Anlise da variabilidade do endividamento dos entes federativos no mbito da lei de responsabilidade fiscal

Anlise da variabilidade do endividamento dos entes federativos no mbito da lei de responsabilidade fiscal
Fabiano Mouro Vieira
Analista de Finanas e Controle / STN Doutorando Economia / USP Responsibility Law (LRF), to different economical scenarios. The existence of a strong volatility within the inflation, interests and growing, in the last years, due to chocks and economical crisis and due to the methodology applied to legislation affect the reason DCL/RCL for two main reasons. Firstly, the income is not updated monthly by price indexes, while the debt is, also being observed by the end of the period and, this way, being updated. Secondly, for inflation indexes, exchange rates depreciation and high real interest rates the debt increases more fastly than incomes do. In the state and municipal level, the debt follows the IGP-DI, while the income does not. For the federal government, the chocks increase the real interest rates and accelerate the growing of the debt. These negative effects, however, can be compensated by the growing of the GDP and of the tax burden. The reasons DCL/RCL are calculated from the fluctuations of economic variables and the equivalence of limits is shown under different hipotesis. One can conclude, therefore, that it is necessary that the LRF gives the economical volatility a specific treatment in its fiscal rules.

Jeferson Luis Bittencourt

Analista de Finanas e Controle / STN Mestre Economia / UFRS

Resumo
O artigo tem como objetivo analisar a sensibilidade dos limites de endividamento para a Unio, Estados e Municpios, apresentados no mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal, a diferentes cenrios econmicos. A existncia de forte volatilidade nas taxas de inflao, juros e crescimento nos ltimos anos, devido aos choques e crises econmicas e metodologia aplicada legislao, afeta a razo DCL/RCL por dois motivos principais. Em primeiro lugar, a receita no corrigida mensalmente por ndices de preos, enquanto a dvida , sendo observada no fim do perodo e, dessa forma, atualizada. Em segundo lugar, para ndices de inflao, depreciao cambial e taxas de juros reais altas, a dvida cresce mais rapidamente que as receitas. Nos Estados e Municpios, a dvida acompanha o IGP-DI, enquanto as receitas, no. No caso da Unio, os choques elevam as taxas de juros reais e aceleram o crescimento da dvida. Esses efeitos negativos, no entanto, podem ser compensados pelo crescimento do PIB e da carga tributria. As razes DCL/ RCL so calculadas a partir das oscilaes das variveis econmicas e a equivalncia dos limites mostrada sob diferentes hipteses. Conclui-se, portanto que h a necessidade de que a LRF fornea um tratamento especfico para a volatilidade econmica em suas regras fiscais.

Keywords
Public debt; Fiscal Responsibility Law (LRF); economical volatility.

1 INTRODUO
A introduo de regras fiscais nas economias em desenvolvimento um tema pouco abordado na literatura econmica. Essa carncia se justifica pela natureza recente dos programas de ajuste fiscal e pelas caractersticas especficas que guardam nessas economias. Na Amrica Latina, o Brasil foi um dos pioneiros na adoo de ampla lei com vistas a sustentar programas de ajuste fiscal. A Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, doravante LRF, estabeleceu normas de finanas pblicas com vistas a aprimorar a responsabilidade
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Palavras-chave
Endividamento da Unio; Lei de Responsabilidade Fiscal; volatilidade econmica.

Analysis of the variability of the government debt on the level of the fiscal responsability law Abstract
The objective of this article is to analyze the sensitivity of the debt limits for the federal, state and municipal governments, presented here on the level of the Fiscal Cad. Fin. Pbl., Braslia, n.5, p. 5-27, jul.2004

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na gesto fiscal. Dentre os objetivos expressos na lei, encontram-se a ao planejada e transparente, a preveno de riscos e a correo de desvios que afetem o equilbrio das contas pblicas. Alm disso, a legislao busca garantir o equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. A LRF foi criada aps um perodo de agudo crescimento na dvida pblica da Unio, Estados e Municpios, ocorrido nos anos 90. A baixa qualidade da dvida dos Estados e Municpios, seja pelos altos juros pagos, seja pelo perfil inadequado, agravou o equilbrio intertemporal das finanas pblicas supranacionais, culminando na interveno da Unio no processo, ao reestruturar a dvida desses entes, depois de outras tentativas frustradas nesse sentido, em anos anteriores. O principal instrumento da reestruturao foi a Lei n 9.496, de 11/09/1997, pela qual a Unio ficou autorizada a assumir a dvida pblica mobiliria dos Estados. A necessidade de imposio de regras fiscais foi reconhecida ao longo dos anos 90, por meio de instrumentos disciplinadores do gasto pblico, como a Lei Complementar n 82, de 1995, conhecida como Lei Camata I, Lei n 9.717, de 27/11/1998, Lei Complementar n 96, de 1999, conhecida como Emenda Constitucional n 14/2000, Emenda Constitucional n 25/2000, Emenda Constitucional n 29/2000. A Tabela 1, abaixo, mostra a evoluo do processo de ajuste fiscal e da instituio de regras fiscais ao longo do tempo, por meio da criao de leis, emendas e resolues: TABELA 1
Instrumento Normativo Lei Complementar n 82 Lei Camata I Emenda Constitucional n 14 Lei n 9.496 Resoluo n 78 do Senado Federal. Lei n 9.717 Lei Complementar n 96 Lei Camata II Emenda Constitucional n 25 Emenda Constitucional n 29 Lei Complementar n 101 LRF. Resoluo n 40 do Senado Federal Resoluo n 43 do Senado Federal Resoluo n 20 do Senado Federal Data 27/03/1995 12/09/1996 11/09/1997 01/07/1998 27/11/1998 31/05/1999 14/02/2000 13/09/2000 04/05/2000 21/12/2001 20/12/2001 07/11/2003 Contedo Disciplina despesas com pessoal. Institui limite mnimo para gasto com educao. Reestruturao da Dvida Pblica Mobiliria dos Estados Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Disciplina despesas com inativos e pensionistas. Disciplina despesas com pessoal. Disciplina despesas com o Poder Legislativo em municpios de diferentes faixas de populao. Estabelece limite mnimo para gasto com sade. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Estabelece os limites de endividamento para Unio, Estados e Municpios. Dispe sobre operaes de crdito interno e externo. Amplia o prazo para cumprimento dos limites de endividamento dos Estados, Distrito Federal e Municpios.

Segundo Nascimento e Debus (2002), a dvida lquida do setor pblico brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994 e 2000. E este endividamento desproporcional e crescente
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arquitetou-se a partir do aumento nas despesas pblicas, sem a contrapartida do incremento das receitas prprias, principalmente nos Estados e Municpios.(pg.61) A necessidade de interromper esse processo originou a imposio de limites para a razo entre DCL, a Dvida Corrente Lquida, e a RCL, Receita Corrente Lquida. De acordo com o artigo n 30 da LRF, o Presidente da Repblica encaminhou ao Senado e ao Congresso a proposta para os limites globais de endividamento. Os limites em relao Receita Corrente Lquida foram indicados pela Resoluo do Senado Federal n 40/2001: Unio, 3,5, Estados, 2,0 e Municpios, 1,2. Ainda nessa Resoluo, ficou determinado que o comprometimento anual com amortizaes, juros e demais encargos da dvida consolidada deveria ser de 11,5% da RCL. Isso representou uma mudana em relao Resoluo n 78, de 1998, que determinava limite de 13% da RLR. No conjunto dessa legislao, no foi feita nenhuma considerao adicional sobre o cumprimento dos limites indicados em cenrios de alta volatilidade de variveis econmicas. Entretanto, preciso notar que, no pargrafo sexto do mesmo artigo da LRF supramencionado, h ressalvas que abrem espao para o entendimento de que os legisladores levaram em considerao a possibilidade de perodos turbulentos: sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razo de instabilidade econmica ou alteraes nas polticas monetria e cambial, o Presidente da Repblica poder encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitao de reviso dos limites. Essas ressalvas so reiteradas no pargrafo quarto, do artigo 66 da LRF: Na hiptese de se verificarem mudanas drsticas na conduo das polticas monetria e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poder ser ampliado em at quatro quadrimestres. A possvel aplicao dessas ressalvas veio tona a partir da crise de confiana ocorrida em 2002, que teve grande impacto nos ndices de inflao e em demais variveis econmicas importantes para a definio dos limites de endividamento dos Estados, Unio e Municpios. Dentre as principais variveis afetadas, destacam-se a taxa de juros, o crescimento do produto, a taxa de cmbio e os j citados ndices de inflao. Em funo disso, foram feitos questionamentos, principalmente por parte dos Estados, em relao rigidez desses limites em situaes de instabilidade econmica. Isso porque, em condies econmicas normais, para fazer frente aos compromissos com a dvida e com os limites de gastos com pessoal, argumenta-se que j exigido de muitos Estados um esforo fiscal muito grande, como mostra Lopreatto (2000). De fato, o movimento dos Estados em busca de uma flexibilizao dos limites impostos pela legislao tornou-se recorrente, e suscitou trabalhos que procuram analisar essa questo, como Bugarin (2003). Em conseqncia das dificuldades de os entes federativos se enquadrarem s regras fiscais e aps pleitos dos entes federativos de se considerar como drsticas as mudanas econmicas ocorridas em paralelo ao processo de transio poltica, com vistas conformidade com o artigo 66 da LRF, aprovou-se a Resoluo do Senado Federal n 20, de 2003, que determinou ampliao do prazo para o cumprimento dos limites de endividamento estabelecidos inicialmente na Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001.
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Embora o Senado tenha reconhecido a natureza extraordinria do comportamento das variveis econmicas no segundo semestre de 2002 e no primeiro semestre de 2003, a ausncia de critrio preciso sobre o que so mudanas drsticas na conduo das polticas monetria e cambial no encerrou as demandas de alteraes nas regras fiscais, nem finalizou as incertezas. Uma vez que a eficcia das regras fiscais influenciada pela sua manuteno, cumprimento e credibilidade, tais demandas podem ser vistas como ameaas pelo poder governante que busca instituir a disciplina fiscal. Nesse sentido, este trabalho tem como objetivo principal avaliar como a alta dos ndices de inflao e das taxas de juros reais e suas volatilidades, de acordo com a metodologia aplicada na estimativa da razo dvida/receitas, dificulta o cumprimento dos limites estabelecidos. Por outro lado, o artigo tambm avalia o afrouxamento dos limites de endividamento diante da mudana na metodologia para atualizar as receitas de acordo com o IGP-DI. Para tanto, na prxima seo, sero apresentados os problemas decorrentes da imposio de limites constantes para a relao dvida/receita. Na seo 3, sero avaliados os impactos do crescimento econmico e do aumento da carga tributria. A seguir, na seo 4, o problema ser analisado sob a tica da Unio. Por fim, a seo 5 apresentar breve concluso e algumas sugestes de como aperfeioar as regras fiscais, com a finalidade de reconhecer a importncia dos efeitos da volatilidade na variao dos limites.

2 PROBLEMAS NA PROPOSIO DE LIMITES CONSTANTES

A exigncia de uma proporo constante para a razo dvida/receitas ignora as flutuaes cclicas da economia. Por um lado, as receitas dos entes federativos esto fortemente atreladas ao produto, de modo procclico. Por outro, a dvida tem um componente anticclico grave, na medida em que os momentos recessivos coincidem com a presena de choques internos e externos, acompanhados de alta inflao e altas taxas de juros. Alm das flutuaes do produto, as taxas de inflao tm tido comportamento voltil nos ltimos anos, em virtude dos choques internos e externos. A possibilidade de taxas de inflao mais altas prejudica a anlise da razo dvida/receitas, devido metodologia de clculo utilizada at 2003, que leva em considerao valores acumulados no atualizados para as receitas. Como dito anteriormente, no artigo n 30, da LRF, os legisladores reconheceram a variabilidade das polticas econmicas e a volatilidade das variveis utilizadas para compor a razo dvida/receitas, utilizada nos limites. Embora a lei preveja essa questo, ela no fornece maiores detalhes do que pode ser considerado instabilidade econmica, mudanas drsticas ou alteraes nas polticas monetria e cambial. Os principais conceitos relacionados dvida e receita utilizados na definio das regras fiscais institudas pela LRF so Receita Corrente Lquida e Dvida Consolidada Lquida. De acordo com a Resoluo n 40, de 20/12/2001, que estabelece os limites de endividamento, a dvida pblica consolidada o montante total das obrigaes financeiras, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos do Estado, do Distrito Federal ou pelo
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Municpio, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito para a amortizao em prazo superior a doze meses, dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que haviam sido includos, e das operaes de crdito que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no oramento. A Dvida Consolidada Lquida a dvida pblica consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. Alm disso, a dvida consolidada no inclui as obrigaes existentes entre as administraes diretas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios e seus respectivos fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes, ou entre eles. Ainda na Resoluo n 40, define-se Receita Corrente Lquida como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies patrimoniais, industriais, agropecurias e de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes. So deduzidas do somatrio, as parcelas entregues aos Municpios, por determinao constitucional, no caso dos Estados, e a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social alm das receitas provenientes de compensaes financeiras, para os Estados e Municpios. No que se refere apurao das receitas, a Receita Corrente Lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms de referncia e nos onze meses anteriores. Na metodologia atual, vale ressaltar que, para calcular a Receita Corrente Lquida anual, todos os valores mensais so somados, sem atualizao. Dessa forma, para exemplificar, o valor de janeiro estar defasado pela inflao dos onze meses vindouros. A implicao disso pode ser verificada no Grfico 1, que mostra a diferena entre a variao nominal da RCL e da dvida de uma Unidade da Federao. Nele se percebe que, apesar da regra de correo se sustentar somente com uma razo de 1 entre essas variaes, no perodo analisado, a variao do IGP-DI superou em muito a do RCL. GRFICO 1
18 16 14
Taxa de crescimento (%)

RCL

IGP-DI

IGP-DI/RCL

3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Razo var.IPG-DI/var.RCL

12 10 8 6 4 2 0 1. Quad./02 2. Quad./02 3. Quad./02 1. Quad./03

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A Tabela 2 (abaixo) mostra como diferentes nveis de inflao prejudicam o acompanhamento da razo DCL/RCL pelo motivo de no atualizao das receitas. Vale ressaltar que no se est considerando nenhuma variao real das receitas ou incorporao dos juros na dvida. Imaginando um ente federativo hipottico que tenha sua relao DCL/RCL estabilizada em 2,0, um choque inflacionrio de 35% elevaria a relao para 2,29, somente devido a diferena na forma de correo da receita e da dvida. Na terceira coluna da Tabela 2 so apresentados diferentes valores DCL/RCL, compatveis com os nveis de inflao, para que se cumpra a meta equivalente razo DCL/RCL de 2. Por exemplo, com uma inflao de 30%, para que, no final do perodo, o legislador garanta uma razo DCL/RCL de 2, ele deveria exigir dos Estados uma razo DCL/RCL de 1,78. Em outras palavras, pode-se supor que o legislador, ao estabelecer o limite DCL/RCL em 2,0, imaginou uma situao ideal de inflao zero. No entanto, pela diferente forma de corrigir a dvida e a receita, esse nmero no poderia ser fixo para diferentes nveis de inflao. TABELA 2
DCL/RCL Taxas de Inflao 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% Observado 2,00 2,05 2,09 2,13 2,17 2,21 2,25 2,29 DCL/RCL timo 2,00 1,96 1,92 1,88 1,84 1,81 1,78 1,75

O problema acima mencionado pode ser resolvido com a atualizao das receitas, da mesma maneira que feita a atualizao da dvida. Mesmo assim, ainda restaria o problema do descompasso dos ndices de preo utilizados. O IGP-DI, ndice composto em grande parte pelos movimentos de preo do mercado atacadista, utilizado para a correo da dvida, muito sensvel s variaes cambiais. J o IPCA, no qual atribudo maior peso s variaes de preo ao consumidor, no acompanha as variaes cambiais com a mesma velocidade. Admitindo-se que grande parte das receitas dos entes federativos est atrelada ao IPCA ou a uma cesta composta por IGP-DI e IPCA, pode-se inferir que a dvida ser corrigida com velocidade maior que as receitas, nos perodos de desvalorizao cambial, provocando dificuldades de ajuste proporo rgida estabelecida pela Lei e por Resolues posteriores.
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Na Tabela 3, apresenta-se a evoluo da razo DCL/RCL para diferentes nveis de descompasso entre os ndices de preo. Esto sendo consideradas as Receitas Correntes Lquidas constantes, como se o IPCA se mantivesse em zero, com vistas a isolar o efeito de acumulao no corrigido citado acima. Os valores so significativamente mais altos que aqueles da tabela anterior, uma vez que no h aumento das receitas ao longo do ano devido inflao. Deve-se lembrar que a principal funo da tabela 3 didtica, com vistas a ilustrar, isoladamente, o efeito do descompasso dos ndices de preos. Os valores dos ndices apresentados mudariam se ao lado do mesmo ndice de descompasso, fossem utilizados diferentes nveis de IPCA para acompanhar o crescimento das receitas ao longo do ano. Na terceira coluna da Tabela 3, de modo semelhante Tabela 2, so apresentados diferentes valores DCL/RCL, para que se cumpra a meta de razo DCL/RCL de 2. Por exemplo, com um descompasso de 15%, para que, no final do perodo, o legislador garanta uma razo DCL/RCL de 2, ele deveria exigir dos Estados uma razo DCL/ RCL de 1,74. Vale repetir que, novamente, o legislador, ao determinar o limite DCL/RCL em 2,0, sem estabelecer o patamar inflacionrio para sua validade, pode ter imaginado uma situao ideal de inflao zero ou de ausncia de descompasso entre os ndices nesse caso. Contudo, dada a existncia de um descompasso na trajetria do IGP-DI e do IPCA, esse nmero deveria ser flexvel para diferentes nveis de inflao, com vistas a manter o mesmo rigor de disciplina fiscal. TABELA 3
DCL/RCL Descompasso IGP-DI e IPCA 0,00% 2,50% 5,00% 7,50% 10,00% 12,50% 15,00% 17,50% Observado (RCL Atualizado) 2 2,05 2,1 2,15 2,2 2,25 2,3 2,35 DCL/RCL timo (RCL Atualizado) 2,00 1,95 1,90 1,86 1,82 1,78 1,74 1,70

A Tabela 4 elaborada em uma matriz, apresentando a combinao dos dois efeitos conjugados. De modo semelhante s Tabelas 2 e 3, os nmeros apresentados na coluna DCL/RCL timo so os limites necessrios para que se mantenha o mesmo nvel de
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rigor em diferentes cenrios de estresse inflacionrio, enquanto a coluna DCL/RCL timo mostra a correspondncia do limite de 2,0 em distintos contextos de inflao. Dessa forma, ressalta-se a importncia da Tabela 4, especialmente em relao coluna DCL/RCL timo, que pode ser enfatizada para se entender dois aspectos essenciais: o quanto sero afrouxados os limites de endividamento dos Estados, diante de uma nova metodologia que incorpore a correo das receitas pelo IGP-DI e o impacto da volatilidade dos ndices de preos na razo DCL/RCL, dificultando o cumprimento das regras fiscais. TABELA 4
Tabela 4. Combinao de efeitos de inflao e descompasso entre ndices DCL/RCL Observado e timo. Inf./ 0 5 10 15 20 25 30 35 Desc. Obs. t. Obs. t. Obs. t. Obs. t. Obs. t. Obs. t. Obs. t. Obs. t. 0 2,00 2,00 2,05 1,96 2,09 1,92 2,13 1,88 2,17 1,84 2,21 1,81 2,25 1,78 2,29 1,75 2.5 - 2,07 1,93 2,12 1,89 2,16 1,85 2,20 1,82 2,24 1,79 2,27 1,76 2,31 1,73 5 - 2,10 1,90 2,14 1,87 2,18 1,83 2,22 1,80 2,26 1,77 2,30 1,74 2,34 1,71 7.5 - 2,17 1,84 2,21 1,81 2,25 1,78 2,29 1,75 2,33 1,72 2,36 1,69 10 - 2,20 1,82 2,24 1,79 2,28 1,76 2,32 1,73 2,35 1,70 2,39 1,68 12.5 - 2,27 1,76 2,31 1,73 2,34 1,71 2,38 1,68 2,41 1,66 15 - 2,30 1,74 2,34 1,71 2,37 1,69 2,41 1,66 2,44 1,64 17.5 - 2,37 1,69 2,40 1,66 2,44 1,64 2,47 1,62

Em seguida, analisamos o comportamento histrico das variveis para mostrar como os cenrios hipotticos assumidos nas tabelas so factveis. O Grfico 2, abaixo apresentado, auxilia a verificao do comportamento dos ndices de inflao acumulados em 12 meses. A srie inicia-se em setembro de 1994, quando os ndices de preo assumem relativo grau de estabilidade. GRFICO 2
Comparao IPCA e IGP-DI
35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0%
1995 07 1996 01 1996 07 1997 01 1997 07 1998 01 1998 07 1999 01 1999 07 2000 01 2000 07 2001 01 2001 07 2002 01 2002 07 2003 01 2003 07

IPCA IGP-DI

0.0%

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O Grfico 3 apresenta a diferena entre os ndices IGP-DI e IPCA, ambos calculados a partir de dados acumulados em 12 meses. GRFICO 3
Comparao IPCA e IGP-DI
20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% -5.0%

IGP-DI (-) IPCA

1995 07

1996 02

1996 09

1997 04

1997 11

1998 06

1999 01

1999 08

2000 03

2000 10

2001 05

2001 12

2002 07

2003 02

Os Grficos 4, 5 e 6 mostram a diferena entre os ndices e a distribuio dos ndices acumulados. Para cada varivel existem 102 observaes, que correspondem ao perodo de julho de 1997 a dezembro de 2003. Uma vez que se trata de um trabalho sinttico, no adentramos na verificao da normalidade na distribuio das variveis, bem como no avaliamos a presena de autocorrelao nas sries. Contudo, os grficos so ilustrativos para indicar, grosso modo, as probabilidades de taxas de inflao alta e de disperso entre os ndices de preos. O Grfico 4 mostra que 11 observaes, no universo de 102 (10,8%), apresentam diferenas entre o IGP-DI e o IPCA maiores que 10%. Para diferenas absolutas maiores que 5%, enquadram-se 43 observaes (42,2% da amostra). GRFICO 4

Diferena nos ndices

20.0% 10.0% 0.0%
100 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 1

-10.0%

2003 09

-10.0%

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O Grfico 5 mostra a distribuio de cada IPCA acumulado. Das 102 observaes, 30 (29,4%) apresentam valores maiores que 10%. GRFICO 5

IPCA
30.0% 20.0% 10.0%
100
100

10

19

28

37

46

55

64

73

82
82

O Grfico 6 apresenta a srie do IGP-DI acumulado. Das 102 observaes, 54 esto acima de 10%, o que corresponde a 52,9% da amostra. Se identificarmos somente as observaes acima de 20%, elas so 14% ou 13,7% da amostra. GRFICO 6

IGP-DI
40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%

10

19

28

37

46

55

64

73

O Grfico 7, apresentado a seguir, procura fornecer noes da distribuio conjunta do IGP-DI e da varivel que capta a diferena entre o IGP-DI e o IPCA.

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0.0%

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GRFICO 7

20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% -5.0% -10.0% 0.0%

DIFERENA IGP-DI (-) IPCA

10.0%

20.0% IGP-DI

30.0%

40.0%

As diferenas positivas, com o IGP-DI apresentando valores significativamente maiores que o IPCA, ocorreram devido a perodos de forte desvalorizao cambial, em 1999, e entre 2002 e 2003. Por sua vez, as diferenas negativas esto associadas ao impacto de perodos de valorizao cambial. Parte dos movimentos de ajuste na taxa de cmbio, que provocam grandes defasagens nos ndices de preos considerados, no diretamente controlvel pelas autoridades monetrias do pas e originada em fatores exgenos poltica econmica, como choques de preos externos e ajustes na averso e percepo de risco dos investidores privados internacionais. As origens da volatilidade podem ser diversas e pouco controlveis. Perry (2003) apresenta um estudo sobre a decomposio das origens da volatilidade do produto nas economias latino-americanas. Segundo ele, 1/3 do excesso de volatilidade decorre de choques exgenos; 1/3 um tero da integrao financeira insuficiente e debilidade dos mercados financeiros domsticos; e 1/3 um tero da volatilidade nas polticas macroeconmicas, tanto fiscais como monetrias. A falta de estabilidade na taxa de cmbio e a possibilidade de choques externos e internos em pases da Amrica Latina, como o Brasil, mesmo quando a autoridade econmica busca instituir uma poltica de metas de inflao rigorosa, pode continuar sendo uma fonte de incertezas, de possveis picos inflacionrios e de descompassos entre ndices de preos, que dificultam o cumprimento de regras fiscais no flexveis.

3 IMPACTO DOS JUROS REAIS, DO CRESCIMENTO ECONMICO E DO AUMENTO DA CARGA TRIBUTRIA

Em virtude do estreito escopo deste trabalho, restringiu-se a avaliao das regras fiscais s conseqncias da volatilidade da inflao, da diferena dos ndices aplicados e da ausncia de atualizao das receitas em cenrios de alta inflao. A anlise da sensibilidade das regras fiscais no se esgota, entretanto, no estudo dos ndices de inflao. Mesmo em uma abordagem simplista, preciso avaliar a resposta
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dos entes federativos disciplinados, no sentido de aumentar suas receitas, com o intuito de cumprir os limites de endividamento acordados. Por conseguinte, acredita-se que a extenso mais importante seja avaliar como diferentes taxas de crescimento do PIB e da carga tributria. E, como conseqncia, das receitas, afetam os limites e interagem com a necessidade de pagamento dos juros da dvida, uma vez que a lei n 9.496, de 11/09/1997, estabeleceu uma taxa de juros fixa de 6%, acrescida do IGP-DI, para a correo das dvidas dos Estados. A Tabela 5 fornece informaes a respeito do processo pelo qual o crescimento real da receita, no comparado ano a ano, afeta os limites. Nos clculos, foi aplicada a taxa de juros para a evoluo da DCL. Os nmeros tm o objetivo de simplesmente ilustrar como o crescimento das receitas alivia o efeito da inflao sobre o limite de endividamento. Assume-se um Estado que j esteja no limite de endividamento de 2,0 em sua razo DCL/RCL. Os nmeros hipotticos para o crescimento das receitas no exerccio variam entre 0% e 10%. O crescimento pode ser decomposto em crescimento do PIB e em aumento da carga tributria. Os nmeros mostram a dificuldade de um estado que esteja prximo ao limite de endividamento de recuperar-se e conseguir cumprir as regras fiscais. Com uma inflao de 10%, cenrio que pode ser considerado razovel para os ltimos anos, um Estado que j se encontrava prximo do limite de endividamento de 2,0, teria de apresentar crescimento das receitas da ordem de 10,7%. Mesmo em um cenrio positivo de crescimento econmico de 4% ao ano, faltariam, ainda, 6,7% de crescimento, que deveriam ser obtidos por meio do aumento dos impostos. No caso extremo de uma inflao de 35%, o aumento da RCL para manter a estabilidade do nvel de endividamento teria de ser de 21,2%. TABELA 5
Cresc. RCL /Inflao 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 0% 2,00 2,05 2,09 2,13 2,17 2,21 2,25 2,29 2% 1,96 2,00 2,05 2,09 2,13 2,17 2,21 2,24 4% 1,92 1,97 2,01 2,05 2,09 2,13 2,16 2,20 6% 1,89 1,93 1,97 2,01 2,05 2,09 2,12 2,16 8% 1,85 1,89 1,93 1,97 2,01 2,05 2,08 2,12 10% 1,82 1,86 1,90 1,94 1,97 2,01 2,04 2,08

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A Tabela 6 tem sua construo baseada na Tabela 5. Ela procura mostrar quais deveriam ser os valores limites de endividamento, na relao DCL/RCL, partindo de um contexto de inflao zero e crescimento zero, para que os entes federativos respeitassem a proporo de 2, com diferentes valores para as variveis inflao e crescimento. TABELA 6
Cresc. RCL /Inflao 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 0% 2,00 1,96 1,92 1,88 1,84 1,81 1,78 1,75 2% 2,04 2,00 1,95 1,91 1,88 1,85 1,81 1,78 4% 2,08 2,03 1,99 1,95 1,92 1,88 1,85 1,82 6% 2,12 2,07 2,03 1,99 1,95 1,92 1,89 1,85 8% 2,16 2,11 2,07 2,03 1,99 1,95 1,92 1,89 10% 2,20 2,15 2,11 2,07 2,03 1,99 1,96 1,92

Apreende-se, a partir da anlise das Tabelas 5 e 6, a existncia de relaes de equilbrio entre o crescimento das receitas e a inflao, que permitem a permanncia da razo DCL/ RCL em 2. Principalmente, nota-se que o crescimento econmico fundamental para reduzir as presses negativas da inflao nos ndices de endividamento utilizados. Sem a alterao da carga tributria, o crescimento do PIB de 4% capaz de mais do que compensar os efeitos deletrios de 10% de inflao. Infere-se, por conseqncia, que a regra fiscal em questo pode ser apropriada em contextos de crescimento econmico, mas no capaz de se adaptar a cenrios de correlao negativa entre inflao e crescimento do produto, bastante comum em pases em desenvolvimento.

4 AVALIAO DOS LIMITES DE ENDIVIDAMENTO PARA A UNIO

O impacto da volatilidade das variveis econmicas tambm grave para a Unio, cuja dvida est indexada a diversos ndices, como a taxa de juros bsica taxa Selic, os ndices de preos IGP-DI e IPCA e a taxa de cmbio. Somente uma pequena parcela da dvida pblica em geral, na mdia dos ltimos anos, no superior a 10% nominal, formada com ttulos pr-fixados, que fornecem previsibilidade nas taxas de juros nominais da dvida e garantem um mecanismo de hedge para o governo em situaes de instabilidade econmica. Portanto, a dvida pblica federal, em sua maior parte, ps-fixada e cresce no s pela inflao, mas pela taxa de juros Selic e pela taxa de cmbio, enquanto as receitas crescem por uma combinao de ndices de preo. Dessa forma, a avaliao de como as variveis
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econmicas afetam o crescimento da Dvida Corrente Lquida Federal mais complexa, fazendo-se necessria a adoo de hipteses simplificadoras sobre as leis de movimento da razo DCL/RCL. Parte do exerccio semelhante ao feito acima, para os Estados, uma vez que a proporo das receitas destinadas ao pagamento da dvida pode ser considerada fixa como razo do PIB. A Tabela 7 mostra o descasamento possvel entre receitas e despesas, em diferentes nveis de inflao, somente considerando o problema da falta de atualizao mensal das receitas arrecadadas visto anteriormente. Nesse exerccio, supomos que ndices de inflao mais altos no afetam os juros reais pagos pelos diferentes ttulos da dvida pblica mobiliria interna. TABELA 7
DCL/RCL Taxas de Inflao 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% Observado 3,50 3,58 3,65 3,73 3,80 3,87 3,94 4,00 DCL/RCL timo 3,50 3,42 3,36 3,28 3,22 3,17 3,11 3,06

Na anlise da razo DCL/RCL para os Estados, em um contexto de alta inflao, analisouse dois problemas principais: a falta de atualizao das receitas, cuja anlise para a Unio foi realizada acima, e a existncia de um descompasso entre os ndices de preos aplicados na DCL e na RCL. A anlise desse ltimo problema, para o caso da Unio, mais complexa por dois motivos. Primeiramente, a hiptese de que a RCL acompanha o IPCA, ndice de preos que mede variaes para o consumidor, deve ser reconsiderada. Em geral, a varivel proxy utilizada como indexador das receitas um ndice composto por 50% IGP-DI e 50% IPCA, que replicaria o deflator de preos utilizado nas contas nacionais e conseguiria captar com maior eficcia as variaes nas receitas. Um segundo motivo que torna mais complexa a anlise para o caso da Unio o modo com que a DCL cresce ao longo do tempo. No caso dos Estados, a anlise simples e direta, na medida em que a DCL cresce pelo IGP-DI e por uma taxa de juros fixa de 6% a 7,5%. No caso da Unio, h diferentes ttulos da dvida, pr-fixados ou ps-fixados indexados axa de juros Selic, ao cmbio, ao IGP-DI e tambm ao IPCA. A composio
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da dvida mobiliria varivel ao longo do tempo e, de forma rigorosa, no h um nico indicador que possa ser utilizado para acompanhar seus movimentos. Devido a essa complexidade, foram assumidas algumas hipteses simplificadoras a respeito da Dvida Consolidada Lquida, facilitando a compreenso de como o seu crescimento afeta os limites de endividamento. Assumiu-se que a Dvida Consolidada e os Ativos Financeiros, cuja subtrao da Dvida Consolidada fornece os nmeros da Dvida Consolidada Lquida, caminham juntos, com o mesmo indexador. O indexador utilizado como proxy a taxa de juros Selic. Se, por razo de simplicidade, como o caso desse exerccio, escolheu-se um nico indexador, a taxa de juros Selic a melhor proxy por vrios motivos. Ao longo dos anos, o principal ttulo da dvida mobiliria interna tem sido a LFT, corrigida pela Selic. A Selic tambm capta grande parte dos riscos que compem a taxa de juros incidente sobre a dvida mobiliria externa. No que se refere aos ativos financeiros, a Selic adequada para acompanhar a evoluo das disponibilidades, das aplicaes financeiras e dos demais ativos financeiros. As vantagens acima apontadas mais do que compensam as deficincias conhecidas no uso da Selic como proxy, como no caso do acompanhamento da evoluo dos haveres provenientes da renegociao de dvidas com os entes da federao. Feitas as consideraes acima, d-se seqncia anlise dos efeitos dos choques internos e externos sobre os limites da razo DCL/RCL. Se, para o caso dos Estados e Municpios foram avaliados os efeitos do descompasso entre o IGP-DI e o IPCA, para o caso da Unio, analisam-se os efeitos do descompasso entre a taxa de juros Selic e o deflator de preos estimado. O clculo do deflator acumulado por doze meses feito a partir de uma combinao linear de 50% de IGP-DI e 50% de IPCA, de valores previamente acumulados. O clculo da taxa de juros a acumulao em doze meses das taxas mensalizadas. O Grfico 8 abaixo mostra a trajetria das duas variveis. GRFICO 8
Comparao Deflator e Taxa de Juros
60.000% 50.000% 40.000% 30.000% 20.000% 10.000%
1995 07 1996 02 1996 09 1997 04 1997 11 1998 06 1999 01 1999 08 2000 03 2000 10 2001 05 2001 12 2002 07 2003 02 2003 09

Taxa de Juros Deflator

0.000%

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A avaliao do descompasso feita a partir da taxa de juros real, praticada no perodo de 1995 a 2003. Se levarmos em considerao a existncia de uma quebra estrutural na srie no incio de 1999 e a presena de dois regimes cambiais, determinando diferentes patamares para as taxas de juros real, podemos fazer um exerccio economtrico que estabelece a taxa de juros real mdia para os anos de 1995-2003, na hiptese de regime de cmbio flutuante para todo o perodo. O procedimento bastante simples: utilizamos como varivel dependente a taxa de juros Selic e aplicamos para a regresso um termo constante, o deflator de preos e uma varivel binria para captar a mudana de regime cambial em janeiro de 1999. A motivao para introduzir a varivel binria pode ser facilmente notada ao se observar o Grfico 8. Aplicou-se o mtodo de Mnimos Quadrados Ordinrios, pois o objetivo apenas identificar a relao histrica entre as variveis consideradas. Os resultados obtidos foram os seguintes: TABELA 8
Varivel Dependente: JUROS Mtodo: Mnimos Quadrados Amostra: 1995:07 2003:12 Varivel C(1) DEFLATOR DUMMY CAMBIO R-quadrado R-quadrado ajustado Estatstica F Coeficiente 11.89140 0.825285 13.50243 0.559399 0.550498 62.84647 Erro Padro 1.640356 0.119861 1.414087 Estatstica t 7.249280 6.885327 9.548517 Probabilidade. 0.0000 0.0000 0.0000 26.44609 10.42058 0.000000

Mdia da Varivel Dependente Desvio Padro da Varivel Dependente Probabilidade (F)

Fonte: Ipeadata e E-Views.

Todas as variveis escolhidas foram significativas. O valor obtido para a estimativa da constante de especial importncia. Ele revela, grosso modo, a taxa de juros real mdia no perodo estudado, sob a hiptese de cmbio flutuante, a saber, 11,9%. Tendo em mos esse nmero, analisamos o impacto dos choques internos e externos na razo DCL/RCL, ocorrido por meio do diferencial ou descompasso nas taxas de juros reais. Os erros na modelagem dos juros so apresentados no Grfico 9 abaixo, que procura ilustrar a distribuio da amostra. Para fins analticos, esses erros devem estar indicando desvios nos juros reais observados ao longo do perodo considerado. Quanto maiores os desvios, maiores so os juros reais observados e maior a acelerao da Dvida Consolidada Lquida da Unio.

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GRFICO 9

Desvios nos Juros Reais

20.00 10.00 0.00 -10.00
100 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 1

-20.00

Baseando-se nessa distribuio, pode-se construir uma tabela que mostra o impacto do descompasso das taxas de juros reais observadas que, aproximadamente, corrige a dvida com a mdia histrica da taxa de juros reais para o perodo analisado. TABELA 9
Descompasso entre Juros Reais -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% DCL/RCL Observada Atualizada 3,15 3,33 3,50 3,68 3,85 4,03 DCL/RCL timo 3,89 3,68 3,50 3,33 3,18 3,04

A combinao dos dois efeitos analisados, a saber: a falta de atualizao das receitas para diferentes nveis de inflao e a existncia de um descompasso entre as taxas de juros real observada e mdia pode ser analisada na Tabela 10 abaixo, que rene os resultados:

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TABELA 10
Juros\Inflao -10 -5 0 5 10 15 0 3,15 3,33 3,50 3,68 3,85 4,03 5 3,22 3,40 3,58 3,76 3,94 4,12 10 3,29 3,47 3,65 3,84 4,02 4,20 15 3,36 3,54 3,73 3,91 4,10 4,29 20 3,42 3,61 3,80 3,99 4,18 4,37 25 3,48 3,68 3,87 4,06 4,26 4,45 30 3,54 3,74 3,94 4,13 4,33 4,53 35 3,60 3,80 4,00 4,20 4,40 4,60

A Tabela 11 mostra quais os valores necessrios para a situao de desvio de juros reais zero e inflao zero, e limite DCL/RCL de 3,5, para se contemplar o diferencial na razo DCL/RCL em diferentes contextos de inflao e desvios das taxas de juros reais. TABELA 11
Juros\Inflao -10 -5 0 5 10 15 0 3,89 3,68 3,50 3,33 3,18 3,04 5 3,80 3,60 3,42 3,26 3,11 2,98 10 3,72 3,53 3,35 3,19 3,05 2,91 15 3,65 3,46 3,29 3,13 2,99 2,86 20 3,58 3,39 3,22 3,07 2,93 2,80 25 3,52 3,33 3,17 3,02 2,88 2,75 30 3,46 3,28 3,11 2,96 2,83 2,71 35 3,40 3,22 3,06 2,92 2,78 2,66

Pode-se realizar uma ltima anlise sobre o modo como esto distribudos os eventos de alta inflao e o descompasso da taxa de juros real de seu piso de longo prazo. O Grfico 10, abaixo, ajuda a entender essa relao. Dos 101 pontos indicados no grfico, 16 pontos (15,8% da amostra) apresentam diferencial de juros acima de 10%. Ou seja, em quase 1/5 (um quinto) da amostra, os juros reais esto dez pontos percentuais acima da sua mdia histrica de 11,9%, sugerida pelo exerccio economtrico apresentado na Tabela 7, depurando os efeitos dos diferentes regimes cambiais. H alguns pontos em que o deflator alto, mas o diferencial de juros negativo. Nesse caso, os efeitos se compensam e no agravam a razo DCL/RCL.

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GRFICO 10
20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 -15.00 0.0%

DIFERENCIAL DE JUROS

5.0%

10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% DEFLATOR

Outros efeitos que eventualmente podem compensar o efeito do aumento da taxa de juros so o crescimento do PIB e da carga tributria, que juntos contribuem para o crescimento das receitas. A Tabela 12 abaixo mostra como os efeitos interagem e se compensam. Assumiu-se que as taxas de juros reais so pagas em seu patamar histrico, calculado em 11,9% ao ano. TABELA 12
Crescimento das Receitas/ Diferencial na Taxa de Juros e Taxa de Inflao "-10" e "5" "-10" e "25" "-5" e "10" "-5" e "15" "0" e "5" "0" e "10" "5" e "10" "5" e "15" "10" e "10" "10" e "20" "15" e "5" "15" e "25" 0,0% 3,22 3,48 3,47 3,54 3,58 3,65 3,84 3,91 4,02 4,18 4,12 4,45 2,0% 3,16 3,41 3,40 3,47 3,51 3,58 3,76 3,84 3,94 4,10 4,03 4,36 4,0% 3,10 3,35 3,34 3,41 3,44 3,51 3,69 3,76 3,87 4,02 3,96 4,28 6,0% 3,04 3,28 3,28 3,34 3,38 3,45 3,62 3,69 3,79 3,94 3,88 4,20 8,0% 2,98 3,22 3,21 3,28 3,31 3,38 3,55 3,62 3,72 3,87 3,81 4,12 10,0% 2,93 3,17 3,16 3,22 3,25 3,32 3,49 3,56 3,65 3,80 3,74 4,04

A anlise dos nmeros mostra que uma taxa de crescimento de 4% ao ano permite a manuteno do mesmo limite para a razo DCL/RCL diante de uma taxa de inflao de 10%, e manuteno da taxa de juros reais em seu patamar histrico. Dessa forma, o limite de endividamento mostra-se compatvel com cenrios de correlao positiva entre inflao e crescimento. Porm, quando a anlise volta-se para o impacto dos choques
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positivos nos juros, o crescimento das receitas necessrio para a manuteno do ndice em 3,5 bem maior, tornando-se pouco factvel. Isso mostra a vulnerabilidade da regra fiscal estabelecida s mudanas nas taxas de juros e sugere a necessidade da introduo de mecanismos mais flexveis e adaptativos.

5 CONCLUSO
A criao de indicadores fiscais especialmente problemtica diante da flutuao econmica e da incerteza em relao a importantes variveis fiscais, como juros e inflao. Esse alerta foi realizado com grande nfase no artigo clssico de Blanchard (1990), que faz uma ampla crtica sobre os principais indicadores utilizados e suas diversas finalidades. Como agravante, Perry (2003) lembra que o problema da volatilidade macroeconmica e da prociclicidade das polticas fiscais muito mais srio nos pases latino-americanos que nos pases europeus. Contudo, isso no aparece na literatura, que ignora os efeitos dos ciclos e avalia somente assuntos de sustentabilidade de longo prazo. Ainda segundo o autor mencionado acima, a principal vantagem em se aplicar regras fiscais se deve ao fato de que a quebra das regras fiscais, por serem explcitas, representa um custo maior do que os custos provenientes da aplicao de polticas expansionistas discricionrias, por vezes irresponsveis, silenciosas e pouco salientes. a introduo desse custo adicional que incentiva os entes regulados a agirem com responsabilidade. Entretanto, pode-se apontar para a existncia de um trade-off entre flexibilidade e credibilidade. Regras muito rgidas podem dificultar a flexibilidade e no aprimorar a credibilidade das regras fiscais e, dessa forma, tornam-se regras ruins. Uma boa regra deve atentar para a sustentabilidade da dvida no longo prazo e para a correo de efeitos potenciais de choques e do ciclo econmico. Ademais, o indicador ideal deve balancear a necessidade de ser simples, sem perder a capacidade de responder s flutuaes e volatilidades. A razo DCL/RCL, utilizada pela LRF, embora simples, rgida. Essa rigidez faz com que os entes federativos encontrem dificuldades em se ajustar durante perodos de crise, caso no tenham se precavido anteriormente para o acontecimento de choques internos e externos. Ao longo deste trabalho, o estudo da freqncia dos choques foi feito em paralelo anlise de sensibilidade dos ndices. Pela distribuio das variveis analisadas, percebeuse que 10,8% das observaes da diferena entre IGP-DI e IPCA acusam valores maiores que 10%. Alm disso, essas observaes tambm apresentam valores altos (maiores que 20%) para o IGP-DI, como pde ser visto no Grfico 7. Quanto aos juros reais, observou-se que 15,8% das observaes acusam desvios da taxa de juros reais observada acima de 10 pontos percentuais da mdia histrica estimada para o perodo de 1995 a 2003, j tendo depurado os efeitos da poltica de cmbio fixo, que exigiram maiores taxas de juros reais no perodo de 1995-1998. O legislador, quando estabeleceu os limites para o endividamento dos entes federativos, no estabeleceu parmetros para importantes variveis econmicas como a inflao e a
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taxa de juros. Ao no consider-las, ignorou dois importantes efeitos que ocorrem em cenrios de choques internos e externos, devido metodologia aplicada at 2003: 1- a ausncia de atualizao dos valores mensais apurados da RCL; e 2- o descompasso entre o ndice que indexa a dvida, o IGP-DI, e o ndice que melhor expressa a correo das receitas, no caso de Estados e Municpios, e o impacto do aumento dos juros reais no crescimento da dvida, no caso da Unio, no acompanhado pelo crescimento das receitas. Noventa porcento dos estados da natureza no movimento conjunto das variveis IGPDI e Descompasso IGP-DI (-) IPCA apresentam valores conjuntos menores que aproximadamente 20% do IGP-DI e 10% do Descompasso. Dessa forma, conclumos que o limite de 2 para a razo DCL/RCL, para 90% dos estados da natureza, implica no estabelecimento de um limite de 1,76 na situao ideal de inflao zero, no caso dos Estados. A mudana na metodologia, permitindo a correo das receitas pelo IGP-DI e mantendo a mesma razo requerida de DCL/RCL relaxa, desse modo, o limite de endividamento. No caso da Unio, 90% dos estados da natureza no movimento conjunto das variveis diferencial da taxa de juros real e deflator de preos tm, aproximadamente, valores conjuntos menores que 10% de diferencial de taxa de juros e 10% de deflator de preos. Isso significa que o limite de 3,5, para a razo DCL/RCL, para abranger 90% dos estados da natureza, corresponderia ao estabelecimento de um limite de 3,07, na hiptese de inflao zero e taxa de juros real de 11,9% ao ano. A mudana da metodologia, permitindo a correo das receitas pelo IGP-DI, pode vir a facilitar o cumprimento da LRF pelos Estados e Municpios. Porm, o ajuste metodolgico pode ser visto como um afrouxamento, afetando diretamente a credibilidade das regras. Para que se mantivesse o mesmo nvel de rigor fiscal, o governo teria de reajustar os limites para a razo DCL/RCL propostos pela Resoluo do Senado n40, de 2001. Uma soluo alternativa possvel e conciliatria para o jogo entre regulador e regulado seria ambos cederem um pouco: por um lado, aceita-se a correo das receitas pelo IGP-DI; por outro lado, negocia-se a reduo da razo DCL/RCL para tornar mais rigoroso o limite de 2,0, para que a mudana no seja interpretada como afrouxamento. Porm, a mudana da metodologia em direo ao ajuste das receitas pelo IGP-DI no suficiente para resolver o problema da volatilidade das taxas de juros reais, enfrentado pela Unio. Nesse caso, uma alternativa seria estipular tetos para os juros reais para a vigncia da regra fiscal. Em suma, a Lei da Responsabilidade Fiscal significou importante avano na construo de instrumentos para a disciplina fiscal e para o fortalecimento das instituies reguladoras. Contudo, a falta de adequao volatilidade dos indicadores, fenmeno particularmente grave nos pases latino-americanos, tem representado uma ameaa sustentabilidade das leis.
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Fabiano Mouro Vieira / Jeferson Luis Bittencourt

Os limites de endividamento exigidos no mbito da LRF tm a virtude de ser simples. Porm, a falta de flexibilidade no teve efeitos benficos, provocando tenses entre regulador e regulado e comprometendo a sustentabilidade das regras fiscais. Alm disso, a simplicidade dos limites implicou a exigncia diferentes nveis de rigor fiscal para distintos cenrios de inflao. Tendo em vista as observaes realizadas neste artigo, possvel sugerir mudanas pontuais que tornem a regra fiscal mais flexvel sem, no entanto, prejudicar a credibilidade. Dentre as medidas disponveis, destaca-se a atualizao das receitas pelo IGP-DI, permitindo que elas cresam em proporo semelhante dvida. Como alternativa, podese instituir regra que subordine o valor do limite de endividamento aos ndices de inflao, evitando que a regra se torne mais rigorosa por fatores exgenos, como presses inflacionrias. Especificamente para o caso da Unio, a regra fiscal deve possibilitar o ajuste dos limites em relao volatilidade dos juros e flutuao do produto, de modo a permitir grau de atuao anticclica ou, ao menos, no agravar eventual crise pela necessidade de obedincia a uma regra fiscal, cujos objetivos inicias eram de aperfeioar a conduo da poltica fiscal. A pouca flexibilidade que a LRF dispe hoje tambm deve ser alterada. A interpretao do que so mudanas drsticas na conduo das polticas monetria e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, conforme artigo n30, pargrafo 6, da LRF, pode ser demasiadamente discricionria, gerando incertezas quanto credibilidade da lei. Faz-se necessria uma nova redao que explicite, inclusive por meio de valores quantitativos, as hipteses de cenrios econmicos em que os agentes regulados tero seus prazos de ajuste dilatados. O melhor momento para a introduo de ajustes como esse na LRF seria em um perodo de estabilidade econmica. Isso no sinalizaria que o regulador estaria cedendo s presses dos regulados, mas mostraria seu intuito em aperfeioar as regras fiscais, com vistas maximizao dos benefcios. Nesse sentido, o perodo entre 2003 e 2004 privilegiado, pois apresenta relativa estabilidade econmica interna, com baixos ndices de inflao, estabilidade da taxa de cmbio e cenrio externo sem turbulncias. Pesa a favor desse perodo, ainda, a publicao da Resoluo do Senado n 20, de 07/11/2003, que ampliou em trs quadrimestres o prazo para o cumprimento dos limites e, por conseguinte, reduziu as presses dos regulados, pelo menos temporariamente, a partir do final de 2003. racional protelar os ajustes se o governo entender que, mediante alteraes, os agentes podero interpret-lo como volvel e leviano e, ademais, se o governo acreditar que a credibilidade da regra fiscal funo do tempo de durao. Entretanto, as tenses criadas pela regra fiscal em uso tm sido graves e tm representado uma ameaa prpria continuidade dos limites da metodologia atual. Assim sendo, estas tenses podem pr em cheque a racionalidade do comportamento do governo em no promover ajustes metodolgicos nas suas regras fiscais. Tal possibilidade, somada hiptese de que protelar considerado racional, justificaria esforos complementares do governo em revelar os fundamentos da racionalidade das suas aes e da regra fiscal em curso.
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REFERNCIAS
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