NDICE

Apresentao.............................................................................................7 Introduo - O custo econmico do Estado mnimo.......................11 Captulo I - A Previdncia sob a tica exclusivamente financista do ajuste fiscal.........................................................................................17 1 - Uma avaliao da situao atual: as necessidades da sociedade e as limitaes existentes.............................17 1.1. Modelo financista: as funes de governo submetidas produo de supervits fiscais.............18 1.2. Implicaes sociais do modelo: excluso e passivo social ................................................................22
2 - Os efeitos das transformaes dos anos 90 no mercado de trabalho, na repartio da renda nacional e na reestruturao produtiva................................................26 2.1. Impactos sobre o mercado de trabalho................26 2.2. Reflexos sobre a renda............................................30 3 - Breve histrico da questo do financiamento: da Constituio de 1988 Emenda Constitucional n 20.......33 3.1. Integralidade do modelo de Seguridade Social..33 3.2. Diversidade das fontes de financiamento............34 3.3. A desvinculao das receitas da seguridade......35 3.4. A reforma da Previdncia..........................................35 4 - O financiamento da Previdncia sob a tica das contribuies sobre a folha de salrios...............................36 4.1. O balano real da Seguridade Social e a viso do governo..........................................................37 4.2. Benefcios assistenciais e rurais e o programa de renda mnima...............................................................40 4.3. Previdncia rural: instrumento de redistribuio da renda nacional.................................41

4.4. O Programa de Refinanciamento Fiscal - REFIS.....45 4.5. Negligncia no estoque da dvida previdenciria: parcelamentos de dvidas privadas e dvidas pblicas...................................................................46 4.6. Precariedade do modelo de fiscalizao...................49 5 - Dificuldades e conseqncias da utilizao da folha como fonte exclusiva de base de financiamento....................50 6 - O nus sobre os rendimentos do trabalho e sobre a produo com uso intensivo de mo-de-obra e privilegiamento do uso intensivo de capital..............................51 7 - Crtica desconstituio do sistema integrado de Seguridade Social...........................................................................52

Captulo II - A Previdncia e as polticas pblicas ampliando a proteo social do Estado.....................................................................53

1 - A questo das novas fontes de financiamento privilegiando o uso intensivo de mo-de-obra........................53 2 - A controvrsia sobre a desonerao da folha..................54 2.1. Consideraes preliminares......................................54 2.2. Abordando a controvrsia............................................55 2.3. Flexibilizao da cota patronal e substituio tributria..................................................................................55 2.4. Informalidade, carga tributria e custo Brasil..........57 3 - A controvrsia sobre o SIMPLES.........................................59 3.1. Distores do sistema, perdas, massa salarial e vnculos...................................................................................60 3.2. Ampliao do sistema, novas renncias e razes da vedao................................................................62 3.3. Flexibilizao da cota patronal como alternativa ao SIMPLES...........................................................................64 3.4. Novas alquotas para o SIMPLES..............................66 4 - A controvrsia sobre evaso fiscal: renncia e sonegao......................................................................................68 5 - Variaes do modelo atual das contribuies previdencirias..............................................................................75 5.1. SIMPLES: a necessidade de zerar as perdas........75 5.2. Demais contribuintes..................................................76 5.3. Tratamento para as renncias fiscais......................76

6 - O papel da fiscalizao na garantia do sistema de seguridade.......................................................................................77 6.1. Atuao fiscal..................................................................77 6.2. A fiscalizao do SIMPLES...........................................78 6.3. Por um modelo integrado de fiscalizao.................79 7 - O papel do Tesouro na cobertura da Seguridade Social................................................................................................80 8 - Alternativas de financiamento da Seguridade Social................................................................................................80 8.1. Modelo sobre o faturamento lquido..........................80 8.2. Modelo de reduo da cota patronal previdenciria, privilegiando o uso intensivo de mo-de-obra.....................................................................84 9 - Concluso ..................................................................................87 ndice de grficos e tabelas.........................................................89

APRESENTAO
Com o objetivo de dar continuidade ao esforo de ampliar o debate, disseminar anlises tcnicas e disponibilizar informaes estatsticas, a ANFIP e a Fundao ANFIP apresentam a publicao intitulada "Seguridade Social e Estado mnimo". Diferentemente das publicaes anteriores, quando foram selecionados trabalhos produzidos pela Assessoria de Estudos Socioeconmicos da ANFIP em perodos variados, este trabalho foi realizado em um nico estudo pautado na preocupao quanto ao rumo do Estado e da economia brasileira e nas repercusses dos caminhos adotados dentro da sociedade. O estudo visa oferecer sociedade subsdios em suas intervenes e propostas junto aos espaos institucionais do pas, principalmente no Congresso Nacional, concentrando-se na realidade das polticas sociais, notadamente nas reas de Previdncia Social, em particular, e da Seguridade Social, no geral. A nfase dada no custo econmico gerado pela construo de um Estado mnimo para a populao, opo neoliberal que tem trazido muitos malefcios para a sociedade brasileira. Questes relacionadas ao oramento da Seguridade Social e manuteno da integralidade de suas fontes de financiamento, tais como estabelecidas na Constituio de 1988, mereceram, nesta publicao, uma abordagem especial. Ao mesmo tempo, a Previdncia Social tratada de maneira abrangente e sistmica, ressaltando sua grande importncia como instrumento de redistribuio da renda nacional. Tambm so abordados temas polmicos tais como: o dficit da Previdncia, a necessidade da ampliao da proteo social previdenciria, o estoque da dvida previdenciria, as renncias fiscais, o modelo do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - SIMPLES e a questo da desonerao das folhas de salrio. Com esta nova publicao, a ANFIP, por meio de sua Assessoria de Estudos Socioeconmicos, e a Fundao ANFIP vm, mais uma vez, promover o debate sobre assuntos dos mais relevantes em matrias de polticas pblicas, Seguridade Social e Previdncia, esperando que a sociedade brasileira, de posse destas informaes, possa ter um papel mais ativo e consequente na resoluo dos grandes problemas nacionais. ANFIP CONSELHO EXECUTIVO DIRETORIA EXECUTIV A FUNDAO ANFIP 7

O Estado mnimo uma inveno da doutrina do liberalismo econmico (hoje neoliberalismo, em verso supostamente moderna) e que remonta o sculo XVIII. A velha tese do livre mercado que o sustenta uma fantasia. Nenhuma nao prosperou sem a decisiva liderana do Estado.

No Brasil, o Estado mnimo vem sendo implantado sob um terrvel custo econmico, financeiro e social. O sistema de Seguridade Social um dos que sofrem as piores conseqncias, principalmente com a violao desmedida de sua integridade, ferindo a cidadania que ele representa.

Introduo
O CUSTO ECONMICO DO ESTADO MNIMO
Desde o incio da dcada de 90, os governos brasileiros vm desenvolvendo polticas cuja tnica tem sido a construo de um Estado mnimo. Para a sociedade, sempre apresentado que a interveno do Estado, especialmente na produo de bens e servios, tornou-se o principal elemento de constrangimento da economia. Os defensores da maximizao do mercado e/ou da privatizao radical esquecem que o desenvolvimento econmico do Brasil foi comandado, historicamente, pelo capital estatal, dentro de um complexo empresarial pblico, por planos de metas e pela substituio de importaes. Todos esses caminhos foram abandonados a partir dos anos 90, e os resultados alcanados pela via do neoliberalismo esto longe do desejado. No plano interno da economia brasileira, o endividamento pblico1, decorrente da incapacidade estrutural do Estado de gerar poupana interna necessria ao desenvolvimento sustentvel do pas, apontado como principal responsvel pela conteno do crescimento econmico e pela no-satisfao das necessidades de investimento. Uma poltica privatista, que inclui a reforma patrimonial do Estado, bem como a criao de possibilidades de amplos negcios para o setor privado, foi indicada como soluo capaz de devolver ao pas os nveis de crescimento social e econmico, j alcanados no passado
1

Em dezembro de 2001, a dvida lquida do setor pblico alcanava R$ 670 bilhes, equivalentes a 53% do PIB, sendo que desses, 42,3% so submetidos ao cmbio - dvida lquida externa e dvida mobiliria indexada variao cambial (Nota a Imprensa do Banco Central, de dezembro de 2001).

11

e que a sociedade almeja no presente. Longe disso, o que se verificou, em 2001, foi a queda no ritmo da atividade econmica e, conseqentemente, do PIB (Grfico 1), de 4,46% em 2000 para algo em torno de 1,5% em 2001, e uma taxa de inflao de mais de 10% (IGP-DI/FGV). Vrios fatores contriburam para essa situao, como a crise argentina, a alta do dlar, a desacelerao da economia mundial, a crise energtica e as conseqncias imprevisveis de uma guerra contra o terrorismo: recesso mundial, nova crise financeira internacional e investimentos macios nas indstrias blicas.

Grfico 1: Evoluo real do PIB brasileiro, em percentuais

TAXA (%) 6
5,85

5
4,46

4
4,22 3,27

3
2,66

2
0,79 1,50

1
0,22

0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fonte: IBGE Nota: 2001, preliminar - dados de maro de 2002

No plano externo, a crise do balano de pagamentos deixa o pas merc das oscilaes do mercado internacional de capitais, submisso s polticas restritivas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), dependente da entrada do capital especulativo e vulnervel poltica monetria ditada pelo Federal Reserve (Banco Central Americano). Vive-se, desde 1995, uma crise sem precedentes na balana comercial, que afeta o mercado interno pelo excesso de importaes, enquanto 12

as exportaes no vm respondendo a contento flexibilizao cambial,devido falncia de parte do parque industrial nacional, originada pela abrupta insero na globalizao, com repercusses negativas na reduo de divisas estrangeiras para o pas. Um alento foi a obteno do primeiro supervit comercial desde o incio do Plano Real (US$ 2,6 bilhes em 2001), no entanto, sem nenhuma garantia de continuidade de supervit ou de retomada do modelo exportador. Independentemente da guerra recessiva contra o terrorismo ou da obteno do saldo supracitado, o fato que o pas vem acumulando um dficit em suas transaes correntes com o exterior (comrcio, capitais e servios) de mais de US$ 27 bilhes (cerca de 5 % do PIB), dficit esse que o saldo comercial alcanado em 2001 insignificante e incapaz de reduzir no curto e mdio prazos, e uma dvida externa total (pblica e privada) de US$ 240 bilhes (posio de dezembro de 2001), sofrendo as constantes oscilaes do dlar (Grfico 2).

Grfico 2: Evoluo da dvida externa brasileira - Setor pblico e setor privado

US$ bilhes

250
243,2 241,5 236,7 240,0

200
179,9

200,0

150

159,3 148,3

100 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fonte: Boletins e Informativos do Banco Central

Essas variveis endgenas e exgenas colocam em xeque qualquer tentativa de articulao de um novo modelo de desenvolvimento econmico nas atuais bases. preciso romper com o atual modelo econmico cujas principais caractersticas so a vulnerabilidade externa e o aperto financeiro interno. Assim, constata-se de forma clara que, aps anos de privatizaes, responsveis pela produo de cerca de R$ 100 bilhes de receitas, concesses e reformas, o Estado nunca foi to grande em termos 13

de arrecadao. Aumentou a carga tributria para 34% do PIB em 2001, recorde histrico capitaneado pela Unio (Grfico 3), e ainda assim o Estado titular do maior passivo financeiro de sua histria e de um dficit social que mantm na misria mais de 50 milhes de brasileiros (o chamado contingente populacional abaixo da linha de pobreza), segundo dados recentes do IPEA. O que se construiu portanto, foi um Estado mnimo para o povo, incapaz de assegurar os servios pblicos de que a sociedade necessita, e sequer capaz de articular polticas sociais que revertam o atual quadro negativo. Ao mesmo tempo, impem um Estado mximo para garantir as vantagens exigidas pelo capital financeiro.

Grfico 3: Evoluo da carga tributria, total, Unio e estados e municpios, em % do PIB

% PIB

40 35 30 25 20 15
14,0 11,2 14,8 11,0 15,6 10,1 25,2

Total Unio Estados e Municpios

29,5 25,8 25,7 17,6 11,8 17,6 12,1 29,8 29,0 29,0 29,7

34,0 32,1 33,2

19,3 12,8

19,9

21,0

16,8 13,0

16,3 12,7

16,6 12,4

13,3 13,0

10 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fonte: Secretaria da Receita Federal/MF Nota: Dados de 2001 so preliminares

O Grfico 3 demonstra que a carga tributria foi ampliada ao longo dos anos 90. O aumento ficou centralizado quase que integralmente na Unio. Toda a movimentao poltica que resultou na descentralizao tributria, representada na Constituio de 1988, foi sorrateiramente desfeita. Ao final de 1993, a aprovao do Fundo Social de Emergncia retirou 20% das transferncias para Estados e Municpios. A partir de 1997, a ampliao da receita de contribuies sociais fez crescer a receita tributria que no dividida entre as demais unidades da Federao. O aumento da carga tributria no se direcionava a ampliar os gastos sociais, mas a 14

assegurar recursos para medidas de ajuste fiscal que, em ltima anlise, a garantia dos credores financeiros. Com a poltica de ajuste fiscal, a sociedade brasileira experimentou a conteno de todas as despesas no-financeiras (pessoal, benefcios, prestao de servios pblicos, obras e investimentos) e assistiu a uma canalizao de imensos recursos para atender aos encargos das dvidas (Grfico 4).

Grfico 4: Evoluo da receita lquida e das maiores despesas correntes da Unio

% PIB 22
19,3 17,6 19,9 19,9

18 14 10 6

16,8

16,3

16,6

Receita lquida de transferncias Pessoal e encargos Benefcios previdencirios Juros nominais

6,0 5,8 5,0 9,3 6,1 5,2 6,4 6,1 5,1

5,9 5,1 2,9

5,3 5,2 2,9 2,4

5,4 5,0

6,4 5,7 5,4

2 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fontes: Publicaes da Secretaria do Tesouro Nacional/MF e Boletins do Banco Central Notas: (1) Em 2001, as despesas com juros caram para 5,7% do PIB devido valorizao cambial ocorrida no ltimo bimestre; em setembro de 2001, essa conta chegava a 10,6 % do PIB; (2) A receita lquida apurada aps a repartio tributria constitucional; (3) PIB 2001, dados preliminares de maro de 2001 (R$ 1,184 trilho)

O discurso oficial para promover o ajuste utilizou como justificativa a necessidade de conter despesas previdencirias e gastos com pessoal, principalmente com inativos. O Grfico 4 demonstra no entanto que, desde 1995, essas despesas foram mantidas no mesmo patamar do PIB. As despesas de pessoal diminuram, enquanto os pagamentos de benefcios foram minimamente ampliados devido a reajustes concedidos ao salrio mnimo. O ajuste fiscal praticado pelo governo federal foi realmente motivado pelo crescimento 15

explosivo das despesas com juros nominais. Assim, o aumento dos encargos, principalmente em 1998, 1999 e 2001, foi compensado pelo corte nas demais despesas do Estado. Paralelamente elevao do custo financeiro do Estado e implementao de um grande arrocho tributrio e fiscal, a ao governamental proporcionou um desinvestimento em infra-estrutura econmica, uma ausncia de planejamento estratgico e uma desnacionalizao do nosso parque produtivo, submetido tambm a uma concorrncia externa desleal e a uma crise de liquidez sem precedentes. No processo de construo do Estado mnimo, a Previdncia Social foi objeto de amplas reformas constitucionais e infraconstitucionais, com a finalidade precpoa de desconstituir direitos, cortando despesas e ampliando carncias e outros requisitos. Mesmo com as reformas, os ataques ao modelo pblico no cessam. No se discute a funo social do Estado de prover sustento diante da incapacidade laboral, mas principalmente a sade financeira e o equilbrio atuarial da Previdncia. O modelo do Estado mnimo considera a Previdncia um grande centro de custo, cuja funo impedir que grandes quantidades de recursos sejam canalizados para os encargos financeiros da Unio.

16

Captulo I roduo
A PREVIDNCIA SOB A TICA EXCLUSIVAMENTE FINANCISTA DO AJUSTE FISCAL
1 - UMA AVALIAO DA SITUAO ATUAL: AS NECESSIDADES DA SOCIEDADE E AS LIMITAES EXISTENTES A Previdncia Social hoje um dos maiores programas de distribuio de renda do mundo. Mesmo assim, fcil perceber que as carncias sociais so muito maiores. Constituda para suprir a renda do trabalhador quando da sua incapacidade laborativa, a Previdncia v a cada dia diminuir o nmero de segurados proporcionalmente populao ocupada privada. Por outro lado, cresce o valor mdio do salrio-de-contribuio e a renda mdia dos seus beneficirios. Em pssima situao esto cerca de 40 milhes de trabalhadores do setor privado que no contribuem para o sistema e, portanto, no dispem de um mecanismo social que garanta um mnimo de proteo em caso de impossibilidade de trabalho, quer pela aposentadoria (idade e invalidez), por penso pelos demais benefcios (salrio-maternidade, auxlio-acidente, auxlio-recluso, etc). crescente precarizao das relaes de trabalho, somada aos pfios reajustes concedidos aos benefcios, inferiores inflao e muitas vezes tambm inferiores aos reajustes concedidos ao salrio mnimo, e a uma poltica econmica incapaz de assegurar o crescimento econmico, mola mestra do custeio previdencirio, soma-se ainda um conjunto de medidas que visam assegurar espaos para a implantao da previdncia privada. 17

1.1. MODELO FINANCISTA: AS FUNES DE GOVERNO SUBMETIDAS PRODUO DE SUPERVITS FISCAIS Especialmente depois de 1995, aps a crise financeira do Mxico, do sudeste asitico e da Rssia, aprofundaram-se os desequilbrios do balano de pagamentos e do modelo de financiamento externo. Para o governo, a superao desses problemas estava no aumento expressivo da taxa de juros, que refletiu diretamente no crescimento dos encargos da dvida pblica, ou seja, na evoluo dos juros nominais (Grfico 5), na restrio ao desenvolvimento econmico do pas e na desnacionalizao dos ativos pblicos. A fim de garantir os investimentos estrangeiros, inclusive os especulativos, utilizou-se uma poltica de cmbio fixo, de alto custo, que somente foi desmontada depois da apurao das urnas (segundo mandato do atual governo) e do Tesouro Nacional ter assumido todos os riscos e custos das mudanas, inclusive agregando um dficit operacional de R$ 13 bilhes do Banco Central em 1999.

Grfico 5: O resultado primrio e o custo da dvida frente ao crescimento do endividamento pblico

% PIB 14
13,24

12

Juros nominais Resultado primrio Crescimento da dvida lquida

8,79

10

8
7,41 7,94

8,05

5,78 5,14

6,06 5,59

4
3,32 3,24 3,54

3,69

2
1,28 0,26 -0,07 0,01 0,04 -1,02 0,17

0,00

-2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fonte: Boletins do Banco Central Notas: Para cada ano, valor acumulado at dezembro. Para o resultado primrio, os valores positivos representam supervits.

18

Fruto dos altos juros, a dvida pblica tem um crescimento desproporcional. O Grfico 5 demonstra que esse crescimento tem uma relao direta com os encargos da prpria dvida. A dvida cresce de maneira autnoma. Mesmo a produo de grandes e insuportveis supervits primrios foi insuficiente para controlar ou restringir significativamente o grau de endividamento pblico. Ao final, os resultados primrios representaram garantias aos credores em relao ao pagamento dos juros. Tomando-se exclusivamente esses fatores, o grau de correlao encontrado entre o crescimento da dvida lquida e o pagamento dos juros foi de 0,4174 (baixa correlao) . Pelo mesmo critrio, a correlao entre a produo de supervits primrios e a conteno do crescimento da dvida de 0,0042 (correlao quase nula). O modelo de ajuste, que incita a responsabilidade fiscal, com arrocho nos gastos pblicos e produo de supervits, incapaz de apresentar resultados positivos frente irresponsabilidade e aos custos das polticas monetria e cambial. Esse modelo elevou exponencialmente a dvida pblica. O Grfico 6 apresenta a evoluo da relao da dvida pblica lquida /PIB. Ao final de 1998, a premncia de mudanas na poltica cambial conduzia a novo processo de elevao dos nveis de endividamento. anunciado, ento, novo acordo com o FMI, objetivando ampliao das reservas brasileiras em moeda estrangeira e a produo de sucessivos supervits fiscais. Ambas as medidas se destinavam a assegurar garantias para o capital externo. As reservas no podiam ser utilizadas para defender o valor da moeda nacional a partir de intervenes da autoridade monetria, j que sua finalidade era somente viabilizar a sada de capitais, protegidos contra a desvalorizao cambial. Os supervits fiscais propiciariam oscilaes no crescimento da dvida lquida (com diminuies pontuais), impedindo que a totalidade dos seus encargos, um servio de alto custo, fosse simplesmente incorporada ao principal, pelo efeito de sua rolagem.

19

Grfico 6: Evoluo da dvida pblica lquida frente ao PIB

% PIB
60

55

50

45

40

35

30

25 Jan/91

Jan/92

Jan/93

Jan/94

Jan/95

Jan/96

Jan/97

Jan/98

Jan/99

Jan/00

Jan/01

Jan/02

Fonte: Banco Central

Todos os programas de governo em toda a mquina pblica (Unio, estados e municpios) foram postos disposio dessa produo de resultados primrios positivos (mais de R$ 43,6 bilhes alcanados em 2001 e previso de R$ 45,6 bilhes para 2002), o que, no entanto, no evitou que a relao dvida pblica/PIB chegasse no final de 2001 em torno de 53%, acossada pela crise argentina, pela alta do dlar e pelas novas elevaes nos juros. Alm do aumento da carga tributria e do conseqente crescimento vertiginoso do produto das contribuies sociais (Grfico 7), absorvidas integralmente pela Unio, houve cortes sistemticos em todas as aes sociais e reduo no atendimento dos servios pblicos.

20

Grfico 7: Evoluo da receita da Unio em impostos e em contribuies sociais

% P IB
14 13 12 11 10 9 8 7
7 ,0 9 ,3 9 ,2 7 ,9 7 ,4
R e c e ita Im p o sto s R e c e ita C o n trib u i e s so c ia is

1 3 ,1

1 1 ,1 1 0 ,0 9 ,8 8 ,5 8 ,8

6 ,8

6
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fonte: Secretaria da Receita Federal - SRF

Somente no Oramento da Seguridade Social, depois da implantao do atual modelo de ajuste fiscal no final de 1998, os cortes foram expressivos, principalmente quando comparados com o aumento da arrecadao das contribuies sociais. A Tabela 1 apresenta o balano da Seguridade em 2001 dentro do conceito oramentrio do governo (portanto, incluindo receitas e despesas de outros programas sociais), em um perodo pontual a partir da implantao do modelo de ajuste fiscal.

Tabela 1: Variao de receitas e despesas do Oramento da Seguridade Social - 1998 e 2001

Discriminao Receitas da Seguridade Social Despesas da Seguridade Social 1998 (a) 93,8 106,8 2001 Diferena (b) (b-a) 152,3 58,5 142,2 35,4

(R$ Bilhes) Var. % (b/a) 62,4 33,1

Fonte: SIAFI Notas: 1998 o ano base do atual modelo de ajuste fiscal; o saldo negativo de 1998 resultante da viso oramentria do governo.

21

Na Previdncia Social, esses ajustes iniciaram-se em 1995, no bojo da reforma, com ampliao das carncias, aumento das contribuies dos filiados e restries s aposentadorias especiais (atividades penosas, insalubres ou perigosas). Depois da reforma constitucional (Emenda Constitucional n. 20, de 1998), a principal mudana foi a implantao do fator previdencirio (Lei n. 9.876, de 1999), introduzindo um enorme redutor na frmula do salrio-base. 1.2. IMPLICAES SOCIAIS DO MODELO: EXCLUSO E PASSIVO SOCIAL Canalizar amplos recursos para financiar os encargos da dvida interna acarretou um crescente distanciamento entre os servios pblicos e as reais necessidades do povo brasileiro. Alm disso, polticas sucessivas de altos juros impem um ritmo de baixo crescimento econmico, com resultados negativos para o emprego e para a renda dos trabalhadores. Um dos grandes passivos sociais do Brasil a pobreza. De acordo com a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar - PNAD/IBGE, o nmero de brasileiros abaixo da linha de pobreza alcanou 54,514 milhes em 1999, sendo que 17,558 milhes no estrato metropolitano, 25,016 milhes no estrato urbano e 11,940 milhes no estrato rural. Para uma populao estimada em mais de 160 milhes de habitantes, a proporo de miserveis chega a 34% (Tabela 2).

Tabela 2: Brasileiros abaixo da linha de pobreza - Nmero e proporo por estrato

Nmero de Pessoas (mil) 1999 36,9 31,8 40,3 35,0 1999 17.558 25.016 11.940 54.514

Estrato Metropolitano Urbano Rural BRASIL

Fonte: IBGE/PNAD/99

Proporo (%) 1995 31,2 31,2 41,5 33,2 1996 32,7 31,5 43,4 34,1 1997 33,2 31,3 42,8 34,1 1998 33,7 30,1 41,6 33,4

22

Essa situao social seria ainda pior se no houvesse Previdncia. O nmero de miserveis saltaria para 72,632 milhes, o equivalente a 45% da populao brasileira, ou seja, a Previdncia foi responsvel por uma reduo de 11 pontos percentuais no nvel de pobreza, o que significa que cerca de 18 milhes de pessoas deixaram de ser pobres. Entre a populao idosa a pobreza triplicaria, caso no houvesse as transferncias previdencirias (Grfico 8). Na dcada de 90, o papel social da Previdncia foi fortalecido, seja para amortecer o impacto de crises econmicas, seja para contribuir para o crculo virtuoso do crescimento da economia, com estabilidade social e poltica 2.

Grfico 8: Previdncia e pobreza no Brasil

% de pobres sobre a populao total

55

50

45

40

linha pobreza excluindo previdncia Linha pobreza observada

35

30
1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

Fontes: PNAD-IBGE/1999, organizao SPS/MPAS

A conjugao de fatores adversos foi prejudicial ao equilbrio da Previdncia Social. Tomando-se por base a prpria conceituao governamental da questo do seu financiamento, verifica-se que a arrecadao lquida de contribuies incidentes sobre a folha de salrios deixou de cobrir as despesas com pagamento de benefcios a partir
2

Previdncia Social no Brasil, apresentao em outubro de 2001, Secretaria de Previdncia Social/MPAS.

23

de 1995 (Grfico 9). Vale lembrar que as despesas com benefcios incluem os benefcios previdencirios, rurais e assistenciais, portanto, um conceito bem amplo de Previdncia Social. J no conceito de arrecadao lquida, contemplado somente a folha de salrios, ou seja, as receitas para cobertura desses benefcios so ocultadas, ainda que definidas na Constituio Federal.

Grfico 9: Arrecadao lquida da Previdncia versus despesas com benefcios

R$ Bilhes

80

70

60

50

40

30

Arrecadao lquida benefcios

20
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Fonte: MPAS; elaborao ANFIP Notas: Valores de dezembro de 2001 para cada ano, acumulados at dezembro, corrigidos pelo INPC.

A queda no nvel de emprego, os congelamentos de salrios e o baixo crescimento econmico, acompanhados de medidas restritivas de reposio do quadro de auditores fiscais, crescimento da inadimplncia e aumento de renncias fiscais so os principais fatores desse desequilbrio, j que no existiu ampliao ou criao de novo benefcio ou encargo. O Governo diz que o problema da Previdncia o dficit financeiro, calculado impropriamente pela diferena entre a arrecadao lquida e as 24

despesas com benefcios. Para o governo, trata-se de um problema concreto, j que essas despesas so obrigatrias e demandam outros recursos da Seguridade Social para o seu financiamento, como se tais recursos no tivessem sido criados para tal fim ou que o emprego desses recursos do oramento da Seguridade Social no fosse uma disposio constitucional. No se trata de cobertura do Tesouro, mas de recursos constitucionais para reas fins. Mas o principal problema reside no dficit social da Previdncia. Dos 66,9 milhes de trabalhadores do setor privado (PNAD/IBGE/1999), 40,2 milhes no esto filiados ao seu Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, segundo dados do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Isso tem graves conseqncias sociais e fiscais. De acordo com a Tabela 3, a taxa de excludos em relao populao ocupada no setor privado cresceu de 53% em 1985 para 62% em 1999. So os resultados de um estudo do Centro de Polticas Sociais do Instituto Brasileiro de Economia - IBRE/Fundao Getlio Vargas FGV3 , que divergem um pouco dos dados do MPAS na taxa de excluso de 1999, embora mantenham a essncia do diagnstico.

Tabela 3: Taxa de excluso previdenciria - 1985 e 1999

(% d a Po pu la o o cup ad a p rivad a )

D is c rim in a o T o tal P o s i o na fa m lia C h e fe s d e fa m lia P o r id a d e 55 a 60 anos 60 a 70 anos M a is d e 7 0 a n o s P o r s e to r p o p u la c io n a l R u ral U rb a n o M e tro p o lita n o

F o n te : M icro d ad o s/P N A D /IB G E (E la bo ra o: C P S /IB R E /FG V )

T a x a d e e xc lu s o 1985 53 43 1999 62 56

56 62 78

71 85 92

86 46 30

86 59 44

Os graves problemas que esses dados revelam, especialmente quanto aos chefes de famlia, aos trabalhadores de idade avanada e

Ver Revista Conjuntura Econmica, junho de 2001.

25

aos residentes em reas urbanas e metropolitanas, do a dimenso real da questo. So necessrias medidas urgentes para ampliar a cobertura e devolver a dignidade a esses brasileiros, bem como adequar as fontes de financiamento do RGPS. Em estudo sobre a necessidade de aumentar a cobertura do sistema previdencirio, a ANFIP props algumas medidas, tanto no campo legislativo como no campo de gesto (nas reas de fiscalizao, arrecadao e cobrana), capazes de dar incio correo desse quadro4 . 2 - OS EFEITOS DAS TRANSFORMAES DOS ANOS 90 NO MERCADO DE TRABALHO, NA REPARTIO DA RENDA NACIONAL E NA REESTRUTURAO PRODUTIVA Nos anos 90 a insero dependente do Brasil no processo de globalizao, consubstanciada numa abertura externa inconseqente, tanto para bens e servios quanto para capitais, acarretou uma sria crise na balana comercial e no balano de pagamentos, aprofundando sua vulnerabilidade externa. Esses problemas foram enfrentados com polticas monetrias restritivas, que diminuram o crescimento econmico e ampliaram o desemprego. Do ponto de vista do setor produtivo, alm da acentuada desnacionalizao, a reestruturao veio acompanhada de modernizao tecnolgica, seletividade da mo-de-obra, terceirizao e precarizao das relaes de trabalho. Evidentemente, a participao do trabalho diminuiu em relao renda nacional, como veremos no item 2.1. 2.1. IMPACTOS SOBRE O MERCADO DE TRABALHO O mercado de trabalho sofreu na dcada de 90 profundas transformaes. A principal foi a reduo do mercado formal, quer do ponto de vista quantitativo, quer em relao Populao Economicamente Ativa (PEA). O processo de terceirizao e de precarizao das relaes de trabalho levou diminuio da massa de salrios e ao crescimento acelerado do mercado informal. Nem mesmo a especializao da mode-obra conseguiu ampliar significativamente a mdia salarial dos trabalhadores que permaneceram registrados. Vrias mudanas na legislao trabalhista, como a criao do contrato temporrio de trabalho, do contrato por jornada parcial e do banco de horas-extras, bem como
4 Ver Diagnstico e medidas para uma Seguridade Social justa e eficaz in Economia, Seguridade e Previdncia em enfoque no ortodoxo, pg. 103 e seguintes Assessoria econmica Anfip - janeiro de 2000.

26

os empecilhos administrativos fiscalizao das relaes de trabalho, contriburam para esses resultados negativos. Agrega-se a isso o estmulo a pseudocooperativas de trabalho, montadas por empresrios em suas prprias empresas, por exemplo, e criadas somente para fugir da legislao trabalhista e dos compromissos sociais e trabalhistas. Como se isso no bastasse, o crescimento econmico mdio do pas na dcada de 90 ficou abaixo dos 1,85% anuais, inferiores taxa mdia da "dcada perdida" de 80 (2,92% a.a., conforme dados do Banco Central). Assim, o desemprego aberto, que foi de 3,3% da PEA em 1989, cresceu ano aps ano (com exceo de 1994) at acumular em 1999 uma taxa de 7,6% (mdia do ano), segundo o IBGE. Desde o incio de 2000, uma ligeira retomada do crescimento econmico fez o desemprego cair para 6,5% (verificado em abril/2000). Mas nem mesmo esse alvio resistiu alta dos juros, queda do crescimento econmico e ao racionamento de energia, ocorridos em 2001. Mais uma vez, os trabalhadores pagaram a conta da crise.

Tabela 4: Evoluo do mercado de trabalho no Brasil (1990-2001) proporcionalmente Populao Economicamente Ativa base: 1990 = 100
Anos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Trabalhadores Trabalhadores Trabalhadores por Empregador c/carteira sem carteira conta prpria 100,0 93,8 89,3 88,2 85,9 84,7 81,0 80,2 77,7 75,5 74,3 76,7 100,0 108,1 113,8 118,9 122,9 125,5 128,2 127,9 128,5 133,5 139,8 136,4 100,0 108,3 111,3 112,4 116,6 118,3 121,8 124,0 121,0 123,1 122,6 121,0 100,0 98,3 96,4 95,9 93,4 99,7 101,7 99,2 97,8 98,5 97,9 90,4

Fonte: IBGE; elaborao ANFIP Nota: Para cada ano, a mdia dos valores mensais

A primeira constatao da Tabela 4 que a quantidade de trabalhadores com carteira assinada diminuiu de 23% no perodo de 1990 a 2001. Alm disso, sua participao relativa no mercado de mode-obra decrescente ao longo de todo o perodo analisado: em 1990 27

era de 54,5%, em 2001, de 41,8%. A quantidade de trabalhadores sem carteira, empurrados para o mercado informal, cresceu 36% no perodo considerado. O tamanho desse mercado a justa conta do passivo social dos modelos econmico e previdencirio adotados. So pessoas margem da proteo social. Em 1990, representavam 18,3% da populao ocupada e, em 2001, segundo a mesma fonte, 25%. Recesso, abertura para as importaes, terceirizaes e desemprego, inclusive o decorrente das privatizaes, foram responsveis pelo aumento ano a ano do contingente de trabalhadores por conta prpria. De 1990 para 2001 cresceu 21%. Em nmeros relativos, a sua participao no mercado de trabalho evoluiu de 17,7% para 21,4%. Os efeitos diretos dessas modificaes estruturais do mercado de trabalho so visveis na Previdncia Social. A diminuio do nmero de trabalhadores com carteira assinada e o aumento dos trabalhadores por conta prpria e dos sem carteira assinada aumentou a responsabilidade contributiva dos trabalhadores de um mercado formal decrescente, a rigor, inviabilizando a folha de salrios como fonte exclusiva de financiamento do sistema. Restries adicionais sobre os rendimentos vm tornando esse encargo insuportvel. Apesar da contnua reduo do mercado formal de trabalho, como foi constatado na Tabela 4, o nmero de contribuintes no RGPS cresceu ano a ano, de 1995 a 2000 (Tabela 5). Esse fato somente pode ser explicado pela intensificao da fiscalizao, pelas campanhas de conscientizao e pelo aumento no nmero de vnculos empregatcios, principalmente dos trabalhadores sem carteira e dos trabalhadores por conta prpria. A participao do nmero de contribuintes em relao Populao Economicamente Ativa (PEA) caiu de 40,84% em 1995 para 38,06% em 1997, e novamente de 1999 (40,51%) para 2000 (38,75%), o que pode ser explicado por reduo do mercado formal, desemprego, empobrecimento da populao e crescimento considervel da mo-de-obra disponvel em contraposio ao reduzido nvel de sua absoro pelo mercado de trabalho. Existe, portanto, um crescimento da oferta de mo-de-obra e uma queda em sua demanda. 28

Tabela 5: Evoluo do nmero de contribuintes no RGPS e participao relativa na Populao Economicamente Ativa (PEA)

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Nmero de contribuintes no RGPS Individuais e Empregados Total facultativos 6.150.767 21.784.819 27.935.586 6.286.724 21.672.336 27.959.060 6.365.345 22.252.694 28.618.039 6.081.037 24.758.801 30.839.838 6.364.472 25.765.217 32.129.689 6.409.099 27.265.342 33.674.441

% sobre total da populao economicamente ativa 40,84 39,83 38,06 40,10 40,51 38,75

Fonte: Anurios Estatsticos da Previdncia Social/MPAS Nota: Individuais e facultativos inclui autnomo, empresrio, domstico e segurado especial.

29

2.2. REFLEXOS SOBRE A RENDA Alm dos efeitos da reformulao do mercado de trabalho, a Previdncia Social sofreu as conseqncias da reduo da massa salarial (conjunto dos valores pagos em salrios). Desde o Plano Collor, que confiscou cerca de 40% do salrio real (conforme dados do DIEESE), e aps a revogao de todos os mecanismos de indexao salarial (a partir da implantao da nova moeda, o Real), os trabalhadores no alcanaram nenhum perodo de recuperao integral das perdas. Por isso, a participao da massa salarial na renda nacional vem decrescendo ano aps ano. Alguns fatores contriburam para o aumento da mdia salarial dos empregos formais at 1997 (Tabela 6): a expanso econmica proporcionada pelo Plano Real a partir de julho de 1994, a diminuio significativa da inflao e o aumento da produtividade decorrente da especializao tecnolgica. Entretanto, sucessivas polticas econmicas restritivas, depois de 1997, fizeram a mdia salarial cair ano a ano. Diante da diminuio dos postos de trabalho em todo esse perodo, o crescimento da mdia salarial (de 1994 a 1997) foi incapaz de manter os rendimentos familiares em nveis satisfatrios, j que os salrios reais no acompanharam os aumentos de produtividade. Isso se evidenciou na queda da massa salarial de 1996 a 1999 e de sua queda contnua de participao na renda nacional. Tais fatores s vm confirmar que a poltica salarial nacional se caracteriza pelo congelamento linear dos salrios-base, mediante reajustes diferenciados e privilegiao da elevao dos salrios indiretos em contraposio queda real daqueles computados para a incidncia de contribuies previdencirias.

30

Tabela 6: Evoluo da mdia salarial, da massa salarial e da participao dos salrios no PIB

(R$ bilhes)
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia salarial
(base: julho/94 = 100)

106,7 118,0 126,7 129,3 128,7 121,6 120,8

Massa Participao da salarial massa salarial no PIB (%) 139,69 40,0 250,09 39,0 272,59 35,0 260,03 30,0 234,43 26,0 203,79 21,0 205,56 19,0

PIB 349,21 646,19 778,88 870,74 914,19 963,87 1.086,70

Fonte: IBGE Nota: Massa salarial corresponde ao conjunto de salrios pagos no mercado formal.

A partir de 1995, a ao combinada de diversos fatores, pela primeira vez, fez com que as despesas com pagamento de benefcios superassem a receita das contribuies sobre a folha de salrios, como se pode verificar no Grfico 9. Em termos reais, as receitas lquidas previdencirias ficaram praticamente estabilizadas de 1996 a 1999; em 2000 houve um crescimento de 7,66%, resultante da ao fiscal, de polticas de recuperao de crditos e do ligeiro reaquecimento da economia. As receitas previdencirias sobre a folha em relao ao nmero de contribuintes apresentaram o desempenho descrito na Tabela 7. Essa relao define o comportamento do salrio-de-contribuio, que apresentou queda em 1998 e 1999. O salrio-de-contribuio se encontra, em mdia, abaixo do salrio mnimo. Em 2000, houve um crescimento considervel, resultante de um incio de recuperao econmica e de uma poltica de recuperao de crditos. Desde a Lei n. 9.876, de 1999 (que criou o fator previdencirio), o salrio-base essencialmente calculado pela razo entre o valor das contribuies ocorridas desde julho/1994 (80% das maiores contribuies) e o nmero de meses transcorridos nesse perodo at a concesso do benefcio; e, sobre esse resultado aplica-se o fator previdencirio, redutor de grande impacto no salrio-de-benefcio. 31

Tabela 7: Evoluo da receita de contribuies sobre a folha em relao quantidade de contribuintes Comportamento do salrio-de-contribuio
ANO Receita lquida de Quantidade de Salrio-decontribuies sobre a contribuintes ao contribuio (R$) folha (R$ Bilhes) RGPS 32,165 27.935.586 115,14 40,378 27.959.060 144,42 44,148 28.618.039 154,27 46,641 30.839.838 151,24 49,127 32.129.689 152,90 55,715 33.674.441 165,45 62,491 nd nd Anurios Estatsticos da Previdncia Social/MPAS e Fluxo de Caixa/INSS

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fontes: Notas: Inclui arrecadao bancria, Simples, depsitos judiciais, quitao de dbitos, deduzidas as restituies e transferncias a terceiros. Inclui empregados e contribuintes individuais, inclusive facultativos. Valor mdio mensal. nd - dado no disponvel.

As despesas com benefcios em relao ao nmero de beneficirios apresentaram o comportamento descrito na Tabela 8. Essa relao define o comportamento do salrio-de-benefcio. O salrio mdio de benefcio no RGPS cresceu ano aps ano, passando de R$ 208,50 em 1995 para R$ 346,36 em 2000. Entretanto, ainda inferior ao dobro do salrio mnimo.

Tabela 8: Evoluo das despesas com benefcios em relao quantidade de beneficirios Comportamento do salrio-de-benefcio
ANO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Despesas com N de beneficirios Salrio-de-benefcio benefcios (R$ Bilhes) do RGPS (R$) 33,727 16.176.587 208,50 41,389 16.842.488 245,75 48,603 17.791.587 273,19 56,021 18.565.447 301,76 60,086 18.670.535 321,81 67,794 19.572.748 346,36 78,697 20.032.858 392,84

Fontes: Anurios Estatsticos da Previdncia Social/MPAS e Fluxo de Caixa/INSS Notas: Benefcios previdencirios + benefcios assistenciais, excluindo parcela relativa aos Encargos previdencirios da Unio (EPU). Valor mdio mensal.

32

O agravamento dos problemas econmicos do pas diminui a capacidade do regime de repartio (RGPS) de ampliar seu papel redistributivo da renda nacional. No obstante, a Previdncia Social, graas ao fiscal e s polticas de recuperao de crditos, consegue manter o crescimento de suas receitas at mesmo em perodos amplamente desfavorveis. 3 - BREVE HISTRICO DA QUESTO DO FINANCIAMENTO: DA CONSTITUIO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL N 20 3.1. INTEGRALIDADE DO MODELO DE SEGURIDADE SOCIAL O sistema de Seguridade Social foi profundamente alterado pela Constituio de 1988, passando a integrar trs subsistemas de proteo social: sade, previdncia social e assistncia social. Os seus princpios passaram a ser: universalidade da cobertura e do atendimento, uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais, seletividade e distributividade, irredutibilidade dos benefcios, eqidade da participao no custeio, diversidade da base do financiamento e gesto democrtica. A Seguridade Social passou a ser um sistema de direitos sob responsabilidade do Estado, com o objetivo de garantir o bemestar e a justia social. Foi criado o Oramento da Seguridade Social, distinto do Oramento Fiscal e do Oramento de Investimentos das Estatais. Com o direito universal sade e com a criao do Sistema nico de Sade (SUS), definido implicitamente como uma assistncia social prestada a quem dela necessita. Independentemente de contribuio direta, ampliaram-se os conceitos de cidadania e melhoria para a vida de milhes de brasileiros, especialmente os da rea rural, os idosos e os portadores de deficincia, que tm no benefcio assistencial sua nica fonte de sobrevivncia. Anteriormente, cabia Previdncia Social assegurar tanto os servios de sade aos trabalhadores como atender aos benefcios assistenciais (renda mensal vitalcia, por exemplo). A 33

partir da Constituio de 1988 foi fixado o salrio mnimo como piso de benefcios, houve a equiparao dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, explicitou-se o direito gratificao natalina e assegurou-se a correo monetria de todos os salrios-de-contribuio compreendidos no salrio-debenefcio, bem como o reajuste dos benefcios para preservarlhes o valor real. 3.2. DIVERSIDADE DAS FONTES DE FINANCIAMENTO Para sustentar um modelo sistmico de Seguridade Social e garantir todos os direitos respectivos, j prevendo possveis disfunes, os constituintes de 1988 criaram um conjunto de fontes diversificadas de financiamento, incidentes sobre salrios, lucros, faturamento, concursos de prognsticos e outros. A esse modelo foi acrescentada a contribuio sobre a movimentao financeira, ajustada ao processo em curso de reestruturao produtiva e globalizao, capaz de atingir o mercado informal da economia. Essa diversidade de fontes confere ao modelo pleno financiamento, auto-sustentabilidade e at mesmo expanso dos servios prestados. A preocupao com a garantia dos direitos foi alm. Permitiu-se a criao de novas fontes de recursos para manter ou expandir a Seguridade Social e foi afastado o princpio da anualidade. Criadas ou majoradas, as contribuies podem ser cobradas decorridos 90 dias. Apesar do carter contributivo da Previdncia Social, a Constituio no exige que os benefcios se restrinjam ao correspondente s contribuies sobre a folha de salrios, como o discurso oficial faz acreditar. Pelo contrrio, a previso de um modelo que comporta um conjunto de aes pblicas e de direitos financiados por fontes diversificadas, e ainda suplementado pelo Tesouro. A partir das polticas de previdncia e assistncia social, a sociedade brasileira dispe de um programa de renda mnima calcado na concesso e manuteno dos benefcios rurais e no amparo a idosos e portadores de deficincia. Essa opo pela cidadania tem conseguido minimizar os efeitos de outras polticas 34

de governo que concentram renda e riqueza, espalhando misria. 3 . 3 . A D E S V I N C U L A O D A S R E C E I TA S D A SEGURIDADE Como uma das medidas preparatrias do Plano Real, o governo instituiu em 1994 o Fundo Social de Emergncia (FSE). Foi um mecanismo para concentrar na Unio receitas de estados e municpios e ainda se desobrigar de alocar recursos em programas constitucionalmente protegidos, como educao e seguridade. O que parecia uma medida de carter provisrio foi perpetuado no tempo em outras emendas constitucionais. Para o governo, ficou cmodo instituir e ampliar contribuies sociais, esquivando-se do princpio constitucional da repartio tributria, sem ter contudo que utilizar esses recursos vinculados em programas da Seguridade Social. Pelos seus efeitos, o Fundo Social de Emergncia nunca foi social. Renovado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), demonstrou-se insuficiente para cobrir os erros da poltica monetria do governo. Atualmente, como Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), impede a sociedade de acompanhar o uso desses recursos e, sobretudo, de se beneficiar dos mesmos. 3.4. A REFORMA DA PREVIDNCIA A Previdncia Social apresentava incompatibilidade bsica com o projeto de reestruturao do Estado ao garantir direitos mediante contribuies, mas que, em ltima anlise, estavam a cargo do Tesouro. Para os reformistas, as disponibilidades do Tesouro devem estar a servio de outros interesses, notadamente os financeiros.

Dentro dessa linha de mudanas, a Previdncia Social precisa ser obrigatoriamente equilibrada, tanto no aspecto financeiro quanto atuarial. Os benefcios ficaram submetidos a esse equilbrio. Para dificultar o acesso a eles, o governo pretendia vincular a aposentadoria a uma idade mnima. Derrotado nas votaes no Congresso, tentou estabelecer esse requisito 35

por decreto, sendo novamente derrotado, dessa vez no Supremo Tribunal Federal. Para ampliar o mercado da previdncia complementar privada, pretendia-se que o teto dos benefcios ficasse reduzido a trs vezes o salrio mnimo. A impossibilidade de vitria imediata nessa questo levou o governo a fixar o valor do teto de benefcios em valores nominais definidos no texto constitucional. Assim, o decurso do tempo se encarregou de reduzir o teto salarial dos benefcios de dez vezes o salrio mnimo para pouco mais de sete vezes em apenas 3 anos. Com a instituio do fator previdencirio, conseguiu-se mais uma vez reduzir os benefcios, revivendo o requisito de idade mnima. Com esse conjunto de mudanas, o governo praticamente acabou com a aposentadoria por tempo de contribuio. Foi pouca mudana para ampliar a cobertura previdenciria. Isso reduziria a alta taxa de excluso verificada hoje no sistema. Nenhuma medida concreta para ampliar as fontes de financiamento objetivando dar suporte e garantias aos direitos foi levada a efeito. Esse processo eqivale a um desmonte da Previdncia Social. E, a partir de polticas privatistas de interesse do setor financeiro, ganhou terreno a adoo de um sistema previdencirio de capitalizao. 4 - O FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOB A TICA DAS CONTRIBUIES SOBRE A FOLHA DE SALRIOS O modelo que abandona a pluralidade de fontes de financiamento para restringi-lo contribuio sobre a folha de salrios de grande valia para o atual governo. Dessa forma, alm de garantir recursos da Seguridade Social para ampliar seu supervit fiscal e honrar compromissos com a comunidade financeira internacional e com o pagamento dos juros da dvida interna ele fortalece sua tese do desequilbrio insustentvel da Previdncia pblica e alimenta o projeto de privatizao do sistema previdencirio como um todo. Submetida a constantes polticas recessivas e concentradoras, a renda do trabalho tem-se mostrado insuficiente para arcar sozinha com o custeio da Previdncia Social. Todo 36

esse contexto forjado e facilita ao governo a fabricao de um dficit quando cria um conceito artificial e restrito de equilbrio, computando to somente as contribuies sobre os salrios, mas somando, do outro lado, benefcios contributivos, benefcios sem vinculao com a folha e pouco contributivos (rurais) e benefcios no-contributivos (assistenciais). E ainda amplia esse dficit fictcio mediante polticas que geram desemprego e desestruturam as relaes de trabalho. Como objetivo final, utiliza esse resultado para suprimir a responsabilidade financeira do Tesouro, substituindo-a pela restrio de direitos, diminuio do poder de compra dos benefcios e ampliao de carncias e requisitos. 4.1. O BALANO REAL DA SEGURIDADE SOCIAL E A VISO DO GOVERNO: A PREVIDNCIA SUBMETIDA A UMA POLTICA DE R E S U LTA D O S DETERMINADA EXCLUSIVAMENTE PELA DIFERENA ENTRE ARRECADAO SOBRE SALRIOS E DESPESAS COM BENEFCIOS Analisado em seu conjunto, o Oramento da Seguridade Social superavitrio. A arrecadao de todas as contribuies sociais, somadas s receitas prprias dos rgos da Seguridade, supera a totalidade das despesas desta, com sade, previdncia e assistncia social, inclusive quando so acrescidos todos os encargos previdencirios da Unio, relativos a servidores, militares e outros, como os da anistia. Em 2000, essas receitas superaram as despesas em R$ 8,051 bilhes, mesmo agregando a previdncia dos servidores pblicos. Em 2001, o saldo alcanou R$ 7,159 bilhes (Tabela 9). Quanto ao saldo da Seguridade Social com o Regime Geral de Previdncia Social, alcanou R$ 31,464 bilhes (Tabela 10).

37

Tabela 9: Receitas e Despesas da Seguridade Social Saldo Agregado - RGPS + RJU - 2001 (1)
(R$ Bilhes)

I RECEITAS
RECEITA PREVIDENCIRIA LQUIDA (2) OUTRAS RECEITAS DO INSS (3) COFINS CONTRIBUIO SOCIAL SOBRE O LUCRO LQUIDO CONCURSOS DE PROGNSTICO CONTRIBUIO DOS SERVIDORES *CIVIS *MILITARES CONTRIBUIO DA UNIO (4) CPMF RECEITAS PRPRIAS DO MINISTRIO DA SADE OUTRAS CONTRIBUIES SOCIAIS (5)

2001
62,491 0,618 45,679 8,968 0,521 2,384 1,741 0,643 3,481 17,157 0,962 0,481

TOTAL DAS RECEITAS II - DESPESAS

PAGAMENTO TOTAL DE BENEFCIOS (6) 1.BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS * URBANOS (7) * RURAIS (7) 2.BENEFCIOS ASSISTENCIAIS * RMV * LOAS 3. EPU - LEGISLAO ESPECIAL (8) SADE (9) EPU - SERVIDORES INATIVOS/PENSIONISTAS * CIVIS (10) * MILITARES (10) ASSISTNCIA SOCIAL GERAL E DEFESA CIVIL CUSTEIO E PESSOAL DO MPAS (11) AES DO FUNDO DE COMBATE POBREZA

142,742 2001
78,697 73,692 59,383 14,309 4,323 1,636 2,687 0,682 21,111 30,170 19,158 11,012 1,875 3,497 0,233

TOTAL DAS DESPESAS SALDO FINAL

135,583 7,159

Fontes: SIAFI e Fluxo de Caixa do INSS (dados de Previdncia Social). NOTAS: (1) Exclui a receita da contribuio social do PIS/PASEP e as respectivas despesas vinculadas (transferncias FAT/BNDES, benefcios do FAT, seguro desemprego, abono salarial, qualificao profissional e outras do Mtb. Exclui ainda juros e amortizaes da dvida. (2) Receita lquida = Arrecadao bancria + SIMPLES + REFIS + arrecadao CDP + arrecadao FIES + depsitos judiciais restituies transferncias a terceiros. (3) Corresponde a rendimentos financeiros, antecipao de receitas e outros, segundo o Fluxo de Caixa do INSS. (4) Contribuio devida e parte no recolhida pela Unio, como contrapartida da contribuio do servidor, correspondente contribuio patronal (2X1), conforme Lei 9.717/98. (5) DPVAT (parcela do FNS) e contribuies sobre concursos de prognstico e prmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistncia social). (6) Previdencirios, assistenciais e EPU - valores preliminares (7) Exclui LOAS e RMV. Os dados relativos aos benefcios rurais so preliminares. (8) Encargos previdencirios da Unio: benefcios concedidos por leis especiais, pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro. (9) Inclui aes de sade, saneamento, pessoal e despesas de custeio do Ministrio da Sade. (10) Dados preliminares. (11) No inclui os pagamentos a inativos do INSS, pois j esto includos em EPU.

Com uma viso deliberada de isolamento da Previdncia Social do contexto da Seguridade, o governo realiza o balano financeiro do sistema simplesmente subtraindo da arrecadao lquida da folha as despesas de benefcios previdencirios, rurais e assistenciais. O dficit , pois, resultado de uma viso conceitual equivocada. Utilizando esse raciocnio do governo, tem-se, na Tabela 10, o balano da Seguridade Social com o RGPS e um balano simplificado com dficit (governo) e sem dficit. 38

Pode-se verificar que o dficit existe, na viso do governo, (coluna 2 da Tabela 10) pela no distino entre os benefcios contributivos (previdencirios), pouco contributivos (rurais) e os no-contributivos (assistenciais). Ao agregar os benefcios totais do lado das despesas, o governo no realiza a contrapartida das fontes de financiamento do oramento da Seguridade Social do lado das receitas, inclusive no incluindo os recursos que so alocados constitucionalmente da CPMF, conforme EC 21/99. Se pelo menos fizesse a separao dos tipos de benefcios (excluindo os benefcios no-contributivos, os pouco contributivos e as receitas rurais), o dficit alegado no existiria (coluna 3 da Tabela 10). Pela viso do governo, os benefcios no-contributivos devem ser pagos exclusivamente pela arrecadao sobre a folha de salrios, desmontando a integralidade do sistema de Seguridade Social e inviabilizando o equilbrio financeiro da Previdncia Social.

Tabela 10: Receitas e despesas da Seguridade Social(1) Saldo com o RGPS

(R$ Bilhes)
I RECEITAS Receita previdenciria lquida (2) Outras receitas do INSS(3) Receita rural (4) COFINS Contribuio Social sobre o Lucro Lquido Concursos de prognstico Receita prpria do Ministrio da Sade Outras contribuies sociais (5) CPMF TOTAL DAS RECEITAS II DESPESAS Pagamento total de benefcios (6) 1.Benefcios previdencirios * Urbanos * Rurais 2. Benefcios assistenciais * RMV * LOAS 3. EPU (7) Sade (8) Assistncia social geral Custeio e pessoal do MPAS (9) Aes do Fundo de combate pobreza TOTAL DAS DESPESAS SALDO FINAL 2001 c/dficit s/dficit 62,491 62,491 62,491 0,618 0,618 0,618 -0,809 45,679 8,968 0,521 0,962 0,481 17,159 136,877 63,109 62,300 78,697 73,692 59,383 14,309 4,323 1,636 2,687 0,682 21,111 1,875 3,497 0,233 105,413 31,464

73,692 59,383

1,636

75,328 -12,219

59,383 2,917

Fontes: SIAFI, Secretaria da Receita Federal (dados de arrecadao das contribuies sociais) e Fluxo de Caixa do INSS (dados de Previdncia Social) NOTAS: (1) Receitas e despesas da Seguridade Social, conforme art. 195 da Constituio Federal. (2) Receita lquida = Arrecadao bancria + SIMPLES + REFIS + arrecadao CDP + arrecadao FIES + depsitos judiciais - restituies Transferncias a Terceiros. (3) Corresponde a rendimentos financeiros e outros, segundo o fluxo de caixa do INSS. (4) O valor deve ser subtrado, em funo de sua subtrao tambm nas despesas. (5) Referem-se a contribuies sobre o DPVAT (vo para a sade), contribuies sobre prmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistncia social). (6) Referem-se aos benefcios mantidos (previdencirios + assistenciais), excluindo EPU. (7) Encargos previdencirios da Unio: benefcios concedidos por leis especiais, pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro. (8) Inclui aes de sade do SUS, saneamento e custeio do Ministrio da Sade. (9) Inclui pagamentos realizados a ativos, inativos e pensionistas do INSS, bem como despesas operacionais consignadas.

39

4.2. BENEFCIOS ASSISTENCIAIS E RURAIS E O PROGRAMA DE RENDA MNIMA Se analisarmos o total dos benefcios em manuteno da Previdncia Social, veremos que mais de 8 milhes so benefcios assistenciais e rurais (estes ltimos de pouca ou nenhuma contribuio) e que j representam mais de 40% do total de 20 milhes de beneficirios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Esses benefcios so de trs tipos: Rurais; LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social, que cobre os idosos e os deficientes) e Renda Mensal Vitalcia (RMV), rurais e urbanos. Esse grande contingente e a eficcia social dos benefcios assistenciais e rurais fazem deles, na verdade, um dos maiores programas de renda mnima do mundo. As Tabelas 11 e 12 detalham com maior preciso os valores e as respectivas quantidades desse programa de renda mnima no perodo de 1996 a 2001. Os valores totais gastos vm crescendo ano aps ano - com exceo de 1997 - totalizando em 2001 R$ 18,632 bilhes, enquanto que a arrecadao previdenciria para sua cobertura somou apenas R$ 809 milhes, receita de contribuies sobre a comercializao dos produtos rurais. Pela anlise desses agregados, podemos verificar que o programa de renda mnima possui carter redistributivo da renda nacional, contemplando a quase totalidade dos municpios brasileiros e impulsionando as economias locais. um instrumento que leva liquidez ao comrcio e atividade econmica em geral na grande maioria dos municpios, tanto na rea urbana como na rea rural. Alm disso, em 3.358 dos municpios brasileiros (cerca de 5.507), os valores dos benefcios superam as quotas-partes do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e em 4.323 deles, esses valores superam a arrecadao previdenciria local. Ao mesmo tempo, verifica-se que a renda dos idosos, advinda principalmente dessas espcies de benefcios, tem grande repercusso na composio da renda familiar brasileira, uma vez que, sem a participao do idoso, a renda familiar mdia de R$ 282,98, enquanto sua participao sobe para R$ 322,92 (IPEA). 40

Tais constataes mostram que os recursos destinados ao pagamento dos benefcios assistenciais e rurais que compem o programa de renda mnima so essenciais para a sua manuteno, para a sua expanso e, principalmente, para a sobrevivncia de milhes de famlias, j que so contempladas aproximadamente 20 dos 34 milhes de pessoas da populao do campo.

Tabela 11: Valor anual das RMV, LOAS e benefcios rurais 1996 a 2001
(R$ Bilhes de dez/99, INPC)

Tipos Rurais LOAS RMV TOTAL

1996 9,931 2,136 0,202 12,269

1997 9,360 1,726 0,868 11,954

1998 10,011 1,654 1,235 12,900

1999 10,483 1,534 1,587 13,604

2000 12,173 2,007 1,503 15,683

2001 14,309 2,687 1,636 18,632

Fonte: MPAS/Secretaria de Previdncia Social Notas: Em 2000 e 2001, valores expressos em R$ bilhes correntes. O valor dos rurais, em 2000, foi retificado em relao a publicaes anteriores.

Tabela 12: Quantidade de RMV, LOAS e benefcios rurais - 1996 a 2001 (posio em dezembro)
Tipo Rurais RMV LOAS TOTAL 1996 1997 1998 1999 2000 5.258.334 5.425.879 5.631.661 5.875.695 6.142.782 1.126.727 1.042.617 959.498 885.724 812.781 346.219 645.894 848.295 1.032.573 1.209.927 6.731.280 7.114.390 7.439.454 7.793.992 8.165.490 2001 6.621.259 747.384 1.339.119 8.707.762

Fonte: MPAS/Secretaria de Previdncia Social Nota: Em RMV esto includos benefcios urbanos e rurais.

4.3. PREVIDNCIA RURAL: INSTRUMENTO DE REDISTRIBUIO DA RENDA NACIONAL A Previdncia rural se caracteriza por atender beneficirios que em sua grande maioria pertencem ao mercado informal da economia ou ocupantes de empregos vulnerveis, o que resulta numa arrecadao muito precria. 41

No obstante, esse subsistema vem ao longo do tempo constituindo-se num seguro agrcola de grande cobertura da populao rural, de cerca de 34 milhes em 2000 (IBGE), enquanto que o RGPS atendeu somente 6,621 milhes de beneficirios em 2001, ou seja, cerca de 20% do total (Anurio Estatstico da Previdncia Social). Excluindo-se os 32% das crianas de 0 a 14 anos, a cobertura da Previdncia rural sobe para cerca de 30%. Em 2001, atendeu 6,621 milhes de aposentados e pensionistas (Tabela 13), em mais de cinco mil municpios. importante ressaltar que, enquanto a quantidade de beneficirios rurais cresceu 53% de 1990 para 2001, a populao rural como um todo vem decrescendo desde 1970, tendo cado de 41 milhes naquele ano para 34 milhes em 2000 (IBGE). Isso expressa claramente, de um lado, a preocupao social da Previdncia rural com as populaes locais desamparadas, e, de outro, a reduo das oportunidades de trabalho advindas da falta de uma poltica agrcola que incentive a pequena produo, a agricultura familiar e a fixao do homem no campo.

Tabela 13: Previdncia Rural Quantidade de benefcios

ANO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 BENEFCIOS RURAIS (B) 4.329.345 4.101.366 5.005.727 6.046.648 6.426.147 6.402.741 6.320.450 5.892.188 6.065.044 6.279.528 6.493.872 6.621.259
TX.CRESC. (%)

-5,27 22,05 20,79 6,28 -0,36 -1,29 -6,78 2,93 3,54 3,41 1,96

TOTAL (C) 12.473.738 12.635.171 13.709.767 15.122.135 15.713.180 16.176.587 16.912.493 17.473.840 18.182.764 18.834.587 19.572.748 20.032.858

TX.CRESC. (%)

1,29 8,50 10,30 3,91 2,95 4,55 3,32 4,06 3,58 3,92 2,35

(B/C) (%) 34,71 32,46 36,51 39,99 40,90 39,58 37,37 33,72 33,36 33,34 33,18 33,05

Fonte: Anurios Estatsticos da Previdncia Social/MPAS Nota: Nos benefcios rurais esto includas as rendas mensais vitalcias rurais e os benefcios rurais da LOAS, por esse motivo os nmeros diferem dos da Tabela 12.

A atividade econmica propriamente dita (populao rural ativa) representa, ainda segundo o IBGE, apenas 40% das rendas rurais totais. Ou seja, mais da metade dessas rendas (60%) advm dos benefcios previdencirios dos inativos. Por fim, os valores unitrios mensais dos benefcios rurais esto em torno de um salrio mnimo. Tem-se, portanto, que, para as vastas regies mais pobres do pas, h uma sustentao bsica da renda rural pelo sistema previdencirio, embora os valores unitrios dos benefcios no sejam elevados. Os valores 42

totais pagos pela Previdncia rural, como j foi enfatizado, chegam a ser maiores que a receita advinda do FPM em muitos municpios, o que revela seu grande impacto sobre a economia local. Essa sustentao de renda resulta de mecanismos de captao e de transferncia de recursos dos estados mais ricos para os mais pobres, bem como dos setores urbanos para os rurais, o que evidencia o aspecto social e redistributivo da Previdncia rural. A estrutura de contribuies inclui duas fontes bsicas de financiamento do subsistema de Previdncia rural5 : a contribuio sobre a folha de pagamento do setor rural (empregador rural, autnomos e empregados formais) e a contribuio sobre a comercializao da produo primria (primeiro do segurado especial e depois de pessoas fsicas e jurdicas rurais). A base de incidncia da contribuio previdenciria rural o valor do Produto Interno Bruto (PIB) da agropecuria convertido em equivalente da produo comercializvel rural. Segundo dados da ltima PNAD/IBGE, de 1999, o setor agrcola possui o mais alto grau de no-contribuio. Apenas cerca de 15% de trabalhadores rurais contribuem para a Previdncia. No sentido de ampliar esse programa social, importante que a sociedade e os rgos competentes debatam a criao de mecanismos destinados a incrementar a receita previdenciria rural, principalmente em funo da grande demanda por benefcios. Em item prprio deste estudo, h sugestes para um novo modelo de financiamento da Previdncia rural mediante incidncia das contribuies sociais do sistema de Seguridade Social. A partir dos dados da Tabela 14, possvel apresentar um balano financeiro do subsistema de Previdncia rural no perodo de 1994 a 2001. Com os valores atualizados para dezembro de 2000 pelo IGP-DI (FGV), a receita mdia total foi de R$ 1,034 bilho, enquanto que a despesa mdia total alcanou R$ 12,769 bilhes, o que gerou um dficit mdio histrico de R$ 11,735 bilhes de 1994 a 2001. Houve dficit em todos os anos da srie considerada, sendo o maior ocorrido em 2001, quando chegou a R$ 13,500 bilhes, e o menor, de R$ 10,532 bilhes, em 1997. A participao percentual das receitas da Previdncia rural no total das despesas muito baixa, disso resultando em um dficit elevado. A participao mdia foi de 8,01%, a menor de 5,33% em 2000 e a maior
5

At a dcada de 80 existia uma terceira fonte de custeio especifica da rea urbana para a rea rural, na base de 2,4% sobre a folha de pagamentos.

43

de 10,8% em 1997. Isso quer dizer que, em mdia, para cada R$ 10,00 de despesa a receita das contribuies rurais cobre menos de R$ 1,00. Pode-se concluir pelo balano financeiro que o subsistema de Previdncia rural muito pouco satisfatrio do lado das receitas e muito oneroso do lado das despesas, o que gera um dficit constante. Esse dficit, socialmente justificado, vem sendo freqentemente coberto com recursos da arrecadao bancria, advindos principalmente da folha de salrios do setor urbano, com srias dificuldades financeiras para a Previdncia Social como um todo. As contribuies sobre a folha de salrio do setor urbano esgotaram sua capacidade de financiamento rural. Para que haja incrementos significativos nas receitas rurais, necessrio que a agricultura brasileira seja mais incentivada pelas polticas econmicas governamentais a gerar empregos e que haja efetivamente uma poltica agrria que eleve o nvel de emprego e, conseqentemente, aumente os recolhimentos para a Previdncia rural, a fim de equilibrar financeiramente esse subsistema. A despeito do dficit rural, que deveria em sua totalidade ser coberto com recursos do oramento da Seguridade Social, a Previdncia rural uma verdadeira ncora social do pas e deveria ser cada vez mais ampliada. Para isso, necessrio respeitar os preceitos constitucionais que determinam a alocao de recursos das fontes COFINS e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido para cobertura das despesas com benefcios rurais de pouca contribuio. Foi nessa perspectiva que os constituintes de 1988 aprovaram fontes de financiamento suficientes para manter e ampliar o carter redistributivo da Previdncia, como no caso dos segurados especiais.

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Tabela 14: Balano real do subsistema de Previdncia rural - 1994 a 2001

(R$ Milhes de dezembro de 2001, IGP-DI)

Anos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 MDIA

Receitas Despesas 1.117 12.803 1.081 13.157 1.196 12.894 1.270 11.802 1.374 13.091 778 11.926 684 12.173 809 14.309 1.034 12.769

Resultado Receitas/Despesas -11.686 8,7% -12.076 8,2% -11.698 9,3% -10.532 10,8% -11.717 10,5% -11.148 6,5% -11.524 5,3% -13.500 5,7% -11.735 8,01%

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social - 1994 a 2001. Elaborao: ANFIP

4.4. O PROGRAMA DE REFINANCIAMENTO FISCAL - REFIS O REFIS, Programa de Refinanciamento Fiscal, foi lanado pelo governo federal no ltimo trimestre de 1999, com a fachada de combate sonegao e recuperao da dvida ativa tributria. Longe de apresentar os resultados pretendidos, o REFIS tornouse um grande programa de perdo aos sonegadores. Teoricamente, as empresas que aderirem ao programa se submetem a um regime especial de acompanhamento fiscal e suas dvidas so parceladas para pagamento proporcional ao faturamento. Os parcelamentos foram irreais. Embora a vida mdia das empresas seja diminuta, muitas delas obtiveram dezenas e at centenas de anos para quitarem os seus dbitos, embora para algumas seja prefervel recuperar parte dos crditos durante um longo perodo a ter o estoque da dvida com o fisco zerado no curto prazo. O REFIS, em suas diversas verses, foi sendo ampliado. Cresceram os prazos para adeso e chegou-se a permitir a inscrio de dbitos gerados posteriormente ao incio do programa. Assim, tornou-se mais um incentivo sonegao. Desde o incio, as empresas buscam mecanismos nos parcelamentos para, diminuindo o seu faturamento, reduzir os pagamentos devidos. Os riscos de eliso fiscal so, portanto, muito graves. 45

A receita mensal do REFIS alcanou a cifra de R$ 138,4 milhes (posio em junho/2001), sendo R$ 686,9 milhes no acumulado do ano, conforme dados da Receita Federal6. uma receita insignificante frente ao montante do estoque da dvida ativa. A posio oficial, para defender o programa, afirma que a sua importncia maior est na possibilidade de regularizao da vida fiscal de muitas empresas e menos, portanto, na recuperao dos impostos devidos. No INSS, a previso era de recuperao de crditos no valor total de R$ 60 bilhes, equivalentes ao estoque da dvida previdenciria estimada em 1999, quando o programa foi lanado. Em 2001, a receita acumulada de janeiro a junho foi de apenas R$ 226 milhes, segundo a Receita Federal, com arrecadao de menos de 1% do total da previso de recuperao dos crditos, portanto, abaixo dos juros de mercado. A adeso ao REFIS foi permitida mesmo s empresas que j tinham seus dbitos reconhecidos pela ao fiscal e mesmo depois das diversas fases recursais administrativas e judiciais. O REFIS se tornou uma fuga ao fiscal, inclusive para as empresas que j estavam em regime de parcelamento. O programa permitiu tambm que a contribuio recolhida pelas empresas sobre os salrios dos trabalhadores fosse parcelada. A apropriao indbita praticada por elas no foi punida. Ao incluir tambm um dbito para refinanciamento, as empresas tiveram perdoadas multas e reduzidos os juros e a correo monetria. Diante de tantas evidncias, pode-se afirmar que o REFIS no foi um programa para recuperao da dvida ativa tributria. 4.5. NEGLIGNCIA NO ESTOQUE DA DVIDA PREVIDENCIRIA: PARCELAMENTOS DE DVIDAS PRIVADAS E DVIDAS PBLICAS O estoque da dvida previdenciria estimado em mais de R$ 115 bilhes, com um crescimento de mais de 100% nos ltimos trs anos, poderia constituir uma fonte de receitas para a Previdncia Social. A combinao do governo, que inibe a fiscalizao, acoberta a sonegao, perdoa multas e estende parcelamentos ao infinito e a instituio do
6

Exceto INSS.

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REFIS impedem que essa receita se viabilize7 . Dados do INSS apontam os maiores devedores da Previdncia Social por setor da economia (Tabela 15). Somente esse rol identifica R$ 41,1 bilhes do estoque da dvida. O setor privado responsvel por R$ 35,4 bilhes, enquanto os servios pblicos, englobando prefeituras, estados, bancos e companhias de limpeza, abastecimento de gua e urbanizao devem R$ 5,7 bilhes.

Tabela 15: Os maiores devedores da Previdncia Social por setor da economia em 2000

SETOR Servios pblicos Servios de transportes Prestao de servios Construo Agropecurio Mquinas e equipamentos Txtil/vesturios Minerao/qumica/petroqumica Energia/telecomunicaes Automobilstico Entidades filantrpicas Metalurgia e siderurgia TOTAL
Fonte: INSS/MPAS

R$ Bilhes 5,7 4,9 4,5 4,0 3,8 3,5 3,2 2,7 2,6 2,3 2,1 1,8 41,1

O tratamento do governo para as dvidas das empresas privadas foi por demais benevolente, concorrente para incentivar e bem remunerar a sonegao e a fraude.
7

Estudos posteriores podero indicar o percentual do estoque da dvida que j foi repactuado via REFIS e outros mecanismos.

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No entanto, o governo agiu de forma diferenciada para estados e municpios em dbito com a Previdncia. A quitao com o INSS imposio para realizao de diversos convnios com a Unio. Se essas medidas foram importantes para a regularizao dos dbitos para com a Previdncia Social, preciso ressaltar que ao impor s unidades da federao ajustes para quitao de dvidas previdencirias, o governo se preocupava muito mais em ampliar os resultados primrios. O tratamento diferenciado das dvidas privadas pode ser visto na inverso do comportamento das receitas de parcelamentos da Tabela 16.
Fontes: SIAFI e MPAS Nota: Empresas em regime de parcelamento de dbitos e, a partir de 1999, inclui o REFIS.

Tabela 16: Parcelamento de dvidas - setor privado e setor pblico - 1996 a 2001

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1996 1997 1998 1999 2000 2001

Setor privado 2.222,6 1.891,3 2.137,1 1.936,6 1.040,0 1.757,6

Receita de parcelamentos % Setor pblico 95,2 111,6 90,5 187,8 85,6 358,1 61,7 742,1 45,9 1.224,5 43,6 2.272,9

% 4,8 9,5 14,4 38,3 54,1 56,4

Total 2.334,2 2.071,1 2.495,1 2.678,7 2.264,5 4.030,5

4.6. PRECARIEDADE DO MODELO DE FISCALIZAO

A ao fiscal uma das principais variveis explicativas para o bom desempenho histrico da arrecadao da Previdncia Social. Quanto mais eficaz for a ao fiscal, maiores sero as possibilidades de aumento da receita e, conseqentemente, a possibilidade de ampliao dos benefcios. A melhoria da ao fiscal est diretamente relacionada com a existncia de um quadro de auditores fiscais quantitativamente suficiente e qualitativamente modernizado. Entretanto, a realidade outra. O quadro de Auditores Fiscais de Previdncia Social no chega hoje metade do necessrio e isso traz srias implicaes no tocante receita previdenciria, j que para cada fiscal no existente no quadro funcional o INSS deixa de arrecadar R$ 230 mil por ms e R$ 2,761 milhes por ano, segundo dados da Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao (DAF) do INSS. Considerando que anualmente se reduz mais o nmero de auditores fiscais em razo da aposentadoria de cerca de 10% do contingente total, podemos estimar que nos prximos doze meses o contingente atual, que est em torno de 3.800 (dado de agosto/2000), ser reduzido em 380 auditores fiscais, impondo uma perda de receita anual de cerca de R$ 961,41 milhes. Ainda segundo dados da DAF, o nmero razovel de auditores para maior eficcia da ao fiscal de 8.000, ou seja, mais do que o dobro do contingente existente. Se com a quantidade atual, de cerca de 3.800, o resultado da ao fiscal (RAF) em 2000 chegou a R$ 14,652 bilhes, equivalentes a cerca de 26% da arrecadao bancria total, com 8.000 o RAF poderia alcanar num futuro prximo duas vezes mais, contribuindo dessa forma para a melhoria do equilbrio financeiro do sistema previdencirio. Portanto, a ampliao do quadro de auditores fiscais de Previdncia torna-se imperativo para dinamizar a poltica de recuperao de crditos, alm do efeito multiplicador quanto ao monitoramento do rgo arrecadador e fiscalizador em toda a rede de contribuintes. A Tabela 17 apresenta a evoluo do contingente de auditores fiscais. Pode-se verificar claramente uma tendncia histrica de reduo do quadro sem reposio, dada a poltica de pessoal do governo. 49

Tabela 17: Evoluo do contingente de Auditores Fiscais da Previdncia Social

Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fonte: DAF/INSS

Quantidade 3.938 4.070 3.793 3.628 3.951 3.843 3.827

5 - DIFICULDADES E CONSEQNCIAS DA UTILIZAO DA F O L H A C O M O F O N T E E X C L U S I VA D E B A S E D E FINANCIAMENTO

Ao estabelecer que as contribuies sobre a folha de salrios devem cobrir o pagamento de todos os benefcios previdencirios, o governo impe sociedade um modelo de difcil e onerosa viabilidade. Para atender aos graves desequilbrios macroeconmicos do pas, a poltica econmica tem optado por sadas recessivas, socialmente perversas. As novidades do processo produtivo tambm tm diminudo o mercado de trabalho. At mesmo o fim da indexao dos salrios e das garantias de sua recomposio frente inflao afeta a capacidade das contribuies sobre a folha de salrios de arcarem com o conjunto das despesas previdencirias. Esses fatos no so novos nem desconhecidos do governo, mas o discurso permanece inalterado. A cada ms, quando as contas da Previdncia Social so verificadas, apontam-se os esperados resultados negativos. Assim, ganham flego as idias da privatizao do sistema, a reduo dos benefcios e a ampliao das carncias, restries e requisitos, contrapondose tambm aos aumentos do salrio mnimo, dentre outros efeitos. 50

H outro caminho que se insiste em ignorar. A Constituio Federal estabelece um processo mltiplo de financiamento da Seguridade Social, sem qualquer especializao. Contribuies sociais sobre faturamento, lucro, movimentao financeira etc. permitem construir um sistema que se autocomplementa: empresas com grandes lucros e pequenos faturamentos, e viceversa; empresas com diferenciados graus de utilizao de mode-obra; e at mesmo a CPMF, que permite alcanar o mercado informal, a sonegao e rendimentos que nunca so declarados. 6 - O NUS SOBRE OS RENDIMENTOS DO TRABALHO E SOBRE A PRODUO COM USO INTENSIVO DE MO-DEOBRA E PRIVILEGIAMENTO DO USO INTENSIVO DE CAPITAL Dentro do atual modelo econmico brasileiro, exigir que as contribuies sobre a folha de salrios arquem com a integralidade das despesas com benefcios previdencirios, rurais e assistenciais torna o emprego proibitivo pelo porte dos encargos de que se trata e pela desproporo entre a contribuio do empregado e a do autnomo. Com os dados de 2000, para que esse modelo no apresentasse dficit (em torno de R$ 10 bilhes, segundo a viso oficial) seria necessrio, dentro de uma viso simplista e de manuteno da folha como fonte exclusiva de financiamento, ampliar de 20% para 25% a contribuio patronal e do autnomo ou de 11% para 16,5% a contribuio do empregado. Tais majoraes, absolutamente descabidas, agravariam a situao do emprego, achatariam ainda mais os salrios, ampliariam as injustias do sistema tributrio e reduziriam a j escassa participao dos salrios na renda nacional. Em pior situao, estariam as empresas que se utilizam de mo-de-obra intensiva. Ampliando sua carga tributria, o modelo estaria acentuando a reduo dos postos de trabalho e agravando ainda mais a situao da Previdncia. A Constituio prev, desde 1988, que a contribuio sobre a folha de salrios pode ser flexibilizada para no inviabilizar essas empresas. No entanto, at hoje, este dispositivo no entrou em vigor. Ao contrrio, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), por exemplo, foram sistematicamente utilizados para a "modernizao" do parque produtivo, automao, etc., medidas que reduzem postos de trabalho. 51

A conseqncia desse modelo contributivo a privilegiao das empresas com maior suporte tecnolgico, maiores ganhos de escala, maiores lucros, e aquelas em que na composio final das receitas tm maior participao as de origem financeira. 7 - CRTICA DESCONSTITUIO DO SISTEMA INTEGRADO DE SEGURIDADE SOCIAL O projeto de transformao e especializao do Estado brasileiro, que visa construo de um Estado mnimo para o povo, vem atacando todas as conquistas sociais alcanadas na Constituio Federal de 1988. A desconstituio do sistema integrado de Seguridade Social um dos principais instrumentos estratgicos para a realizao desse projeto e se consubstancia pelo represamento das demandas sociais, por desvios de recursos das fontes de financiamento, pela desvinculao de receitas da Unio e pela opo por um modelo fiscal restritivo do crescimento econmico e ostensivo no pagamento de juros das dvidas interna e externa. Para a sociedade brasileira, esse projeto de Estado mnimo j apresenta sinais evidentes de esgotamento. Levou falncia o setor de transportes e o energtico. A sade pblica no consegue atender aos pressupostos bsicos de preveno e atendimento. O pas convive com uma enorme desproporo entre o seu desenvolvimento econmico e o seu desenvolvimento social, comprovada por ndices baixssimos de desenvolvimento humano (IDH). Nem a assistncia social nem a Previdncia Social tm programas capazes de corrigir esse grau de excluso social, embora a minimizem. No possvel continuar submetendo as prioridades nacionais aos interesses do capital financeiro globalizado nem assistir passivamente continuidade de polticas de desagregao social. Estamos diante da necessidade da construo de um novo horizonte capaz de inverter prioridades e, mediante programas de previdncia e assistncia social, garantir a expanso da sua cobertura e redefinir um novo modelo de financiamento mais justo e mais abrangente.

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Captulo II
A PREVIDNCIA E AS POLTICAS PBLICAS AMPLIANDO A PROTEO SOCIAL DO ESTADO

O objetivo deste captulo tratar de matrias controversas, como a necessidade de expanso da cobertura e da busca de novas fontes de financiamento que no afetem ainda mais a renda do trabalhador e os custos da contratao de mo-de-obra. Questes como a contribuio patronal, a desonerao da folha, o modelo do SIMPLES e a evaso fiscal tero tratamento especfico destinado a potencializar as receitas previdencirias.

1 - A QUESTO DAS NOVAS FONTES DE FINANCIAMENTO, PRIVILEGIANDO O USO INTENSIVO DE MO-DE-OBRA Uma das primeiras questes que merecem destaque a impossibilidade de manuteno da situao atual de restrio da base do equilbrio previdencirio s contribuies sobre a folha de salrios. Independentemente da instituio de novas fontes de financiamento, oportuno discutir a questo das alquotas incidentes sobre a folha de salrios sem, contudo, diminuir ainda mais as receitas previdencirias.

53

 preciso analisar tambm o 9, do art. 195, da Constituio, que permite alquotas diferenciadas da cota patronal previdenciria, o que no significa simplesmente transferir, por exemplo, alguns segmentos para o sistema SIMPLES ou diminuir sua cota patronal sem um estudo mais tcnico, que leve ao equilbrio entre a perda de receita de um lado e o ganho de outro. 2 - A CONTROVRSIA SOBRE A DESONERAO DA FOLHA 2.1. CONSIDERAES PRELIMINARES A anlise do Oramento da Unio revela que o produto das contribuies sociais supera em muito as despesas da Seguridade Social. Esse "excedente" deveria ser utilizado em duas frentes: assegurar a expanso dos programas da Seguridade, com incorporao dos segmentos sociais excludos; e garantir o cumprimento do preceito constitucional de tratamento diferenciado a empresas com uso intensivo de mo-de-obra. Entretanto, verifica-se que o governo utiliza o saldo positivo da Seguridade Social para engordar seu supervit primrio. Em 2001, o supervit primrio da Unio (ou seja, apenas na esfera federal) ultrapassou os R$ 29 bilhes, sendo que mais de 30% oriundo do saldo agregado da Seguridade Social. As contribuies sociais so tributos caros para a economia e em sua essncia so injustos, porque so regressivos, em cascata e de difcil desonerao. So necessrios e tolerados na justa conta da sua destinao a programas que viabilizem projetos efetivos de distribuio de renda, como os de sade, os previdencirios e os de assistncia social. No campo do Regime Geral de Previdncia Social a questo se complica, pois a Emenda Constitucional n 20 estabeleceu o princpio do equilbrio financeiro e atuarial. Assim, preciso especializar fontes para determinar a medida do equilbrio. Hoje, os critrios que apontam to somente as contribuies sobre a folha de salrios demonstram-se insuficientes, pois as renncias fiscais estimadas para 2002, da ordem de R$ 9,2 bilhes, eqivalem praticamente ao dficit previdencirio,alardeado pelo governo.

54

Esses so os parmetros que devem pautar o debate sobre a desonerao da folha de salrios, inclusive o que feito pelo modelo do SIMPLES. 2.2. ABORDANDO A CONTROVRSIA A questo da desonerao da folha de salrios mediante a flexibilizao ou a extino da cota patronal previdenciria motivo de intenso debate nos crculos empresarial e parlamentar. A importncia dessa matria evidenciada pela controvrsia sobre a relao que se estabelece entre a reduo de custo e a gerao de empregos, ou seja, at que ponto a desonerao da folha das empresas possibilitaria o crescimento do mercado formal e, consequentemente, a recuperao da receita previdenciria com expanso da cobertura do sistema. A arrecadao sobre a folha de salrios, que inclui empregados, empregadores e contribuintes individuais, a principal fonte de recursos da Previdncia Social. Somente a contribuio dos empregadores (cota patronal) representar, segundo dados da Proposta de Lei Oramentria Anual - PLOA/2002, 51,48% de toda a arrecadao, estimada em R$ 68,527 bilhes e incluindo todas as receitas prprias do INSS, como bancria, SIMPLES, REFIS, depsitos judiciais etc. (Tabela 18). Para atender a um contingente estimado de 20 milhes de beneficirios, a cota patronal contribuir com cerca de R$ 35,278 bilhes da arrecadao da Previdncia Social (PLOA/2002).

Tabela 18: Participao relativa da contribuio de empregadores e empregados sobre o total da arrecadao previdenciria

Ano 2002

Empregadores 51,48%

Empregados 28,18%

Outros 20,34%

Fonte: PLOA 2002 Nota: Empregados inclui trabalhadores assalariados e contribuintes individuais.

2.3. FLEXIBILIZAO DA COTA PATRONAL E SUBSTITUIO TRIBUTRIA Dada a importncia vital da cota patronal para o financiamento 55

da Previdncia, a sua flexibilizao s se justifica na medida em que se encontrem mecanismos capazes de minimizar as perdas e que, em contrapartida, estas sejam compensadas dentro de uma outra hierarquia de alquotas ou outra estrutura de arrecadao. A idia de flexibilizao da cota patronal previdenciria, mediante alquotas diferenciadas, em funo do uso intensivo de mode-obra, est respaldada no 9, do art. 195, da Constituio Federal e pode ser mais uma alternativa ao modelo de arrecadao do SIMPLES, como veremos mais adiante. A contribuio previdenciria est assim distribuda: cota patronal (20% mais 2%, em mdia, para acidentes de trabalho, da folha de salrios) e contribuies de empregados e autnomos (8 a 11% at o teto - hoje de R$ 1.430,00), alm de outras contribuies. A substituio da contribuio previdenciria das empresas, extinguindo-se, por exemplo, os 20% da cota patronal com majorao da Contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF), consiste em cobrar uma alquota de 1,05% em 2002, mais de 2,5 vezes maior que os 0,38% de hoje, mantidas as suas caractersticas atuais (Tabela 19, coluna 1). Somente a parcela destinada Previdncia Social seria de 0,77%. A Tabela 19 apresenta simulaes com vrias redues da cota patronal. Se for considerado ainda os 20% da subtrao de receitas originria da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), a nova alquota da CPMF, para compensar a extino da cota patronal, dever ser ainda maior: 1,22% (Tabela 19, coluna 2). E ainda: havendo setores da economia com iseno da CPMF (como o mercado de capitais), dever ser ampliada ainda mais a alquota necessria. Soma-se a isso o fato de a Previdncia Social arcar com o custo da iseno da cobrana da CMPF dos aposentados e pensionistas que ganham at 03 (trs) salrios mnimos, estimado em R$ 450 milhes em 2001. importante enfatizar que as redues da cota patronal acarretaro as seguintes perdas de receita para Previdncia Social: Reduo de 20% para 15%: R$ 8,819 bilhes Reduo de 20% para 10%: R$ 17,639 bilhes 56

 Reduo de 20% para 5%: R$ 26,458 bilhes. Detalhando mais esse cenrio na quantificao dessas perdas, veremos que para cada ponto percentual de reduo, haver uma perda de R$ 1,764 bilho.

Tabela 19: Simulaes para substituio da cota patronal previdenciria pela CPMF - 2002
(R$ Bilhes)

DISCRIMINAO DE RECEITAS Receitas estimadas de contribuies previdencirias Receita da cota patronal previdenciria (51,48% do total) Receita total da CPMF (0,38%) Receita da CPMF (parcela previdncia - 0,10%) Alquota necessria para cobrir a reduo integral da cota patronal (em %) Alquota necessria para cobrir a reduo de 20% para 5% da cota patronal (em %) Alquota necessria para cobrir a reduo de 20% para 10% da cota patronal (em %) Alquota necessria para cobrir a reduo de 20% para 15% da cota patronal (em %)

2002 SEM DRU 68,527 35,278 19,892 5,235 1,05 0,89 0,72 0,55

2002 COM DRU 68,527 35,278 19,892 4,188 1,22 1,01 0,80 0,59

(1) (2)

(2)

(2)

(2)

Fonte: PLOA 2002 Notas: (1) A parcela previdenciria da CPMF eqivale a 0,10% dos 0,38% da alquota total. Do resultado a DRU, subtrai-se 20%. (2) Aps o clculo das alquotas necessrias para cobrir a substituio tributria, mantiveram-se as alquotas de 0,20 para a sade e 0,08 para o Fundo da Pobreza. O restante destinado Previdncia Social.

2.4. INFORMALIDADE, CARGA TRIBUTRIA E CUSTO BRASIL Os efeitos da flexibilizao sobre a reduo do trabalho informal so limitados, j que outros fatores como a sonegao fiscal, a terceirizao, a precarizao das relaes de trabalho, a existncia do "caixa 2", o passivo previdencirio, o desenvolvimento econmico 57

estvel, etc. no esto sendo levados em conta. J o aumento do nvel de emprego formal tem relao direta com a demanda por bens e servios da sociedade como um todo, s possvel com crescimento econmico sustentado. Cabe esclarecer aqui que a informalidade dos chamados trabalhadores sem-carteira assinada consubstancia-se em uma ilegalidade, j que a legislao previdenciria obriga a inscrio dos segurados ao Regime Geral de Previdncia Social (INSS). Para os outros trabalhadores que esto na informalidade, os chamados trabalhadores por conta prpria, deveriam ser criados instrumentos legais, como a obrigatoriedade da apresentao, para o usufruto de alguns direitos, de quitao com o sistema de Seguridade Social, somados a um forte esquema de propaganda, visando obrigatoriedade de inscrio e adimplncia com o sistema. A carga tributria tambm poderia ser reduzida se fosse mais uniformemente distribuda de acordo com a capacidade econmica dos agentes. Mas o combate sonegao extremamente tmido e os dbitos previdencirios j ultrapassam R$ 115 bilhes (valor de difcil mensurao, pois oscila constantemente). Reduzir o chamado "custo Brasil" uma tarefa complexa. Em especial porque as pessoas, por equvoco ou iluso, no atacam os reais problemas da economia nacional. Somente o governo central gastou, em 2000, mais de R$ 80 bilhes no pagamento de juros e amortizaes, descontada a rolagem das dvidas (interna e externa). O pagamento de juros em um ano eqivale a 80% de todo o dinheiro arrecadado em uma dcada com o programa de privatizaes (receita de R$ 100 bilhes com a venda de ativos pblicos). No entanto, o pas continua numa grave crise financeira. O chamado "custo Brasil" no resulta apenas do custo da folha de salrios, mas principalmente da poltica monetria e dos elevados encargos das dvidas interna e externa com que a sociedade arca. De qualquer maneira, existe ambiente favorvel para o incio de um processo articulado de flexibilizao da cota patronal previdenciria e de reorganizao da estrutura de alquotas do SIMPLES. A atual carga tributria brasileira excessiva (33,18% do PIB em 2000). Entretanto, preciso ficar bem claro que ela resulta de uma 58

poltica econmica que construiu um modelo fiscal perverso, com base no aumento das contribuies sociais, apropriadas integralmente pela Unio, em total desrespeito ao pacto federativo e aos princpios tributrios. O avano da informalidade no Brasil no decorre s da excessiva carga tributria, mas principalmente da insero passiva do pas no processo da globalizao a partir do incio da dcada de 90, do alto custo de um posto de trabalho formal e de um conjunto de encargos que oneram sobremaneira a folha de salrios das empresas e a produo econmica nacional.

3 - A CONTROVRSIA SOBRE O SIMPLES O SIMPLES veio responder s demandas de simplificao da parafernlia burocrtica, tornando-a mais racional e mais eficiente nos seus procedimentos fiscais e contbeis, e existncia de um sistema tributrio oneroso e regressivo, que penaliza em especial as microempresas e empresas de pequeno porte. A diminuio da carga tributria decorrente da adoo do SIMPLES, ainda que de fato tenha dado flego a essas empresas no sentido de mant-las operando na legalidade e na produo de riqueza para o pas, bem como capacidade para gerar empregos formais, um paliativo em relao necessidade de uma ampla reforma tributria e um prejuzo no tocante aos recolhimentos previdencirios. Afirmar pura e simplesmente que a queda no contingente de trabalhadores com carteira assinada no pior devido ao desempenho das empresas inscritas no SIMPLES simplificar a anlise da conjuntura econmica do pas, dos efeitos da globalizao e dos estragos da abertura externa. Para corrigir esse quadro, no basta encontrar solues setoriais provisrias. preciso criar as condies macroeconmicas para o desenvolvimento sustentado. Em relao arrecadao normal do INSS frente arrecadao proporcionada pelo SIMPLES, preciso considerar que, a despeito da reduo contnua da massa salarial do pas, fator primordial para o crescimento da receita previdenciria, esta ltima vem tendo 59

incrementos significativos, que poderiam ser ainda maiores se no fossem as perdas oriundas do SIMPLES. 3.1. DISTORES DO SISTEMA, PERDAS, MASSA SALARIAL E VNCULOS Se o SIMPLES tem pontos positivos, necessrio abrir os olhos para suas repercusses negativas. Sua primeira distoro fruto do estabelecimento de diversas faixas de faturamento para o enquadramento das empresas, sem uma efetiva ao fiscalizadora, o que possibilita diversos artifcios contbeis, inclusive a diviso das empresas. Talvez isso possa explicar porque cerca de 70% de 1,1 milho de empresas optantes pelo SIMPLES, 51% de um total de 2,1 milhes de micros e pequenas empresas existentes em 2001, esto enquadradas na menor faixa de faturamento anual (at R$ 60 mil) e sujeitas, portanto, ao piso do sistema (conforme dados da Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao do INSS). A segunda distoro a perda acumulada da arrecadao previdenciria. Essa renncia de arrecadao decorrente da adoo do SIMPLES, que totaliza R$ 9,136 bilhes desde a sua criao, se somada s demais renncias previdencirias, vem provocando um desequilbrio financeiro nas contas da Previdncia Social. As perdas acumuladas desde o incio da vigncia do SIMPLES, em 1997, so apresentadas na Tabela 20.

Tabela 20: Arrecadao e perdas do modelo SIMPLES (empresas optantes) e arrecadao sobre a folha de salrios (regra anterior)
(R$ Bilhes)

ANO

Arrecadao do SIMPLES
(INSS: 1,2% a 4,3% )

Arrecadao total sobre a folha Perdas

(cota patronal: 20% + 2% - SAT mdio)

1997 1998 1999 2000 2001 Perda mdia anual PERDA TOTAL

0,936 1,935 1,550 2,024 2,476

2,535 2,974 3,776 4,262 4,510

1,599 1,039 2,226 2,238 2,034 1,827 9,136

Fontes: Fluxo de Caixa/INSS, Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao/INSS e MPAS

60

A Tabela 21 mostra a renncia previdenciria do SIMPLES em 2000, com base no Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). H uma pequena divergncia entre o valor da arrecadao do SIMPLES em 2000 (R$ 1,974 bilho) e o Fluxo de Caixa do INSS, que apresentou R$ 2,024 bilhes, porm sem afetar o desenvolvimento da presente anlise.

Tabela 21: Estimativa de renncia previdenciria resultante do SIMPLES - CNIS / 2000

(R$ Milhes)

Fatos Geradores Massa salarial SIMPLES Remunerao Contribuio individual SIMPLES Contribuio Potencial 20% s/ salrios 2% s/ salrios (SAT mdio) 15%/20% s/ contr. Individual Aposentadoria especial (acrscimo) Subtotal Repasse SIMPLES - SRF Renncia estimada
Fonte: Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao do INSS

TOTAL 18.987,9 188,2 3.797,6 379,8 35,2 49,5 4.262,0 1.974,0 2.288,0

Por outro lado, um dado positivo que a adoo do SIMPLES possibilitou a ampliao dos vnculos empregatcios. A Tabela 22 mostra que esses vnculos representam 20,5% do total mdio dos vnculos do sistema no primeiro semestre de 2001, segundo informaes do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Ocorreu crescimento nos vnculos em 1999 e 2000, e queda em 2001 (primeiro semestre).

Tabela 22: Vnculos empregatcios das empresas optantes pelo SIMPLES frente ao total dos vnculos das micro e pequenas empresas do pas
Mdia do semestre 1999-1 1999-2 2000-1 2000-2 2001-1
Fonte: MPAS

Quantidade de vnculos % SIMPLES SIMPLES TOTAL 3.578.134 17.162.659 20,8% 3.704.005 17.786.390 20,8% 3.860.024 17.099.071 22,6% 3.932.843 17.993.306 21,9% 3.754.216 18.269.419 20,5%
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A Tabela 22 mostra tambm que mesmo depois da ampliao do SIMPLES, no final de 2000, o nmero de trabalhadores nessas empresas caiu de 3,932 milhes para 3,754 milhes, enquanto que o total de vnculos cresceu de 17,993 milhes para 18,269 milhes. Isso porque a formalizao do trabalho, embora encontre atrativos na reduo da carga tributria, em especial no custo do posto de trabalho, responde mais prontamente ao crescimento econmico. Os problemas que o pas viveu a partir do segundo trimestre de 2001, em especial o aumento dos juros e a crise energtica, suplantaram os efeitos da renncia fiscal. A diminuio da carga sobre a folha de salrios sequer pde representar um aumento no salrio mdio das empresas optantes do SIMPLES (Tabela 23). Enquanto o salrio mdio do conjunto das empresas fora do SIMPLES aumentou ao longo do perodo considerado, as quedas foram freqentes no conjunto das empresas optantes pelo modelo.

Tabela 23: Salrio mdio do SIMPLES em relao ao total

(Valores correntes em R$)

Mdia do semestre

Salrio mdio SIMPLES (a) Total (b)

Razo (a) / (b)

1999 - 1 1999 - 2 2000 - 1 2000 - 2 2001 - 1

Fonte: MPAS

389,89 378,26 381,09 370,59 355,37

671,20 670,11 674,60 701,07 725,03

0,58 0,56 0,56 0,53 0,49

Entendemos que, para atender obrigao constitucional de equilbrio financeiro da Previdncia Social, manter a continuidade do pagamento dos benefcios e garantir sua ampliao futura, a perda de receita decorrente do SIMPLES, quer das empresas j optantes, quer das que venham a ser includas, ter de ser adequadamente compensada com recursos fiscais. Uma alternativa seria a ampliao da participao da Previdncia Social no produto desse sistema. 3.2. AMPLIAO DO SISTEMA, NOVAS RENNCIAS E RAZES DA VEDAO A seguir, apresentada a estimativa do acrscimo da renncia previdenciria em valores para o ano de 2000, com a insero de novos 62

segmentos (Tabela 24). O clculo foi feito a partir do faturamento de 761.887 empresas no optantes pelo SIMPLES em 1998, agrupadas por Cdigo Nacional de Atividade Econmica (CNAE); em seguida, foram aplicadas as alquotas atuais de contribuio das empresas optantes, conforme o seu faturamento anual; e, finalmente, o resultado foi atualizado pelo ndice de variao do PIB em 1999 e 2000.

Tabela 24: Estimativa de renncia previdenciria do SIMPLES com a incluso de novos segmentos - 2000
(R$ Milhes)

CNAE Bebidas Fumo Construo civil Representantes comerciais Armaz. e depos. prod. terceiros Agncias de viagem Agncias de correio Instituies financeiras Imobilirias Servios de profisses regulamentadas Agncias de publicidade Servios de vigilncia e conservao Escolas particulares Laboratrios Atividades desportivas Casas lotricas Total

Massa salarial 412,6 181,3 6.401,8 582,6 360,0 250,5 814,3 13.452,5 695,8 7.785,1 509,2 4.516,7 5.505,4 6.661,4 666,5 230,4 49.026,4

Contribuio previdenciria Devida SIMPLES 99,1 12,8 43,5 6,6 1.537,6 850,6 140,0 86,4 60,1 195,5 3.708,4 167,1 1.868,8 122,5 1.084,1 1.321,7 1.599,3 160,0 55,3 12.249,4 78,8 21,0 34,8 14,0 119,0 61,9 730,3 63,9 620,9 191,4 458,6 39,0 39,8 3.343,5

Repasse estimado 1,2 0,2 123,8 40,9 2,8 6,8 0,3 29,7 47,4 195,2 20,1 25,1 18,4 109,1 1,5 2,7 625,3

Renncia estimada 11,6 6,5 726,8 37,9 18,1 28,0 13,8 89,3 14,5 535,1 43,8 595,9 173,0 349,5 37,5 37,1 2.718,2

Fonte: Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao do INSS

Em princpio, pode parecer que no h razo para que a lei discrimine entre pequenas empresas, vedando conforme sua atividade, o acesso ao programa simplificado de tributao. Mas existem razes fiscais para a excluso de tais atividades. A principal a grande diferena da carga tributria que existiria entre pessoas fsicas empregadas ou profissionais liberais e microempresas que exercessem a mesma atividade. Isso criaria uma injustia de tratamento fiscal, pois, por exemplo, um profissional liberal assalariado ou autnomo com renda de 60 mil reais anuais pagaria 27,5% de imposto de renda, e uma contribuio previdenciria de 20% do teto, enquanto que o mesmo profissional, na 63

condio de microempresa ou criando "pseudocooperativa", pagaria de impostos e contribuies - inclusive a previdenciria - no mximo 3% por ano. Isso criaria uma situao bastante indesejvel de injustia tributria e perda de arrecadao. As perdas de arrecadao de imposto de renda nas camadas mdias e altas de autnomos e profissionais liberais seriam considerveis. Embora os autnomos pudessem beneficiar-se do registro como microempresa, os assalariados no poderiam. O enorme custo tributrio e previdencirio da decorrente faria com que as empresas em geral preferissem demitir seus empregados de certas profisses, especialmente as liberais (cuja atividade passaria a ser enquadrvel no SIMPLES), contratando-os em seguida como microempresa. Haveria, sem dvida, grande migrao para a terceirizao, provocando perda de arrecadao para a Previdncia e prejudicando seu equilbrio financeiro. Outra razo para a existncia de vedaes que o objetivo do SIMPLES proteger pequenas empresas que competem com grandes empresas. Os profissionais liberais, os agentes lotricos, os franqueados dos Correios, as agncias de viagem, por exemplo, no competem com grandes empresas; logo, no h motivo para seu enquadramento no sistema simplificado. Alm de tudo que j foi exposto, a ampliao do SIMPLES fere o campo jurdico. A Lei Complementar n.101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) veda expressamente, em seu art. 14, a concesso de qualquer nova renncia fiscal sem que a prpria lei que a crie estabelea a necessria compensao financeira. A outorga do direito de opo pelo SIMPLES ou a incluso nele de empresas cujas atividades vedam isso implica mais renncia fiscal, sem a criao de nova receita que compense tal fato. A estimativa de renncia fiscal decorrente do SIMPLES para 2000, somadas as empresas optantes e as empresas no- optantes, de R$ 5,006 bilhes. Para 2002, a estimativa de renncia somente para os atuais optantes do sistema de R$ 2,671 bilhes. 3.3. FLEXIBILIZAO DA COTA PATRONAL COMO ALTERNATIVA AO SIMPLES Para compensar alguns segmentos econmicos de grande intensidade de mo-de-obra, portanto, de custos altos, e que contemple 64

o mesmo nvel de emprego, um caminho possvel seria uma alquota menor (cota patronal previdenciria) que a estabelecida no art. 22, da Lei 8.212/91. Sobre a flexibilizao da cota patronal como alternativa ao modelo do SIMPLES, a Tabela 25 apresenta simulaes com alquotas diferenciadas. A reduo da cota patronal de 20% at 11% para as micro e pequenas empresas atualmente optantes possibilita ainda algum ganho em relao arrecadao de 2001 com as alquotas em vigor (1,2% a 4,3% destinadas ao INSS). Entretanto, pode-se discutir a reduo da cota patronal para uma alquota de 15%, ou seja, no meio do intervalo considerado. Acreditamos que ela seja a mais prxima de uma alquota de equilbrio, com a qual as empresas optantes do SIMPLES no seriam to oneradas e haveria um incremento de 26,79% na receita da Previdncia Social. Uma alquota de 10%, por exemplo, geraria receita inferior proveniente hoje do SIMPLES. A alternativa de flexibilizao da cota patronal previdenciria pode desonerar os custos das empresas e tornar desnecessria a incluso de novas empresas e novos setores econmicos ao SIMPLES.

Tabela 25: Empresas optantes pelo SIMPLES Arrecadao sobre a folha com alquotas diferenciadas comparativamente arrecadao pelo SIMPLES - 2001
(R$ Bilhes)

Alquotas
20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10%

Cota patronal (a)

4,510 4,285 4,059 3,833 3,608 3,382 3,157 2,931 2,706 2,481 2,255

SIMPLES (b)
2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476 2,476

Perdas (%) [(b/a-1)*100]

-45,100 -42,217 -39,000 -35,403 -31,375 -26,789 -21,571 -15,524 -8,500 -0,202 9,800

Elaborao: Assessoria Econmica da ANFIP a partir dos dados matriciais do MPAS

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3.4. NOVAS ALQUOTAS PARA O SIMPLES Outro caminho seria um estudo aprofundado no sentido de adotar alquotas compatveis dentro do prprio SIMPLES, aumentando as parcelas destinadas ao INSS. A Tabela 26 apresenta uma simulao de novas alquotas, por faixa de enquadramento, para os segmentos econmicos no-optantes, segundo o CNAE. A estimativa foi realizada com base no faturamento das empresas em 1998 (ltimo dado disponvel). As novas alquotas se referem parcela destinada ao INSS e resultam da razo entre a contribuio sobre a folha (cota patronal previdenciria de 20% + 2% referentes ao SAT - Seguro Acidente de Trabalho - mdio) e o faturamento mdio dos segmentos econmicos dentro das faixas consideradas. Essas novas alquotas so as que possibilitariam tornar a arrecadao, dentro do prprio modelo, equivalente arrecadao pela contribuio sobre a folha. Uma vez que o propalado desajuste financeiro da Previdncia Social vem sendo utilizado inclusive como instrumento de diminuio ou eliminao de benefcios sociais, no nos parece justo que o incentivo ou a ampliao do SIMPLES s micro-empresas e empresas de pequeno porte, venham a ser utilizados para futuros aumentos das demais contribuies sociais, ampliando as perdas decorrentes desse modelo ou at mesmo a diminuio de direitos dos segurados. Outra questo que surge em funo do elevado nmero de empresas optantes a necessidade de se ampliar a fiscalizao das optantes pelo SIMPLES. Como essa receita tende a se ampliar dentro do espectro de financiamento do RGPS, importante que tambm os Auditores Fiscais da Previdncia Social possam participar do processo de fiscalizao, contribuindo para coibir prticas irregulares das empresas optantes e assegurar a receita destinada Previdncia Social, evitando maiores perdas.

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Tabela 26: SIMPLES-Simulaes de novas alquotas

CNAE
Agric., Pec.e serv.rel. Aloj. e aliment. Alug.de vec., mq, equip s/cond.e obj. pes.e domst. Ativ. anexas e aux.do transp.e ag.de viagem Ativ. Assoc. Ativ.aux.da interm. Financ. Ativ.cinemat. e de vdeo Ativ.de inf.e conexas Atividades imobilirias Captao, tratamento e distribuio de gua Com. e reparao vec.e motos e com. varejo comb. Comrcio por atacado e intermedirios do comrcio Com. varejista e rep.de outros obj.pessoais e domst. Confeco de artigos do vesturio e acessrios Construo Correio e telecomunicaes Edio, impresso e reproduo de gravaes Educao Extrao de minerais no-metlicos Extrao de petrleo e servios correlatos Fabric. de outros equip. de transporte Fabric. de artigos de borracha e plstico Fabric. de celulose, papel e produtos de papel Fabric. de coque, refino de petr., prod.de lcool e etc Fab. de equip. de instr.mdico-hosp., relgios, etc. Fabric. de mquinas e equipamentos Fabric. de maq. para escr. e equip. de inf Fabric. de mquinas, aparelhos e materiais eltricos Fabric. de mat. Eletr. de apar. e equip. de comunicao Fabric. de mveis e indstrias diversas Fabric. de produtos alimentcios e bebidas Fabric. de produtos da madeira Fabric. de produtos de metal - exclusive mq. e equip. Fabric. de produtos de minerais no-metlicos Fabric. de produtos do fumo Fabric. de produtos qumicos Fabric. de produtos txteis Fabric. e mont.de vec. Aut., reboques e carroceria Interm. Financ., exclusive seg.e prev.privada Limpeza urbana e esgoto e atividades conexas Metalurgia bsica Org.intern. e outras instituies extraterritoriais Pesca, aquicultura e servios relacionados Pesquisa e desenvolvimento Prep. de couros e Fabric. de artigos de viagem e cal. Reciclagem Sade e servios sociais Seguros e previdncia privada Servios domsticos Servios pessoais Sivic.,explorao florestal e servios relacionados Transporte areo Transporte aquavirio Transporte terrestre Servios prestados principalmente s empresas

Alq. por faixas de faturamento anual at R$ 120 de R$ 120 mil a de R$ 240 mil a R$ mil R$ 240 mil 1200 mil

8,45 7,10 5,24 11,97 20,08 3,55 5,13 1,83 6,93 5,62 17,90 2,89 3,46 5,25 6,37 7,08 3,96 8,11 7,84 16,03 8,09 7,92 8,61 6,14 5,36 10,39 9,92 17,37 9,61 6,74 19,01 9,63 26,01 7,00 2,13 6,61 10,26 13,99 26,69 17,76 7,20 10,34 12,03 21,17 8,19 4,21 5,46 7,05 3,29 6,03 9,41 8,54 26,80 8,99 4,70

6,14 6,19 4,63 7,35 8,70 3,84 5,24 2,16 4,81 2,24 4,48 2,35 2,41 4,23 3,79 5,17 4,05 8,61 5,65 12,81 4,04 4,64 3,47 20,15 4,51 4,06 2,48 3,60 5,50 4,78 9,98 5,05 5,04 4,34 6,14 4,55 4,23 5,37 5,36 5,60 7,54 4,53 2,93 4,26 6,47 4,22 8,52 5,36 12,44 4,70 4,95 4,54 4,18

6,19 6,11 3,70 6,77 9,76 4,23 4,83 3,11 4,22 3,49 1,73 1,90 2,06 3,04 2,75 5,42 4,28 9,67 5,29 11,09 4,88 4,04 3,56 17,70 3,62 4,09 3,21 3,69 4,01 4,08 4,28 3,82 4,44 4,49 4,39 3,16 3,47 4,49 5,81 5,94 4,91 0,40 12,03 7,72 3,36 4,58 4,15 4,80 5,28 5,07 5,45 4,24 13,12 4,27 5,06

Fonte: Simulaes MPAS

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4 - A CONTROVRSIA SOBRE EVASO FISCAL: RENNCIA E SONEGAO Este item tem por objetivo analisar de forma sucinta alguns pontos de maior relevncia sobre evaso da receita previdenciria que, sem dvida, desequilibra de forma contundente o caixa da Previdncia Social e colabora para o seu desequilbrio financeiro. Sem falar na inadimplncia das empresas (dbito de difcil acesso) e no estoque da dvida existente na Previdncia, que chega a mais de R$ 115 bilhes, e sem falar tambm no saldo do INSS junto ao Tesouro Nacional (estimado em mais de R$ 30 bilhes no perodo de 1991 a 2000), resultante dos desvios de recursos do oramento da Seguridade Social, ainda temos a questo da evaso fiscal, mediante renncia e sonegao, que atinge o montante absurdo de mais de R$ 20 bilhes/ ano (valor ainda subestimado tendo em vista que o valor da sonegao de 1998), ou seja, 32% das despesas totais com benefcios, ou 36% da receita lquida da Previdncia Social em 2000. Somando estoque da dvida, renncia fiscal e sonegao, h uma evaso de receita previdenciria de mais de R$ 135 bilhes. Isso sem contarmos com o saldo do INSS junto ao Tesouro, que elevaria o total para cerca de R$ 165 bilhes, valor superior totalidade das receitas preliminares da Seguridade Social em 2001. importante salientar que, em vrios seminrios realizados pela ANFIP sobre sonegao, fraude e evaso fiscal, foram constatadas muitas disfunes que facilitam a evaso de receitas. A seguir, algumas delas: A Previdncia Social no dispe hoje de mecanismos eficazes para detectar com segurana onde a sonegao ocorre. O Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) que permite confrontar informaes scioeconmicas oriundas de rgos como os Ministrios do Trabalho e do Planejamento, Receita Federal, Caixa Econmica Federal, ainda no est totalmente implantado e v-se que h pouco interesse nesse sentido, pois os dados servem apenas de indicadores, sem qualquer consistncia tcnica. Quanto inadimplncia - embora se esteja um pouco mais preparado e se disponha de recursos tecnolgicos mais eficazes -, so grandes as dificuldades em funo dos escassos recursos humanos, 68

fiscais e administrativos. Existe desestmulo fiscalizao mediante: a) desmonte do servio pblico, via reforma previdenciria e reforma administrativa, o que leva o servidor aposentadoria precoce pela ameaa de prejuzos financeiros e insegurana quanto ao futuro; b) sigilo bancrio, importante empecilho, que deixa a administrao de mos amarradas, principalmente aps deciso da justia impedindo o processo administrativo fiscal como meio de solicitar dados ao sistema bancrio; c) falta de uma ao conjunta de fiscalizao com a definio de um rgo coordenador, integrada por: Receita Federal, Procuradoria Geral da Repblica, Polcia Federal, Previdncia Social, estados e municpios. Trabalha-se em duplicidade e desarmonia, gerando resultados improdutivos. No obstante os esforos da ao fiscal, muitas vezes o produto do trabalho para a sociedade mnimo em relao aos tributos cobrados, principalmente para aqueles que cumprem seu dever de contribuinte. Nesse cenrio, a anlise a seguir sintetiza o grau de evaso fiscal relativamente renncia e sonegao, com base em dados da Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao do INSS, bem como outras projees feitas a partir de informaes coletadas em diversos segmentos. a ) RENNCIA FISCAL Para maior clareza, entende-se aqui como renncia fiscal a iseno que o poder pblico concede a determinados segmentos econmicos ou categorias de segurados mediante disposies especiais. A partir deste conceito, o objetivo do trabalho comparar os resultados financeiros realizados com os que seriam alcanados, caso os assim favorecidos estivessem sujeitos regra geral da contribuio para a Seguridade Social. Tais diferenas de receita so caracterizadas como renncias fiscais. Os segmentos econmicos ou categorias de segurados aqui analisados so principalmente: entidades filantrpicas; produtores rurais; segurados especiais; clubes de futebol profissional; 69

empregadores domsticos; empresas optantes pelo modelo SIMPLES de arrecadao, e casos de iseno da CPMF. Os dados so apresentados na Tabela 27. No foi possvel quantificar a renncia fiscal referente s cooperativas de trabalho, porm seu valor sem dvida expressivo, pois o cooperativismo uma tendncia do mercado e j abarca um grande nmero de trabalhadores e empregadores. Pesquisa realizada em cooperativas de 13 (treze) Estados mostrou que a perda potencial de receita chega a 80%. O valor total das renncias fiscais, advindas dos segmentos econmicos ou categorias de segurados analisados, est estimado em 2001, em R$ 8,386 bilhes. Para 2002, a previso de uma renncia total de R$ 9,201 bilhes (Tabela 27). a.1) FILANTROPIA Existem mais de 6.500 instituies consideradas filantrpicas e 80% delas, inclusive as de maior porte, concentramse nas regies sudeste e sul, o que agrava ainda mais a situao, uma vez que numerosas dessas entidades gozam de iseno da contribuio patronal para a Seguridade Social. Entre elas, existem uma maioria de escolas particulares, inclusive de nvel universitrio, grandes hospitais e outras entidades ricas e poderosas, que gozam desse privilgio. Enquanto isso, milhares de seus trabalhadores se aposentam sem que a contribuio previdenciria patronal tenha sido recolhida. Atualmente, a iseno constitucional restringe-se s entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias legais, mas uma legislao imprecisa e decises jurdicas discutveis continuam dando margem a distores e outras irregularidades. a.2) REA RURAL A contribuio patronal sobre a comercializao da produo rural, de produtores rurais "pessoas fsicas" e "pessoas jurdicas", substituiu a incidente sobre a folha de pagamento, salvo as agroindstrias, que continuam contribuindo com a mesma base de clculo, ou seja, sobre a folha de salrios. 70

H grande distoro quanto ao segurado especial, pois seu recolhimento incide sobre a comercializao da sua produo em regime de economia familiar. No entanto, h numerosos segurados rurais que no se caracterizam como especiais e que deveriam ser enquadrados como empregados, contribuindo portanto com base na folha de salrio. a.3) SIMPLES O modelo de arrecadao/SIMPLES, embora implantado para simplificar as atividades das microempresas e empresas de pequeno porte, afetou de forma decisiva a receita previdenciria. Saliente-se tambm que nesse setor a projeo de um grande dficit, principalmente a mdio e a longo prazos, tendo em vista que a mdia de receita via SIMPLES est abaixo de um salrio mnimo por empresa, independentemente do nmero de empregados registrados, enquanto que o valor de qualquer benefcio de pelo menos um salrio mnimo por empregado. a.4) CLUBES DE FUTEBOL PROFISSIONAL A contribuio empresarial da associao desportiva destinada Seguridade Social corresponde a 5,0% da receita bruta dos espetculos esportivos, em substituio cota patronal, e j constitui distoro em relao aos demais segmentos.

a.5) EMPREGADOR DOMSTICO O empregador domstico contribui com 12% do salrio-de-contribuio do empregado ao seu servio, quando a contribuio patronal normal de 20%.

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Tabela 27: Previdncia Social Estimativa da renncia fiscal para 2001 e 2002
(R$ Milhes)

Segmento Entidades filantrpicas Setor rural * Segurado especial * Produtor (PF e PJ) Empregador domstico SIMPLES Clubes de futebol profissional TOTAL GERAL
Fonte: Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao/INSS PF Pessoa Fsica PJ Pessoa Jurdica

2001 1.912,81 4.012,42 3.236,97 775,45 200,58 2.199,51 61,27 8.386,59

2002 2.210,12 3.978,92 3.080,92 898,00 290,18 2.671,57 50,07 9.200,87

b ) SONEGAO FISCAL Como se no bastassem as perdas de receita resultantes dos desvios de recursos das contribuies sociais e da renncia fiscal, a Previdncia Social ainda sofre a prtica criminosa da sonegao fiscal, que no Brasil j se tornou rotina. Muitas vezes, o custo da sonegao menor do que o valor do tributo a recolher. Na rea das receitas federais, por exemplo, ouvimos diariamente notcias de fatos escandalosos, bem como das mil maneiras de burlar o fisco. A Previdncia Social no escapa dessa turbulncia. Empresas e segurados se utilizam de diversas artimanhas para reduo do valor a ser pago ou para o no-pagamento das contribuies. A Tabela 28 , da Diretoria de Arrecadao e Fiscalizao do INSS, apresenta um resumo dos procedimentos ilegais usados para sonegao, bem como os valores estimados correspondentes a 1998. 72

Como se pode observar, uma das maneiras de sonegar a formalizao de empregos com salrios inferiores aos efetivamente pagos. Tambm so comuns os artifcios contbeis no fechamento do balano. Alm do mais, temos a prtica nefasta do abandono e do desaparecimento da empresa. Todas essas formas criadas dentro do mercado formal de trabalho geraram uma perda de receita estimada em R$ 3,0 bilhes. Na informalizao da contratao, na rea urbana, somando-se empresas e segurados, a sonegao foi estimada em R$ 5,0 bilhes. Na rea rural, chegou-se a R$ 400,00 milhes somente nos segurados, enquanto que, nas empresas, a cifra foi muito maior: R$ 1,5 bilho, o que soma no setor rural R$ 1,9 bilho. O total da sonegao no mercado informal foi estimado em R$ 6,9 bilhes. Isso representa a maior fatia do total geral: 62,67%. Na comercializao da produo rural, a sonegao alcanou R$ 600,00 milhes. Menor, mas no menos importante, o subfaturamento que ocorre no modelo SIMPLES de arrecadao, que chegou a R$ 500,00 milhes. No subfaturamento encontrado nas receitas dos clubes de futebol profissional, foram R$ 10,00 milhes que, apesar de ser um valor pequeno em comparao aos demais, fica tambm registrado como prtica ilcita que precisa ser combatida. Concluindo, a sonegao fiscal estimada na Previdncia Social somou R$ 11,010 bilhes em 1998 (ltimo dado disponvel, Tabela 28), que dariam para cobrir cerca de 20% dos gastos com os benefcios previdencirios que foram de R$ 56,021 bilhes naquele ano. importante ressaltar que fontes do MPAS estimam que a sonegao na Previdncia Social atualmente corresponda a 40% das receitas.

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Tabela 28: Previdncia Social - Demonstrativo da sonegao fiscal - 1998

(R$ Milhes) Sonegao Tipos estimada 3.000 Empregos formalizados (com salrios inferiores aos efetivamente pagos; artifcios contbeis; abandono/desaparecimento de empresa). Empregos Informalizados 6.900 Urbano (segurado + empresa) 5.000 Rural (segurado) 400 Rural (patronal) 1.500 Comercializao da produo rural 600,00 Receita de clubes de futebol (subfaturamento) 10,00 SIMPLES (subfaturamento) 500 TOTAL 11.010 Fontes: IBGE e INSS/Sistema IDEIA

Aos valores resultantes das renncias fiscais e da sonegao fiscal h que se acrescentar, embora no estejam ainda quantificadas, as redues da receita previdenciria decorrentes da legislao que concede tratamento diferenciado a alguns segmentos: opo das empresas por recolherem a contribuio instituda pela Lei Complementar 84/96 sobre o salrio-base do trabalhador autnomo em substituio s incidentes sobre o total da remunerao paga (20% do salrio-base, em lugar de 15% da remunerao com opo sempre pelo menor, hoje revogado, fruto de presso da sociedade); reduo da alquota da contribuio patronal de 20% para 15% da remunerao paga aos trabalhadores avulsos, hoje tambm revogado; salrio-de-contribuio inferior ao salrio mnimo mensal versus benefcio igual ao salrio mnimo. Isso significa que, como o salrio mnimo estabelecido por ms, dia ou hora, o empregado poder prestar servio por alguns dias da semana ou por poucas horas dirias, recebendo menos que o salrio mnimo mensal e contribuindo para a Previdncia com base no valor recebido, mas tendo direito a benefcios de valor igual ao do salrio mnimo mensal. Certos servidores municipais, empregadas domsticas (meio perodo, diarista), professores contratados por hora/ aula, recepcionistas, empregados de limpeza de pequenos 74

estabelecimentos, empregados contratados apenas para alguns dias da semana, etc., so exemplos de como acontece, nesse particular, a evaso de receita na Previdncia Social; cooperativas de Trabalho, cuja contribuio chega a ser reduzida em at 80%, como j foi mencionado. 5 - VARIAES DO MODELO ATUAL DAS CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS Dentro de qualquer proposta de flexibilizao, preciso reconhecer que o modelo SIMPLES de arrecadao j representa uma resposta, ainda que precria, complexidade e enormidade da carga tributria, que inviabilizava as micro e pequenas empresas, inclusive pela grande parcela de incidncia sobre a folha de salrios, j que nessas empresas concentrase boa parte da mo-de-obra do pas. Uma vez que esse modelo foi concebido como um remendo ao modelo tributrio nacional, vrias questes como a renncia previdenciria, distores quanto natureza das empresas, etc., esto a demandar correes. preciso ressaltar que o problema da alta carga de encargos sobre a folha de salrios no se resume s micro e pequenas empresas. Empresas de grande porte tambm necessitam de tratamento diferenciado quanto cota patronal, sem que isso gere perdas de receita para a Previdncia Social. 5.1. SIMPLES: A NECESSIDADE DE ZERAR AS PERDAS premente a necessidade de se articular uma proposta que permita zerar as perdas das empresas optantes hoje pelo SIMPLES. A extenso do SIMPLES a empresas e segmentos econmicos ainda no-optantes por ele uma matria que j foi debatida no Congresso Nacional, quando ento foram includos os segmentos de educao fundamental e educao pr-escolar, aumentando-se as perdas em quase R$ 100 milhes em 2001. Essa discusso dever ser retomada. Como vimos antes com simulaes, prefervel a flexibilizao da cota patronal ampliao do modelo. De qualquer maneira, entende-se ser possvel construir uma estrutura de alquotas capaz de evitar novas perdas para a Previdncia Social no caso de 75

ampliao. possvel simular novas alquotas do SIMPLES, por faixa de enquadramento, para as empresas no-optantes. Uma estimativa preliminar foi realizada com base no faturamento das empresas em 1999. Os parmetros utilizados capazes de praticamente zerar as perdas futuras para a Previdncia Social foram os seguintes: a) aumento de 11% da alquota total do SIMPLES (que inclui impostos e contribuies administrados pela Secretaria da Receita Federal) para as empresas de pequeno porte e manuteno das alquotas em vigor para as microempresas; e b) aumento da parcela do INSS em 15% para as microempresas e 25% para as empresas de pequeno porte. Com uma nova estrutura de alquotas, que permita evitar perdas futuras, possvel vislumbrar vantagens da ampliao do SIMPLES. A principal delas o aumento dos vnculos empregatcios, que propiciar a expanso da cobertura da Previdncia Social e reduzir seu elevado contingente de excludos.

5.2. DEMAIS CONTRIBUINTES Hoje, dada a nova realidade do mercado de trabalho, com empregos terceirizados e trabalhadores autnomos, preciso tambm ampliar a possibilidade de cobertura desses segmentos a partir de alquotas diferenciadas por faixa de rendimento. Essa nova estrutura deve facilitar a expanso, com menores alquotas para os menores salrios e maiores alquotas para as maiores faixas de renda. 5.3. TRATAMENTO PARA AS RENNCIAS FISCAIS rea rural: essa renncia a de maior justificao social, pois garante a insero no sistema previdencirio de uma parcela da sociedade praticamente margem de qualquer outro tipo de proteo. o nico mecanismo capaz de assegurar a igualdade entre os trabalhadores urbanos e os rurais. Precisa, portanto, ser mantida. Deve-se discutir, no entanto, a cobertura do Tesouro Nacional, via oramento da Seguridade Social, para esse tratamento diferenciado. Alm disso, a Constituio prev o aporte de recursos do Oramento Fiscal para o Oramento da Seguridade 76

Social. Bilhes de reais da Seguridade so desviados, ano a ano, para o programa de ajuste fiscal, mediante mecanismos como o Fundo Social de Emergncia, o Fundo de Estabilizao Fiscal e a Desvinculao de Recursos da Unio. Os recursos fiscais no poderiam ser inferiores aos valores dessa renncia e de outras de igual apelo social. Empregador domstico: alm de pequena, essa renncia tambm tem alcance social, gerando empregos no voltados para a obteno de lucro ou negcios. Portanto, poder ser mantida. SIMPLES: j apreciado em item prprio. Filantrpicas: as entidades filantrpicas podem receber recursos, pblicos e privados, correspondentes assistncia social prestada. Mas esse financiamento no cabe ao INSS, muito menos com recursos do Regime Geral de Previdncia Social. Referidas entidades deveriam receber recursos advindos do oramento fiscal, porm nunca da Previdncia Social, onde o tratamento deve ser igualitrio para todas as empresas. Clubes de futebol: a renncia envolvida no grande, mas deve-se alterar o modelo. Deve-se buscar diferenciaes quanto ao porte do clube, ao seu faturamento e aos salrios pagos, bem como s parcelas relativas publicidade, a direitos de transmisso e a outras de natureza nosalarial. inadmissvel qualquer renncia referente a remuneraes superiores ao teto do valor de benefcios. Assim, deve-se somar parcela hoje recolhida pelas empresas desportivas a contribuio patronal relativa parcela dos salrios que ultrapasse o teto do valor de benefcios. Para tanto, o salrio deve ser compreendido como previsto no texto constitucional: o conjunto dos rendimentos pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que presta servio, mesmo sem vnculo empregatcio. 6 - O PAPEL DA FISCALIZAO NA GARANTIA DO SISTEMA DE SEGURIDADE 6.1. ATUAO FISCAL A manuteno da integralidade do sistema de Seguridade Social depende da articulao da sociedade e de sua representao poltica no sentido de defender as conquistas da Constituio de 1988, alm da necessidade premente de alcanarmos um novo modelo de ajuste econmico para o pas - gerador do emprego e distribuidor da renda - e do 77

aprimoramento da ao fiscal, que deve ser capaz de ampliar a arrecadao, assegurando o financiamento, e tambm de atuar ativamente no acompanhamento da destinao dos recursos arrecadados. A postura da ao fiscal do governo tem sido oposta. O tratamento legal e normativo dispensado gesto tem o condo de incentivar a sonegao e a fraude. Alm disso, o governo reduz continuada e progressivamente o nmero de auditores fiscais, que nem mesmo com todo empenho e dedicao conseguem montar um quadro de inspees e acompanhamentos eficazes para o enfrentamento da questo. No bastasse o nmero reduzido de auditores fiscais, faltam ainda melhores condies de trabalho. E, lamentavelmente, aps a ao de fiscalizao, outros problemas, tanto na esfera administrativa quanto judiciria, impedem a recuperao dos crditos lanados. 6.2. A FISCALIZAO DO SIMPLES O acompanhamento fiscal sistemtico dos contribuintes optantes pelo SIMPLES extremamente importante como forma de assegurar a arrecadao da receita da Previdncia Social e coibir, por exemplo, a prtica irregular de determinado contribuinte declarar um tipo de atividade econmica perante Secretaria da Receita Federal no ato da opo pelo SIMPLES e, no exerccio de suas atividades, realizar operaes includas entre aquelas vedadas pelo art. 9, da Lei 9.317, de 05/12/96, ou qualquer outra ainda no contemplada pela legislao, bem como a utilizao de artifcios para reduzir o faturamento em que se baseia o clculo da contribuio do SIMPLES. de suma importncia adotar medidas com o intuito de no prejudicar ainda mais as contas da Previdncia, tais como: Tendo em vista que a contribuio relativa parte descontada dos empregados j recolhida como a Guia de Recolhimento para a Previdncia Social - GPS, possvel se propor que, para a parcela da contribuio incidente sobre o faturamento destinada Previdncia, tambm seja utilizada a GPS; Estender a competncia de fiscalizar as empresas optantes pelo SIMPLES aos auditores fiscais da Previdncia Social, mediante alterao do art. 17, da Lei 9.317/86, bem como determinar que a excluso do SIMPLES ocorra de imediato, ou seja, a partir do ms de incio do exerccio de atividade econmica vedada aos optantes pelo SIMPLES. 78

Tais medidas so necessrias com vistas a ampliar o controle, agilizar a correo das possveis irregularidades e, conseqentemente, aumentar a arrecadao previdenciria. O aparelho fiscal do INSS constitui importante meio de acompanhamento das empresas optantes pelo sistema SIMPLES, pois dentro do universo de empresas anualmente fiscalizadas e/ou visitadas, alm daquelas que diariamente comparecem ao planto fiscal do INSS, h uma significativa quantidade de micro e de pequenas empresas. Esse fato ocorre no s por iniciativa do INSS em cobrar as contribuies das empresas em dbito, mas tambm por iniciativa delas prprias, em razo da necessidade da Certido Negativa de Dbito (CND), baixa na Junta Comercial, reclamao trabalhista, requisio de diligncias de benefcios, falta de inscrio de segurado, execuo de obras e muitos outros fatos que fazem com que as empresas, embora optantes pelo SIMPLES, sejam fiscalizadas, visitadas ou mesmo convocadas para comparecer aos Postos de Arrecadao e Fiscalizao (PAF) ou ao Planto Fiscal do INSS. oportuno ainda registrar que, com a implantao da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP), em 1999, o INSS dispe de um sistema de gerenciamento de informaes que faz um monitoramento mensal com controle informatizado de todo o universo de empresas, inclusive as optantes pelo SIMPLES. Estamos convencidos de que, desse modo, haver condies gerenciais e operacionais para tornar o SIMPLES menos prejudicial Previdncia Social. 6.3. POR UM MODELO INTEGRADO DE FISCALIZAO J foi por demais ressaltada a importncia do aprimoramento da ao fiscal tanto para potencializar os recolhimentos tributrios como para acompanhar sua execuo. Ainda na linha da defesa da integralidade do sistema de Seguridade Social, acredita-se ser de suma necessidade a criao de um modelo integrado tambm para a fiscalizao. O Oramento da Seguridade Social engloba trs reas de grande alcance social e com fontes de financiamento diversificadas, que envolvem fiscalizaes tambm diversificadas e que necessitam de uma ao conjunta. As carreiras de Estado ligadas ao fiscal devem encontrar formas de trabalho integrado, no sentido de tornar mais eficaz a prpria fiscalizao. Assim, o Ministrio da Fazenda, por intermdio da Secretaria 79

da Receita Federal, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, por intermdio do Instituto Nacional do Seguro Social, e o Ministrio do Trabalho, podem desenvolver uma articulao capaz de melhorar a arrecadao e executar medidas que preservem a integralidade do sistema de Seguridade Social, a defesa incondicional de suas fontes de financiamento e a alocao plena de seus recursos exclusivamente s reas fins. 7 - O PAPEL DO TESOURO NA COBERTURA DA SEGURIDADE SOCIAL Para atender ao preceito constitucional de equilbrio financeiro da Previdncia Social, objetivando a continuidade do pagamento dos benefcios e sua ampliao futura, essencial que a compensao de qualquer perda de receita decorrente de renncias fiscais do modelo de arrecadao do SIMPLES seja de inteira responsabilidade do Tesouro Nacional, mediante recursos fiscais.

Todas as inconstitucionalidades verificadas no desvio de recursos do Oramento da Seguridade Social ou na impossibilidade de garantir a totalidade dos repasses para as reas fins, bem como as perdas decorrentes de renncias fiscais e da impossibilidade de elimin-las e a liquidao das perdas decorrentes do SIMPLES tornar-se-o obrigaes do Tesouro Nacional, evitando-se, tambm, para o futuro, aumentos da carga tributria e diminuio dos direitos dos segurados. 8 - ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL Neste item so apresentadas duas alternativas, entre outras possveis, para discusso com a sociedade no sentido de buscar equilbrio nas contas da Seguridade Social com reduo de custos para o processo produtivo, principalmente nas empresas com uso intensivo de mo-de-obra. 8.1. MODELO SOBRE O FATURAMENTO LQUIDO A diversificao das fontes de financiamento da Seguridade Social (faturamento, lucro, movimentao financeira e folha de salrios) a cargo da empresa e estabelecida pela Constituio 80

est a exigir um processo contnuo e permanente de correlao e gradativo equilbrio entre as contribuies sociais derivadas dessas fontes e os encargos a que elas correspondem, visando no prejudicar a necessria automao das empresas nem punir aquelas que utilizem intensivamente mo-de-obra. A proposta para debate da Contribuio Social sobre o Faturamento Lquido, entendida esta como a diferena entre o faturamento bruto e o valor da folha de salrios que serve de base contribuio previdenciria, um incio, ainda que tmido, da juno das duas fontes principais de financiamento da Seguridade Social. Essa proposta, caso implantada, permitiria, num perodo no muito longo, de acordo com a experincia observada, caminhar paulatinamente no rumo do aumento da contribuio sobre o faturamento, diminuindo-se proporcionalmente o encargo sobre a folha de salrios (o de maior peso). Nessa hiptese, haveria favorecimento formalizao da mo-de-obra, sem, entretanto, desestimular as empresas que investem em modernizao, objetivando melhoria dos nveis de competitividade. Nos quadros anexos foram feitas algumas simulaes tendo como fontes o faturamento bruto, o faturamento lquido (com alquota aumentada de 3% para 3,8%) e a folha de salrios. Como pressuposto, entendemos que as duas contribuies (faturamento lquido e folha) teriam que ser arrecadadas pelo mesmo rgo, como forma de permitir uma perfeita e continuada correlao entre elas, objetivando o pretendido equilbrio de encargos entre as empresas, sem, entretanto, causar perdas indesejveis do volume de recursos destinados Seguridade Social. A referida proposta uma pequena colaborao, destinada a provocar ampla discusso em torno do financiamento da Seguridade Social, principalmente, em funo da fragilidade da folha de salrios, de sua limitada capacidade como base de contribuies e da alta carga tributria. 81

No mesmo sentido, poder-se-ia simular novos cenrios, vinculando a CPMF folha de salrios, ou mesmo a outro tributo que venha substituir a COFINS, por exemplo, sempre com o objetivo de incentivar o processo produtivo. O foco privilegiar as atividades econmicas intensivas em mo-de-obra, de tal maneira que o mercado formal seja preservado e, para esse fim, evitar perdas de receita para a Previdncia Social e at mesmo a sua privatizao futura. Seguem exemplos conceituais do modelo proposto. A idia que, quanto maior for o uso de mo-de-obra por determinada empresa ou determinado setor econmico, menor ser seu nus com o novo modelo. H inclusive ganhos por parte de empresas intensivas em mo-de-obra, como nos exemplos E, F e G

Empresa A

FONTE Faturamento Fat. Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,0 --95 3,8 -3,61 5 22,0 1,10 1,10 ----4,10 4,71

(II / I) (%)

14,87

Empresa B

FONTE Faturamento Fat. Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,00 -90 3,8 -3,42 10 22,0 2,20 2,20 ----5,20 5,62

(II / I) (%)

8,07

Empresa C

FONTE Faturamento Faturamento Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,00 -85 3,8 -3,23 15 --22,0 --3,30 6,30 3,30 6,53

(II / I) (%)

3,65

82

Empresa D

FONTE Faturamento Fat. Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,0 -80 3,8 -3,04 20 22,0 4,40 4,40 ----7,40 7,44

(II / I) (%)

0,54

Empresa E

FONTE Faturamento Faturamento Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,0 -75 3,8 -2,85 25 --22,0 --6,60 9,60 6,60 9,45

(II / I) (%)

-1,56

Empresa F

FONTE Faturamento Faturamento Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,0 -70 3,8 -2,66 30 --22,0 --6,60 9,60 6,60 9,26

(II / I) (%)

-3,54

Empresa G

FONTE Faturamento Faturamento Lquido Folha

VALOR ALQUOTA RECEITA EM RELAO (R$) (%) I (R$) II (R$) 100 3,0 3,0 -60 3,8 -2,28 40 --22,0 --8,80 11,80 8,80 11,08

(II / I) (%)

-6,61

83

8.2. MODELO DE REDUO DA COTA PATRONAL PREVIDENCIRIA, PRIVILEGIANDO O USO INTENSIVO DE MODE-OBRA Um outro modelo seria a reduo progressiva da cota patronal previdenciria pela relao entre a folha e o faturamento bruto. Esse modelo exigir, como compensao dessa reduo progressiva, uma ampliao da alquota da COFINS dos atuais 3% para um mnimo de 3,3%. Da mesma maneira que no modelo anterior do faturamento lquido, a presente proposta uma pequena colaborao, no sentido de provocar ampla discusso do financiamento da Seguridade Social, principalmente, como j foi dito, pelo esgotamento da folha de salrios como principal financiadora do Regime Geral de Previdncia Social. Esse modelo se prope a privilegiar as empresas e segmentos econmicos com uso intensivo de mo-de-obra, buscando, em primeiro lugar, preservar o nvel de emprego e, em segundo lugar, potencializar o aumento de receita da Previdncia Social ou, no mnimo, evitar novas perdas. O modelo tem como base que, quanto maior for a participao da folha de salrios no faturamento das empresas ou segmentos econmicos, maior ser a reduo da contribuio previdenciria do empregador e vice-versa. O limite de reduo dessa contribuio de 12%, pois entende-se que a contribuio das empresas deva ser superior contribuio dos empregados (hoje de at 11%). O limite inferior da relao folha/faturamento bruto foi estabelecido em 30%, j que se trata de um quantum abaixo do qual normalmente a empresa ou setor econmico se qualificaria como intensivo em capital e, portanto, permaneceria recolhendo a atual alquota de 22% (incluindo 2%, em mdia, de seguro acidente de trabalho), com o risco de inviabilizar o modelo e gerar novas perdas de receita da Previdncia Social. O limite superior estaria em 60% e mais, quando a cota patronal previdenciria se reduziria para 12%, favorecendo as empresas ou segmentos intensivos em mo-de-obra. A Tabela 29 apresenta resultados numricos do modelo com base em dados de empresas no-optantes do SIMPLES. Trata-se apenas de um exerccio capaz de dar consistncia mnima para o debate sobre o modelo. 84

Tabela 29 - Resumo do modelo Reduo da alquota patronal para o INSS pelo uso intensivo de mo-de-obra - Empresas nooptantes do SIMPLES, com faturamento at 1.200 mil - base 1998 - Compensao mediante aumento da alquota da COFINS
Reduo da cota patronal Relao folha/ faturamento Nova cota patronal (inclui SAT mdio) (%) 22 17 15 12

menor que menor que menor que igual ou maior que

0,3 0,4 0,5 0,6

Aumento da Cofins (%)

3,0

3,3 (R$ Mil)

Efeito sobre o recolhimento tributrio Faixa de faturamento bruto (aumento da COFINS passa a ser vinculado ao INSS para compensar reduo da cota patronal) empresas de at 120 mil empresas de 120 a 240 mil empresas de 240 a 1.200 mil Soma do resultado

(65.526.186) 9.609.650 115.826.167 59.909.630

85

Concluso
O custo econmico da manuteno do Estado mnimo para o povo brasileiro insustentvel em todos os aspectos. Como foi demonstrado, a opo neoliberal de reduzir o tamanho do Estado para ampliar os negcios do setor privado sob a velha teoria do mercado livre vem aumentando as desigualdades sociais e diminuindo os direitos da cidadania, principalmente o direito ao trabalho. Os resultados desse projeto so a exploso do endividamento do pas, a vulnerabilidade externa, a desnacionalizao crescente, a excessiva carga tributria, um alto custo financeiro e a conteno do crescimento econmico. As aes de governo privilegiam sobremaneira a obteno de recursos para honrar compromissos com o capital financeiro. Para isso, no existem barreiras e at as reas sociais so atingidas sem escrpulos. A integralidade das fontes de financiamento da Seguridade Social violada e a Previdncia Social, especificamente, sofre ataques constantes em sua sade financeira, fabricando-se dficits e encobrindo-se o seu carter profundamente social junto a milhes de trabalhadores, especialmente do campo. O to propalado custo Brasil muito mais derivado dos custos do endividamento interno e externo (juros, amortizaes e rolagens) e das polticas que o sustentam (a alta carga tributria e o dficit do balano de pagamentos) do que, por exemplo, do custo da mo-de-obra ou do custo previdencirio da folha de pagamentos das empresas. Diante de todas as evidncias, fica claro que o sistema de Seguridade Social auto-sustentvel e a defesa de suas atuais fontes de financiamento destinadas em sua totalidade para as reas fins o caminho para a manuteno de seu equilbrio financeiro e at mesmo para sua expanso. E, para isso, necessrio que se estabelea uma delimitao 87

de suas receitas e destinao prpria, impedindo-se qualquer tipo de desvio. Quanto Previdncia Social, premente que se defenda o fim das renncias fiscais, o combate sonegao e fraude, a recuperao dos crditos do estoque da dvida, uma poltica de aumento da cobertura e o fortalecimento da ao fiscal. Acredita-se que a ruptura com o custo econmico do Estado mnimo o grande passo no sentido de desonerar a sociedade da terrvel carga financeira que a sufoca - aumentando a poupana interna - implementar polticas capazes de investir no desenvolvimento social do pas e, mais especificamente, aumentar a proteo social assistencial e previdenciria. Construir um sistema integrado de contribuies incidentes sobre folha de salrios, faturamento, lucro e movimentao financeira que privilegie as empresas com utilizao intensiva de mo-de-obra, e viabilize o emprego e a expanso da Previdncia Social sem afetar suas receitas. Este um dos grandes desafios do futuro.

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NDICE DE GRFICOS E TABELAS

Grfico 1: Evoluo real do PIB brasileiro, em percentuais.............12 Grfico 2: Evoluo da dvida externa brasileira.................................13 Grfico 3: Evoluo da carga tributria, total, Unio e Estados e Municpios, em % do PIB....................................................................14 Grfico 4: Evoluo da receita lquida e das maiores despesas correntes da Unio.................................................................................15 Grfico 5: O resultado primrio e o custo da dvida frente ao crescimento do endividamento pblico.............................................18 Grfico 6: Evoluo da dvida pblica lquida frente ao PIB...........20 Grfico 7: Evoluo da receita da Unio em impostos e em contribuies sociais............................................................................21 Tabela 1: Variao de receitas e despesas do Oramento da Seguridade Social - 1998 e 2001.................................................21 Tabela 2: Brasileiros abaixo da linha de pobreza - Nmero e proporo por estrato............................................................................22 Grfico 8: Previdncia e pobreza no Brasil.......................................23 Grfico 9: Arrecadao lquida da Previdncia versus despesas com benefcios.......................................................................................24 Tabela 3: Taxa de excluso previdenciria - 1985 e 1999.............25 Tabela 4: Evoluo do mercado de trabalho no Brasil (1991 a 2000).........................................................................................27 Tabela 5: Evoluo do nmero de contribuintes no RGPS e participao relativa na Populao Economicamente Ativa (PEA)..............................................................................................29 Tabela 6: Evoluo da mdia salarial, da massa salarial e da participao dos salrios no PIB.......................................................31 Tabela 7: Evoluo da receita de contribuies sobre a folha em relao quantidade de contribuintes - Comportamento do salrio-de-contribuio..................................................................32 Tabela 8: Evoluo das despesas com benefcios em relao quantidade de beneficirios - Comportamento do salrio-de-benefcio..............................................................................32 Tabela 9: Seguridade Social - Receitas e despesas (RGPS + RJU) - 2000............................................................................38

89

Tabela 10: Receitas e despesas da Seguridade Social(1) Saldo com o RGPS..............................................................................39 Tabela 11: Valor anual das RMV, LOAS e benefcios rurais 1996 a 2000..........................................................................................41 Tabela 12: Quantidade de RMV, LOAS e benefcios rurais 1996 a 2000 (posio em dezembro).............................................41 Tabela 13: Previdncia Rural - Quantidade de benefcios..........42 Tabela 14: Balano real do subsistema de Previdncia rural 1994 a 2000..........................................................................................45 Tabela 15: Os maiores devedores da Previdncia Social, por setor da economia, em 2000......................................................47 Tabela 16: Os maiores devedores da Previdncia Social por setor da economia em 2000.............................................................48 Tabela 17: Evoluo do contingente de Auditores Fiscais da Previdncia Social................................................................................50 Tabela 18: Participao relativa da contribuio de empregadores e empregados sobre o total da arrecadao previdenciria................................................................55 Tabela 19: Simulaes para substituio da cota patronal previdenciria pela CPMF...................................................57 Tabela 20: Arrecadao e perdas do modelo SIMPLES (empresas optantes) e arrecadao sobre a folha de salrios (regra anterior)......................................................................................60 Tabela 21: Estimativa de renncia previdenciria resultante do SIMPLES - CNIS / 2000.................................................................61 Tabela 22: Vnculos empregatcios das empresas optantes pelo SIMPLES frente ao total dos vnculos das micro e pequenas empresas do pas...........................................................61 Tabela 23: Salrio mdio do SIMPLES em relao ao total.......62 Tabela 24: Estimativa de renncia previdenciria do SIMPLES com a incluso de novos segmentos - 2000................................63 Tabela 25: Empresas optantes pelo SIMPLES - Arrecadao sobre a folha com alquotas diferenciadas comparativamente arrecadao pelo SIMPLES...........................................................65 Tabela 26: Novas alquotas para o SIMPLES...............................67 Tabela 27: Previdncia Social - Estimativa da renncia fiscal para 2001 e 2002................................................................................73 Tabela 28: Previdncia Social - Demonstrativo da sonegao fiscal - 1998..........................................................................................74 Tabela 29: Resumo do modelo .......................................................85

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CONSELHO EXECUTIVO (2001 - 2003)

RODOLFO FONSECA DOS SANTOS Presidente do Conselho Executivo JOS AVELINO DA SILVA NETO Vice-presidente Executivo Substituto AUGUSTO CONTE SOARES NETO Vice-presidente de Assuntos Fiscais MARCOS BARBONAGLIA DA SILVA Vice-presidente de Poltica de Classe NILDO MANOEL DE SOUZA Vice-presidente de Poltica Salarial ANTONIO RODRIGUES DE SOUSA NETO Vice-presidente de Assuntos da Seguridade Social MISMA ROSA SUHETT Vice-presidente de Aposentados e Pensionistas ROSANA ESCUDERO DE ALMEIDA Vice-presidente de Cultura Profissional AURORA MARIA MIRANDA BORGES Vice-presidente de Servios Assistenciais MARGARIDA LOPES DE ARAJO Vice-presidente de Assuntos Jurdicos BENEDITO CERQUEIRA SEBA Vice-presidente de Administrao DULCE WILENNBRING DE LIMA Vice-presidente de Patrimnio e Cadastro LUIZ MENDES BEZERRA Vice-presidente de Finanas DURVAL AZEVEDO SOUSA Vice-presidente de Planejamento e Controle Oramentrio RODRIGO DA COSTA POSSAS Vice-presidente de Comunicao Social MARIA APARECIDA F. PAES LEME Vice-presidente de Relaes Pblicas MARCELO OLIVEIRA Vice-presidente de Assuntos Parlamentares PAULO DE FREITAS RADTKE Vice-presidente de Relaes Interassociativas

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CONSELHO FISCAL Luiz Antonio Gitirana - BA Ennio Magalhes Soares da Cmara - PA Dalva Pimenta de Souza e Silva - GO

CONSELHO DE REPRESENTANTES Joo Alves Moreira - AC Francisco de Carvalho Melo - AL Miguel Arcanjo Simas Novo - AM Emir Cavalcanti Furtado - AP Roswilcio Jos Moreira Gis - BA Francisco de Assis Bastos Castro - CE La Pereira Mattos - DF Aucemar Jos Goldner - ES Jos Pereira Alves - GO Antonio de Jesus Oliveira de Santana - MA Wilza do Carmo Soares - MT Maria Salete Paz - MS Lcio Avelino de Barros - MG ngela Giugni S. H. Castro - PA Evando Ricardo da Silva - PB Ademar Borges - PR Angela Pereira Ramos - PE Joo Soares da Silva Sobrinho - PI Armando dos Santos - RJ Jonilson Carvalho de Oliveira - RN Maria do Carmo Costa Pimentel - RS Ocenir Sanches - RO Parim Brasil - RR Okir de Sieno - SC Assunta Di Dea Bergamasco - SP Jorge Loureno Barros - SE Jos Carlos Rgo Morais - TO
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FUNDAO ANFIP
DIRETORIA EXECUTIVA: PEDRO DITTRICH JNIOR FLORIANO MARTINS DE S NETO MRCIO HUMBERTO GHELLER OVDIO PALMEIRA FILHO CARMELINA CALABRESE ANDR VILAA DOS SANTOS TEREZINHA FERREIRA DA COSTA NUNES

CONSELHO CURADOR: LVARO SLON DE FRANA ASSUNTA DI DEA BERGAMASCO FLORIANO JOS MARTINS LUS HENRIQUE FANAN DALVA FIORINI ADENEI PIAZZA DAL PONT LILIANE OLIVEIRA BORGES CHAVES ERBENE MARIA COLHO TEIXEIRA ESDRAS ESNARRIAGA JNIOR

CONSELHO FISCAL: DURVAL AZEVEDO SOUSA ENNIO MAGALHES SOARES DA CMARA JOAQUIM BAPTISTA AFFONSO LUIZ GONZAGA DE SOUZA MARIA EMLIA DE CASTILHOS

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