, revogada a exigncia geral, no h mais garantia do juzo para oposio dos embargos, devendo deixar de ser feita tal exigncia tambm na execuo fiscal. 14. Takeyama e Cunha (2009). 15. Em sentido contrrio, ver Amaral (2010). Outra interpretao possvel a de que a LEF lei especial, e assim no se aplicam as mudanas do CPC. Entretanto, a jurisprudncia do STJ vem reconhecendo a aplicabilidade do CPC aos efeitos do embargo na execuo, como no Recurso Especial no 1.024.128-PR, relator Ministro herman Benjamin, julgado pela Segunda Turma, em 13 de maio de 2008, e citado por Amaral (2010, nota n. 31).

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A anlise das relaes entre a busca da eficincia do Judicirio e da administrao e a efetividade dos direitos fundamentais deve levar em conta os dois momentos, o da constituio do dbito pela administrao e o da execuo fiscal. No primeiro momento verifica-se que existem restries aos direitos do cidado questionar a dvida e, em consequncia, as reformas na execuo fiscal apresentam riscos para a efetividade dos direitos fundamentais, os quais tambm esto presentes na proposta de extenso dos poderes dos rgos da administrao fiscal. Assim, o fortalecimento e a eventual transferncia total da execuo fiscal para a instncia administrativa devem considerar em que medida esta est adaptada, nos diversos entes da federao, quelas garantias. Quanto composio, os conselhos de julgamento de procedimentos fiscais tm limitadas condies de independncia, devido ao perfil e forma de nomeao dos conselheiros. Veja-se o caso do processo de exigncia de tributos ou contribuies administrados pela Secretaria da Receita Federal.16 Em primeira instncia, o julgamento cabe aos delegados da Receita Federal, titulares de delegacias especializadas nas atividades concernentes a julgamento de processos. Em segunda instncia, julgado por turmas ou cmaras de sees especializadas do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Em recurso especial, o julgamento cabe Cmara Superior de Recursos Fiscais, tambm de composio paritria. Os conselheiros so designados pelo ministro da Fazenda, a quem cabe tambm decidir, observado o devido processo legal, sobre a perda do mandato dos conselheiros que incorrerem em falta grave. As turmas ou cmaras so presididas por conselheiros representantes da Fazenda Nacional, que, em caso de empate, tem o voto de qualidade. Assim, o ministro da Fazenda nomeia todos os conselheiros, dos quais a metade composta de funcionrios da prpria Receita Federal, e decide sobre sua eventual perda de mandato. E, caso as divergncias venham a dividir os colegiados, o desempate feito por um funcionrio da Receita. Cabe, ainda, ao ministro da Fazenda, julgar em instncia especial recursos de decises do Conselho dos Contribuintes apresentadas pelos procuradores representantes da Fazenda em casos e condies no explicitados pelo decreto, e decidir sobre propostas de aplicao de equidade apresentadas pelo conselho.17 Quanto aos procedimentos e extenso dos poderes de exame dos rgos administrativos, a Lei Geral do Processo Administrativo teve aplicao

16. Art. 25 do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009. 17. A deciso em equidade se d em funo das caractersticas pessoais ou materiais da espcie julgada, restritas dispensa total ou parcial de penalidade pecuniria, nos casos em que no houver reincidncia nem sonegao, fraude ou conluio (Arts. 26 e 40 do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009).

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imediata no plano federal,18 e no procedimento fiscal tem havido mudanas legislativas, da jurisprudncia ou orientaes da prpria administrao na adequao s garantias. Os estados possuem leis especficas para regular seus processos administrativos tributrios, que tm sido reformuladas nos ltimos anos.19 Porm, elas apresentam lacunas em relao Lei Geral do Processo Administrativo, uma vez que no acolhem as formalidades previstas por esta lei para o processo tributrio.20 Quanto aos poderes de deciso dos conselhos, eles podem apreciar demandas quanto ilegalidade ou constitucionalidade de normas tributrias, mas s podem decidir segundo normas estabelecidas por rgos superiores, administrativos ou judiciais. No plano federal, vedado aos rgos de julgamento afastar a aplicao ou deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade, ressalvadas as excees previstas pelo prprio dispositivo, como a existncia de deciso de inconstitucionalidade definitiva tomada pelo plenrio do STF.21 Vedao mais estrita existe, por exemplo, em Pernambuco, onde os rgos administrativos no podem reconhecer a inconstitucionalidade de normas tributrias.22

18. A Lei no 9.784/1999 adequou os procedimentos da administrao pblica s garantias processuais constitucionais. Mas, esta lei tem limitaes importantes, pois no especificou os rgos, sua composio e garantias para julgarem os processos administrativos, e se aplica apenas administrao pblica federal, sem alcanar a administrao dos estados, municpios e agncias regulatrias, tendo aplicao subsidiria em domnios que tenham legislao processual prpria. Art. 69: os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei. Ela tampouco fixou prazos para a administrao decidir sobre as demandas administrativas que lhes sejam apresentadas, nem efeitos decorrentes de seu silncio ou a demora na deciso. A EC no 45/2004 introduziu o inciso LXXVIII, ao Art. 5o: a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. A partir de ento debate-se sobre a aplicabilidade imediata desse inciso e a construo de critrios para tal. 19. Por exemplo, o estado de Pernambuco revogou dispositivo segundo o qual o no depsito do valor no prazo de 30 dias a partir da notificao por edital implicaria o lanamento na dvida ativa (Art. 2o, 3o da Lei no 11.417/1996, revogado pela Lei no 12.970/2005). At ento, ainda que claramente ilegtimo um lanamento feito com base em ato normativo ilegal, no poderia ser impugnado na esfera administrativa, o que constitui cerceamento do direito ampla defesa. Um levantamento mais detalhado deveria verificar se ainda vigoram leis semelhantes em outros estados. Ver, a esse respeito, Brito (2003, p.18). 20. Esta pesquisa levantou a legislao especfica dos seguintes estados: Pernambuco Lei no 10.654/1991, alterada pela Lei no 11.903/2000; Cear Lei no 12.732, de 24 de setembro de 1997; So Paulo Lei no 10.941, de 25 de outubro de 2001, regulamentada pelo Decreto no 46.676, de 09 de abril de 2002; Rio de Janeiro Decreto estadual no 2.473/1979, com alteraes posteriores; Paran Lei no 15.637/2007; Rio grande do Sul Lei no 6.537, de 27 de fevereiro de 1973; e Rondnia Lei no 688/1996. Essas leis no prevem todas as formalidades postas pela lei federal. Por exemplo, o prazo para recurso nelas fixado entre 15 e 30 dias, mas no sempre explicitado que o auto de infrao apresente os prazos para recorrer as provas exigidas e as diligncias aceitas. Alm disso, no h previso expressa de prazo para a resposta da administrao pblica, quando a solicitao de provas documentais em posse da Receita ou administrao pblica. 21. Art. 26-A do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009. 22. Lei Estadual no 10.654/1991, Art. 4o, 10: A autoridade julgadora no poder deixar de aplicar ato normativo, ainda que sob a alegao de ilegalidade ou inconstitucionalidade. Segundo o 11 deste artigo, a no observncia dessa disposio ensejar nulidade da deciso, a ser declarada, por autoridades superiores, inclusive o secretrio da Fazenda. Redao dada pela Lei no 13.829/2009. Disponvel em: <http://www.sefaz.pe.gov.br/flexpub/versao1/ filesdirectory/categs456.pdf>. Acesso em: 11 mar. 2010.

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Os efeitos dessas limitaes para os direitos dos cidados poderiam, em princpio, ser minimizados pela regra de que sempre se pode recorrer ao Poder Judicirio contra ato ilegal da administrao pblica. Mas se a regra for tomada ao p da letra, o seu uso implicaria a pura e simples duplicao de, potencialmente, todos os processos e decises em que a cobrana de tributos contestada. Isso , evidentemente, o oposto da celeridade e pouco compatvel com a busca da eficincia, seja do Judicirio seja da administrao pblica. Assim, a extenso dos poderes da esfera administrativa deve ser comprometida com o fortalecimento das garantias constitucionais, sem o que no se aprimora a efetividade dos direitos fundamentais, a celeridade da cobrana de tributos nem, tampouco, a eficincia do Judicirio ou da administrao. O fato de o efeito suspensivo dos embargos deixar de ser a regra, prosseguindo-se a execuo com a pendncia da deciso, tem suscitado crticas. O efeito suspensivo dos embargos era apontado como uma das principais causas da lentido dos processos de execuo, incluindo o processo de execuo fiscal, uma vez que se considerava que eram interpostos com o intuito de protelar a execuo. Ao permitir-se que o juiz decida no caso concreto pelo efeito suspensivo ou no, procurou-se garantir a celeridade do processo de execuo. Porm, se os embargos no tm efeito suspensivo, a execuo dos bens depositados prossegue. Isso pode gerar graves prejuzos para a sade financeira do contribuinte, podendo at mesmo inviabiliz-lo, visto que incide sobre bens como os depsitos bancrios, que so o capital de giro das empresas. Se, ao fim, os embargos do devedor forem acolhidos, ele poder ter sofrido graves prejuzos, que ultrapassam o valor dos bens que foram executados, e dificilmente sero ressarcidos.23 Assim, as mudanas processuais tm procurado tornar mais clere a execuo fiscal, suscitando-se problemas do ponto de vista das garantias constitucionais. Mas a celeridade depende da reduo do congestionamento das varas de execuo fiscal. E o volume de processos iniciados e em andamento depende de condies externas ao Poder Judicirio, ou seja, dos procedimentos de cobrana de dvidas pela administrao pblica. Como atividade vinculada, o poder pblico tem o dever de propor a execuo fiscal, no podendo escolher quais casos levar ao Judicirio. Com isso, execues de baixo valor ou contra devedores desaparecidos ou insolventes vo todas ao Judicirio. A demora da constituio do dbito no mbito do Executivo quatro anos, em mdia, segundo levantamento
23. A LEF procura preservar a posio do executado (Art. 32, 2o), ao condicionar a transferncia Fazenda Pblica do produto da execuo dos bens do devedor ao julgamento final dos embargos. Porm, a execuo definitiva. Se houver venda judicial, ainda que com os embargos pendentes de julgamento recebidos sem efeito suspensivo, corre-se o risco de que a situao se resolva em perdas e danos, j que a venda judicial no ser desfeita com o provimento do pedido dos embargos.

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da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) indica que h problemas nesse mbito.24 Essa demora e a sobrecarga do Judicirio acarretam a prescrio de boa parte das dvidas. No mbito federal, uma parte desses problemas foi resolvida, com a fixao de limites mnimos para a execuo25 e a determinao da PGFN, em 2009, de se arquivarem todos os processos prescritos inclusive por prescrio intercorrente , o que passar a ser feito automaticamente a partir de 2010. Mas, ainda no permitido que a PGFN possa selecionar os casos a serem encaminhados execuo fiscal.26 Essas mudanas no processo de execuo fiscal tm repercusses para o andamento no Judicirio, mas, por vigirem a partir de 2007, ainda no se refletem no nmero de processos desse tipo. Esse nmero bastante expressivo no estoque de aes em andamento, representando 48% do total de processos em tramitao na Justia federal em 2008. A adoo de medidas que resolvam o problema da execuo fiscal ser importante para o desempenho institucional do Judicirio. As reformas de 2006, aliadas ao esforo de reduo dos estoques de processo, consubstanciado, sobretudo, na Meta 2 do CNJ como se ver adiante , produziro alteraes significativas no cenrio. Alm disso, alteraes mais amplas esto em exame pelo Congresso, dado que em 13 de abril de 2009 o governo federal enviou um conjunto de projetos de lei sobre execuo fiscal, transao em matria tributria, legislao tributria em geral, alm de lei complementar alterando o Cdigo Tributrio Nacional. Um desses projetos (PL no 5.080/2009) adotou proposta da transferncia de parcelas do processo de execuo fiscal esfera administrativa, atribuindo Fazenda o arrolamento dos bens do executado para a penhora, antes de ingressar com a execuo fiscal. Dado que pretende antecipar medidas do processo de execuo fiscal, e vem se sobrepor a um processo de constituio da dvida em que existem limitaes ao direito de defesa do contribuinte, o projeto recoloca, sob outro ngulo, o problema entre eficincia e efetividade dos direitos analisado anteriormente. Se o Judicirio no , institucionalmente, um agente de cobrana de
24. Quem conhece a realidade dos Anexos Fiscais sabe muito bem que a paralisao dos processos executivos se deve, ou falta de citao do devedor que se encontra em lugar incerto e no sabido, ou ausncia de indicao, pela exeqente, dos bens penhorveis causando aquilo que a PgFN chama de taxa de congestionamento da ordem de 80% das execues. O pior que a maioria dessas execues paralisadas alcanada pela prescrio intercorrente, mas os respectivos autos continuam ocupando, intil e desnecessariamente as prateleiras do Anexo Fiscal, por no ter quem tome a iniciativa de requerer a sua extino e arquivamento. Os dados do levantamento da PgFN so citados por harada (2007). 25. Por exemplo, nos termos da Portaria no 49/2004, do Ministrio da Fazenda, no so inscritos em dvida ativa os dbitos de at R$ 1 mil, sendo inscritos, mas no executados judicialmente, os de at R$ 10 mil. 26. No se pode esperar eficincia se as execues fiscais so ajuizadas em massa, sem o menor critrio seletivo, misturando crditos tributrios atingidos pelos efeitos da decadncia, devedores presumivelmente insolventes ou no localizados, com crditos tributrios de monta e de responsabilidade de empresas economicamente saudveis... Resultado: devedores saldveis do ponto de vista financeiro e de quantias considerveis continuam se beneficiando, cujos processos ficam escondidos entre os milhares de processos fadados ao insucesso (hARADA, 2007).

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crditos, podendo-se portanto transferir a atribuio administrao, a execuo de ttulo constitudo pelo prprio Fisco antes de qualquer deciso judicial sobre as razes do contribuinte suscita speras crticas.27 Verifica-se, ento, que os processos de execuo fiscal envolvem questes mais amplas, que dizem respeito s condies nas quais os cidados podem apresentar suas razes face s autoridades tributrias. A busca da eficincia do Judicirio e da administrao pblica de modo compatvel com a efetividade dos direitos fundamentais implica, ento, reconsiderar o sentido imprimido s instncias administrativas que decidem sobre as controvrsias dos cidados com o Estado quanto constituio das suas dvidas. preciso superar as limitaes daquelas instncias em sentido amplo, o que abrange os seus objetivos, a formao e composio dos seus rgos, os procedimentos habituais, a extenso dos seus poderes e os critrios adotados na tomada de deciso.
6.2 Juizados especiais e relaes de consumo

Ao prever a criao dos juizados especiais cveis e criminais (JECs e JECrims) na esfera estadual (Art. 98 da CF/1988), a Constituio anunciou o fortalecimento institucional de uma Justia diferenciada, mais simples, barata e clere do que a comum e que incorporava novos procedimentos e formas de resoluo de conflitos e decises judiciais. Os juizados especiais sucederam aos juizados de pequenas causas, criados em 1984 (Lei no 7.244/1984), com a competncia ampliada no campo penal e capacidade de executar suas decises. Providos por juzes togados ou leigos, deveriam ser criados em todo o territrio, no mbito da Justia comum. Eles so competentes para conciliar, julgar e executar causas cveis de menor complexidade e infraes penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos orais menos burocratizados, e que, nas aes cveis de valor inferior a 20 salrios mnimos, dispensam a figura do advogado. Pesquisas sobre os juizados especiais cveis tm mostrado que, desde a sua criao, os litgios envolvem predominantemente relaes de consumo de servios e produtos. Isso j foi verificado por Santos (1989), sobre os primeiros juizados informais de conciliao em So Paulo, nos fins da dcada de 1980, e por DArajo (1996), que verificou que 45% dos casos entrados nos JECs do Rio de Janeiro versavam sobre direitos dos consumidores. Pesquisando estes juizados, Vianna et al. (1999) apontaram que os casos de consumo ainda predominavam, apresentando uma queda (de 69,9% em 1994 para 35,9% em 1998), enquanto cresciam as aes indenizatrias (de 0,8% em 1994 para 19,8% em 1998). As mesmas tendncias se verificam em pesquisas
27. Como a da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de So Paulo. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/ noticias/2084352/oab-e-contra-execucao-fiscal-administrativa>. Acesso em: 12 mar. 2010.

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mais recentes, que apontam um aumento exponencial de litgios sobre consumo em algumas regies (CUNHA, 2008; MEIRELLES; MELLO, 2008). Pesquisa realizada para a Secretaria da Reforma do Judicirio do MJ verificou a situao dos JECs em nove capitais brasileiras, apresentando caracterizao mais detalhada das reclamaes. Em 2002, as relaes de consumo representaram 37,2% dos processos entrados nos juizados especiais, sendo seguidas pelas causas relacionadas a acidentes de trnsito (17,5%) e cobrana (14,8%). As relaes de consumo predominavam, mas havia diferenas entre as capitais. Representavam quase 80% dos processos no Rio de Janeiro, cerca de 50% dos casos em Belo Horizonte e So Paulo, cerca de 30% em Belm, Salvador, Porto Alegre e Goinia, e estavam prximos dos 10% em Macap e Fortaleza, nas quais os principais tipos de conflitos diziam respeito, respectivamente, a questes de cobrana (31%) e de trnsito (60,4%) (CEBEPEJ, 2006). Os JECs do Rio de Janeiro destacam-se nas aes de consumidores, especialmente nos casos que envolvem os servios de telecomunicaes, energia eltrica, gua e esgoto.28 O Tribunal de Justia do estado publicou dados sobre os litigantes nos JECs. Entre abril e dezembro de 2006, 37 empresas tiveram seus nomes registrados nas listas mensais de campes em reclamao nos JECs fluminenses, com destaque para as concessionrias de telefonia e de eletricidade. Essas 37 empresas foram demandadas em 31% do total de 574 mil processos entrados no ano. Em 2008, 55% deste montante foram contra 38 empresas, mais de 20 pontos percentuais a mais que no ano de 2006.
TABELA 8
Tipos de empresas mais acionadas nos juizados especiais cveis do Rio de Janeiro em 2006 e 2008
Tipos de empresas acionadas Concessionrias de servios pblicos Bancos e financeiras Estabelecimentos comerciais Previdncia privada Total Total de processos nos JECs do Rio de Janeiro 2006 Processos 114.891 48.008 17.023 624 180.546 574.025 % 20 8 3 0 31 100 Processos 151.477 154.280 32.194 1.811 339.762 622.426 2008 % 24 25 5 0 55 100

Fontes: TJRJ e Justia em Nmeros, do CNJ. Obs.: Para o ano de 2006, os dados disponibilizados no site do TJRJ referentes s empresas mais acionadas compreendem o perodo de abril a dezembro.

28. O site do TJRJ mantm dados atualizados, desde abril de 2006, sobre as principais empresas fornecedoras de servios e produtos que ocupam lugar de destaque nas reclamaes nos juizados especiais. Infelizmente, os estados de Minas gerais e So Paulo, que representam o segundo e terceiro lugar em reclamaes de consumidores, no mantm esse controle. Por isso, centra-se a ateno no estado do Rio de Janeiro.

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Esses nmeros confirmam o que os estudos realizados desde o incio do funcionamento dos juizados apontavam: eles atendem a um constante litgio de massa, especialmente reclamaes de servios pblicos prestados por concessionrias, em prejuzo de decises mais artesanais como os conflitos de vizinhana. Embora o alto nmero de aes sobre direitos dos consumidores possa indicar a ampliao do acesso ao Judicirio, cabe questionar por que um alto nmero de conflitos com concessionrias de servios pblicos levado aos juizados especiais, e em que medida estes so capazes de solucion-los. O Estado concedeu a explorao de servios pblicos com privilgios s concessionrias, procurando incentivar o investimento privado, mas com poucas garantias para a melhor oferta e funcionamento dos servios e a preveno de conflitos. Delegou as funes de fiscalizao para as agncias reguladoras, mas no as preparou de modo adequado. O modelo legal e os contratos fixaram regras frouxas para a explorao comercial do servio pblico pelo ente privado. Por sua vez, as agncias apresentam graves insuficincias em suas atribuies regulamentares e de fiscalizao para a proteo dos direitos e interesses dos usurios. Sob esse aspecto, evidencia-se a falta de participao dos usurios dos servios nos processos de deciso e em outras formas de controle autnomo das decises (SANTOS, 2004, 2008, 2009; MACIEL, 2006; FADUL, 1997). Assim, problemas como altas tarifas e deficincias dos servios deixam de ser solucionados pelas concessionrias ou pelas agncias, que juntas delegam ao Judicirio a tarefa de decidir. O deslocamento desses problemas para os juizados especiais revelador dessas fragilidades, pois alm da falta de instrumentos para lidar com elas, colocam-se disposio dos cidados formas precrias e particularizadas de equacionamento dos conflitos de massa, com os quais o Poder Judicirio enfrenta grandes dificuldades para atuar de maneira eficiente e ao mesmo tempo eficaz (AMORIM, 2006; FALCO, 2008). Para dar conta do alto volume de processos que chegam aos juizados, h propostas, que, por um lado, procuram incentivar acordos entre usurios e concessionrias ou, por outro, propem juizados especiais especializados nesses conflitos. As primeiras surgem da iniciativa particular de juzes, que formam mutires de conciliao em suas varas, ou de projetos como o Conciliar legal, do CNJ. A proposta de especializao dos juizados especiais, por sua vez, busca mais qualidade no tratamento dos direitos pleiteados, e os poucos projetos nesta linha versam sobre os direitos do consumidor e os da mulher.29
29. No campo dos direitos do consumidor, h apenas o Projeto de Lei no 2.988, apresentado em maro de 2008, que se encontra na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados. Os Fruns Nacionais dos Juizados Especiais votaram enunciados, como o de no 73, que prevem reunir processos que tiverem em comum o objeto e a fundamentao do pedido para agilizar o julgamento.

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Do outro lado, a Presidncia da Repblica (PR) encaminhou o Projeto de Lei n 3.337/2004, que cria uma Lei Geral de Regulao no Brasil, e o Senado Federal vem discutindo a PEC no 81/2003, proposta pelo senador Tasso Jereissati, que visa constitucionalizar os princpios norteadores da atividade das agncias reguladoras.30 Se adotadas, essas mudanas legislativas devero ter efeitos positivos para a preveno de litgios nas relaes de consumo nas reas reguladas, uma vez que institucionalizam a participao dos representantes dos usurios e fortalecem a atuao das ouvidorias nas agncias.
o

A questo, porm, que esse tipo de litgio judicial envolve o tema mais geral da concesso ao setor privado de servios pblicos bsicos, como gua e esgoto, que passaram a ser vistos e tratados como mercadorias, e no como integrantes do rol de direitos bsicos de cidadania. Frente s demandas dos cidados, continuaro a ser suscitadas importantes tenses e contradies na tomada de decises pelo Judicirio, entre os critrios baseados nos direitos fundamentais e nos objetivos sociais fixados na Constituio, de um lado, e os critrios que norteiam o modelo das privatizaes e so adotados pelas concessionrias e agncias que as regulam, de outro.
6.3 As questes previdencirias nos juizados especiais federais cveis31

Os juizados especiais federais cveis (JEFs cveis) foram criados em 2001 para solucionar conflitos entre os cidados e a Unio em causas de at 60 salrios mnimos. Sua instalao provocou mudanas profundas na estrutura e no funcionamento da Justia federal, bem como no tratamento processual de conflitos envolvendo direitos de natureza e tratamento complexos, especialmente os previdencirios.32 Os JEFs passaram a absorver, assim, conflitos polticos que vinham se acirrando desde o incio dos anos 1990 sobre a questo previdenciria, abrindo as portas para novos processos decorrentes das mudanas na legislao do setor e nos critrios adotados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para o reconhecimento dos direitos dos cidados.
30. O projeto inclui o Art. 175-A na Constituio, segundo o qual as agncias reguladoras, entidades sujeitas a regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades de regulao e fiscalizao, inclusive aplicao de sanes, com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da explorao e prestao dos servios e bens pblicos em regime de autorizao, concesso ou permisso, harmonizando interesses dos consumidores, do poder pblico, empresas e demais entidades legalmente constitudas, observaro, em sua constituio e funcionamento, os seguintes princpios: I proteo do interesse pblico; II defesa da concorrncia e do direito do consumidor; III promoo da livre iniciativa; IV prestao de contas; V universalizao, continuidade e qualidade dos servios; VI impessoalidade, transparncia e publicidade; VII autonomia funcional, decisria, administrativa e financeira; VIII deciso colegiada; IX investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os mandatos; X notria capacidade tcnica e reputao ilibada para exerccio das funes de direo; XI estabilidade e previsibilidade das regras; XII vinculao aos atos normativos e a contratos. 31. Essa seo se baseia em Inatomi (2009). 32. Alm de aplicar procedimentos informais e mais simples, os JEFs cveis no do prazos diferenciados para as agncias estatais recorrerem e cumprirem as decises. E a reviso destas no cabe mais ao STJ, mas sim Turma Nacional de Uniformizao (TNU), responsvel por padronizar as decises das diversas regies federais sempre que elas contrariarem ou divergirem do entendimento do STJ ou do STF.

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Os JEFs cveis compartilham com as experincias anteriores dos juizados informais o mesmo modelo de resoluo de conflitos, que no somente ignorou as preocupaes expressas pelos estudos nacionais sobre o acesso Justia, como tambm negligenciou os riscos apontados pelo movimento internacional (CAPPELLETTI; GARTH, 1988). O modelo apresenta trs caractersticas problemticas: i) a delimitao das causas, para fins de competncia, pelo seu valor ou por sua menor complexidade; ii) os princpios de funcionamento adotados, que no levam em conta as especificidades dos conflitos que se lhes apresentam; e iii) a lgica individualizada do tratamento dispensado aos litgios, que adota solues particularizadas, fragmentando conflitos sociais que, se vistos em conjunto, apontariam para solues uniformes e gerais. Mas os JEFs introduzem inovao importante, uma vez que se colocam no campo dos conflitos diretos entre os cidados e o Estado por direitos sociais, e intermediam as relaes entre indivduos e agncias estatais responsveis pela administrao de prestaes sociais. Entretanto, preciso reconhecer que essa intermediao se d em um contexto de grande desigualdade entre as partes. Os JEFs cveis colocam, de um lado, organizaes administrativas de grande porte, como o INSS, qual cabe a determinao do sentido dos direitos para os casos concretos e a formulao dos clculos dos benefcios, mas que atua segundo uma lgica fiscal de gesto de recursos e, alm do mais, detm informaes, recursos e pessoal especializado nos processos judiciais. Do outro lado da disputa, colocam cidados muitas vezes desprovidos de recursos materiais e de informao suficientes para reivindicarem seus direitos no mesmo patamar de condies, no que podem ficar prejudicados na eventual contestao das bases de clculo e de gesto do INSS. Trata-se, pois, de desequilbrios mais amplos do que aqueles que podem ser superados pela assistncia jurdica gratuita. Nesse modelo, a justia social parece figurar em segundo plano em relao celeridade dos processos e ao descongestionamento dos tribunais comuns. Desde seu primeiro ano de funcionamento, os JEFs tm recebido um nmero avassalador de processos referentes a direitos sociais, sendo 90% deles de natureza previdenciria (CJF, 2003). Em 2002, deram entrada cerca de 350 mil processos. Um ano depois, esse nmero triplicou, passando de 900 mil aes. Em 2004, eles ultrapassaram a marca de 1,5 milho, mantendo-se at hoje acima da marca de 1 milho de processos distribudos por ano. Essa exploso de processos ajuizados nos JEFs parece no deixar dvidas quanto a sua capacidade de atender demandas que anteriormente nem chegavam Justia. Tal capacidade se reafirma quando vistos os nmeros de pedidos negados pelo INSS, como mostra a tabela 9, que traz dados de 2004, ano em que o nmero de processos distribudos nos JEFs atingiu seu pico.

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TABELA 9

Quadro comparativo entre pedidos negados no INSS e processos distribudos nos JEFs 2004
Regio1 1 Regio
a a

Negados no INSS 555.263 122.894 390.897 329.969 241.856 1.640.879

Distribudos nos JEFs 451.046 178.815 640.988 145.254 117.544 1.533.647

Distribuidos nos JEFs/negados no INSS (%) 81 146 164 44 49 93

2 Regio 3a Regio 4a Regio 5 Regio


a

Total

Fontes: CJF (2007) e Boletim Estatstico da Previdncia Social. Nota: 1 A diviso das regies segue a da Justia federal.

Diante desse nmero excessivo de processos, no entanto, os juzes colocaram em evidncia as carncias e os dilemas institucionais que limitam suas aes no tratamento das questes previdencirias.33 Os dilemas so de dois tipos: um, entre a diversidade e a uniformizao dos procedimentos e da aplicao dos direitos; outro, entre as relaes de cooperao e de conflito entre os JEFs e as agncias estatais responsveis pela administrao dos direitos previdencirios. O dilema entre diversidade e uniformizao se faz sentir especialmente no momento de delimitao das causas para fins de competncia dos JEFs cveis, no que os juzes podem aceitar ou no causas com valores maiores do que 60 salrios mnimos. Uma das principais tentativas de uniformizao dessa situao tende para a no aceitao de causas com valores que ultrapassem a alada estabelecida.34 O Enunciado 49 do FONAJEF estabeleceu que o juiz pode controlar o valor da causa a qualquer momento em que verificar que o pedido ultrapassa 60 salrios mnimos. Se o magistrado segue o enunciado, o cidado que no sabe que sua causa ultrapassa o valor estabelecido pode esperar muito tempo at que o fato seja verificado, em funo das deficincias das contadorias. Aps isso, ou ele encaminhado para uma vara comum ou submetido a propostas de acordo com o INSS para renunciar ao excedente, caso queira solucionar seu problema em um tempo menor. Mas, se o magistrado no segue o enunciado, ele deve delimitar a causa de modo eficiente no momento de entrada. Se no conseguir,
33. Essas carncias e dilemas encontram-se expressos em diversos relatrios de congressos e fruns nacionais sobre os JEFs. Os dois primeiros so do CJF (2003, 2004) e os demais so do anual Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais (FONAJEFs) da Ajufe (2004, 2005, 2006), disponvel em: < www.ajufe.org.br>. 34. Alguns juzes aceitam por entenderem que o menor valor de uma causa previdenciria no lhe retira a complexidade de tratamento. Outros juzes, no entanto, encaminham o cidado para varas da justia comum, ou lhes apresenta a possibilidade de renunciar expressamente ao excedente, quando j no tomam por implcito que o cidado sabe que est renunciando ao excedente ao entrar no JEF (renncia tcita). A Smula 17 da TNU afastou a possibilidade de aplicao da renncia tcita, mas os magistrados podem seguir ou no a recomendao, podendo transferir a responsabilidade para os cidados ou tendo que enfrentar as dificuldades de suas contadorias e gerar lentido processual.

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sujeita o cidado propositura de acordos com o INSS. Se o cidado no aceita, o juiz tem que julgar a favor de uma das partes. Se julgar a favor do cidado, sabe que o INSS provavelmente entrar com recurso, dando mais trabalho e lentido aos JEFs, que tero que reutilizar os servios das contadorias para verificao dos valores. Se o INSS no entrar com recurso, o valor pode ser pago em precatrios, no que se esvai a promessa da execuo em 60 dias. O dilema entre a cooperao ou conflito com o INSS, por sua vez, traz outras situaes controversas para os magistrados. A combinao do excesso de processos com a complexidade dos direitos pleiteados e com o modelo inadequado para o tratamento desses direitos leva os magistrados a recorrerem a uma srie de medidas, que passam a construir uma relao de cooperao e de dilogo com as agncias. Embora tal tentativa possa ter o intuito de conscientizar as agncias acerca de um melhor tratamento aos cidados e aos seus direitos, as tentativas de cooperao se do mais em busca da celeridade e eficincia dos procedimentos, no que os juzes podem incorporar as concepes das agncias, mais prejudicando os cidados do que defendendo seus direitos. Por outro lado, quando os juizados optam por conflitar com as agncias em favor dos cidados, a efetivao dos direitos fica sujeita s fragilidades da infraestrutura e do modelo dos JEFs cveis. As relaes de cooperao entre os JEFs cveis e as agncias estatais podem se dar de diversas maneiras. O INSS pode auxiliar os JEFs nos servios com as contadorias e percias, instalando pequenos postos ou enviando servidores para trabalhar nos juizados. Tais medidas vm suprir as deficincias de infraestrutura dos JEFs e evitar que se acumulem processos parados espera de clculos, permitindo a celeridade no andamento processual. Por outro lado, o prprio ru fica responsvel pela feitura dos clculos e pelas percias para a produo das provas, o que pode constituir um procedimento injusto para o cidado. Ainda neste tema, os JEFs tambm podem, caso utilizem os contadores do INSS ou as suas bases de clculo, cooperar com a agncia em funo dos ndices utilizados para os clculos dos benefcios e da utilizao do fator previdencirio. Outra maneira do JEF favorecer o INSS, ainda que no tenha o intuito de assim o fazer, proferindo sentenas ilquidas, por meio das quais se d abertura para recursos por parte do rgo administrativo, fazendo o cidado esperar ainda mais para obter seu benefcio. Por fim, os JEFs cveis podem favorecer as agncias com a realizao das audincias de conciliao, no que a feitura de acordos permite que o INSS proponha valores menores aos cidados, sob o argumento de que assim podero receber o benefcio mais cedo. Por outro lado, tm-se as consequncias das relaes de conflito. O JEF pode ir contra a agncia estatal, ao permitir e sentenciar causas maiores que 60 salrios mnimos, condenando a entidade a pagar o valor, nem que seja em precatrios. Ainda que tal atitude v a favor do cidado, o INSS poder entrar com recurso e

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ainda ter respaldo na lei para ganhar sua causa, pois, em tese, no se pode admitir nos JEFs cveis causas maiores que 60 salrios mnimos. Os JEFs cveis podem tambm ir contra as agncias, ao utilizar ndices mais favorveis aos cidados ou no calcular os benefcios com o uso do fator previdencirio, mas aqui tambm se abre a possibilidade do recurso. Assim, os JEFs cveis constituem bons exemplos de resultados positivos e tambm dos limites das reformas que buscam aumentar a eficincia do Poder Judicirio. Os dilemas apontados do ideia de como a efetivao dos direitos sociais de cidadania fica sujeita a um conjunto de condies materiais e interpretativas cujas sadas nem sempre so favorveis ao entendimento e participao efetiva dos cidados. Seus direitos passam a ser negociados com as agncias estatais quando estas podem inserir nos JEFs sua prpria lgica de tratamento dos direitos sociais, resultando em uma ampliao do acesso Justia que problemtica e dbia. Embora a questo do acesso esteja aparentemente resolvida, visto o alto nmero de processos distribudos, a forma como so tratados os direitos nestes juizados e a forma como eles so realizados colocam em xeque as possibilidades de se ter nos JEFs um modelo para a realizao, ao mesmo tempo eficiente e efetiva, dos direitos de cidadania.
6.4 O CNJ e a Meta 2

O CNJ foi criado pela EC no 45 para controlar a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e o cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. um rgo de cpula federal, composto por juzes de todas as instncias, indicados pelos tribunais superiores, por membros de profisses jurdicas (advocacia e promotoria), indicados pelas respectivas cpulas federais, e por dois cidados indicados pelas casas do Congresso. Instalado em junho de 2005, a atuao inicial do CNJ voltou-se, sobretudo, ao recebimento de reclamaes, verificao da conformidade dos atos administrativos dos tribunais com os princpios da administrao pblica e ao controle disciplinar sobre juzes. O rgo tambm promoveu a informatizao dos tribunais, o aprimoramento de estatsticas e relatrios e semanas de conciliao para agilizar processos. Sua primeira queda de brao com os tribunais foi ao determinar a aplicao imediata da regra da eleio para os rgos dirigentes (Art. 93-XI, com a redao dada pela EC no 45), contra os que a consideravam como no autoaplicvel. Em seguida, coibiu o nepotismo e o desperdcio de recursos pblicos. A corregedoria35 recebeu reclamaes de desvios funcionais, abuso de poder e excesso de prazo de processos, reexaminou processos disciplinares e fixou regras padronizadas para funcionrios. Procurou aproximar-se das suas homlogas nos
35. Segundo a Constituio (Art. 103-B, 5o) cabe ao corregedor-geral: receber as reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos servios judicirios; exercer funes executivas de inspeo e de correio geral e requisitar e designar magistrados e servidores.

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tribunais, visando uma atuao integrada e efetiva, buscando resultados concretos para o cotidiano do Judicirio, tomando medidas disciplinares e buscando combater a morosidade e a impunidade (CJF, 2007). A partir de 2007, a corregedoria passou a ser ainda mais ativa, promovendo inspees e audincias pblicas nos estados para receber reclamaes dos cidados contra os servios judicirios. O CNJ buscou dar alcance geral sua ao corretiva, adotando resolues sobre a administrao dos tribunais e intensificando a coleta de informaes, a partir das quais seriam fixadas metas de produtividade para os juzes (AMB, 2007, 2008a). Ao ser empossado na presidncia do CNJ, em maro de 2008, o ministro Gilmar Mendes apontou a necessidade de construir consensos com os dirigentes do Judicirio (AMB, 2008b). Ento, o CNJ passou a provocar mudanas na gesto do Judicirio, promovendo o planejamento estratgico e outras medidas para melhorar a eficincia dos servios. A reforma regimental de 2008-2009 proporcionou instrumentos para tal propsito (OAB, 2008).36 Como parte da construo de consensos, o CNJ promoveu o Encontro Nacional do Judicirio, realizado em Braslia, em 25 de agosto de 2008, que tratou da modernizao deste poder, do aperfeioamento da gesto dos tribunais e da melhoria da prestao jurisdicional, a fim de unificar as diretrizes estratgicas de atuao, com base na cooperao mtua entre as instituies. Do encontro resultou a Carta do Judicirio, firmada pelos presidentes de tribunais, na qual se comprometem com o planejamento e com a execuo, de forma integrada, de um conjunto de aes voltado ao aperfeioamento da instituio e efetividade da prestao jurisdicional. Suas diretrizes seriam, entre outras: a celeridade, a facilitao e a simplificao da prestao jurisdicional e do acesso Justia, a ampliao dos meios de alcance informao processual. Seriam realizadas reunies preparatrias regionais, cujos resultados seriam debatidos e validados em novo encontro para fins de consolidao e elaborao do planejamento estratgico do Poder Judicirio (CNJ, 2008). No II Encontro Nacional do Judicirio, realizado em Belo Horizonte, em fevereiro de 2009, o compromisso se traduziu em dez metas a serem atingidas at o fim do ano. A Meta 2 era: identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos os distribudos at 31 de dezembro de 2005 (em primeiro e segundo graus e nos tribunais superiores). Seu objetivo seria assegurar o direito constitucional razovel durao do processo
36. Em seu site, o CNJ se define como: um rgo voltado reformulao de quadros e meios no Judicirio, sobretudo no que diz respeito ao controle e transparncia administrativa e processual. Visa, mediante aes de planejamento, coordenao e controle administrativo, aperfeioar o servio pblico de prestao da Justia. Suas diretrizes compreendem o planejamento estratgico e proposio de polticas judicirias, a modernizao tecnolgica do Judicirio, a ampliao do acesso Justia, pacificao e responsabilidade social e a garantia de efetivo respeito s liberdades pblicas e execues penais.

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judicial e o fortalecimento da democracia, alm de eliminar os estoques de processos responsveis pelas altas taxas de congestionamento.37 Em maro de 2009, o CNJ adotou a Resoluo no 70, determinando o cumprimento das metas at o fim do ano. Objetivos consensuais de um plano estratgico tornavam-se regras obrigatrias para os tribunais. O II Pacto Republicano para tornar mais acessvel e gil o sistema de justia, assinado no ms seguinte pelos presidentes da Repblica, das casas do Congresso e do STF vinha dar nova legitimidade iniciativa. A deciso causou apreenso entre os juzes. Levantamento sobre as condies de trabalho dos juzes de primeira instncia realizado pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), publicado em fevereiro daquele ano, apontava dados preocupantes sobre o nmero de processos por juiz, falta de funcionrios e instalaes e equipamentos precrios (AMB; MCI ESTRATGIA, 2009; AMB, 2009a).38 Naquele momento falava-se em cerca de 45 milhes de processos a serem julgados, o que corresponderia a mais que o dobro dos julgamentos de 2008 (AMB, 2009b). Aps o levantamento, verificou-se que o nmero real era de apenas 4 milhes. Nos meses seguintes, os tribunais adotaram medidas emergenciais, como mutires para separao dos processos; foras-tarefa de juzes e servidores para a identificao de aes repetidas; depurao dos dados estatsticos dos tribunais; conscientizao e motivao de juzes e servidores; e busca do engajamento do Ministrio Pblico, OAB e Defensoria Pblica (BARRICHELLO NETO, 2009). O CNJ, as corregedorias e as presidncias dos tribunais adotaram instrues normativas que estabeleceram cotas de processos para os juzes, permitiram o seu deslocamento para julgarem processos de outras varas e tornaram possvel a atribuio de pontos nos planos de carreira como recompensa pelo esforo (BARROSO, 2009; AMB, 2009c). Cogitava-se que alguns membros do CNJ queriam adotar medidas punitivas, como a proibio de ascenso por mrito, para os juzes que no cumprissem a meta, que seriam considerados improdutivos.39 Foram adotadas medidas como a suspenso de frias, licenas e afastamentos de juzes e servidores, condicionadas ao cumprimento da meta (AMB, 2009c). Em novembro, o TJRJ aprovou enunciados para permitir a extino sem anlise de mrito de processos paralisados h mais de trs anos por falta de interesse das partes (INFOJUS PORTAL JUDICIRIO, 2009).
37. As demais metas tratam da eficincia operacional; acesso Justia; responsabilidade social; alinhamento e integrao; atuao institucional; gesto de pessoas; e infraestrutura. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/stories/ docs_cnj/resolucao/rescnj_70_ii.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2010. 38. Em apenas 15% das varas o nmero de processos em tramitao era inferior a 1 mil, nmero tomado como referncia internacional. 30% das varas tinham de 2.501 a 5 mil processos. Em 29% das varas, de 1.001 a 2,5 mil, e em 6%, mais de 10 mil. 39. Editorial do jornal O Estado de S.Paulo, de 14 set. 2009.

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Os juzes criticaram o imediatismo dos resultados esperados e o desperdcio de tempo e trabalho em centrar a ateno em aes abandonadas pelas partes (ZAMITH JR., 2009). Tambm manifestaram sua preocupao com a qualidade da prestao jurisdicional (MEDINA, 2009) e com a necessidade de respeitar as regras processuais e as garantias constitucionais das partes, bem como defenderam a preservao das suas condies de trabalho e prerrogativas. Alegaram, ainda, que a meta era mal formulada, pois a sua satisfao por um juiz de primeira instncia sobrecarregava as instncias recursais e assim o nmero de processos julgados no corresponderia ao dos litgios resolvidos. Alm disso, questionaram a prioridade dada Meta 2 em detrimento das demais, tambm programadas para o ano (NOGUEIRA, 2009). A AMB e outras associaes de magistrados deram voz s crticas. Lembraram que a meta era um compromisso institucional e no responsabilidade individual dos juzes (AMB, 2009d), demandando que se considerassem as situaes desiguais das varas e que o fornecimento de estrutura adequada de material e de pessoal pelos tribunais fosse simultneo fixao de qualquer meta (AMB, 2009e), para que ela no se tornasse inatingvel, e que se invertessem os critrios de avaliao. Dever-se-ia avaliar o que foi feito o nmero de processos julgados e no o que remanesceu (MILCIO, 2009; AMB, 2009f ). Voltaram tona reivindicaes pela democratizao interna do Judicirio. A AMB adotou a gesto democrtica do Judicirio como tema do Encontro Nacional de Magistrados, realizado no fim de outubro de 2009, com o objetivo de estimular juzes e serventurios a participar da elaborao e gesto do oramento da Justia, dado que as prioridades so estabelecidas pelos tribunais, resultando distores na aplicao dos recursos e problemas nos fruns. 40 O esforo para a Meta 2 foi parcialmente bem-sucedido.41 No fim do ano, na hora do balano, reafirmaram-se crticas dos seus efeitos negativos para a qualidade e efetividade do Judicirio brasileiro (BARBOSA, 2010). O presidente do STF, Gilmar Mendes, adotou uma postura cautelosa, colocando em segundo plano o objetivo manifesto e salientando outros efeitos positivos. A Meta 2 teria representado um choque de realidade e acabado com os pretextos para o atraso nos julgamentos, ao mostrar que a lentido era um problema localizado (AJUFE, 2010) e ao possibilitar a produo de informaes sobre os processos e o desempenho dos juzes. No entanto, esse diagnstico foi contestado por juzes, juristas e membros do prprio CNJ (ALBUQUERQUE, 2010). Como explicao
40. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/gestaodemocratica/apresentacao.asp>. Acesso em: 18 fev. 2010. 41. O balano final, apresentado em fevereiro de 2010, foi de 2,72 milhes de processos julgados, 60% dos 4.485.862 processos distribudos antes de 31 de dezembro de 2005 e pendentes em dezembro de 2008. Disponvel em: <http:// www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=10147:julgados-mais-de-27-milhoes-de-processos-da-meta-2&catid=1:notas&Itemid=169>. Acesso em: 5 mar. 2010.

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pelo no cumprimento da Meta 2, dirigentes do Judicirio afirmaram que isso se dera por falta de condies, ao passo que as associaes de juzes (AMB, 2010a, 2010b) voltaram a levantar o tema da democratizao interna do Judicirio. O que se evidencia que, parte situaes de conduta evidentemente ilegal, o CNJ no tem instrumentos de controle funcional sobre os dirigentes dos tribunais nem sobre os juzes que esto nas posies mais altas da carreira. Ento, a iniciativa de 2009 parece revelar os limites do poder normativo do CNJ e pode ter marcado o pice da sua liderana institucional, uma vez que teria desgastado sua capacidade de construir consensos com as cpulas do Judicirio e arrefecido sua legitimidade junto aos juzes de primeira instncia. Assim, possvel que o CNJ encontre mais resistncias para iniciativas desse porte nos prximos anos e que crticas polticas falta de democracia interna no Judicirio venham a ter maior visibilidade pblica.42
7 CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho apresentou as caractersticas do Judicirio aps 1988 e as reformas empreendidas a partir de 2004 voltadas a modernizao e racionalizao da gesto, por meio de medidas simplificadoras dos processos judiciais e de novos instrumentos gerenciais para o acompanhamento dos processos e da atividade dos juzes. Os dados apresentados mostram que as reformas tm intensificado a atividade jurisdicional, e assim os esforos dos tribunais para conter a tendncia ao aumento constante do nmero de processos em andamento parece ter dado resultados embora o nmero de processos ingressados na Justia federal mantenha-se em patamar bastante alto. Neste contexto, a percepo de um sistema em colapso, construda na passagem das dcadas de 1990 e 2000, parece ter ficado para trs. A anlise mais detida das reformas da execuo fiscal e da atuao dos juizados especiais nas relaes de consumo e nas questes previdencirias permitiu discutir os problemas das reformas simplificadoras dos processos, com enfoque especial sobre a efetividade dos direitos fundamentais, as condies sociais e polticas que impem obstculos para o exerccio efetivo dos direitos de cidadania e algumas iniciativas de reforma legislativa ainda no aprovadas que podem modificar aquelas condies. Se aprovadas, algumas dessas reformas devem ter efeitos sobre o volume de processos novos no Poder Judicirio.
42. No III Encontro Nacional do Judicirio, realizado em 26 de fevereiro de 2010, no houve consenso entre os dirigentes do Judicirio sobre as metas a serem adotadas para 2010. Foram aprovadas 10 das 15 metas propostas, todas por votao majoritria. As metas propostas foram definidas com maior preciso, indicando se o texto de algumas delas foi modificado para a aprovao, o que mostra a preocupao dos dirigentes dos tribunais com relao extenso dos compromissos a serem assumidos. Assim, a proposta de Meta 2 para 2010 era: Julgar todos os processos [distribudos] at 31 de dezembro de 2006... e o texto aprovado foi: Julgar todos os processos de conhecimento distribudos em primeira, segunda e instncias superiores at 31 de dezembro de 2006 (...). Disponvel em: <http://www.cnj.jus. br/estrategia/index.php/tribunais-tem-10-metas-para-cumprir-em-2010/>. Acesso em: 5 mar. 2010.

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A discusso indica que a reduo do nmero de processos no Judicirio pressupe reformas mais amplas capazes, entre outras coisas, dos seguintes objetivos: tornar efetivos os direitos e garantias constitucionais em todas as instncias administrativas, dotando-as de condies de imparcialidade e autonomia de julgamento; fortalecer a defesa dos interesses dos consumidores face s empresas, particularmente nos setores regulados da economia; e modificar as prticas decisrias das agncias estatais que administram as prestaes sociais, a fim de que sejam mais equitativas na definio de regras para os casos particulares. Enfim, a anlise mostra que, para enfrentar o problema do nmero excessivo de processos, a reforma do Judicirio depende de condies mais amplas, como a coordenao da produo normativa em condies de participao poltica ampla, de esquemas para a preveno de litgios e da efetividade das garantias processuais constitucionais nas decises administrativas. Como se viu com a anlise da Meta 2 do CNJ, destinada a promover mudanas administrativas profundas no Judicirio, existe uma questo em torno da capacidade daquele rgo de levar a cabo essas reformas, dado que depende, ao menos, do apoio das cpulas dirigentes estaduais. Por sua vez, polticas que promovam controles mais estritos sobre o desempenho dos juzes alteram as relaes destes com a cpula e levantam a questo da legitimidade dos rgos dirigentes do Poder Judicirio, o que, por sua vez, sugere dois temas indissolveis. De um lado, a democracia interna do Poder Judicirio, ou seja, a participao dos juzes na formao dos rgos dirigentes e nas decises sobre o planejamento e a gesto dos recursos do Poder Judicirio; de outro, a democratizao externa, ou seja, a participao de representantes de outros poderes polticos e da sociedade nas decises sobre poltica judiciria. Os temas so indissolveis, pois a democratizao interna, com eleies diretas para os cargos de presidente, vice-presidente e corregedor-geral poderia levar a uma espcie de presidencialismo no Poder Judicirio, contraposto aos representantes eleitos pelo sufrgio universal. Tal como a questo das medidas para aumentar a eficincia envolve necessariamente a considerao da efetividade dos direitos e esta remete s condies mais gerais de exerccio dos direitos , a dos poderes da direo do Judicirio envolve o tema da participao dos representantes eleitos e de organizaes da sociedade nas decises sobre poltica judiciria. A restaurao da capacidade do Estado nos ltimos anos, o compromisso com a universal efetividade dos direitos e as reformas judiciais a partir de 2004 tm alterado o quadro e melhorado a atuao do Judicirio. Porm, tambm se verificam os limites das reformas adotadas at o momento. Cabe, ento, repensar o Judicirio na ordem poltica brasileira, questionar as concepes sobre sua organizao, seu papel e suas relaes com os outros poderes, superando algumas das concepes sedimentadas ao longo do sculo XX.

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REFERNCIAS

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PARTE II

DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS

CAPTULO 5

COORDENAO E COOPERAO NO FEDERALISMO BRASILEIRO: AVANOS E DESAFIOS

1 INTRODUO

O federalismo tornou-se pea-chave das polticas pblicas brasileiras, principalmente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). As novas regras constitucionais realaram a importncia de dois aspectos da questo federativa: a descentralizao e as relaes intergovernamentais. Imediatamente aps a constituinte, o processo descentralizador recebeu impulso e, mesmo com vrios percalos, avanou muito nos ltimos vinte anos. Este assunto tambm recebeu maior ateno dos pesquisadores. A articulao entre os nveis de governo, por sua vez, ficou em segundo plano, seja porque sofreu mais dificuldades iniciais de implementao, seja porque os estudiosos estavam mais preocupados com o cabo de guerra entre centralizao e descentralizao, em detrimento dos arranjos de coordenao e cooperao entre os entes. Este captulo parte do diagnstico das mudanas e dos avanos no plano intergovernamental, no perodo recente. Isto no quer dizer que os problemas de articulao federativa tenham acabado, muito pelo contrrio. A lista de dificuldades continua extensa. No obstante, as transformaes que vm ocorrendo no campo intergovernamental so muito importantes, e no tm recebido a ateno necessria. Tanto mais porque esse processo tem alterado aspectos estratgicos das polticas pblicas, com grande impacto sobre a qualidade das aes governamentais. Seguindo essa linha de raciocnio, procura-se aqui entender o que tem levado ao aumento dos aspectos de coordenao e cooperao intergovernamental no campo das polticas pblicas. Para tanto, sero analisados casos e situaes significativas desse processo. Finalmente, o trabalho busca compreender os limites do fenmeno, realando quais so os temas e as reas nas quais a articulao federativa tem encontrado mais obstculos. Alm desta introduo o captulo dividido da seguinte forma: na seo 2, discute-se o conceito de federalismo e a importncia da coordenao federativa para os Estados federais em geral. Na seo 3, busca-se entender sinteticamente a trajetria e os dilemas constitutivos da Federao brasileira, particularmente no que tange ao seu impacto nas relaes intergovernamentais. Na seo 4, analisa-se

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o federalismo democrtico brasileiro oriundo do pacto constitucional de 1988, traando suas linhas principais e mostrando a diferena entre o desenho proposto e a efetiva implementao. Como resposta aos problemas de coordenao federativa surgidos nos anos 1990, duas solues de carter mais cooperativo ganharam fora: os sistemas de polticas pblicas e a construo de formas de associativismo territorial, tratados nas sees 5 e 6. A apresentao desses dois arranjos constitui o ncleo do texto. Conclui-se ressaltando os avanos e limites dessas novas formas coordenadoras, tentando pensar, tambm, quais seriam as medidas que poderiam fortalecer os laos federativos brasileiros.
2 FEDERAO E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS: A CONCEITUAO TERICA DA COORDENAO FEDERATIVA

O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado que define como as partes da nao devem se relacionar entre si. Trata-se de um modelo distinto do Estado unitrio, a outra forma clssica de organizar politicamente o territrio. Nos pases unitaristas, o governo central anterior e superior s instncias polticas locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica piramidal. Nas Federaes, ao contrrio, vigoram os princpios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio entre os entes federativos. Resumidamente, dois pontos distinguem os sistemas federativos no campo da teoria territorial do Estado. A primeira que h neles mais de um governo agindo legitimamente na definio e elaborao das polticas pblicas. Desse modo, mesmo havendo sempre algum grau de verticalidade e assimetria nas Federaes, seu funcionamento envolve, em maior ou menor medida, relaes contratualizadas e negociadas entre os nveis de governo. Em outras palavras, a natureza do jogo federativo produzir pactos entre seus componentes. No por acaso, a prpria palavra Federao deriva do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). A segunda caracterstica distintiva das Federaes, em comparao aos Estados unitrios, que os governos subnacionais tm algum tipo de representao ou participao junto ao centro. Isto pode ser feito por via do Legislativo, em especial do bicameralismo; pela provocao de uma corte federal de Justia, que pode se acionada para defender os direitos federativos dos pactuantes; e, ainda, pela atuao em fruns compostos pelos Poderes Executivos dos entes federativos. Essas duas caractersticas definem o principal objetivo de uma Federao: compatibilizar o princpio de autonomia com a interdependncia entre as partes. Tal combinao deriva no s de uma escolha pela forma como se governa o territrio, mas, principalmente, das condies que geram uma situao federalista, em especial a existncia de heterogeneidades que dividam uma

Coordenao e Cooperao no Federalismo Brasileiro: avanos e desafios

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determinada nao, tais como: grande extenso ou diversidade territorial; coexistncia de mltiplos grupos tnicos ou lingusticos; desigualdades regionais de carter cultural, poltico ou socioeconmico; e/ou diferenas ou rivalidades no processo de formao das elites e das sociedades locais (BURGESS, 1993). Qualquer pas federativo instituiu-se desse modo para dar conta de uma ou mais dessas heterogeneidades. Se em um lugar em que houver tal situao no se constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de secesso. Para resolver os dilemas de ao coletiva envolvidos nessas heterogeneidades, preciso dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional, alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade na diversidade. Foi essa a resposta poltica que gerou todas as Federaes, a despeito das diferenas de trajetria que marcam tais naes. possvel que em alguns momentos da histria dos pases haja dificuldades em fazer valer essa unidade na diversidade, que Elazar (1987) resume na frmula self-rule plus shared rule. Mas, esse ser sempre o desafio posto ao modelo federativo, e sua resoluo passa pela discusso dos mecanismos de coordenao e cooperao federativa. Em poucas palavras, a coordenao federativa essencial, em qualquer Federao, para garantir a necessria interdependncia entre governos, os quais, por natureza constitucional, so autnomos. Essa questo envolve duas dimenses. A primeira diz respeito cooperao entre territrios, incluindo a formas de associativismo e consorciamento. Trata-se da criao de entidades territoriais, formais ou informais, que congregam, horizontal ou verticalmente, mais de um nvel de governo. Com maior nfase na experincia internacional, mas com crescente avano no caso brasileiro, o associativismo territorial tem se desenvolvido em torno de grandes dilemas de coordenao e cooperao entre os entes federados. Como exemplos, poderiam ser citados os arranjos montados em reas de forte conurbao ou metropolitanizao, em que so constitudas fortes externalidades negativas em uma grande rea contgua. Tambm pode se verificar o uso desse instrumento em polticas de infraestrutura de maior envergadura, que atingem mais de uma circunscrio poltico-administrativa, como transporte intermunicipal ou saneamento bsico. Exemplos nessa linha de articulao federativa ainda podem ser encontrados em reas marcadas pela tragdia dos comuns no plano ambiental, como acontece com as bacias hidrogrficas. E, por fim, formas de consorciamento e parceria aparecem em aes de ajuda mtua entre os entes federativos, tanto no que se refere juno de esforos para lobby intergovernamental ou para ganhar maior capacidade de enfrentar um problema, como tambm em casos nos quais unidades mais desenvolvidas auxiliam outras com menor capacidade financeira ou de gesto.

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Uma segunda dimenso da coordenao vincula-se conjugao de esforos intergovernamentais no campo das polticas pblicas. Nas Federaes comum haver mais de um nvel governamental atuando em um mesmo setor. Essa situao de interdependncia, que em si j demanda instrumentos coordenadores, torna-se mais complexa por conta de trs fenmenos. O primeiro refere-se expanso do Estado de Bem-Estar Social pelo mundo, em um processo que costuma envolver um grau importante de nacionalizao das polticas, para reduzir desigualdades ou criar padres e normas que possam fortalecer a competio da nao com outros pases. Esse processo mais intrincado nas Federaes, uma vez que os governos subnacionais exigiro maior respeito diversidade e sua autonomia, razo pela qual uma parte da literatura afirma que o desenho unitarista mais favorvel expanso do Welfare State (OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005). Essa maior interveno do governo nacional na criao e desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social encontra-se em reconfigurao desde o momento em que passou a haver um maior empoderamento e democratizao no plano local, fenmeno que ganhou fora e se expandiu em vrias partes do mundo a partir dos anos 1970. Sendo esse o segundo aspecto que tem interferido na dinmica intergovernamental das polticas pblicas, cabe frisar que a questo aqui no a substituio da nacionalizao pela descentralizao. Ao contrrio, o que est em jogo como fazer as duas coisas ao mesmo tempo, principalmente, mas no exclusivamente, nos pases mais desiguais. Tal concluso deriva de vrios estudos, entre os quais o trabalho coordenado por Alice Rivlin para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que afirma:
H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a nos mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997, p. 13).

Soma-se a esses dois aspectos a necessidade cada vez maior de aumentar a eficincia (otimizao) e a efetividade (impacto) da gesto pblica em todo o mundo, ao mesmo tempo em que se deve fortalecer a accountability democrtica, isto , a responsabilizao dos agentes pblicos (PETERS; SAVOIE, 2000). Esses objetivos so mais complexos em uma Federao, pois nela as aes governamentais so bastantes imbricadas, mas os governos gozam de grande autonomia. Nesta estrutura, tanto a responsabilizao como a melhoria do desempenho dependem de um compartilhamento bem definido das funes governamentais.

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Surge ento o que Pierson denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o desempenho governamental, preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por definio, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a expanso de polticas pblicas compartilhadas em sistemas federativos bem mais complexa, pois, no federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma frequente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995, p. 451). A busca por coordenao entre os nveis de governo envolve (...) mais do que um simples cabo de guerra, [uma vez que] as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao (op. cit., p. 458). Portanto, a coordenao federativa bem-sucedida uma mistura de prticas competitivas e cooperativas, as primeiras relacionadas participao autnoma dos entes federados no processo decisrio conjunto, com barganhas e controle mtuo entre os nveis de governo, e as ltimas vinculadas s parcerias e arranjos integrados nos planos territorial e das polticas pblicas. Cabe frisar que certas formas de competio e cooperao podem deturpar os princpios originrios da Federao. Isto pode acontecer em casos de competio extremada, como a guerra fiscal, e em modelos uniformizadores de cooperao, os quais, ao fim e ao cabo, reduzem a autonomia dos governos subnacionais (ABRUCIO, 2005). A questo da coordenao federativa estratgica para o desenvolvimento do Estado brasileiro e tem se tornado mais importante nas ltimas dcadas, por conta da combinao de democratizao, descentralizao e ampliao das polticas sociais. O carter inovador deste trinmio pode ser mais bem compreendido a partir de uma viso sinttica sobre as heterogeneidades constitutivas de nossa Federao e a trajetria das suas relaes intergovernamentais.
3 OS PROBLEMAS DE AO COLETIVA DO FEDERALISMO BRASILEIRO: HETEROGENEIDADES CONSTITUTIVAS E TRAJETRIA INTERGOVERNAMENTAL

O Brasil, como nao independente, no nasceu sob o signo do federalismo. Ao contrrio, durante quase todo o sculo XIX vigorou uma forma de Estado fortemente unitria, principalmente no segundo reinado, no qual o Imperador tinha forte controle sobre as provncias (ABRUCIO, 1998). Mesmo assim, desde as origens j existia uma situao federalista posta ao pas. Tanto isto verdade que, cerca de dez anos aps a Independncia, houve um movimento das elites polticas em prol de uma forte descentralizao do poder, durante o assim denominado Perodo Regencial. O problema que esse processo gerou um enorme grau de fragmentao poltica, cujos resultados foram rebelies sociais espalhadas por todo o pas, algumas de contedo separatista (CARVALHO, 1993). Desse modo, a reao centralizadora foi

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uma resposta para garantir a unidade nacional, que congelou por algumas dcadas os dilemas federalistas presentes de forma profunda no Brasil. A Repblica criou formalmente o federalismo brasileiro. Na verdade, essa deciso foi fruto da existncia de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira dizia respeito enorme dimenso e diversidade fsica do territrio. Pases como Rssia, Canad e Brasil, para citar naes de grande magnitude espacial, dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legtima sem algum arranjo federativo. Quanto mais um pas de grandes dimenses povoado e explorado, mais se coloca em evidncia a necessidade de uma estrutura federal de diviso do poder. Mas, enquanto muitas parcelas do pas no tinham sido extensamente povoadas, foi possvel subestimar essa heterogeneidade, que hoje se impe com mais fora, em virtude da expanso para o Oeste e o Norte, particularmente a partir dos anos 1970, e da questo amaznica, quer seja em sua vertente fronteiria, ou por conta da questo ambiental. O fato que, no momento da criao da Federao brasileira, outra heterogeneidade constitutiva teve maior relevncia. Trata-se das diferenas polticas e sociais entre as diversas regies do Brasil, fenmeno originado, em grande medida, da multiplicidade de formas colonizadoras pelas quais passou o territrio brasileiro, ainda que submetido a uma mesma metrpole colonial. Para essa diversidade de situaes sob a mesma colonizao contriburam o tamanho do pas, as fronteiras mveis, nas quais tambm atuavam espanhis e outras naes europeias, e o carter mais semeador do que ladrilhador da explorao portuguesa, para usar a terminologia de Holanda (1995). Assim, o Nordeste aucareiro, mais prximo da anlise de Gilberto Freyre, teve uma conformao bastante diferente do Sul, mais assemelhado belssima descrio de rico Verssimo, enquanto a expanso do bandeirantismo para o Oeste, liderada pelos abandonados da Coroa, produziu outro modelo de sociabilidade (ALENCASTRO, 2000). O resultado dessa multiplicidade de formas colonizadoras o que a literatura sobre o federalismo chama de regionalismos, caracterizados pela existncia de costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares. Essa segunda heterogeneidade constitutiva no irrompeu no Segundo Reinado, enquanto vigorou o trauma dos grupos dominantes locais em relao anarquia do Perodo Regencial, e as elites acreditavam que a forma centralizadora seria mais apta para manter a escravido. Quando esses dois aspectos deixaram de existir, instalaram-se a Repblica e a Federao brasileira. O mote principal da criao da Federao no Brasil sempre foi o repasse do poder de autogoverno aos Estados, em um processo descentralizador marcado pela oligarquizao local e pelo carter bastante centrfugo do pacto federativo, enfraquecendo a interdependncia entre os nveis de governo.

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Do ponto de vista da estrutura intergovernamental, a Primeira Repblica estabeleceu um governo nacional fraco na maior parte dos assuntos pblicos, alm de municipalidades dependentes e subordinadas aos governos estaduais, de modo que o poder local seguiu basicamente o compromisso coronelista to bem descrito por Leal (1986). Esse modelo federativo acabou por acentuar sobremaneira uma tendncia j existente na Federao brasileira: a desigualdade socioeconmica no plano macrorregional. Formaram-se a, com maior nitidez, as bases da terceira heterogeneidade constitutiva do federalismo no Brasil. No entanto, a questo da desigualdade regional apenas ser tematizada mais adiante, com a expanso da atuao do governo federal, no quadro das mudanas efetuadas pelo varguismo. A partir da Era Vargas o federalismo sofreu uma transformao profunda, que alterou o pndulo das relaes intergovernamentais. Isso se deveu, em primeiro lugar, maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expanso das aes e polticas nacionais em vrias reas. Ambas essas mudanas, no entanto, foram implementadas principalmente durante o perodo autoritrio do Estado Novo, que enfraqueceu os governos subnacionais. Como resultado, esse primeiro impulso da expanso governamental brasileira, com maior nfase no desenvolvimentismo e alguma ao no plano do bem-estar social, teve um tom fortemente centralista, inclusive com a criao de burocracias meritocrticas no mbito federal encarregadas de desempenhar essa tarefa. Os Executivos estaduais e municipais pouco participaram do processo, permanecendo, salvo raras excees, com estruturas burocrticas basicamente patrimonialistas e polticas pblicas muito frgeis (CAMPELLO DE SOUZA, 1976; ABRUCIO; PEDROTI; P, 2009). O perodo democrtico compreendido entre 1946 e 1964 manteve o processo de centralizao e nacionalizao das polticas pblicas, mas com os governos estaduais assumindo funes polticas e aumentando seu espao na proviso de servios pblicos. Outra novidade no plano federativo foi a ampliao de algumas competncias municipais, e o surgimento de um incipiente movimento municipalista. H de se ressaltar positivamente dois pontos: as relaes intergovernamentais tornaram-se mais equilibradas do que no federalismo centrfugo da Primeira Repblica ou no centralismo autoritrio do primeiro perodo Vargas, compatibilizando melhor autonomia e interdependncia; alm disso, foram constitudas as primeiras polticas federais de combate desigualdade regional. Porm, o processo de amadurecimento do federalismo brasileiro foi abortado pelo Regime Militar. Em particular, as relaes intergovernamentais tornaram-se muito desequilibradas em prol da Unio, e os governos subnacionais no puderam atuar democraticamente na definio de suas polticas e no controle do governo federal. Mas no houve uma mera repetio do Estado Novo, por duas razes.

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A primeira que ao processo de interveno estatal desenvolvimentista adicionou-se uma importante expanso dos programas sociais, dando-lhes um carter mais sistmico e nacional (DRAIBE, 1994). Cabe frisar que houve um aumento tanto dos setores abarcados como dos recursos e atividades realizadas, ocorrendo um princpio de massificao dos servios pblicos, que s se completar com a CF/88. O avano desse Estado de Bem-Estar Social centralizado, autoritrio e tecnocrtico, no entanto, no eliminou por completo a relao clientelista com estados e municpios (MEDEIROS, 1986). Embora tenha diminudo a autonomia dos governos subnacionais, a ditadura nunca quis repetir a experincia do Estado Novo, dado que sempre procurou ter algum apoio civil junto a certas elites oligrquicas. Alm do mais, as barganhas federativas aumentaram medida que o Regime Militar perdia legitimidade (SALLUM JR., 1996; ABRUCIO, 1998). Gerou-se um processo de feitio virando-se contra o prprio feiticeiro: a ampliao das polticas sociais, somada urbanizao do pas e a um crescimento concentrador de renda, criou mais demandas por programas, e, com o avano das lutas pela democratizao, vrios setores sociais passaram a pleitear mais aes dos governantes. Comeou a germinar nesse momento de crise do regime, em especial ao fim dos anos 1970, o trinmio que estar na alma da CF/88: democratizao, descentralizao e busca pela universalizao das polticas sociais. Esta equao ter fortes efeitos sobre as relaes intergovernamentais, que se tornaro verdadeiramente democrticas, e colocar a questo da coordenao federativa na ordem do dia. Trata-se de duas grandes novidades na histria da Federao brasileira, s quais se deve acrescentar mais uma: os municpios passaram a ser entes federativos plenos e homogneos. Desta ltima, como se ver a seguir, nasce mais uma heterogeneidade constitutiva do federalismo brasileiro, com grande impacto sobre as polticas pblicas.
4 O FEDERALISMO DEMOCRTICO DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A COORDENAO FEDERATIVA

A redemocratizao do pas marca um novo momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando pela vitria do governador Tancredo Neves no Colgio Eleitoral, at chegar Nova Repblica e Constituinte (ABRUCIO, 1998). Alm disso, lideranas de discurso municipalista associavam o tema da descentralizao democracia, e tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da CF/88. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto de esgotamento do modelo varguista de Estado nacional-desenvolvimentista.

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O seu mote principal era o combate centralizao e a defesa da descentralizao, em especial no seu veio municipalista. Nesse novo contexto, ocorreram mudanas constitucionais importantes no federalismo, entre as quais a transformao de todos os municpios em entes federativos plenos e com direitos e deveres similares, situao nica na comparao com outras federaes.1 Esta nova delimitao do status das municipalidades impulsionou a descentralizao, conduzindo substituio ou crtica de formas centralizadas de produo de polticas pblicas, consideradas ineficientes e sem accountability adequada. Alm disso, aumentou o fluxo de recursos s municipalidades, cujos oramentos eram muito reduzidos. E, mais do que tudo, permitiu que diversos governos locais produzissem inovaes na gesto pblica. Entretanto, esse novo status federativo tambm gerou um estmulo fragmentao, com uma grande multiplicao do nmero de municpios. Outro problema importante foi que a nova situao autonomista veio sem a construo de incentivos coordenao e cooperao entre os entes federativos. Como os mais de cinco mil municpios so muito heterogneos, o mero repasse de funes e responsabilidades pode resultar na manuteno ou piora da desigualdade entre os cidados, no acesso aos bens e servios pblicos. Essa descentralizao municipalista, em um pas em que a desigualdade entre os municpios maior do que a desigualdade entre as cinco regies, gerou nova heterogeneidade constitutiva da Federao brasileira. s heterogeneidades vinculadas dimenso fsica, s diferenas socioculturais e polticas das sociedades e elites subnacionais e s assimetrias socioeconmicas entre as regies, deve-se acrescentar a disparidade de situaes entre os municpios, os quais so agora entes federativos plenos, formalmente homogneos e responsveis por vrias aes governamentais. Trata-se, ento, de uma questo que requer remdios federativos para ser equacionada, mais especificamente a adoo de instrumentos de coordenao e cooperao intergovernamental. A redemocratizao trouxe o fortalecimento do vis descentralizador, tanto do municipalismo como tambm do estadualismo, mas isso no significou um esvaziamento do poder central, similar ao que ocorrera na passagem do Imprio Repblica Velha. A Unio manteve poderes importantes por conta de trs legados histricos. O primeiro foi a manuteno, como reza a tradio constitucional brasileira, da maior parte das competncias legislativas, de modo que a centralizao do poder normativo, na maior parte das polticas pblicas, continua
1. Outras Federaes, como a Alemanha e a Blgica, tem algo prximo a cidades-Estado, mas isso no vale para todas as municipalidades. A ndia tambm d direitos federativos a alguns poderes locais, por razes tnicas e religiosas, mas isso no vale para todas as instncias locais.

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uma tnica do federalismo brasileiro. Em segundo lugar, o governo federal ainda tem um forte poder derivado de sua burocracia, seja pela melhor qualidade em comparao s administraes subnacionais, seja porque esta detm conhecimentos e instrumentos sobre as polticas pblicas que foram construdas ao longo de dcadas. Por fim, observada a desigualdade interestadual e intermunicipal, a Unio tem um poderio assimtrico que se manifesta em sua barganha com muitos dos demais entes federativos, fato ao qual adicionam-se mecanismos legais e financeiros para atuar sobre as desigualdades regionais. Mesmo tendo um poder remanescente, o governo federal no conseguiu estabelecer estratgias adequadas de coordenao federativa das polticas pblicas nos primeiros momentos de descentralizao ps-Constituio de 1988. importante ressaltar que a nova ordem constitucional acolheu a viso do federalismo cooperativo, prevendo instrumentos de atuao conjunta entre os entes. Isto aparece em um plano mais geral no Art. 23, e em um plano mais especfico em artigos referentes s polticas, como a ideia de regime de colaborao que aparece na educao (Constituio Federal, Art. 211). Alm disso, a CF/88 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais, nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo. O fato que o novo federalismo brasileiro contm tendncias fragmentadoras e compartimentalizadoras, de um lado, como tambm existe uma viso constitucional voltada coordenao federativa, algo que vem sendo aperfeioado da metade da dcada de 1990 aos dias atuais. A convivncia entre essas duas tendncias no tem sido simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios choques entre elas, e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa, que sero analisadas pormenorizadamente a seguir.
4.1 O federalismo compartimentalizado2

Uma parte da Federao brasileira tem trilhado nos ltimos anos uma forma compartimentalizada de funcionamento. A principal caracterstica desse modelo o predomnio de uma lgica intergovernamental que enfatiza mais a separao e a demarcao entre os nveis de governo do que seu entrelaamento. O modelo descentralizador autonomista foi a causa mais importante desse fenmeno. claro que a descentralizao tem produzido resultados positivos ao pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feitas no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos, e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm dessas conquistas, inimaginvel que o
2. Este subtpico baseado em Abrucio (2005), Abrucio, Sano e Sydow (2010).

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Brasil volte ao modelo centralizador, observada a impossibilidade de governar a nossa complexa conformao social e territorial a partir de Braslia. Esse processo de descentralizao, com atribuio de poder e autonomia aos municpios, gerou resultados bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. O fato que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies administrativas, financeiras ou polticas para usufruir da nova condio. No seria possvel, portanto, estabelecer uma maior descentralizao sem a construo de mecanismos coordenadores. O resultado imediato do modelo federativo da CF/88 foi, em linhas gerais, uma descentralizao mais centrfuga, constituindo o que Daniel (2001) denominou de municipalismo autrquico. Este modelo partiria da suposio de que as prefeituras seriam capazes sozinhas de formular e implementar todas as polticas pblicas. Isto irreal, no s porque muitas localidades no tm capacidade organizacional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas serem de natureza intermunicipal, interestadual ou at mesmo de impacto nacional. De qualquer modo, a mentalidade autrquica gera uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no cooperao so muito altos, como no caso da gesto das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. O municipalismo autrquico resultado de uma srie de incentivos institucionais, nem sempre to explcitos, colocados aos chefes dos governos subnacionais. Em primeiro lugar, os governantes locais no querem ceder poder sem ter certeza sobre as consequncias para sua carreira poltica e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral os ganhos e as perdas s sero computados no plano municipal. Ainda no que se refere competio partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem a deputado estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se no houver uma arbitragem federativa efetiva, como no caso da guerra fiscal, e se os custos puderem ser repassados a outros mantendo os benefcios colhidos, tal qual ocorre na poltica das ambulncias, quando as prefeituras compram veculos para invadir a cidade vizinha, sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital. No fundo, nessa situao federativa o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, isolada ou simultaneamente, trs coisas: a existncia de uma forte identidade regional, alicerada em instituies duradouras, de carter estatal ou societal; uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou garantindo recursos apenas se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao.

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Mas a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam, no primeiro momento da redemocratizao, pouco propensos cooperao. Entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo estadualista no qual os estados puderam repassar, irresponsavelmente, seus custos financeiros Unio, ao mesmo tempo em que a municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (ABRUCIO; COSTA, 1999). Com o Plano Real, os governos estaduais entraram em forte crise financeira. O resgate das dvidas estaduais pela Unio enfraqueceu muito os governos estaduais, reduzindo o comportamento predatrio dos estados, claramente delimitado pelas imposies institucionais contidas na Lei da Renegociao das Dvidas (Lei Federal no 9.496/1997) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal no 101/2000). Se houve uma mudana positiva na relao com a Unio, reduzindo o comportamento predatrio, isto no se pode dizer da ao coordenadora dos estados junto aos municpios. No perodo entre 1995 e 2006, atividades coordenadoras ou de entrelaamento com os governos locais no foram, no geral, uma prioridade, pois se imaginava que tais aes poderiam implicar mais gastos, em um momento de conteno de despesas (ABRUCIO; GAETANI, 2006). Os governadores enfrentam dilemas quanto ao custo das transaes federativas, para atuar na coordenao dos municpios. Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies em que pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o nus dessas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para os governos estaduais: no atuar em prol da colaborao intergovernamental; faz-lo apenas em lugares com maioria governista; ou apoiar iniciativas de maneira informal, evitando uma ao institucional mais duradora, de modo que o Executivo estadual possa abandonar esses acordos com as cidades, caso ocorra um impasse poltico. Mesmo havendo dilemas para a cooperao, importante ressaltar que surgiram no ltimo quadrinio algumas experincias de coordenao estadual junto aos municpios. Entre os casos em que isto ocorreu institucionalizadamente, destacam-se o Acre, o Cear, o Esprito Santo e o Mato Grosso. Embora se trate de um fenmeno embrionrio, talvez uma nova realidade federativa esteja se constituindo. Aparentemente, esse processo resulta de dois aspectos. O primeiro a superao do ponto crtico do ajuste fiscal, com os governadores voltando a atuar na produo de polticas pblicas, o que leva necessariamente a propor parcerias com as cidades, dado que houve municipalizao em vrios setores. Alm disso, houve um incremento, nos ltimos anos, de uma srie de estmulos ao entrelaamento intergovernamental, seja pela via do associativismo territorial, seja no desenho das polticas pblicas. Isto comea, paulatinamente, a afetar a forma de governana dos estados.

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O governo federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo aps a CF/88. Havendo perdido recursos e poder, adotou a estratgia de simplesmente repassar encargos, principalmente aos municpios. Alm disso, em termos estruturais, no simples montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pela necessidade de arbitrar as divergncias entre os membros da prpria coalizo governista, que apoiam o presidente, mas so adversrios no plano local. Para que a Unio evite ou pelo menos reduza o dilema federativo, fundamental, antes de mais nada, adotar um modelo de intensa negociao e barganha. Afinal, o no envolvimento dos governadores e prefeitos leva ao fracasso dos projetos, seja na formulao, seja na implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio poltico fazer que existam regras bem claras nas polticas pblicas, de modo que elas dem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando a adeso de oposicionistas aos programas do governo federal. Alm disso, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. A partir do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), a Unio comeou a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, em particular na rea da sade pblica e, em menor medida, na educao. Essa conscincia sobre a necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos do presidente Lula, migrando para outras reas, como assistncia social e segurana pblica. Neste perodo, a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou fora, com a edio, por exemplo, da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/2005). Esses avanos convivem, entretanto, com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da Federao, e em outras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais. O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada, com cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem entrelaamento em problemas comuns (ABRUCIO, 2005). Isto tem levado a alteraes no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental. preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e da capacidade de barganha dos entes. O desafio de instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento, mantendo um jogo intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos estados e municpios.

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4.2 Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental

O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado. Como dito anteriormente, j na CF/88 havia elementos em prol de uma viso mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do governo federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade da dcada de 1990, e em algumas reas este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos de competio predatria, como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua fora, mas que continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos. Mas a coordenao e a cooperao intergovernamental tambm ganharam terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira definida como sistema federativo de polticas pblicas e teve como precursor o modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS), cujas bases estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Federal no 8.080/1990, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios. O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se refere descentralizao, em boa medida porque continha atores polticos com posies de poder nas esferas subnacionais. Obviamente o equilbrio no era automtico nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas, foram produzidas pelo menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas, problemas de coordenao federativa no mbito do SUS. O ponto central do SUS a ideia de sistema federativo de polticas pblicas. Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, financiador e indutor da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao como na produo do consenso sobre a poltica. Para realizar essa produo contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas: deciso poltica e capacidade institucional da parte do governo federal, e a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao, tanto horizontais, quanto verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS e o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS). No mbito da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas, outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do associativismo territorial. Nesse campo, podemos destacar diversas formas, entre as quais os consrcios de direito privado e de direito pblico; os arranjos territoriais e intersetoriais comandados pela Unio, como os territrios da cidadania; os comits de bacia hidrogrfica; as Regies Metropolitanas (RMs) e as Regies Integradas de Desenvolvimento (Rides); os arranjos produtivos locais; e as formas de associativismo governamental.

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Cabe ressaltar que os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras: como descentralizar em um contexto no qual o municpio constitui uma pea-chave, considerando a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais, por meio da participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados. Essa a mais importante questo do desenho federativo do Estado brasileiro.
5 ASSOCIATIVISMO TERRITORIAL E COORDENAO FEDERATIVA: OS CASOS DOS CONSRCIOS E DOS CONSELHOS DE SECRETRIOS ESTADUAIS

O modelo mais importante de articulao territorial no Brasil o consorciamento. A palavra consrcio significa, do ponto de vista etimolgico e jurdico, unio ou associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade a base dessa aliana intergovernamental, preservando a deciso e a autonomia dos governos locais, sem qualquer subordinao hierrquica. O maior desenvolvimento dos consrcios intermunicipais deu-se na rea da sade pblica, mas esses tambm tm sido relevantes na educao e na rea ambiental, em especial no tratamento de resduos slidos. Um dos mais antigos e estudados casos de consorciamento o do Consrcio Intermunicipal Grande ABC (ABRUCIO; SOARES, 2001). A sua importncia na agenda federativa decorre da complexidade do ambiente no qual atua e da amplitude de seus objetivos, alm de ter influenciado significativamente a Lei dos Consrcios Pblicos. Constitudo na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), o Consrcio Intermunicipal Grande ABC tem objetivos multissetoriais, a forma mais difcil de parceria consorciada na federao brasileira. Em que pese seu xito, foram as avaliaes acerca dos limites de sua experincia, em especial a fragilidade institucional de que se revestem os consrcios de direito privado, que tiveram um impacto maior sobre o debate e a ao poltica. Essa discusso foi importante porque resultou na aprovao da nova lei do setor, a qual criou uma nova alternativa legal: os consrcios de direito pblico. A aprovao da nova legislao foi um marco para a institucionalizao dessa forma de colaborao intergovernamental, que j bastante expressiva no pas, conforme demonstra a tabela 1.

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TABELA 1

Nmero de municpios consorciados por setor


Setor Nmero de municpios consorciados com outros municpios 1.906 387 351 343 295 255 248 222 161 149 114 106 Nmero de municpios consorciados com estados 1.167 467 275 387 428 420 1.116 867 385 513 358 720 Nmero de municpios consorciados com a unio 558 225 138 231 207 247 767 660 206 321 164 428

Sade Meio ambiente Turismo Saneamento ambiental Transportes Desenvolvimento urbano Educao Assistncia e desenvolvimento social Cultura Direito da criana e do adolescente Trabalho e emprego habitao

Fonte: IBgE (2006) apud Abrucio, Sano e Sydow (2010).

Percebe-se uma ntida liderana dos consrcios na rea da sade pblica, principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e dos polticos ligados ao setor, que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao intermunicipal na implementao do SUS. Todas as outras reas tm uma representatividade numrica bem menor, destacando-se as da educao e do meio ambiente. Neste ltimo caso, deve exercer algum impacto a experincia do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que tem apoiado estados e municpios na formao de consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao final de resduos slidos. Por fim, existem trs consrcios interestaduais no Brasil. O primeiro, formado em 2008 pelos estados do Cear, do Piau e do Maranho, est voltado para a promoo do turismo na regio, por meio da Agncia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba, no Piau. Nesse mesmo ano, os governos de Alagoas e Sergipe implantaram um consrcio pblico para promover o desenvolvimento regional no baixo So Francisco. J o Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia, criado em 2009 com o apoio do Ministrio da Sade (MS) e das prefeituras municipais de Petrolina e Juazeiro, destina-se gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina.

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Outra experincia importante de coordenao federativa so os conselhos de secretrios estaduais. Dezenove conselhos e fruns congregam secretrios estaduais de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do governo federal. A tabela 2 retrata essas organizaes.
TABELA 2
Ordem 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Conselhos e fruns de secretrios estaduais


Conselho ou frum Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) Conselho Nacional de Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (Consecti) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento (Conseplan) Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP) Frum Nacional de Secretrios de Turismo Frum Nacional de Secretrios de Trabalho (FONSET) Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) Frum Nacional de Secretrios de habitao Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia Frum Nacional de Secretrios e gestores Estaduais de Esporte e Lazer Ano de criao 1975 1982 1983 1983 1987 1991 2000 2003 2003 Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao

Fonte: Abrucio e Sano (2009).

Vale comparar dois casos de associativismo governamental por meio desse modelo, uma mais bem-sucedida e outra com resultados que geralmente atrapalham a coordenao federativa. O primeiro o CONASS e o segundo o Confaz.3 O Conselho Nacional de Secretrios de Sade uma entidade de direito privado sem finalidade econmica e resulta de uma articulao entre os secretrios estaduais de sade. A sua origem resulta da necessidade de enfrentar
3. Esta parte do texto baseada em Abrucio e Sano (2009).

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problemas similares em termos de infraestrutura e da percepo de que o governo federal deveria ampliar o financiamento para as redes estaduais de sade, descentralizando o sistema. O intuito dessa organizao era o de tornar as secretarias estaduais mais participantes do esforo de reconstruo do setor sade, como parte de uma ampla pauta social (CONASS, 2003a, p. 9). Em seus primeiros anos, a entidade pautouse por atividades pontuais, dado o estgio ainda primrio de organizao da gesto da sade no Pas (op. cit.). Alm do mais, havia pouco espao, de fato, para uma representao nacional de gestores, fossem estaduais ou municipais, pois as negociaes eram feitas caso a caso, alm de estarem impregnadas de uma racionalidade poltico-partidria, de base local e regional (op. cit., p. 12). Do ponto de vista sistmico, o conselho passou a pressionar a Unio por mudanas, principalmente a unificao da poltica, ento a cargo de dois ministrios, o MS e o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), sendo este o responsvel pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) e pelos hospitais federais. A principal preocupao, porm, era quanto ao financiamento das aes de sade pelos governos estaduais, dado o aumento da demanda por parte da populao e a centralizao de aes e recursos no poder central. A essas demandas seguiu-se um processo de descentralizao, por iniciativa do MPAS, que implementou o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS), em 1987. A Constituio Federal de 1988 conferiu s aes e aos servios de sade o carter de sistema nico, composto por redes regionalizadas e hierarquizadas. Dito de outra forma, projetou a imagem de um sistema de abrangncia nacional, organizado por meio de redes que obedeceriam a critrios regionais e com diferentes atribuies. A formao desse sistema nacional, denominado SUS e coordenado nacionalmente pelo MS, foi regulamentada pela suprarreferida Lei Federal no 8.080/1990. Ao longo das duas ltimas dcadas, o Executivo Federal editou sucessivas Normas Operacionais Bsicas (NOB), Normas Operacionais da Assistncia Sade (Noas) e o Pacto de Gesto, medidas que procuraram operacionalizar e aperfeioar o SUS. O que passou a estar em disputa foram as caractersticas e o processo de implementao das alteraes necessrias para conformar o sistema, criando um campo frtil para as tenses entre as esferas de governo, particularmente entre a Unio e os governos subnacionais. A literatura especializada em sade aponta que a construo da primeira NOB, de 1991, no contou com a participao do CONASS nem do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), sendo produto da burocracia do INAMPS. Nesse contexto, o CONASS e o CONASEMS apre-

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sentaram uma demanda ao Conselho Nacional de Sade (CNS), solicitando a criao de uma comisso intergovernamental para discutir e definir os rumos da descentralizao na sade (MIRANDA, 2003, p. 169). Apesar do apoio formal do CNS, essa instncia somente foi criada formalmente pela NOB editada em 1993. No meio tempo, entretanto, j ocorriam encontros oficiosos entre os tcnicos das trs esferas e que foram oficializados pelo MS com a criao do Grupo Executivo de Descentralizao (GED). As reunies informais e sua evoluo para o GED representaram a formao de uma cultura tripartite que culminou nas comisses intergestores, consolidando as arenas de negociao entre os governos. No mbito nacional, funciona a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), integrada paritariamente por representantes do MS, do CONASS e do CONASEMS. No nvel estadual, existe a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), composta de forma paritria por dirigentes da Secretaria Estadual de Sade e do rgo de representao dos secretrios municipais de sade de cada estado. So estruturas que renem as demandas das esferas de governo em uma mesa de negociao, que define os rumos da descentralizao e da operacionalizao do SUS. A NOB no 1/1993, ao reconhecer o CONASS e o CONASEMS como instncias legtimas de representao dos governos subnacionais nas questes relativas sade, reforou sua atuao na articulao horizontal, j que essas entidades devem produzir uma posio comum entre seus membros antes de defend-las na CIT. preciso ressaltar, entretanto, que da mesma forma que a criao da CIT se deu por meio de uma portaria ministerial, outro ato administrativo pode extinguir essa instncia de negociao. Apesar dessa aparente fragilidade institucional, pode-se dizer que h um processo de path dependence. Embora as pesquisas reconheam a relevncia da CIT como instncia de negociao e deliberao em que afloram os conflitos intergovernamentais, possvel destacar ainda mais a importncia dessa arena. Na verdade, trata-se de uma das mais importantes inovaes no sistema federativo brasileiro, que equacionou a questo da representao dos interesses dos governos subnacionais nos processos decisrios. No significa que seja a nica forma possvel, nem que esteja isenta de problemas. A fora de um nvel de governo em relao aos demais, por exemplo, pode desequilibrar o jogo e levar ruptura. Durante o governo FHC, comeou-se a discusso sobre uma nova NOB. Apesar das negociaes, as duas entidades representativas dos secretrios de sade manifestaram-se contrrios postura do MS e de seus dirigentes, que estariam dificultando o dilogo e abusando do uso de portarias ministeriais (MIRANDA, 2003). Segundo Carvalho, os representantes do CONASEMS participaram de muitas rodadas de negociao, no se pode negar, mas a deciso final foi unilateral do Ministrio da Sade. Houve uma suposta negociao na CIT e no CNS. Mas,

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ao fim, as decises foram unilaterais em meio s negociaes (2001, p. 443). A implementao da NOB no 1/1996 iniciou somente em 1998, em nome do controle dos gastos e da tenso social supostamente gerada na 10a Conferncia Nacional de Sade (SANTOS, 2007, p. 434). Percebe-se, ento, que o MS passou a adotar postura mais hierrquica frente s unidades federadas. Essa postura similar ao quadro mais geral de fortalecimento do Executivo federal frente s demais instncias, no contexto da crise fiscal do fim dos anos 1990, mas cabe frisar que na rea de sade estavam em funcionamento fruns que deveriam tornar esse processo mais complexo e negociado. Em reao, a CIT procurou elaborar uma nova norma, denominada de Noas, com vista regionalizao da assistncia sade. Aprovada no incio de 2001, a Noas estabeleceu uma nova estratgia de financiamento, programao e operacionalizao de sistemas, servios e aes de sade; com nfase no fortalecimento do nvel estadual de gesto e no financiamento diferenciado por grupos de procedimentos tecnolgicos (MIRANDA, 2003, p. 194). Apesar de toda a articulao intergovernamental durante a elaborao da Noas no 1/2001, esta no chegou a vigorar, sendo reeditada na forma da Noas no 1/2002, cuja principal caracterstica era a busca da regionalizao das aes em sade por nveis de complexidade. No novo modelo, em outubro de 2004, todos os estados estavam habilitados em gesto plena e, no caso dos municpios, apenas 15 no estavam habilitados em alguma modalidade de gesto (SOLLA, 2006, p. 336-337). Essa adeso motivou os gestores das trs esferas a buscar alternativas para aprofundar o processo de descentralizao. Assim, a partir desse mesmo ano, passou a ser discutido, no mbito da CIT, o Pacto de Gesto, lanado em 2006. A proposta do Pacto de Gesto extinguir as atuais formas de habilitao e substitu-las por um termo de compromisso, no qual estejam expressas as responsabilidades sanitrias, as aes de sade que o municpio ou o estado se comprometem a desenvolver. O Pacto de Gesto avana mais em direo ao modelo de autoridade interdependente, propondo um processo mais compartilhado. Logo, a articulao horizontal feita pelo associativismo dos estados tem sido importante para equilibrar as barganhas federativas e produzir um jogo de coordenao intergovernamental mais negociado, transparente e efetivo. Caso bastante diferente o do Conselho Nacional de Poltica Fazendria, institudo em 1975 para coordenar a concesso de benefcios fiscais relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM). Para tanto, representantes da Unio e dos estados deveriam reunir-se para discutir e aprovar, sempre por unanimidade, os incentivos fiscais que seriam concedidos. Na verdade, na lgica unionista-autoritria prevalecente durante a Ditadura Militar, o governo federal

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comandava as reunies do conselho e promovia a harmonizao do ICM. A criao do Confaz era parte da ampla reforma tributria promovida no fim dos anos 1960 sobre a qual se assentam as bases do sistema tributrio nacional que vigoram at hoje. Embora tenha sido bastante inovadora, adotando os mais modernos conceitos em matria tributria, essa reforma introduziu um equvoco conceitual: a existncia simultnea de dois impostos incidentes sobre o valor agregado em um nico sistema tributrio e a concesso do principal deles, o ICM, aos estados (VIOL, 2000, p. 20). Consequentemente, os avanos obtidos em outros pases com a adoo do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) no se reproduziram no Brasil. Como definiu Panzarini:
A questo macro do problema de outra ordem: o IVA um imposto de natureza nacional e todos os pases que o adotaram o colocaram na competncia federal. No Brasil, ele pertence aos Estados e da a confuso toda: guerra fiscal, glosas de crdito, complexidade, passeio de notas fiscais entre Estados, aduanas interestaduais coletando imposto nas fronteiras, etc. A instituio de um imposto mais simples e eficiente implicar aceitao de perdas oramentrias e de poder poltico por parte dos Estados, o que, mais uma vez, dificultar sua aprovao (PANZARINI, 2007).

A alocao estadual do principal imposto sobre o valor agregado criou uma situao difcil de ser revertida, ativando um processo de path dependence que inviabilizou todas as iniciativas de reforma tributria, apesar do diagnstico praticamente consensual sobre a necessidade de mudana e apresentao de diversas solues alternativas. Com a redemocratizao, o enfraquecimento do governo federal e o fortalecimento dos governos subnacionais repercutiu no Confaz, com a gradativa perda do poder de influncia da Unio neste conselho. A retomada dos investimentos, principalmente do setor automotivo, no incio dos anos 1990, levou a uma disputa entre os estados para a atrao dessas novas empresas e para a preservao do parque industrial j instalado. A ausncia de uma poltica de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal apontada por muitos especialistas como um dos principais elementos para a ecloso dessa guerra fiscal (ABRUCIO, 2005; PRADO, 1999, 2007; VIOL, 2000). O Confaz, criado exatamente com a finalidade de disciplinar a concesso de benefcios fiscais, demonstrou-se incuo, j que fortemente influenciado pela autonomia dos estados em matria tributria, dificultando a coordenao da poltica fiscal. A incapacidade demonstrada pelo Confaz em cumprir com o seu papel de promover a harmonizao tributria levou alguns especialistas a propor sua extino. Entretanto, essa medida no levaria ao fim da competio entre os estados. Ademais, h outro lado nessa questo: o Confaz cumpre um papel cooperativo pouco ressaltado pela literatura, constituindo-se em uma arena de barganha, em que os estados se aliam para pressionar o governo federal.

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No caso da guerra fiscal, apesar do Confaz ter fracassado na mediao do conflito, este promoveu a discusso sobre a matria tributria (...). Se o frum no existisse, o Governo Federal teria total controle sobre as questes tributrias (DALLACQUA apud ABRUCIO; SANO, 2009). O Confaz tambm vem sendo um importante frum de intercmbio de experincias no mbito da gesto tributria, como na disseminao do Programa de Modernizao das Administraes Fiscais dos Estados Brasileiros (PMAFE) ou na assessoria tcnica elaborao de convnios e regulamentos, a cargo da Comisso Tcnica Permanente (Cotepe) do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), composta por tcnicos de vrios estados. Esta arena tambm tem se mostrado importante do ponto de vista do compartilhamento de inovaes, pois no somente projetos de alguns estados foram adotados por outros, mas a articulao entre tcnicos de diferentes regies gerou novidades importantes, como o caso da nota fiscal eletrnica. A falta de coordenao federativa na rea tributria resulta do legado histrico da Ditadura Militar, principalmente a destinao do principal imposto sobre o valor agregado aos estados e o estabelecimento do princpio da cobrana do ICMS na origem; da maior autonomia poltica dada aos estados; e da falta de uma poltica de desenvolvimento regional por parte da Unio. Embora o Confaz no consiga alterar essa ordem, sua existncia tem permitido avanos, exercendo um papel de coordenao interestadual no mbito tcnico que no pode ser ignorado. Se a rea da sade pblica goza de uma poltica nacional, consubstanciada no SUS, isso no ocorre na rea fazendria, na qual no se consegue adotar o princpio shared decision making. Apesar de a CIT ter sido criada por portaria ministerial, com menor fora e estabilidade institucional do que o decreto que instituiu o Confaz, a manuteno dessa arena reforada pelo forte consenso que existe em torno da agenda da sade pblica, exatamente o contrrio do que ocorre na rea fazendria.
6 SISTEMA DE POLTICAS PBLICAS E COORDENAO FEDERATIVA: O CASO DAS POLTICAS SOCIAIS4

A resposta mais bem-sucedida ao federalismo compartimentalizado encontra-se no desenho de sistemas federativos de polticas pblicas. Suas origens esto em trs fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia federativa; a reao do governo federal, em vrias polticas pblicas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que foi hegemnico durante a primeira metade dos anos 1990; e o exemplo do SUS, no qual percebeu-se, desde o incio, as virtudes da construo de um modelo de descen4. Esta parte do texto baseada em Franzese e Abrucio (2009).

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tralizao ancorado em uma poltica nacional. A viso coordenadora que vem se instalando nos sistemas federativos de polticas pblicas no prope o empoderamento da Unio e o retorno ao modelo centralizador anterior. Ao contrrio, aponta na direo de uma negociao constante com estados e municpios autnomos, tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governamentais. O que vem sendo feito, com maior ou menor sucesso em diversos setores, o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional; e a induo assuno de tarefas, por meio da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de auxlio financeiro condicionado s municipalidades. Entretanto, como a maior parte destas aes vem da Unio, os Estados brasileiros ainda no assumiram um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos pases federativos, o que geraria maior equilbrio intergovernamental. Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde meados dos anos 1990, em setores como educao, sade pblica, assistncia social e, mais recentemente, segurana pblica. O paradigma predominante o conceito de sistema, que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador nas mos da Unio, mas com grande autonomia dos governos subnacionais. Ademais, esse modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais e verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS e os conselhos de secretrios estaduais, sobre os quais versou a seo anterior. O conceito de sistema de polticas pblicas ganhou fora por conta da experincia do SUS. Estruturado sobre uma proposta de universalizao, sua estrutura federativa baseia-se na criao de um modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle. Nesse caso, tratou-se de combinar o princpio descentralizador, com prioridade municipalizao, com um sentido de poltica nacional, presente nas ideias centrais de hierarquizao e regionalizao da prestao dos servios. Essas ideias gerais esto presentes em normas federais, em especial na Constituio Federal de 1988, nas Leis Federais no 8.080/1990 e no 8.142/1990 e nas NOBs, particularmente as promulgadas em 1991 e 1993, referidas na seo anterior. Mesmo com um projeto de descentralizao equilibrado, fez-se necessria a criao de outros incentivos federais adoo de polticas de cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico em sade. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB no 1/1996, e ficou mais claro com a criao, em 1997, do Piso Assistencial Bsico (PAB), que criou um piso mnimo para o repasse de recursos aos municpios, adicionado de uma parcela varivel, que buscava incentiv-los

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a adotar uma srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica nacional, tais como aes de vigilncia sanitria, o Programa Sade da Famlia etc. Desse modo, procurava-se induzir uma municipalizao que combatesse s desigualdades regionais e obedecesse aos padres nacionais de qualidade. O modelo federativo do SUS tambm tem como caracterstica bsica a presena de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar para fortalecer a construo de consensos sobre a poltica e o controle sobre o poder pblico. Alm dessas estruturas, ocorre a cada quatro anos a Conferncia Nacional da Sade, que agrega mais atores sociais e d poltica um sentido nacional e de longo prazo. Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica pblica de sade so marcantes, em comparao com outras reas. No obstante, persistem alguns problemas, entre os quais a dificuldade de montar-se um modelo regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea apresente o maior nmero de consorciamentos intermunicipais no Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes municipais. Esse fenmeno especialmente grave nas regies metropolitanas, em que produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona est bastante presente. Outro problema a indefinio do papel atribudo ao governo estadual, tanto na qualidade de executor, como principalmente no papel de coordenador das relaes entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da sade pblica tem implicaes at mesmo financeiras, pois a maioria no investe o percentual mnimo definido na Emenda Constitucional (EC) no 29/2002. Os problemas federativos da sade pblica no impedem que outros setores procurem adotar o paradigma do sistema, como o caso do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Mas, antes de chancelar-se uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que possibilitaram os xitos do SUS. Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais equilibrada tem a ver com o legado da experincia preliminar de descentralizao por meio do SUDS, organizado no fim dos anos 1980, sob a coordenao de uma estrutura administrativa federal com capacidade e capilaridade suficientes para desempenhar o papel de coordenador. Em segundo lugar, a existncia de uma coalizo entre os tcnicos da rea pde produzir consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, alm de permitir sua converso em um grupo com unidade e poder de presso, com hegemonia na burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros. Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e gerou aprendizado constante. A rea de assistncia social tambm incorporou a lgica do sistema federativo de polticas pblicas. Seu legado uma estrutura bastante fragmentada,

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representada pela agregao de diferentes programas, promovidos por diferentes agncias governamentais de distintos nveis e instituies filantrpicas, de modo desarticulado e descontnuo. Mesmo na esfera federal havia desarticulao intragovernamental entre as diferentes instituies prestadoras de servio. No que se refere abrangncia da poltica, o seu foco tradicional sempre foi os mais pobres, e no havia qualquer proposta de universalizao (ARRETCHE, 2000). A CF/88 menciona as diretrizes da universalizao e da descentralizao, mas no constitucionalizou um sistema de assistncia social. Apesar de tambm contar com uma Lei Orgnica (Lei Federal no 8.742/1993), que reafirma a diretriz de descentralizao, sua implementao deu-se de forma lenta e incipiente. Assim como o SUS, desde 1997, a rea de assistncia social formula NOBs. Porm, antes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, no existia uma NOB estruturadora de um sistema capaz de estabelecer a diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo, os nveis de gesto de cada uma dessas esferas e os mecanismos e os critrios para a transferncia de recursos. A partir desse momento, o desenho da poltica tambm passa a visar universalizao do acesso, por meio da criao de redes de servios descentralizadas e hierarquizadas. Da mesma forma, o sistema passa a vincular o repasse de recursos federais adeso dos governos subnacionais, permitindo aos municpios optar pela habilitao em diferentes nveis de proteo social (SPOSATTI, 2004). A partir desse novo desenho, os municpios foram estimulados a implantar uma rede de ateno bsica, por meio da criao de Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e de Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social (Creas). semelhana da rea de sade pblica, observa-se que o sistema transfere no apenas recursos, mas a gesto das unidades para o nvel local, criando condies para que, com o desenvolvimento da poltica, surja uma burocracia e uma clientela local, fortalecendo o ente subnacional e reduzindo a possibilidade de mudanas por meio de aes unilaterais do governo central. O desenvolvimento da poltica tambm colabora com o fortalecimento dos fruns federativos de negociao, semelhantes aos existentes na sade. O funcionamento das CIBs e da CIT do setor, bem como das instncias de articulao horizontal dos estados e municpios, o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (Fonseas) e o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas), favorece a consolidao de um padro de negociao intergovernamental. Apesar de toda essa estrutura, a principal poltica nacional de assistncia social, o Programa Bolsa Famlia (PBF), formulado e implementado integralmente no nvel nacional, completamente margem do Suas. Esse caso demonstra a fragilidade do sistema.

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Apesar de no terem discricionariedade alguma sobre o desenho do PBF, os governos municipais so essenciais para o sucesso dessa poltica, uma vez que realizam o cadastramento das famlias e a fiscalizao do cumprimento das condicionalidades estabelecidas. Por essa razo, a implantao do programa prev o repasse de recursos destinados ao fortalecimento da gesto local, com base no ndice de gesto descentralizada (IGD), criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para medir a qualidade da gesto municipal do programa. Cabe tambm analisar a questo do sistema federativo de polticas pblicas na rea da educao. Diferentemente da coalizo sanitarista, os atores vinculados educao no conseguiram construir um consenso sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores e movimentos sociais atuaram em prol da descentralizao. Por outro lado, o grupo formado pelos atores polticos e burocrticos do governo federal combateu firmemente a fragmentao. O fortalecimento polticoinstitucional do Ministrio da Educao (MEC) durante a Ditadura Militar legou capacidade de reao a esse bloco, que soube conversar com as regies menos desenvolvidas e demonstrar a necessidade de uma dimenso nacional para a rea. No geral, a CF/88 bem equilibrada, do ponto de vista federativo, ao tratar da questo da educao. A diviso de competncias descentraliza a execuo dos servios, dando um peso importante aos municpios, ao mesmo tempo em que garante as bases financeiras do processo e impe a adoo de uma gesto democrtica no plano local, para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo. Em segundo lugar, a CF/88 conta com elementos matizadores de uma descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual. Nesse campo, entram a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio de um papel importante Unio, convidadas a produzir diretrizes nacionais e agir de forma a garantir a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (Constituio Federal de 1988, Art. 211, 1o). Essa lgica completa-se com a noo de um regime de colaborao, cujo objetivo articular os entes federativos nas vrias aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de competncias comuns e de aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de governo para evitar choques ou aes descoordenadas, capazes de provocar uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, reforado posteriormente pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) (Lei Federal no 9.394/1996).

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Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada nas regras relativas rea de educao, embora outros setores possuam previso constitucional de formas colaborativas, e essa ideia esteja presente tambm no Art. 23, que delega para lei complementar a competncia de regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel pensar que a questo da coordenao federativa goza de aspectos comuns a vrias reas, alm dos especficos da poltica educacional. A implementao do modelo educacional previsto na CF/88 no seguiu todos os passos previstos. A municipalizao do ensino no ocorreu na velocidade esperada e concentrou-se principalmente nos pequenos municpios rurais, gerando problemas na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que, entre 1980 e 1994, os estados expandiram sua participao nas matrculas totais, enquanto os municpios reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150). A fragilidade dos resultados posteriores a 1988 deveu-se falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na rea da educao. A municipalizao restou vinculada s negociaes polticas entre estados e municpios, sem que houvesse uma arena institucional ou critrios claros de repasse de funes, de modo que esse processo dependeu muito mais do jogo de poder federativo do que da poltica educacional em si mesma. No houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo, e sua necessria colaborao. Oliveira assim interpretava o modelo vigente nos anos 1990:
No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao (OLIVEIRA, 1998).

A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo federal a pensar alternativas para esse problema, adotando algumas aes. Uma destas foi a criao de vrios programas federais, desde o governo Itamar Franco, com o propsito de criar parmetros nacionais e combater desigualdades. Programas e recursos vm sendo distribudos a governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j ocorria durante a Ditadura Militar, mas agora h mais transparncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com maior respeito diversidade dos entes federativos.

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O governo FHC impulsionou essa ao nacionalizante, instituindo critrios de avaliao para a distribuio de recursos. O governo Lula continuou na mesma trilha, aperfeioando os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de atuao nacional do governo federal. Os efeitos desse tipo de coordenao federativa so importantes, mas no resolvem estruturalmente os problemas da cooperao e da responsabilizao entre os nveis de governo. Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao beneficia-se disso, mas a coordenao intergovernamental na rea de educao deveria envolver outros aspectos. Logo, a ao mais importante para efetivar um regime de colaborao ter sido a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), em 1996. A mensagem presidencial que acompanhou o encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional dizia que:
[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1996 apud ABRUCIO; FRANZESE, 2008).

O FUNDEF apresentava importantes novidades. A primeira foi criao de um fundo, que aglutinaria 60% dos recursos destinados aos estados e seus municpios e cujo objetivo seria redistribuir o dinheiro conforme o tamanho da rede, em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Com isso, estabeleceu-se que uma parte desse oramento seria destinada ao pagamento do salrio e capacitao dos professores, o que teve algum impacto sobre a reduo da desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia Unio disponibilizar verbas suplementares aos estados que no conseguissem atingir um piso de financiamento por aluno/ano. Os dados demonstram que o FUNDEF cumpriu o objetivo de aprofundar a municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema e aproximando-o da universalizao do acesso. Houve aumento dos recursos destinados pelos municpios em todos os estados da Federao, principalmente na regio Nordeste, ao mesmo tempo em que houve um grande crescimento da rede

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municipal.5 Ademais, a lgica do dinheiro segue a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes. Os bons resultados do FUNDEF eram evidentes, e o governo Lula manteve boa parte de suas diretrizes quando da criao, em 2006, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), cujo objetivo central reside na expanso do sistema anterior educao infantil e ao ensino mdio. Entretanto, cabe ressaltar que houve uma mudana significativa no processo decisrio, que expressa uma crtica federativa ao modelo adotado pelo governo FHC. Muitos estados e municpios sentiram-se alijados do processo de formulao do FUNDEF e quiseram ter uma participao maior. Nesse sentido, prefeitos, governadores e fruns federativos existentes na rea de educao, como o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao (CONSED) e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O sucesso desses fundos federativos no pode esconder os problemas que ainda persistem no plano intergovernamental. Se eles conseguiram ampliar os recursos repassados aos governos que se responsabilizam pela poltica, mexeram pouco com as desigualdades regionais que marcam a Federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no apenas complementasse o oramento destinado ao cumprimento da meta bsica, mas tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao ocorre em patamar muito baixo e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma diferena substancial de condies em relao aos demais. A distribuio de recursos, ademais, responde questo da cobertura (eficcia), e no utiliza indicadores de eficincia e efetividade da poltica. Nesse sentido, a universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto em educao. Nesse quesito, a coordenao federativa ainda fraca, no obstante deve-se realar o programa de assistncia tcnica recentemente implementado pelo governo federal para auxiliar os mil municpios com o pior ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Embora a passagem do FUNDEF ao FUNDEB tenha conhecido uma melhora nos termos de negociao intergovernamental, no ocorreu a institucionalizao dos fruns federativos capazes de atuar em prol do regime colaborativo. Essa uma diferena importante da rea da educao em relao sade ou assistncia social. Sem essas arenas, os avanos dependero mais da fora de cada ente, e haver pouca capacidade de controlar o fluxo e as consequncias do processo decisrio. Em outras palavras, a Federao fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h instituies adequadas para o processo de deliberao.
5. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver Sumiya e Franseze (2004) e Prado (2003).

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As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no ensino fundamental, ainda existem lugares em que h uma forte diviso da rede entre estados e municpios e, exceto pelos mecanismos financeiros vinculados ao volume de matrculas, no existe outro indutor de coordenao entre eles. verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes em prol do regime de colaborao, em especial o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso. Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, mas constituem excees. O regime de colaborao na rea de educao exigiria basicamente a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a melhor definio das competncias ou a adoo de medidas para induzir o papel coordenador dos governos estaduais e o fortalecimento da cooperao e do associativismo entre os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do governo federal, que envolvem todos os nveis de ensino, na sua articulao com os governos subnacionais. Nesse caso, a construo de um sistema nico de educao seria a resposta, algo que j est sinalizado na EC no 59 2009. Pela primeira vez na histria da poltica educacional, procura-se articular um regime de colaborao federativa com um sistema nacional. Este o maior desafio para a articulao federativa na rea de educao, ao longo dos prximos anos.
7 CONSIDERAES FINAIS

Este captulo procurou ressaltar a importncia da coordenao federativa e os avanos ocorridos no Brasil nos ltimos anos, em particular no campo do associativismo territorial e no que se refere aos sistemas de polticas pblicas. Obviamente, h vrias incgnitas e problemas importantes nessas duas formas de cooperao e coordenao, como o caso das regies metropolitanas. A opo mais municipalista adotada pelos constituintes enfraqueceu bastante as regies metropolitanas, cuja regulao passou aos estados, que tiveram, no geral, pouco interesse em atuar para coordenar esses territrios, principalmente ao longo dos anos 1990. Recentemente, h um esforo maior em prol do fortalecimento da institucionalidade metropolitana, fruto de quatro processos: i) disseminao do sucesso da experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC; ii)surgimento de novas alianas entre o governo estadual e o do municpio de capital, como nos casos de Belo Horizonte e Recife; iii) criao da figura normativa do consrcio de direito pblico; e iv) maior atuao do governo federal, em especial com o retorno das polticas urbanas de grande porte, durante o governo Lula.

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possvel dizer que as regies metropolitanas encontram-se melhores agora do que h dez anos. Mas preciso criar mecanismos e coalizes polticas que incentivem e fortaleam a atuao dos governos federal, estadual e municipal em um arranjo compartilhado de gesto. Mesmo com os avanos expostos anteriormente, as duas maiores regies metropolitanas do pas, de So Paulo e do Rio de Janeiro, ainda tm um alto grau de ingovernabilidade federativa. Outro exemplo negativo o fracasso em articular sistemicamente a poltica de segurana pblica. No que a criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) tenha sido um erro, ou que no tenha tido nenhum efeito. O ponto que a cooperao entre os estados e a Unio continua frgil, e o governo federal precisa investir mais nesse setor do que vem fazendo. De qualquer modo, as experincias bem-sucedidas de coordenao federativa apontam pelo menos dois caminhos que precisam ser seguidos: o associativismo territorial e a lgica de sistema de polticas pblicas. Essas duas formas de coordenao devero adaptar-se s peculiaridades regionais e s setoriais, mas pode-se afirmar que a potencialidade desses instrumentos muito grande.

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CAPTULO 6

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS: UM BALANO CRTICO DOS IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS BRASILEIROS

1 INTRODUO

Desde a dcada de 1980, tem ocorrido um processo de transformao na formulao e na implementao de polticas pblicas em escala mundial, na direo de maior descentralizao administrativa. No Brasil, esse processo vem ocorrendo na rea de polticas sociais concomitantemente a reformas centralizadoras na rea fiscal, que desenham um arranjo federativo complexo, no qual os entes federativos articulam-se de forma diferente nas vrias reas de ao governamental (ALMEIDA, 2005). No entanto, a complexidade das relaes federativas no Brasil se deve tambm a processos relacionados ao impacto da descentralizao e da focalizao das polticas sociais nas relaes intergovernamentais. No mbito da unificao das aes de transferncia de renda social, por meio do Programa Bolsa Famlia, o governo federal tende a se relacionar diretamente com as esferas locais de governo (municpios), reduzindo ou at dispensando a participao da esfera intermediria de governo (estados) (AFONSO, 2007). Da mesma forma, nas polticas sociais universais especialmente na sade e na assistncia social esse processo tambm est ocorrendo (LEITE; FONSECA, 2007). O grande marco dessas mudanas nas relaes intergovernamentais no Brasil a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Com relao aos municpios, nesses ltimos 20 anos esto ocorrendo processos que questionam a herana histrica da formao do poder local no pas. Historicamente, o municpio foi associado ao lugar do mando (QUEIROZ, 1957), ao lugar da privatizao das prticas pblicas e de simplificao das relaes sociais (LEAL, 1978), no qual a realidade social girava em torno do latifndio, da escravido e do coronelismo. Na esteira dos movimentos pela redemocratizao do sistema poltico, pela ampliao dos espaos de participao popular e pela valorizao de experincias locais nos processos de deciso poltica, a CF/88 se constituiu como origem e soluo dos dilemas que marcaram as relaes intergovernamentais nos anos subsequentes. Por um lado, representou inequvoco marco no avano da conquista de direitos sociais universais no pas. Houve avanos nos campos da seguridade social (Art. 194), da sade (Arts. 196 a 200), da assistncia social (Arts. 203

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a 204), nos direitos dos trabalhadores rurais (Art. 7o) e nos direitos difusos e coletivos famlia, criana, adolescente e idoso (Arts. 226 a 230). Por outro lado, a Carta Magna deixou de definir como esses direitos seriam implementados na forma de polticas sociais pelos entes federativos, ao indicar reas concorrentes entre os municpios, os estados e o governo federal. Ademais, o Art. 23 trata de competncias comuns e cooperao entre entes federativos, mas no indica como seriam construdos os canais de cooperao institucional. Dessa forma, a CF/88 aponta para um contexto complexo de relaes institucionais, em que, concomitantemente, se descentraliza e centraliza o poder no sistema poltico, o que ocorre por meio de mecanismos fiscais e polticos. Podem-se destacar trs aspectos da tendncia descentralizao poltica. Com relao aos mecanismos fiscais, entre 1980 e 1990, houve aumento das fraes de Imposto de Renda (IR) e de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) transferidas ao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que passou de 18% para 44%. At setembro de 1988, o FPM representava 17% da arrecadao do IR e do IPI, e o FPE, 14%. A partir da promulgao da Constituio, em outubro de 1988, esses valores passaram, respectivamente, para 20% e 18% e, a partir de 1993, para 22,5% e 21,5%, referendando um processo que j vinha ocorrendo desde o incio da dcada de 1980 (SERRA; AFONSO, 1991, p. 5-6). Os municpios foram os principais beneficiados das decises tributrias adotadas em 1988, tendo aumentado sua participao no bolo fiscal para 17% em 2000. Com relao aos mecanismos polticos, houve aumento do incentivo criao de novos municpios em funo das regras adotadas para distribuio de recursos via FPM e da conquista do status de membros da Federao obtido com a Constituio. Foram criados 1.465 novos municpios na dcada de 1990, um aumento de 30% nos ltimos 16 anos, totalizando, em 2009, 5.565 municpios. Outro aspecto importante a ampliao de espaos decisrios de formulao de polticas, com a criao de conselhos como uma das contrapartidas dos repasses de recursos no mbito dos sistemas de polticas sociais.1 A tendncia centralizao de poder com a Constituio pode ser observada, tambm, a partir de trs aspectos. A despeito da criao dos conselhos, a CF/88 manteve as prerrogativas decisrias da esfera federal nas reas sociais. Na sade, por exemplo, o Ministrio da Sade (MS) o grande formulador das diretrizes e do desenho das polticas do Sistema nico de Sade (SUS), assim como o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), no caso do Programa Bolsa Famlia, e o Ministrio da Educao (MEC), no caso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
1. Para a discusso sobre os sistemas de polticas sociais, ver o captulo 5 deste volume.

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do Magistrio (FUNDEF)/Fundo de Manuteno e Valorizao da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Adicionalmente, ao mesmo tempo em que houve aumento das transferncias tributrias para os estados e, especialmente, para os municpios, o governo federal promoveu a expanso dos seus prprios recursos tributrios, oriundos das contribuies sociais. Esses recursos, no partilhados com os demais entes federativos e inteiramente disposio da Unio, foram acrescidos com a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF), em vigor entre julho de 1993 e dezembro de 2007. Os recursos arrecadados com as contribuies Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e CPMF aumentaram para 6,5% do produto interno bruto (PIB) em 2000, muito acima da cifra de 1,1% do PIB em 1990. Durante a dcada de 1990, recentralizao fiscal na Unio por meio das contribuies sociais somaram-se outras iniciativas do governo federal: o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), em 1996 (LEITE, 2001; GARMAN; LEITE; MARQUES, 2001); a renegociao da dvida dos estados, iniciada nos marcos da Lei no 9.496/1997, que regulamentou o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira; e a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000 (LEITE, 2006; TAVARES, 2005). Todas essas mudanas reduziram os espaos de autonomia financeira e fiscal dos entes federativos. Especialmente no caso da LRF, este fenmeno importante, na medida em que a lei no foi regulamentada para evitar a incluso da Unio nos rigores legais, ponto que ser aprofundado adiante. H, portanto, regras de administrao das finanas pblicas muito mais rgidas para os estados e os municpios do que para a Unio. Nesse contexto de processos ambguos desencadeados a partir da CF/88, houve inequvoco aumento da importncia dos municpios na administrao pblica, por meio da ampliao de suas atribuies administrativas. Em meados da dcada de 1990, o governo federal conseguiu articular um processo de descentralizao de encargos a partir de mecanismos de coordenao federativa, implementados com desenhos distintos nas diferentes reas de polticas sociais, como o SUS, o FUNDEF e o FUNDEB, que sero abordados mais adiante. Em sntese, os municpios atualmente se encontram diante de um quadro de sobreposio de duas agendas a agenda da descentralizao de polticas sociais e a de centralizao das polticas fiscais , o que gera grande tenso no mbito dos governos locais. Como equacionar a organizao administrativa de polticas sociais que antes no eram oferecidas pelos municpios e as exigncias da rgida normatizao de controle de gastos e nvel de endividamento? Dados da Confederao

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Nacional dos Municpios (CNM) indicam que, apesar de cada vez mais os municpios assumirem atribuies, sua participao no bolo de receita permanece a mesma. A receita disponvel para os municpios em 2008, considerando-se apenas as transferncias constitucionais, foi de R$ 183 bilhes, representando um crescimento em relao a 2002 de 138%. Esse crescimento se deveu mais ao aumento da arrecadao prpria (152%) do que do desempenho das transferncias (132%). O quadro se agrava ainda mais com o grande dficit de capacidade de gesto e de financiamento dos municpios, que os enfraquece em demasia para o enfrentamento das agendas sobrepostas. Apesar dos esforos de aumento de arrecadao prpria, dos 5,6 mil municpios existentes em 2009, 3 mil (ou cerca de 54%) dependiam das transferncias do FPM. Dados da CNM indicam que 696 (50,9%) das 1,4 mil prefeituras mais dependentes do FPM esto nos estados de Minas Gerais, Paraba, Piau e Rio Grande do Norte. Os municpios restantes esto em outros 17 estados. Em cinco deles nem h cidades com esse grau de dependncia do fundo. Ademais, h grande dificuldade em elevar a receita prpria desta esfera de governo e contribuir para a reduo do endividamento e dficit pblicos, bem como para o aumento do controle social do Estado brasileiro. Atualmente, a grande disperso entre as receitas tributrias de municpios com nvel de renda e faixa populacional semelhantes revela um potencial tributrio no explorado. O que tambm verdade se considerado o fato de que os municpios com razovel padro de arrecadao so justamente aqueles que tendem a investir mais em informatizao, treinamento de funcionrios e recadastramento de contribuintes, com nfase na racionalizao e modernizao dos procedimentos administrativos j existentes. Diante do quadro exposto, o objetivo deste texto discutir os impactos da LRF nas municipalidades brasileiras a partir de quatro ordens de questes: polticas, institucionais, fiscais e de gesto. Alm desta introduo, o texto conta com as seguintes sees: a contextualizao poltica e econmica da criao da LRF; a LRF como instrumento de organicidade no quadro normativo do controle fiscal; as mudanas tributrias; o quadro de endividamento dos municpios; os impactos da LRF nas municipalidades; e as consideraes finais.
2 CONTEXTUALIZAO POLTICA E ECONMICA DA CRIAO DA LRF

A despeito de uma srie de crticas que a LRF suscita, argumenta-se aqui que essa lei resultado de um processo incremental2 de mudana na normatizao das relaes financeiras e fiscais entre os entes subnacionais que ocorre
2. Segundo o modelo incremental de tomada de deciso em polticas pblicas de Lindblom (1959), o processo de tomada de deciso do tipo pari passu, que ocorre por pequenos degraus, com comparaes sucessivas de decises anteriores; gera decises marginalmente diferentes da situao que j existe e, desta forma, as mudanas no status quo so incrementais.

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desde a dcada de 1980, como tambm representou uma etapa importante e inovadora desse processo. O advento da reforma administrativa, em meados da dcada de 1990, e o contexto de crise econmica e poltica, do segundo semestre de 1998, foram fatores importantes para explicar o processo decisrio que gerou a lei. A crise econmica da dcada de 1980, que reduziu as receitas fiscais dos entes federativos e limitou os canais de financiamento internacional, aconteceu em um contexto poltico marcado simultaneamente pelos processos de redemocratizao e de descentralizao fiscal. Naquele contexto, a sada encontrada pelos estados para enfrentar as restries ao financiamento foi a adoo de medidas como emisso de ttulos e precatrios, antecipaes de receitas oramentrias (AROs) e uso dos bancos estaduais como mecanismo de quase-emisso de moeda, sem a preocupao com a sustentabilidade temporal do endividamento. Havia regras de controle de gastos e de endividamento, assim como meios legais de punio para quem as infringissem, mas elas no eram aplicadas. Os pedidos de rolagem das dvidas dos estados no Senado Federal (SF) eram invariavelmente aprovados.3 At meados da dcada de 1980, havia no Brasil um arranjo institucional-legal de finanas pblicas absolutamente insatisfatrio, que prejudicava a boa conduta macroeconmica (TAVARES, 2005). Basicamente, no era clara a definio das competncias das autoridades monetrias e fiscais. Existiam, na prtica, dois oramentos federais e no havia um rgo que realizasse as funes de Tesouro Nacional. Exemplo da fragilidade institucional do perodo o fato de que, at 1985, a existncia da conta movimento possibilitava ao Banco do Brasil sacar recursos das reservas bancrias no Banco Central para financiar despesas autorizadas pelo Ministrio da Fazenda (TAVARES, 2005, p. 82). Em 1986, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a misso de administrar todos os haveres e passivos da Fazenda Pblica Nacional, acompanhar as finanas dos estados e dos municpios, e desenvolver e gerenciar um sistema nico de contas e de administrao financeira para o governo central o Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) (TAVARES, 2005).4 Embora a criao da STN tenha refletido o esforo do Ministrio da Fazenda de limitar a atuao financeira dos governos estaduais, os governadores e prefeitos de algumas capitais conseguiram ampliar as margens de gasto, flexibilizar as normas de rolagem e de contratao de novas dvidas e receber
3. Conforme Loureiro (2001, p. 57), o endividamento, como uma das fontes importantes de gerao de recursos para atender as demandas sociais inadiveis, tornou-se caminho praticamente irrecusvel para um poltico, mesmo fazendo parte do Senado, rgo que tem como funo constitucional garantir o equilbrio financeiro dos entes federativos. 4. A partir de 1987, tornou-se obrigatrio o registro on line no Siafi da execuo oramentria, financeira e contbil, permitindo o acompanhamento e controle por parte dos membros do Congresso Nacional. O Siafi se transformou, portanto, na base tecnolgica sobre a qual se desenvolveram todos os sistemas de acompanhamento e controle das finanas do governo central (TAVARES, 2005, p. 82).

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autorizao para contratar operaes por antecipao de receita oramentria (TAVARES, 2005, p. 158-159). A partir de meados da dcada de 1990, com o advento do Plano Real e a estabilizao econmica a ele associada, novo panorama fiscal e financeiro se apresentou aos entes federativos. Em cenrio de queda brusca da inflao, de um lado, e de altas taxas de juros incidindo sobre as dvidas pblicas, de outro, ocorreu um choque sobre as contas pblicas dos entes federativos e sobre as suas instituies financeiras.5 Com o agravamento gradativo dessa crise, medidas mais efetivas de ajuste puderam ser propostas, como a federalizao ou privatizao das instituies financeiras estaduais insolventes e a adoo de regras mais duras para o controle da administrao das finanas dos entes federativos. Exemplo disso foi a promulgao, em maro de 1995, da Lei Complementar no 82 (Lei Camata I), que regulamentou importante artigo da Constituio (Art. 169) na rea de finanas pblicas, limitando o gasto com pessoal. Outro exemplo relevante foi a edio, em agosto de 1996, da Medida Provisria no 1.514, que criou o Proes. No mesmo perodo, entrou na agenda poltica dos tomadores de deciso latino-americanos o diagnstico segundo o qual a resoluo dos problemas fiscais domsticos no caso do Brasil e da Argentina, o problema fiscal dos entes federativos era um pressuposto para a sustentabilidade do prprio processo de estabilizao monetria. Este diagnstico, que esteve presente em vrias experincias internacionais,6 teve impactos diferenciados no contexto poltico e institucional de cada pas. No Brasil, durante a dcada de 1990, ele se difundiu entre os atores polticos e se consolidou a cada crise financeira internacional a do Mxico, em 1995; a do Leste Asitico, em 1997; e a da Rssia, em 1998. Em 1997, a situao financeira dos governos estaduais e de vrios municpios brasileiros estava insustentvel e o governo federal elaborou uma proposta de acordo para renegociao das dvidas estaduais. A Lei Ordinria no 9.496/1997,
5. Este ponto ser aprofundado mais adiante. 6. Segundo Bresser-Pereira, conforme a viso neoliberal dominante nos pases centrais, as causas da crise seriam duas: populismo econmico traduzido em indisciplina fiscal e excesso de interveno do Estado. Os remdios: disciplina fiscal e monetria, liberalizao, privatizao, desregulamentao (BRESSER-PEREIRA, 1991, p. 3). Segundo o autor, a abordagem de Washington para a crise da Amrica Latina definiu-se e solidificou-se durante os anos 1980. O consenso de Washington formou-se a partir da crise do consenso keynesiano [hICKS (1974) e BLEANEY (1985)] e da correspondente crise da teoria do desenvolvimento econmico elaborada nos anos 40 e 50 [hIRSChMAN (1979)]. Por outro lado, essa perspectiva influenciada pelo surgimento, e afirmao como tendncia dominante, de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuies da escola austraca (hayek, Von Mises), dos monetaristas (Friedman, Phelps, Johnson), dos novos clssicos relacionados com as expectativas racionais (Lucas e Sargent) e da escola da escolha pblica (Buchanan, Olson, Tullock, Niskanen). Essas vises tericas, temperadas por certo grau de pragmatismo, prprio dos economistas que trabalham nas grandes burocracias internacionais, partilhada pelas agncias multilaterais em Washington, o Tesouro, o FED e o Departamento de Estado dos Estados Unidos, os ministrios das finanas dos demais pases do g-7 e os presidentes dos 20 maiores bancos internacionais constantemente ouvidos em Washington. Esta abordagem dominante em Washington exerce poderosa influncia sobre os governos e as elites da Amrica Latina (BRESSER-PEREIRA, 1991, p. 5).

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que regulamentou o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados,7 marcou o incio da terceira rodada de refinanciamento da dvida comandada pela Secretaria do Tesouro Nacional, desta vez, em condies extremamente duras.8 Neste contexto, o governo federal resolveu negociar a federalizao das dvidas dos estados, estabelecendo no contrato as limitaes de endividamento, no que se refere tanto s AROs como emisso de ttulos pblicos. Conforme Mora (2002, p. 26), na maioria dos contratos, os estados se comprometeram a privatizar suas empresas de energia eltrica. Em 1998, entrou na agenda poltica do governo a ideia de regulamentar o Art. 163 da Constituio, que tratava de finanas pblicas. Em junho de 1998, foi promulgada a Emenda Constitucional (EC) no 19, concernente reforma administrativa. As questes mais controversas nos debates da emenda estabilidade dos servidores e teto de remunerao foram aquelas que, gradativamente, confundiram-se com o debate da agenda da reforma fiscal, por estarem diretamente relacionadas com o perfil do gasto pblico (MELO, 2002). A EC no 19 foi um momento de mudana institucional importante no contexto de criao da LRF, pois trazia a previso de que o projeto de lei complementar referido no Art. 163 da CF/88 deveria ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de 180 dias aps a promulgao da emenda. Em julho de 1998, prximo ecloso da crise financeira na Rssia, foi editada a Resoluo do Senado Federal no 78/1998, que apertou ainda mais o controle da administrao financeira dos estados. Esta resoluo reforou o controle do endividamento, proibiu as operaes em ARO no ltimo ano de mandato e a emisso de novos ttulos pblicos por parte dos governos subnacionais que tivessem sua dvida mobiliria refinanciada pela Unio. Em setembro de 1998, o pas enfrentava uma crise cambial que combinava alguns elementos: desequilbrio fiscal, moeda valorizada, juros elevados e ambiente preeleitoral. O Brasil era, no jargo coloquial, a bola da vez. A credibilidade externa do pas precisava ser restaurada com sinalizao clara de que o governo estava disposto a realizar mudanas fiscais estruturais que atingissem o relacionamento financeiro das trs esferas de governo e enfrentassem a questo previdenciria pblica e privada. Em outubro de 1998, foi criado o Programa
7. Vale ressaltar que a lgica da reestruturao da dvida j estava dada desde 1995. O Conselho Monetrio Nacional (CMN), por meio do voto no 162, de 5 de dezembro de 1995, instituiu o Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturao Financeira dos Estados, conhecido como FMI do Malan. Com isso, pela primeira vez, associou-se o auxlio financeiro federal reforma do setor pblico estadual e ao ajuste patrimonial, e incluiu-se a dvida mobiliria na renegociao global da dvida pblica (LOPREATO, 2002). Para mais detalhes, ver Leite (2006). 8. Mora (2002) lista trs pontos que constituram as principais contrapartidas dos estados ao refinanciamento de suas dvidas. O primeiro foi um rigoroso programa de conteno de despesas e incremento de receita. O resultado desse esforo deveria ser repassado Unio. De acordo com o segundo ponto, os bancos estaduais deveriam ser privatizados ou liquidados. O ltimo item da contrapartida referia-se venda de ativos com a finalidade de obter os recursos necessrios para pagar os 20% vista.

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de Estabilizao Fiscal (PEF). Na mesma poca, o governo federal recorreu ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), utilizando o programa como base para a assinatura de um acordo. Em dezembro de 1998, chegou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar no 249, que se tornaria a Lei Camata II. Esta lei, como a Lei Camata I, tambm disciplinou os limites das despesas com funcionalismo pblico, na forma do Art. 169 da Constituio.9 O incio de 1999 foi marcado pela desvalorizao do real e pela conformao de novo arcabouo institucional de poltica econmica, que se caracterizava pelo regime de cmbio flutuante, de metas de inflao e de regras fiscais bem definidas. No entanto, o contexto de juros altos e de moeda desvalorizada acirrou os impactos negativos sobre a dvida pblica, o que motivou a elevao das metas de supervit primrio do governo central. Em abril de 1999, o Projeto de Lei Complementar no 18, que viria a se tornar a Lei de Responsabilidade Fiscal, chegou Cmara. A LRF foi promulgada em 4 de maio de 2000. O texto, de alta complexidade tcnica, foi aprovado depois de 13 meses tramitando entre a Cmara e o Senado tramitao considerada rpida para uma lei complementar, que exige maioria qualificada para ser aprovada com poucas alteraes com relao ao mrito entre a verso proposta pelo governo federal e a que saiu do Senado.
3 A LRF: ORGANIZAO DO QUADRO NORMATIVO E INOVAES

A LRF permitiu a sistematizao das regras que foram criadas durante a dcada de 1990, como tambm a criao de novas regras para ordenar o processo oramentrio e controlar os gastos pblicos e o nvel de endividamento dos entes federativos. Segundo Rezende e Afonso (2004, p. 32), os princpios presentes em regras anteriores que foram incorporados pela nova lei so os seguintes: 1. Limites para gasto com pessoal segundo os Arts. 18, 19 e 20 da LRF, a remunerao dos servidores pblicos no deve ultrapassar 60% das receitas lquidas correntes, no caso dos estados e dos municpios, e 50%, no da Unio. Assim, a lei restabeleceu conceitos e princpios bsicos da Lei Camata II, revogando-a. Limites para o endividamento conforme os Arts. 29 e 30 da LRF, o Senado pode aprovar a reviso dos limites da dvida pblica e das operaes de crdito propostos pelo presidente da Repblica, e os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que foram includos passam a integrar a dvida consolidada para fins de aplicao do limite. Mantiveram-se, assim, as exigncias da Resoluo do Senado Federal no 78/1998.

2.

9. Contudo, comparada Lei Camata I, ela reduziu o limite de gasto da Unio para 50% e manteve o dos estados e municpios em 60%, concedendo prazo de mais dois anos para o enquadramento nos limites.

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3.

Exigncias para a formalizao do pleito de contratao de operaes de crdito para a realizao de operaes de crdito, o Art. 32 da LRF exige: autorizao prvia e expressa no texto da lei oramentria; incluso dos recursos no oramento, exceto de ARO; observncia dos limites e condies fixados pelo Senado; e atendimento da regra de ouro (GREGGIANIN; OLIVEIRA, 2000, p. 19). A LRF, portanto, incorporou as exigncias que j constavam na Resoluo do Senado Federal no 78/1998, as quais passaram a ter carter permanente. Restries s AROs o Art. 18 da LRF estabelece que as antecipaes de receitas oramentrias esto proibidas no ltimo ano de mandato e enquanto houver outra operao ainda no integralmente resgatada. Neste caso, a LRF repisou uma proibio que tambm j estava presente na Resoluo do Senado Federal no 78/1998.

4.

Entre os dispositivos que representaram inovao, Greggianin e Oliveira (2000) destacam a instituio de um sistema de planejamento, execuo oramentria e disciplina fiscal por meio do qual estados e municpios foram instados a fazer previses de mdio prazo (3 ou 4 anos) para suas receitas e despesas e a acompanh-las mensalmente, alm de organizar um sistema de controle de suas finanas, principalmente da dvida (Arts. 4o ao 10) (GREGGIANIN; OLIVEIRA, 2000). Os autores tambm enfatizam as novidades da Seo I da LRF, envolvendo a gerao de despesa. Os Arts. 16 e 17 tratam da proviso para as despesas correntes e estabelecem que as autoridades pblicas no podem tomar medidas que criem despesas futuras que durem mais de dois anos sem apontar para uma fonte de financiamento ou corte compensatrio em outros gastos. Os Arts. 21 a 23 tratam da proviso especial para anos eleitorais, proibindo que governadores e prefeitos em ltimo ano de mandato antecipem receitas tributrias por meio de emprstimos de curto prazo, concedam aumentos de salrios e contratem novos servidores. A principal novidade trazida com a LRF, na opinio de muitos analistas, est na Subseo II da Seo IV (Das Operaes de Crdito), cujo texto do Art. 35 insere uma regra importante: a vedao realizao de operaes de crdito entre os entes da Federao, ainda que por intermdio de suas entidades de administrao indireta. Segundo Greggianin e Oliveira (2000, p. 20), esse artigo veda at mesmo as operaes de refinanciamento, novao e postergao de dvidas contradas anteriormente. Ou seja, os estados e os municpios passaram a no mais poder recorrer aos outros estados ou Unio para refinanciar suas dvidas, prtica comum desde a dcada de 1980 at 1997. A despeito de ser um marco na mudana das prticas financeiras e fiscais dos entes federativos e de ter aprimorado a organicidade das regras, a LRF passvel de muitas crticas, inclusive da parte de seus prprios formuladores. Acrescente-se o

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fato de que a lei ainda no foi plenamente implantada e aplicada em funo de vrias razes (KHAIR; AFONSO; OLIVEIRA, 2006), sobretudo devido a uma rede de instituies e prticas polticas que ainda no funcionam de forma articulada.
4 MUDANAS NA REA TRIBUTRIA E NO PERFIL DAS RECEITAS DOS MUNICPIOS

Segundo Afonso (2007), observam-se dois processos importantes na rea tributria a partir da CF/88. O primeiro diz respeito evoluo da carga tributria total do pas, que em funo de incremento expressivo alcanou o patamar de 38,9% do PIB em 2005 isto , 16,5 pontos percentuais acima do que se arrecadava em 1988. A tabela 1 demonstra essa evoluo, que ainda mais significativa quando comparada dcada de 1960.
TABELA 1
Carga tributria global e diviso federativa 1960-2005, anos selecionados
Conceitos Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total

Carga % doPIB Arrecadao direta 1960 1980 1988 2005 11,14 18,31 16,08 26,62 5,58 5,31 5,74 10,13 0,7 0,9 0,61 2,19 17,42 24,52 22,43 38,94 Receita disponvel 1960 1980 1988 2005 10,35 16,71 13,48 22,43 6,05 5,7 5,97 9,82
10

Composio % do Total

63,95 74,67 71,69 68,36

32,03 21,66 25,59 26,01

4,02 3,67 2,72 5,62

100,00 100,00 100,00 100,00

1,01 2,1 2,98 6,68

17,42 24,52 22,43 38,94

59,41 68,15 60,10 57,60

34,73 23,25 26,62 25,22

5,80 8,56 13,29 17,15

100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: Afonso (2007, p. 14).

O segundo aspecto destacado por Afonso (2007) diz respeito ao importante crescimento da carga tributria dos governos locais, em especial, de sua receita disponvel. Acompanhando o incremento da carga tributria municipal, percebe-se o aumento da participao dos municpios nas receitas disponveis globais e a reduo da participao dos estados e do governo central. Em 2005, a participao do governo central foi de 57,6%, enquanto a dos municpios ficou em 17%; estes ndices eram 60,1% e 13,3%, respectivamente, em 1988. Afonso (2006) aponta tambm a perda de importncia relativa tanto do governo central quanto dos estaduais na partilha dos recursos arrecadados.
10. Nesta tabela o autor utiliza o termo local para se referir esfera municipal.

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importante ressaltar que a perda relativa de espao tributrio por parte da Unio foi suavizada pelo aumento global da carga tributria, em funo, principalmente, da evoluo das contribuies sociais (Cofins, CSLL e CPMF) nesse perodo (BENEVIDES, 2005; AFONSO, 2006, 2007). Nesta evoluo tributria, destaca-se ainda que os ganhos dos municpios os elevaram a um patamar de receita disponvel superior quele dos estados poca da Constituinte 6,7% do PIB era a receita dos municpios em 2005, contra 6% dos estados em 1988 (AFONSO, 2006, 2007). Alm das mudanas no sistema tributrio institudas pela CF/88, contriburam para o aumento do volume de receitas dos municpios alteraes posteriores na Carta Magna realizadas por meio das emendas constitucionais que, durante a dcada de 1990, promoveram os processos de descentralizao e municipalizao nas reas da educao, sade e assistncia social. No caso da educao, os incentivos municipalizao da oferta de ensino fundamental foram fornecidos pela vinculao constitucional de 25% do total da receita de impostos e transferncias de estados e municpios aos gastos com desenvolvimento e manuteno do ensino. A interveno da Unio na poltica nacional ocorreu por meio da EC no 14/1996, que criou o FUNDEF, e da Lei no 9394/1996, que estabeleceu as novas diretrizes e bases da educao nacional. Especialmente no que se refere ao FUNDEF, este produziu uma alterao importante na diviso de receitas de impostos entre estados e municpios, tendo esses ltimos sido induzidos a assumir boa parte das redes estaduais do ensino fundamental ao receber mais repasses do novo fundo. Em poucos anos, a rede municipal de ensino fundamental superou a estadual e os municpios passaram a receber um fluxo lquido de recursos antes estaduais (PERES, 2007). Em 2006, a EC no 53/2006 alterou o FUNDEF para criar o FUNDEB, mantendo a sistemtica de repasses entre estados e municpios, mas aumentando o volume de impostos a ser redividido, e obrigando ao aumento da complementao de recursos pela Unio, que haviam sido nfimos no perodo do FUNDEF. Alm disso, com referncia s despesas, houve a incorporao de mais nveis de ensino a serem custeados com a verba o infantil, o mdio e a educao de jovens e adultos. O Sistema nico de Sade, criado na CF/88 (Arts. 196 a 200), estabeleceu a distribuio intergovernamental de funes: Unio coube o financiamento e a formulao da poltica nacional de sade, bem como a coordenao das aes intergovernamentais; aos estados e s municipalidades coube implementar as polticas formuladas pelo Ministrio da Sade, com grande dependncia das transferncias federais e das regras definidas pelo ministrio (ARRETCHE, 2004). O financiamento do SUS nos estados e nos municpios ocorre com recursos do Oramento da Seguridade Social repassados para os fundos estaduais e municipais, por meio das chamadas transferncias fundo a fundo. Depois de muitas

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dificuldades de financiamento em funo da disputa com a rea da previdncia, foi aprovada, em 2000, a Emenda Constitucional no 29, que fixou a vinculao mnima de 15% das receitas de impostos para a sade nos estados e municpios, complementada por recursos da Unio tambm vinculados. Na rea da assistncia social, a exemplo do ocorrido na sade, o governo federal promulgou, em 1993, a Lei Orgnica da Assistncia Social de forma a estruturar no pas uma poltica de seguridade social no contributiva, custeada com recursos pblicos. Posteriormente, em 2004, foi criado o Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS) e o Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Nesse processo foi prevista a criao de fundos municipais receptores de recursos para desenvolvimento de programas de assistncia social voltados criana, famlia, ao idoso e queles em situao de risco ou em estado de vulnerabilidade social. Esses fundos passaram a organizar os oramentos municipais na rea da assistncia, condicionando aes e contrapartidas dos entes subnacionais. Toda essa reestruturao tributria e de movimentao de recursos programticos da Unio e dos estados em direo aos municpios contribuiu para a mudana na diviso de carga tributria e receita disponvel. Porm, mais do que isso, essa movimentao contribuiu para a mudana de lgica no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas dos municpios, em especial nas reas sociais, cuja inter-relao com as regras definidas pela LRF traz tenses e conflitos que precisam ser melhor estudados. Porm, antes disso preciso abordar outra questo tambm fundamental para a compreenso da importncia da LRF para os governos locais: o cenrio de endividamento e descontrole fiscal na dcada de 1990.
5 QUADRO DE ENDIVIDAMENTO NA DCADA DE 1990 E SEUS IMPACTOS NOS ORAMENTOS PBLICOS DOS ENTES SUBNACIONAIS

O cenrio de instabilidade econmica e fiscal pelo qual o Brasil passou, principalmente nas dcadas de 1980 e 1990, teve reflexo no gerenciamento das mquinas administrativas das trs esferas e influenciou no desenvolvimento de prticas oramentrias e financeiras que contriburam para descontrolar financeiramente estados e municpios. Durante a dcada de 1980, o processo inflacionrio que j se arrastava de dcadas anteriores ganhou uma acelerao sem precedentes, implicando grande dificuldade de controle e gerenciamento das finanas pblicas. De forma a manter o volume de receitas pblicas protegido da inflao, os governos federal, estaduais e municipais passaram a cobrar tributos lastreados em unidades de referncia corrigidas periodicamente. Esse mecanismo era importante para o planejamento e controle dos oramentos, visto que permitia algum gerenciamento da receita pblica, mesmo em cenrios de inflao de 1000% ao ano (a.a.). Mais do que isso, o fato de haver

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indexao das receitas pblicas permitia ao Poder Executivo grande flexibilidade na elaborao da proposta oramentria. Era possvel apresentar volumes irreais de receita e assim ampliar a projeo de despesas, contemplando as demandas dos grupos de interesse.11 Durante o exerccio oramentrio, apenas a mquina fazendria conseguia controlar o real fluxo de receitas, mantidas a um valor prximo do real pela indexao. J as despesas tinham sua evoluo atrelada ao sabor da administrao governamental, visto que as leis oramentrias desobrigavam o governo a atualiz-las constantemente pela integralidade da inflao. Na verdade, a legislao previa a autorizao para o reajuste inflacionrio, mas com discricionariedade para o Executivo determinar quanto seria reajustado isto , qual o ndice de inflao a ser utilizado e, mais importante, quando isso aconteceria o que, dependendo da defasagem do reajuste, poderia reduzir brutalmente o valor real da despesa em virtude da perda inflacionria. Enfim, esse processo crnico levou ao total descontrole do ciclo oramentrio, propiciando a elaborao e a execuo de oramentos deficitrios, sem que houvesse sanes para as administraes governamentais (GUARDIA, 1993; PERES, 1999). Poucos entendiam o que estava acontecendo com as finanas pblicas e no havia praticamente nenhum controle sobre elas por parte da sociedade. Mesmo os organismos de controle externo, como o Poder Legislativo e os tribunais de contas, enfrentavam dificuldades para acompanhar a evoluo das contas e se viam impedidos de exercer um controle pari passu devido velocidade da inflao. Quanto a este ponto, importante ressaltar que o grau de visibilidade e o empenho no exerccio do controle caa do nvel federal para o municipal, pois os rgos de controle federal, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), tinham e ainda tm autonomia maior em relao aos tribunais de contas estaduais e municipais (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004), bastante mais sujeitos interferncia poltica do Executivo. H outras questes importantes no processo de descontrole financeiro de estados e municpios, j apontados sucintamente na seo 2. Em primeiro lugar, a permisso dada pela CF/88 para a emisso de ttulos pblicos da dvida mobiliria municipal e estadual para pagamento de sentenas judiciais precatrios alimentares e de capital. Alm disso, havia tambm a possibilidade de endividamento com a utilizao de antecipao de receita oramentria, prtica corrente que j foi abordada anteriormente. Segundo DallAcqua e Guardia (1995), a utilizao por parte dos municpios, em especial as capitais, dessas duas formas de endividamento dificultou muito o controle das dvidas e o equilbrio financeiro e oramentrio durante o perodo compreendido entre o final da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990.
11. A discusso sobre a dinmica oramentria e o conflito distributivo em torno das verbas oramentrias pode ser visto em Patinkin (1993) e Wildavsky (1991).

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Esse cenrio foi bastante alterado com a implementao do Plano Real. No quadro do choque nas finanas pblicas, j citado, a queda do patamar inflacionrio fez transparecer os problemas financeiros ao desmontar o mecanismo de ajuste do conflito distributivo que estava calcado na utilizao da inflao. Com isso, passou a haver maior rigidez na elaborao e execuo das despesas pblicas. Alm disso, como forma de sustentar o plano de estabilizao, o governo lanou mo de uma poltica macroeconmica fundamentada em juros elevados, o que aumentou significativamente a dvida mobiliria de estados e municpios, como j mencionada (BACHA, 1994; GUARDIA, 1993; TAVARES, 2005). preciso mencionar ainda outra forma de endividamento tambm bastante utilizada pelos municpios at a aprovao da LRF: o endividamento junto a fornecedores, isto , a contratao de despesas sem seu pagamento posterior. A utilizao dos chamados restos a pagar est prevista na Lei no 4.320/1964, que organiza os planos e os oramentos no Brasil. Porm, este seria um expediente restrito ao procedimento operacional das despesas pblicas, em virtude de a receita ser contabilizada pelo critrio de caixa enquanto a despesa contabilizada pelo regime de competncia isto , o empenhamento da despesa, que ocorre quando de sua contratao, determina sua imediata contabilizao, ainda que sem o efetivo pagamento. Assim, quando, por uma questo de prazo ou trmite burocrtico, o pagamento ocorrer apenas no exerccio seguinte, esta despesa dever ser inscrita como restos a pagar. De toda sorte, conforme ordenamento da Lei no 4320/1964, a inscrio de despesas nessa categoria presume a existncia de saldo de caixa para seu pagamento extraoramentrio no exerccio subsequente. O ponto problemtico das finanas pblicas brasileiras que a utilizao dos restos a pagar passou a ser um costume desatrelado da existncia de recursos em caixa. Em outras palavras, a contratao de despesas que no poderiam ser pagas com recursos do exerccio passou a ser normal e a pressionar cada vez mais as receitas dos exerccios seguintes. Claramente, a inflao aqui teve papel importante na difuso desse costume, pois o baixo controle sobre as finanas permitia essa prtica sem grande alarde. Os fornecedores concordavam em esperar para receber e para isso aumentavam seus preos de forma a ajustar prazos e ganhos. Assim o comprometimento futuro dos oramentos passou a ser prtica repassada de um mandato para outro, implicando volume significativo de dvida flutuante. Com a reduo da inflao essa prtica continuou a ser utilizada, em alguns casos at mais acentuadamente. Com dificuldade maior de manobrar o oramento, sem a ajuda da inflao, e com as finanas desestruturadas, a possibilidade de postergar despesas passou a ser uma sada interessante, principalmente em anos eleitorais. Dessa forma, esse tipo de endividamento ganhou peso. O municpio de So Paulo, por exemplo, chegou a contar durante a dcada de 1990 com mais de 20% das receitas correntes impactadas por restos a pagar, em volume acima das disponibilidades financeiras, como mostra a tabela 2.

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TABELA 2

Evoluo dos restos a pagar do municpio de So Paulo dezembro de 2008


(Em R$ milhes)
Receitas correntes (A) Dez./1992 Dez./1993 Dez./1994 Dez./1995 Dez./1996 Dez./1997 Dez./1998 Dez./1999 Dez./2000 3 Dez./2001 Dez./2002 Dez./2003 Dez./2004 3 Dez./2005 Dez./2006 Dez./2007 Dez./2008 7.826,7 7.470,3 9.277,8 10.213,7 10.517,9 10.515,5 11.179,4 11.003,6 12.499,5 13.257,7 12.664,1 13.775,4 15.354,0 16.769,8 19.208,0 21.377,5 23.281,5 Restos a pagar1 (B) 768,9 358,8 632,0 1.358,3 1.821,6 1.772,0 2.048,4 2.574,6 608,2 995,2 1.103,2 1.342,8 1.209,6 1.965,5 2.538,7 3.059,0 2.015,5 (B)/(A) (%) 9,8 4,8 6,8 13,3 17,3 16,9 18,3 23,4 4,9 7,5 8,7 9,7 7,9 11,7 13,2 14,3 8,7 Disponibilidades2 (C) 83,5 152,3 330,8 541,0 112,4 109,0 65,3 89,0 103,6 1.360,6 1.154,0 612,4 426,0 2.591,4 3.847,9 4.535,6 2.835,8 (B)/(C) (%) 920,3 235,6 191,1 251,1 1620,3 1625,2 3139,1 2891,3 587,3 73,1 95,6 219,3 283,9 75,9 66,0 67,4 71,1

Fontes: Balanos anuais do municpio de So Paulo de 1992 a 2008 e atualizao monetria pelo ndice de Preos ao Consumidor (IPC)/Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) at dezembro de 2008. Notas: 1 Inclui servio da dvida a pagar. 2 Conceito do balano patrimonial, referente soma dos saldos de caixa, bancos e aplicaes financeiras. 3 Os valores apresentados como restos a pagar nesses dois exerccios so questionados devido ocorrncia de cancelamento de empenhos a pagar, que pressionaram os oramentos dos exerccios seguintes como despesas de exerccio anteriores.

Em termos de comparao, esse volume era equivalente ao oramento da Secretaria da Sade, segundo maior rgo em termos de despesa oramentria do municpio.12 claro que a maior ou menor utilizao desse expediente dependia do nmero de fornecedores de cada prefeitura e do giro e da capacidade de caixa desses fornecedores. De toda sorte, a prtica estava to difundida que este foi um dos temas mais polmicos na discusso da LRF, tratado em seu Art. 42. A proposta de organizao e promulgao de uma lei de responsabilidade fiscal se deu neste cenrio de descontrole estrutural das finanas, em grande medida resultado do processo inflacionrio e da poltica de juros elevados adotada pelo governo federal. Conforme j tratado anteriormente, esse cenrio de descontrole financeiro dos municpios, que tambm era compartilhado pelos estados,
12. Sistema de Execuo Oramentria da Prefeitura; dados coletados no perodo de 1994 a 1998.

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dificultava a organizao financeira e fiscal do governo federal, visto que a posio consolidada da dvida levava em considerao o endividamento dos entes subnacionais, como tambm as metas de supervit primrio.
6 IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS 6.1 Impactos polticos

Os impactos polticos da LRF, que sero destacados, inserem-se em um contexto poltico mais amplo de relaes intergovernamentais, j abordado na introduo deste texto, com destaque para o desbalanceamento poltico dos entes da Federao na produo de polticas pblicas e, mais especificamente, o fortalecimento das relaes entre o governo federal e os municpios, em detrimento dos estados. Esse processo vem ocorrendo de diferentes maneiras nas polticas sociais universais e focalizadas, com mais relevncia nas reas da sade e da assistncia social. Na educao o considervel peso que os estados tm na organizao da rede pblica atua inclusive como mecanismo indutor dos processos de municipalizao do ensino fundamental (GOMES, 2008). Esta questo torna-se analiticamente importante, uma vez que, diante da institucionalidade federativa clssica, os estados-membros podem tornar-se coadjuvantes na produo das principais polticas pblicas sociais (LEITE; FONSECA, 2007). Argumenta-se aqui que, alm do desenho institucional de formulao e implementao das polticas sociais, aspectos no regulamentados da LRF contribuem para a tendncia de fortalecimento poltico das municipalidades com relao aos estados e, desta forma, acentuam as distores polticas nas relaes federativas no pas. Alm do no enquadramento da Unio nos rigores da LRF com relao aos limites do nvel de endividamento e de gasto com pessoal como se a Unio no fosse ente federativo outro dispositivo importante da lei, que cria o Conselho de Gesto Fiscal (CGF), ainda no foi regulamentado. Conforme o Projeto de Lei no 3.744/2000, de iniciativa do Poder Executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados desde o ano 2000,
(...) o Conselho de Gesto Fiscal - CGF, de que trata o art. 67 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, () rgo de deliberao coletiva, integrante da administrao pblica federal, vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com a participao de representantes da Unio, dos estados, dos municpios e de entidades tcnicas representativas da sociedade.13

Entre os vrios objetivos enunciados do conselho disseminao de boas prticas de ordenamento fiscal, padronizao das prestaes das contas pblicas, simplificao das normas da LRF para pequenos municpios e premiao dos
13. Disponvel em: <http://www.mp.gov.br/lrf/conteudo/legislacao/projeto_lei/projeto_lei_LRF_3744_00.htm>.

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titulares dos poderes que alcanarem bons resultados na gesto fiscal est um especialmente importante para a presente discusso: a harmonizao e coordenao das prticas relativas gesto fiscal entre todos os entes da Federao. Portanto, a inexistncia do conselho se faz sentir, segundo Khair, Afonso e Oliveira (2006), na heterogeneidade de critrios de escriturao e divulgao das contas, bem como na falta de harmonizao e coordenao entre os tribunais de contas, o Ministrio Pblico e o Poder Executivo dos trs nveis de governo. Adicionalmente, como o CGF foi concebido com status de rgo da Federao, com representantes de todas as esferas de governo, de todos os poderes e da sociedade, a ausncia de regulamentao dessa instncia restringe os espaos institucionais de representao federativa na administrao fiscal, prejudicando no somente os municpios, mas tambm os estados. Outro aspecto a ser destacado diz respeito falta de percepo dos senadores, deputados federais e estaduais ou vereadores da influncia da LRF sobre a elaborao de leis que impactam as finanas pblicas e o papel que lhes cabe na fixao de metas fiscais e no controle da observncia das regras e limites disciplinados na lei (KHAIR; AFONSO; OLIVEIRA, 2006, p. 281 e 282). Segundo Nbrega (2009), a ausncia do CGF reflexo do processo ainda inacabado de institucionalizao da LRF. Para o autor chama ateno o fato de que a esfera federal tenha sido arrojada na criao dos mais variados tipos de conselhos, dispondo sobre grande diversidade temtica, mas at hoje no tenha conseguido votar e nem discutir o projeto de lei, enviado ao Congresso poucos meses depois de editada a LRF, para definir a composio e o funcionamento do CGF. Em suma, a prpria aplicao efetiva da LRF fica comprometida em funo da dificuldade para solucionar conflitos quanto sua interpretao e operacionalizao pelos estados e municpios, alm das dificuldades institucionais e operacionais dos tribunais de contas para romper com a postura passiva de anlise burocrtica das prestaes de contas. A criao do Comit de Articulao Federativa (CAF), no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, pode tambm ser considerada um fator de distoro das relaes federativas. O comit composto por representantes de 18 ministrios, bem como da Associao Brasileira de Municpios (ABM), da Confederao Nacional de Municpios (CNM) e da Frente Nacional de Prefeitos, e seu objetivo colaborar na elaborao de polticas pblicas federais e na implementao de aes entre os governos federal e municipais. Os principais assuntos tratados no mbito do comit so os problemas das regies metropolitanas transporte, habitao e saneamento , a reforma tributria e a gesto dos municpios. Vale enfatizar que no h referncia alguma no texto do decreto que criou o comit ao papel dos estados no processo de

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articulao e pactuao federativa.14 Assim, a institucionalizao do CAF fortalece um espao de discusso de assuntos federativos no mbito do Executivo federal que no inclui os estados. Alm do desbalanceamento entre os entes federativos, h um problema correlato entre os municpios. Como as condies de gesto administrativa, financeira e fiscal so muito distintas entre os municpios, tem-se um quadro perverso que assola os menores e os mais pobres. A maior dependncia que esses municpios tm com relao s transferncias tributrias da Unio implica sua maior sujeio aos rigores da lei, o que se passa tambm com aqueles com contratos de federalizao da dvida mobiliria. O caso do municpio de So Paulo paradigmtico no sentido oposto. A aprovao da LRF no Senado Federal foi postergada para que a negociao da dvida do municpio fosse ratificada antes do perodo de vigncia da nova lei (LEITE, 2006). Por fim, h ainda uma questo poltica relevante referente ao impacto da LRF na relao entre os poderes Executivo e Legislativo no mbito municipal. A lei prev a necessidade de controle pari passu da execuo oramentria dos municpios com o intuito de observar em que medida as metas fiscais estipuladas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) esto de fato sendo cumpridas, a partir da real arrecadao de receitas e do volume de gastos empenhados. Neste sentido, a lei estabelece que, caso seja necessrio, as despesas devem ser contingenciadas para garantir o cumprimento das metas.15 A partir dessa previso possvel perceber o empoderamento do Poder Executivo que pode, segundo o 3o do mesmo Art. 9o da LRF, contingenciar as verbas do Poder Legislativo, caso necessrio. interessante perceber que a lgica de priorizao do supervit primrio possibilita inclusive a subordinao de um poder a outro, o que gera conflito com as disposies constitucionais de autonomia dos trs poderes, mas reafirma a tradio poltica brasileira de hipertrofia do Poder Executivo relativamente aos demais.

14. Disponvel em: <http://www.dji.com.br/decretos/2007-006181/2007-006181.htm>. 15. Conforme disposto no Art. 9o, Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas. 2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias (grifo nosso).

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6.2 Impactos institucionais

A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe a necessidade de reorganizao das administraes municipais para adaptarem-se s regras legais. Isso se deveu no apenas ao fato de terem que controlar as despesas de pessoal e o endividamento para adequarem-se aos limites previstos, mas tambm necessidade de organizarem pessoas e sistemas de informao para a elaborao de todos os quadros exigidos pela lei e controlados pela Secretaria do Tesouro Nacional. De fato, a LRF implica a gerao de quantidade expressiva de informaes bimestral e quadrimestralmente, com referncia aos poderes Executivo (administraes direta e indireta) e Legislativo. So inmeras tabelas que devem ser geradas e cuja atualizao e prestao de contas em prazo adequado condicionam inclusive o repasse de transferncias voluntrias. A adequao aos limites necessria para a avaliao da possibilidade de realizao de operao de crdito pelos municpios, seja junto aos organismos externos, como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Mundial (BIRD), seja junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esse processo de organizao de informaes foi naturalmente mais fcil para municpios maiores. Os demais necessitaram de apoio do governo federal para a adequao exigida. Outra alterao institucional trazida pela LRF foi o empoderamento dos tribunais de contas estaduais e municipais, muito desacreditados na dcada de 1990 e que passaram, a partir de 2001, a ter novo posicionamento no controle das contas pblicas. A LRF estipula que os tribunais de contas devem acompanhar os limites e as regras estabelecidas na lei, inclusive avisando os poderes Executivo e Legislativo sobre o avano de gastos em direo ao limite prudencial da dvida e da despesa de pessoal. Com sua nova funo de guardies da responsabilidade fiscal, esses rgos tiveram a possibilidade de construir uma nova institucionalidade na direo de maior accountability pblica e, com isso, diluir as crticas relacionadas a sua costumeira submisso ao Poder Executivo. Arantes, Abrucio e Teixeira (2005) realizaram levantamento junto aos gestores e tcnicos do Executivo que demonstrou que, para 48,8% destes, as aes dos tribunais de contas tiveram impacto importante no cumprimento das regras dispostas pela LRF. Segundo os autores, possvel verificar sensvel melhora na imagem desses rgos aps a promulgao da LRF, sendo que sua atuao est mais forte e programada, o que implica um processo de conversao e adequao do Executivo s auditorias realizadas pelos tribunais. Contudo, nesse processo de empoderamento desses rgos de controle importante mencionar que no existe padronizao dos procedimentos. As diferenas regionais combinadas s diferenas tcnicas e s polticas implicam, muitas vezes, na tomada de decises ad hoc. Assim, em alguns estados possvel verificar

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maior complacncia dos tribunais de contas com o endividamento flutuante dos municpios, ao passo que em outros o rigor de fato a letra da lei. Contribui para esse tipo de situao a ausncia j citada do CGF. Sendo assim, a amplitude de atuao dos tribunais de contas est condicionada s interpretaes legais sobre o que dispem a LRF. Nesse sentido, h ainda outra lacuna na atuao daqueles rgos, segundo Arantes, Abrucio e Teixeira (2005). Se os tribunais de contas colocam-se, a partir da LRF, como atores importantes no arranjo poltico de governos municipais, sua preocupao maior ainda tem sido com aspectos formalistas do controle, isto , a adequao ao regramento da lei, com pouca ateno sobre metas e resultados das polticas pblicas executadas por municpios. Neste cenrio, os autores entendem que se deveria caminhar para a criao de algum tipo de contratualizao entre os Executivos e os tribunais de contas, nos moldes da legislao fiscal, tornando-se possvel definir metas e indicadores de gesto e resultados:
preciso fazer essa mesma mudana nos TCs [tribunais de contas] brasileiros e, tal como a LRF, que, segundo os entrevistados, reforou o papel desses tribunais na fiscalizao das finanas pblicas, seria necessrio criar algum tipo de incentivo legal para que eles concentrem suas preocupaes no tema do desempenho da gesto pblica, em vez de atuarem basicamente pela lgica do formalismo. Nesse sentido, alterar as leis oramentrias e mesmo obrigar os governos a definir metas e meios que possam ser acompanhados so passos fundamentais para adequar os Tribunais de Contas nova viso de controle que se espalha pelo mundo (ARANTES; ABRUCIO; TEXEIRA, 2005, p. 80).

Quanto ao excesso de zelo dos tribunais de contas sobre o aspecto formalista do controle, interessante mencionar que a LRF exige, como j ressaltado, grande nmero de relatrios de execuo oramentria e gesto fiscal, os quais ficam disposio do controle externo, tanto formal quanto social. De fato, um dos aspectos mais discutidos em torno da LRF foi o aumento de controle que esta permitiria, ao criar maior transparncia das contas pblicas para a sociedade. No entanto, se o maior nmero de informaes disponveis aumenta o poder relativo da tomada de contas pelos tribunais, esse empoderamento no to imediato no que diz respeito sociedade civil. A publicizao das informaes financeiras e legais de um governo apenas se transforma em transparncia e permeabilidade pblica se houver dois elementos fundamentais: compreenso do pblico sobre as informaes disponibilizadas e canal de comunicao entre governo e sociedade. Sem esses requisitos, apesar de estar garantido o princpio da publicidade, no possvel garantir a transparncia, pois a probabilidade da sociedade conseguir entender os demonstrativos contbeis apresentados na internet como exige a STN muito baixa.

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Nesse campo tambm cabem avanos para alm do exigido pela lei, em especial no sentido de traduzir as informaes financeiras e fiscais e trabalh-las de modo a que seja possvel relacion-las aos resultados das polticas pblicas de educao, sade, habitao, transporte, isto , aos servios e bens pblicos, que podem ser mais concretamente observados e controlados pela comunidade. Nessa direo caminhar-se-ia para a chamada accountability horizontal e o controle social poderia ser, de fato, empoderado (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004).
6.3 Impactos fiscais

O quadro fiscal que se desenha na primeira dcada de implementao da LRF contrasta com as reaes dos atores federativos no processo de tramitao do projeto de lei (PL) que lhe deu origem, especialmente com as fortes reaes contrrias dos prefeitos. Segundo Leite (2006), uma primeira leitura do texto do PL que entrou na Cmara poderia sugerir que os interesses fiscais e financeiros dos atores federativos, especialmente estados e municpios, seriam afetados negativamente com a aprovao da lei, em funo da reduo do espao de autonomia que ela promoveria. Contudo, os governadores e os prefeitos tiveram comportamentos distintos no decorrer de todo o processo. Os governadores no agiram como atores com poder de veto no processo decisrio da LRF. Agiram, antes, como facilitadores, sugerindo ideias para o aperfeioamento da lei em convergncia com os seus interesses. Houve manifestaes pblicas de posies crticas, especialmente por parte de So Paulo, mas no houve mobilizao poltica para pressionar as bancadas no Congresso, nem o Executivo federal. Segundo Leite (2006), dois motivos explicam esse comportamento. Em primeiro lugar, o fato de que a possibilidade de financiamento por endividamento j havia sido encerrada com a renegociao das dvidas dos estados no mbito da Lei no 9496/1997; outras restries severas como a emisso de ARO no ltimo ano de mandato e de novos ttulos pblicos por parte dos governos subnacionais que tivessem sua dvida mobiliria refinanciada pela Unio tambm j estavam previstas na Resoluo no 78/1998, do Senado Federal. Em segundo lugar, est o fato de que a LRF reduziria o nus da realizao do ajuste dos gastos com pessoal pelos Executivos estaduais, especialmente ao estabelecer limites de gastos tambm para os poderes Legislativo e Judicirio dos estados. Assim, os governadores argumentavam que tinham de respeitar os limites da lei diante das demandas dos seus eleitores e diante dos chefes dos outros poderes estaduais. A partir do momento que o governo federal incorporou o dispositivo da fixao de sublimites para despesa com pessoal de cada poder, a aprovao da LRF tornou-se interessante para os governadores. A ao dos prefeitos, por sua vez, foi diferente nesse processo. Eles agiram de forma mais contundente, pressionando os deputados e os senadores contra a aprovao da lei, por meio de marchas a Braslia para fazer presso sobre os parlamentares.

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H algumas explicaes para este comportamento diferenciado entre governadores e prefeitos. As condies de renegociao das dvidas dos estados e dos municpios eram diferentes. Os estados estariam amarrados aos contratos de refinanciamento na vigncia da LRF. A grande maioria dos municpios, por sua vez, enfrentava um endividamento de outra natureza, que consistia nos restos a pagar deixados de um mandato para o outro. No ano da promulgao da LRF, os prefeitos estavam em ltimo ano de mandato e teriam o nus do ajuste teriam de honrar os restos a pagar e no poderiam utilizar o mesmo artifcio oramentrio no caso de reeleio. Ademais, as prefeituras tinham menos possibilidade de formao de dvida mobiliria.16 Vrios estudos sobre os impactos fiscais da LRF nos municpios ao longo da primeira dcada de sua implementao demonstraram um processo interessante, que contrasta com a reao inicial dos prefeitos diante da criao da lei. Segundo estudo da Confederao Nacional dos Municpios, as prefeituras brasileiras tm permanecido abaixo do limite mximo de endividamento fixado pela LRF, apresentando endividamento mdio entre 3% e 8% da Receita Corrente Lquida (RCL) soma de todos os recursos captados pelos cofres municipais. De 2002 at 2007, a recuperao financeira dos municpios derrubou o endividamento mdio de 8,04% para 3,29% sobre a RCL. O ndice de suficincia de caixa apresentou expressiva melhora em 2007, atingindo a mdia de 4,83%. Os municpios deixaram de ter mais dbitos do que disponibilidade de caixa, como aconteceu em 2002 e 2003 e passaram para situao de sobra de caixa entre 2004 e 2007. No perodo, houve avano do supervit primrio, que mede a diferena entre receitas e despesas. Depois de apurar dficit em 2006, o resultado voltou a ser positivo em 2007: 2,82% ante 0,45% negativos.17 No que se refere aos gastos com pessoal, o estudo apontou uma queda de 1,18 ponto percentual em 2007 com relao a 2006: ndice mdio de 44,6% da RCL, conforme teto previsto na LRF, de 60%. Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007) reforam o quadro de controle dos gastos com pessoal e endividamento das municipalidades nos ltimos anos, e defendem a ideia de que a LRF funciona como mecanismo de incentivos perversos, que prejudica a eficincia alocativa dos recursos pblicos municipais. Antes da vigncia da lei haviam
16. Alm das questes apresentadas, havia tambm incentivos institucionais diferentes com relao possibilidade de punio: as regras de punio que estavam previstas na LRF referiam-se a sanes diferentes para governadores e prefeitos. Os governadores so regidos pela Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, lei de crimes de responsabilidade, que prev punio poltica, e os prefeitos, pelo Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, que prev punio penal. Esta diferena institucional gerou diferentes reaes dos atores federativos diante do projeto da LRF. As alternativas polticas dos governadores e prefeitos foram desenhadas ex-ante, devido ao fato de que o arranjo institucional dos controles de gastos e de endividamento dos governos estaduais j vinham restringindo os espaos de atuao financeira dos chefes dos Executivos estaduais, desde 1997 e 1998. No caso dos municpios, durante a prpria tramitao da LRF, alguns acordos de renegociao das dvidas tiveram que ser apressados, nas vsperas da sano da lei no Senado, como foi o caso de So Paulo (LEITE, 2006). 17. Disponvel em: <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/DividaMunicipiosAbaixoTetoLrf>.

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sido impostos limites distantes da realidade dos municpios brasileiros, isto , muito acima da realidade de seus resultados mdios. Isso sugere um erro de calibragem na fixao dos limites, dado que um dos objetivos era evitar o aumento sem critrio dos gastos com pessoal. Com a nova lei, no caso da despesa com pessoal como proporo da RCL, a imposio do limite de 60% estimulou o ajuste da minoria dos municpios que ultrapassava o teto estabelecido. Contudo, estimulou tambm o aumento dessa despesa para a maioria dos municpios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto. Entre os municpios que gastavam valores muito abaixo do limite legalmente fixado h a tendncia de perseguir este limite como meta de gastos e endividamento, em vez de melhor alocarem seus gastos entre tantos outros usos alternativos para os recursos (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007). No necessariamente, contudo, essa tendncia se confirmar, pois h outros fatores que incidem sobre a gesto de pessoal e seu volume de despesas, para alm da possibilidade de incremento at os limites legais, como as polticas de recursos humanos e de terceirizao da prestao de servios pblicos, que sero discutidas mais adiante. Quanto relao entre a dvida consolidada lquida (DCL) e a receita corrente lquida (RCL), observa-se que este indicador cai na mdia dos municpios. Segundo os autores, a LRF vem sendo eficiente ao diminuir a relao DCL/RCL da mdia dos municpios. Concluiu-se tambm que esta diminuio consequncia da maior arrecadao prpria, o que pode refletir um aspecto positivo: o aumento da arrecadao prpria dos municpios, na mdia, em contraste com o grande percentual de municpios que dependem do FPM, em torno de 54%, como j citado anteriormente. Comparando situaes distintas de endividamento, os autores argumentam que a lei gerou um efeito controlador para o pequeno nmero de municpios que ultrapassava o limite imposto. No entanto, aqueles que no se ajustaram aumentaram sua participao na dvida agregada de todos os municpios. Portanto, neste caso notaram-se dois efeitos: alm do controle da dvida de alguns municpios, houve concentrao do endividamento em outros que no se ajustaram (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007, p. 53). O estudo de Menezes e Toneto Jr. (2006) refora esses argumentos com uma anlise desagregada por tipo de despesa. Os resultados mostram que a LRF foi eficaz no ajuste oramentrio, contendo o aumento das despesas totais, mas isso ocorreu em virtude da queda nas despesas com investimento, e no por causa da reduo esperada nas despesas com pessoal. A LRF provocou queda de 15,1% na despesa de capital, que pode ter ocorrido em funo de trs causas principais: i) restrio a operaes de crdito imposta por meio da Resoluo no 43 do Senado Federal; ii) limitao do endividamento posta pela Resoluo no 40 do Senado Federal; e iii) conteno de dficits excessivos preconizada pela LRF, que acabou pressionando os gastos com maior nvel de discricionariedade para baixo (MENEZES; TONETO JR., 2006, p. 25).

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Algumas questes importantes perpassam os dois estudos citados, especialmente a hiptese de que os problemas abordados anteriormente surgiram em funo da escolha equivocada dos critrios de definio dos limites da lei, que no consideraram a heterogeneidade e a complexidade da dimenso fiscal e financeira das municipalidades brasileiras. De fato, pode-se especular sobre a utilizao de estudos tericos e empricos desconectados da realidade da grande maioria dos municpios e, complementarmente, do foco principal da lei ter sido aqueles em situao mais problemtica, sobre endividados e com gastos elevados, o que gerou limites distantes da realidade da maioria dos municpios, ou da mdia de endividamento e gastos com pessoal apresentada antes e depois da implementao da lei (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007). A eficcia da lei aumentaria se levasse em considerao as diferentes caractersticas de cada ente subnacional e se estabelecesse mecanismos que impedissem o surgimento de distores na composio da despesa, pois a queda na despesa com investimento pode influenciar significativamente o provimento futuro de bens e servios pblicos nos municpios (MENEZES; TONETO JR., 2006).
6.4 Impactos na gesto e nos gastos sociais

A escolha institucional de polticas nunca est desatrelada do contexto social e poltico dos legisladores que a formulam e tambm no isenta os responsveis por sua efetivao de atuarem sobre ela (CLUNE, 1987). A probabilidade de sucesso e adequao dos arranjos institucionais adotados entre entes federativos passa por um conjunto de foras polticas que derivam das vrias possveis atuaes a partir desse arranjo e das vantagens e desvantagens que sero colhidas a partir de sua implementao. Quanto maior o nmero de atores sociopolticos envolvidos nesse arranjo tanto maior a gama de possibilidades. A avaliao das implicaes da LRF sobre a gesto municipal parte de dois pressupostos. O primeiro que esta uma construo institucional que resulta de determinado contexto histrico e da aglutinao de foras e adeses que viabilizaram a aceitao coletiva de sua aprovao, conforme j abordado. Adicionalmente, assume-se tambm que a aprovao da LRF o incio de outro processo de construo institucional, no qual os atores criaro suas interpretaes jurdicas, econmicas e sociais para a nova lei e adotaro atitude adaptativa em relao a esta. Esse processo em um pas que agrega tantas diferenas regionais, culturais e polticas tem nuances especficas em diferentes estados e municpios, mas apresenta tambm traos de semelhanas, muitos desses incentivados pelas regras da lei ou ainda pelas brechas legais. Os municpios tm sido responsveis pela implementao de parte importante das polticas de Estado, uma vez que a lgica construda desde a Constituio de 1988 os imbuiu de recursos e responsabilidades de gastos, alm de determinar regras e formatos para esses gastos.

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A Lei de Responsabilidade Fiscal atua no sentido de consolidar o processo de estruturao dos municpios em parmetros fiscais controlados e de garantir a observncia das regras na implementao das polticas pblicas nacionais. Isto , h um controle alm dos limites de endividamento e cumprimento de metas de supervit, mas tambm focado no controle das despesas de pessoal e nos gastos dos sistemas de sade e educao e nas transferncias para os fundos estaduais e municipais. O entendimento dessa lgica de controle e das possveis consequncias dos ditames legais essencial para entender os contornos das polticas nos ltimos anos. No que se refere ao controle das despesas de pessoal, alm de fixar limites de comprometimento da receita divididos entre poderes, atingindo no mximo 60% da RCL, a LRF estabeleceu outra restrio importante, conforme disposto no Art. 71: nos trs primeiros exerccios aps a vigncia da lei, a despesa com pessoal no poderia ultrapassar, em percentual da RCL, a despesa verificada no exerccio imediatamente anterior, acrescida de no mximo 10%, se esta fosse inferior ao limite definido na lei. No que diz respeito limitao de at 60% da RCL, estudos importantes analisaram dados dos municpios brasileiros antes e depois da implementao da LRF, como o trabalho de Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007) j abordado na seo anterior. Os dados desse estudo sugerem que os municpios tendero a se acomodar em torno do limite de 60% no mdio prazo. Quanto a isso, cabem algumas reflexes. importante, por exemplo, pensar por que, segundo levantamento desses autores e tambm da STN (BRASIL, 2008), o patamar de gastos com despesas de pessoal ainda est abaixo do limite de 60%, chegando a 44% da RCL em 2007, havendo inclusive municpios de grande porte que comprometem menos de 40% de sua RCL com pessoal. No primeiro perodo de vigncia da lei houve grande preocupao com o enquadramento nos limites e com o atendimento ao Art. 71. Porm, mesmo aps o trmino dos trs primeiros exerccios, continua a haver grande preocupao com as despesas de pessoal, por parte tanto dos tribunais de contas quanto dos setores financeiros das prefeituras. Isto , h uma contnua tenso sobre aumento de salrios, criao de novas carreiras, gratificaes. A hiptese justificativa desse comportamento a de que os municpios tm escolhido outros caminhos alternativos ao aumento das despesas de pessoal por dois grandes motivos: a influncia da reforma administrativa gerencialista empreendida no final da dcada de 1990 e a valorizao do discurso fiscalista, que empodera as reas fazendrio-financeiras dos municpios. Quanto reforma administrativa, foi no mbito da sua implementao que se consolidou a supremacia dos contratos de gesto com organizaes externas administrao pblica na conduo das polticas governamentais, o que permitiria

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maior agilidade na realizao de servios, com menores custos e mais transparncia. A escolha dessa alternativa implica o aumento de gastos com contratao de terceiros, reduzindo o impacto das despesas de pessoal na folha de pagamentos. Esse tipo de gasto, segundo esta perspectiva, oneroso, ineficiente e, no limite, implica descumprir as regras determinadas pela LRF e pela boa gesto pblica. Sendo assim, aumentar as despesas de pessoal acarreta custos polticos, ainda que o patamar de gasto esteja muito abaixo do determinado por lei. Por outro lado, as administraes municipais podem fazer uso da contratao de servios de terceiros tanto pessoa fsica quanto jurdica , de forma complementar ou mesmo em substituio despesa de pessoal. Esse tipo de contratao tambm foi inicialmente objeto de regramento pela LRF, como mostra o Art. 72 a seguir:
A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no poder exceder, em percentual da receita corrente lquida, a do exerccio anterior entrada em vigor desta Lei Complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte.

Contudo, como se percebe, o controle esteve restrito aos trs primeiros exerccios da lei. Desde ento, tem sido bastante fluido, visto que nos relatrios de gesto fiscal isto no salientado. Apesar de haver orientao da STN para que esse tipo de despesa seja includa no clculo da despesa de pessoal, quando seu intuito for substituio de mo de obra, conforme previsto no Art. 18 da LRF, isto no tem sido observado e nem cobrado, na prtica. A evoluo dessa despesa chama ateno nos ltimos anos. A ttulo de exemplo interessante destacar estudo da STN que avaliou uma amostra de 3.572 municpios, no perodo de 1998 a 2007, e verificou que as despesas de pessoal passaram de R$ 25,1 bilhes em 1998 para R$ 71,5 bilhes em 2007, acumulando um crescimento de 184,5%. Nesse mesmo perodo, o grupo de outras despesas correntes aumentou de R$ 20,4 bilhes em 1998 para R$ 75,5 bilhes, isto , 269%, sendo que as principais despesas nesse grupo referem-se terceirizao.
TABELA 3
Variao de receitas e despesas municipais 1998-20071
(Em R$ milhes)
1998 Receita Bruta = Receita Lquida (A) Receitas de arrecadao prpria Receitas de transferncias Despesas no financeiras (B) 52.119 18.740 33.379 52.839 1999 57.958 20.274 37.684 57.953 2000 67.735 23.282 44.453 64.460 2001 2002 2003 2004 2005 128.384 44.635 83.749 121.018 2006 146.496 50.271 96.226 142.800 2007 167.286 59.371 107.915 165.768 (Continua)

76.150 87.287 26.001 30.680 50.159 56.607 71.731 85.705

95.752 113.103 35.163 60.589 40.961 72.142

96.473 110.642

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(Continuao) 1998 Pessoal Ativos Inativos e pensionistas Outras Outras despesas correntes e de capital Outras despesas correntes Investimentos Outras despesas de capital Resultado primrio (B-A) 25133 17588 3167 4378 27706 20462 6293 950 (720) 1999 27776 18838 3518 5420 30177 23435 5637 1105 5 2000 30777 21280 3792 5705 33683 25896 84 903 3275 2001 35355 23845 4340 7170 36376 29225 6397 753 4428 2002 38271 28796 4790 4686 47434 36097 10773 565 1581 2003 44162 32855 5451 5846 52311 41471 10150 680 (722) 2004 49932 37800 6041 6091 60711 47910 12364 437 2460 2005 55126 43562 5115 6449 65891 55279 10235 378 7366 2006 61462 50190 4039 7233 81339 65375 15540 424 3696

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2007 71518 60553 4181 6784 94249 75521 17995 738 1519

Fonte: Brasil (2008, p. 21), tabela Perfil e Evoluo das Finanas Pblicas Municipais 1998-2007. Nota: 1 Amostra de 3.572 municpios.

Para uma anlise um pouco mais especfica foram levantados, para o mesmo perodo, dados referentes s despesas de pessoal e de servios terceirizados das capitais brasileiras, o que est apresentado a seguir.
TABELA 4
Anlise comparativa de despesas municipais pessoal e servios de terceiros para os anos de 1998 e 2007
(Em R$ milhes)1
1998 Municpio Despesas de pessoal 99,22 284,95 716,66 34,01 170,49 158,63 725,18 208,66 539,64 343,46 0,00 65,45 137,85 403,27 204,68 Servios terceiros 21,92 283,13 189,61 29,15 82,27 145,22 1.268,57 105,37 276,94 439,09 0,00 23,47 190,06 161,25 124,74 Despesas de pessoal 303,29 576,78 1.644,70 171,96 421,73 277,37 1.163,21 302,59 1.123,46 646,52 325,33 143,60 340,67 751,91 418,96 2007 Servios terceiros 169,85 389,69 1.000,01 79,67 345,25 189,27 1.389,96 120,42 752,04 551,92 204,18 57,20 291,12 431,66 214,58 2007-1998 Var. de pessoal (%) 205,66 102,41 129,49 405,63 147,36 74,85 60,40 45,01 108,19 88,24 119,38 147,14 86,45 104,69 Var. de terceiros (%) 674,88 37,63 427,39 173,31 319,65 30,33 9,57 14,29 171,56 25,70 143,70 53,17 167,70 72,02

Aracaju Belm Belo horizonte Boa Vista Campo grande Cuiab Curitiba Florianpolis Fortaleza goinia Joo Pessoa Macap Macei Manaus Natal

(Continua)

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(Continuao)
1998 Municpio Despesas de pessoal 47,61 779,95 0,00 571,57 80,77 3.528,88 526,47 192,53 5.156,33 206,55 228,66 Servios terceiros 36,49 814,02 0,00 457,06 26,27 1.367,77 0,00 91,87 3.612,70 23,00 112,80 Despesas de pessoal 153,67 1.341,48 177,45 820,96 132,30 5.002,25 704,97 486,81 7.371,84 312,81 447,79 2007 Servios terceiros 64,47 645,30 70,47 648,53 65,14 1.807,35 872,24 363,79 5.622,26 241,04 234,54 2007-1998 Var. de pessoal (%) 222,78 72,00 43,63 63,79 41,75 33,90 152,85 42,97 51,44 95,83 Var. de terceiros (%) 76,66 -20,73 41,89 147,93 32,14 295,98 55,62 947,89 107,93

Palmas Porto Alegre Porto Velho Recife Rio Branco Rio de Janeiro Salvador So Lus So Paulo Terezina Vitria

Fonte: Finanas Brasileiras (Finbra)/STN. Elaborao prpria. Nota: 1 Atualizado pela mdia do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) para 2007.

A partir dessa tabela possvel perceber que o aumento das despesas com servios terceirizados no perodo supera o aumento registrado para despesas de pessoal em 11 capitais. Entre estas, chama ateno os casos de Aracaju, Belo Horizonte, Campo Grande, So Lus e Teresina. Apesar de no ser possvel inferir que esta uma tendncia geral, em funo dos dados de outras capitais em especial Porto Alegre, que parece ter comportamento oposto ao citado esse levantamento indica que em algumas localidades a terceirizao de servios tem atingido patamares importantes e que, em consequncia, o aumento da despesa de pessoal no tem seguido tendncia em direo aos limites da LRF. Esse aumento, que ocorre, por exemplo, em So Paulo, cujo comprometimento da RCL com pessoal de 36,7%,18 coloca a terceirizao em patamar de grande relevncia para a execuo de polticas pblicas, visto que esta tem ocorrido no apenas em tarefas meio e complementares, como vigilncia, limpeza e segurana patrimonial, mas inclusive no centro das polticas de sade, educao e assistncia social. fato que existe certa polmica em relao a quanto de eficincia e efetividade das polticas est associado atuao direta do Estado ou possibilidade de contratualizao dos produtos e servios pblicos, no necessariamente com a administrao pblica, mas tambm com organizaes sociais ou privadas.
18. Segundo dados do Relatrio de gesto Fiscal da Prefeitura do Municpio de So Paulo do segundo quadrimestre de 2009. Disponvel em: <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/arquivos/secretarias/financas/contas-publicas/DP-Consolidado-2quadrim-2009.pdf>.

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Contudo, necessrio mencionar que o uso contnuo e ascendente deste tipo de despesa, sem os devidos controles e a necessria transparncia, pode gerar estmulo a contratos precrios de trabalho, bem como a manuteno do patamar da folha de pagamentos em equilbrio artificial. Ao mesmo tempo em que h restrio para realizao de concursos e reformulao de carreiras, contratam-se prestadores de servios para a execuo de polticas pblicas por meio da terceirizao, dificultando a noo real do quantitativo de pessoas e salrios envolvidos na implementao das polticas pblicas. Esse quadro tende a se agravar quando se observa o fenmeno da quarteirizao, quando as entidades privadas contratam outras entidades para realizar a oferta do servio, reduzindo assim a possibilidade de controle e responsabilizao por parte do Estado. Alm das despesas com servios terceirizados interessante ponderar a supremacia das despesas com investimento na viso de senso comum. Estas despesas, que englobam obras e aquisio de equipamentos, so muitas vezes consideradas de forma mais positiva do que as despesas com pessoal, visto que no criam um peso oramentrio e podem ser comprimveis, alm de gerar impacto maior na economia e muitas vezes tambm mais impactos polticos.19 Contudo, essa anlise encoberta o fato de que boa parte dos investimentos pblicos, em especial nos municpios, est atrelada educao, sade ou assistncia social cerca de 50% dos oramentos municipais esto nessas reas. Os investimentos nessas reas implicam, obrigatoriamente, elevao de custeio em momento posterior, seja de professores, mdicos, enfermeiros, operadores de raio X ou assistentes sociais. No claro para boa parte da sociedade que economizar em custeio nessas reas no permitir elevar os gastos com asfalto, viadutos ou segurana pblica, pois os recursos nessas reas so vinculados sua finalidade. Reduzir o custeio pode aumentar a disponibilidade de investimentos, mas o incremento constante desses investimentos sem pessoal adequado para operao gera graves problemas de gesto. Esses problemas so complexos, considerando-se que os gastos com sade e educao so controlados periodicamente por meio dos relatrios de gesto fiscal, auditados mais fortemente pelos tribunais de contas, justamente por envolverem montante volumoso de recursos cuja aplicao vinculada e obrigatria. O descumprimento dos limites de educao e sade sujeita o chefe do Executivo a processo administrativo, podendo chegar inclusive ao impeachment. Alm disso, o cumprimento desses limites analisado tambm pela STN em processos de solicitao de autorizao para operaes de crdito. Ou seja, as reas da sade e da educao sofrem grande presso para gastar os recursos definidos em lei, porm no podem pressionar o aumento de gastos com pessoal em volume que coloque
19. Ver a anlise realizada por Mendes e Rocha (2004) sobre investimentos em educao e sade nos municpios no trabalho: O que reelege um prefeito?.

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em risco os limites legais. Sendo assim, os municpios, a partir do processo de descentralizao, tm, por um lado, um aumento das atribuies de polticas sociais e, por outro, um aumento da dificuldade de gerenciamento dessas polticas. Alm da possvel influncia ocasionada pelas reformas gerenciais do Estado na reduo ou conteno das despesas de pessoal, possvel tambm que o controle do patamar da folha de pagamentos em alguns municpios esteja associado ao discurso protetor e perseguidor das metas fiscais, utilizado pelas reas fazendrias e financeiras. Nesse processo importante reconhecer que a LRF trouxe o empoderamento dessas reas nos municpios, visto que essas so responsveis pelo cumprimento das regras legais e pela prestao peridica de contas sobre o desempenho municipal para o Poder Legislativo e para o governo federal STN e Senado Federal. Ao mesmo tempo em que a LRF representa uma presso vertical de controle federal sobre os municpios, tem sido utilizada tambm como mecanismo de presso horizontal ou de conteno da rea financeira sobre as reas fins no mesmo nvel de poder. Nesse sentido, a LRF atua no controle do conflito distributivo em torno do aumento de gastos, em especial daqueles controlados pela lei, como pessoal. O fato das reas fins terem maior dificuldade para entender a metodologia de clculo das receitas e despesas utilizadas para chegar ao limite de comprometimento, e tambm terem menor acesso a informaes da arrecadao fazendria e das despesas consolidadas, faz com que tenham menor poder de argumentao para solicitar aumentos salariais e autorizaes de contratao. Em geral, essas reas somente conhecem os valores a posteriori, isto , depois de fechada a execuo oramentria, o que dificulta a discusso no momento de elaborao do oramento, no qual se d o pice do conflito. A argumentao de que qualquer aumento trar desequilbrio pelo seu impacto em exerccios futuros e na folha de inativos dificilmente questionada. Ressalta-se que esse desconhecimento tambm compartilhado por outros atores, como sindicatos, conselhos, organizaes sociais de controle, o que corrobora a situao de desequilbrio e assimetria informacional e refora as reas financeiras. Nesse sentido, interessante mencionar que, em 2004, o MEC publicou o Manual do FUNDEF, o qual esclareceria, entre outras questes, que a utilizao de 60% ou mais dos recursos do fundo para despesas de pessoal do ensino fundamental no era incompatvel com a LRF. Obviamente os montantes de clculo eram absolutamente distintos, sendo o FUNDEF restrito a algumas receitas com aplicao destinada ao ensino fundamental, enquanto a lei preocupava-se em controlar o consolidado das despesas de pessoal, que no caso dos municpios no poderia ultrapassar 54% da RCL. A preocupao com a lei e a utilizao de terrorismo fiscalista, no entanto, obrigaram o MEC a se posicionar buscando esclarecer a ausncia de incompatibilidade (BRASIL, 2004, p. 28).

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Dessa forma, parece haver um desbalanceamento no discurso poltico em favor da austeridade fiscal. Na falta de clareza sobre os nmeros entre os atores polticos relevantes, o peso poltico de cada rea junto cpula de governo favorecer ou no a possibilidade de aumento, reforando uma poltica de incrementalismo oramentrio e resultados fiscais, e no de gesto de resultados qualitativos de governo. Esse problema sustentado por meio da prpria lgica das polticas e programas nacionais, nos quais as metas quantitativas e a demonstrao de execuo financeira dos gastos so mais importantes do que a comprovao de metas qualitativas, de desempenho, de atendimento, entre outras.
7 CONSIDERAES FINAIS

Sem dvida alguma, a LRF representa grande avano diante do quadro de desordem fiscal que caracterizava os trs nveis de governo durante a dcada de 1980. Contudo, as mudanas apresentadas nas polticas sociais, desde a dcada de 1990, criaram um quadro marcado por dissonncias e paradoxos que precisam ser enfrentados, com srios impactos polticos sobre as relaes intergovernamentais e sobre as polticas pblicas. A incompletude na implementao da LRF, especialmente no que tange incorporao do governo federal nos rigores da lei, se agrava em um quadro normativo no qual ainda no se regulamentou o Art. 23 da Constituio Federal que trata das relaes cooperativas entre as instncias federativas. Um dos problemas desse dficit normativo a institucionalizao ad hoc de processos de descentralizao das polticas, sem a regulamentao prvia dos termos da cooperao. No que tange aos instrumentos de controle de gasto e endividamento previstos na lei, h a necessidade de uma calibragem que d conta da heterogeneidade entre os municpios brasileiros e do aprimoramento de um sistema de incentivos com uma viso mais ampla do oramento e do planejamento pblico. No atual quadro, a busca do alcance de metas quantitativas de execuo financeira representa verdadeira camisa de fora sobre os chefes dos Executivos municipais, que, recentemente, esto sendo cobrados tambm por metas qualitativas, de desempenho e de impactos das polticas pelo Ministrio Pblico e pelos tribunais de contas. A compatibilizao desses critrios passa pela necessria migrao de um modelo rgido de gesto fiscal para um modelo estratgico de desenvolvimento, no qual as questes fiscais e sociais devem se relacionar de forma mais articulada. Outro ponto que merece destaque que a maioria dos municpios respeita os limites de gasto com pessoal, mas o que se verifica que a LRF pode ser utilizada politicamente para justificar o discurso de controle do aumento deste tipo de despesa. possvel que a implementao da reforma administrativa, em vrias instncias governamentais, tenha se beneficiado do empoderamento

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das estruturas fiscais e em alguns locais fortalecido o processo de terceirizao dos servios. O resultado em termos de qualidade dos servios muito incerto, podendo levar precarizao das condies de trabalho envolvidas na oferta de servios pblicos e reduo do controle e da responsabilizao dos ofertadores dos servios. Essas hipteses indicam a necessidade de aprofundamento dos estudos referentes s contrataes de pessoal e servios terceirizados no perodo recente nos municpios brasileiros. Faz-se fundamental ainda a construo de uma viso de responsabilizao social, ou seja, o estabelecimento do papel estratgico das polticas sociais em um plano de desenvolvimento nacional que compatibilize boas prticas fiscais com metas qualitativas de oferta de servios sociais nos vrios nveis de governo. Por fim, cabe lembrar que, a partir das possibilidades colocadas, direta ou indiretamente, pelas regras criadas pela LRF, novas institucionalidades e formas de gesto podem ser criadas nos municpios. A apropriao dessas regras de forma mais ou menos contundente pelos atores locais implica a construo de possibilidades de gesto nas quais o municpio poder ou no ser protagonista da ao estatal.

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CAPTULO 7

O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO DO SUS E AS NOVAS MODALIDADES INSTITUCIONAIS DE GERNCIA DAS UNIDADES ASSISTENCIAIS

1 INTRODUO

O Sistema nico de Sade (SUS) tem se destacado entre as demais polticas sociais por notveis avanos em sua organizao federativa. Esses avanos podem ser exemplificados pela descentralizao de suas funes administrativas e da prestao de aes e servios em todo o territrio nacional, pelo funcionamento contnuo de instncias de cogesto nas esferas federal e estadual, e pelos pactos promovidos entre os gestores com vista definio de metas comuns, inclusive em termos de indicadores de sade. Nesse sentido, a articulao federativa conduzida pelo SUS usualmente tida pelos analistas de gesto de polticas pblicas como experincia muito bem-sucedida (ABRUCIO, 2005; ARRETCHE, 2002). Contudo, h um setor da gesto pblica do SUS no qual esse sistema parece acumular mais problemas que qualidades. Trata-se da gerncia de suas unidades assistenciais (hospitais e ambulatrios), cuja misso assegurar acesso universal e igualitrio, conforme preconizado no Art. 196 da Constituio Federal. Essas unidades do SUS esto longe de exibir desempenho adequado em termos de eficincia e qualidade dos servios prestados aos usurios. Segundo avaliao promovida pelo Banco Mundial (BIRD), esse mau desempenho atribuvel, entre outros fatores, falta de autonomia financeira e tcnico-administrativa (WORLD BANK, 2007). H tambm que considerar os nveis de financiamento do sistema pelo governo federal, que a maioria dos gestores avalia como insuficientes e cujo impacto desfavorvel sobre a qualidade dos servios hospitalares prprios e de terceiros no pode ser subestimado. O debate sobre a necessidade de conferir mais autonomia gerncia financeiro-administrativa das unidades assistenciais do SUS pe em relevo um contraste entre dois tipos de reforma administrativa do Estado. De um lado, encontra-se a reforma de tipo clssico, de inspirao thatcheriana, que almeja antes de tudo a eficincia no uso dos recursos pblicos fazer mais com menos, evitar o desperdcio. De outro lado, est aquela que, sem desprezar

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as questes de eficincia, busca primariamente alcanar efetividade, ou seja, prestar servios pblicos com acesso garantido e mais amplo, em conformidade com as necessidades dos cidados. Trata-se, neste caso, de mudanas institucionais e gerenciais feitas na perspectiva da ampliao da cobertura e da melhoria da qualidade dos servios de proteo social brindados pelo Estado (BJRKMAN, 2005; ABRUCIO, 2007). Em sua primeira fase, o SUS desencadeou o que pode ser chamado de reforma democratizante do Estado em sua estrutura federativa (SANTOS, 2009); atualmente passa pela redefinio institucional do papel de suas unidades assistenciais, que est mais prxima do segundo tipo de reforma administrativa. Pode-se afirmar que o objetivo geral dos gestores tornar esse sistema de proteo social mais efetivo, aumentando a capacidade de prestao de servios e dando acesso a servios integrais de sade, isto , atendendo o conjunto das necessidades de sade das pessoas. Mas a principal mudana que vem ocorrendo nesta direo a criao de novas modalidades institucionais de assistncia no subordinadas administrao direta do Estado, entre as quais se destacam as organizaes sociais e as fundaes estatais. Essa nova institucionalidade tem sido objeto de intensa polmica entre os principais atores polticos do SUS e, em especial, tem envolvido em conflitos acirrados os gestores e o controle social (os conselhos de sade). Esse artigo pretende examinar quatro questes: i) por que o SUS foi bem-sucedido em sua estratgia de descentralizao e de gesto em colaborao federativa e tem tido desempenho desfavorvel por parte de suas unidades assistenciais; ii) em termos qualitativos e quantitativos, qual a situao atual das novas modalidades institucionais; iii) quais so os conflitos de natureza poltica e ideolgica que restringem ou dificultam a disseminao dessas modalidades no conjunto do SUS; e iv) que futuro pode ser previsto em relao a essas modalidades.
2 O SUCESSO DA ARTICULAO FEDERATIVA DESCENTRALIZADORA E SEUS MOTIVOS

Os resultados positivos alcanados pelo SUS na articulao federativa e no processo de descentralizao tm sido destacados por inmeros pesquisadores. Abrucio (2005) afirma que a sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. Por sua vez, Arretche (2002) salienta que a municipalizao da gesto dos servios foi o elemento central da agenda de reformas do governo federal na rea da sade ao longo da dcada de 1990 e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, a reforma foi um sucesso. Ainda mais incisivo, um respeitado jornalista

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de economia afirma sobre o SUS que se trata do mais bem-sucedido modo de articulao federativa at agora desenvolvido no pas (NASSIF, 2009). A partir desse tipo de reconhecimento, esse sistema tem servido de inspirao para a conformao do modelo federativo de outras reas de polticas pblicas, como a assistncia social e a segurana pblica, e at para a negociao de investimentos em saneamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). So mltiplos os mecanismos de articulao federativa que foram postos em funcionamento para que a gesto do SUS pudesse se tornar realidade em praticamente todos os municpios do pas. H que se citar, em primeiro lugar, o papel exercido pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), que atua com o Ministrio da Sade (MS) e formada por gestores do SUS das trs esferas de governo. Esta comisso representa a principal instncia de negociao e pactuao de critrios de distribuio de recursos, de planos e de avaliao da habilitao das unidades federadas (UFs) de acordo com as normas operacionais em vigor. Em mbito estadual, papel similar cumprido pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB), que rene gestores municipais e estaduais e se encarrega da apreciao e da aprovao dos projetos para habilitao gesto do sistema municipal de sade e dos planos de ateno bsica. A essas instncias de carter permanente devem ser agregados dois outros mecanismos de carter mais informal: i) as reunies com vista formulao e aprovao de pactos de gesto, que explicitam metas administrativas, e dos pactos pela sade, que determinam resultados a serem alcanados de acordo com indicadores de sade; e ii) negociaes de carter extraordinrio e informal entre os gestores com o ministro da sade e com outras autoridades da rea federal, quando se apresentam certas questes candentes, principalmente no que diz respeito a aspectos de financiamento e de estratgias assistenciais. Tendncia importante, que pe em relevo a capacidade de cooperao federativa do SUS, a formao de consrcios municipais para a organizao regional de aes e servios de sade que correspondam a seu nvel de atuao (RIBEIRO; COSTA, 2000), conforme previsto na Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080/1990, Art. 10), e que garantam atendimento integral populao dos municpios associados. Em 2008, registravam-se 176 desses consrcios formados para fins de prestao integral de servios de sade populao, com destaque para o estado de Minas Gerais, em que existiam nada menos que 65 consrcios em funcionamento.

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TABELA 1

Nmero de consrcios de sade Brasil e UFs, 2008


Estado CE ES Mg MT PA PB PR RJ RN RS SC SP Brasil Fonte: MS. Consrcios 2 8 65 15 3 7 24 6 3 16 10 17 176

Segundo Neves e Ribeiro (2006), o menor compromisso dos governos estaduais com investimentos e custeio dos sistemas regionais estimulou, na dcada de 1990, que os municpios buscassem compensao mediante a organizao dos consrcios intermunicipais. Nesse sentido, a organizao espontnea de consrcios preencheu um vazio criado pela falta de poder diretivo dos estados na organizao das suas microrregies assistenciais durante esse perodo. De sua parte, a Norma Operacional de Assistncia Sade (Noas), de 2002, no faz referncia ao papel dos consrcios, mas estabelece como requisito a formulao do Plano Diretor de Regionalizao (PDR), como instrumento de ordenamento do processo de regionalizao da assistncia em cada estado e no Distrito Federal. A Noas afirma que o PDR
() fundamenta-se na conformao de sistemas funcionais e resolutivos de assistncia sade, por meio da organizao dos territrios estaduais em regies/microrregies e mdulos assistenciais; da conformao de redes hierarquizadas de servios; do estabelecimento de mecanismos e fluxos de referncia e contra-referncia intermunicipais, objetivando garantir a integralidade da assistncia e o acesso da populao aos servios e aes de sade de acordo com suas necessidades.

A estratgia de formao de consrcios municipais facilmente pode escapar s diretrizes da poltica estadual de organizao da assistncia em microrregies, devido ao carter de cooperao espontnea dos consrcios. Portanto, essa estratgia tem de ser avaliada pelas secretarias estaduais para que possa se ajustar s di-

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retrizes do PDR, o qual, em princpio, busca detectar o conjunto das necessidades e prioridades das microrregies dentro do territrio de cada UF. A trajetria bem-sucedida da descentralizao do SUS comprovada na tabela 2, que exibe a evoluo do nmero de leitos hospitalares e de empregos de mdicos nas trs esferas de governo ao longo do perodo 1992-2005. Os dados evidenciam forte desconcentrao de recursos fsicos e humanos no sentido do fortalecimento da capacidade de assistncia pelos governos municipais. Parte desses resultados foi alcanada mediante a cesso descentralizadora de recursos humanos feita pelo MS e pelas secretarias estaduais de sade e a transferncia para a administrao municipal de hospitais anteriormente mantidos nessas duas esferas. Com efeito, cerca de 70% de todo o pessoal do MS encontra-se cedido a outros rgos descentralizados do SUS. Mas deve ser observado que novos investimentos em leitos hospitalares e a expanso da fora de trabalho prpria, a partir da edio da Norma Operacional Bsica (NOB) no 01/1996), vieram a aumentar significativamente a capacidade de atendimento pela rede assistencial dos municpios.
TABELA 2
Evoluo do nmero de leitos hospitalares e de empregos mdicos nas trs esferas de governo Brasil, 1992-2005
Leitos 1992 Federal Estadual Municipal Total 24.072 75.147 35.861 135.080 2005 17.189 61.699 70.078 148.966 Variao 1992-2005 -28,6 -17,9 95,4 10,3 1992 22.418 56.649 68.968 150.027 Empregos mdicos 2005 19.733 63.530 158.104 243.372 Variao 1992-2005 -12,0 12,1 129,2 62,2

Fonte: Datasus e Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE).

Em termos do alcance da cobertura das aes e servios do SUS, um indicador expressivo fornecido pela expanso da estratgia de sade da famlia, como se constata no grfico 1. Em 2009, 5.251 municpios contavam com a atuao de equipes de sade da famlia, representando 94% do total de municpios do pas. Sabe-se que esta expanso vem acarretando um custo de legalidade administrativa. Mais de 50% dos recursos humanos da estratgia de sade da famlia so mantidos mediante contratos precrios; por outro lado, em municpios pequenos, a fim de serem atrados e mantidos em seus postos de trabalhos, os mdicos costumam receber remunerao que supera a do prefeito. Esses dois fenmenos caracterizam situaes irregulares.

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gRFICO 1

Municpios com equipes de sade da famlia Brasil, 1994-2009

Fonte: MS.

Abrucio (2005), Arretche (2002) e Viana, Lima e Oliveira (2002) asseveram que o principal impulso para o sucesso da cooperao federativa descentralizadora do SUS deveu-se combinao entre a obedincia s diretrizes emanadas das normas operacionais bsicas e de assistncia emitidas pelo MS e o estmulo dado pelos repasses financeiros federais em conformidade com o estgio evolutivo da organizao e a complexidade dos sistemas locais de sade. Essa argumentao tem peso considervel mas, como se fundamenta unicamente no pressuposto da conduta racional dos gestores, deixa de considerar a dimenso poltico-ideolgica, a qual pode favorecer alianas ou gerar conflitos entre os diversos atores envolvidos no processo de construo do SUS. preciso ter em vista que o SUS fruto de um dos mais relevantes processos de mobilizao social que se deram durante a redemocratizao do pas e em torno da formulao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). A reforma sanitria brasileira produziu trs tipos principais de militantes que vieram a consolidar suas posies ao longo dos anos 1990: i) docentes, pesquisadores e estudantes vinculados s instituies de ensino e pesquisa; ii) gestores do sistema nas trs esferas de governo, com destaque para o movimento municipalista, liderado pelos gestores municipais; iii) os que atuam em organizaes no governamentais (ONGs), nos movimentos populares e nos movimentos de defesa dos direitos dos usurios, como as entidades de defesa dos portadores do vrus da imunodeficincia humana (HIV) e da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS); e iv) trabalhadores de sade do SUS e aqueles que, embora no vinculados diretamente a este sistema, o defendem enquanto poltica pblica. Esses tipos no so mutuamente

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exclusivos, pois, certamente, h muitas possibilidades de sobreposio, como o caso dos gestores que so docentes em instituies universitrias. A hiptese aqui adotada que, de modo geral, esses quatro tipos de atores historicamente tenderam para a convergncia poltica e atuaram em aliana estratgica para reforar os rumos oficialmente definidos na articulao federativa descentralizadora. Em torno desta questo houve sempre mais convergncia do que divergncia. Desde a VIII Conferncia Nacional de Sade (1986) e a Constituinte (1987-1988), um alto grau de consenso poltico entre esses quatro atores veio a constituir o fator decisivo para a conformao federativa do SUS. Este o consenso poltico original, que defendia trs teses convergentes: i) gesto compartilhada no mbito federal e estadual, com direo nica em cada esfera de governo; ii) descentralizao que concede papel destacado gesto municipal; e iii) funcionamento obrigatrio do controle social. Como se ver adiante, consenso similar no existe quando se trata de criar e implantar os novos modelos institucionais de gerncia das unidades assistenciais.
3 AS UNIDADES ASSISTENCIAIS PBLICAS DO SUS E SEU DESEMPENHO

Em 2005, estavam em operao no pas 2,75 mil unidades assistenciais, pertencentes ao setor pblico das esferas federal, estadual e municipal, providas de recursos de internao. Em conjunto, dispunham de 148,97 mil leitos, que correspondiam a 33,6% do total de 443,21 mil leitos para internao existentes no pas. As unidades pblicas com internao estavam mais concentradas na regio Nordeste, mas o maior nmero mdio de leitos por unidade encontrava-se na regio Sudeste.
TABELA 3
Unidades pblicas com internao segundo tipo de atendimento e mdia de leitos por unidade Brasil e regies, 2005
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Fonte: IBgE. Especializado 8 59 51 11 6 135 Com especialidades 163 539 260 66 54 1.082 geral 183 654 239 182 252 1.510 Total de unidades 354 1.252 550 259 312 2.727 Total de leitos 15.667 52.492 53.428 14.859 12.520 148.966 Mdia de leitos por unidade 44 42 97 57 40 55

Os dados do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES) oferecem imagem atualizada da distribuio regional de leitos pblicos e privados. Evidencia-se que a regio Sudeste concentra proporcionalmente quantidade

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Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

maior de leitos de internao pblicos que o Nordeste (36,9% contra 34,5%), ao mesmo tempo em que concentra expressiva proporo de leitos privados (43,8%). Contudo, o nmero absoluto de leitos pblicos no Sudeste apenas pouco maior que no Nordeste, enquanto no mbito privado h duas vezes mais leitos no Sudeste. Portanto, conclui-se que o SUS obteve resultado favorvel equidade entre essas duas regies na implantao de seu sistema assistencial.
TABELA 4
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil

Leitos pblicos e privados de internao Brasil e regies, 2009


Pblicos 18.842 61.593 65.860 17.253 14.790 178.338 Fonte: Datasus/CNES. % 10,6 34,5 36,9 9,7 8,3 100,0 Privados 14.472 70.353 158.122 64.767 25.864 333.578 % 4,3 21,1 47,4 19,4 7,8 100,0 Total 33.314 131.946 223.982 82.020 40.654 511.916 % 6,5 25,8 43,8 16,0 7,9 100,0

Os leitos pblicos esto localizados em unidades assistenciais que variam muito quanto a sua capacidade de atendimento, abrangendo desde as chamadas unidades mistas, que fazem predominantemente atendimento ambulatorial e dispem de nmero reduzido de leitos de internao, at as unidades hospitalares de grande porte, que contam com mais de 300 leitos. As unidades assistenciais com internao costumam ser divididas em trs grupos: 1. 2. 3. Atendimento especializado unidades que admitem pacientes para nica especialidade, como oncologia, traumatologia ou cardiologia. Atendimento com especialidades admitem pacientes para diversos servios ou enfermarias especializadas. Atendimento geral de pacientes para servios clnicos e cirrgicos gerais no tm distino organizacional de especialidades. preciso ter em conta que grande parte dos hospitais especializados corresponde s tradicionais maternidades (ginecologia e obstetrcia), as quais, em geral, tm pequeno porte e baixo grau de complexidade tecnolgica; muitas nem sequer dispem de unidade de terapia intensiva (UTI) para recm-nascidos.

A Portaria MS no 2.224, de 5 dezembro 2002, estabeleceu critrios de classificao das unidades hospitalares para os estabelecimentos pblicos e privados com leitos disponveis ao SUS, conforme discriminados na tabela 5.

O Desenvolvimento Federativo do SUS...

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TABELA 5

Critrio de classificao das unidades hospitalares pelo Ministrio da Sade


Itens de avaliao Pontos por item A Nmero de leitos 20 a 49 B Leitos de UTI 1a4 C Tipo de UTI D Alta complexidade 1 E Urgncia/ emergncia Pronto atendimento Servio de urgncia/ emergncia Referncia nvel I ou II Referncia nvel III F gestao de alto risco g Salas cirrgicas At 2 Mnimo 1 Nvel I Entre 3 e 4 Pontos totais

1 ponto

2 pontos

50 a 149

5a9

Tipo II

3 pontos 4 pontos

150 a 299 300 ou mais

10 a 29 30 ou mais

Tipo III

3 4 ou mais

Nvel II

Entre 5 e 6 Acima de 8 Mximo 27

Fonte: Portaria MS no 2.224, de 5 dezembro 2002.

De acordo com o nmero de pontos alcanados, os hospitais so classificados em quatro tipos: porte I (1 a 5 pontos); porte II (6 a 12 pontos); porte III (13 a 19 pontos) e porte IV (20 a 27 pontos). Os hospitais de porte III e IV correspondem aos estabelecimentos que se caracterizam por concentrarem procedimentos de mdia e alta complexidade hospitalar e ambulatorial. Tais procedimentos admitem grande diversidade, mas alguns dos mais importantes podem ser mencionados a ttulo de ilustrao: patologia clnica, terapia renal substitutiva (dilise renal), quimioterapia, radiodiagnstico, hemoterapia e medicamentos de dispensao excepcional. Naturalmente, esse o setor de mais alto dispndio financeiro no mbito do SUS, absorvendo parcela considervel dos oramentos pblicos da sade, especialmente nas esferas federal e estadual. O Ministrio da Sade mantm unidades prprias de alta complexidade no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul. No primeiro estado, por exemplo, localizam-se o Instituto Nacional de Cncer (Inca), o Instituto Nacional de Cardiologia (INC) e o Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (Into). Ainda assim, as transferncias do MS para o pagamento de procedimentos de mdia e alta complexidade realizados por outras unidades hospitalares representam em geral o dobro do destinado s aes de ateno bsica. Em 2006, a transferncia neste item de despesa do ministrio alcanou quase R$ 13 bilhes, em comparao aos R$ 6,8 bilhes destinados ateno bsica.

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TABELA 6

Recursos transferidos do Ministrio da Sade por grupo de despesas Brasil, 2006


grupo de despesa Mdia e alta complexidade Ateno bsica Aes estratgicas Total Fonte: Datasus. Valor despendido (R$ milhes) 12.878,8 6.787,3 2.233,4 21.899,5

Um dos pontos de maior debilidade do SUS como poltica social encontra-se na grande fragmentao de seus subsistemas de ateno. Tal fragmentao abrange aspectos que so, de um lado, de natureza tcnico-financeira e, de outro, de natureza social, pois implicam a diferenciao da extrao social da sua clientela. Por exemplo, os servios de alta complexidade costumam ser utilizados pelas pessoas de classe mdia e at mesmo pela elite, que tambm so usurias dos servios de planos de sade; por outro lado, a ateno bsica s excepcionalmente utilizada por esses grupos, a no ser em relao a alguns servios de sade pblica, tais como a vacinao de crianas e de idosos. As aes e servios de alta complexidade tm altssimo custo e grande visibilidade social, o que garante a convergncia de interesses polticos e econmicos entre gestores, prestadores e usurios de classe mdia e da elite. Nesse caso, o SUS no funciona, de fato, como um sistema pobre para os pobres. Paradoxalmente, a alta complexidade o nico subsistema que mantm o carter originalmente previsto do SUS relativamente universal e igualitrio.1 Por outro lado, por funcionar frequentemente como instncia isolada, que se mantm, sobretudo, mediante convnios e contratos com entidades privadas, a alta complexidade vista s vezes como o vilo do SUS, na medida em que seus altos custos subtraem recursos dos demais subsistemas e raramente atua de forma integrada com os demais nveis de ateno. Assim, no exerccio de sua funo de assistncia direta sade excluindo aes e servios de vigilncia sanitria , o SUS est hoje composto por quatro subsistemas que tm como caractersticas serem heterogneos e relativamente independentes, quais sejam: 1. Hospitais e ambulatrios que realizam atendimentos de alta e mdia complexidade tcnica de portes III e IV.

1. Pode-se interpretar que o uso continuado desse nvel de ateno pela classe mdia justificvel do ponto de vista dos objetivos de uma poltica pblica na medida em que constitui uma espcie de seguro provido pelo Estado em relao a riscos econmico-sociais catastrficos que podem acometer o indivduo e sua famlia.

O Desenvolvimento Federativo do SUS...

259

2. 3.

Maternidades e pequenos hospitais de atendimento geral majoritariamente de porte I. Servios de urgncia e emergncia que podem ser hospitalares e ambulatoriais, a par dos servios de remoo de pacientes graves e atendimento imediato servio de atendimento mvel de urgncia (Samu). Servios bsicos de sade, que incluem a estratgia de sade da famlia.

4.

Essas consideraes preliminares tm tambm o propsito de chamar ateno para a necessidade de avaliar a questo da qualidade da assistncia hospitalar no SUS de acordo com certas condies sociais, financeiras e tcnicas, que criam fortes diferenas de efetividade ou seja, de capacidade de atendimento entre suas unidades assistenciais. O subsistema 2, que abrange unidades pblicas e privadas conveniadas, o que mais padece das consequncias dos nveis insuficientes de financiamento do SUS. Em geral, essas unidades hospitalares esto obrigadas a limitar sua capacidade de atendimento por escassez de recursos humanos e materiais. Para a opinio pblica, a face mais visvel desses problemas so as longas filas ou o longo tempo de espera para consultas e internaes. Como a qualidade e a presteza do cuidado deixam a desejar mesmo no caso de procedimentos relativamente simples, como o parto, a classe mdia e a elite espontaneamente se excluem desse subsistema e utilizam os servios privados equivalentes credenciados pelos planos de sade. preciso ter em vista o plano de fundo do financiamento do SUS para que se faa apreciao adequada dos problemas do desempenho gerencial de suas unidades operacionais. Com efeito, breve comparao internacional permite que se tenha ideia mais clara dos nveis inadequados da despesa pblica com a sade no Brasil, sobretudo por se tratar de um pas que constitucionalmente dispe de sistema de acesso universal e igualitrio.2

2. Os indicadores de despesas com a sade citados na tabela 6 procedem do relatrio mundial de estatsticas de sade publicado pela Organizao Mundial da Sade (OMS) (WhO, 2009).

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TABELA 7

Despesa per capita do governo com sade e como porcentagem da despesa total per capita com sade 2006
Despesa do governo em dlares PPP1 Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Cuba Equador Estados Unidos Mxico 549 161 323 363 396 617 165 3.076 344 Total (%) 45,6 62,6 47,9 52,7 85,3 91,5 43,5 45,8 44,2

Fonte: WhO (2009). Nota: 1 O dlar PPP sigla do original em ingls que significa paridade do poder de compra uma unidade de medida que possibilita eliminar a diferena de custo de vida entre os pases e estabelecer comparaes internacionais mais balizadas.

V-se que o gasto pblico total per capita com a sade no Brasil limita-se a US$ 323 e representa menos da metade (47,9%) do gasto total em sade, que inclui o gasto privado das famlias. O gasto governamental per capita do Brasil menor que o de pases da Amrica Latina com grau semelhante de desenvolvimento Argentina, Chile e Mxico e inclusive, situa-se abaixo do gasto da Colmbia. Por certo, essa condio de financiamento insuficiente afeta o desempenho das unidades hospitalares do SUS, especialmente quanto aos tipos de portes I e II, com reflexos sobre alguns indicadores de sade, dos quais cumpre salientar a mortalidade neonatal e a materna. Aqui se tomar como referncia unicamente o primeiro deles, dado que a qualidade do indicador de mortalidade materna est comprometida devido a problemas de sub-registro das causas especficas do bito. No Brasil, a mortalidade infantil vem caindo em ritmo constante, o que se deve, em grande parte, queda da fecundidade e s melhorias das condies de vida da populao e da cobertura por servios de ateno bsica de sade e saneamento. Contudo, tem sido surpreendentemente lenta a diminuio da mortalidade neonatal bitos de recm-nascidos com menos de quatro semanas de vida e particularmente da mortalidade neonatal precoce bitos de recm-nascidos com menos de uma semana de vida. Estes indicadores dependem estreitamente de boa assistncia pr-natal e da qualidade dos servios hospitalares no momento do parto e nos dias seguintes a este. Deve-se ter em conta que 98% dos partos no Brasil so realizados em hospitais (RIPSA, 2009). O grfico 2 compara a velocidade da queda desses dois indicadores, evidenciando que, entre 2000 e 2006, a mortalidade infantil caiu seis pontos (por mil) enquanto a mortalidade neonatal precoce caiu apenas trs pontos (por mil).

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gRFICO 2

Comparao da evoluo da taxa de mortalidade infantil com a taxa de mortalidade infantil neonatal precoce1 Brasil, 2000-2006

Fonte: Datasus. Nota: 1 A taxa de mortalidade a razo entre o nmero de bitos de indivduos de determinada faixa etria por mil nascidos vivos.

As principais causas dos bitos neonatais so a prematuridade, as infeces e a asfixia ou hipxia dos recm-nascidos, causas que, ao contrrio dos defeitos congnitos, tm grande potencial de preveno por meio da assistncia qualificada do sistema de ateno s gestantes, ao parto e ao puerprio imediato. Para que se tenha ideia desse potencial de preveno, cumpre mencionar que o risco relativo de morte de crianas brasileiras por asfixia ou hipxia intraparto quase nove vezes maior que o verificado nos Estados Unidos (RIPSA, 2009). Ademais, a taxa brasileira de mortalidade neonatal mais que o dobro da que se verifica no Chile e em Cuba. As altas taxas de mortalidade neonatal constituem evidncia de que o Brasil ainda apresenta deficiente qualidade de assistncia hospitalar ao parto. H problemas de capacitao tcnica de recursos humanos, mas no h dvidas de que os estabelecimentos gerais de menor porte, que incluem a maioria das maternidades, so justamente os mais atingidos pelos problemas de financiamento do SUS.
4 SITUAO ATUAL DAS NOVAS MODALIDADES DE GERNCIA E OS CONFLITOS POLTICOS EM TORNO DELAS

Avaliao conduzida pelo Banco Mundial evidenciou que as principais deficincias que afetam a qualidade do cuidado nos hospitais brasileiros esto relacionadas s reas de suprimento de medicamentos, gesto das pessoas e equipamentos e

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insumos mdicos (WORLD BANK, 2007). Esses problemas foram identificados pelos respondentes dos questionrios da investigao como sendo resultantes de baixa eficincia e eficcia no manejo de recursos, ou seja, do mau desempenho gerencial. Em geral, os hospitais estaduais registraram dificuldades gerenciais mais srias que seus congneres federais. A falta de autonomia na gesto de recursos humanos e materiais repetidamente referida como o fator principal que, no mbito do SUS, dificulta prestar servios hospitalares com agilidade e qualidade. As unidades assistenciais vinculadas administrao pblica direta enfrentam inmeros problemas criados pela falta de autonomia oramentria, financeira e administrativa que acabam por comprometer sua efetividade. Uma delas a dificuldade de incorporar profissionais e especialistas de sade no nmero e na diversidade que se fazem necessrios. igualmente prejudicada a relao com o mercado de insumos de sade medicamentos e equipamentos e com os parceiros do setor privado, que tm em comum a caracterstica de alto dinamismo tecnolgico. Os motivos da baixa efetividade podem ser desdobrados da seguinte maneira: i) reduzida autonomia tcnico-administrativa devido s normas e aos procedimentos que so tpicos da administrao direta; ii) limitaes criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente quanto admisso e expanso dos recursos humanos; iii) falta de agilidade nos processos licitatrios para a aquisio de equipamentos e insumos de necessidade urgente; e iv) dificuldades de incorporao de pessoal mais qualificado e de certas especialidades, inclusive porque algumas destas especialidades, a exemplo dos anestesistas e oftalmologistas, recusam-se a prestar concurso pblico, e quando prestam no assumem as vagas disponveis. Atualmente duas modalidades institucionais principais se apresentam aos gestores do SUS como possveis solues para o problema da falta de autonomia gerencial das unidades assistenciais, a saber, a organizao social (OS) e a fundao estatal (FE). Alm dessas duas modalidades, h tambm a fundao de apoio (FA) e a organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP). Contudo, as FAs tm como misso precpua o apoio s atividades de pesquisa e ensino realizadas pelo hospital, e ao se imiscurem nas atividades de gesto deixam de respeitar esse limite legal. As OSs configuram-se como entidades gestoras, de carter privado, mas sem finalidade de lucro, e se vinculam s secretarias de sade por meio de contratos de gesto. J as FEs constituem fundaes pblicas com estrutura de direito privado, caracterizadas por obedecerem a regras flexveis ou simplificadas de direito administrativo e por estarem adstritas ao mbito da administrao indireta

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do Estado.3 Essas duas novas modalidades institucionais esto sendo implantadas pelos gestores em meio a conflitos com outros importantes atores do SUS, conforme ser comentado adiante. Faz-se a seguir uma descrio da situao atual dessa tendncia de inovao institucional do SUS em seus aspectos qualitativos e quantitativos. til comear pela viso qualitativa, resumindo o conjunto dos aspectos legais e organizacionais das quatro modalidades (quadro 1).
QUADRO 1
Modalidades institucionais de flexibilizao, parceria e terceirizao da gesto pblica
Fundao de apoio Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994 e Decreto no 5.205, de 14 de setembro de 2004 No administrao pblica Direito privado No observa Convnio Oramentria e financeira Do convnio Dos recursos do convnio Organizao social e OSCIP Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998 e Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999 No administrao pblica Direito privado No observa Contrato de gesto/ termo de parceria Oramentria e financeira Sobre contrato de gesto/ termo de parceria Dos recursos do contrato de gesto Fundao estatal Projeto de Lei no 92/2007 que regulamenta o inciso XIX do Art. 37 da Consituio Federal em tramitao no Congresso Nacional Administrao indireta Direito privado Regime administrativo mnimo Contrato de autonomia Oramentria e financeira Direta Controladoria-geral da Unio (CgU) e Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Base legal

Relao com a administrao pblica Personalidade jurdica Normas de direito pblico Financiamento e fomento Autonomia Superviso ministerial Controle interno e externo Fonte: MPOg. Elaborao prpria.

A lei federal que facultou a criao das fundaes de apoio de 1994, portanto, precede s iniciativas de reforma administrativa do Estado. O decreto regulamentador mais recente, de 2004, explicita que suas atividades abrangem, em instituies federais, o gerenciamento de projetos de ensino, pesquisa e extenso, e de desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico. No caso dos hospitais, as principais beneficirias so as unidades ligadas s universidades federais. Contudo, alguns dos hospitais do MS e das UFs enquadram-se nestas condies
3. A necessidade de encontrar uma soluo alternativa em relao ao modelo de gesto terceirizado das OSs foi implicitamente reconhecida durante o governo Lula quando o Ministrio do Planejamento, Oramento e gesto (MPOg) encetou a realizao de estudo pormenorizado das bases jurdicas e administrativas das fundaes estatais. A formulao deste modelo atendeu a uma solicitao feita em 2005 pelo MS, que considerava imperativa a completa transformao institucional dos hospitais federais do Rio de Janeiro, que viviam em constante crise de gesto de recursos humanos e materiais.

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e atualmente mantm fundaes de apoio. No se tem informao, entretanto, sobre quantos hospitais contam com fundaes de apoio. Com o passar dos anos, as fundaes de apoio de grandes hospitais federais e estaduais foram diversificando suas funes e acabaram por exercer apoio no somente s atividades de ensino e pesquisa, mas tambm gesto flexvel dessas unidades assistenciais, especialmente no campo dos recursos humanos. Por exemplo, em situaes que caracterizam patente carncia de quadros de pessoal para o funcionamento dos hospitais, as fundaes de apoio realizam contratao de celetistas ou temporrios para assumir funes assistenciais e administrativas. De sua parte, o Ministrio Pblico tem movido aes por enxergar irregularidade nessa mediao exercida por uma entidade privada nos contratos de fora de trabalho com o poder pblico. Em concluso, as fundaes de apoio passaram a ser importante instrumento institucional para a flexibilidade da gerncia dos hospitais pblicos (MACIEL, 2005). Em algumas situaes, o grau de interdependncia gerencial de tal ordem que o funcionamento do hospital torna-se invivel se sua fundao de apoio se limitar a administrar projetos de pesquisa e ensino. O conceito doutrinrio de administrao pblica gerencial em substituio ao modelo burocrtico foi defendido no Plano Diretor da Reforma Administrativa de 1995, adotado parcialmente no primeiro mandato do governo Fernando Henrique. Em reao ao modelo gerencial burocrtico habitual, preconizou-se o processo de publicizao por meio da modalidade institucional organizao social em reas de servios diretos aos cidados. A organizao social pode ser descrita como entidade gestora privada, sem finalidade de lucro, que opera sob controle do poder pblico mediante contrato de resultados. As OSs foram concebidas primariamente para prestar servios de educao, sade e investigao, em que supostamente h concorrncia implcita entre os setores privado e pblico. Pioneiro da implantao das OSs no SUS, o governo do estado de So Paulo adotou este modelo para fins de gesto terceirizada em mais de uma dezena de hospitais na periferia da regio metropolitana da capital no fim da dcada de 1990. Por sua vez, em 2006, So Paulo foi o primeiro municpio brasileiro a qualificar OSs para a operao de unidades hospitalares da sua rede. Dados do CNES mostram que, em 2009, havia no pas 106 unidades assistenciais de OSs operando no SUS. Tomando-se o dado do estado de So Paulo, esse nmero parece estar subestimado, j que, segundo informaes divulgadas pela Secretaria Estadual de Sade, estavam em funcionamento nesse ano nada menos que 35 estabelecimentos de OSs, entre hospitais, ambulatrios, centros de referncia e laboratrios, portanto, sem contar as unidades de mbito municipal. Convm salientar que, frequentemente, uma entidade gestora credenciada como organizao social administra mais de uma unidade assistencial e, portanto,

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quando se fala de nmero de OSs preciso ter em conta se o que est referido o nmero de entidades mantenedoras ou o de unidades assistenciais mantidas.
TABELA 8
Nmero de unidades assistenciais vinculadas a OSs Brasil, grandes regies e UFs, outubro de 2009
Regio Norte Rondnia Acre Par Nordeste Cear Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio grande do Sul Centro-Oeste Mato grosso do Sul Mato grosso gois Distrito Federal Brasil Fonte: Datasus/CNES. Unidades assistenciais de OSs 15 1 1 13 12 1 2 1 3 5 52 19 1 2 30 16 7 6 3 11 5 2 3 1 106

Na Lei Complementar no 1.095, de 18 de setembro de 2009, o governo do estado de So Paulo estabeleceu que as fundaes de apoio aos hospitais de ensino que tenham mais de dez anos de existncia podero ser qualificadas como OS. Essa determinao legal recente cria um precedente que talvez venha a se constituir tendncia para o conjunto do SUS, ou seja, a gradual transformao das fundaes de apoio em organizaes sociais gestoras de hospitais.

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Existem poucos estudos comparativos sobre eficincia e efetividade de desempenho entre os hospitais de OSs e os da administrao direta. Contudo, Quinhes (2009), em pesquisa que envolveu estudo de caso de trs hospitais em regime de OS no estado de So Paulo, concluiu que esse modelo exibe desempenho significativamente mais satisfatrio em comparao com o grupo de hospitais da administrao direta, em termos de eficincia geral altas hospitalares por leito e atendimentos ambulatoriais por sala e de produo de servios por pessoal disponvel. Recentemente, o MPOG ensejou a formao de comisso de juristas com a misso de elaborar, como proposta para amplo debate, anteprojeto de lei orgnica da administrao direta e indireta (BRASIL, 2009). O modelo de fundao estatal est incorporado nessa minuta de anteprojeto, cujas diretrizes podero culminar com a implantao de marco renovador do direito administrativo no pas, contendo regras mais flexveis para reger as reas de prestao direta de servios aos cidados, entre as quais se encontram os hospitais pblicos.4 Ao contrrio das OSs, as FEs constituem modalidade institucional integrante da administrao pblica indireta. Gozam, no entanto, de razovel autonomia na formao e na execuo do seu oramento, mas esto obrigadas a cumprir com os objetivos do contrato mantido com o poder pblico correspondente. Em resumo, so estas as caractersticas institucionais mais importantes de uma fundao estatal no SUS: 1. Personalidade jurdica adquirida mediante atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, de acordo com as normas do Cdigo Civil. Patrimnio e receitas prprias. Autonomia gerencial, oramentria e financeira. Integrante da administrao pblica indireta, vinculado a rgo ou entidade do SUS. Contrato de autonomia5 com o rgo pblico dirigente da esfera em questo, com especificao de metas e indicadores a serem alcanados. Exclusividade no atendimento de clientela do SUS.

2. 3. 4. 5. 6.

4. Quanto a esta temtica, que de importncia crucial para um sistema de proteo social como o SUS, deve-se dar razo a Abrucio (2007) quando observa que definitivamente a poltica de gesto institucional ou seja, a reforma administrativa no tem sido tema-chave sob o governo Lula. De fato, neste governo mais que nada foi focalizada a gesto de recursos humanos, o que levou a dar prioridade a iniciativas tais como reestruturao de carreiras, melhorias salariais e realizao de concursos pblicos com vista ampliao dos cargos de carreiras de Estado e substituio de trabalhadores terceirizados. 5. A denominao contrato de autonomia sugerida pela comisso de juristas para distinguir duas funes: i) a autonomia outorgada no mbito da administrao pblica tendo como contrapartida o alcance de metas; e ii) a contratao de metas s OSs como entidades privadas.

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7. 8.

Submisso ao sistema de controle interno de cada poder federativo. Receitas constitudas pelas rendas obtidas na prestao de servios e no desenvolvimento de suas atividades no constam do oramento do ente federativo correspondente. Obrigatoriedade de seleo pblica para admisso de recursos humanos, sendo regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem estabilidade, mas com direito negociao coletiva.

9.

10. Obrigatoriedade de obedincia a um conjunto simplificado de normas de licitao pblica. De sua parte, as OSCIPs constituem nova modalidade institucional que no concorre com a OS e a FE para efeito de prestao de aes e servios de sade pelo SUS. Constituem tpicas ONGs do terceiro setor que no podem administrar bens e recursos humanos originrios da esfera da administrao pblica. Atuando especialmente no mbito comunitrio, as OSCIPs podem estabelecer parcerias com o SUS com vista a realizar atividades de sade em sentido complementar, fazer avaliaes de desempenho das unidades assistenciais e realizar pesquisas variadas sobre questes de sade. De modo geral, as OSCIPs no participam da gerncia das unidades assistenciais do SUS, a no ser a ttulo colaborativo em funo eventual de assessoria. H indcios de que essas organizaes foram criadas para administrar os recursos humanos da estratgia Sade da Famlia, especialmente os agentes comunitrios de sade. Porm, na medida em que as equipes esto hierarquicamente subordinadas ao comando das secretarias municipais, fica evidenciado que se trata de terceirizao juridicamente espria, mecanismo que no pode ser reconhecido como efetiva parceria entre o terceiro setor e o Estado.
TABELA 9
Ttulo de OSCIP segundo finalidade da entidade Brasil, 2009
Finalidade Ambiental Assistencial Beneficente Cidadania Creditcia Educacional Sade Outros Total Fonte: MJ. Nmero 567 1.422 170 192 272 224 192 2.173 5.212 % 10,9 27,3 3,3 3,7 5,2 4,3 3,7 41,7 100,0

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As OSCIPs so tituladas em avaliao conduzida pelo Ministrio da Justia (MJ), a partir do que passam a estar credenciadas a celebrar termos de parceria com o Poder Executivo da Unio, dos estados e dos municpios. Verifica-se na tabela 9 a existncia de um nmero surpreendentemente reduzido de OSCIPs atuando em temas de sade apenas 192 entidades, correspondendo a to somente 3,7% do total. Quanto aos hospitais de entidades filantrpicas e beneficentes que operam em convnio com o SUS, sabe-se que seu interesse maior obter o ttulo de utilidade pblica, que lhes faculta isenes fiscais e previdencirias. Para efeito de comparao com as OSCIPs, a tabela 9 discrimina as finalidades das entidades s quais foi concedido ttulo de utilidade pblica. V-se que a finalidade de servios hospitalares encontra-se bem posicionada, em quarto lugar, correspondendo a 9,1% do total das entidades tituladas.
TABELA 10
Ttulo de utilidade pblica segundo finalidade da entidade Brasil, 2009
Finalidade Assistencial Beneficente Educacional hospitalar Outros Total Fonte: MJ. Nmero 5.112 2.833 1.361 1.141 2.053 12.500 % 40,9 22,7 10,9 9,1 16,4 100,0

Os principais opositores s propostas de criao e implantao das novas modalidades institucionais do SUS tm sido as entidades de trabalhadores da sade e outros grupos organizados que atuam nos conselhos de sade das trs esferas de governo. Mas os prprios gestores mostram-se bastante divididos, sobretudo em relao proposta de OSs. A implantao das OSs e das FEs nos estados e municpios vem gerando srios conflitos polticos entre os conselhos de sade e os gestores do SUS. Contudo, aparentemente esses conflitos no tm sido suficientes para reverter ou obstaculizar o curso desses projetos, e as OSs j esto presentes em quase todas as UFs. J em 1997, o Conselho Nacional de Sade (CNS) desaprovara a implantao das OSs no SUS, embora reconhecendo a necessidade de haver maior flexibilidade na gesto das unidades de sade. E recentemente, em 2009, no s se pronunciou contrariamente ao projeto de lei federal que autoriza a criao das FEs como tambm liderou uma mobilizao nacional dos demais conselhos e de entidades sindicais em oposio poltica a esse projeto. Os argumentos usados pelo CNS contra a adoo das OSs e das FEs esto sumarizados no quadro 2.

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QUADRO 2

Argumentos do CNS contra as propostas de organizaes sociais e fundaes estatais


Organizaes sociais 19971 No explicita as formas de relao entre os diferentes segmentos da clientela SUS, convnio, seguros etc. , podendo colocar em risco os princpios de universalidade, integralidade e equidade A transferncia de patrimnio pblico estatal para essas organizaes, sem garantias de ressarcimento em caso de descumprimento de clusulas contratuais, inpcia, malversao etc., constitui grave precedente h aspectos, principalmente os relativos gesto de recursos humanos, que no atendem s necessidades identificadas pelos gestores, criando situaes de difcil administrao, tais como a possibilidade de ter na mesma unidade funcionrios submetidos a diferentes regimes e com diferentes remuneraes Fonte: CNS. Notas: 1 Resoluo CNS no 223/1997. 2 Informativo do CNS, de 6 julho de 2009. Fundaes estatais 20092 Ao propor salrios de acordo com o mercado, aprofundam as diferenas e o comprometimento da qualidade do servio prestado; a proposta apenas de valorizao de alguns profissionais de acordo com os salrios de mercado A contratao via Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) gera instabilidade e falta de comprometimento do profissional

Contribui para o processo de exposio do SUS aos interesses de grupos polticos organizados

Como se pode verificar no quadro 2, o CNS tem pautado sua posio fortemente reativa ao projeto das FEs em argumentos estreitamente vinculados garantia de relaes de trabalho no SUS, que dizem respeito manuteno do Regime Jurdico nico,6 estabilidade funcional e universalizao de carreiras para o conjunto dos trabalhadores do sistema. Portanto, as teses contra essas fundaes tm predominantemente o carter de defesa corporativa. Aqui surge um contraste com as teses de 1997 contrrias s OSs, que se caracterizavam pela preocupao com a viabilizao da gesto do SUS. O que se tornou patente que o controle social do SUS, pela expresso da maioria de seus representantes, contrrio implantao dessas novas modalidades institucionais. importante notar que por ocasio da XIII Conferncia Nacional de Sade, realizada em 2007, foi aprovada proposta que, conforme o relatrio consolidado, recomenda que o Ministrio da Sade retire do Congresso Nacional o projeto de lei que d direito a contratar servios de sade por meio de Fundaes Estatais e que seja promovida a articulao de atores sociais para o combate terceirizao da gesto das unidades pblicas de sade atravs de OSCIPs e OSs (BRASIL, 2007). Em conjuno com a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a presso do CNS, exercida ao longo do segundo semestre de 2009, parece ter sido o fator responsvel pela retirada do projeto de
6. Uma das principais vantagens que os gestores da sade enxergam no modelo de fundao estatal a adoo do regime celetista, j que implicaria possibilidade de maior responsabilizao dos profissionais de sade em relao ao desempenho e ao cumprimento de horrio de trabalho. Contudo, a suspenso pelo Supremo Tribunal Federal (STF) do efeito do caput do Art. 39 da Constituio Federal, devido a vcio de votao legislativa, tem como consequncia que as FEs no possam realizar essa forma de contratao de pessoal at que seja aprovada uma nova redao para este artigo constitucional.

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Lei Complementar no 92A/2007 da pauta de votao da Cmara Federal. Contudo, visto que inexistem impedimentos constitucionais para tanto, anteriormente j haviam sido aprovados alguns projetos nos estados e as unidades assistenciais das FEs j comeam a ser implantadas Bahia, Sergipe e Rio de Janeiro. O que essa oposio sistemtica dos conselhos de sade vem a comprovar que, no tocante s questes da flexibilizao da administrao pblica e das novas formas de parceria com o setor privado, jamais verificado o mesmo nvel de consenso que prevalece em relao diretiva de descentralizao e de cooperao federativa do sistema. Os prprios gestores no tm consenso a este respeito, no tendo ocorrido at agora posicionamento comum dos dois rgos colegiados da rea, o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS).
5 CONSIDERAES FINAIS

Na discusso acerca das novas modalidades institucionais do SUS, podem ser distinguidas trs posies polticas que se contrapem. Em primeiro lugar, encontram-se os defensores do SUS pblico puro, que rejeitam a criao tanto das OSs quanto das FEs. Em segundo lugar, esto os defensores do SUS de gesto pblica flexvel, que rejeitam o modelo das OSs e defendem o das FEs. Finalmente, h o grupo do SUS mais efetivo, composto pelos que apoiam a modalidade OS para a expanso e a melhoria da assistncia hospitalar populao, mas que eventualmente tambm defendem as FEs. No ltimo tipo, encontram-se os gestores pragmticos. Sem se pautarem por explcita posio doutrinria acerca do processo de reforma administrativa do Estado, esses gestores entendem ser indispensvel a mudana do carter institucional das unidades assistenciais do SUS, tendo em considerao as fortes restries fiscais e as dificuldades gerenciais enfrentadas pela administrao direta. Qual a resultante que se pode esperar nos prximos anos do confronto que vem ocorrendo constantemente entre os trs grupos mencionados? Dois futuros cenrios alternativos podem ser considerados: primeiro, a disseminao em paralelo tanto das OSs quanto das FEs, havendo, contudo, predomnio das OSs; e segundo, a disseminao das OSs com estancamento ou supresso do modelo das FEs. Esses cenrios so definidos considerando duas hipteses principais: i) os gestores pragmticos, a despeito de todas as oposies, detm capacidade de ditar os rumos da poltica de gesto no SUS e tendem a escolher o modelo de OSs devido a seu alto grau de flexibilidade gerencial; e ii) o modelo das FEs no conta com suficiente suporte poltico por parte do governo federal e esta situao dever perdurar, independentemente do projeto de lei federal que trata do assunto ser aprovado ou no.

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Raciocnio simplista indicaria que a tendncia a reforar as OSs ou as FEs depender do partido que vier a ocupar a Presidncia da Repblica a partir de 2011. Este raciocnio simplista por dois motivos: em primeiro lugar, porque os governos dos estados tm tido bastante autonomia para decidir a favor de uma ou de outra modalidade, e aqui pode ser citado o caso do governo petista da Bahia, que atualmente impulsiona ambas as modalidades; e em segundo lugar, porque preciso ter em conta que a modalidade das FEs at agora no recebeu apoio adequado por parte do governo federal. Esta situao poder se prolongar em um eventual novo governo do Partido dos Trabalhadores (PT), dado que a proposta combatida por vrios segmentos do partido. No que diz respeito a uma dimenso fundamental da flexibilidade gerencial, que a gesto de recursos humanos, deve ser notado que as FEs esto obrigadas a seguir a regra de contratao individual de profissionais de sade, de acordo com o regime celetista. Portanto, em princpio, essas fundaes no podem usar recursos pblicos para promover a terceirizao de profissionais por meio de entidades mdicas. Para os defensores das OSs, esta impossibilidade legal vista como limitante srio, visto que alguns especialistas, tais como os anestesistas, insistem em atuar como profissionais autnomos (no cooperativados) e se recusam a passar por processos seletivos pblicos. Portanto, os defensores das OSs apresentam como trunfo o fato de que essas entidades tm facilidade para promover a contratao terceirizada de entidades civis e, ainda, a contratao ad hoc de profissionais qualificados, como faz qualquer entidade privada. De outra parte, mesmo que instituam mecanismos modernos de negociao coletiva do trabalho, as FEs no desfrutam da flexibilidade necessria para se sair bem nas relaes com os diversos grupos de especialistas mdicos e seus interesses especficos. O debate sobre o futuro das novas modalidades institucionais de gerncia requer reflexo sobre o carter pblico do SUS e a garantia dos seus princpios na relao com o setor privado, algo que usualmente feito de maneira distorcida. O carter pblico do SUS est fundado na direo nica do poder pblico em cada esfera de governo. Na medida em que esta instncia de poder observar o interesse pblico, os princpios e as diretrizes do SUS na relao com o conjunto dos agentes do sistema, incluindo o setor privado conveniado ou contratado, estaro salvaguardados. Os princpios e as diretrizes do SUS aplicveis tanto aos servios pblicos quanto aos conveniados e contratados esto detalhados no Art. 7o da Lei no 8.080 de 19 de setembro de 1990, a Lei Orgnica do SUS. Portanto, o carter pblico do SUS se refere ao modus operandi do sistema como um todo, pressupondo o exerccio adequado da autoridade de direo nica na esfera competente. Portanto, a pureza pblica do sistema no depende do fato de as unidades assistenciais pertencerem administrao pblica, direta ou indireta.

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preciso reconhecer que muitas das unidades assistenciais da administrao direta somente conseguem obter algum grau de efetividade na medida em que lanam mo da flexibilizao informal de sua gerncia. o caso da terceirizao de profissionais de sade e da complementao da remunerao, feita por meio de fundaes de apoio e outras entidades civis. A expresso mecanismos de flexibilizao informal significa, nesse contexto, que as normas vigentes de direito administrativo simplesmente no esto sendo obedecidas. Ao empregar esses mecanismos, que escapam s diretivas do direito pblico, os gerentes, para todos os efeitos, esto introduzindo a lgica privada nas unidades pblicas do SUS. O uso das fundaes de apoio para tornar mais gil e efetiva a gerncia do hospital constitui apenas uma opo entre os inumerveis mecanismos disponveis de privatizao por dentro. Em realidade, a efetividade das unidades assistenciais, incluindo os hospitais universitrios, bastante dependente da dimenso privada internalizada. Os que defendem a proposta de um SUS pblico puro ignoram essa realidade ou a consideram como desvio que deve ser corrigido pela interferncia do Ministrio Pblico e por outros mecanismos de controle da administrao do Estado. O que o modelo de FE traz de muito importante o fato de que sua flexibilidade tem suporte legal. Entretanto, quando se tem em conta a condio generalizada da privatizao por dentro das unidades assistenciais do SUS, conclui-se que, infelizmente, a proposta de FE chega tarde e muito lentamente. Pior ainda, a proposta tem-se mostrado desprovida de fora poltica para ser validada mediante claro apoio do governo federal. Quanto ao modelo de OS, o que se espera que a direo nica do SUS em cada estado ou municpio saiba fazer valer os princpios e diretrizes consagrados na Lei Orgnica, de modo a garantir o carter pblico do sistema. Convm ressaltar dois pontos a esse respeito. Primeiro, o poder pblico no deveria admitir o pagamento s OSs de servios prestados a usurios de planos de sade, como chegou a ser proposto na verso da Lei Complementar no 1.095, aprovada pela Assembleia Legislativa do estado de So Paulo e vetada posteriormente pelo governador. As OSs, como entidades privadas reconhecidas e incentivadas pelo Estado, gozam da prerrogativa da cesso de instalaes, equipamentos e pessoal pelo setor pblico, condio que s se justifica sob o pressuposto de que esse privilgio contribua para conferir assistncia de qualidade aos usurios do SUS. O financiamento complementar pelos planos de sade seria contrrio razo de ser dessa prerrogativa. Em outras palavras, o duplo financiamento, com abertura das portas das OSs aos portadores de planos de sade, levaria fatalmente a criar discriminaes assistenciais favorveis a esses usurios, contrariando o inciso IV do Art. 7o da Lei Orgnica, que estabelece a diretriz de igualdade da assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie.

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Em segundo lugar, cumpre ter em mente que todas as OSs operam sob contrato de gesto, podendo essa relao ser desfeita a qualquer momento sob a justificativa de que no esto sendo alcanados ou obedecidos os objetivos e os critrios adotados pela direo nica do SUS. Neste sentido, nada impede que o hospital administrado pelas OS seja reconduzido administrao direta ou indireta, conforme o que identifique o gestor em seu planejamento assistencial estratgico. Finalmente, cabe uma advertncia sobre a questo da expertise gerencial. Aprender a ser gerente das novas modalidades institucionais das unidades assistenciais do SUS no pode ser algo que se realiza apenas na prtica, sendo que uns do certo na funo e outros no. Por isso, os que dirigem as OSs e as FEs deveriam ter capacitao especfica e continuada. A formao de gerentes das novas modalidades assistenciais a servio do SUS deve estar contemplada mediante plano estratgico de educao gerencial permanente, cabendo aos contratos com tais entidades incluir clusula a esse respeito.

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CAPTULO 8

POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL: EVOLUO RECENTE E NOVOS DESAFIOS


1 INTRODUO

Na Constituio Federal de 1988 (CF/88), a segurana pblica definida como dever do Estado, de direito e responsabilidade de todos os cidados, voltada para preservao da ordem pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio. As polcias so definidas, na Carta, como os rgos por meio dos quais a segurana pblica exercida por parte do Estado.1 Mas, na verdade, trata-se de assunto extremamente complexo e necessariamente objeto de polticas intersetoriais. relevante no s por estar entre as primeiras preocupaes da opinio pblica, mas tambm pelos impactos positivos que o seu aprimoramento capaz de gerar em outras reas, como na sade pblica, no desenvolvimento econmico e no nvel de qualidade de vida da populao. Isso se d na medida em que a segurana pblica tambm permite melhor acesso a outros bens pblicos, como o lazer, e simblicos, como a melhora da autoestima de vizinhanas que, uma vez expostas corriqueiramente violncia, tm de conviver com uma imagem deteriorada de toda a comunidade. Os gastos econmicos decorrentes da criminalidade e da violncia tambm so enormes. Estudo do Ipea indica que o custo da violncia no Brasil em 2004 foi de R$ 92,2 bilhes, o que representa aproximadamente 6% do produto interno bruto (PIB) (CERQUEIRA et al., 2007a).
Do ponto de vista econmico, a violncia gera perda de bem-estar para a sociedade, que se reflete na perda direta de qualidade de vida e no aumento dos recursos financeiros alocados para sua preveno e combate. Nesse contexto, o entendimento do desempenho em termos de reduo da criminalidade de diferentes tipos de interveno fundamental para que os recursos possam ser alocados com maior eficincia (ANDRADE; PEIXOTO, 2008, p. 64-65).

O recrudescimento das taxas de criminalidade nas ltimas dcadas leva necessidade de investimentos em maiores estudos, que envolvem compreender melhor no apenas a estrutura e o funcionamento dos rgos clssicos de segurana pblica, ou seja, as foras policiais e o sistema judicirio-penal, mas tambm os mecanismos que potencializam as polticas preventivas. Os problemas associados
1. Esta diretriz constitucional, referente aos rgos da rea, foi reafirmada com grande nmero de votos na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEg), realizada em 2009.

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segurana pblica comeam a ser vistos de forma integrada, diante da clara insuficincia das abordagens centradas apenas em aspectos tcnicos. Diante do atual nvel de desenvolvimento democrtico do pas e como poltica que deve ser gerida de forma cada vez mais inclusiva, a segurana no pode ser vista como prerrogativa exclusiva de organizaes especficas. Levando-se em conta as taxas de homicdio como um indicador da escalada da violncia, o crescimento da incidncia de criminalidade violenta na sociedade brasileira desde o incio da dcada de 1980 atualmente consenso entre os estudiosos do tema.2 O principal indicador utilizado nesse sentido a taxa de homicdios, por apresentar menos problemas quanto ao subregistro. Ela saltou de um patamar prximo a dez homicdios por 100 mil habitantes, em 1980, para 27 homicdios por 100 mil habitantes em 2005, o que representa um crescimento de 170% ao longo de 25 anos. Tal magnitude do fenmeno coloca o pas em posio incmoda no cenrio internacional, pois fez que o Brasil alcanasse uma das primeiras posies em taxa de homicdios, ficando atrs apenas da Colmbia e da Venezuela, na Amrica do Sul (IPEA, 2007). A expanso e a consolidao do trfico de drogas nos grandes centros urbanos, a persistncia de altos nveis de impunidade na atuao do sistema de justia criminal e a maior participao de jovens, tanto como autores quanto como vtimas da violncia, so fatores j bem documentados na literatura brasileira. So os jovens de 15 a 24 anos as principais vtimas e os principais autores da violncia brasileira nas ltimas dcadas, principalmente nos contextos urbanos, fazendo uso cada vez mais intensivo da arma de fogo. A taxa de homicdios por 100 mil habitantes praticamente triplicou entre os jovens nessa faixa etria, passou de 19,6 em 1980 para 56,1 em 2002 (CERQUEIRA; LOBO; CARVALHO, 2005). Paradoxalmente, a deteriorao da sociabilidade acompanhou de perto o fortalecimento das instituies democrticas no pas, no perodo ps-ditatorial. Ao contrrio do que se poderia supor, a institucionalizao de valores e prticas polticas, caractersticas da democracia, no tem sido acompanhada pela harmonizao da convivncia social. Ao contrrio, o recrudescimento da violncia revela a face problemtica das formas disseminadas de resoluo
2. Crtico desta viso, Soares (2005) busca argumentar que, na verdade, o maior avano relativo violncia no Brasil se deu entre 1979 e 1984, ou seja, ainda durante o regime militar. A principal causa apontada pelo autor para esse fenmeno a virtual ausncia de instituies democrticas no perodo, que ensejaria o acirramento dos conflitos no seio da sociedade e sua resoluo por meios violentos, prescindindo do Estado. necessrio observar, todavia, que Soares utiliza dados extremamente limitados, conquanto referentes apenas cidade de So Paulo. O autor tambm desconsidera em sua anlise elementos importantes que podem afetar a confiabilidade dos dados obtidos, tais como a ausncia de informatizao dos rgos de segurana pblica no perodo, bem como a inexistncia de bases de dados capazes de assegurar sua centralizao, seu monitoramento e sua confiabilidade. Fenmenos igualmente relevantes, tais como a rpida urbanizao e o crescimento desordenado das cidades, tampouco so adequadamente tratados. Alm disso, ainda que se considere correto o mtodo de anlise do autor, sua afirmao de que houve uma escalada da taxa de homicdios durante o regime militar inconsistente, dada a ausncia de estatsticas anteriores a 1964 em seu estudo.

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de conflitos na sociedade brasileira, que certamente no pode ser atribuda democracia, mas que indica perda de efetividade do Estado na proviso da ordem pblica como direito de todos. Diante dessa realidade que se apresenta com custos enormes sociedade e ao prprio Estado, h a necessidade de superar a perplexidade e ento propor solues com base em anlises estruturais. As solues fceis j foram descartadas: no se trata de simplesmente aumentar contingentes policiais, investir em polticas sociais ou aprimorar o fluxo da justia criminal. Certamente cada uma dessas esferas comporta enormes desafios, mas cresce o consenso de que no adianta consider-las isoladamente. O poder pblico deve fomentar ao mximo o envolvimento de todos os setores da sociedade na discusso sobre segurana pblica. Nesse sentido, a produo, forma de utilizao e divulgao de informaes sobre segurana pblica, aspecto crucial. Assim como no tema da defesa nacional, o assunto demasiadamente importante e de interesse geral, de modo que no pode ser monopolizado por especialistas do governo ou por profissionais da rea de segurana, que tendem a se apoderar de informaes pblicas como se fossem sigilosas. Isso vai contra o princpio da transparncia administrativa, to cara ao sistema democrtico.3 Este texto dedicado inicialmente s transformaes relevantes que vm ocorrendo na poltica de segurana pblica no Brasil, na forma como organizada pelos entes federativos. rgos federais e municipais tm ampliado suas atribuies no setor, tradicionalmente visto como competncia dos governos estaduais. Em seguida, so analisadas as aes preventivas e de combate ao crime, disponveis ao Estado brasileiro, com sugestes de implementao de polticas pblicas na rea.
2 O CONTEXTO DA POLTICA RECENTE DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Esta primeira parte tem o objetivo de apresentar, de modo sinttico, a reorganizao pela qual o campo da segurana pblica no pas vem passando no decorrer da presente dcada. No h a inteno de realizar uma discusso detalhada sobre as medidas adotadas, nem mesmo listar todas as aes governamentais em segurana pblica no perodo. Apenas so elencados, no sem possveis omisses, alguns programas e polticas que representam mudanas significativas na orientao do Estado em relao ao problema da violncia e da criminalidade. A maior marca dessas mudanas a relativizao pela qual tem passado o papel dos governos estaduais na segurana pblica. No somente se ampliou a participao da Unio no campo das polticas, como tambm os municpios passaram a ter considervel espao de atuao na rea.
3. Certamente existem informaes que merecem tratamento sigiloso, desde que sua divulgao comprometa operaes militares ou policiais, assim como tambm existem segredos de justia. O que no pode ocorrer que o recurso do segredo impea a necessria accountability da gesto pblica. Em poucas palavras, os segredos governamentais so compatveis com o princpio da transparncia quando a prpria justificao de sua necessidade possa ser feita em pblico.

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No plano federal, deve-se destacar o papel da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), criada em 1997 com o objetivo de sanar problemas de coordenao e articulao entre os rgos de segurana pblica no pas. Em 2000, a SENASP anunciou o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), no qual reconheceu a necessidade de envolver diferentes rgos governamentais, em todos os nveis, e as entidades da sociedade civil no desafio de implementar aes que surtissem efeito na diminuio das taxas de crime e violncia, com estratgias de fortalecimento do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). Estruturado em quatro captulos, o PNSP deu mais nfase ao crime organizado e ao narcotrfico como principais alvos de atuao no que diz respeito ao papel desempenhado de forma direta pelo governo federal. A partir de um diagnstico que apontava esses fatores como ameaas crescentes sociedade e s instituies democrticas, as aes voltadas contra as organizaes criminosas envolvidas nessas atividades constituram compromisso de destaque no primeiro captulo do plano. Objetivou-se organizar esforos no combate ao contrabando, ao trfego areo ilegal, ao descaminho de bens e valores, ao roubo de cargas, bem como aumentar a vigilncia nas fronteiras, nos portos e aeroportos. Outro ponto importante foi a Poltica de Desarmamento e Controle de Armas, apoiada na Lei Federal no 9.947/1997, que tornou crime o porte ilegal de armas. Nesse sentido, foram definidas medidas como o recadastramento e a intensificao da fiscalizao das empresas de vigilncia privada, a restrio do comrcio das armas de fogo e a campanha de desarmamento. No segundo captulo, referente s aes no mbito da cooperao do governo federal com os governos estaduais, definiu-se medidas direcionadas diminuio da violncia urbana, com a inibio de gangues e o combate desordem social, alm das aes referentes ao combate da violncia no meio rural, propondo a criao de equipes de preveno de conflitos rurais. Outro tema contemplado foi a capacitao profissional e o reaparelhamento das polcias estaduais, incluindo tambm o aperfeioamento do sistema penitencirio e a intensificao do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). O terceiro captulo contemplou medidas de carter normativo, prevendo o aumento da capacidade jurdica punitiva do Estado e a criao de instrumentos mais eficientes para coero aos novos tipos penais. Finalmente, no quarto captulo, o plano tratou de propostas destinadas ao fortalecimento institucional e organizacional do Estado para implementao da segurana pblica, o que envolve a consolidao de uma base nacional de dados, estendendo para os estados as informaes do Programa de Integrao Nacional de Informao de Justia e Segurana Pblica (INFOSEG). Apesar dos esforos perpetrados pela SENASP, vrios dos objetivos estabelecidos no PNSP foram parcamente levados adiante. Entre tais objetivos, destaca-se como crucial a criao de uma base de dados confiveis, que per-

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mitiria a elaborao e o acompanhamento eficaz dos vrios programas na rea de segurana pblica em nvel nacional. Um sistema eficaz de informaes em segurana pblica fundamental para os processos de avaliao e tomada de deciso do governo, possibilitando alocao eficiente de recursos e identificao de erros de estratgia. A partir de 2003, com o lanamento do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica (SINESP), a SENASP buscou um caminho para superar a precariedade das informaes at ento encaminhadas pelos estados.4 Diante da falta de uma poltica clara de coleta e anlise de dados por parte do prprio governo federal, cada estado trabalhava com um sistema diferente de classificao de delitos e no havia nenhuma padronizao na forma de envio de informaes para SENASP. Para promover mais credibilidade e integridade das informaes, a SENASP buscou atuar como instncia de integrao entre os rgos de segurana pblica e justia criminal. O objetivo foi no apenas melhorar a qualidade dos dados, mas tambm ampliar sua disponibilidade para que fossem utilizados pelos diversos rgos envolvidos com a segurana pblica, seja na parte de planejamento, execuo ou avaliao das polticas na rea. Pensando nessa integrao, surgiu a iniciativa de se criar um Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento em Segurana Pblica, com intuito de envolver as secretarias e os departamentos do Ministrio da Justia (MJ), alm dos outros ministrios sensveis ao tema, as secretarias de segurana pblica dos estados, as organizaes policiais e guardas municipais, os centros de pesquisa e universidades, o sistema penitencirio e o Poder Judicirio. Dessa forma, seria possvel criar, em mbito nacional, um sistema de gesto voltado para resultados, pois levaria em considerao a complexidade das polticas de combate criminalidade.
Todas as aes foram orientadas no sentido de promover a institucionalizao do processo de coleta, sistematizao, anlise, divulgao e intercmbio de dados, e construir uma relao de confiana e credibilidade entre a SENASP e os gestores dos rgos de segurana pblica e, com isso, enraizar uma poltica clara de gesto do conhecimento. A arquitetura do sistema foi desenhada com base nas consultas efetuadas aos atores acima mencionados, nos diagnsticos elaborados pelos tcnicos da SENASP e no mapeamento do estgio da produo de informaes relativas rea de segurana pblica no pas. A estruturao do sistema contou, ainda, com o levantamento das experincias internacionais (EUA, Colmbia, Canad, etc.) e com as recomendaes tcnicas produzidas pela ONU publicadas em 2002 com o ttulo Manual for the Development of a System of Criminal Justice Statistics (SENASP, 2009, p. 7).
4. Sobre os desafios e a implantao do SINESP, ver Durante (2009).

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A implantao efetiva desse sistema de gesto ajudaria a SENASP na tarefa de aumentar a racionalidade quanto utilizao dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP),5 no SUSP. Para isso, criou-se um instrumento de monitoramento das aes realizadas pelos estados, com o objetivo de acompanhar o desenvolvimento de diretrizes definidas no PNSP. Os percentuais do FNSP a serem repassados para os estados, bem como o nmero de equipamentos fornecidos pela SENASP em 2010, sero determinados pelas informaes obtidas a partir desse monitoramento de implementao do SUSP. Em relao aos municpios, a distribuio de recursos do FNSP tambm ser pautada pelas informaes do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento em Segurana Pblica. A poltica de desarmamento implementada pelo governo ganhou grande destaque na mdia a partir do debate desencadeado pelo referendo de 23 de outubro de 2005, previsto no Art. 35 da Lei Federal no 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento). Embora no seja possvel afirmar que a campanha nacional de desarmamento seja a principal causa para a reduo da taxa de homicdios observada a partir de 2003, a correlao existente entre a quantidade de armas de fogo em posse da populao e a taxa de homicdios no perodo no pode ser ignorada (WAISELFISZ, 2008). O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) tambm se configurou como projeto de destaque dirigido pelo MJ. Lanado em 2007, trata-se de um projeto intersetorial, envolvendo vrios ministrios e secretarias no mbito da administrao federal, institudo pela Medida Provisria (MP) no 384, de 20 de agosto de 2007, alterada pela Lei Federal no 11.707, de junho de 2008. Essa poltica inclui aes estruturais, voltadas para territrios considerados mais vulnerveis criminalidade nas regies metropolitanas, focalizando, de forma contextualizada, programas de proteo social, incluindo estmulo e melhoria de condies para prtica de esportes, projetos culturais, de educao e sade, alm da articulao com mecanismos de policiamento comunitrio e facilitao do acesso Justia. Com nfase na implementao local, o Pronasci conta com a participao dos governos estaduais e municipais na sua execuo.6 Outro esforo na poltica de segurana pblica foi a criao do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP). Institudo com o Decreto no 98.936/1990, tendo sofrido nova regulamentao por meio do Decreto no 2.169/1997. Porm, at ento o CONASP vinha funcionado como rgo meramente consultivo, constitudo exclusivamente por autoridades governamentais, sem qualquer participao da sociedade
5. O FNSP constitudo com recursos oramentrios da Unio, porm, empregado em aes com o apoio dos estados e municpios. 6. Para uma anlise do Pronasci, ver Ipea (2009).

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civil.7 No se adequava, portanto, aos moldes dos conselhos setoriais preconizados pela CF/88, os quais por definio devem ser rgos deliberativos, com competncia para formular diretrizes e estratgias em cada rea de atuao, inclusive com a possibilidade de convocar conferncias nacionais. Essa realidade comeou a mudar a partir da realizao, em 2009, da I CONSEG, executada em etapas municipais entre os meses de abril e maio, em etapas estaduais entre junho e julho e, finalmente, culminando no encontro nacional realizado entre 27 e 30 de agosto daquele ano. Uma nova conformao do CONASP foi ento instituda com o Decreto no 6.950/2009, publicado no primeiro dia de realizao da etapa nacional da conferncia. Com mandato de dois anos, as principais tarefas atribudas aos novos conselheiros foram criar um regimento interno e estabelecer as normas para o processo seletivo que dever reger a prxima composio do conselho. Com a CONSEG, foram estabelecidos dez princpios e 40 diretrizes para nortear a segurana pblica no Brasil. Avaliando tais princpios e diretrizes, constatam-se algumas contradies e tenses, provenientes de posies de diferentes grupos, tanto do governo quanto da sociedade civil, que em muitos casos no chegaram a denominadores comuns em relao s melhores metas e meios de aprimorar as polticas do setor. Entre os primeiros princpios aprovados, encontram-se a integrao sistmica do processo de gesto democrtica na segurana pblica e a consolidao do SUSP, do Pronasci e do prprio CONASP. Tambm a consolidao do papel do municpio como cogestor da segurana pblica, o que reforado por uma das diretrizes aprovadas, que consiste na regulamentao das guardas civis como polcias municipais.8 Desde a elaborao do PNSP, a participao dos municpios nas polticas de segurana pblica vem sendo auxiliada financeiramente e orientada pela SENASP. Esta contribuiu ativamente para a criao das guardas municipais, na medida em que vinculou, em 2001, a liberao de recursos do FNSP para os estados existncia de guardas civis ou de secretarias de segurana nos municpios.9 Assim, os recursos do oramento da Unio para rea de segurana pblica deixam de ser divididos apenas
7. A nica exceo a participao, no obrigatria, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). 8. A expresso de interesses corporativos e a demanda por melhores polticas de recursos foram marcantes em relao s diretrizes mais votadas na conferncia: a criao de uma espcie de polcia penitenciria especializada foi a proposta com maior nmero de votos, seguida da afirmao da autonomia dos rgos periciais criminais, da manuteno das atribuies constitucionais e da autonomia dos corpos de bombeiros. A instituio de uma lei orgnica que proteja direitos como um sistema de remunerao unificado para todo o pas, com paridade entre ativos e inativos, e aposentadoria especial com 25 anos de servio para mulheres e 30 anos para homens, tambm figura entre as diretrizes mais votadas. Cabe citar que tanto os princpios quanto as diretrizes estabelecidos na CONSEg esto sujeitos ainda a muita discusso. No se revestem de poder de lei, mas, como indicam os prprios conceitos, apenas indicam caminhos a serem levados em conta nos espaos aos quais compete a autoridade para definir as regras de funcionamento dos rgos de segurana pblica. Esses espaos so o MJ, a SENASP, alm, claro, do prprio Congresso Nacional. 9. Esta exigncia foi modificada em 2003, alterada pela Lei Federal no 10.746/2003, que define no ser mais necessrio que o municpio mantenha uma guarda municipal para pleitear recursos do fundo. No entanto, a nova lei impe a exigncia de implantao de pelo menos um Conselho de Segurana Pblica e que se realizem aes de policiamento comunitrio. Isso envolve uma interveno direta do nvel federal na gesto das foras policiais estaduais.

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entre as polcias estaduais. Alm disso, a orientao que vem do MJ tem se dado com base em vrias instrues que defendem a centralidade do papel do municpio na segurana pblica, entre as quais se encontram o Guia para a preveno do crime e da violncia nos municpios, elaborado em 2005, visando, entre outros objetivos, orientar a atuao das guardas municipais, a elaborao de planos municipais de segurana pblica, a discusso da incluso dos municpios no SUSP e a Matriz Curricular, cuja finalidade contribuir para a construo da identidade profissional das guardas municipais, criando padres comuns de organizao, gesto e atuao. O Pronasci tambm atribui ao poder pblico municipal a responsabilidade por medidas contra a criminalidade. Com isso, a autoridade e a propriedade do governo estadual sobre os assuntos de segurana pblica so relativizadas. Isso tem vrias consequncias. J se pode constatar, por exemplo, nos discursos dos candidatos a prefeito, o investimento em segurana pblica como promessa de campanha. Com relao ao sistema de justia, as polcias estaduais eram tradicionalmente a linha de frente, registrando boletins de ocorrncia e queixas criminais. Mas, em que pese inconstitucionalidade dessas aes, em alguns municpios os guardas municipais j fazem esse tipo de atendimento, autuando infratores, efetuando o primeiro atendimento a ser processado pelo sistema de justia, com a produo de termos circunstanciais da ocorrncia de crimes. A descentralizao da ao pblica que se inicia no Brasil a partir da CF/88 assume carter bem peculiar na rea de segurana pblica. O Art. 144 da Constituio Federal, em seu 8o, afirma que os municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. Assim, o texto constitucional prev a criao das guardas municipais e delimita preliminarmente a sua esfera de atuao, mas sem determinar de forma precisa sua organizao, funcionamento e atribuies, o que deveria ser feito por lei complementar. Na prtica, o debate nas searas do Poder Legislativo e da opinio pblica se desenvolveu a partir justamente das propostas de emenda ao texto constitucional. Destaca-se, entre estas emendas, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 534/2002, que institui o poder de polcia guarda municipal e que ainda aguarda votao no Senado Federal. Dessa forma, o papel das guardas e das secretarias municipais de segurana pblica e sua forma de interlocuo com a sociedade ainda so questes abertas, passveis de acompanhamento e investigao. Segundo relatrio da SENASP (2007, p. 3-8), havia em 2007 cerca de 40 mil integrantes de guardas municipais distribudos pelo pas, sendo a maioria concentrada nas regies Sudeste e Nordeste. Esse estudo aponta que, pari passu ao rpido crescimento dos efetivos das guardas municipais e da quantidade de municpios por elas atendidos nos ltimos anos, houve progressivo deslocamento das atividades de proteo ao patrimnio pblico e apoio comunidade para outras de competncia original da polcia militar, tais como atendimento a ocorrncias e policiamento

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ostensivo.10 Esse fenmeno demonstra a crescente preocupao das administraes municipais em atuar nos espaos criados pelas deficincias dos aparelhos estaduais de segurana pblica, o que se soma aos estmulos j produzidos pelo governo federal na forma de repasse de recursos. No obstante sua contribuio para a dissuaso do comportamento delituoso no curto prazo, o emprego da guarda municipal como instrumento concorrente de polcia pode acarretar alocao ineficiente dos recursos pblicos destinados segurana, devido a problemas oriundos da superposio de atividades das diferentes polcias e da heterogeneidade de qualificao de seus efetivos, alm do abandono de suas atividades originais de proteo dos espaos pblicos e apoio direto comunidade, atividades estas de importncia decisiva para a preveno e reduo da criminalidade no longo prazo. De qualquer forma, dados publicados pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) (2008) demonstram que os municpios podem desempenhar funo relevante na rea de segurana pblica. Entre os 188 municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes que declararam gastos com segurana pblica em 2006, o conjunto dos que apresentaram mais gastos em mdia R$ 13.986,50 por mil habitantes apresenta ndices baixos ou mdio-baixos de violncia. J os municpios com menos gastos em segurana pblica em mdia R$ 6.282,00 por mil habitantes , apresentaram ndice alto ou muito alto de violncia. Ainda, 96,2% da populao residente nas cidades com baixo ndice de violncia contemplada com gastos em segurana pblica em seu municpio. Respectivamente, isso acontece com apenas 62,1% e 45,7% das populaes residentes em municpios com ndice alto e muito alto de violncia (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA, 2008). Isso reala o papel das polticas preventivas, que de maneira geral caracterizam as aes do poder municipal na rea de segurana pblica, em contraposio s aes dos estados, predominantemente referentes s atividades policiais.
3 A PREVENO DA CRIMINALIDADE: TEORIAS E PRTICAS

Sem entendimento mnimo do fenmeno criminoso, no h ponto de partida para se pensar a eficcia ou o potencial de cada tipo de interveno estatal. Existem diferentes vertentes para se entender e se investir na preveno da criminalidade, e que envolvem estratgias distintas por parte do Estado. Mas, de forma geral, tais estratgias podem ser categorizadas em dois grandes grupos. O primeiro o das medidas voltadas para dissuaso, que se d pelo policiamento ostensivo por
10. Segundo a SENASP (2007), at 2003 as guardas municipais ainda eram empregadas quase que exclusivamente em atividades sociais e de assistncia direta populao; mas, desde ento, essas atividades tm perdido espao para outras de natureza tipicamente policial, tais como registros de ocorrncias de furtos e roubos, operaes de escolta de valores e diversas outras em cooperao com as polcias convencionais.

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parte das polcias militares, pela eficcia na investigao dos crimes por parte das polcias civis e pela severidade das sentenas produzidas pelo judicirio. O segundo engloba as polticas sociais, que atacam o que os criminlogos crticos chamam de razes do crime. Boa parte das explicaes disponveis para o fenmeno criminoso pode ser utilizada para argumentar que, caso sejam consideradas de forma isolada, tanto as prticas dissuasrias quanto as polticas sociais so insuficientes como forma de preveno da criminalidade. Apesar de no existir uma teoria geral do crime, certo que a prtica de delitos envolve uma srie de motivaes que no se encerram em aspectos econmicos, sociais, ou mesmo psicolgicos. O crime um componente normal da estrutura de qualquer sociedade. Isso relevante, pois alerta sobre a ingenuidade de se esperar encontrar uma sociedade totalmente isenta do crime. A analogia do crime como uma doena para qual pode ser descoberta uma cura inadequada, pois a manuteno de cdigos que preveem punio frente a determinados atos ofensivos aos valores morais de uma coletividade condio universal de existncia da prpria ordem social (DURKHEIM, 1990). Uma teoria minimamente adequada do crime precisa entender o criminoso como agente. Ou seja, algum com motivao e sentido para sua ao. At mesmo o comportamento violento, a no ser no caso de distrbios psquicos mais graves, reflexivo. Referenciais tericos que sejam capazes de orientar a preveno criminalidade tm de, necessariamente, dar conta desse fato. O trabalho do socilogo Merton traz uma discusso relevante, focada nas possveis contradies estruturais da sociedade (MERTON, 1972). A crtica feita por Merton ao socilogo francs Durkheim (1990) baseada no conceito de anomia termo introduzido na teoria social pelo prprio Durkheim. Esse palavra designa estado contrrio ao da ordem social. Uma sociedade em estado de anomia seria aquela incapaz de fornecer cdigos compartilhados suficientes para sustentar redes de comportamento previsveis e, portanto, a prpria racionalidade da vida social. Ao se apropriar desse conceito, Merton preocupou-se com a relao entre os objetivos culturalmente estabelecidos e os meios institucionais disponveis aos indivduos para alcan-los. De acordo com sua perspectiva, a anomia se refere situao em que ocorre desequilbrio, ou tenso,11 na relao entre esses dois nveis estruturais da sociedade: Quando a importncia cultural passa das satisfaes derivadas da prpria competncia a um interesse quase exclusivo pelo resultado, a tendncia resultante destruio da estrutura reguladora (MERTON, 1972, p. 166).

11. Em ingls, a teoria da anomia (anomie theory) tambm recebe o nome de Structural Strain Theory, ou seja, Teoria da Tenso Estrutural (AgNEW, 1999).

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De acordo com Merton, infringir as regras pode ser visto como normal, desde que constitua reao provvel dos indivduos, uma vez que certas condies sociais e culturais dadas informam sobre sua ao e influenciam o seu comportamento em uma determinada condio, ou seja, as pessoas realizam escolhas em um leque de alternativas socialmente delimitadas, pois tanto as metas perseguidas quanto os meios disponveis para alcan-las so constructos sociais. Traduzindo a teoria em termos mais claros, a pobreza no seria fator relevante na produo das taxas de criminalidade, mas sim a desigualdade. A motivao para delinquncia decorreria no da carncia material, mas da impossibilidade de alcanar os objetivos desejados e, o que mais importante, incentivados culturalmente. Por meio dos meios de comunicao populares, como a televiso, independentemente da classe social, os indivduos so estimulados a alcanar altos nveis de sucesso pessoal e consumo de bens materiais. Mas, a mesma sociedade que incentiva esse consumismo e, alm disso, tende a classificar as pessoas de acordo com os smbolos de status que ostentam no disponibiliza na prtica os meios necessrios para consecuo de um nvel satisfatrio de condies materiais para todos. Se, no nvel formal, todos tm direitos iguais em uma sociedade democrtica, a forma em que ocorre a distribuio real desses direitos pode indicar que na verdade existem duas classes de cidadania. A conscincia em relao a essa contradio aumenta com o grau de escolaridade e o nvel informacional dos indivduos, ao mesmo tempo em que a descrena com relao ao funcionamento das instituies polticas e da Justia pode levar busca de objetivos culturalmente plausveis por outras vias, ilcitas, na busca do interesse prprio (PAIXO, 1988). Dessa discusso se depreende que os programas de preveno criminalidade, que enfoquem aspectos sociais, devem ser mais centrados no problema da desigualdade, que na questo da pobreza em si apesar de serem, obviamente, problemas relacionados. Programas de preveno podem ser classificados em trs categorias: preveno primria, secundria e terciria. Esses tipos se diferenciam devido ao tipo de populao qual a interveno direcionada:
A preveno primria se caracteriza como uma interveno cujo grupo de tratamento constitui-se de toda a populao jovem em geral, no sendo focalizada em grupos de risco. As intervenes de preveno secundria e terciria, por outro lado, se caracterizam por focalizar o grupo de tratamento em populaes jovens com alto risco de se envolverem com a criminalidade. A interveno de preveno secundria tem como objetivo reduzir a probabilidade de envolvimento de jovens de alto risco (vulnerveis) com a criminalidade, enquanto a interveno terciria visa evitar o envolvimento futuro em atividades criminais da populao que j praticou atos criminosos (ANDRADE; PEIXOTO, 2008, p. 66).

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Assim, programas que enfocam a reduo das desigualdades sociais so primrios em relao preveno da criminalidade. Nessa categoria est o Programa Bolsa Famlia (PBF), institudo com a Lei Federal no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, gerido pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS), direcionado s famlias em situao de pobreza ou extrema pobreza.12 Alm da ajuda financeira recebida pelas famlias, o governo federal, em parceria com estados e municpios, d ateno especial oferta de vagas escolares e aos servios de sade s famlias atendidas. Polticas sociais bsicas, como o PBF, obviamente no so direcionadas exclusivamente preveno da criminalidade, gerando resultados positivos amplos para a sociedade ao reduzir a desigualdade.13 Calculando o impacto do PBF de forma especfica em relao preveno de crimes, se chegou concluso que um crime evitado a cada R$ 11.256,15 gastos no programa (ANDRADE; PEIXOTO, 2008).14 Outra questo relevante a ser considerada na elaborao de polticas de preveno criminalidade que o comportamento criminoso tem de ser, em maior ou menor grau, aprendido. No basta meramente se estar disposto a praticar atos que agridam os outros, seja fsica, seja moralmente. Assaltar um transeunte, vender cocana ou assaltar um banco, assim como quaisquer outras atividades que demandam certa tcnica, so aes que exigem aprendizagem social. Por meio da interao com pares se aprende sobre prticas ilcitas, da mesma forma que se aprende sobre religio, etiqueta ou trabalho com amigos e membros da famlia. Por pares pode se entender aqueles que so emocionalmente prximos. De acordo com a Teoria da Associao Diferencial, so eles os mais influentes entre os vrios agentes que participam da socializao do indivduo (SUTHERLAND; CRESSY, 1978). Por meio de relacionamentos prximos as pessoas aprendem: tcnicas criminosas como puxar um automvel; as condies por meio das quais uma identidade negativa apropriada insultos honra devem ser severamente vingados; alm de uma srie de racionalizaes no h mal em roubar algo que ningum utiliza ou de algum que tem demais. A associao diferencial diz respeito frequncia e intensidade da exposio a atitudes, crenas e valores que tornam mais provvel a atuao em prticas criminosas a partir de relacionamentos pessoais. Obviamente isso tem implicaes para as polticas de preveno secundrias. Grupos de jovens considerados vulnerveis devem ser alvo de programas que lhes propiciem a prtica de atividades educativas, esportivas e profissionalizantes. Esse pblico
12. Ou seja, com renda per capita entre R$ 50,00 e R$ 100,00, ou inferior a R$ 50,00, respectivamente. 13. Em relao aos programas sociais, estudos longitudinais realizados nos Estados Unidos apontam uma economia de milhares de dlares a serem gastos pelo Estado por indivduo, levando em considerao, entre outros fatores, a diminuio de custos com o sistema judicirio e penal (KAROLY et al., 1988). 14. Ou 88,84 crimes a cada milho de reais. Chegou-se a essa mdia por meio do clculo do custo per capita do programa e da estimativa sobre o nmero de crimes evitados por beneficirio no decorrer de sua vida (ANDRADE; PEIXOTO, 2008).

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caracterizado por viver em reas com altos ndices de criminalidade, com baixa infraestrutura urbana, passando a maior parte do tempo sem o acompanhamento ou a superviso de adultos da famlia. Atra-los para atividades saudveis e construtivas diminui a possibilidade de aprendizagem do crime. Considerando as duas teorias aqui mencionadas, a da anomia e a da associao diferencial, a adolescncia entendida como perodo crtico. Trata-se de uma etapa de desenvolvimento em que, geralmente, ocorrem srios problemas de identificao com os agentes socializadores adultos. o momento da vida em que se enfrenta o desafio da adoo ou difuso de identidade. Se o adolescente consegue estabelecer relaes gratificantes, ou seja, que lhe proporcionem uma quantidade de sucesso que possibilite sua viso de si como algum com qualidades e habilidades positivas, ento provavelmente desenvolver uma identidade estvel. Caso contrrio, ou seja, se no for apoiado por seus relacionamentos, e seus fracassos pessoais acabarem sendo salientados, o adolescente experimentar instabilidade ou difuso no seu sentido de quem verdadeiramente (ERIKSON, 1968). Isso abre espao para que frente s presses para entrar no mundo adulto e sede de status que lhe imposta pela cultura (BOTTON, 2005), acabe por sentir certo conforto junto a grupos que buscam meios alternativos para enfrentar essas questes.15 Da a maior possibilidade de aprendizagem de uma carreira criminosa. Isso faz dos adolescentes e dos jovens o pblico estratgico em relao s atividades preventivas, pois se trata da parte da populao envolvida com mais frequncia em ocorrncias policiais e a mais atendida pelo sistema de execuo penal.16 Em dezembro de 2008 foi estabelecida parceria entre o MJ e o FBSP com o objetivo de produzir insumos para a Coordenao de Juventude do Pronasci, tendo em vista a forte associao de jovens de 12 a 29 anos com a violncia. A partir dessa parceria foi criado o projeto Juventude e Preveno da Violncia, envolvendo uma pesquisa sobre o tema, a sistematizao das prticas de preveno, a organizao de seminrios e a publicao de uma cartilha para gestores atuantes em polticas na rea, do governo ou da sociedade civil organizada. Por se tratar de projeto de grandes dimenses, o referido frum consolidou uma rede de entidades colaboradoras. Trata-se de uma iniciativa do governo federal no sentido de integrar as aes preventivas voltadas para essa parte da populao. Alm da aprendizagem que se d pela identificao com pares que cometem desvios ou ainda pela imerso em determinada subcultura , os esteretipos com os quais os indivduos so identificados por outros agentes, principalmente
15. Na escola tambm comum unir adolescentes de nveis socioeconmicos diferenciados, ou mesmo provenientes de turmas rivais (as galeras). Isso leva a um reforo das prticas que reafirmam a identidade dos grupos, algumas das quais podem ser agressivas, delinquentes e/ou envolver pichaes e brigas. 16. (...) enquanto a taxa de encarceramento de pessoas com mais de 30 anos de aproximadamente 2,0 presos por mil habitantes, a taxa para os jovens de aproximadamente 6,1 por mil, chegando, entre os homens jovens a, aproximadamente, 11,5 por mil (ABRAhO; AQUINO, 2008, p. 70).

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aqueles dotados de mais poder, tambm constituem importante fator de presso para insero no mundo do crime (BECKER, 2007). Como a adolescncia e a juventude so fases da vida em que a busca por novas experincias normalmente uma constante, adolescentes e jovens podem acabar por se envolver, vez ou outra, em certos atos ilcitos devido simples possibilidade de provar daquilo que diferente. No entanto, o ato de ser descoberto em flagrante pode levar ao recebimento de um rtulo ou estigma, que em si desinibidor moral para a entrada em uma carreira criminosa, ou seja, preservar uma boa imagem deixa de ser um dos estmulos para se evitar a prtica de crimes. Disso conclui-se que as polticas de preveno terciria devem, ao mximo, evitar que os indivduos que j passaram pelo sistema de justia penal, ou por medidas socioeducativas, carreguem marcas que podem ser institucionalizadas por tal experincia. Trata-se de assunto da mais alta relevncia, considerando-se o aumento gradativo da parcela da populao entre 12 e 18 anos que passa por atendimento socioeducativo em meio fechado. Em 2002, eram 48,2 por 100 mil adolescentes, passando a 55,8 por 100 mil, em 2004, e chegando a 61,7 por 100 mil, em 2006. Como estas medidas so aplicadas em condies que, muitas vezes, desrespeitam o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), com precariedade na oferta de servios de assistncia sade, educao e ao lazer, no h a devida preparao para que o adolescente saia do sistema com melhores perspectivas do que ao entrar (CASTRO; AQUINO, 2008). O mesmo diagnstico se aplica ao sistema prisional adulto, do qual se tratar adiante. Finalmente, deve ser feita referncia chamada Teoria Econmica do Crime. Abordagens econmicas das causas da criminalidade tm sido desenvolvidas desde a dcada de 1960 (FLEISHER, 1963; EHRLICH, 1973; BECKER, 1968). A ideia fundamental lanada por Becker sugere ver o crime como atividade econmica, portanto racional, apesar de ilegal. O agente comete o ato criminoso se a utilidade por ele esperada excede a que teria na alocao de seu tempo e dos recursos em atividades lcitas. Alguns indivduos tornam-se criminosos no pelo fato de suas motivaes serem completamente distintas dos no criminosos, mas porque sua percepo dos custos e dos benefcios do ato delituoso diferenciada. Da mesma forma como o crime pode ser explicado em termos econmicos, tambm gera efeitos que impactam fortemente a economia da sociedade. Isso porque a violncia produz no apenas efeitos econmicos diretos, mas tambm outros indiretos que so igualmente relevantes para a perda de bem-estar social.17
17. Cerqueira et al. (2007a) estimaram o custo total da violncia no Brasil para 2004 em R$ 92,2 bilhes, o equivalente a 5,09% do PIB no perodo. Em termos percentuais em relao ao PIB, no setor pblico os maiores custos verificados foram com a segurana pblica (1,45%), o sistema prisional (0,16%) e o sistema de sade para tratamento dos efeitos da violncia (0,26%). J os principais custos do setor privado incluram a perda de capital humano (1,1%), os gastos com seguridade (0,71%) e os prejuzos econmicos oriundos de roubos e furtos (0,47%).

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Entre os custos diretos do crime, figuram os recursos pblicos empregados na preveno, na represso e no controle da criminalidade, na manuteno do sistema de justia criminal, na perda de capital humano decorrente da violncia e nos gastos com segurana privada e outros servios sociais remediadores por parte dos agentes privados. J como exemplos de custos indiretos, podemos elencar a reduo do nvel de investimentos em funo da incerteza e a soma dos bens e servios que deixam de ser produzidos na sociedade em funo da dedicao dos agentes prtica de atividades criminosas ou daquelas destinadas a prevenir sua vitimizao. Ao considerarmos o aspecto econmico do fenmeno da criminalidade, inescapvel a ideia de que uma poltica eficiente de preveno deve necessariamente enfatizar os mais visveis custos de oportunidade da ao criminosa, tais como: incremento da fora policial aumentando assim a probabilidade de captura do transgressor , endurecimento das penas e reduo da impunidade. Mas, existem outras medidas que indiretamente tambm contribuem para tornar mais custosa a ao criminal. Por exemplo, a reduo da desigualdade de renda e a elevao dos salrios mdios atuam no sentido de tornar o comportamento no criminal mais vantajoso ao agente; do mesmo modo, possvel incrementar, por meio da educao e da incluso social, o custo moral do crime na forma como percebido pelos agentes na sociedade. J o recrudescimento da influncia do trfico de drogas no aumento da criminalidade merece ateno parte. Por um lado, a droga condena muitos usurios a uma vida de delitos, em razo da incapacidade de superar a dependncia qumica e da necessidade de realizar furtos e assaltos para adquirir os recursos para manter o vcio. Por outro lado, o trfico tambm colabora decisivamente para a proliferao de diversos outros tipos de crimes em razo da disputa essa sim, eminentemente econmica por oportunidades de ganhos, ensejando a formao de grupos criminosos organizados. De toda essa discusso, conclui-se que as vises extremas devem ser evitadas. Para reverter as curvas ascendentes das taxas de crime h necessidade de conjugao de diferentes estratgias preventivas. O Pronasci um esforo governamental no sentido de estruturar uma frente intersetorial de preveno e combate criminalidade. Uma grande dificuldade est em aproximar atores sociais com discursos muitas vezes antagnicos, como as organizaes no governamentais (ONGs) e as polcias.18 O sucesso do programa depende da sua capacidade de articular diferentes iniciativas, tanto as relativas s medidas de segurana pblica em sentido estrito, quanto as de carter social, superando a mera justaposio dessas duas frentes (IPEA, 2009).
18. Este foi um dos desafios enfrentados na CONSEg, realizada em 2009.

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4 O DESAFIO DAS MUDANAS NAS ORGANIZAES POLICIAIS

Diante de tantas denncias de violao de direitos humanos e corrupo por parte de membros das polcias brasileiras, tornou-se comum o levantamento de propostas milagrosas e simplistas, tais como a extino das polcias militares, a difuso do modelo de policiamento comunitrio etc. Essa discusso merece ateno bem mais detalhada. As polcias brasileiras atuam em contextos dos mais diversos e com recursos desiguais. Os quase R$ 10 bilhes destinados s polcias militares em 2007 no foram necessariamente distribudos pelos estados de acordo com o tamanho de seus efetivos, nem de acordo com suas necessidades especficas. Alm disso, mesmo nos estados, as regies metropolitanas das capitais acabam consumindo a maior parte dos recursos. Outro complicador que, em muitas cidades existem guardas municipais que j atuam de forma semelhante s polcias militares, complementando ou simplesmente competindo com estas, apesar da inconstitucionalidade desse quadro. Existem polcias que precisam enfrentar frequentemente grupos paramilitares, notadamente traficantes e milcias das quais muitos policiais participam em operaes semelhantes situao de guerra. Outras precisam se dedicar ao combate de crimes como roubo de gado, o que envolve estratgias e recursos de outra natureza. Alm das questes logsticas que afetam a atuao e eficcia das polcias, existem ainda os problemas organizacionais, ligados aos tipos de gesto, recrutamento e treinamento adotados. A literatura especializada sobre polcia e policiamento h muito aponta, de forma incisiva, a necessidade estrutural de uma reorientao organizacional na rea (ALPERT; PIQUERO, 2000, BEATO FILHO; MARINHO; OLIVEIRA JR., 2008, BRODEUR, 2002; COSTA; MEDEIROS, 2003; CRUZ; BARBOSA, 2002; GREENE, 2002, MARINHO; OLIVEIRA JR., 2009, PAIXO, 1988; SKOLNICK; BAYLEY, 2001; SOUZA, 2001). De forma geral, essa literatura indica que as organizaes policiais devem atuar voltadas para o atendimento ao cidado, seguindo as premissas atuais da administrao pblica em uma sociedade democrtica. Apesar de parecer bvio, de forma alguma essa orientao se estabeleceu como dominante no modelo de polcia que se desenvolveu no pas. Por definio, qualquer polcia legtima que atue em uma democracia uma organizao de natureza pblica, dotada de autorizao estatal para utilizar a fora fsica nas condies estabelecidas legalmente, com a funo de manter a ordem e a segurana, o que exige certa profissionalizao. Com o intuito de alcanar tais objetivos, as polcias estaduais seguiram o caminho da centralizao burocrtica, com o estabelecimento de regras rgidas para coordenao dos seus membros e aplicao de tcnicas preestabelecidas para obter a diminuio das incertezas no desenvolvimento das atividades cotidianas. Esse modelo

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recalcitrante aos processos em curso que pressionam essas organizaes para a modernizao: 1. 2. Aumento do policiamento devido ao crescimento demogrfico. Necessidade de convivncia com outras organizaes de segurana no meio urbano, como guardas civis (municipais) e agentes privados crescimento da segurana como negcio de mercado. Maior publicizao das aes policiais e responsabilizao da polcia, devido maior fiscalizao externa imprensa e rgos pblicos de controle. Persistncia do carter ecltico e extensivo da atuao policial: aplicao da lei e manuteno da ordem duas tarefas muitas vezes concorrentes e contraditrias , investigao criminal, prestao de servios, atividades educativas, controle de multides etc.

3. 4.

Por ter se preocupado principalmente em manter os cidados, leigos, afastados dos assuntos prprios de polcia, a forma tradicional de atuao policial tem se mostrado impotente diante dos desafios que esto estabelecidos, pois a funo policial se tornou fortemente limitada pela exclusividade do combate criminalidade. Neste parmetro, a nfase recai sobre aspectos rotineiros de controle social, como rondas motorizadas e atendimentos ao nmero 190. Apesar do fato de grande proporo dos chamados polcia ser voltada para assistncia em matrias no criminais, a ideia de especializao na tarefa de enfrentar criminosos parece ter sido a resposta necessidade de sistematizao do trabalho policial em torno de critrios relativos sua eficincia, ento mensurada pela evoluo de ocorrncias de crimes. Mas essa concepo tradicional de polcia e de policiamento vem sendo questionada. Essa tecnologia que envolve, basicamente, o uso da viatura pelos policiais e a disponibilizao de um nmero de emergncia para os cidados, tem sido considerada mais reativa que proativa. Alm do mais, a constatao de que a ao policial representa apenas um elemento, entre vrios outros, de incidncia sobre as taxas de crime (BAYLEY, 2001; BEATO FILHO, 1999b), tem levado busca de novas bases de legitimidade pelas organizaes policiais.
Tradicionalmente, o modelo profissional de polcia reativa, sustentado pela organizao policial e considerado pelo pblico como atividade principal da polcia, no cumpriu a to anunciada promessa de manter em baixa as taxas de criminalidade e aumentar a segurana dos cidados (...). Ao mesmo tempo, instala-se na sociedade, de modo geral, a desconfiana em relao eficincia policial no controle do crime e garantia da ordem e paz social. Isto tem comprometido a legitimidade da instituio e colocado em questo a crena no modelo repressivo de polcia como a estratgia mais eficaz na diminuio da criminalidade e na soluo dos problemas de segurana pblica (SOUZA, 2001, p. 151).

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Com o esgotamento do modelo de policiamento que se preocupa em delimitar a complexidade das atividades policiais, emergiram propostas de policiamento comunitrio e policiamento voltado para soluo de problemas. Atualmente, o policiamento comunitrio tem sido erigido como forte tendncia na organizao do trabalho policial, sendo fenmeno de grande visibilidade no debate atual sobre modernizao e descentralizao no campo de polticas pblicas de segurana no Brasil e no mundo. A pea fundamental do policiamento comunitrio o trabalho conjunto e efetivo entre a polcia e a comunidade, que passa a ter papel importante na reduo do crime e na promoo da segurana. Enfatiza-se que os prprios cidados so a primeira linha de defesa na luta contra o crime. Assim, o policiamento comunitrio pode ser definido como estratgia organizacional desenhada para que os esforos policiais sejam mais aproveitados, por fazer necessrio que a polcia se torne aberta aos problemas identificados pelas comunidades, o que implica descentralizao da estrutura de comando e gerenciamento das operaes policiais. As tentativas de implementar a modernizao nas organizaes policiais no Brasil, utilizando a ideia de um estilo interativo de policiamento, no so novas. Uma das primeiras experincias ocorreu no incio da dcada de 1990, no 19o Batalho da Polcia Militar do Rio de Janeiro, em Copacabana. O objetivo principal era implantar atividades preventivas, com visitas educativas, buscando minimizar situaes de risco, tambm informando a populao acerca dos limites da atuao policial, alm de reduzir o medo da populao com esse trabalho de aproximao (LEITE, 2002). Outra experincia pioneira no pas se deu no Esprito Santo, implementada na cidade de Guau, em 1994, inspirada na experincia da Polcia Militar do Rio de Janeiro e de algumas cidades norte-americanas. O policiamento comunitrio realizado pela Polcia Militar do Estado do Esprito Santo priorizou a participao comunitria por meio dos conselhos interativos de segurana pblica; apoio financeiro e material dos segmentos organizados da sociedade; busca de interao comunitria com as autoridades municipais, polcia judiciria, Ministrio Pblico (MP) e Poder Judicirio; desenvolvimento de atividades de relaes pblicas nas comunidades para obter a interao social entre os membros da instituio e os entes sociais (CERQUEIRA, 1999). Atualmente, pelo menos na forma de filosofia de trabalho desejvel, o policiamento comunitrio j se encontra difundido por vrias corporaes do pas, mesclado ideia de uma polcia de resultados. No entanto, alm da preocupao com certa aproximao ou contato com a comunidade, a verdadeira reforma na atuao das polcias envolve outros elementos, que ainda no foram consolidados nas organizaes policiais. No existem grandes investimentos para formao de um policial voltado para identificao, anlise e avaliao dos contextos sociais nos quais se desenvolvem as prticas criminosas. Atividades continuadas de formao

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em policiamento preventivo ainda so bastante rarefeitas. Um sistema eficiente de inteligncia, com bases de informao integradas entre as polcias seria essencial, mas ainda est longe de ser implantado de maneira abrangente. Tambm persiste o desafio da institucionalizao de mecanismos de cooperao com a sociedade para a consecuo dos objetivos da rea de segurana pblica. Segundo Beato Filho (1999a, p. 19), considerando as tentativas de reforma policial na Amrica Latina, as experincias mais bem-sucedidas tm consistido em:
(...) programas e estratgias de segurana baseados numa articulao multi-institucional entre estado e sociedade (...). O crime uma coisa muito sria para ser deixada apenas sob o encargo de policiais, advogados ou juzes, pois envolve dimenses que exigem a combinao de vrias instncias sob o encargo do Estado e, sobretudo, a mobilizao de foras importantes na sociedade. O Estado deve mobilizar organizaes que atuam na rea da sade, educao, assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da segurana.

No entanto, a prpria cultura ocupacional dos policiais tem sido uma barreira para essa abertura de perspectivas. No h dvida de que existe uma diversidade de polcias, com modelos organizacionais e regras formais e informais distintas. No entanto, claro que se podem encontrar muitos traos comuns, mesmo em contextos sociais extremamente variados. E o trao mais marcante o fechamento em relao ao mundo daqueles que no so policiais. Esse fechamento se justificaria, pelo ponto de vista dos prprios policiais, pela falta de respeito do pblico em relao aos policiais, falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno da lei e da ordem e incompreenso quanto s qualidades necessrias para ser um policial. Trata-se de questo que envolve uma escala de valores. Os que so de dentro da organizao compartilham dos desafios e das angstias cotidianos. Os constantes episdios de violncia policial, amplamente divulgados pela mdia, aumentam a hostilidade da populao em relao polcia. Por sua vez, essa hostilidade externa leva ao maior fechamento interno, que acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos rotineiros, por parte dos policiais, que excluem o dilogo e a aproximao com relao s comunidades atendidas por seus servios. Por um lado, essa demarcao social se d pela reao dos policiais quanto aos esteretipos criados pela populao e projetados sobre eles. Por outro lado, o distanciamento tambm construdo simbolicamente por meio dos esteretipos criados pelos prprios policiais e projetados diferencialmente sobre vrios grupos. Nas sociedades democrticas esse tipo de orientao torna-se um dos elementos mais polmicos da atividade policial. Como representante do Estado nas ruas, o policial deve, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distines de classe, cor de pele, gnero etc. Mas isso se d no campo ideal. No dia a dia do policial fardado em sua atividade de vigilncia ostensiva, a suspeita e a abordagem so instrumentos de trabalho, para os quais

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ele busca estabelecer fundamentos ou racionalizaes que, muitas vezes, acabam apenas sendo justificativa para preconceitos, que tornam fatalmente jovens pobres e negros o alvo preferencial da atuao da polcia. Compreende-se melhor a dimenso desse problema quando se leva em conta que, para grande parte das comunidades de baixa renda nas periferias das mdias e das grandes cidades, o policial a face mais tangvel do Estado (PAIXO, 1988). Este personifica, assim, a prpria vivncia popular do acesso Justia, experincia crucial para definir o vnculo dessa parcela da populao com o Estado (SOARES; MESSARI, 2008).
5 A JUSTIA CRIMINAL E O TEMPO DA JUSTIA

Nesta seo se tratar especificamente das instituies do sistema de justia que conjuntamente constroem a resposta legal ao ato delituoso, justificando sua posterior penalizao, so elas: o Ministrio Pblico e os tribunais. Existem trs etapas elementares e consecutivas no sistema de justia criminal brasileiro: a policial, a processual e a judicial. A etapa policial consiste no registro e na investigao do ato delituoso. Ela se inicia quando a vtima notifica formalmente19 a polcia quanto agresso sofrida em seus direitos. A partir desse registro procede-se instaurao do inqurito, que visa identificar elementos de autoria e materialidade, de modo a compor uma pea final que identifique claramente o agente responsvel pelo crime e os meios empregados nessa ao. Tem incio ento a fase processual, que consiste na preparao, por parte do MP, da acusao formal, com base na oitiva de testemunhas e no interrogatrio do agressor; este, por sua vez, pode ser auxiliado por um defensor pblico ou particular. Por fim, uma vez aceita a acusao, inicia-se a etapa judicial, na qual o tribunal determinar a condenao ou a absolvio do ru. Caso sentenciado a uma pena privativa de liberdade, o criminoso ser por fim encaminhado ao sistema penitencirio, no qual cumprir a pena prevista em lei. elementar, portanto, a concluso de que todas essas instncias formais de controle do crime so interdependentes e no podem subsistir de forma autnoma, pois constituem um sistema unificado, cujo bom funcionamento requer que todas as suas partes operem com eficincia. Como aponta Toledo (1998):
No Brasil, as falhas importantes que tm sido notadas na rea da Justia Criminal podem ser atribudas (...) falta dessa viso de conjunto do sistema penal. A Polcia, muitas vezes, aponta o crime e o criminoso, mas nem sempre apresenta provas
19. Este registro recebe diferentes nomenclaturas, embora dotadas de igual valor jurdico, de acordo com o rgo de segurana pblica acionado. Na polcia militar, que no Brasil a instituio responsvel por fornecer o primeiro atendimento maior parte das vtimas de crimes, ele se denomina boletim de ocorrncia (BO). J quando registrado diretamente junto polcia civil entidade responsvel pela investigao criminal , ele recebe a nomenclatura de queixa-crime. E quando a ocorrncia atendida pela guarda municipal, lavrado um tipo de termo-circunstancial nas localidades onde a justia autorizou tal procedimento.

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slidas e convincentes para que o Ministrio Pblico possa conduzir a acusao de modo seguro e com xito at a sentena final; o Ministrio Pblico instaura o processo baseado em indcios, suspeitas e em provas incompletas, mas no consegue, no curso da instruo, produzir elementos de convico, exigveis para que os juzes possam proferir o veredicto condenatrio. Finalmente, juzes abarrotados de processos no conseguem cumprir os prazos processuais, acarretando, com alguma freqncia, em razo do retardamento, a libertao de presos perigosos que, por fora de lei, apesar das graves acusaes a que respondem, no podem permanecer presos indefinitivamente, sem julgamento.

A Constituio Federal de 1988 consagrou ao Ministrio Pblico enorme ampliao de seu escopo original de atuao no sistema jurdico nacional. Como guardio da ordem jurdica, do regime democrtico, dos direitos individuais indisponveis e dos interesses sociais, cabe hoje a essa instituio opinar e intervir sobre os mais diversos temas do cotidiano econmico, social e poltico do pas. No desempenho dessas atribuies, o MP goza de determinadas vantagens que se revelam fundamentais para sua eficincia, entre as quais se destacam: ausncia de hierarquia funcional, estando seus membros dotados de absoluta independncia na instaurao e na conduo de processos; e recrutamento diferenciado, que lhe possibilita construir um quadro funcional jovem e com perfil mais orientado a temas de cunho social (SADEK, 1998). No obstante a amplitude de suas prerrogativas e a qualificao de seus membros, em muitas situaes o MP ainda se encontra tolhido em sua atuao em razo dos conflitos que emergem de sua relao com as demais instncias da justia criminal. Em seu papel de monitor da ao das foras policiais, a maior dificuldade encontrada pelo rgo fazer cumprir a Carta Magna no que diz respeito aos direitos humanos e s garantias individuais de acusados e detentos, muitas vezes lesados em seu direito ampla defesa e submetidos a violncias de todo tipo por parte de uma polcia pressionada a produzir resultados com rapidez. J em sua relao com o Judicirio, o MP enfrenta resistncias em especial quando da tentativa de responsabilizao de agentes pblicos e grandes empresrios por crimes contra a coletividade, dado que tais infraes so, por natureza, mais complexas e de difcil caracterizao.20
20. Um dos fatores que mais contribui atualmente para a percepo de impunidade e ineficincia do sistema judicirio brasileiro justamente a dificuldade encontrada pelo Ministrio Pblico em investigar e punir os chamados crimes do colarinho branco, que envolvem autoridades polticas e empresrios. Apesar da forte presso exercida pelos meios de comunicao, o judicirio tem, em geral, se mantido pouco sensvel comoo social criada pelas denncias envolvendo desvios de dinheiro pblico, e, apesar das muitas operaes de vulto empreendidas pela Polcia Federal em conjunto com o Ministrio Pblico nos ltimos anos, a quantidade de condenaes ao final dos processos tem sido bastante reduzida. Fatores como deficincias na produo de provas e na construo do argumento acusatrio, alm de violaes de direitos e de garantias individuais, so frequentemente apontados pelos juzes como justificativa para sua recusa condenao nesses casos. Essa dinmica est relacionada ao problema da desigualdade no acesso justia, que mina at mesmo a legitimidade das instituies pblicas (SOARES; MESSARI, 2008).

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Mas no s o Ministrio Pblico enfrenta dificuldades de toda sorte no desempenho de suas atribuies. Os juzes parecem se encontrar em situao francamente desfavorvel no cumprimento de sua funo constitucional, devido, de um lado, carncia de meios para concluir a anlise e o julgamento dos processos em tempo hbil, evitando assim a prescrio e a impunidade, bem como salvaguardando o direito do acusado de receber a resposta do Estado no tempo devido; e, de outro, aos vcios processuais decorrentes da inobservncia de direitos humanos e garantias individuais por parte de policiais e promotores, que comprometem a prpria essncia da democracia. Incapazes de oferecer uma resposta adequada e tempestiva aos anseios da sociedade e pressionados pelo prprio acmulo de trabalho decorrente de processos anteriores, tanto promotores e defensores pblicos quanto juzes acabam por desenvolver estratgias informais visando acelerar a conduo dos julgamentos na esfera criminal.21 Questes doutrinrias e ritos processuais redundantes so ignorados na prtica, prevalecendo a jurisprudncia e os acordos tcitos entre as partes envolvidas em prol da agilidade processual. Essas solues, ainda que por vezes em desacordo com a prpria tica que define a atuao de cada agente do Estado, consistem, no obstante, em uma tentativa de superar as imensas dificuldades que comprometem o bom funcionamento do sistema judicirio criminal (SAPORI, 1995, p. 145-150). Do ponto de vista econmico, a adoo dessas regras informais de soluo de conflitos e de reduo da assimetria de informao constitui importante mecanismo de reduo de custos no sistema jurdico, cuja experincia deve ser considerada para fins de aprimoramento das instituies e da legislao penal do pas. Devido ao longo percurso existente desde a identificao e o processo do agente criminoso at sua efetiva condenao, inescapvel a sensao de que o tempo da Justia transcorre de forma excessivamente lenta no Brasil, fato que concorre para ampliar a percepo de impunidade e a ineficincia do sistema judicirio brasileiro perante a populao. De fato, a morosidade da Justia torna-se aqui, mais que em qualquer outra rea, uma ameaa real democracia, na medida em que significa a incapacidade do Estado em fornecer uma resposta adequada aos bens de mais valor para o cidado sua vida e sua segurana. No obstante, deve-se ponderar na crtica
21. Sapori (1995) denomina justia linha de montagem a srie de procedimentos informais comumente adotados na esfera judiciria criminal para acelerar a composio e a concluso de processos. Entre essas solues institucionais, destacam-se: a realizao simultnea do interrogatrio do ru e de seu julgamento em uma s audincia, agilizando o rito processual de modo a beneficiar todos os agentes judiciais e possibilitando tambm economia de recursos ao ru; a celebrao de acordo, prevendo a confisso do ru em troca de vantagens na pena; a interao prvia entre juiz, promotor e defensor, visando definir de antemo a sentena, com compromisso das partes quanto dela no recorrerem, cabendo ao ru, ento, apenas efetuar a confisso necessria. Em que pese os bvios ganhos de eficincia produtiva oriundos desses procedimentos, o autor alerta para o fato de que eles violam os princpios fundamentais que norteiam a administrao da justia criminal, tais como o devido processo legal, a presuno de inocncia, o contraditrio e a verdade real.

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ineficincia do sistema judicirio criminal o fato de que caracterstico de uma sociedade democrtica o direito ampla defesa e ao contraditrio, elementos que em muito contribuem para o alongamento do tempo processual. Alm disso, do ponto de vista jurdico, uma resposta rpida nem sempre uma resposta adequada no apenas em virtude do risco de se cometer injustias, mas tambm do risco de criar lacunas processuais que permitam ao criminoso posteriormente questionar a prpria validade da deciso judicial, alcanando assim a impunidade de fato e de direito. Neste caso, a economia de custos oriunda da simplificao processual poder ser mais que superada pela perda social decorrente da impunidade, que inevitavelmente se refletir na repetio do comportamento ilegal, uma vez que o crime compensa. Certamente o melhor planejamento quanto ao emprego dos recursos destinados s diversas instncias da justia criminal (polcias, Ministrio Pblico e Judicirio) contribuiria para acelerar a tramitao dos processos. Mas, preciso ter em mente tambm o fato de que, em especial para os crimes violentos, a maior parte do tempo transcorrido entre o registro da ocorrncia e a condenao do responsvel pelo ato criminoso condicionada por fatores at certo ponto exgenos em relao ao funcionamento dos rgos de Estado.22 Portanto, qualquer ao visando reduo da morosidade e da ineficincia do sistema brasileiro de justia criminal deve considerar no apenas o incremento de efetivos e a modernizao dos meios empregados pelos rgos de justia, mas tambm a questo poltica presente na presso por parte da sociedade civil e na simplificao informal de ritos processuais por parte de promotores, defensores e juzes. Tambm o grau de incluso social dos indivduos pode ter influncia decisiva sobre a qualidade dos servios oferecidos pelo sistema de justia criminal, na medida em que este se encontra, de um lado, bastante permevel presso da sociedade pela agilidade processual nos crimes mais simples e violentos, mas, no obstante, permanece excessivamente rgido e cauteloso na anlise de crimes mais complexos, em particular aqueles envolvendo autoridades polticas e empresrios dotados de grande visibilidade miditica.
6 SISTEMA PRISIONAL: O DESAFIO DA SUPERAO DE UM ESTIGMA

O sistema prisional cumpre um papel fundamental na estrutura da justia criminal, consistindo no ltimo recurso de proteo da sociedade contra o ato delituoso. A priso no deve ser considerada como mero depositrio de indivduos excludos do convvio social, mas antes um instrumento de promoo de justia
22. Por exemplo, em um estudo sobre as determinantes do tempo consumido em cada fase do sistema judicirio criminal do Rio de Janeiro para os casos de homicdio doloso, Ribeiro (2009, p. 63-66) conclui que a durao da fase policial explicada principalmente pela idade do ru, bem como pela presena de testemunhas e de um advogado particular, enquanto a fase judicial depende primordialmente do fato de o crime ser qualificado ou no e do ano em que foi cometido. Em geral, homicdios mais recentes e qualificados tiveram respostas mais rpidas; alm disso, fatores como o gnero e a idade da vtima tambm influenciam o tempo da justia, o que sugere um papel preponderante dos valores culturais e da mdia como elementos de presso social pela celeridade nos processos.

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por meio da reintegrao social23 dos infratores, pois s assim contribuir efetivamente para o fortalecimento dos valores compartilhados pela sociedade. Segundo a Comisso Especial de Reforma da Lei de Execuo Penal, instituda em 1996, existem sete premissas fundamentais que devem nortear a ao do Estado no tocante administrao penitenciria, de modo a torn-la mais eficiente na busca pelo objetivo da recuperao do agente transgressor da lei (MARQUES, 1998, p. 156): 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. respeito dignidade do preso; desburocratizao e descentralizao das varas de execuo penal; incentivo s penas alternativas como substitutivo ao regime aberto; estmulo ao trabalho no interior dos presdios por meio de parcerias com o setor privado; incentivo educao e cultura como elementos de reintegrao social dos detentos; ampliao da participao da comunidade na gesto e na superviso dos presdios; e mais integrao de aes no mbito dos Poderes Executivo e Judicirio.

Esse conjunto de medidas deve ser compreendido no como mera estratgia de reduo do custo imposto sociedade pelo atual modelo de administrao penitenciria, na forma de simplificao de processos burocrticos, esvaziamento dos presdios e terceirizao de atividades hoje desempenhadas pelo Estado. Antes de tudo, deve ser visto como soluo que visa, de fato, promover a reintegrao social dos detentos, incentivando a participao da sociedade na forma de empresas e associaes comunitrias na busca desse objetivo. O trabalho e a educao so instrumentos-chave nesse processo, ampliando o horizonte de expectativas profissionais do detento de modo a elevar de forma substancial o custo de oportunidade da opo pela atividade delituosa no futuro, alm de reforar seu vnculo com a comunidade na qual se acha inserido.
23. O tema da reintegrao social dos presos suscita enorme controvrsia na literatura e no prprio debate poltico, uma vez que, em ltima anlise, o que se discute qual a responsabilidade do criminoso perante a sociedade e qual a responsabilidade desta perante aquele. Dito de outro modo, o crime evidencia um conflito entre indivduo e sociedade, na medida em que este se recusa a acatar a norma social; e a soluo desse antagonismo necessariamente problemtica, dado que a pena deve constituir ao mesmo tempo a punio e a oportunidade de redeno do criminoso. Ao final, constitui uma opo poltica da sociedade a nfase sobre o carter punitivo da pena, ou seja, o reconhecimento do conflito e a negao do ato delituoso, ou sobre a oportunidade de recuperao do detento, quer seja a superao do conflito quer seja afirmao do comportamento lcito. Nas palavras de S (2005, p. 3), Sua [do preso] recuperao dever ser uma recuperao para a sociedade, ou seja, ser uma reintegrao social e, s ser possvel, mediante a resoluo desse antagonismo e a superao desse confronto. Por um lado (...) a pena de priso traz, como conseqncia, o recrudescimento do confronto e do antagonismo entre preso e sociedade. Por outro lado, a reintegrao social do preso s ser vivel mediante a participao efetiva, tecnicamente planejada e assistida, da comunidade.

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Mas, infelizmente, alm dos graves problemas enfrentados na esfera do processo criminal, tambm o sistema prisional brasileiro se encontra completamente incapaz de oferecer uma resposta adequada s crescentes necessidades do pas. Segundo dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias (InfoPen) (2009), o Brasil possua em junho de 2009 populao carcerria de 469.546 presos, sendo destes 149.514 condenados provisoriamente; a capacidade das penitencirias, contudo, de apenas 299.392 vagas. O elevado dficit prisional no pas e a precariedade da situao judicial de grande parte dos presos que ainda aguardam condenao definitiva so resultado tanto das deficincias do sistema judicirio criminal quanto da negligncia de governos e da sociedade civil para com o destino dos indivduos excludos do convvio social. Apesar das iniciativas do governo federal no sentido de assumir a responsabilidade pela construo de novas penitencirias, notadamente no intuito de remover presos de alta periculosidade, a situao ainda est longe de uma soluo. Na maior parte do pas ainda predomina a situao de superlotao nas penitencirias e a ausncia de tratamento diferenciado para detentos com perfis criminais distintos, alm da inexistncia de planejamento territorial adequado para a localizao dos presdios.24 Tampouco h quantidade suficiente de vagas em locais especficos para execuo de penas em regimes semiaberto e aberto, sendo que para muitos dos detentos nesta situao a pena acaba sendo cumprida na forma de priso domiciliar. A reintegrao social, por sua vez, continua figurando como mera palavra de ordem, desprovida de substncia na prtica do sistema prisional brasileiro. Isso porque, em primeiro lugar, a falta de assistncia jurdica prejudica milhares de presos que, de outro modo, poderiam j usufruir da liberdade ou mesmo se beneficiar de regimes de deteno menos rgidos, mas hoje so obrigados a compartilhar o mesmo espao com outros de mais periculosidade. Alm disso, so escassas as oportunidades para dedicao a atividades de estudo e trabalho na maior parte dos presdios nacionais, o que concorre para incutir entre os detentos o descrdito na viabilidade do abandono da vida criminal aps o cumprimento de

24. Com respeito localizao geogrfica das penitencirias, h de se ressaltar que ainda no h um consenso quanto melhor estratgia de distribuio destas unidades no espao. A tendncia atual de construes de novas unidades carcerrias, levada a cabo quase que exclusivamente pelo governo federal, privilegia regies afastadas dos grandes centros urbanos, de modo a favorecer o monitoramento e a segurana local por meio de bloqueio de celulares, controle mais rgido da visitao, mais dificuldade para fugas e entrada de drogas nos presdios etc. No entanto, essa estratgia acaba por inviabilizar o contato dos detentos com familiares, amigos e outras redes de apoio psicolgico, e no se encontra vinculada a um modelo de gesto penitenciria pautado pelo estmulo ao trabalho e educao durante o cumprimento da pena. Por isso, ainda que contribua para suprir parcialmente a enorme deficincia de vagas prisionais no pas, bem como para isolar criminosos de alta periculosidade e lideranas do crime organizado, a construo de penitencirias afastadas das grandes cidades no configura uma soluo eficaz no sentido de induzir os detentos a um novo processo de insero social.

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suas penas.25 Por fim, tampouco h uma estratgia efetiva de suporte ao indivduo egresso do sistema prisional, de modo a facilitar seu ingresso em uma atividade profissional e restabelecer seus vnculos familiares e comunitrios. Embora tenha havido importantes progressos na ltima dcada a partir de polticas especficas de ministrios do governo federal, elas ainda restam insuficientes e carecem de elementos de coordenao entre si e avaliao de resultados. Cumpre tambm apontar as deficincias da prpria administrao penitenciria no que tange seleo, ao preparo e gesto de seu quadro funcional. Durante dcadas os agentes penitencirios constituram uma classe profissional desprestigiada, amargando baixos salrios, condies insalubres de trabalho e negligncia absoluta no tocante a seu treinamento e apoio tcnico e psicolgico durante a carreira. Hoje, se vislumbra a perspectiva de mudana radical nessa situao, com a retomada do interesse do Estado pela melhoria da gesto carcerria e o incremento de recursos destinados ao setor. No entanto, a ideia de converso desses profissionais em polcia penitenciria, proposta pela PEC no 308/2004 atualmente em trmite no Congresso Nacional, objeto de crticas tanto de especialistas quanto das prprias corporaes policiais j existentes, uma vez que o trabalho do agente penitencirio possui natureza radicalmente distinta daquela do policial. De fato, muito mais que monitorar os detentos, cumpre ao agente penitencirio assumir o papel de protagonista no sentido de tornar realidade as possibilidades de recuperao dos presos, por meio de apoio psicolgico, atividades educacionais e laborais, interao familiar etc. E essas diferentes atribuies demandam um processo singular de formao e treinamento, dado que se destinam acima de tudo recuperao do senso de cidadania do detento, algo que jamais poderia ser adequadamente aplicado no mbito de uma corporao policial, cuja atividade tem enfoque, sobretudo, de monitoramento, preveno e resposta criminalidade, e, portanto, ao comportamento antissocial. Com uma estrutura em que predominam condies degradantes e a ausncia de meios de monitorar e incentivar a reabilitao dos transgressores da lei, o sistema prisional falha mesmo no propsito de efetivamente puni-los. Pois, uma vez que condenados inescapavelmente segregao social, os criminosos renunciam a qualquer oportunidade de reabilitao, optando, em vez disso, por estabelecer vnculos dentro do sistema que lhes possibilitem o aprendizado e a cooperao para novas prticas delituosas no futuro (AZEVEDO, 2008).
25. Estimativas recentes apontam que menos de 20% da populao carcerria no Brasil tm acesso educao nas penitencirias e apenas 25% executam algum tipo de trabalho. Embora essas atividades sejam amplamente reconhecidas como um importante instrumento de recuperao dos detentos, e figurem mesmo como direitos reconhecidos perante a lei, no s h uma carncia absoluta de recursos para sua implementao, mas tambm a prpria realidade do sistema judicirio criminal acaba por desestimular sua prtica, o que denota a dificuldade em mudar a cultura de instituies historicamente voltadas punio e excluso social, e no recuperao dos indivduos infratores. Para um relato abrangente das dificuldades enfrentadas na implementao de uma poltica educacional nos presdios, ver S e Silva (2009).

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Tampouco o tratamento diferenciado dispensado a adolescentes em conflito com a lei no Brasil suficiente para atenuar o problema da reincidncia criminal. De fato, as unidades destinadas a cumprir a medida socioeducativa de privao de liberdade pertencentes antiga Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem), hoje denominada Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente (Fundao Casa) ainda so pouco mais que extenses das prises de adultos, dado o constante desrespeito aos direitos fundamentais dos menores, a carncia de recursos mnimos para promover sua educao e o fortalecimento de seus vnculos familiares, alm da proliferao das drogas no ambiente de recluso. Dada a realidade desanimadora dessas unidades, hoje o crime organizado pode facilmente recrutar ali recursos humanos para ampliar seus quadros mais baixos, utilizando-se inclusive da proteo legal assegurada aos adolescentes para empreg-los em suas atividades ilcitas.26 A ineficincia do sistema prisional brasileiro se reflete na reincidncia dos criminosos e na sensao de impunidade presente na sociedade, gerada pela incapacidade deste sistema em absorv-los e efetivamente puni-los. E ainda contribui diretamente para o recrudescimento daquele que hoje talvez o maior desafio a ser enfrentado pelas polticas de segurana pblica no Brasil: o crime organizado. medida que as cidades se expandem, tornando mais densas e complexas as teias de relaes sociais entre seus habitantes, emergem novos valores e incentivos que abrem possibilidades de obteno de rendas margem da lei. A morosidade dos processos refora a sensao de impunidade, apesar de o Judicirio no ser o nico responsvel pela produo social dessa sensao. E a ineficcia do sistema penitencirio, hoje popularizado como verdadeira escola do crime, coloca em xeque a perspectiva de reintegrao social e a diminuio da reincidncia dos condenados. Nesse contexto, o sistema prisional acaba se tornando um espao no qual os transgressores da lei se agrupam e compartilham as informaes necessrias para identificar e se apropriar das diversas oportunidades de ganhos ilcitos existentes em uma sociedade complexa. Atividades como trfico de drogas, sequestros, roubo de veculos e outros crimes de menos vulto so hoje desempenhadas de forma coordenada nas grandes cidades do pas, pois os grupos criminosos cada vez mais se assemelham a organizaes econmicas coerentes na busca pela maior recompensa possvel dada a atual estrutura de incentivos da sociedade. E o sistema prisional , por definio, o lcus em que as organizaes criminosas so constitudas e podem compartilhar informaes e estratgias a custos reduzidos, dada a facilidade de aliciamento de novos membros e a negligncia da ao estatal na busca pela reintegrao social dos detentos.
26. Estudo realizado em 2005, junto aos monitores de unidades da antiga Febem, em So Paulo, evidencia a precariedade das condies de trabalho dos agentes responsveis pelas tarefas de reintegrao social dos internos, bem como sua vulnerabilidade s drogas e cooptao para a carreira criminal (FUNDACENTRO, 2005). A influncia de organizaes criminosas nas unidades de recluso de adolescentes infratores, objeto de diversas manchetes recentes, tambm foi reconhecida por membros do Poder Judicirio (BRASIL, 2006, p. 4).

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7 CONSIDERAES FINAIS

Os dados sobre os custos da criminalidade e dos programas de segurana pblica reforam o consenso de que necessrio atuar, mutuamente, nas polticas de preveno e dissuaso do crime. Porm, entre as ltimas, as polticas repressivas de efeito imediato, no obstante necessrias, so muito mais custosas para a sociedade. Isto ocorre no apenas em funo dos gastos diretos para com o custeio das foras de segurana e do sistema de justia criminal, mas, sobretudo, por no serem capazes de reduzir substancialmente os custos indiretos da criminalidade, dado que no agem sobre as razes do fenmeno. Analisando as causas do fenmeno da criminalidade, destaca-se o papel preponderante desempenhado pela escala de valores da sociedade como elemento orientador do comportamento dos indivduos mais jovens, justamente aqueles mais suscetveis prtica de crimes. Alm de vantagens financeiras ou da mera questo de necessidade, tambm forte motivao para o crime a busca de afirmao diante de alguns grupos na comunidade onde se vive, obtendo o reconhecimento dos pares e assim o acesso a privilgios antes negados. A expectativa de ganhos pecunirios relevantes restrita queles indivduos que j alcanaram suficiente grau de experincia e aprendizado na atividade criminosa, logrando assim identificar oportunidades mais proveitosas. Assim, urge incrementar a ao do Estado no somente como inibidor da prtica criminosa, mas, sobretudo, como construtor de espaos pblicos, fortalecendo laos sociais com as comunidades mais carentes e ensejando, por meio da educao, a ampliao das expectativas profissionais dos jovens. Por sua vez, a rpida disseminao de narcticos e entorpecentes cada vez mais letais entre os jovens brasileiros no obedece a critrios de renda ou cor todos esto vulnerveis aos seus riscos. Seu combate demanda atuao decisiva do Estado em vrias frentes: tanto por meio de um modelo de educao mais participativo e da consolidao de novas perspectivas para aqueles jovens mais vulnerveis economicamente, quanto pela intensificao das aes de inteligncia da polcia, inclusive no que tange vigilncia das fronteiras ocidentais, nas quais se encontram as principais rotas de entrada das drogas no pas. Quanto s atividades das polcias no controle da criminalidade e na preservao da ordem pblica, h necessidade constante de integrao com as comunidades em que atuam, alm da integrao entre as prprias polcias, militar e civil, de modo a empregar mais eficcia s suas aes, principalmente no que diz respeito ao compartilhamento de informaes. Bases comuns com dados georreferenciados tm sido uma ferramenta importante. Mas, em boa parte do pas ainda no esto disponveis nem os equipamentos, nem a organizao necessria para implementar essas bases.

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Outro fator que deve ser sempre lembrado que o cidado o principal ator externo no contexto do trabalho policial. Hoje, a interao do cidado com as polcias se d, principalmente, por meio de pedidos de socorro, prestao de queixas e fornecimento de informaes. preciso fortalecer outros instrumentos institucionais tais como os conselhos comunitrios de segurana pblica que aprimorem a abertura da polcia para a sociedade, traduzindo a filosofia de policiamento comunitrio em aprimoramento do planejamento na rea de segurana pblica. O treinamento dos policiais deve incluir a preparao para que essa tarefa seja conjugada com o desenvolvimento da capacidade de identificar, analisar e tomar decises com impactos no s no campo da represso, mas, tambm, na preveno das prticas delituosas. Alguns processos de mudana nas organizaes policiais brasileiras j foram deflagrados e importante que as discusses sobre o tema continuem e contem com participao social mais ampla e democrtica. O sistema judicirio criminal no Brasil deve ser repensado de modo a tambm abraar as mudanas que j esto ocorrendo nas foras de segurana pblica e que enfatizam a interao com a sociedade civil, a racionalizao de procedimentos e o tratamento menos massificado do crime e mais focado na pessoa do criminoso, buscando identificar aqueles indivduos com perspectivas mais promissoras de recuperao e oferecendo-lhes oportunidades concretas para tal por meio do apoio da famlia e da comunidade. A busca pela necessria rapidez processual no pode isentar delegados, promotores e juzes de sua responsabilidade na construo de um sistema de justia criminal mais humano, que, mais que oferecer uma pronta resposta aos anseios da sociedade no presente, deve ser tambm capaz de contribuir para a preveno da criminalidade por meio da valorizao das oportunidades de recuperao da cidadania dos detentos. Finalmente, preciso superar o estigma do sistema penitencirio nacional, tradicionalmente visto como depsito de prias da sociedade no qual as condies desumanas de encarceramento per se elevariam o custo da opo pelo crime para o detento. Hoje, dada a impossibilidade de reinsero social dos condenados, nem mesmo tais condies so suficientes para desestimular o comportamento delituoso na sociedade de fato, elas tm mesmo contribudo para elev-lo, na medida em que incentivam estratgias de cooperao e aprendizado para a prtica de novos crimes. Organizaes criminosas preenchem as lacunas da atuao do Estado, oferecendo perspectivas mais vantajosas aos detentos que aquelas associadas sua recuperao. Assim, urge reformular a estrutura do sistema prisional brasileiro, de modo a identificar e isolar indivduos mais perigosos e lderes de faces criminosas, ao mesmo tempo em que se identificam aqueles que efetivamente possuem perspectivas de recuperao, oferecendo-lhes ento oportunidades para tal. A interao com a comunidade deve ser enfatizada na forma de

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incentivos ao contato dos detentos com familiares e na assistncia direta a estes, de modo a construir um sistema que no apenas assegure a punio do infrator, mas tambm reduza a reincidncia criminal na sociedade. Em um modelo de planejamento de polticas, devem ser produzidos diagnsticos sobre avanos e experincias produtivas na rea de segurana, com o objetivo de identificar pontos de estrangulamento que exigiro por parte do Estado a formulao de novas estratgicas para combater o avano da criminalidade. No elenco das aes, certamente devem ser includos esforos para o fortalecimento de todas as instituies envolvidas com a defesa social e a manuteno da ordem pblica. Inclusive o desenvolvimento de seus aspectos democrticos. preciso incrementar a participao da sociedade civil em todas as esferas do sistema de justia criminal brasileiro, por meio de aes de vigilncia comunitria e intercmbio de informaes com autoridades policiais; na busca pela simplificao processual, por meio da adequada responsabilizao dos rus nas varas criminais; e, tambm, na formulao e na superviso de estratgias de incluso social dos presos.

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PARTE III
A BUROCRACIA ESTATAL ENTRE O PATRIMONIALISMO E A REPBLICA

CAPTULO 9

O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E SEUS SERVIDORES DO PERODO COLONIAL A 1930

1 INTRODUO

Este captulo e o seguinte constituem esforo de sntese que se prope a dar conta, em perspectiva histrica, dos principais traos que moldaram a constituio da coisa pblica e do servio pblico no Brasil. A opo adotada foi enfatizar os perodos da evoluo poltico-administrativa que representam pontos de ruptura institucional e organizativa, ainda que permeados por elementos de permanncia e conservao dos comportamentos. Para tanto, o presente captulo apresenta anlise que se estende do perodo colonial ao fim das primeiras duas dcadas do sculo XX, enquanto o captulo 10 volta a ateno para o perodo que se inicia em 1930, com o primeiro governo de Getlio Vargas, e segue at os dias atuais. Uma questo fundamental perpassa ambos os captulos: como possvel entender o processo por meio do qual o Estado brasileiro e seus servidores realizam grandes feitos e prestam servios com reconhecido padro de qualidade, em meio a um cotidiano de deficincias e insuficincias? Na perspectiva aqui adotada, entender esta dupla face da coisa pblica no Brasil requer considerar que o processo de constituio do aparelho administrativo foi marcado pela insuficincia de instrumentos e pelo modus operandi conservador, que contriburam desde sempre para a atuao discricionria dos homens de Estado. Estas circunstncias, tpicas da sociedade aristocrtica e escravista, adentraram a Repblica e a elas muito se deve, ainda hoje, a dificuldade de racionalizao burocrtica e a incompleta vigncia da impessoalidade no servio pblico brasileiro.
2 ANTECEDENTES HISTRICOS: A ADMINISTRAO NO BRASIL COLNIA

A literatura a respeito da organizao poltico-administrativa do pas evidencia alguns traos da formao colonial que marcaram a constituio da coisa pblica no Brasil. O primeiro deles diz respeito origem ibrica, mais precisamente, ao carter conservador de Portugal e do seu Estado absolutista no perodo dos Quinhentos. Holanda elucidativo a esse respeito. (...) No que respeita essa afirmao decisiva do poder monrquico no h dvida que Portugal amadureceu cedo: (...) se a unificao logo obtida e a

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sublevao popular e burguesa que dera o poder supremo Casa de Avis, ajudaram largamente a mudar-lhe a fisionomia, reorganizando-o em sentido moderno,isto , no sentido de absolutismo, suas instituies polticas e jurdicas, alm de abrir caminho expanso no ultramar, no menos certo que o deixaram ainda, por muitos aspectos, preso ao passado medieval. E a prpria rapidez e prematuridade da mudana fora, de algum modo, responsvel por esses resultados. E como sucede constantemente em casos tais, aferra-se tanto mais em aparncia quanto mais lhe faltava em substncia. O resultado foi esse estranho conluio de elementos tradicionais e expresses novas. Moderna sem dvida a preponderncia da Coroa (...). Tratava-se, no obstante, de uma simples fachada que encobria os traos antiquados, sobretudo a forma mentis vinculada ao passado (...) (1994, p. 133-134). Desde a Idade Mdia, o critrio unvoco da modernizao do Estado consiste no progresso em direo racionalizao burocrtica. Isso se d mediante a administrao base do direito racionalmente estatudo e de regras gerais fixas, com eliminao dos cargos e funes de natureza honorfica ou hereditria e das relaes patrimonialistas isto , dos elementos da tradio e a instituio da separao entre o funcionrio e os meios materiais da administrao. Este processo, segundo Max Weber, seria paralelo ao da modernizao da economia em direo ao capitalismo (WEBER, 1999, p. 529-532). No caso de Portugal, que cedo se unificou sem que tivesse ocorrido um processo de lutas sociais acirradas e longas o suficiente para forjar a hegemonia dos valores burgueses, as novas instituies jurdicas e polticas estabelecidas em bases modernas o que naquele momento da histria portuguesa significava dizer absolutista ficaram refns dos valores tradicionais. O segundo trao remete ao fato de que no sculo XVI, falta de recursos prprios, a Coroa Portuguesa recorreu a capitais privados com quem se associou na explorao dos negcios ultramarinos. Ademais, o prprio sentido da colonizao, fundamentalmente um negcio, condicionou o gasto pblico ao objetivo pecunirio, o que implicava restringir o dispndio com a administrao ao estritamente necessrio. So comuns os relatos dando conta da escassez de recursos, e muitas vezes a contribuio de particulares na proviso de melhorias pblicas. Em aluso ao carter restrito das melhorias urbanas nova capital da colnia, a cidade do Rio de Janeiro no tempo de Gomes Freire, Holanda reitera: (...) Que no Brasil no haveriam de espalhar-se geral e indiscriminadamente, pois, afinal, era esta uma colnia destinada mais a fornecer rendas Coroa do que a receber benefcios do errio (2008a, p. 406). Concorria para limitar o desenvolvimento da coisa pblica a mentalidade dos homens da poca e a acentuada presena do interesse privado. Era um aparato administrativo que, dadas as longas distncias e a precariedade dos

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transportes, se pautava pela indiferenciao de funes, pelo mimetismo das estruturas e pela profuso de regras e normas, muitas vezes contraditrias e dspares, que chegavam ao nvel das mincias, tornando-o moroso e ineficaz. A funo pblica era basicamente arrecadadora e assumia a forma delegada, isto , a Coroa transferia os negcios pblicos aos poderosos locais. Esses, por sua vez, embora no fossem funcionrios da Coroa, tinham o poder de nomeao aos cargos pblicos, respeitados os limites fixados pela Coroa.1 As nomeaes eram uma forma de aliciamento ou de retribuio de favores, sem quaisquer indcios do sistema de mrito. Alm disso, no havia estrutura hierrquica das funes. Era comum o soberano dirigir-se diretamente s vereanas, e mesmo aos particulares, sobrepujando as personalidades administrativas intermedirias: um bandeirante podia, por fora de patente rgia, assumir poderes superiores aos do governador. Nem mesmo as Ordenaes, as leis gerais do reino, se constituam em obstculos vontade do soberano.
2.1 O municpio e o poder local no Brasil Colnia

As primeiras unidades administrativas que se estruturaram foram os municpios,2 sedes do poder local. No incio o municpio dispunha de ampla autonomia poltica, mas esta foi sendo perdida medida que a Coroa logrou controlar mais efetivamente as fontes de arrecadao. sabido que o grande desafio da administrao portuguesa foi conciliar o centralismo fiscal com as tendncias autonomistas e centrfugas dos poderes locais, de base municipal. No sculo XVII, por exemplo, as lutas nativistas mostravam pronunciada feio municipalista (ABREU apud AVELLAR; TAUNAY, 1965, p. 62). Segundo Prado Jr. (1996), a evidncia de que no Brasil Colnia as classes dominantes desbravavam o territrio, por sua conta e risco, teria condicionado a configurao do poder local. O municpio detinha geralmente bases rurais, formando as vilas e cidades pelo influxo de pessoas atradas pelas atividades primrioexportadoras. Da que nele predominavam os interesses dos proprietrios de terra. Na eleio para os cargos da administrao municipal, por exemplo, votavam somente os homens bons, como na poca se chamavam as classes proprietrias e os detentores de cargos pblicos. Esse privilgio era ciosamente preservado, excluindo-se da poltica os ocupados nos ofcios manuais e no pequeno comrcio.
1. Em 1534 a Coroa dividiu o territrio em 12 capitanias. Essas foram cedidas aos donatrios, por meio de cartas de doao, e por meio dos forais se estabeleciam os direitos e deveres dos donatrios e colonos. Os donatrios se intitulavam capites ou governadores e podiam criar vilas e cidades, criar e prover os cargos de tabelies do pblico e judicial, e exercitar toda legislao cvel e criminal. 2. O termo municpio se refere unidade poltico-administrativa prpria da cidade, que foi transplantado de Portugal para o Brasil em 1532 e vigorou mutatis mutandi, at a independncia do Brasil. De acordo com Weber, so vrias as definies de cidade, tendo elas em comum o fato de se referirem a assentamentos humanos relativamente fechados, com carter associativo, dispondo de mercado permanente e estrutura poltico-administrativa e militar prpria e relativamente autnoma, o que o autor denomina municipalidade das cidades (WEBER, 1999, p. 408-493).

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Vianna (1987) distingue, no perodo colonial, os municpios localizados na zona da costa daqueles da zona mineira do interior. Os primeiros se formavam pelo adensamento espontneo da populao. Os segundos, por seu turno, eram criados pela ao urbanizadora das autoridades coloniais, como um servio prestado ao rei: a populao interiorana, afeita vida dispersa e solido dos campos, muitas vezes era obrigada a se adensar, constituindo-se os municpios sob o comando de algum capito-mor que estabelecia um centro religioso administrativo e a organizao policial e judiciria local. Ocorre que o carter impositivo da iniciativa era um bice ao seu bom xito, pois, quando cessadas as imposies, a populao tendia a retornar vida em stios, dispersa e livre das foras externas coercitivas (p. 93-104). Duas dessas foras eram o recrutamento forado e a cobrana do dzimo o principal imposto, que correspondia a 10% da produo bruta. Os impostos eram arrecadados por particulares, os dizimeiros, cuja atividade era organizada por meio de contratos que duravam geralmente trs anos e nos quais se fixavam a quantia que tinha de ser repassada ao errio. A diferena entre esta quantia e o total arrecadado era o lucro do dizimeiro. Ocorre que tal agente do fisco cobrava em dinheiro antes mesmo que o produtor realizasse a produo, tornando a carga tributria muito mais onerosa. E havia ainda a prtica de cobrar, de uma vez, o dzimo de vrios anos, o que levava muitos falncia, e outros, a buscar escapar do fisco e ir viver em lugares ermos (PRADO JR., 1996, p. 321-323).3 A administrao das vilas e das cidades era feita pelas cmaras. No incio, as atribuies da cmara correspondiam a funes executivas a expedio das posturas municipais, as decises concernentes conservao de logradouros, taxas e servios entrelaadas a funes judicirias. Depois de 1603, com a entrada em vigor das Ordenaes Filipinas, as funes judicirias das cmaras se restringiram resoluo de pequenos delitos e conflitos e s atividades de almotac concernentes aferio de pesos e medidas e aos problemas de abastecimento e de higiene pblica. No sculo XVIII, o papel da cmara restringiu-se ainda mais, sendo elas relegadas a simples auxiliares do governador da capitania. No obstante a secular tendncia reduo da autonomia administrativa e do poder municipal, Holanda (2008a, p. 17) faz indicaes de que, no perodo de 1640 a 1763, as cmaras reinaram quase absolutas nas regies de difcil acesso, e mesmo nas principais capitanias elas chegavam a rivalizar com os governadores, como ocorreu na Bahia e em Pernambuco. Consta que na cidade da Bahia a cmara liderou o movimento que deps o vice-rei Marqus de Montalvo, em 1641. Entre 1664 e 1665 a
3. As razes desse antiurbanismo colonial se encontram na prpria poltica da Coroa que, ao instituir o regime de sesmarias para explorao econmica da colnia, contribua para a disperso populacional e para a constituio de unidades de produo familiares autrquicas, a exemplo dos engenhos coloniais. Para Vianna (1987, p. 108), essa forma de explorao que contribua para o individualismo familiar era um impeditivo criao de laos de solidariedade social e cooperao, fundamentais para a criao do esprito pblico local.

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cmara de Olinda e Recife liderou movimento para depor o governador de Pernambuco, Jernimo Furtado. Consta que o governador havia se excedido na indistino entre a coisa pblica e a particular, algo usual na poca. As cmaras eram compostas de trs ou quatro vereadores que, em algumas cidades, eram tambm denominados de senadores4 e eram presididas ou por um juiz ordinrio, em carter eletivo, ou por um juiz de fora, representante do poder real e nomeado pela Coroa. As cmaras nomeavam, em geral, dois juzes para cada freguesia, mais um escrivo, um sndico e um tesoureiro. Poderia ainda, quando era o costume local, haver outros oficiais menores, a exemplo dos escrives do pblico judicial e notas, os tabelies do judicirio, os escrives de rfos, os quadrilheiros oficiais subalternos com atribuies de polcia , os alcaides funcionrios que guardavam as cidades , os meirinhos, os oficiais almotacs entre outros. Territorialmente, a mais extensa diviso administrativa que havia eram as capitanias. Com a criao do governo geral, elas foram nomeadas hereditrias e reais e, depois de extinta a hereditariedade no sculo XVIII, foram divididas em duas categorias: principais que possuam capites-gerais e governadores e subalternas, sendo que estas ltimas dependiam das primeiras e possuam somente capites-gerais. A capitania dividia-se em comarca, e esta, em termos sediados nas cidades e nas vilas. Estas ltimas se compunham de freguesias, denominao eclesistica adotada pela administrao civil. As freguesias repartiam-se em bairros, com o objetivo de facilitar a organizao das milcias. Essas divises da capitania prestavam contas diretamente metrpole, no incio, por meio dos provedores da fazenda, e depois, da Junta da Fazenda, rgo criado em 1769. importante salientar que, at 1822, os prepostos imediatos da Coroa Portuguesa, sejam os governadores gerais, os capites-gerais ou os vice-reis, bem como o conjunto do pessoal burocrtico e militar, mesmo nas administraes locais, eram nomeados pelo rei ou em nome dele. O que poderia ser uma exceo regra, ou seja, a eleio para as cmaras municipais, era um processo altamente excludente, pois a maioria do povo estava excludo dos assuntos referentes a estas instituies oligrquicas e aristocratizadas. O servio pblico significava uma honraria, e somente os homens bons poderiam assumi-lo, ficando as administraes responsveis mais por representar o poder poltico dos cls locais do que por tratar dos assuntos de interesse coletivo. Assim, o poder da cmara municipal, com as leis e determinaes discricionrias de cargos pblicos, era um plus ao poder econmico e militar do cl familiar que a controlava.

4. Ao longo do tempo as cidades de Salvador, Rio de Janeiro, So Lus e So Paulo receberam o ttulo de Senado da Cmara e seus vereadores passaram a ser denominados de senadores.

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2.2 A administrao geral na Colnia

As dificuldades administrativas decorrentes do regime de capitanias hereditrias levaram a Coroa a assumir, ela prpria, a colonizao, estabelecendo o Primeiro Governo-Geral do Brasil, em 1549. Para esse fim, foi nomeado Tom de Souza como governador-geral e fundada a cidade de Salvador para servir de sede ao governo. O governador-geral administrava com base em um regimento que designava suas atribuies. O pessoal administrativo que Tom de Souza trouxe de Portugal se compunha de um ouvidor-geral, a figura central da justia; um provedor-mor da fazenda; um alcaide-mor, para tratar dos assuntos da cidade; um capito-mor, para a defesa da costa; um escrivo da provedoria da fazenda; um escrivo da provedoria, alfndega e defuntos; um tesoureiro das rendas; um escrivo dos contos; um almoxarife dos mantimentos; um boticrio; um mestre de fazer cal; e um mestre de pedreiro. A administrao-geral enfeixava funes administrativas e judiciais. Por no haver clara diviso de competncias, era comum se imiscuir em assuntos costumeiros das cmaras. A administrao fazendria, funcionando parte, arrecadava tributos, realizava despesas e era responsvel pela gesto do real errio nas provncias, sob o comando da Junta da Fazenda, que era presidida pelo governador. De natureza complementar havia as Juntas de Arrecadao de Subsdio Voluntrio, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, bem como rgos que exerciam funes judiciais e administrativas, a exemplo do Juzo da Conservatria, o Juzo da Coroa e de Execues, o Juzo do Fisco, das Despesas e outros. Todos os tipos de tributo, inclusive o principal deles, o dzimo, continuaram sendo arrecadados por particulares, por meio de contratos por tempo limitado. Com respeito administrao militar, consta que a primeira tropa regular veio com Tom de Souza, mas somente no sculo XVII surgiram as tropas organizadas. A distribuio dos efetivos pelas capitanias dependia da sua importncia econmica e das ameaas de ordem interna e externa. O grosso das tropas estava estacionado no centro poltico administrativo da colnia at 1763 na cidade da Bahia e posteriormente no Rio de Janeiro. Foi no perodo de D. Joo VI (aps 1808) que a organizao militar experimentou maior estruturao, passando a ser composta por trs linhas. A primeira linha correspondia ao servio militar profissional, de tropas regulares; a segunda era composta de milcias formadas por cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao; e a terceira, as ordenanas, eram formadas por toda a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada nas outras linhas. Geralmente, as cmaras municipais eram responsveis pelo pagamento das tropas regulares. Em que pese ter-se consolidado a administrao central, principalmente no perodo de Pombal, os avanos foram mais formais que reais. Concorriam para isso as dificuldades do sistema de comunicao e transportes e a atitude da Coroa e das

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autoridades de Lisboa, que priorizavam tratar os assuntos locais diretamente com os governadores. O governador- geral, mesmo aps 1640, quando passou a ser chamado de vice-rei, gozava de regalias mais decorativas do que reais. Segundo Holanda (2008b, p. 154), ao estabelecer a centralizao administrativa, a Coroa queria na realidade reduzir o excesso da disperso, bem como suprir, com alguma ordem jurdica, um territrio por demais disperso, em que reinavam arbtrios e irresponsabilidades, com o objetivo de melhor defender o territrio e melhorar a arrecadao de tributos. Esses objetivos foram atingidos, j, no governo de Tom de Souza.
2.3 As reformas na administrao pombalina

A centralizao poltico-administrativa e a consequente reduo da autonomia local ganharam ulterior impulso no marco das reformas pombalinas,5 na ltima metade do sculo XVIII. Voltadas racionalizao dos instrumentos polticoadministrativos, inclusive o militar, elas objetivavam maior controle sobre as fontes de arrecadao da Coroa, permitindo ampliar suas rendas. Se, por um lado, as reformas representaram o revigoramento do status colonial do Brasil, por outro e contraditoriamente , as novas formas de interveno antecipavam algumas das tarefas que seriam requeridas no posterior processo de construo do Estado nacional: a afirmao da soberania sobre o territrio e a superao dos poderes locais. A ao administrativa racionalizadora de Pombal iniciou-se em 1750, quando foi criado o estado do Gro-Par e Maranho, cuja sede, em Belm, fora escolhida para servir de polo articulador da penetrao fluvial para o interior da regio e como via de comunicao martima com a Europa, necessria ao negcio das especiarias. Medida fundamental foi a transferncia da sede do vicereinado para o Rio de Janeiro, ponto mais central face s disputas fronteirias no sul e ao deslocamento da atividade econmica para a regio de Minas Gerais, que tinha no Rio de Janeiro o escoadouro natural da extrao de ouro e pedras preciosas. Tal medida fazia-se necessria ao maior controle fiscal da Coroa. Ainda no mbito da ao estatal, a criao do sistema educacional, em substituio educao jesutica, segundo Holanda, representou enorme passo para o ensino pblico. A expulso dos jesutas, em 1759, comprometera a instruo pblica em Portugal e nas colnias. As aes tomadas para atenuar o problema resultaram na reforma dos chamados estudos menores. Essa reforma compreendeu a mudana do mtodo pedaggico e, pela primeira vez na administrao colonial, a realizao de concursos para a nomeao de funcionrios de Estado, no caso, os professores rgios. Em 1759, realizaram-se, na Bahia, exames de latim e retrica em que foram aprovados 19 professores. Doze anos depois, o alvar de 4 de junho de 1771, destinado
5. Sebastio Jos de Carvalho e Melo, o Marques de Pombal, foi convocado pelo Rei D. Jos I para compor o gabinete sem indicao de pasta em 1750. Posteriormente, foi-lhe atribuda a pasta dos Negcios Estrangeiros e da guerra. A administrao pombalina compreende o perodo de 1750 a 1777.

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organizao dos estudos menores no Brasil, estabeleceu 17 aulas de ler e escrever, 15 aulas de gramtica latina, seis aulas de retrica, trs de lngua grega e trs de filosofia, a serem financiadas pela criao de novo tributo, que ficou conhecido como subsdio literrio. Consta que nem sempre os recursos arrecadados foram aplicados integralmente na manuteno das aulas. De todo modo, digna de nota a primeira experincia de realizao de concurso pblico no pas (2008b, p. 84-101). A poca de Pombal experimentou maior concentrao do poder polticoadministrativo pelo vice-rei. Este podia, por exemplo, admitir e demitir funcionrios civis e militares, ad nutum. Sua autoridade ampliou-se mesmo ao funcionamento das Juntas Gerais, que em tese poderiam lhe impor algum limite. No obstante seu carter deliberativo e sua competncia sobre uma srie de assuntos relevantes, o fato de sua convocao ser da competncia do vice-rei tirava-lhe muito a possibilidade de atuar como um poder contrastante. Fundamentalmente, a administrao alcanou um sentido maior de racionalidade, buscando-se estimular as atividades econmicas, racionalizar a administrao e reforar o controle do territrio, com o objetivo ltimo de aumentar a arrecadao de tributos. Isso no quer dizer que a conduo da administrao colonial tenha se modificado substancialmente. Ainda vigorava o regimento do governador-geral de 1677, estatuto bsico da administrao colonial que perdurou at incios do sculo XIX. Dando prosseguimento tradio da administrao portuguesa, as aes de Pombal no se corporificam em estatutos legais, bsicos e gerais, mas em procedimentos ad hoc, o que significava a continuidade da adoo de resolues casusticas para as questes de Estado. Tambm a Espanha levou a cabo reformas militar-administrativas em suas colnias, na ltima metade do sculo XVIII. Esses projetos reformistas so identificados como uma tentativa das monarquias ibricas de se manterem como potncias imperiais no concerto dos pases europeus. Nesses projetos, a reforma militar-administrativa era instrumento para a consecuo de seus objetivos econmico-mercantis, fundamentais sua afirmao como potncias imperiais, poca contestada pelas outras potncias. O sistema imperialista, baseado cada vez mais na posse e controle de colnias e reas de influncia, tendia a acirrar a competio entre os Estados europeus em solo americano, tanto no mbito comercial como no geopoltico. A grande inovao dessas tentativas de reforma foi a interveno direta do poder central voltada ao fomento e ao controle da atividade produtiva, bem como de seus canais de distribuio, por meio da criao de monoplios. Por seu turno, a imposio de administraes melhor organizadas e centralizadas, como instrumento para o aumento das transferncias no sentido colnia metrpole, deteriorou o equilbrio secularmente maturado entre o poder das coroas ibricas e os poderes locais, o que concorreu para a crise do sistema colonial.

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2.4 A transferncia da Coroa Portuguesa para o Brasil e a formao do Estado nacional

A vinda da famlia real para o Brasil, em 1808, como consequncia do envolvimento de Portugal no conflito europeu decorrente da expanso napolenica, representou um marco no processo de construo do Estado nacional brasileiro. No perodo colonial, a Coroa atuara mantendo isolados os diversos segmentos das elites regionais brasileiras. No entanto, a transferncia do Imprio Portugus para o Rio de Janeiro possibilitou a aproximao desses segmentos, fator fundamental construo de uma identidade poltica comum. Antes, se a ao da Coroa atribua pouca efetividade ao governo-geral, como se evidenciava em sua opo por tratar os assuntos locais com cada elite regional, a transferncia significou que, pela primeira vez, o Brasil dispunha efetivamente de governo central. A centralizao do poder monrquico por meio da unificao polticoadminstrativa da colnia foi elemento determinante da construo do Estado nacional. No Brasil Colnia, o espao de atuao poltico-administrativa das elites regionais ou se circunscrevia ao limites estreitos do mbito local ou se projetava no contexto mais amplo do Imprio Portugus, haja vista no haver proibies a que elas galgassem postos na Coroa.6 A transferncia da corte para o Rio de Janeiro propiciou o acmulo e a intensificao das prticas e experincias administrativas, devido criao de novos cargos, funes e tarefas administrativas. Por outro lado, diversificadas as estruturas poltico-administrativas no contexto da mudana do status poltico do Brasil, as elites coloniais passaram a concorrer por esses espaos com as da metrpole, ampliando-se com isso os canais de cooptao. Ademais, medida que o poder econmico das elites locais baseado no trabalho escravo se reafirmava, elas foram aderindo ao processo de unificao do pas. Aqui, a supresso dos localismos teve o sentido de criao formal da estrutura hierarquizada do poder do Estado nacional em formao, mas manteve o grande poder de mando das elites no mbito local. Ou seja, a adeso das elites regionais ao projeto imperial portugus deu-se medida que o projeto Brasil Imprio contemplava a manuteno da sociedade escravista e aristocrtica, de cuja diferenciao e privilgios derivavam seu poder econmico e poltico. Em resumo, indubitavelmente a transferncia da Coroa Portuguesa representou um marco na construo do Estado nacional. Entretanto, se o poder monrquico recm instalado exigiu que rgos e estruturas administrativas fossem transplantados de Portugal ou recriados aqui, promovendo avanos institucionais em terras brasileiras, no houve modificao substancial de seu modus operandi.
6. A menor participao das elites coloniais na mquina administrativa do Imprio Portugus era mais uma questo de falta de aprendizado e de desconhecimento das regras de competio para os cargos melhor posicionados na Corte. As elites das colnias ficavam assim alijadas do processo ou dele participavam secundariamente. J os membros da igreja, mais talhados nas lides das estruturas de poder da Corte, tinham mais chances de participao nas estruturas de poder.

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O ano de 1808 no significou, assim, a superao do quadro poltico-administrativo do perodo colonial, sendo possvel at que este tenha se reforado pelo inusitado da circunstncia: o aparato institucional e administrativo da Coroa, de um momento para o outro, passou a conviver com estruturas e normas prexistentes na colnia. Ademais, devido escassez de edificaes na nova capital do reino, fez-se uso do recinto domstico tambm como local de desempenho das funes pblicas, o que dificultou a necessria separao entre o pblico e o privado, condio essencial a qualquer processo de racionalizao burocrtica. Os rgos e as estruturas criados no Brasil buscavam reproduzir, em grande medida, as condies de funcionamento da Coroa em Lisboa, dispensando pouca ateno s reais necessidades do exerccio local do poder. Criaram-se o Banco do Brasil, a Casa da Plvora, a Tipografia Rgia, a Biblioteca Nacional, a Academia da Marinha, de Artilharia e Fortificaes, instituies deveras importantes para a condio de sede do imprio do pas. Mas criaram-se tambm o Desembargo do Pao, o Conselho da Fazenda e a Junta de Comrcio, quando se fazia mais necessria a criao de um Conselho de Minas e a estruturao de rgos capazes de promover a abertura de estradas, estudar as condies de navegabilidade fluvial e redigir mapas cartogrficos. A criao de cargos e honrarias para recompensar os que acompanharam a Famlia Real na longa travessia tambm era indcio de que a atuao do aparelho administrativo no se modificara.7 A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil estruturou, assim, o aparato administrativo que posteriormente possibilitou o exerccio do poder pelo Estado nacional. Quando da independncia do Brasil, o imperador D. Pedro I manteve, mutatis mutandi, o aparelho administrativo que herdara do perodo joanino.
3 A INDEPENDNCIA DO BRASIL E A CONSTRUO DO ESTADO NACIONAL: CONSEQUNCIAS POLTICO-ADMINISTRATIVAS

A separao do Brasil de Portugal representou a autonomia administrativa, a liberdade de comrcio e a eliminao do estatuto colonial com suas restries soberania nacional. No mbito administrativo, contudo, no modificou substancialmente a gesto da mquina pblica. Antes, provvel que a concorrncia poltica, na vigncia da monarquia constitucional, tenha contribudo para o acirramento das prticas clientelistas e de cooptao. H quem considere que a substituio dos representantes da Coroa pelos do governo imperial reforou o poder das oligarquias, que passaram
7. Cabe, aqui, a advertncia de Prado Jr. (1996, p. 299-300), a respeito da necessidade de abrir mo das concepes contemporneas de Estado ao analis-lo em perspectiva histrica. Esse procedimento previne o analista da impropriedade de fazer uso de ideias e concepes que so compreensveis somente no seu tempo. Assim, dado o estgio embrionrio da coisa pblica na fase colonial brasileira, no cabe atribuir traos de clientelismo, corrupo e autoritarismo ao modus operandi do aparelho estatal no perodo, quando inexistiam regras impessoais regulando o seu funcionamento.

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a controlar os cargos burocrticos e a ter assento no Parlamento e no Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 250). Ocorria, assim, que a burocracia do Imprio ficava subordinada ao revezamento dos partidos no poder e aos caprichos da poltica, pouco prevalecendo o critrio da competncia.8 De outra parte, o pequeno grupo de homens que assumiu a alta gesto no Imprio, nos termos da sociedade institucionalmente diferenciada e do Estado patrimonialista em vigncia, compunha-se, em sua maioria, de experientes burocratas, com formao superior na Europa e longas carreiras construdas a servio da Coroa Portuguesa, muitos deles com mais de 50 anos de idade (COSTA, 2008, p. 133). No processo de formao dos Estados nacionais, o primeiro passo racionalizao burocrtica foi o recrutamento dos quadros administrativos base de seus notveis saberes. Esse pessoal tinha no exerccio de suas funes o meio de sobrevivncia e muitas vezes sua razo de vida, o que o tornava importante instrumento do poder central. A depender do pas, se compunha de clrigos, de literatos de formao humanista, da nobreza cortes destituda do poder poltico, atrada comumente para o servio diplomtico, na Inglaterra, da nobreza inferior e rentistas urbanos, denominada de gentry e, em todo o Ocidente, dos juristas com formao universitria (WEBER, 1999, p. 531-533). No Brasil, o sistema administrativo surgiu mesclando a tica da clientela a partir da qual eram nomeados servidores despreparados com a presena de uma burocracia qualificada, sobretudo nos postos mais elevados da administrao. Esta tendncia ganhou ulterior impulso na segunda metade do sculo XIX, quando a dinamizao da atividade econmica devido expanso cafeeira contribuiu para que a sociedade se urbanizasse de maneira mais autnoma e para que a mquina de Estado se expandisse. De forma geral, predominavam os comportamentos de rotina e casusticos, em detrimento do exerccio qualificado da administrao que resulta da racionalizao burocrtica. Mesmo em reas-chave da ao estatal, a exemplo do fisco, medidas da administrao central voltadas racionalizao da mquina eram desvirtuadas por servidores em esferas e escales inferiores. A esse respeito, Franco (1997, p. 115-166) faz referncia aos desvirtuamentos da reestruturao racional-legal do aparelho tributrio, na primeira metade do sculo XIX, por conta da atuao de servidores que teimavam em tratar o errio e os cidados contribuintes de maneira personalizada e
8. Quem assim considera a ao da poltica partidria tem em mente as anlises que Weber faz dos partidos polticos enquanto organizaes de patronagem de cargos, em oposio a representantes de ideologias. Nos Estados modernos, os partidos no raro so ambas as coisas. As possibilidades de atuarem mais como organizaes de patronagem so maiores nos perodos que antecedem os processos de racionalizao burocrtica, quando inexistem cargos vitalcios e seu preenchimento no segue parmetros meritocrticos. Assim ocorria, por exemplo, nos Estados Unidos antes da Reforma do Servio Civil, quando a troca de partidos no poder implicava a substituio de centenas de milhares de funcionrios pblicos (WEBER, 1999, p. 544-560).

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revelia das normas e regras ento estabelecidas. A autora relata processos nos quais o objeto de investigao consistia no comportamento de agentes tributrios que no repassavam o imposto arrecadado prontamente aos cofres pblicos e, nesse nterim, usavam o numerrio em benefcio prprio. E o mais inusitado que tais servidores no viam nisso problema algum, dado que restituam integralmente a quantia subtrada aos cofres pblicos. Afinal, como funcionrios pblicos, sucedneos dos antigos homens bons, eles eram homens de bem. A distncia entre a lei e o cotidiano administrativo perpassa todo o perodo colonial e adentra ao Imprio. A prpria Constituio de 1824 e o seu arcabouo jurdico liberal, importado da Europa, no encontravam correspondncia com a realidade social. Nesses termos, embora a Constituio reconhecesse o direito de todos de serem admitidos no servio pblico, na prtica eram nomeados apenas os que possuam compadrios e boas amizades. O direito educao primria, por exemplo, previsto na Constituio, se fazia letra morta nos marcos da sociedade escravista e institucionalmente diferenciada. Nessa poca, a ideia de nao se circunscrevia parcela de letrados, composta por um restrito crculo de proprietrios. E mesmo liberal, a Constituio exclua do direito de voto os que sobreviviam de salrios ou soldos (com algumas excees a essa norma), ficando igualmente excludos os religiosos, os estrangeiros no naturalizados e os criminosos (COSTA, 2008, p. 54). Outro aspecto a ressaltar consistia na secular tendncia centralizao do poder, que adquiriu ulterior impulso no Imprio. O sistema poltico brasileiro subordinou progressivamente as esferas administrativas provinciais e municipais ao governo central e colocou o Judicirio, a Igreja e outras instituies a merc dos polticos nacionais: isso implicava poderes excepcionais para eles e, sobretudo, para os membros do Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 81). A centralizao poltica foi reforada a partir de 1840, quando da aprovao de uma srie de leis conservadoras. Vrias das atribuies dos juzes de paz foram repassadas para a polcia e para os juzes nomeados pelo governo central. Os oficiais das guardas municipais foram substitudos por militares nomeados pelo Imprio, deixando aquelas de servir s elites locais para se tornarem instrumentos do poder centralizado (COSTA, 2008, p. 157). No Brasil Imprio, seguramente um dos principais avanos do sistema administrativo foi a construo do arcabouo poltico-jurdico, com a elaborao de uma srie de cdigos e leis, alm da prpria Constituio. No perodo tratou-se ainda de criar as faculdades de Direito de So Paulo e de Olinda, que funcionaram como centros de formao de quadros para a magistratura, a vida poltica e a burocracia civil. Com isso, a vida pblica tornou-se campo de atividade reservada eminentemente ao bacharel. O processo de independncia do pas deu novo relevo s funes pblicas, atribuindo-se importncia maior s atividades polticas e burocrticas. As capitais das provncias se transformaram em centros poltico-administrativos

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proeminentes, ganhando vida nova. O destaque era a cidade do Rio de Janeiro, capital do Imprio e onde residia a Corte, transformada no centro das atenes. A fundao das primeiras faculdades deu estmulo maior ao modo urbano de vida. Em suma, no decorrer do sculo XIX, a vida e a mentalidade urbana paulatinamente ganharam expresso no pas, em paralelo aos modos de vida rurais. Ponto alto nesse processo foi o surgimento das instituies de ensino superior e tcnico no pas. As primeiras faculdades criadas, as de Direto, em Recife e em So Paulo, visavam formar quadros para o servio civil, uma vez que a instituio do Imprio e da magistratura demandava maior quantidade de profissionais com esta formao. Com o tempo, estas instituies se tornaram ncleos de excelncia na formao jurdica nacional, mas os primeiros resultados no foram dos melhores (HOLANDA, 2008b, p. 423). O diretor da Faculdade de Recife, Padre Miguel do Sacramento Lopes, em relatrio apresentado a um ministro do Imprio, assim se refere aos primeiros formandos:
Lstima de tanto bacharel ignorante que no sabe entender os prprios compndios do curso e que, condecorados com um ttulo acadmico, so, alis, objeto de escrnio pblico, porque pouco ou nada distam de qualquer idiota, faltos das mais ordinrias noes de literatura, falando miseravelmente e escrevendo com imperdoveis solecismos, barbarismos e neologismos.9

Criadas, respectivamente, em 1813 e 1815, as academias mdico-cirrgicas do Rio de Janeiro e da Bahia visavam, inicialmente, suprir as necessidades de cirurgies, dado o crescimento das tropas militares. Em 1831, as figuras do fsico-mor e do cirurgio-mor do perodo colonial foram abolidas e passaram a ser paulatinamente substitudas pelos novos profissionais de sade formados no pas. Em 1832, as academias ganharam o status de faculdades e, a partir de ento, foram estabelecidos os cursos de Medicina, Farmcia e Partos, contribuindo significativamente para a ampliao do ensino superior no pas.10 Tambm na educao tcnica e cientfica, o Estado tratou de criar ou expandir servios, observada a necessidade de engenheiros e outras profisses requeridas no desenvolvimento da infraestrutura. A academia militar, que fora fundada em 1810, se tornou no Imprio o principal ncleo da formao tcnica e dela derivaram-se as escolas civis e militares de ensino tcnico. Paralelamente, o Museu Nacional, importante rgo criado em 1818, se tornou o principal centro de coordenao das pesquisas cientficas no pas. Consta, porm, que o preconceito em relao aos trabalhos manuais era um fator que dificultava a consolidao e o reconhecimento social das profisses tcnicas.
9. Ofcio de 4 de novembro de 1839 apud Bevilqua (1977). 10. A primeira Escola de Farmcia do Brasil foi fundada em 1839, em Ouro Preto (COSTA, 2008, p. 541- 549).

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De resto, o carter essencialmente fiscal e fiscalizador da funo administrativa, na qual sobressaa a coleta de impostos, a defesa contra ataques externos, a manuteno da ordem interna e dos direitos de monoplio e privilgios, fazia o poder pblico concentrar sua atuao nas regies litorneas e zonas porturias. Na preservao dessa ordem, o Estado costumava contar com o apoio das milcias dos proprietrios escravistas. Nas cidades interioranas fora das zonas primrio-exportadoras, a funo administrativa tinha pouca importncia. Nestas cidades, por exemplo, as construes socialmente relevantes na maioria das vezes se resumiam s igrejas e aos conventos, e raramente s cmaras e cadeias pblicas. A carncia de servios pblicos era, assim, quase absoluta. No abastecimento de gua, os moradores s contavam com poos e chafarizes. Os dejetos eram lanados nas ruas ou diretamente nos cursos de gua e no mar. A iluminao pblica, quando havia, era base de leo de baleia. Na assistncia mdico-hospitalar s havia as santas casas, de cunho filantrpico-religioso, que funcionavam apenas nas grandes cidades (COSTA, 2008, p. 240-244).
3.1 A expanso e a diversificao da estrutura poltico-administrativa na segunda metade do sculo XIX

A segunda metade do sculo XIX foi de prosperidade para o pas. A atividade cafeeira cresceu continuamente e houve alguns surtos de expanso primrioexportadora, como os do algodo, da cana-de-acar e da borracha. Parcelas da renda gerada no setor agroexportador se transferiram para o setor no agrcola, contribuindo para a expanso dos servios e para o desenvolvimento local da produo manufatureira de certos bens de consumo, destinados, sobretudo, aos trabalhadores livres. A imigrao assalariada, a implantao das ferrovias e o declnio do trabalho escravo nas cidades, ao ampliarem o mercado interno, contriburam nesse processo. Enfim, a diversificao da estrutura produtiva e social e o desenvolvimento dos ncleos urbanos ocasionaram o surgimento de novas ocupaes nas atividades privadas e na administrao pblica. O progresso econmico possibilitou melhor estruturao da mquina de Estado, compatvel com o novo status de pas soberano. A administrao joanina j iniciara esse processo, com a realizao de obras pblicas e a criao de instituies culturais e cientficas apropriadas ao exerccio do poder soberano. Aps 1822, o Imprio experimentara o desafio de manter a unidade nacional e de afirmar a soberania do pas frente s outras naes, o que implicou comprometimento dos recursos pblicos em prol dessas tarefas.11 Contudo, face estagnao
11. Logo aps a Independncia o novo Estado precisou eliminar alguns focos de resistncia provenientes das provncias com forte influncia portuguesa. Portugal, por sua vez, reconheceu o processo consumado de independncia mediante o pagamento de vultosa indenizao. A Inglaterra, por sua vez, acordou com o Brasil a concesso de privilgios.

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do setor primrio-exportador na primeira metade do sculo,12 a capacidade de realizao material do Estado viu-se diminuda. Na segunda metade do sculo XIX, no entanto, em resposta ao crescimento das cidades e contando com mais recursos, pde o Estado promover melhorias no espao urbano, tratando de criar e expandir servios pblicos. A ampliao do nmero de escolas proporcionou o aumento do ndice de alfabetizao. Na cidade de So Paulo, por exemplo, ele cresceu continuamente: de 5% em 1835, para 35% em 1872, e 45% em 1887. No entanto, mesmo com a proliferao de escolas, o nmero de analfabetos era muito elevado. O censo de 1872 contabilizava 80% dos brasileiros como analfabetos. Em 1892 esta proporo aumentara para 85% da populao (COSTA, 2008, p. 511). 13 Na ateno mdico-hospitalar, predominavam at meados do sculo XIX as santas casas, de natureza filantrpica e administradas por ordens religiosas. A partir da, a necessidade de isolar os leprosos levou as administraes municipais em vrias cidades a criar alojamentos denominados de lazaretos. Em 1852, foi criado no Rio de Janeiro o primeiro hospital para alienados. Em 1874, criouse na Bahia o Asilo de So Joo de Deus, tambm destinado aos doentes mentais. A prtica corrente, at ento, era recolher os loucos furiosos nas cadeias pblicas. Na assistncia sanitria, o reaparecimento da febre amarela, em 1850, fez o governo imperial criar, na capital, a Junta Central de Higiene Pblica, mais tarde reproduzida em vrias capitais das provncias. Esse rgo era incumbido de dirigir o servio sanitrio. Em 1881, a junta foi substituda pela Inspetoria Geral da Sade e Higiene Pblica, sediada no Rio de Janeiro, e por inspetorias provinciais. Desde meados do sculo XIX, a higiene e a sade pblica haviam se tornado atribuies das cmaras municipais; porm, a ateno sade na zona porturia permaneceu como responsabilidade do governo central, por meio de uma provedoria. Finalmente, em 1886, criou-se o Conselho Superior de Sade Pblica. Apesar dos avanos, consta que as despesas destinadas aos servios assistenciais de higiene e sade dos portos, asilos e hospitais no perfazia meio por cento (0,5%) do oramento do Imprio (HOLANDA, 2004b, p. 562). Verificaram-se, ainda, melhoramentos na infraestrutura urbana. Nas ltimas dcadas do sculo XIX, entre 1870 e 1895, redes de trfego urbano foram instaladas nas principais cidades, como Rio de Janeiro, Salvador, Recife, So Paulo,
12. Segundo Furtado (1972, p. 106-108), na primeira metade do sculo XIX a queda do preo das exportaes foi de 40%, enquanto o preo das importaes manteve-se estvel. Essa queda nos termos de troca resultou na estagnao e no declnio da renda per capita do pas no perodo. 13. Em histria das Estatsticas Brasileiras, o IBgE afirma que o primeiro censo aps a proclamao da Repblica, o de 1890, apesar de mais abrangente, apresentou perda de qualidade dos dados em comparao com o censo de 1872. Tal fato deveu-se ao contexto federativo, no qual a autonomia dos estados era um bice ao trabalho mais atento de coleta e tratamento dos dados. Tambm provvel que o nmero de investigados tenha crescido, aps a abolio (IBgE, 2006).

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So Luis e Campinas. Na dcada de 1880, So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Campinas passaram a dispor de servios telefnicos. Na dcada anterior, fora introduzido o servio de telgrafo, ligando o Brasil Europa e os vrios centros do pas entre si. O sistema de iluminao pblica foi melhorado nas principais cidades: So Paulo passou a contar com iluminao pblica a base de gs em 1872, o que ocorria no Rio de Janeiro desde 1854. Em 1892, iniciou-se a instalao de bondes eltricos (COSTA, 2008, p. 258). No tocante estrutura administrativa, a novidade maior foi a criao, em julho de 1860, da pasta da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas. No obstante, seu funcionamento era precrio, entre outras coisas, pela escassez de profissionais habilitados nos assuntos tcnicos da rea. Nessa poca, o preconceito contra os trabalhos materiais no facilitava a formao de quadros tcnicos no pas (HOLANDA, 2004a, p. 98). A expanso e a diversificao da administrao pblica e das profisses liberais fizeram surgir a elite de letrados, termo usado por Vianna (1987) para designar a ascenso dos polticos e da burocracia civil e militar composta, na sua maioria, de advogados, engenheiros e mdicos. O surgimento dessa elite e a importncia cada vez maior da magistratura nos assuntos de Estado ocorreram pari passu ao declnio da influncia do clero, revelando que estava em curso a construo do Estado laico. Como evidncia, tem-se, em 1886, a transferncia dos registros de nascimento, bitos e casamentos, at ento da alada da Igreja Catlica, para o Estado.
3.2 As relaes patrimonialistas e o crescimento da mquina pblica

Embora a expanso da mquina de Estado muito se devesse proviso de servios requeridos pela consolidao dos primeiros centros urbanos e s necessidades postas por mudanas na estrutura econmica e social, permaneciam as relaes patrimonialistas no trato da coisa pblica. Se anteriormente a indicao para os cargos pblicos devia-se, sobretudo, aos laos de parentesco e amizade, a isso veio se somar a disputa poltica entre os partidos liberal e conservador e a patronagem partidria.14 A burocracia no Imprio ficava, ento, sujeita s vicissitudes da poltica e ao revezamento dos partidos no poder. Da mesma forma, no exerccio do cargo vigorava a lgica do favor e da clientela, a expensas do interesse pblico e dos procedimentos racional-legais.

14. Como afirmado anteriormente, nos perodos prvios aos processos de racionalizao burocrtica, a patronagem partidria tende a crescer medida que aumenta a diferenciao conveniente das funes e cresce a procura por cargos pblicos. No entanto, este tipo de patronagem no pode ser eliminada, a menos que se queira eliminar a representao ativa do povo. Eliminados os partidos, o resultado ser o inverso do pretendido, podendo haver o reforo da patronagem e da corrupo: os interesses privados, dos homens de negcios e das burocracias pblicas seriam atendidos mediante conluios e acordos a portas fechadas. (WEBER, 1999, p. 544-548). Desta perspectiva, e considerando o contexto da sociedade aristocrtica e escravista da poca, o problema da patronagem dos cargos no Imprio residia, antes, no simulacro de democracia que a concorrncia entre os partidos conservador e liberal representava, na qual o povo escravos e homens livres, sem posses estava completamente excludo do processo poltico.

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O poder poltico permanecia nas mos das oligarquias rurais. Se nos centros litorneos mais importantes elas precisavam compor com os novos grupos sociais em expanso a exemplo dos exportadores e importadores, comerciantes, profissionais liberais etc. , nas regies interioranas dominavam de forma absoluta. Costa (2008, p. 252) relata o caso de um funcionrio do Imprio que se depara em uma cidade do interior de So Paulo com os cargos pblicos, na sua totalidade, controlados por uma nica famlia. Assim, o propsito incipiente de construir um corpo de servidores recrutados base do exame pblico se limitava ao governo central; as provncias passavam ao largo desse movimento. Por fim, o enfraquecimento do poder de nomeao da Coroa resultou na impossibilidade prtica de erigir um sistema administrativo com base no sistema de mrito. Escreve Graham:
Apesar dos srios obstculos centralizao administrativa do governo, a Coroa usou seus poderes de indicao para construir um corpo qualificado de funcionrios, e houve tentativas isoladas no nvel central de selecionar os empregados pblicos com base em critrios de capacidade. () D. Pedro I e D. Pedro II tinham interesse em integrar e investir nesses grupos de elite. Os obstculos centralizao eram tais que um servio pblico nacional independente no se consolidou. Entretanto, os vrios governos do Imprio atuando como poder moderador em meio s vrias faces polticas tm sido reconhecidos pela manuteno de padres elevados na seleo dos funcionrios pblicos, e isso se d em contraste com o sistema de patronagem praticado no nvel local (1968, p. 19-20).1515

Diz-se, que, por essa poca, grassou a multiplicao de empregos pblicos, muitos dos quais sem funcionalidade para o sistema administrativo. Holanda (2004a, p. 69) cita o discurso do deputado Pereira Silva, em 28 de agosto de 1855, em que ele se mostra favorvel reduo do nmero de funcionrios pblicos na Cmara de Deputados, que chegara a 95 servidores para um universo de 103 membros parlamentares. Consta, assim, que a burocracia do Imprio funcionava como cabide de empregos, sendo, no geral, ineficaz e instvel. Essa instabilidade, alis, se constitua na base do sistema de clientelas, o que reforava a dependncia dos grupos urbanos com relao s oligarquias rurais. Os cargos seguiam sendo usados como meios de apadrinhamento e cooptao, inclusive de certos indivduos
15. Despite serious obstacles to the creation of a centralized government, the Crown used its appointive powers to help build a body of trained public servants, and isolated attempts were made at the national level to select governmental employees on the basis of capacity. (...) Dom Pedro I and Dom Pedro II, were interested in integrating and providing for its elite groups. The obstacles to centralization were such that an independent national service did not emerged. Nevertheless, the various emperors as a moderating power in the midst of factional politcs have usually been credited with the maintenance of high standards in the selection of civil servants, and this has been in contrast with the spoils system practiced at the provincial level (1968, p. 19-20).

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talentosos oriundos das camadas inferiores da sociedade. A figura do bacharel, como tambm a ascenso de alguns homens pretos e mulatos aos cargos pblicos, base de suas qualidades individuais, exemplifica a existncia desse sistema de clientelas e cooptao, inclusive como mecanismo de mobilidade social. Para discutir a relao entre patrimonialismo e criao de cargos pblicos, recorre-se mais uma vez a Weber (1999). Ele reputa o Estado patrimonial como um caso especial da dominao patriarcal, isto , uma relao de dominao baseada no poder domstico descentralizado mediante a cesso de domnios aos filhos e aos outros dependentes da comunidade domstica. medida que os domnios do senhor se ampliam, impe-se a necessidade de organizar a administrao, isto , de fazer a diferenciao conveniente das funes. Os cargos surgem dessa necessidade, podendo ser de dois tipos: prebendas administrativas ou postos criados pelo livre arbtrio do senhor. Na forma de prebenda, o cargo assume o status de direito a ser gozado. No resulta da racionalizao da mquina, mas do que Weber identifica como esteriotipagem: uma partio do poder poltico. Porque o senhor no tem condies de circunscrever a administrao dos seus domnios ao crculo familiar, dado que necessita angariar lealdades e apoios externos, ele distribui parcelas do seu poder, por meio da criao de cargos. Tais cargos correspondem a poderes menores, sobre os quais o senhor perde, parcialmente, sua soberania. Assim, a prebenda uma fora centrfuga que, contraditoriamente, contribui para minar o poder senhorial. A prebenda torna-se o principal foco de resistncia aos processos de racionalizao administrativa, dado que sua lgica a da diviso de funes motivada pelo poder, e no pela busca de maior especializao administrativa. No segundo tipo, os cargos so criados pelo livre arbtrio do senhor e, por isso, fcil extingui-los ou substituir seus eventuais ocupantes, ou seja, os funcionrios so admissveis e demissveis a