Relatório PRINCIPAL

Uma Contribuio para o Debate Relatrio N 40995-BR
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Uma Contribuio para o Debate
(Em Trs Volumes): Volume II: Relatrio Principal
28 de maro de 2008 Escritrio do Banco Mundial no Brasil Estudo Econmico e Setorial Regio da Amrica Latina e do Caribe
Documento do Banco Mundial
Uma Contribuio para o Debate Unidade Monetria: Real (R$) US$ = R$.77 (Dezembro - 2007) Ano Fiscal (Banco Mundial) de julho 0 de junho Pesos e Medidas Sistema Mtrico
Vice-Presidente Regional Diretor para o Pas Diretora do Setor Gerente do Setor Gerente do Projeto
Pamela Cox John Briscoe Laura Tuck Abel Mejia Alberto Ninio
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: SIGLAS E ABREVIATURAS
AAE AAI ABDIB AGU ANA ANEEL BID BOO BNDES CETESB CG CGM CIR CM CMSE CNMP COA COFIEX COHID CONAMA COT CTL DEPRN DUSM EIA/RIMA Eletrobrs EPE FIESP FUNAI GTI IBAMA INCRA IPHAN LI LO
Avaliao Ambiental Estratgica Avaliao Ambiental Integrada Associao Brasileira da Infra-Estrutura e das Indstrias de Base Advocacia Geral da Unio Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Energia Eltrica Banco Interamericano de Desenvolvimento Build, Own, Operate Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Custos de Gesto Custos de Gesto e de Mitigao Custos da Incerteza Regulatria Custos de Mitigao Comit de Monitoramento do Setor Eltrico Conselho Nacional do Ministrio Pblico Custos de Oportunidade pelo Atraso Comisso de Financiamentos Externos Coordenao de Energia, Hidreltricas e Transposies Conselho Nacional do Meio Ambiente Custo de Oportunidade Total Custo Total do Licenciamento Departamento Estadual de Proteo dos Recursos Naturais Departamento de Uso e Ocupao do Solo Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Empresa de Pesquisa Energtica Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Fundao Nacional do ndio Grupo de Trabalho Interministerial Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional Licena de Instalao Licena de Operao
Uma Contribuio para o Debate LP MAE MEC MDA MDS MI MMA MME MP MPE MPF MTE ONG ONS OPE PCH PGE PLC PPP PROCEL PROINFRA SEAP/PR SIGA SNUC SISNAMA SRH STF TAC TdR UC UHE Licena Prvia Agente de Mercado Ministrio da Educao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Minas e Energia Ministrio Pblico Ministrio Pblico Estadual Ministrio Pblico Federal Ministrio do Trabalho e Emprego Organizao No-Governamental Operador de Sistema Independente Oramento Padro da Eletrobrs Pequenas Centrais Hidreltricas Procuradoria Geral do Estado Projeto de Lei Complementar Programas, Planos e Polticas Programa de Conservao de Energia Eltrica Programa de Incentivo a Fontes Alternativas Secretaria do Estado da Administrao e da Previdncia do Paran Sistema Integrado de Gerenciamento Ambiental Sistema Nacional das Unidades de Conservao Sistema Nacional do Meio Ambiente Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente Supremo Tribunal Federal Termo de Ajustamento de Conduta Termo de Referncia Unidade de Conservao Usina(s) Hidreltrica(s)
Uma Contribuio para o Debate AGRADECIMENToS
O presente estudo foi elaborado por Alberto Ninio, Garo Batmanian, Juan Pablo Bonilla, Sergio Margulis, Juan Quintero e Luiz Maurer (Banco Mundial). Relatrios individuais foram preparados por Alexandre Fortes (estudos de casos), Richard Morgenstern e Ronaldo Sera da Motta (economia) e pela equipe do escritrio Pinheiro Pedro Advogados, coordenada por Antonio Fernando Pinheiro Pedro. Pesquisas adicionais foram realizadas por Daniela Junqueira, Katharina Gamharter, Flavio Naidin, Deborah Brakarz, Vernica Souza, Simone Nogueira, Fabrcio Soler e Daniela Stump. Recebemos apoio logstico de Amanda Schneider e Lakshmi Mathew em Washington, e Fabola Vasconcelos, Daniella Arruda Karagiannis e Zlia Brandt de Oliveira, em Braslia. Jayme Porto Carreiro (energia) e Peter Leonard (experincia comparativa, Canad) tambm contriburam para a elaborao do relatrio. Comentrios a este trabalho foram fornecidos por vrios colegas do Banco Mundial, entre eles, George Ledec, Gunars Platais, Jos Guilherme Reis e Adriana Moreira. A orientao geral do trabalho esteve a cargo de Abel Mejia, Gerente do Setor Ambiental para a Amrica Latina. Mark Lundell e Jennifer Sara tambm deram valiosas orientaes ao longo do processo de preparao. Inmeras pessoas e instituies contriburam para a preparao deste estudo,2 cujo incio formal se deu em maro de 200, aps reunio realizada no Banco Mundial, onde se deu a aprovao de sua nota conceitual. Jerson Kelman, Diretor-Geral da ANEEL, Mrcia Camargo, Coordenadora de Gesto Socioeconmica do MME, Maurcio Tolmasquim, Presidente da Empresa de Pesquisa Energtica, Cludio Langone, ex-Secretrio Executivo do MMA, e Luiz Felipe Kunz, ex-Gerente de Licenciamento do IBAMA e respectivas equipes desempenharam um papel decisivo para a qualidade e atualidade das informaes utilizadas neste relatrio. Contatos valiosos foram tambm mantidos com Mrio Veiga e Luiz Barroso, da PSR Consultoria. Adriana Ramos, Coordenadora de Polticas Pblicas do Instituto Socioambiental, Raul Telles, Assessor Jurdico do Instituto Socioambiental e Francisco Ubiracy Arajo, Assessor Tcnico da Cmara de Coordenao e Reviso do MPF tambm compartilharam, em diversas ocasies, experincias e sugestes sobre o tema. Os revisores tcnicos do relatrio foram Maria Teresa Serra (Banco Mundial) e Ricardo Quiroga (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Nossos sinceros agradecimentos a essas pessoas e instituies.
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Os estudos de casos e o estudo jurdico foram contratados diretamente pelo MME. Uma lista dos contatos realizados durante a preparao do relatrio encontra-se nos Anexos Tcnicos.
NDICE
INTRODUO E CONTEXTO ................................................................................................................... O SETOR ELTRICO BRASILEIRO: Relevncia para o desenvolvimento do pas, expanso e reforma ........................................................................................................................................................................... 2 EMPREENDIMENTOS HIDRELTRICOS E O SISTEMA DE LINCENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO ................................................................................................................................................... CUSTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EMPREENDIMENTOS HIDRELTRICOS NO BRASIL ............................................................................................................................................................ EFICINCIA E EFICCIA DO LICENCIAMENTO NA PREVENO E MITIGAO DE IMPACTOS ........................................................................................................................................................................... 7 ISENO DA VARIVEL SOCIOAMBIENTAL NO PLANEJAMENTO DO SETOR HIDRELTRICO BRASILEIRO ...................................................................................................................................................87 RECOMENDAES ..................................................................................................................................... BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................................... 0
QUADRoS
Quadro Quadro 2 Quadro Quadro Quadro Quadro Incentivos e cooperao entre os atores: pontos a destacar Balco nico para o licenciamento? Resumo dos problemas, propostas e responsveis Evoluo dos reassentamentos populacionais Lacunas legais incidentes sobre o licenciamento ambiental Etapas recomendadas no processo AAE
FIGURAS
Figura Figura 2 Figura Figura Figura Figura Etapas do licenciamento ambiental ao longo do projeto de engenharia Custos de oportunidade como funo da data suposta de incio de operao Tcnico da Diretoria de Licenciamento Ambiental do IBAMA (2002-200) AAE Consideraes ambientais na hierarquia do processo decisrio Temas ambientais e sociais em diferentes nveis do planejamento de hidreltricas no Brasil Sistema integrado AAE-EIA para o setor hidreltrico do Brasil
TABELAS
Tabela Tabela 2 Tabela Tabela Brasil Parque Gerador (Dez 200) Brasil Sistema interligado de projeo do consumo final de energia Trajetria de referncia (GW mdios) Brasil Custo da eletricidade por fonte de energia convencional Brasil Participao das fontes de energia em 20 (% da capacidade instalada)
0 Tabela 5 Tabela Tabela 7 Tabela 8 Tabela Tabela 0 Tabela Tabela 2 Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela 7 Tabela 8 Tabela Tabela 20 Tabela 21 Tabela 22 Tabela 2 Tabela 2
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Classificao adotada para desagregao dos gastos da Conta 10 Estatsticas sumrias da base de dados Distribuio dos custos socioambientais (em %) Custo dos componentes por kW Desagregao dos custos de mitigao (custo/kW e %) Sumrio dos custos diretos do licenciamento ambiental no Brasil por kW Custos do licenciamento ambiental de hidreltricas nos EUA (82-2000) Tempo de processamento da licena ambiental de hidreltricas Prazos do licenciamento das hidreltricas nos EUA Atraso nas operaes das usinas hidreltricas (-2002) Atrasos de operao das usinas sob diferentes cenrios (-2002) Custos de Oportunidade Totais (COT) dos atrasos por usina Hiptese Custos de Oportunidade (CO) agregados dos atrasos Custos de Oportunidade Totais (COT) dos atrasos Hiptese 2 Sumrio dos custos do licenciamento ambiental Indicadores Good Dams and Bad Dams EIA-RIMAs: deficincias tcnicas identificadas Oportunidades de aplicao das AAEs no setor hidreltrico brasileiro Questes ambientais no processo de planejamento de hidreltricas Processo decisrio e vnculos no SIGA para o setor hidreltrico
* As opinies, interpretaes e concluses apresentadas neste estudo no devem ser atribudas, de modo algum, ao Conselho Diretor do Banco Mundial ou aos pases por ele representados, inclusive o governo brasileiro. O Banco Mundial no garante a preciso da informao includa nesta publicao e no aceita responsabilidade alguma por qualquer conseqncia de seu uso.

CAPTULo I INTRoDUo E CoNTEXTo
1. O licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos no Brasil percebido como um grande obstculo, resultando em atrasos no desenvolvimento dos empreendimentos. Essa condio resulta da parcial falta de sincronia entre os marcos regulatrios dos setores ambiental e eltrico. Na esfera do setor ambiental, as regras do licenciamento ambiental mantm-se fundamentalmente inalteradas desde suas origens e os rgos ambientais ainda no alcanaram um significativo aumento de capacidade institucional. J no setor eltrico, houve profunda transformao nos ltimos 0 anos, mas suas regras ainda no esto sedimentadas. O sistema centralizado, monopolizado e controlado pelo governo vem dando lugar a outro, internacionalmente aceito, que promove a regulao, a concorrncia e uma maior participao do setor privado. 2. Interpretado simultaneamente como um entrave ao desenvolvimento de atividades econmicas e como o principal instrumento de gesto ambiental garantidor da qualidade do meio ambiente no pas, o controverso sistema tem aberto espao provavelmente para apenas um nico ponto de consenso entre os inmeros atores relevantes: necessria uma reviso do processo de modo a torn-lo mais eficiente ou, pelo menos, que ele seja percebido como tal, caso no haja ganhos adicionais de eficincia possveis. 3. De todo modo, persiste uma situao singular no Brasil quanto ao tema: entre os pases em desenvolvimento, ele possui o mais antigo e consolidado sistema de licenciamento ambiental, contando nacionalmente com ampla capacidade tcnica. Apesar disso, as instituies responsveis no tm tido a agilidade necessria para geri-lo de forma eficiente. Em paralelo, o modelo regulatrio do setor eltrico encontra-se em verdadeira ebulio, enfrentando mudanas que indicam que ele no est sedimentado. Essa combinao de situaes dos dois setores tem gerado uma grande incerteza regulatria. 4. O debate sobre o tema vem evoluindo ao longo do tempo, refletindo-se nas polticas setoriais e na forma de gesto do governo. O Brasil talvez seja o nico pas a defrontar-se com to baixa capacidade de cooperao entre os diferentes atores (ver Quadro ). Na quase totalidade dos pases industrializados, ainda que os interesses sejam antagnicos, como no Brasil, existem uma cultura e mecanismos de coordenao que promovem a colaborao e abertura entre as partes envolvidas, induzindo, por sua vez, ao alcance de acordos e compromissos mtuos. A motivao do estudo provm desse conjunto de falhas de mercado. Na medida em que a sociedade brasileira vem buscando melhorias tcnicas junto com mecanismos de cooperao eficazes, o Banco Mundial vem dar sua contribuio por meio deste estudo. A idia original do estudo relaciona-se ao clima de negcios, ao marco regulatrio do setor ambiental, percepo (correta ou no) de um modelo ineficaz e s suas possveis implicaes econmicas, sociais e ambientais.
Vale esclarecer que, para fins de licenciamento ambiental, no Brasil o termo ambiental refere-se tambm aos impactos sociais gerados pelo processo.
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Quadro 1. Incentivos e cooperao entre os atores: pontos a destacar
) possvel notar ao longo do tempo uma inverso de incentivos dos atores no processo do licenciamento ambiental. No perodo ps-, com a ausncia de participao da sociedade civil nas decises e com o monoplio estatal do setor eltrico, os atores locais ficavam completamente isolados e vulnerveis s decises tomadas pelas empresas do setor. Essas, por sua vez, ignoravam os direitos das comunidades locais impactadas pelas hidreltricas e, acreditando defender um interesse social maior da sociedade brasileira, implantavam as usinas ao menor custo possvel. O benefcio refletia-se em tarifas menores, mas com altos custos sociais e ambientais locais que se estendiam a longo prazo. Com a redemocratizao do pas, a adoo da Constituio Federal de 88 e com as mudanas radicais ocorridas no setor eltrico, esse quadro se inverteu. As comunidades locais, com ampla capacidade de mobilizao e freqentemente apoiadas por ONGs e, via de regra, ainda respaldadas pelas aes do Ministrio Pblico (MP), tm hoje um grande poder de negociao no mbito das concessionrias do setor eltrico, garantindo seus legtimos direitos. No entanto, os interesses difusos do restante da populao brasileira, potencialmente beneficiria dos empreendimentos eltricos via tarifas mais acessveis, no so mais defendidos de forma articulada ao longo do processo. O mesmo raciocnio se aplica s questes ambientais, nunca ficando inteiramente claro quais os potenciais grupos beneficiados e quais os negativamente impactados, e muito menos as magnitudes relativas desses custos e benefcios para a sociedade como um todo. 2) Excetuando vrias boas iniciativas de alguns Estados brasileiros (como por exemplo Minas Gerais, vide Anexo ), o sistema de licenciamento ambiental ainda largamente percebido como um processo que finda com a eventual emisso da licena, e no que, justamente ao contrrio, a licena seja precisamente o comeo do processo continuado e eficiente de acompanhamento, monitoramento e fiscalizao dentro do mesmo sistema. A emisso da licena passa, portanto, a ser o ponto onde toda a energia dispendida. Como os interesses so muito dspares, h pressa do lado do setor de energia; no setor ambiental, existe muita cautela e um ritmo mais lento, agravado ainda pelo fato dos dados e informaes ambientais serem tipicamente complexos e difceis de obter e analisar. ) O MP freqentemente apontado por outros atores envolvidos no processo de licenciamento como tomador de posies intransigentes, talvez pelo poder a ele atribudo de abrir processos contra os tcnicos e/ou contra os rgos licenciadores e sempre no sentido de que eles sejam mais, e no menos, exigentes quanto ao licenciamento. O MP, em carter adicional ou supervisor aos rgos do Executivo, tem como atribuio o cumprimento estrito da legislao (sendo, por essa razo, denominado fiscal da lei). E, nesse sentido, no tem incentivo (ou o dever explcito) de fazer cumprir a lei sob uma tica menos literal e isolada, atentando para os custos e benefcios do que prescrito na Lei, a inteno do legislador na aprovao de um determinado diploma legislativo, bem como o interesse pblico mais abrangente (ou seja, alm da rea de impacto direto do projeto). O que importa acaba sendo seu estrito cumprimento. Assim, os incentivos postos ao MP so claramente no sentido de tornar o licenciamento ambiental estrito e rigoroso, e no o de balizar custos e benefcios, prs e contras das diversas aes de controle ambiental em questo.
5. Este estudo4 uma contribuio para o debate em andamento no Brasil sobre o licenciamento ambiental. A partir do dilogo, de atividades e projetos, o Banco Mundial vem buscando contribuir para os esforos do governo brasileiro em aprimorar o mercado de negcios no pas, no qual o sistema de licenciamento ambiental desempenha um papel importante. Esse esforo do Banco apenas soma-se a inmeras outras iniciativas brasileiras, incluindo as do MME, da ANEEL, do MMA, do IBAMA e do CONAMA. 6. O estudo analisa o licenciamento ambiental de usinas hidreltricas no mbito do governo federal. Como resultado, so apresentadas sugestes de como aumentar a eficincia do processo de licenciamento e como melhor integr-lo com outros instrumentos de planejamento. A escolha de focar este estudo nas usinas hidreltricas no mbito federal ocorreu em virtude de uma combinao de fatores estratgicos e de convenincia. Entre elas, podemos citar como principais consideraes para determinao do setor analisado: (i) a necessidade de se limitar o estudo a apenas um nvel de governo (obviamente, considerando-se suas interfaces verticais); (ii) a necessidade de se assegurar a disponibilidade de informaes e dados; (iii) a experincia prvia do Banco no setor a ser escolhido,
Estudo organizado em trs volumes: Relatrio Sntese, Relatrio Principal e Anexos Tcnicos, com acesso via www.bancomundial.org.br, ou e-mail: aninio@worldbank.org.
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dentro e fora do Brasil; (iv) a determinao do setor mais relevante para o pas; (v) a determinao das principais lies que poderiam ser geradas para outros setores e outros nveis de governo. A escolha do setor eltrico no apenas atendia a todos os itens, como tambm: (vi) aos interesses do setor de meio ambiente do Banco, que havia aprovado o Projeto de Ajuste Setorial (de meio ambiente), prevendo um pequeno emprstimo de assistncia tcnica onde o licenciamento ambiental tem proeminncia; (vii) aos interesses do Emprstimo de Assistncia Tcnica ao Setor de Energia, que inclui um componente de meio ambiente, tambm focado no licenciamento ambiental; e, finalmente, (viii) era de ampla aceitao por parte do governo brasileiro, incluindo a Casa Civil, os rgos dos setores eltrico e ambiental. 7. A audincia do estudo ampla, incluindo todos os atores relevantes e interessados na questo do licenciamento ambiental para o setor eltrico. A se incluem, entre outros, os rgos de meio ambiente, o MP, o Poder Judicirio envolvido com o licenciamento, os rgos de governo, empresas e concessionrias do setor eltrico, Ministrios relevantes, como Fazenda e Planejamento, ONGs e movimentos sociais afetos questo, tcnicos e acadmicos e, por fim, o pblico interessado de maneira geral. Internamente, no mbito do Banco Mundial, os principais departamentos interessados tiveram participao na equipe que elaborou o estudo, principalmente meio ambiente e infra-estrutura (coincidentemente agora lotados em um nico departamento), como tambm os demais tcnicos do Departamento de Pas Brasil. 8. O estudo examina o marco jurdico e institucional do licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos, incluindo estudos de casos selecionados, faz uma avaliao dos custos de transao do processo, e compara com prticas internacionais relevantes.5 O estudo pretende estimular uma discusso com os atores do processo de licenciamento, visando contribuir para uma maior eficincia do sistema, por meio da anlise e avaliao dos seguintes aspectos: Marcos legal e institucional que regem o licenciamento ambiental; Custos do processo, incluindo os custos pelo atraso ou interrupo dos trabalhos e os custos de compensao ambiental e social; Riscos de natureza ambiental luz de outras questes enfrentadas pelo setor hidreltrico brasileiro no atendimento s necessidades do mercado; Incentivos que orientam as partes interessadas, a fim de explicar a implementao efetiva do processo de licenciamento; e Mecanismos que visem integrao do licenciamento ambiental com outros instrumentos de polticas pblicas.
I.1. O problema 9. Embora o sistema regulatrio de licenciamento no Brasil seja considerado bom quando comparado ao de outros pases em desenvolvimento, seus inmeros dispositivos impem encargos e custos econmicos aos proponentes de projetos que geram benefcios nem sempre claros sob as perspectivas social, ambiental e econmica. Apesar de complexo e sofisticado, ele no tem sido modernizado e atualizado de acordo com os desafios de crescimento econmico e competitividade
Vale ressaltar que uma comparao direta com processos de licenciamento em outros pases no integralmente possvel, uma vez que as regras especficas diferem entre pases, alm dos aspectos histricos, institucionais e a tradio jurdica serem distintos.
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que o Brasil enfrenta. De todas as mais diversas perspectivas incluindo aquelas do setor privado, da sociedade civil em geral, das diversas instituies governamentais, bem como das ONGs h um clamor comum por um sistema mais gil. 10. curioso observar, nesse sentido, que o setor eltrico j tinha identificado a essncia da dicotomia entre a enorme vantagem comparativa do Brasil em termos de potencial hidreltrico, e as complexas questes ambientais e sociais a ele atreladas. O Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Eltrico, que data de 0, equaciona o problema de forma clara e precisa, e estabelece para o setor um conjunto de diretrizes que poderia ser aplicado em quase sua totalidade ainda hoje. Entretanto, as prprias mudanas no setor transformaram o documento estratgico apenas numa referncia, o que no significa que as premissas sobre o qual foi delineado tenham perdido seu valor. 11. Nesse sentido, parece oportuno e relevante ainda nesta introduo resgatar parte do histrico desse cenrio de fundo sobre o qual vm se desenvolvendo as interfaces entre os setores de meio ambiente e de energia eltrica. A subseo seguinte resume as principais premissas bsicas do referido Plano Diretor. Essas premissas incluem uma descrio resumida dos diversos problemas e seus respectivos equacionamentos, especificando, em seguida, o posicionamento do setor eltrico. I.2. Premissas bsicas do Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Eltrico (1990) 12. O Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Eltrico define os princpios bsicos e diretrizes que configuram a postura do setor eltrico no trato das questes socioambientais nas etapas de planejamento, implantao e operao dos empreendimentos, sendo compatvel com as diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, suas reformulaes e legislao complementar. I.2.1. O licenciamento ambiental de empreendimentos do setor eltrico 13. Resumem-se a seguir aquelas premissas bsicas (PB) mais diretamente relacionadas com o objetivo deste estudo. 14. Tendo em vista a importncia estratgica do setor eltrico, bem como a diversidade de impactos potencialmente ocasionados pelas atividades do setor, o CONAMA adotou a Resoluo n 006, de 1987, especificando a correspondncia entre as etapas tpicas no desenvolvimento dos projetos eltricos e as etapas do processo de licenciamento ambiental. A caracterstica distintiva da Resoluo n 00/87 foi o destaque dado aos aspectos processuais do licenciamento. Em contraposio proposta original do setor eltrico, que buscava pr-definir, em linhas gerais, produtos, prazos e demais requisitos para o licenciamento, atribuiu-se considervel poder discricionrio aos rgos licenciadores, que deveriam detalhar esses aspectos diante dos casos especficos e por meio de negociaes com o empreendedor. 15. A Resoluo n 00/87 foi atualizada e modernizada ao longo do tempo, sendo a Instruo Normativa do IBAMA n 0, de de abril de 200, referida no Captulo III deste estudo, sua mais recente e relevante atualizao, a qual detalha passo a passo a documentao necessria para o licenciamento de hidreltricas. A Figura a seguir ilustra as etapas bsicas dos processos de concepo, estudo e eventual construo de um empreendimento hidreltrico, juntamente com os requerimentos legais do processo de licenciamento ambiental.

Figura 1. Etapas do licenciamento ambiental ao longo do projeto de engenharia
16. A busca de um tratamento setorial abrangente, sistemtico e de natureza preventiva das questes socioambientais quase simultnea elaborao do plano de expanso de longo prazo do setor eltrico o Plano 200, de dezembro de 87. Os primeiros documentos gerais de planejamento setorial no campo socioambiental datam do segundo semestre de 8 e marcam uma gradual, porm expressiva, mudana de enfoque de questes dessa natureza pelo setor. 17. Durante o regime militar, as aes do setor se pautavam pelo objetivo predominante de liberar, ao menor custo possvel e dentro do cronograma de obras, as terras necessrias para a formao de um reservatrio e de implantao da infra-estrutura de apoio ao empreendimento. A aquisio dessas reas baseava-se em critrios de avaliao unilaterais, de cuja elaborao os proprietrios no participavam. A lei vedava aos no-proprietrios, mesmo aos que detinham a posse da terra e a exploravam para seu sustento, qualquer indenizao pela sua perda, computando-se apenas o valor das benfeitorias nela implantadas. No se reconhecia aos trabalhadores rurais qualquer direito compensao pela perda dos empregos decorrente da inundao das terras, eximindo-se as concessionrias de qualquer responsabilidade formal nesse sentido. 18. Em conseqncia desse posicionamento, intensificaram-se os protestos e reivindicaes das populaes atingidas pelos empreendimentos (como no caso de Itaparica), que provocaram mudanas de enfoque e de postura nas empresas do setor. Firmou-se o conceito de que os proprietrios e a populao envolvidos no processo de liberao das reas devem participar de maneira ativa em referido processo. 19. Concebidos dentro de um novo enfoque de insero regional do empreendimento, os projetos comearam a incorporar providncias de suporte nas reas tcnica, econmica e social, e o setor passou a assumir novas responsabilidades no tocante ao destino da populao a ser deslocada. A extenso dessas responsabilidades constitui (ainda) hoje questo essencial para o setor.

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: I.2.2. Principais premissas bsicas do setor (1990) A viabilidade socioambiental
20. PB) O princpio viabilidade socioambiental aponta para a necessidade de que os estudos de inventrio e de viabilidade que orientam, em ltima anlise, a deciso de se realizar ou no um empreendimento atendam aos seguintes requisitos: u incorporem variveis que expressem o amplo espectro de impactos sociais e ambientais associados aos empreendimentos; u satisfaam a um conjunto de restries tidas como relevantes pelo setor e pela sociedade no campo socioambiental (como, por exemplo, a no destruio de certos valores culturais ou de reas de especial importncia ecolgica); e u indiquem uma gerao de benefcios lquidos satisfatria. 21. Ou seja, a viabilidade socioambiental de um empreendimento dever se traduzir num balano satisfatrio entre os objetivos do setor eltrico atendimento ao seu mercado ao menor custo possvel e as expectativas e necessidades da sociedade, considerando-se no s os segmentos sociais, cuja demanda de energia eltrica ser satisfeita pela expanso do sistema de suprimento, como tambm aqueles afetados pela implantao dos empreendimentos eltricos ao ampliar-se a oferta. 22. PB3) A especificidade das variveis socioambientais e as externalidades (efeitos indiretos, extrasetoriais) a elas associadas introduzem a necessidade de se distinguir os custos e benefcios que sero considerados ou no na anlise econmico-financeira de um empreendimento do setor eltrico. 23. PB) Devem ser considerados como custos passveis de serem internalizados no projeto de suprimento de energia eltrica, alm dos custos de engenharia e dos custos de liberao de reas para a implantao do empreendimento, aqueles referentes s aes socioambientais indispensveis implantao do empreendimento, conforme definido em lei ou como resultado de negociao. 24. PB) Associadas s intervenes do setor eltrico numa regio, surgem oportunidades de implantao de aes de interesse regional ou extra-setorial, promovendo o aproveitamento de potencialidades e a melhoria da qualidade de vida local o que poder ser visualizado como um projeto amplo de interesse regional. Seu equacionamento financeiro no dever caber, no entanto, ao setor eltrico. 25. PB) A articulao institucional e a discusso com a sociedade, em especial a negociao com os segmentos sociais afetados, apresentam-se como estratgias necessrias tomada de decises, num contexto de interesses plurais e eventualmente conflitantes, permitindo definir o escopo de responsabilidades do setor e de seus parceiros institucionais. 26. PB7) Isso significa que o princpio da viabilidade socioambiental deve se apoiar na administrao de conflitos entre os interesses locais/regionais e os interesses setoriais/nacionais e pressupe nova postura do setor eltrico perante o Estado e a sociedade civil. 27. PB) O princpio da viabilidade socioambiental aponta para a necessidade de se assegurar condies para que a tomada de decises e a implementao de aes sejam, sobretudo, de natureza preventiva e ocorram em tempo hbil, de modo a evitar impasses decorrentes de conflitos de interesses mal equacionados e custos econmico-financeiros elevados para o setor.
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28. PB0) A seleo de alternativas de suprimento de energia eltrica na etapa de inventrio deve levar em conta, na medida do possvel, o conjunto integral de custos e benefcios setoriais e extrasetoriais, mensurveis e no-mensurveis, compensveis e no-compensveis (no caso de danos). Insero regional 29. PB15) Os conflitos de interesses apontados denotam claramente que a insero regional de empreendimentos do setor eltrico , fundamentalmente, um princpio de carter poltico tanto quanto uma noo tcnica. Assim, constitui-se num elemento central da viabilizao sociopoltica dos empreendimentos do setor eltrico, podendo ser definida, no processo de planejamento, como a incorporao, implantao e operao, em empreendimentos eltricos, de um conjunto de princpios, posturas, estratgias e aes, visando minimizar custos, ampliar benefcios e criar e manter as oportunidades de desenvolvimento no mbito regional, num contexto caracterizado por conflitos de interesses. 30. PB16) O suprimento de necessidades especficas da obra dever levar em conta caractersticas da populao e das atividades econmicas locais ou regionais seja como potenciais usurios da infra-estrutura e dos servios implantados em suporte ao empreendimento, seja como potenciais supridores desses servios. Especial ateno requerida para a cronologia tpica dos fluxos de investimento e, em especial, da demanda por infra-estrutura e servios associados implantao e operao dos empreendimentos. 31. PB8) Cada vez mais, ser importante considerar o uso mltiplo ou integrado dos recursos naturais e dos equipamentos de infra-estrutura fsica e social, no s como estratgia de insero regional dos empreendimentos, mas sobretudo face ao peso dos investimentos envolvidos, cujos resultados devem ser otimizados atendendo a interesses coletivos. Processo decisrio 32. PB) O setor eltrico dever ser partcipe e, em alguns casos, coordenador de um processo de articulao interinstitucional e com a sociedade, harmonizando seus objetivos, estratgias, procedimentos e instrumentos aos das demais entidades envolvidas, sejam elas instituies governamentais, privadas ou comunitrias. 33. PB2) Deve ser incentivada a adoo de uma estratgia participativa no processo de planejamento, refletindo o carter pluridimensional do desenvolvimento regional e, portanto, a diversidade de situaes e aspiraes sociais e polticas a ele associadas. Vale ressaltar que no se trata de desconhecer ou de eliminar os conflitos no mbito do Estado e das sociedades locais, mas de incorpor-los como elementos integrantes do planejamento do setor eltrico. 34. PB2) O processo de articulao institucional dever ser desencadeado e administrado de forma sistemtica, de modo a viabilizar a transformao do projeto do empreendimento eltrico em catalisador de polticas pblicas e em mecanismo de induo do desenvolvimento regional. 35. PB2) Por envolver objetivos, interesses, atitudes e comportamentos que seguem dinmicas prprias, a articulao entre o setor eltrico e outras entidades em torno do equacionamento de questes socioambientais depender no s da coexistncia de solues tcnicas ou mesmo da definio de arranjos institucionais que formalizem as bases de um trabalho conjunto, mas, principalmente, da vontade poltica das instituies envolvidas.
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36. PB2) As demandas locais devero ser objeto de um processo de negociao social, com objetivos e instrumentos bem definidos e legitimados pelos atores envolvidos, tendo em vista as condies efetivas de financiamento por parte das entidades interessadas. Embora o setor eltrico seja um ator social importante e duradouro na regio, ressalta-se a impossibilidade dele, isoladamente, atender ao conjunto de expectativas e demandas locais especficas. Ou seja, a articulao institucional e o relacionamento com a sociedade devem buscar no s a harmonia de interesses plurais, como tambm a partilha de responsabilidades entre os agentes envolvidos. 37. PB27) Devero ser esboadas alternativas para a realizao disciplinada desse processo de entendimento e negociao, em particular procurando aperfeioar mecanismos como o da audincia pblica, de modo a torn-los mais efetivos e enriquecedores no processo de definio dos projetos. 38. Apesar das premissas estarem baseadas num conceito de setor distinto do atual, a boa sntese de questes a serem tratadas inegvel, ainda que em seu modelo antigo. Com as devidas adaptaes, implementar um sistema atendendo a essas premissas seria atender boa parte dos desafios que ainda se colocam para os dois setores (eltrico e ambiental). Como salientado na PB24, o equacionamento de questes socioambientais depender no s da coexistncia de solues tcnicas ou mesmo da definio de arranjos institucionais que formalizem as bases de um trabalho conjunto, mas, principalmente, da vontade poltica das instituies envolvidas. 39. Com base nos pontos discutidos, transcorridos mais de anos, infelizmente vrias dessas questes ainda no tiveram encaminhamento adequado. Assim, este estudo almeja as duas coisas: promover a discusso tcnica sobre o tema e ajudar a promover a necessria cooperao institucional. I.3. Metodologia 40. A metodologia deste estudo baseou-se numa combinao de questionrio especfico (vide Anexo 8), pesquisa e consulta bibliogrfica, pesquisa de campo, entrevistas e estudos de casos. As entrevistas foram realizadas com participantes-chave do governo federal (MMA, IBAMA, MME, EPE, ANEEL, Ministrio do Planejamento e Casa Civil), com o setor privado (ABDIB, FIESP e outros), com o MP (Federal e Estadual) e com o Poder Judicirio. 41. Os estudos de casos tm importncia destacada na metodologia do estudo. Quatro hidreltricas (Aimors, Ipueiras, So Salvador e Itumirim) foram analisadas no mbito do projeto de modo a desenvolver um entendimento detalhado do processo de licenciamento e identificar os principais gargalos do processo. As anlises englobam todo o processo de licenciamento, desde a exigncia da LP at a emisso da LO. 42. A escolha dos estudos de casos foi discutida extensamente com o MME, MMA, IBAMA, ANEEL e diversos outros rgos, e baseou-se numa ponderao dos seguintes critrios:
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Disponibilidade de dados e informaes; Tipo de projeto: investimento do setor privado e projetos do setor pblico onde o processo de licenciamento foi concludo (tendo as licenas sido concedidas ou no); Complexidade do projeto, de acordo com a localizao geogrfica e/ou sensibilidade ambiental, nmero de pessoas afetadas e tamanho do projeto (rea e capacidade de gerao); Estimativa dos custos de transao para os empreendedores, incluindo compensao ambiental e atrasos (informaes do MME, EPE, ANEEL e empreendedores privados);

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Identificao clara dos custos de transao para a agncia ambiental (IBAMA) e para outras agncias, se necessrio (informao prestada pelo IBAMA e MMA); e Casos nos quais conflitos de competncia (federal x estadual), problemas tcnicos com o contedo do EIA, e/ou problemas com a participao do pblico esto claramente identificados e podem ser avaliados (informaes prestadas pelo MP e IBAMA).
43. O estudo foi iniciado em 200 e preparado em estreita colaborao com o governo brasileiro e com consulta aos principais atores do processo de licenciamento (governo, setor privado, MP, ONGs, Judicirio). Em sua preparao, contou-se com consultorias especficas nas reas econmica, jurdica e nos estudos de casos, bem como na coleta de vrios dados e estatsticas. 29. Todos os atores que alimentaram a preparao do estudo buscaram responder s seguintes questes: Sobre o contedo dos EIAs
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As exigncias que perfazem o sistema de licenciamento ambiental so vlidas, confusas, redundantes e/ou contraditrias? As diferentes instituies tm interpretaes distintas para tais exigncias? Qual o processo decisrio do sistema EIA? Quem decide quais os impactos que devem ser considerados no EIA de um determinado projeto (classificao)? Os objetivos do EIA esto claramente definidos? Eles servem para a identificao prematura de potenciais impactos ambientais e minimizam, mitigam e/ou compensam tais impactos?
Sobre o processo do licenciamento

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Quais so os recursos disponveis para examinar o EIA e aprovar os projetos? Isso suficiente? Ou necessria uma priorizao para o aprimoramento da eficincia e eficcia do sistema? Qual o custo de transao? Qual o impacto do MP sobre os empreendedores de projetos e as agncias licenciadoras? Houve qualquer tentativa de coordenar e esclarecer problemas essenciais/rotineiros a fim de reduzir a exposio dos funcionrios pblicos?
Sobre os incentivos do processo

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O governo criou recentemente um sistema segundo o qual a EPE solicitaria a LP antes de poder leiloar o local para uma hidreltrica. Isso causou um aumento da confiana dos investidores? Tem o IBAMA feito o seu trabalho no tempo adequado? Comparativamente com um cenrio bsico, quais os benefcios sociais e ambientais derivados do sistema de licenciamento?
Questes setoriais
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Quo importante so as questes ambientais para o desenvolvimento de um setor sustentvel capaz de produzir energia com o mnimo de custo? H desestmulo para a participao do capital privado? o meio ambiente o nico fator que impede o saudvel desenvolvimento do setor eltrico? Est o setor eltrico explorando outras possibilidades para mitigar uma possvel crise de abastecimento ou colocando todas as esperanas no fato de que a questo ambiental ser resolvida a contento e dentro dos prazos esperados? Quais so as alternativas energticas?
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45. Finalmente, observou-se ao longo da preparao deste estudo que o exame do licenciamento ambiental pode facilmente se desviar para o de outros temas igualmente importantes ou interessantes. Assim, parece oportuno ressaltar algumas reas que no foram examinadas pelo presente estudo para preservar seu foco, mas que merecem a reflexo devida. Essas incluem, entre outras, a questo da definio da matriz energtica, o que ocorre aps o licenciamento no que se refere ao monitoramento e ao controle ambiental, o papel do Judicirio e a anlise dos resultados das aes civis pblicas. I.4. Estrutura 46. Devido multiplicidade de temas envolvidos, o estudo limitou-se a alguns considerados relevantes, para os quais o Banco Mundial poderia aportar contribuio mais significativa. Assim, foram includas: (i) uma anlise do contexto regulatrio do setor eltrico, colocando o licenciamento ambiental em perspectiva na regulao do setor; (ii) uma anlise profunda e detalhada do marco legal e regulatrio do setor ambiental no tocante ao licenciamento; (iii) uma anlise do custo-benefcio do processo de licenciamento, mesmo entendendo que os benefcios, por serem completamente dependentes do contexto especfico, no poderiam ser monetizados; e (iv) uma sumria reviso do que so as avaliaes ambientais estratgicas, nas quais o Banco tem considervel experincia, e sua possvel aplicao no Brasil, como alternativa complementar ao licenciamento atual. 47. O Captulo II faz uma anlise resumida da evoluo do setor energtico brasileiro na ltima dcada, descrevendo as mudanas no seu marco regulatrio e inserindo a questo ambiental como um dos itens desse marco. O Captulo III apresenta a discusso e anlise da estrutura institucional ambiental no que se refere ao processo de licenciamento ambiental para o setor de energia na esfera federal as leis e regulamentos para o licenciamento, as organizaes responsveis por implementlos e outras partes que tenham responsabilidade no que se refere avaliao e concesso de licenas ambientais. No Anexo esto resumidas informaes sobre experincias semelhantes de diversos pases relevantes no contexto do estudo. O Captulo IV apresenta uma estimativa dos custos econmicos do licenciamento, tanto os que afetam diretamente o custo do empreendimento, quanto os indiretos (de oportunidade) decorrentes dos eventuais atrasos no licenciamento ambiental. O Captulo V resume as principais lies extradas dos estudos de casos (que so apresentados detalhadamente nos Anexos Tcnicos), bem como uma breve discusso sobre os incentivos subjacentes s diversas instituies que participam do licenciamento, o que tem levado a uma dificuldade de cooperao e coordenao entre elas. O Captulo VI detalha iniciativas em andamento e sugestes para uma melhor insero da varivel socioambiental no processo de planejamento do setor hidreltrico brasileiro, interligando-o com o processo atual de licenciamento ambiental no Brasil. Finalmente, o Captulo VII apresenta as concluses gerais do estudo e identifica potenciais oportunidades de aprimoramento dos procedimentos atuais do licenciamento ambiental do setor eltrico no Brasil, baseadas nas anlises dos captulos precedentes.
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CAPTULo II o SEToR ELTRICo BRASILEIRo: Relevncia para o desenvolvimento do pas, expanso e reforma
II.1. Objetivo deste captulo
48. O objetivo deste captulo oferecer uma viso geral do setor eltrico brasileiro e sua dinmica nos ltimos 0 anos, avaliando como a questo ambiental e outros aspectos regulatrios tm impactado a expanso da capacidade de gerao hidreltrica. II.2. Grandes nmeros do setor eltrico
49. A capacidade de gerao de energia eltrica no Brasil de 0 GW, dos quais 2 GW esto conectados ao sistema nacional de transmisso (Sistema Interligado Nacional), que produzem cerca de 00 TWh por ano. 50. Usinas hidreltricas representam 8% da capacidade instalada do sistema interligado brasileiro. Os restantes % correspondem a plantas termoeltricas, sendo as fontes principais o gs natural, o carvo, a energia nuclear e o leo diesel, conforme mostrado na tabela que segue.
Tabela 1. Brasil Parque Gerador (Dez 2006)

Tipo Hidro Gs Petrleo Biomassa Nuclear Carvo Mineral Elica Importao ToTAL
Fonte: ANEEL Nota: Inclui sistemas isolados.
N de Usinas 8 0 2 2 7
Capacidade Instalada (1000 MW) 7 2 , 0,2 8 105
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II.3.
Mercado de energia e novos investimentos
51. As projees oficiais de crescimento do mercado de energia apontam para um crescimento mdio anual de ,% at o ano de 20 e de ,8% ao ano de 202 a 20. Durante a primeira dcada, espera-se que o consumo mdio de energia cresa a uma taxa de ,% ao ano, ligeiramente superior ao crescimento da economia (,2% ao ano), resultando em uma elasticidade-renda de ,0. Para esse
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cenrio, o consumo final de energia eltrica em 2015 dever atingir 76 GW mdios (equivalentes a TWh), conforme mostrado na tabela abaixo.
Tabela 2. Brasil Sistema interligado de projeo do consumo final de energia Trajetria de referncia (GW mdios)
200 200 20
Fonte: EPE
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52. Para atender a esse cenrio de referncia, seriam necessrios cerca de .000 MW anuais de capacidade firme de gerao. Os investimentos estimados necessrios expanso da gerao nos prximos 0 anos seriam da ordem de US$ 0 bilhes. II.4. Organizao institucional
53. O setor eltrico brasileiro atende hoje a quase 0 milhes de consumidores e adota uma estrutura institucional horizontal, com a participao de centenas de empresas pblicas e privadas, sejam essas de capital nacional ou estrangeiro. Um resumo da estrutura do setor est mostrado no quadro a seguir.
Gerao Sob o regime de concesso, maioria estatal, com geradoras privadas e % de participao (MWh) Inmeros autoprodutores, PCHs Transmisso Sob o regime de concesso BOO 2 transcos, sendo 7 privadas Distribuio Concesses em base geogrfica, 64 grandes distribuidoras, sendo 80% privadas (MWh entregues), mais de 200 cooperativas de eletrificao rural Comercializao Mais de 0 fornecedores puros, ou seja, sem ativos, servindo a 20% do mercado
II.5.
A hidreletricidade
54. O potencial hidreltrico brasileiro estimado em 20 GW, do qual apenas 0% esto em operao ou construo. % do potencial hidreltrico e -% dos projetos potenciais com custos entre US$ ,200/kW e ,00/kW esto situados na Regio Norte, o que requer um cuidado muito grande com os aspectos ambientais e com o tratamento de questes indgenas. Apenas % do potencial da Regio Norte est aproveitado, contra cerca de 0% para as Regies Nordeste e Sudeste-Centro-Oeste. Na Regio Sul, quase 0% do potencial hidreltrico est aproveitado. Esses so potenciais tericos, que servem apenas para dar uma idia da ordem de magnitude, mas no da real viabilidade de desenvolvimento dessas capacidades e dos projetos, haja vista as adversidades polticas a serem enfrentadas para seu aproveitamento. 55. A hidreletricidade ainda a fonte de gerao mais econmica para o pas quando comparada com fontes de gerao tradicionais, como mostrado na Tabela .
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Tabela 3. Brasil Custo da eletricidade por fonte de energia convencional

Fonte de Energia Hidro Trmica R$/MWh 2
Fonte: Valores mdios verificados nos leiles A-5 de 2005 a 2006.
56. Alm de ser renovvel e de estar entre as alternativas mais econmicas, as usinas hidreltricas se localizam em bacias hidrogrficas distribudas por todas as regies brasileiras, com diferentes condies climticas e regimes hidrolgicos. Podem tambm ser integradas a sistemas de produo, energias sazonais, tais como a biomassa, e intermitentes, como a elica. Essa diversidade permite otimizar a produo de energia e mitigar riscos. 57. As usinas hidreltricas devem ter uma participao predominante, ainda que decrescente, na gerao de energia no sistema interligado brasileiro, atingindo 7% no ano 20. A despeito das adversidades polticas em construir usinas na Regio Amaznica, razovel supor que a energia hidrulica continuar sendo a primeira escolha do setor de energia eltrica. Isso porque, na tica do setor, existem usinas viveis sob o ponto de vista tcnico, ambiental e social.
Tabela 4. Brasil Participao das fontes de energia em 2015 (% da capacidade instalada)

Fonte de Energia Hidro Gs Pequenas hidro, elicas Nuclear Carvo Diesel leo combustvel Biomassa Importao ToTAL
Fonte: EPE Plano Decenal
% 7 2 2 2 100
II.6.
Papel da energia renovvel e conservao
58. No Brasil, a biomassa e as pequenas usinas hidreltricas representam as fontes alternativas de gerao mais competitivas. A biomassa j responde por cerca de % da capacidade instalada de gerao. O bagao da cana a principal fonte de energia usada nas usinas de acar e lcool, em plantas de co-gerao de alto rendimento que produzem, ao mesmo tempo, eletricidade e vapor para a produo de acar e lcool. O PROINFA est oferecendo incentivos para a construo de .00 MW de energia renovvel: mini-hidros, biomassa e elicas (.00 MW de cada fonte nos prximos dois
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anos). A contratao dessa energia alternativa, mais cara que a produzida por fontes convencionais, compulsria para todos os consumidores. Apesar dos incentivos, a participao da energia elica na gerao de eletricidade ainda marginal por causa do custo relativamente alto. 59. O Plano Decenal estima e incorpora em suas projees de demanda um potencial de conservao da ordem de 0%. O governo vem promovendo com xito, desde 0, a conservao de energia eltrica por meio do programa PROCEL. Uma conseqncia benfica do racionamento de energia de 2001-2002 foi a demonstrao inconteste da importncia da eficincia energtica. Com a mudana de hbitos de consumo, racionalizao do uso de equipamento existente e a compra de equipamentos mais eficientes, o consumo aps o racionamento foi reduzido em mais de 10%. II.7. Evoluo do setor eltrico o modelo estatal 60. At os anos 0, o setor eltrico no Brasil estava basicamente nas mos do governo. Apesar de seu sucesso em suportar o desenvolvimento do setor nos anos 70, o modelo do estado-empresrio estava prestes a um colapso nos anos 80. 61. A falncia do modelo estatal levou a uma reviso de base de sua estrutura e regulao. Muitos anos de tarifas artificialmente subsidiadas resultaram em um dficit cumulativo de aproximadamente US$ bilhes, dvida essa que teve que ser sanada e paga pelos contribuintes para permitir a reforma do setor. Na ocasio, o setor contava com quase vinte usinas de grande porte paralisadas ou em ritmo lento de construo, todas com licenciamento ambiental. A questo financeira, e no a ambiental, era o principal ponto de estrangulamento para expanso do setor. A esse encontro de contas e simultneo realinhamento tarifrio, seguiram-se as Leis Federais n 8.87/ e n .07/ (em especial esta ltima para o setor eltrico), que criaram um mecanismo competitivo para outorga de concesses no setor eltrico, colocando um ponto final na reserva de mercado das concessionrias estatais. Criou-se, assim, um ambiente isonmico para a participao do capital privado, seja ele nacional ou estrangeiro. As reformas dos anos 90 62. A viso geral e a implementao inicial da reforma do setor eltrico foram desenvolvidas a partir de meados de 0, sob a primeira administrao do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e financiadas pelo Banco Mundial. O objetivo da reforma era o de construir um setor eltrico mais eficiente e competitivo, criando condies isonmicas para a participao do capital privado. Ao mesmo tempo, e operando de forma paralela, havia um mpeto para a privatizao de empresas estatais de servio pblico. 63. Uma das primeiras etapas dessa reforma foi a criao, em , da ANEEL, o rgo federal estabelecido como um agente independente com o objetivo de regular e monitorar o desempenho de todo o setor eltrico. Por meio de legislao promulgada em 8, foram estabelecidos o ONS e um MAE. 64. Em linhas gerais, as reformas criaram um ambiente muito robusto para atrair novos investimentos e para tornar o setor eltrico mais eficiente. Uma sinalizao regulatria clara e consistente (ou
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pelo menos a percepo de que essa aconteceria) deu aos investidores o grau de conforto necessrio para aplicar recursos no setor eltrico brasileiro. Alguns dos resultados mais marcantes do processo de reforma so mostrados no quadro que segue.
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Criou um modelo competitivo para o negcio de gerao. Mais de 0.000 MW de concesses hidreltricas foram concedidas. O ritmo de construo de nova capacidade aumentou de aproximadamente .00 MW/ano para .00 MW/ano. Consolidou um modelo de negcio para a operao eficiente do sistema eltrico. Criou um novo modelo de negcios (BOO) para a transmisso. O ritmo de expanso da rede bsica cresceu de 700 kW/ano para .800 kW/ano. Criou um mercado de energia por atacado dando liquidez s transaes de energia em operao plena desde 200. Privatizou 86% da distribuio e 25% da gerao com melhorias significativas na qualidade do servio. Administrou com sucesso, por 8 meses, um programa de racionamento de energia que reduziu o consumo em 20%, usando sinais de mercado. Em decorrncia do aumento da oferta e reduo de consumo propiciados pelos sinais de mercado, o Brasil contou com 8.500 MW mdios de excesso de capacidade no fim de 2002. Lanou as sementes da concorrncia no mercado de varejo (consumidores livres e fornecedores) e estabeleceu os leiles de energia como mecanismo para alocar contratos entre as concessionrias de distribuio.
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65. O Brasil apresenta um histrico promissor em termos de atrao de investidores para o setor eltrico. Mais de US$ 0 bilhes foram canalizados pelo setor privado nos ltimos anos. Isso se deve em parte confiana depositada nas reformas iniciadas no fim da dcada de 90, o que criou um clima favorvel de investimentos em uma poca de abundncia de recursos internacionais. Embora a reforma sofra questionamentos e o volume de capitais atrado pelo setor tenha sido aqum do desejado, existe um clima potencial para continuar atraindo o setor privado em gerao, algo de suma importncia considerando que a falta de recursos foi o fator de maior peso que levou paralisao do setor eltrico estatal na dcada de 80. 66. Os mritos de uma reforma semi-acabada comearam a ser questionados em 200, quando o Brasil experimentou uma crise de energia causada, inter alia, por um cenrio hidrolgico desfavorvel quase de mbito nacional. Em resposta a essa crise, o governo brasileiro decidiu promover um esforo institucional e regulatrio para revisar os pilares da reforma empreendida. No diagnstico da crise, a questo do licenciamento ambiental foi apontada, entre outras, como um fator que retardou investimentos e colaborou para o dficit de energia. 67. O Presidente Lula deu continuidade ao processo de reforma, com algumas correes de rumo que se fizeram necessrias, principalmente em funo da crise de abastecimento de 2001. 68. Um dos marcos do modelo seguido pela administrao de Lula (modelo 200) foi o estabelecimento de leiles como mecanismo bsico de compra de energia pelas empresas distribuidoras para servirem seus consumidores cativos. Essa medida ajudou no aumento da competitividade do setor eltrico. Distribuidoras se sentiram mais responsveis por determinar sua demanda e por contratar bem. Os leiles foram criados como uma tentativa de minimizar os preos de energia e de atrair o capital privado para o investimento na gerao. Embora haja sempre crticas e potencial para melhorias, investidores esto confortveis com o novo modelo de negcios criado para participao no setor de gerao. 69. O primeiro leilo foi realizado em dezembro de 200. referido geralmente como o MegaLeilo, devido aos volumes transacionados, mesmo para padres internacionais. Contratos para um
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total de aproximadamente 0 GW foram negociados. A despeito do sucesso, esse leilo no serviu para provar o xito do modelo em expandir a gerao, haja vista que se tratavam de usinas existentes, para as quais as licenas ambientais j tinham sido obtidas. Esse leilo foi seguido por uma srie de outros, envolvendo a construo de novas usinas, os quais evidenciaram a extenso do problema do licenciamento ambiental. 70. Substituio de (novas) usinas hidreltricas por trmicas. Durante os leiles de 200 e 200 para compra de energia que comearia a ser entregue cinco anos depois (chamados leiles A-), foram comprados 2.8 MW mdios. Normalmente, se esperaria que as usinas hidreltricas, por produzirem energia a custo mais baixo que as trmicas, dominassem os leiles A-. No entanto, a participao de centrais trmicas foi de quase 0%, atingindo .7 MW mdios. 71. A substituio da oferta de novas usinas hidreltricas por trmicas, verificadas nos leiles de 200 e 200, provocar um aumento nos custos de gerao a partir de 200, poca em que essas usinas comearo a entrar em operao. Os valores mdios observados nesses leiles para o custo da energia hidrulica foram de R$ 2/MWh, enquanto os valores observados para a trmica foram 0% superiores, situando-se em R$ /MWh. Se todos os 7 MW mdios trmicos comprados nos leiles A- de 200 e 200 pudessem ser supridos por energia de origem hidrulica ao custo de R$ 2/MWh, os consumidores de energia eltrica em um perodo de anos economizariam R$ 87 milhes (em termos de valor presente, descontado a uma taxa de 0% ao ano). Sugere-se que seja estudado o impacto de uma expanso subtima do parque gerador, utilizando modelos de programao dinmica estocstica capazes de capturar a incerteza da hidrologia, a iterao dinmica e a otimizao do parque hidrotrmico, e o custo do dficit de energia eltrica. 72. Nos ltimos anos, o Brasil deixou de investir em estudos de inventrio de bacias e anlises de viabilidade de novos empreendimentos. No curto e mdio prazos, o nmero de aproveitamentos hidrulicos j estudados e com LPs aprovadas, que poderiam ser oferecidos nos prximos leiles, limitado. A lentido do processo de emisso de LP fator que retardar a recomposio do portfolio de empreendimentos hidreltricos disponvel para licitao, uma vez realizados os inventrios, induzindo dessa forma substituio de usinas hidrulicas por trmicas. 73. Para atender ao cenrio de referncia do Plano Decenal da EPE, seria necessrio um acrscimo de cerca de 3.000 MW anuais de capacidade firme de gerao. O aumento dos custos de gerao provocados por uma eventual substituio de energia hidreltrica por energia trmica (mais cara) poderia ser, em termos absolutos, considervel. II.8. A expanso do sistema e as questes ambientais
74. Na dcada de 80, a questo ambiental j fazia parte da agenda para expanso do setor eltrico. Inmeras empresas concessionrias j haviam se capacitado para desenvolver estudos de impacto ambiental e social. Era uma mudana de paradigma em relao forma como as primeiras grandes usinas hidreltricas (por exemplo Furnas) foram construdas. A Eletrobrs liderou o processo de preservao do meio ambiente, formou um quadro competente de profissionais, desenvolveu procedimentos para estudos de inventrio e dava um selo de qualidade para os projetos com forte impacto ambiental ou social. 75. Grande parte dos empreendimentos hidreltricos foi realizada de forma adequada e responsvel, principalmente em funo de uma conscincia internalizada no setor quanto imperiosa ne-
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cessidade de minimizar os impactos ambientais para a prpria sobrevivncia da gerao hidreltrica. A Eletrobrs realizou progressos notveis, tanto em termos de integrao das questes ambientais e sociais no planejamento, quanto em termos de internalizao dessa evoluo na execuo de obras, seja do Grupo Eletrobrs, das empresas estaduais ou, mais recentemente, de produtores independentes. 76. O Brasil tem enfrentado dificuldades para aproveitar o potencial hidreltrico, dificuldades essas que precedem o processo de reforma e privatizao. Planos que previam a construo de megausinas encontram forte oposio por parte de segmentos da sociedade civil. Na Regio Amaznica, a percepo do setor foi prejudicada por usinas como Balbina e, em menor grau, Samuel, consideradas problemticas dos pontos de vista ambiental e social. Alm disso, o processo de licenciamento de megausinas em reas remotas considerado moroso e burocrtico. Com relao aos aspectos sociais, houve exemplos desfavorveis. O reassentamento de Itaparica, caro e de eficincia questionvel, chamou a ateno da sociedade sobre a necessidade de planos de reassentamento exemplares. O articulado grupo de Movimento dos Atingidos pelas Barragens representa uma fora de presso poltica nesse sentido. Como resultado, projetos importantes como Belo Monte (ex-Carara) foram congelados, tal era o ambiente de oposio ao aproveitamento dos recursos hdricos, particularmente na Regio Amaznica. A julgar por essas experincias, investidores questionam se o real potencial hidreltrico da Regio Amaznica pode ser viabilizado politicamente. 77. Finalmente, como agravante, o portfolio de usinas hidreltricas inventariadas no momento limitado, uma vez que, nos ltimos anos, o Brasil deixou de investir em estudos de inventrio de bacias e em anlises de viabilidade de novos empreendimentos devido aos elevados custos e falncia do modelo estatal. A EPE, empresa do governo criada em fins de 2004, retomou os estudos de inventrio de bacias, mas sero necessrios vrios anos para recompor o portfolio de aproveitamentos hidrulicos. 78. No apenas na Regio Amaznica que o Brasil enfrenta presses ambientais. Dentro do prprio governo, o licenciamento ambiental em si considerado moroso e o processo, burocrtico. A grande maioria das plantas hidreltricas, exceto aquelas de pequeno porte (potncia inferior a 0 MW) esbarram em problemas de natureza ambiental. Paradoxalmente, no o custo de mitigao em si o obstculo ao desenvolvimento do parque gerador, mas sim uma falta de viso holstica, dentro do prprio governo, de como melhor gerenciar os compromissos entre a questo ambiental e a necessidade de crescimento do pas. Essa ineficincia se deve a uma falta de clareza de papis entre os governos federal e estaduais. Decorridos quase 20 anos da promulgao da Constituio de 88, ainda existem dispositivos para serem detalhados em seus aspectos legais e infralegais. Esse tema ser detalhado mais adiante neste estudo. 79. A natureza dos problemas varia. O aproveitamento de usinas prximas aos centros de carga implicam custos de terra e medidas de reassentamento mais complexas, enquanto o aproveitamento de gerao no Amazonas suscita um debate ambiental interminvel, mesmo para plantas com baixssimos ndices de rea alagada por potncia instalada, como o caso das usinas do Rio Madeira, agora sendo consideradas. 80. O Brasil passa por uma conjuntura desfavorvel para expandir o seu parque gerador como um todo. A gerao termeltrica a gs est limitada pela baixa disponibilidade desse combustvel a
Estima-se que apenas no final de 2008 os primeiros inventrios estaro concludos, oferecendo novos projetos para os leiles de energia realizados em 2009 para entrada em operao a partir de 2014.
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mdio prazo. Existe uma questo geopoltica quanto continuidade do abastecimento pela Bolvia. Alm disso, o programa de expanso da oferta de gs, para a diversificao da matriz energtica, tornou-se refm de seu prprio sucesso. Hoje o gs existente no Brasil aproveitado de maneira eficiente pelos setores industriais e comerciais, resultando em baixos excedentes para a gerao termeltrica, quando necessria. Recentes estudos realizados pela ANEEL mostram que essa disponibilidade no mais suficiente para abastecer sequer as usinas j construdas. 81. A falta de alternativas energticas de mdio prazo, a segurana energtica e as questes de aquecimento global colocam presses adicionais sobre o aproveitamento dos recursos hidreltricos. O Brasil precisa estar apto a explorar esses potenciais de forma eficiente e socialmente responsvel. Como agravante, o portfolio de usinas hidreltricas para aproveitamento est, no momento, limitado pelo fato de que o Brasil deixou de investir em estudos de inventrio de bacias e anlises de viabilidade de novos empreendimentos nos ltimos anos, devido aos elevados custos e falncia do modelo estatal7. Inmeros estudos de avaliao ambiental estratgica devem ainda ser conduzidos para identificar potenciais de maior valor econmico e menor risco ambiental. A criao da EPE foi um passo importante nesse sentido, mas sero necessrios vrios anos para recuperar o tempo perdido. Estima-se que apenas no final de 2008 os primeiros inventrios estejam concludos, oferecendo novos projetos para os leiles de energia a serem realizados em 200, para entrada em operao a partir de 20. 82. Considerando a capacidade comprovada do setor eltrico em canalizar capitais, seria prejudicial para o pas no aproveitar a oportunidade de atrair investidores, por no saber gerenciar adequadamente as decises polticas e burocrticas de licenciamento ambiental. Hoje, esses riscos criam incertezas e possveis custos considerados intolerveis por uma gama de investidores potenciais. O atraso na outorga de licenas ambientais e, principalmente, os riscos subseqentes para construo e operao de usinas hidreltricas, so pontos de grande preocupao entre investidores. Um aumento de risco, independente de sua origem, se traduz em uma maior expectativa de retorno. As incertezas regulatrias se traduzem em um custo muito grande para o consumidor de energia e para a sociedade brasileira em geral. 83. As dificuldades ambientais no so o nico fator que tem impedido a expanso do parque de gerao pelo setor privado. A reforma do setor eltrico perdeu momento no segundo governo do Presidente Fernando Henrique, e vrias questes regulatrias e comerciais ficaram mal resolvidas. O setor no expandiu sua capacidade de gerao no ritmo necessrio, principal causa do racionamento de 200. Existe ainda muito por fazer no arcabouo regulatrio, tanto na esfera setorial quanto na rea de meio ambiente. II.9. Questes regulatrias para expanso da hidreletricidade
84. O setor de energia no Brasil continua a ser atrativo ao setor privado, e esse fato encoraja o pas a continuar perseguindo uma soluo capital intensiva, tal como a hidreltrica. Entretanto, a situao no confortvel. O licenciamento ambiental um importante fator que dificulta a expanso do parque hidreltrico, mas existem questes complexas dentro do setor eltrico em si que necessitam constante ateno do governo. A existncia de riscos (ou a percepo deles) se traduz em um
Apenas como referncia, em meados de 1997, a Eletronorte contabilizava quase U$ 1 bilho em estudos de inventrio realizados.
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aumento das taxas de retorno esperadas. Nesse cenrio, a soluo hidreltrica, por natureza a mais capital intensiva, acaba sendo penalizada. 85. Outra, entre as importantes mudanas introduzidas, foi a necessidade de licenciamento prvio (LP) como condio para a outorga de concesso para novas hidreltricas (e, por corolrio, para participao nos leiles)8. No passado, as concesses de gerao eram outorgadas de forma onerosa, sem a necessidade de obteno da LP. Isso criava incertezas para os investidores, que anteviam dificuldades na obteno futura dessa licena por seus prprios esforos, o que de fato acabou ocorrendo. Diversos empreendimentos j concedidos ficaram em compasso de espera, aguardando a LP. Em alguns casos, investidores solicitaram o cancelamento da concesso por motivo de fora maior, em funo dos prazos e incertezas, ou mesmo do arrependimento de terem pago um elevado gio que no poderia ser recuperado, em funo do atraso no incio da construo das plantas, o que afetou sua financiabilidade. A inteno era legtima, o risco foi alocado quele agente em melhor posio de gerenci-lo. A realidade se mostrou mais complexa do que o esperado. O governo exerceu de fato uma coordenao mais intensa, particularmente entre o MME e o MMA, mas as licenas no fluram com a velocidade esperada. As razes eram mltiplas, e incluam m qualidade dos estudos EIA-RIMAs, burocracia na tramitao das licenas e um alegado preciosismo dos rgos ambientais, os quais se detinham em problemas vlidos, mas de segunda ordem quando se levava em conta o compromisso entre os objetivos de desenvolvimento econmico e de respeito ambiental. 86. Um exame mais detalhado das questes regulatrias do setor revela a necessidade da constante reviso e modernizao do seu quadro regulador. Algumas das principais questes regulatrias esto exemplificadas a seguir.
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Um desafio intrnseco ao setor de hidreletricidade o de como administrar e quem paga o risco hidrolgico. O setor dispe de mecanismos de mitigao de risco hidrolgico, como o MRE. Alm disso, os riscos esto hoje divididos igualmente entre geradores e distribuidores. No intuito de atrair mais investidores para a gerao hidreltrica, o governo est considerando a possibilidade de realizar contratos por capacidade ao invs de energia, eliminando do gerador hidreltrico qualquer risco de mercado ou hidrolgico. Um importante desafio o de criar condies para a construo de grandes usinas hidreltricas, as quais necessitam vultosos investimentos previamente ao comissionamento da planta. Em um dado momento, foi sugerido que o Grupo Eletrobrs desempenhasse o papel de comprador de ltima instncia, adquirindo a energia a futuro e vendendo esses contratos quando do comissionamento das usinas. Esse modelo no foi implementado. No modelo atual, o problema foi parcialmente resolvido, dando aos investidores uma certeza de obteno de contratos futuros a preos conhecidos, resultantes do processo de leilo. Essa soluo reduz o grau de incerteza dos investidores, mas no elimina a necessidade de mobilizar capitais durante o perodo de
Na preparao do programa de apoio reforma do setor eltrico discutido com a nova administrao, incluiu-se um diagnstico chamando a ateno para a gravidade dos problemas ambientais. Previa-se que essas questes estariam em breve no caminho crtico da retomada da expanso da hidreletricidade. Recursos para estudos e assistncia tcnica foram alocados pelo Banco Mundial em apoio ao governo para tratamento das questes ambientais. Entre esses aspectos incluamse uma reviso do processo de licenciamento, a necessidade de clareza dos papis dos Estados, a qualidade das avaliaes ambientais e a necessidade de uma coordenao multiministerial, possivelmente a ser assumida pelo CNPE. (Relatrio do Banco Mundial n 25999 de 23 de maio de 2003).
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: construo. A disposio dos investidores em antecipar recursos depende, em grande parte, da percepo de previsibilidade do quadro regulador, algo que de certa forma deixa a desejar.
A financiabilidade de projetos depende de mecanismos para mitigar o risco cambial, fator que hoje parece ser de menor relevncia, mas que foi o maior obstculo ao desenvolvimento do programa prioritrio de termeltricas lanado em , mesmo ano em que o Brasil vivenciou uma forte desvalorizao cambial. O hedge cambial e a falta de fontes de financiamento em moeda nacional permanecem como questes latentes para assegurar a financiabilidade de projetos de longo prazo. Um desafio institucional tem a ver com uma possvel ruptura das funes de planejamento, inventrios e estudos de viabilidade, que vinham sendo coordenados sistematicamente pela Eletrobrs e suas subsidirias. Em meados de 1990, devido falta de recursos financeiros, os estudos de inventrio j estavam sendo realizados em ritmo lento, limitando assim o portfolio de plantas econmica e ambientalmente atrativas. Criou-se a um hiato de mais de uma dcada na execuo e aprofundamento de estudos de inventrios, avaliao ambiental integrada, e projeto bsico para aproveitamentos importantes. A EPE hoje dispe de recursos e de pessoal qualificado, e se esfora para recuperar uma dcada perdida na prospeco dos melhores potenciais hidreltricos. Uma preocupao quase constante dos investidores em plantas hidreltricas tem a ver com a disponibilidade de linhas de transmisso e as tarifas a serem pagas para escoar a energia produzida. As usinas hidreltricas esto, em geral, longe dos centros de carga e mais dependentes do que as termeltricas do fator uso, expanso e congesto das linhas de transmisso. Investidores em usinas hidreltricas preocupam-se com o custo crescente das tarifas de transmisso. O governo est considerando congelar essas tarifas por vrios anos para novos empreendimentos, o que serviria como um hedge para projetos especficos. Entretanto, investidores sabem que os custos crescentes de transmisso do sistema, em funo de aproveitamentos distantes, sero socializados entre os geradores existentes, reduzindo sua rentabilidade. Leiles o conceito est consolidado no setor, mas a sua forma de implementao gera preocupaes quanto transparncia e estabilidade das regras. Alm disso, a participao de empresas estatais com motivaes empresariais distintas cria um ambiente no-isonmico para a participao do capital privado.
87. O pano de fundo para o equacionamento dessas e de outras questes uma estrutura regulatria estvel e previsvel, uma agncia reguladora forte e independente e a santidade dos contratos. 88. Estrutura regulatria estvel e previsvel em um cenrio dinmico, importante que o governo articule de maneira unssona os princpios que vo nortear a poltica energtica e o quadro regulatrio, no qual se insere a questo ambiental. Os princpios devem contar com certa estabilidade. O governo deve, na medida do possvel: (i) sinalizar esses princpios e transmitir um horizonte de tempo necessrio para implementar as mudanas; (ii) assegurar que uma instabilidade regulatria desnecessria no induza a uma percepo de riscos que podem at no se materializar, mas para a qual o investidor inclui um prmio ou mesmo evita confront-los. 89. Agncia reguladora forte e independente essa uma aspirao unnime dos investidores, que temem uma interferncia crescente do governo sobre o setor, demonstrada nas aes da reforma de

200 e em anos subseqentes. H uma percepo de risco quando se discute, no mbito dos Poderes Executivo e Legislativo, o tema de esvaziamento dos rgos reguladores. O esvaziamento pode se dar de direito (via alterao legal) ou de fato (via contingenciamento de recursos). 90. Cumprimento dos contratos governo e investidores concordam que o princpio da santidade do contrato pr-requisito para um clima saudvel de investimentos em infra-estrutura. O novo modelo do setor eltrico se apia em uma estrutura contratual slida para dar legitimidade aos direitos de propriedade. A aplicao do conceito de santidade do contrato hoje ainda matria sujeita interpretao, e os mecanismos disponveis para fazer valer os contratos (enforcement) esto longe do desejvel para matrias especficas sobre o setor de energia no Brasil. Isso aumenta a percepo do risco, particularmente quando o governo uma das partes contratantes. Esforos necessitam ser empreendidos para melhorar a percepo da santidade dos contratos, principalmente quando o governo (federal ou estadual) parte contratante. Concluses 91. H consenso em torno do fato que, nos prximos dez anos, a energia hidrulica continuar tendo papel preponderante na expanso do setor. Entretanto, existem srios empecilhos expanso da gerao hidrulica. necessrio: (i) minimizar as incertezas geradas pelo processo de licenciamento ambiental; (ii) melhorar e aumentar a base de dados sobre o potencial hdrico; (iii) dar continuidade ao esforo de integrao da varivel ambiental no planejamento do setor; e (vi) aperfeioar continuamente a regulamentao do setor.
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CAPTULo III EMPREENDIMENToS HIDRELTRICoS E o SISTEMA DE LICENCIAMENTo AMBIENTAL BRASILEIRo
92. O aperfeioamento do sistema de licenciamento ambiental, como parte de uma ampla estratgia de reduo de riscos tanto sociais como ambientais, necessrio em funo de problemas de natureza jurdica, institucional, econmica e processual. Este captulo examina o processo de licenciamento ambiental de hidreltricas no Brasil, identificando seus principais obstculos. 93. O marco regulatrio e institucional relativo licena ambiental de hidreltricas possui uma srie de aspectos que extrapolam as regras especficas aplicveis ao procedimento de licenciamento ambiental. Este captulo discute apenas as questes essenciais do marco regulatrio do processo de licenciamento, e no do quadro regulatrio e institucional como um todo. O Anexo apresenta de forma mais detalhada o marco legal aplicvel tanto do setor eltrico como do setor ambiental. 94. O ordenamento legal ambiental brasileiro considerado bastante detalhado e sofisticado, principalmente se comparado com outros pases em desenvolvimento. A Constituio Federal de 88 deu nova moldura jurdica a uma srie de princpios (como do poluidor-pagador) e instrumentos (como o Estudo de Impacto Ambiental), impondo no s ao poder pblico e ao investidor privado, mas toda a sociedade brasileira, o dever de defender e preservar o meio ambiente0. A multiplicidade de leis, regulamentos e rgos setoriais oferece oportunidades para o alcance do objetivo constitucional, porm, a complexidade, a ausncia de sistemtica atualizao e especializao das regras do licenciamento, e a carncia de adequada capacidade institucional, entre outras deficincias, representam desafios importantes, comprometendo sua eficincia e eficcia. Esses aspectos sero examinados a seguir e ao longo deste estudo. Por ltimo, cumpre esclarecer que, para efeitos do licenciamento ambiental, no Brasil o termo ambiental refere-se tambm aos impactos sociais incidentes no processo, em funo da competncia legal difusa atribuda ao rgo licenciador. III.1 Elementos bsicos do licenciamento ambiental
95. O licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras um dos instrumentos2 da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n .8/8) que mais recebeu ateno do poder pblico nos ltimos 2 anos, em funo de sua relevncia para os investimentos de grande porte.
Este estudo considera as atualizaes legislativas ocorridas at 31/08/07. Artigo 225 da CF. 11 Outras deficincias para a implementao da legislao ambiental no Brasil incluem: baixa conscientizao pblica sobre o patrimnio ambiental do pas, carncia de recursos financeiros, falta de incentivos para que indivduos, empresas e o poder pblico colaborem, lentido do Poder Judicirio na aplicao da lei etc. 12 Alm do licenciamento ambiental, os demais instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente estabelecidos consoante o Art. 9 da Lei 6.938/81 so: I - o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; II- o zoneamento ambiental; III - a avaliao de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
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96. O licenciamento ambiental consiste no encadeamento de atos administrativos vinculados, ou seja, atos para os quais a legislao estabelece tanto os requisitos como as condies para que sejam praticados. O licenciamento deve ser precedido de EIA e respectivo RIMA sempre que a obra ou atividade possa causar significativo impacto ambiental, conforme artigo 225, 1, inciso IV da Constituio Federal e Resolues do CONAMA n 00/8 e n 27/7. 97. A Resoluo CONAMA n 00/8 enuncia, em seu artigo 2, as atividades que dependero, obrigatoriamente, de EIA-RIMA, por serem potencialmente poluidoras do meio ambiente, tais como obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos como, por exemplo, barragem para fins hidreltricos, acima de 10 MW, retificao de cursos dgua, estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos, entre outras. 98. Vale reassaltar que o envolvimento do setor de energia com o processo de licenciamento ambiental relativamente antigo e substancial, a exemplo do Plano Diretor do Setor Eltrico / de 0, que detalha diretrizes para a conduo de questes ambientais e sociais no setor. Nesse documento, buscava-se traar uma paralelo entre as etapas do empreendimento hidreltrico e as etapas do licenciamento ambiental. 99. O procedimento administrativo prvio expedio da licena ambiental pode ser dividido em cinco blocos: (i) requerimento da licena e seu anncio pblico; (ii) anncio pblico do recebimento do EIA-RIMA e chamada pblica para solicitao de audincia; (iii) realizao ou dispensa da audincia pblica; (iv) parecer conclusivo do rgo ambiental sobre o estudo realizado; e (v) aprovao do estudo e incio do licenciamento ambiental propriamente dito. 100. O Decreto Federal n .27/0, suplementado pela Resoluo CONAMA n 27/7, estabeleceu o processo trifsico de emisso de licenas, a saber: Licena Prvia - LP concedida na fase preliminar de planejamento do empreendimento ou atividade por um prazo mximo de (cinco) anos, aprova sua localizao e concepo, atesta a viabilidade ambiental e estabelece os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas fases seguintes da implantao. Licena de Instalao - LI autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e as demais condicionantes.
VI - a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatrias, no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; X - a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA; XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII - instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros. 13 Segundo Antonio Inag Assis de Oliveira (1999), todos tm o direito de instalar e operar um empreendimento desde que atendidos os pressupostos legais e os princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Administrao cumpre verificar se tais pressupostos e princpios so atendidos, estando estritamente a eles vinculada em todas as fases do processo de licenciamento. Em obra O Licenciamento Ambiental, Iglu, So Paulo, 1999, p. 31. 14 Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Eltrico, 1990. 15 Opus cit. pag. 30.

Licena de operao - Lo autoriza a operao da atividade ou empreendimento aps a verificao do cumprimento das exigncias das licenas anteriores, conforme as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operao. A Licena de Operao do empreendimento dever ser renovada no prazo legal estabelecido pelo rgo ambiental competente, podendo variar de 0 (quatro) a 0 (dez) anos. 101. A Instruo Normativa do IBAMA n 065, de 13 de abril 2005, estabelece rito especfico para o licenciamento ambiental de UHE e PCH e a etapa de instaurao do processo. 102. Observa-se que o Brasil , seno o nico, um dos poucos pases que diferencia o status das licenas que concede, com uma licena para cada etapa do mesmo projeto. Tal formato contribui para transferir, repetir ou reintroduzir conflitos sem resolv-los objetivamente em cada etapa de cada uma das licenas (LP, LI e LO), gerando incertezas. Nota-se ainda que, no mbito internacional, h um esforo cada vez maior para se reduzir etapas na aprovao de atividades econmicas pelo poder pblico7. 103. As licenas ambientais so concedidas pelos rgos ambientais integrantes do SISNAMA. Em regra, a competncia para licenciar do rgo pblico estadual, mas, sem prejuzo desse, o Poder Pblico Federal, por meio do CONAMA, tem competncia para fixar normas gerais para a concesso das licenas, uniformizando o procedimento no mbito nacional. 104. A Resoluo CONAMA n 27/7 estabeleceu regras gerais de competncia para o licenciamento e atribuiu ao IBAMA, rgo executor federal, competncia para licenciamento e fiscalizao de atividades potencial ou efetivamente poluidoras de impacto nacional ou regional, que interessam a dois ou mais Estados, ou situadas em fronteira com outro pas, em reas indgenas8, reas protegidas pela Unio e atividades relacionadas a material nuclear. 105. O CONAMA atribuiu aos rgos ambientais estaduais e do Distrito Federal, rgos executores seccionais, competncia de licenciamento e fiscalizao de atividades com potencial ou efetivo impacto poluidor/degradador entre mais de um Municpio, ou que incidam sobre florestas e demais formas de vegetao natural de preservao permanente. Por fim, na esfera municipal, o CONAMA atribuiu aos Municpios, rgos locais, competncia para licenciamento e fiscalizao dos empreendimentos de impacto local. III.2 Limitaes do marco legal
106. Os marcos legais que instrumentalizam o licenciamento ambiental no Brasil permanecem de certa forma inalterados desde a dcada de oitenta, sofrendo acrscimos especficos por normas regulamentadoras que no alteraram sua caracterstica trifsica pontual e desarticulada com os programas de desenvolvimento setoriais do governo.
Vale mencionar que a Resoluo CONAMA n 006/87 especfica para os empreendimentos de gerao eltrica acabou sendo, na prtica, superada pelos instrumentos legais que a sucederam, sobretudo a Resoluo CONAMA n 237/97 e a Instruo Normativa IBAMA n 065/05, ambas j mencionadas. 17 Exemplo recente inclui a notvel deciso da Comisso Regulatria Nuclear norte-americana de simplificar o processo de aprovao de instalao e funcionamento de novas usinas nucleares para apenas uma licena. 18 A questo indgena pode assumir grande relevncia no processo de licenciamento de empreendimentos hidreltricos. Para um tratamento mais detalhado sobre esse tema vide Anexo 1.
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107. A ausncia de contnua atualizao das normas do licenciamento ambiental permitiu a absoro de encargos e conflitos de natureza poltica e social, que tornam a implantao de empreendimentos de infra-estrutura cada vez mais complexa. Alm disso, a caracterstica pontual e isolada da atual legislao de licenciamento ambiental e a ausncia de contextualizao estratgica fazem com que os empreendimentos do setor de energia enfrentem incertezas e questionamentos que j deveriam ter sido respondidos antes do incio dos processos de licenciamento ambiental de projetos especficos. Essa caracterstica de isolamento resulta na obrigao de cada empreendedor de equacionar demandas no derivadas do potencial impacto ambiental direto do empreendimento proposto. So exemplos desse tipo de demanda os investimentos nos municpios para construo ou asfaltamento de rodovias em reas distantes do empreendimento e aes sociais voltadas para as populaes no atingidas pelo empreendimento, como cestas bsicas para moradores carentes, instalao de postos de sade e escolas, entre outras. A resoluo de conflitos de ordem social pr-existentes no deveria ser atribuda, em sua totalidade, ao empreendedor, uma vez que esses conflitos deveriam ser resolvidos pela Administrao Pblica, por meios prprios, independentemente do processo de licenciamento ambiental. 108. Vale mencionar, ainda, a pulverizao de normas editadas por diversos rgos das trs esferas da Federao, vigentes, concorrentes e utilizadas como base de exigncias ambientais para a implantao dos empreendimentos. Essas normas freqentemente conflitam entre si e com as leis existentes, distribuindo-se em Instrues Normativas, Portarias, Resolues, Normas Tcnicas etc. 109. Exemplo da complexidade normativa ambiental atualmente praticada a forma da edio de normas pelo CONAMA, conselho consultivo e deliberativo institudo para assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo [previsto no artigo da Lei n .8/8, mas que ainda no existe] diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. 110. Com efeito, embora previsto na mesma Lei Federal (n .8/8), citado Conselho de Governo no est estruturado para funcionar como rgo superior do SISNAMA, ocorrendo ento, de maneira compensatria, a assuno de atribuies indevidas pelo CONAMA que, no raro, passa a inserir no mbito do licenciamento padres e requerimentos generalizados que no condizem com a realidade de cada ente federado, gerando conflitos de aplicabilidade, quando no se observa a insero de questes desafetas esfera ambiental nas normas formuladas. 111. Face s lacunas estruturais observadas, o Quadro 5 inserido ao fim deste captulo, apresenta possveis medidas visando corrigir os hiatos que afetam os processos de licenciamento ambiental no Brasil, notadamente os empreendimentos hidreltricos. III.3 Conflito de competncia para gesto ambiental
112. O artigo 2, inciso VI, da Constituio Federal de 88, atribui competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. Determina, ainda, a posterior edio de Lei Complementar para fixar normas de cooperao entre os entes federados encarregados. Essa Lei Complementar no foi editada at o presente momento, o que implica em confuso no exerccio das atribuies dos respectivos entes federados, gerando muitos problemas quando do licenciamento ambiental.
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113. Na tentativa de suprir a mencionada lacuna, o CONAMA editou a Resoluo n 27/7, para disciplinar a diviso das competncias na atuao da proteo do meio ambiente, mais especificamente no mbito do licenciamento ambiental, utilizando critrio de impacto territorial para o tema. 114. A nvel estadual, o CONAMA atribuiu aos rgos ambientais estaduais e do Distrito Federal, rgos executores seccionais, competncia de licenciamento e fiscalizao de atividades potencial ou efetivamente poluidoras de impacto entre mais de um Municpio, ou que incidam sobre reas de preservao permanente. Por fim, na esfera municipal, o CONAMA atribuiu aos Municpios, rgos locais, competncia para licenciamento e fiscalizao dos empreendimentos de impacto local. 115. Essa norma no tem sido suficiente, entretanto, para aclarar a situao e evitar os problemas, ensejando dvidas em sua interpretao. Um dos motivos que no est claro como se considera efetivamente o impacto ambiental. Um exemplo o licenciamento ambiental da hidroeltrica de Itumirim no rio Correntes em Gois (vide Captulo V). Sendo esse rio estadual (corre da sua nascente foz dentro do mesmo Estado), o processo de licenciamento ambiental foi iniciado no mbito do rgo ambiental do Estado Agncia Goiana de Meio Ambiente e Recursos Naturais que emitiu a LP em 2000. Entretanto, o MPF ajuizou ao civil pblica objetivando que o licenciamento fosse expedido pelo IBAMA. O argumento apresentado foi que o empreendimento ter importante influncia na fauna do Parque Nacional das Emas alagando o corredor de fauna relevante para a vida animal que vive no parque. A Justia decidiu em favor do pleito do MPF. Isso resultou, na prtica, no reincio do processo de licenciamento, dessa vez no mbito do IBAMA. 116. Verificam-se, assim, exemplos da tendncia atual de se federalizar o licenciamento ambiental a partir de um problema de interpretao normativa. Confirmou-se tal tendncia no mbito do presente estudo, onde / (um tero) dos projetos hidreltricos, de um universo de empreendimentos,20 tiveram os respectivos processos de licenciamento ambiental originados nos Estados e posteriormente deslocados, normalmente via judicial, para o rgo federal (IBAMA). 117. Diante da falta de clareza na definio de competncia para o licenciamento ambiental, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar (PLC) n 88/07, que fixa normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora, previstas no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituio.2 118. Entretanto, o PLC utiliza o conceito de impacto ambiental direto, de alcance territorial, para a definio de competncia, fato que poder seguir gerando confuso quanto abrangncia do impacto propriamente dito e, por conseguinte, do ente federado competente para o licenciamento
H uma discusso sobre a constitucionalidade da mencionada Resoluo CONAMA. Alega-se que, pela Constituio Federal, a regulamentao da diviso da atribuio dos entes federados para aes de meio ambiente deveria ser realizada por Lei Complementar e no por Resoluo CONAMA. No entanto, referida discusso no tem implicado obstculos prticos ao licenciamento ambiental, sendo a Resoluo CONAMA n 237/97 amplamente utilizada. 20 Perodo 1997-2004. 21 Em 11 de maio de 2007, o Projeto de Lei Complementar (PLC) n 388/07 registra o ltimo acompanhamento do PLP em 05/02/07 Encaminhada publicao. Publicao inicial no DCD de 06/02/2007. Disponvel: http://www2.camara.gov. br/proposicoes. Acesso em 11/05/2007.
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da obra. A declarao do interesse federal em antecipao ao incio do processo de licenciamento ou o reconhecimento da jurisdio sobre a bacia hidrogrfica sede do projeto poderia ser considerado para a superao do problema, nos termos do artigo 20, inciso III e artigo 2, inciso I da Constituio Federal. III.4 Audincia pblica
119. Audincia pblica instituto que merece destaque no tema de licenciamento ambiental no Brasil. Regulamentada pela Resoluo CONAMA n 09/87, a audincia pblica tem a finalidade de expor aos interessados o contedo do produto em anlise e do seu referido RIMA, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. A ata da audincia deve ser considerada juntamente com o RIMA na anlise e parecer final do rgo licenciador, quanto aprovao ou no do projeto. O rgo ambiental realiza audincia pblica sempre que julgar necessrio, ou quando solicitado por entidade civil, pelo MP, ou por 0 ou mais cidados. 120. Apesar da audincia pblica ser um instrumento democrtico de suma importncia para a transparncia e participao popular na tomada de decises ambientais, a comunicao das apresentaes, geralmente muito tcnica e sem utilizar a linguagem popular e social adequada aos interessados presentes, gera conflitos desnecessrios. Alm disso, h casos em que as audincias tm se transformado em eventos polticos locais (interesses municipais e estaduais), ou com temtica nacional, onde se pretende discutir assuntos como a matriz energtica do pas e no o projeto especfico. 121. A resoluo CONAMA n 0/87 no impe limites e no trata do formato de sua conduo. Faz-se necessria uma reavaliao da norma com parmetros claros a serem obedecidos por todos os atores e integrantes envolvidos, o que, sem dvida, ir contribuir muito para a otimizao do licenciamento ambiental no pas. III.5 Aplicao de responsabilidade pela Lei de Crimes Ambientais e Lei de Improbidade Administrativa 122. Das inmeras entrevistas com atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos hidreltricos, observou-se que o temor dos funcionrios de rgos licenciadores em sofrer eventuais penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei Federal n .0/8) e Improbidade Administrativa (Lei Federal n 8.2/2) tem ensejado insegurana nas respostas aos requerimentos, bem como em seus pedidos de informaes e complementaes, o que naturalmente faz com que o tcnico responsvel seja muito conservador nas anlises e concesses de licenas. 123. A insegurana dos posicionamentos tcnicos decorre tambm de haver, de certa maneira, constrangimento de especialistas dos rgos ambientais em divergir dos grupos do MP, gerando distores em suas fundamentaes, principalmente quanto s concluses de viabilidade ou no dos empreendimentos. Esse temor funda-se no apenas na existncia de processos judiciais movidos pelos MPs da Unio e dos Estados contra funcionrios da administrao ambiental, mas tambm na possibilidade de eventuais aes que os membros do MP podem mover, a qualquer tempo. Mas, vale observar que o estudo no constatou um nmero elevado de aes judiciais dessa natureza. 124. H que se buscar o equilbrio no uso desse instrumento, pois, se de um lado muito importante que se possa contar com o MP para denunciar abusos de tcnicos integrantes de rgos licenciadores,

de outro no se pode paralisar o sistema por conta de potenciais ameaas de sanes legais por esse mesmo Ministrio. 125. A soluo est no maior engajamento da direo dos conselhos dos rgos ministeriais, inclusive do CNMP, com o objetivo de harmonizar o dilogo entre o controle da legalidade e a discricionariedade tcnico-cientfica e poltica da Administrao Pblica. 126. O quadro abaixo apresenta uma anlise da recm-editada Medida Provisria n /07, que introduziu mudanas relacionadas s responsabilidades tcnica, administrativa e judicial relativas emisso de licenas ambientais.
A Medida Provisria (MP) n , editada em 2 de abril de 2007, dispe sobre a criao do Instituto Chico Mendes, sob a forma de autarquia vinculada ao MMA. A MP recebeu proposta para incluir novo artigo, abordando a responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de licena ambiental pelo IBAMA. A transferncia exclusiva dessa responsabilidade para rgo colegiado, no mbito do prprio IBAMA, constitui importante medida para despersonalizar pareceres tcnicos imprescindveis emisso das licenas. Tal medida que penaliza menos os tcnicos e mais o Instituto ser aplicada aos procedimentos de licenciamento ambiental e estabelecida em regulamento prprio. Outra importante proposta da MP incumbir os rgos pblicos responsveis pelo licenciamento ambiental nas distintas esferas de governo (federal, estadual e municipal) de estabelecerem prazos para manifestao pblica, elaborao de pareceres e emisso de licenas ambientais, visando aprimorar o processo de licenciamento. Em 12 de junho de 2007, a redao final da Medida Provisria n 366/07 foi aprovada pela Cmara dos Deputados, na forma do Projeto de Lei de Converso n /07, e, em de junho, a matria foi encaminhada para apreciao do Senado Federal. No dia 8 de junho, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional, por meio do ato n 0, de 2007, prorrogou a vigncia da Medida Provisria pelo perodo de sessenta (0) dias, a partir de 2 de junho de 2007. Em 28 de agosto de 2007, a Medida Provisria foi convertida na Lei Federal .. Com efeito, a partir da regulamentao dessa lei, a responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de licena ambiental prvia por parte do IBAMA ser exclusiva de rgo colegiado do IBAMA.
III.6
Compensao ambiental
127. A compensao ambiental est prevista no artigo da lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei Federal n .8/00)22 como o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para apoio implantao e manuteno de UCs do grupo de Proteo Integral. O valor mnimo de 0,5% dos custos totais previstos para a implantao, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador de acordo com o grau de impacto causado pelo empreendimento. 128. A compensao ambiental conforme est hoje estabelecida um desincentivo ao investidor, comeando pelo fato de estabelecer um limite inferior para seu valor, e no um superior, embora no tenha sido identificado por este estudo um caso onde o valor final tenha sido superior a 3%. Apesar de embutir os preceitos econmicos bsicos do Princpio do Poluidor-Pagador, a falta de regulamentao especfica associada falta de informaes bsicas para uma correta aplicao tornam a compensao ambiental um instrumento de eficincia econmica limitada e, como discutido a seguir, legalmente vulnervel. 129 . Recentemente, o CONAMA aprovou a Resoluo n 7/0, traando diretrizes aos rgos ambientais para clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos de recursos advindos da compensao ambiental. Ela foi aprovada contendo disposies que dificultam o entendimento e a
interessante observar que o mecanismo de compensao ambiental aparece no mbito do SNUC, mas com visvel impacto no processo de licenciamento, revelando, assim, a caracterstica dispersa da legislao ambiental brasileira.
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aplicao do instrumento, e assim novos entraves ao licenciamento ambiental dos empreendimentos de significativo impacto devem ser esperados. 130. Essa Resoluo CONAMA n 7/0 determina ainda que a base para o clculo da compensao dos empreendimentos considere os investimentos destinados melhoria da qualidade ambiental e a mitigao dos impactos causados, mesmo que esses investimentos tenham sido realizados por obrigao legal. Ocorre que esses valores j so destinados preservao e conservao do meio ambiente, razo pela qual questionvel sua insero na base de clculo do percentual de compensao. 131. Observa-se que a legislao que criou a compensao ambiental estabeleceu que os recursos arrecadados somente devero ser destinados a Unidades de Conservao do Grupo de Proteo Integral. Eventualmente, outros problemas ambientais poderiam ser atendidos com recursos da compensao ambiental, ao invs de destin-la exclusivamente s Unidades de Conservao. 132. Por fim, vale mencionar a existncia de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade n .78/200, em trmite perante o STF, movida pela Confederao Nacional das Indstrias, questionando a validade constitucional do artigo da Lei do SNUC, que trata da compensao ambiental. Referida ao teve voto contrrio do Ministro Relator do STF, porm at a finalizao deste estudo ainda no havia deciso final da Corte. III.7 Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
133. Merece destaque, ainda, o instrumento denominado TAC2, por meio do qual os rgos pblicos legitimados podem tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais. Ele tem eficcia de ttulo executivo extrajudicial, ou seja, uma espcie de contrato executvel. Por meio do TAC, o Poder Pblico busca efetivar os procedimentos necessrios adequao e regularizao de atividades, visando prevenir ou reparar danos ao meio ambiente, como meio de satisfao dos direitos coletivos, difusos e individuais homogneos. O TAC pode ser celebrado com o investigado em sede de Inqurito Civil ou no curso da Ao Civil Pblica, que resulta na extino do processo, sendo necessrio observar, para tanto, anuncia do MP e/ou dos rgos ambientais integrantes do SISNAMA, necessidade da reparao do dano, total esclarecimento dos fatos e previso das cominaes para a hiptese de descumprimento do ajuste. 134. A utilizao do TAC como instrumento de gesto de conflitos tem sido feita de maneira cada vez mais freqente. Dados do MP do Estado do Rio Grande do Sul indicam um aumento de aproximadamente 0% no uso do TAC naquele Estado, em apenas 0 (cinco) anos, conforme a tabela seguinte.
Inqurito Civil 2001 2002 2003 2004 2005 ,2 ,2 ,082 , ,8 Termos de Ajustamento de Conduta 0 ,02 ,7 2,28 , Execuo de TAC 72 2 07 Ao Civil Pblica 2 87 7 27 7
Fonte: MP do Rio Grande do Sul

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Lei Federal 7.347/85.

135. Muito embora o referido instrumento tenha ajudado enormemente na resoluo dos conflitos de natureza difusa, a regulamentao da responsabilidade criminal por dano ambiental definida na Lei de Crimes Ambientais, Lei Federal n .0/8, trouxe insegurana ao empreendedor em sua celebrao para dirimir conflitos ambientais. Isso porque no h qualquer previso de que um signatrio de um TAC de natureza ambiental no possa ser processado criminalmente pelo que est assumindo no instrumento. Assim, o TAC hoje pode ser visto indevidamente como um instrumento de confisso penal, o que afasta empreendedores receosos por sua dignidade na utilizao do instrumento. 136. A exemplo do previsto na legislao tributria (Leis n .2/ e n .0/)2, poderia ser explorada disposio legal expressando a extino da punibilidade nos casos em que se der a reparao e/ou compensao ambiental, o que estimularia condutas de ajuste em prol do ativo que se quer proteger (o meio ambiente), assim como ocorre na rea fiscal. Nesse ponto, apesar das diferenas entre as matrias tributria e ambiental, uma vez que esta se presta a tutelar interesses difusos e coletivos, importante atentar para a possibilidade de validao do TAC firmado extrajudicialmente perante rgo da Administrao Pblica ou mesmo no mbito do MP, como instrumento de transao para efeito de aplicao da legislao penal brasileira. Dessa forma, seria possvel fomentar o resgate das finalidades do TAC, como de adequao, regularizao das atividades, preveno ou reparao de danos ao meio ambiente, transmitindo ao empreendedor segurana jurdica quanto sua aplicabilidade. 137. Outra questo observada quando das entrevistas com os atores do licenciamento ambiental foi que, em alguns casos, o TAC est sendo utilizado com desvio de finalidade, porque as medidas acordadas no guardam correlao com o dano ambiental identificado. Passados mais de 15 anos de sua apario no cenrio jurdico brasileiro, a experincia sugere que o TAC, mormente na rea ambiental, seja merecedor de profunda avaliao visando seu aprimoramento. Os mltiplos atores que utilizam esse instrumento em todos os nveis federativos, questionam quanto disparidade na qualidade e proporcionalidade de compromissos feitos em vrias partes do territrio nacional. Dessa forma, o efetivo monitoramento das medidas ajustadas torna o debate sobre os rumos do TAC imprescindvel. 138. H que se discutir critrios para a aplicao desse instrumento, pois ele no parte inserida na legislao que disciplina o licenciamento ambiental, apesar de estar sendo utilizado como instrumento de controle externo desse processo. Atualmente, o TAC tem sido o acesso para que o MP influa e controle diretamente o processo administrativo de licenciamento, mesmo no sendo rgo da estrutura de anlise tcnica integrante do SISNAMA. Sem entrar no mrito da questo, verifica-se como exemplo de TAC influenciando a poltica pblica o que foi celebrado no mbito do processo de licenciamento da UHE de Barra Grande, que ensejou a realizao de AAI da bacia do rio Uruguai.2 Observam-se hoje AAIs em curso.
Lei 9.249/95 Art. 34. Extingue-se a punibilidade dos crimes definidos na Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e na Lei n 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribuio social, inclusive acessrios, antes do recebimento da denncia. Lei 9.430/96 Art. 83. A representao fiscal para fins penais relativa aos crimes contra a ordem tributria definidos nos arts. 1 e 2 da Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, ser encaminhada ao MP aps proferida a deciso final, na esfera administrativa, sobre a exigncia fiscal do crdito tributrio correspondente. 25 Mais detalhes sobre a AAI no Captulo VI. Quanto ao TAC firmado no caso da UHE de Barra Grande, ele incluiu, para a continuidade do processo de licenciamento, alm do estabelecimento de diretrizes gerais para a elaborao do Termo de Referncia para a Avaliao Ambiental Integrada dos Aproveitamentos Hidreltricos localizados na Bacia do Rio Uruguai: fazer construir, no Municpio de Lages, sede do Quinto Peloto de Polcia Militar de Proteo Ambiental do Estado de Santa Catarina, a execuo de reforma, ampliao e adaptao do prdio do escritrio e alojamento do Parque Nacional de So Joaquim, situado no Municpio de Urubici, bem como adquirir e transferir UC uma caminhonete a diesel, cabine dupla, com trao nas quatro rodas e ar condicionado, para ser utilizada exclusivamente nos trabalhos de consolidao e fiscalizao desse Parque.
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2
139. Desse modo, h que se regulamentar a legislao que trata desse importante instrumento para que se possa utiliz-lo devidamente, da forma como foi planejado, visando uma soluo mais adequada e clere aos litgios ambientais do pas, atendendo aos princpios da proporcionalidade, eficincia e impessoalidade, entre outros. III.8 Principais atores no processo de licenciamento ambiental de hidreltricas
140. O quadro a seguir aponta os atores freqentemente envolvidos no processo de licenciamento de projetos do setor de energia eltrica. AToRES ENVoLVIDoS No LICENCIAMENTo AMBIENTAL
Ator AGU Competncia Representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo. Autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, que tem por finalidade regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal. rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao rgo superior do sistema diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. Empresa pblica federal, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, que tem por finalidade prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, tais como energia eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, carvo mineral, fontes energticas renovveis e eficincia energtica, entre outras. rgo do governo brasileiro que estabelece e executa a Poltica Indigenista no Brasil. Cabe a ele promover a educao bsica aos ndios, demarcar, assegurar e proteger as terras por eles tradicionalmente ocupadas, estimular o desenvolvimento de estudos e levantamentos sobre os grupos indgenas. Autarquia federal vinculada ao Ministrio da Cultura, responsvel por preservar a diversidade das contribuies dos diferentes elementos que compem a sociedade brasileira e seus ecossistemas. Fundamento Legal Artigo da CF de 88
ANA
Lei Federal n .8, de 7 de julho de 2000
ANEEL
Lei Federal n .27, de 2 de dezembro de
CONAMA
Artigo , inciso II, da Lei Federal n .8/8 (Poltica Nacional do Meio Ambiente)
EPE
Lei Federal n 0.87, de de maro de 200; Decreto Federal n 8, de de agosto de 200
FUNAI
Lei Federal n .7, de 0 de dezembro de 7
IPHAN2
Decreto-Lei Federal n 2, de 0 de novembro de 7
Questes relacionadas com o patrimnio histrico e cultural tambm podem impactar o processo de licenciamento de empreendimentos hidreltricos. Vide Anexo 1.
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INCRA rgo executor da Unio Federal, para fins de reforma agrria, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. rgo do Poder Executivo que assessora a Presidncia da Repblica em assuntos relacionados ao meio ambiente. rgo do Poder Executivo que assessora a Presidncia da Repblica em assuntos relacionados energia. rgos pblicos que atuam na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Zelam pela legalidade do procedimento de licenciamento, podem conduzir investigaes, promover Ao Civil Pblica e propor Termo de Ajustamento de Conduta. O MPF atua quando h interesse da Unio envolvido e o MPE atua quando h interesse dos Estados ou dos Municpios envolvido. Entidades formadas pela sociedade civil que atuam na defesa das mais variadas causas, entre elas a dos direitos dos cidados e do meio ambiente. Podem promover Ao Civil Pblica e propor Termo de Ajustamento de Conduta. rgos da Administrao Pblica que compem o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA): Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), rgo Executor Seccional (estadual) e rgo Executor Local (municipal). Atua no controle da legalidade dos atos administrativos. Exerce a representao judicial e a consultoria jurdica das respectivas unidades federadas. Comunidade atingida pelos efeitos do licenciamento ambiental. O cidado pode propor Ao Popular por danos ambientais.

Decreto-Lei Federal n .0, de de julho de 70; Decreto Federal n 7.88, de 28 de junho de 8 Artigos 87 e 88 da Constituio Federal Artigos 87 e 88 da Constituio Federal Artigos 27, 28 e 2 da Constituio Federal
MMA
MME
MPF e MPE
ONGs
Artigo 10, 1, da Lei Federal n .8/8
rgo Licenciador
Artigo 0 da Lei Federal n .8/8 (Poltica Nacional do Meio Ambiente); Artigos o e o da Resoluo CONAMA n 27, de 2 de dezembro de 7 Artigo 2 da Constituio Federal Artigo 2 da Constituio Federal Artigo 10, 1, da Lei Federal n .8/8
Poder Judicirio PGE Comunidade Local
141. Observa-se uma abordagem institucionalmente centralizadora do processo de licenciamento ambiental no Brasil, cabendo ao rgo ambiental, seja federal ou estadual, controlar todas as etapas do processo. Isso ocorre num momento em que a Administrao Pblica tem optado por modalidades de Balco nico para a prestao de servios. Em pases como os EUA, o controle processual das etapas (porm no do contedo temtico) conferido s agncias setoriais (no caso do Brasil, isso somente ocorre27 no caso de licenciamento para instalaes nucleares) ou de carter geral. J na Alemanha, o proponente do empreendimento tem o direito de requerer a unificao do procedimento administrativo referente ao licenciamento quando esse envolve vrios temas setoriais (vide discusso no Anexo d). O processo ento gerenciado pela Prefeitura Municipal, que age por delegao do Estado da federao onde o projeto est sendo proposto. O Quadro 2 examina a possibilidade de Balco nico para o licenciamento ambiental no Brasil.
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De acordo com o marco jurdico em vigor at 31/08/07.

Quadro 2. Balco nico para o licenciamento?

Com o objetivo de otimizar os trmites do processo de instalao de empreendimentos hidreltricos, examinou-se a potencial criao do Balco nico, composto por representantes de todos os setores envolvidos, por intermdio de uma interface transparente, gil e eficaz. Dessa forma, cada rgo, alm do IBAMA, ANEEL, ANA, EPE, FUNAI, INCRA, IPHAN, entre outros, analisaria determinado aspecto do Projeto de Hidreltrica, emitindo manifestaes especficas de sua competncia, formalizando documentos em um nico processo de instalao em cadeia, onde a atuao de um deveria estar em consonncia com a atuao do outro. A integrao da linguagem e a conciliao das informaes entre os rgos envolvidos no processo ampliariam a anlise, prevalecendo no o aspecto pontual de cada tcnico ou setor, mas o resultado da integrao como produto final, objetivando uma melhor orientao aos empreendedores e, por conseqncia, proporcionando maior segurana ao investimento. Uma proposta de formatao do Balco nico deveria ser encaminhada por meio de Decreto Federal do Presidente da Repblica. A prtica encontra precedente bem sucedido no Graprohab Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais, da Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo , criado o com objetivo de agilizar a tramitao e a aprovao de projetos habitacionais. O Graprohab constitudo por representantes dos rgos e empresas de servios pblicos relacionados com a habitao e sua infra-estrutura, competindo-lhes deliberar quanto outorga do Certificado de Aprovao, expedio de Relatrios de Indeferimento ou Exigncias Tcnicas dos projetos submetidos sua deliberao. A Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo tambm possui um Balco nico para licenciamento ambiental de empreendimentos localizados na Regio Metropolitana de So Paulo e sujeitos ao licenciamento por mais de um dos rgos do Sistema de Meio Ambiente. No Balco nico so prestadas informaes sobre as diversas modalidades de licenciamento realizadas pela CETESB e pela Secretaria do Meio Ambiente e so tambm protocolados os pedidos e entregues as licenas expedidas pela CETESB, DEPRN e DUSM. Projeto similar est em funcionamento no Estado de Minas Gerais e em implementao no Estado do Rio Grande do Sul. A justificativa para criao do Balco nico para o licenciamento ambiental de projetos de gerao de energia a busca pela economia processual administrativa e a prevalncia do interesse pblico na anlise dos projetos. O Balco nico representaria efetivamente a transversalidade por meio da abordagem integrada da varivel ambiental pelos setores envolvidos no processo de licenciamento28. Observa-se, finalmente, que a ltima edio do Relatrio Cost of Doing Business 2008 do Banco Mundial destaca a instituio do Balco nico e informa que, nos ltimos anos, cerca de 2 pases adotaram algum tipo de Balco nico na busca por mais celeridade na tramitao de requerimentos que precisem de aprovao pblica.2
III.9
O papel do MP
142. O MP tem papel relevante no sistema ambiental do pas, devendo focar as intervenes judiciais e extrajudiciais necessrias para o resguardo da legalidade dos procedimentos de licenciamento. De maneira geral, entre os atores que atuam no processo de licenciamento ambiental, o MP parece ser o melhor equipado. A Constituio Federal de 88 conferiu a essa entidade condies funcionais, materiais e tcnicas que superam em muito os demais rgos da Administrao Pblica, inclusive o Poder Judicirio. 143. Os dados fornecidos pelas entidades entrevistadas, inclusive membros do prprio MPF e do MP do Estado de So Paulo, indicam que o MP tem tido influncia sobre questes que no esto direta ou explicitamente sob sua competncia legal, tais como: (i) definio da matriz energtica nacional; (ii) organizao territorial do sistema de gerao de energia; (iii) estabelecimento de critrios
Nessa mesma direo, a alternativa que poderia ser explorada por meio de estudo prprio, seria a proposta de uma abordagem hbrida, segundo a qual tanto o rgo ambiental como o rgo setorial compartilhariam a responsabilidade pela emisso da licena, de modo que cada rea seria responsvel por um tipo de licena, tanto na sua emisso como no respectivo monitoramento e controle. Vale ressaltar que, atualmente, dificilmente haveria consenso poltico para a adoo dessa alternativa. 29 Cost of Doing Business 2008, The World Bank.
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e metas de desenvolvimento econmico regional e estruturao para atendimento dessas demandas; (iv) estabelecimento de prioridades de interesses econmicos e ambientais; e (v) valorao ou no dos impactos decorrentes. 144. Finalmente, a constante alterao nos quadros de seus membros lotados em diferentes comarcas distorce o rumo das negociaes e a validao de TACs, bem como os pedidos de esclarecimentos no bojo dos procedimentos apuratrios, pois o processo que estava sendo conduzido sob o entendimento de um membro do MP, dificilmente ser conduzido da mesma maneira pelo seu substituto. 145. Destaca-se, ainda, a absoluta autonomia dos membros do MP, at mesmo face s instituies de coordenao especializadas existentes nos respectivos rgos. Nesse sentido, vale trazer anlise feita sobre a estrutura de outros pases, destacando-se o exemplo dos Estados Unidos, onde o ProcuradorGeral da Repblica (The United States Attorney General) indicado pelo Presidente e aprovado pelo Senado, sendo demissvel ad nutum pelo prprio Presidente. O Procurador-Geral chefia 94 (noventa e quatro) Procuradores Federais Distritais (United States Attorneys) que tambm so nomeados e podem ser demitidos. O Procurador-Geral da Repblica e os Procuradores Federais Distritais tm autoridade para nomear e demitir seus assistentes, denominados respectivamente como Assistant United States Attorney General e Assistant United States Attorneys, que equivaleriam aos membros do MPF no Brasil. Na Frana, o MP hierarquizado e integra o Poder Judicirio, estando submetido ao controle do Ministrio da Justia. O Ministro da Justia detm poder para impor sanes disciplinares aos membros do MP, o que inclui at a destituio do cargo, aps parecer de carter consultivo do Conselho Superior da Magistratura. Esse Conselho composto por cinco membros: um juiz, um conselheiro de Estado, eleito pela Assemblia Geral do Conselho de Estado, e trs personalidades que no pertencem nem ao Parlamento, nem ao Poder Judicirio, designados pelo Presidente da Repblica, pelo Presidente da Assemblia Nacional e pelo Presidente do Senado. Finalmente, na Itlia, o MP integra a Magistratura, que se submete ao Conselho Superior da Magistratura. Segundo a Constituio da Itlia, esse Conselho presidido pelo Presidente da Repblica e composto por 20 membros da Magistratura e 0 membros eleitos pelo Parlamento, entre professores e advogados. Ele tem como atribuio aplicar sanes disciplinares, desde advertncias at a destituio do cargo. O procedimento disciplinar pode ser iniciado tanto pelo Procurador-Geral, quanto pelo Ministro da Justia. 146. Como visto nos exemplos internacionais citados, a autonomia do rgo no significa ausncia de hierarquia e controle externo articulado entre os poderes constitucionais. Desse modo, a instituio poderia reagir com mais presteza para assegurar que seus membros priorizem e coordenem suas aes em relao aos aspectos legais do respectivo procedimento de licenciamento, e no atos tcnicos ou administrativos tpicos do rgo ambiental. A independncia ilimitada concedida aos procuradores do MP no tem paralelo no mbito dos pases examinados neste estudo e um fator preponderante no cumprimento de prazos e previsibilidade do processo de licenciamento ambiental. 147. Nesse ponto, torna-se imprescindvel promover uma articulao ordenada no mbito do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), para incluir no planejamento estratgico do rgo ministerial a definio de planos de metas para aumento da eficincia, aperfeioamento e desburocratizao das anlises dos projetos e polticas do setor hidreltrico. necessrio engajar o Conselho no esforo comum de implementao de uma poltica pblica governamental sem qualquer prejuzo sua autonomia e independncia.

III.10 Judicializao dos conflitos ambientais 148. Outro ponto grave decorrente de todo o quadro acima exposto a judicializao do conflito ambiental decorrente do licenciamento. No raro, observa-se que se busca tutela judicial para obstruir a prpria anlise do empreendimento pelo rgo ambiental ou a sua continuidade, sem se preocupar com a finalidade do licenciamento ou ainda com a viabilidade da obra. H freqente motivao poltico-ideolgica na busca de tutela judicial nos conflitos ambientais usando como base questionamentos tcnicos muito especficos sem a devida relevncia, cuja resoluo s poderia ser dirimida aps extensa discusso terico-cientfica na fase pericial constante do processo. As necessrias percias tcnicas dificultam a ao clere do Poder Judicirio, que se v envolvido em uma srie de posicionamentos tcnicos de difcil interpretao. 149. Por outro lado, a demanda ambiental freqentemente judicializada dos empreendedores que pleiteiam ao Poder Judicirio Mandado de Segurana para concesso das licenas de forma expedita, como se a obteno da licena fosse uma mera etapa burocrtica em resposta apresentao de um conjunto de documentos, no se cogitando a possibilidade de no-emisso da referida licena. Essas aes acabam por transferir para o Poder Judicirio indefinies que deveriam estar sendo equacionadas no mbito do processo administrativo de licenciamento ambiental. 150. Pesquisa do Instituto Socioambiental, em parceria com o Ministrio da Justia e a Procuradoria-Geral da Repblica, sobre as aes civis pblicas relacionadas defesa do meio ambiente, revelou que a probabilidade de que um pedido de liminar paralise um empreendimento de 0%, enquanto 7% das liminares so totalmente negadas0. 151. Uma alternativa para uma ao mais segura, rpida e eficaz do Poder Judicirio na resoluo de conflitos no procedimento de licenciamento ambiental est na especializao. Nesse sentido, uma das aes do Judicirio que tem surtido efeitos positivos a criao de varas ambientais especializadas, que visam a busca de magistrados que tenham a rea ambiental mais afeta a seus conhecimentos tcnicojurdicos, para decises mais eficientes. Um bom exemplo a criao, no Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, da Cmara Especial de Meio Ambiente, composta por desembargadores especialistas na rea, que em muito colaboram para decises adequadas de segunda instncia no Estado. 152. Por fim, alm da criao de varas especializadas, preciso estabelecer Cmaras de Mediao e Conciliao de Conflitos Ambientais no mbito do Poder Judicirio, garantindo acesso gil e por vezes eficiente da justia. Em funo da natureza tcnica dos litgios que emergem no processo de licenciamento, comum na prtica internacional a utilizao de painis tcnicos na resoluo deles. Nos Estados Unidos, pas com larga tradio na promoo de mecanismos de resoluo de disputas, um painel especialmente constitudo para dirimir questes tcnicas encontra-se regulamentado na sua legislao do licenciamento ambiental. J a diretriz sobre estudo de impacto ambiental do Banco Mundial2 sugere que, para projetos que sejam de alto risco ou muito controversos, e que envolvam preocupaes multidimensionais ou srias de ordem ambiental, recomendvel a constituio de um painel consultivo independente formado por especialistas ambientais reconhecidos internacionalmente para abordar todos os aspectos do projeto relevantes para a avaliao ambiental. Verifica-se tambm a utilizao de painis especializados no caso do Canad. A experincia com tais painis
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Pesquisa mostra que 60% das aes obtm liminares. Jornal O Globo. 28 de janeiro de 2007. O Pas, pgina 08. Vide Anexo 3. Vide Poltica Operacional 4.01 Avaliao Ambiental. Vide Anexos Tcnicos.
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sugere que os TdRs e os prazos para a execuo das tarefas comissionadas sejam claramente definidos e acordados para que tais mecanismos no se transformem em mais uma etapa imprevisvel no processo. III. 11 Aspectos sociais 153. As questes sociais referentes construo das barragens e hidreltricas so da maior importncia. O Quadro 4 inserido ao fim desta seo exemplifica aspectos de origem social em empreendimentos hidreltricos ocorridos nos anos 70 e 80 no Brasil. Em 20 de maio de 200, aps 7 meses de trabalho, a Casa Civil da Presidncia da Repblica publicou o Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial Atingidos por Barragens, que analisa os principais problemas sociais advindos da construo de barragens e prope um srie de recomendaes. O Quadro , a seguir, resume as concluses e propostas de tal Relatrio.
Quadro 3. Resumo dos problemas, propostas e responsveis

Problemas Identificados Necessidade de aes emergenciais (cestas bsicas e crdito agrcola) para atingidos desassistidos Dvida social do setor hidreltrico com os atingidos Falta de critrio para identificao de atingidos por barragens Incluso obrigatria de grupos especiais e de pessoas que vivem de atividades pesqueiras ou agropecurias nas reas inundadas pelos reservatrios e criao de condies para incluso dos demais grupos que se julguem atingidos. Fortalecimento dos estudos sociais no EIA-RIMA. Aperfeioamento de critrios e procedimentos para elaborao do cadastro socioeconmico na fase de EI. Implementao de programas informativos e de relacionamento com a comunidade atingida. Estmulo e criao de condies para organizao social dos atingidos e sua representao perante as concessionrias. Facilitao do acordo entre as partes envolvidas. Fiscalizao do acordo. Cronogramas compatveis visando harmonizao das etapas e a execuo das medidas sociais previstas. MME/EPE, IBAMA, CMSE e MI MME/EPE, IBAMA, CMSE e ANEEL MME/EPE, CMSE e ANEEL MI, MDS, MME/EPE e rgo de licenciamento ambiental CMSE e IBAMA Propostas rgos Federais Responsveis Mesa de negociaes, MDA, MDS e MME Continuidade das aes desenvolvidas pela mesa de negociaes governo/atingidos. Mesa de negociaes, MDS, MDA, MME (articulao com a ANEEL, Eletrobrs e BNDES)
Insuficincia do contedo social no EIA-RIMA Precariedade do cadastro socioeconmico Falta de informaes populao afetada Fragilidade do processo de negociao entre concessionrias e atingidos Precariedade dos acordos entre concessionrias e atingidos Incompatibilidade entre cronogramas tcnicos, fsico-financeiros e programas sociais Falta de critrios para reassentamento/indenizao Tratamento diferenciado das questes sociais no licenciamento ambiental
MME/EPE e rgo de licenciamento ambiental, at a obteno da LP
Estabelecimento de critrio com base no conceito de atingidos. Uniformizao de critrios entre as esferas federal e estaduais. Ministrios componentes do GTI com assento no CONAMA.
8
Participao insuficiente de Estados e Municpios em aes voltadas aos atingidos Ausncia de condicionantes sociais em financiamentos a hidreltricas Proibio ou cobrana de taxas, por concessionrias, por atividades pesqueiras Direcionamento de aes setoriais

Direcionamento de parte das compensaes financeiras e royalties aos atingidos. MME/ANEEL
Incluso de condicionalidades sociais em financiamentos do BNDES, BIRD e BID. Coibio da prtica de cobrana de taxas. Ordenamento e estmulo s atividades pesqueiras nos reservatrios. Qualificao e requalificao profissional e Programa de Economia Solidria em Desenvolvimento. Aes voltadas ao restabelecimento dos laos sociais e readaptao das comunidades remanejadas; aes educativas especficas; educao energtica e sanitria; repasses do FUNDEF e do salrio-educao.
MME/EPE, MP/COFIEX e MI ANA e SEAP/PR SEAP/PR MTE MEC
154. O estudo verificou convergncias na identificao dos temas e propostas apresentados no Relatrio e a experincia do Banco com a questo dos reassentados. Com efeito, a Poltica Operacional .2 do Banco Mundial que regulamenta o Reassentamento Involuntrio (vide Anexo ), contm uma srie de salvaguardas no trato da matria, sendo regida pelos princpios descritos abaixo (grifo nosso). 155. O reassentamento involuntrio pode provocar danos a longo prazo, empobrecimento e danos ambientais, exceto se medidas apropriadas forem cuidadosamente planejadas e implementadas. Por tais razes, os objetivos genricos da poltica do Banco referentes ao reassentamento involuntrio so os seguintes: (a) O reassentamento involuntrio deve ser evitado sempre que possvel, ou ento minimizado, explorandose todas as alternativas viveis para o design do projeto. (b) Quando no for possvel evitar o reassentamento involuntrio, as atividades de reassentamento devero ser concebidas e executadas como programas de desenvolvimento sustentvel, fornecendo-se recursos para investimentos suficientes para que as pessoas deslocadas pelo projeto possam participar dos benefcios providos pelo mesmo projeto. Pessoas deslocadas devero ser consultadas extensivamente e devero ter oportunidades para participar do planejamento e implementao de programas de reassentamento. (c) Pessoas deslocadas devero ser assistidas nos seus esforos para melhorarem o modo e as condies de vida, ou pelo menos para restaurar, em termos reais, as condies previamente ao reassentamento ou ao incio da implementao do projeto, prevalecendo o que for mais elevado. 156. Durante vrias discusses com agncias do governo brasileiro, observou-se o reconhecimento dos problemas sociais de empreendimentos hidreltricos que acabam atropelando a questo puramente ambiental, e tambm grande interesse em discutir solues. , portanto, imprescindvel um marco legal que efetivamente regulamente as questes sociais resultantes de empreendimentos hidreltricos, propiciando proteo e benefcios aos atingidos, alm do tradicional e modesto marco legal para a desapropriao. 157. Alm das questes discutidas acima, vale ainda dizer que vrias demandas sociais que emergem durante o licenciamento de empreendimentos hidreltricos so, na realidade, demandas sociais de magnitude estrutural e/ou bastante anteriores ao projeto. Essas no deveriam ser necessariamente de responsabilidade integral do proponente do projeto. No Captulo VI examinado o

AAE, que poderia ser veculo para antecipar e eventualmente atender essas questes mais amplas e sem conexo direta com o projeto. Vale, nesse sentido, reforar a necessidade de rgo e marcos legais que busquem tratar desses conflitos em sede diversa do rgo de licenciamento ambiental.
Quadro 4. Evoluo dos reassentamentos populacionais

Sobradinho. A hidreltrica de Sobradinho, que entrou em operao em 7, implicou a criao do ento maior lago artificial do pas, com 4.197 km2. A despeito do gigantismo da obra, os levantamentos socioeconmicos s foram realizados na etapa de execuo, com o projeto de engenharia j definido. A formao do reservatrio inundou parcialmente terras de municpios, sedes municipais e vrios povoados. Aproximadamente 2 mil famlias, correspondendo a mais de 0 mil pessoas, das quais 7% habitantes da zona rural, foram deslocadas. As alternativas apresentadas populao incluram: novos ncleos urbanos; projeto de colonizao da Serra do Ramalho (INCRA), a 700 km da rea do reservatrio; projetos de reassentamento na borda do lago e na caatinga; e soluo prpria, ou seja, indenizao e passagem de ida para o destino desejado. Do custo total do empreendimento (US$ .8 milhes a valores de ento), cerca de 20% corresponderam a programas de remanejamento populacional, projetos de irrigao e relativos ao meio fsico-bitico. Itaparica. A construo da hidreltrica de Itaparica teve incio em 7 e s foi concluda em 88. O reservatrio abrange uma rea total de 8 km2, tendo parcialmente inundado terras de 7 municpios e ncleos urbanos. 8. famlias foram deslocadas, sendo pouco mais da metade (.2) originria da rea rural. Como no caso de Sobradinho, os estudos e aes pertinentes ao meio ambiente e ao remanejamento populacional s foram iniciados quando a obra j estava em andamento. O reassentamento populacional e os projetos de irrigao e relativos ao meio fsico-bitico foram uma proposta abrangente e representaram cerca de 0% do custo total do empreendimento (US$ .22 milhes a valores de 8). Em Itaparica, o processo de negociao sofreu transformaes significativas no decorrer da implantao do empreendimento, refletindo, entre outras, mudanas no grau de mobilizao e organizao da populao local. As alternativas e os critrios de reassentamento rural e realocao urbana foram discutidos com a populao, que esteve organizada a partir da ao dos sindicatos de trabalhadores rurais. A empresa assumiu ainda que com atraso responsabilidade pelo destino das populaes sujeitas remoo compulsria, visando no apenas a indenizao justa de propriedades, mas a melhoria da qualidade de vida local. Foi durante o perodo tambm que despontou uma legislao ambiental concebida com um enfoque sistmico, tendo no processo de licenciamento seu principal instrumento de atuao. It. No caso da hidreltrica de It, localizada no sul do pas, as caractersticas socioeconmicas so distintas dos exemplos anteriores. Concludo em 7, o Estudo de Inventrio j inclua os aspectos socioambientais como uma das variveis determinantes da escolha dos 22 aproveitamentos propostos para a bacia. Ao tomar conhecimento da inteno de se implantar esse projeto, a populao local, socialmente organizada e de intensa tradio associativa, mobilizou-se para negociar com a empresa. Os deslocamentos de populao, assim como a reconstruo e o acrscimo de infra-estrutura e equipamentos sociais, foram orientados por um plano de remanejamento especfico para It, elaborado em parceria com a Comisso Regional dos Atingidos pelas Barragens CRAB. Nesse caso, o setor antecipou-se no planejamento social e ambiental evitando aes tardias. O remanejamento passou a ser visto como processo de mudana social que requer no s um tratamento compensatrio justo, mas que busca, na medida do possvel, a preservao, recomposio e melhoria das condies de vida das populaes realocadas compulsoriamente. O caso ilustra tambm o abandono de uma postura de independncia do setor e fomento a uma participao sistemtica da populao interessada na definio e implantao dos programas sociais. Fonte: Eletrobrs
III.12 Insero do vetor ambiental na concepo dos projetos pelos empreendedores 158. O mito do licenciamento ambiental como obstculo burocrtico a ser removido pelo empreendedor o leva a minimizar sistematicamente sua importncia face ao interesse econmico do empreendimento. Isso explica, em parte, a baixa qualidade dos estudos de impacto ambiental (vide Captulo V) e o nvel tcnico do dilogo mantido durante o licenciamento entre a equipe de tcnicos vinculados ao empreendimento e os rgos licenciadores. 159. No raro, os estudos retornam reiteradamente para complementaes muitas vezes elementares, o que revela baixa qualidade e dificulta o bom andamento das anlises, ampliando em
0
muito o grau de incerteza quanto ao cumprimento das recomendaes e exigncias tcnicas pelo empreendedor. 160. Percebe-se que as alternativas locacionais no so freqentemente discutidas quando do processo de deciso de implantao dos projetos. Normalmente, o rgo do setor eltrico define o local do empreendimento com base em fatores principalmente econmicos e depois busca justificar ambientalmente sua localizao no processo de licenciamento, o que consiste em mais uma demonstrao de que o vetor ambiental no ainda fator integrante da concepo dos empreendimentos como deveria. 161. Alm disso, quando definido o empreendimento, por questes comerciais e financeiras, j so estipulados prazos internos sem qualquer vnculo com o trmite do licenciamento ambiental. Disso decorre a constante presso sobre a anlise tcnica dos rgos licenciadores, resultando, muitas vezes, na expedio da LP s pressas, ficando muitas condicionantes a serem exigidas quando das LIs e LOs. Outro fator mencionado nas entrevistas que o vetor ambiental deve estar inserido tambm no financiamento dos projetos, quando da deciso de concesso pelas instituies, para que no sejam financiados projetos de empreendedores que possuam dvidas com as entidades ambientais do pas. III.13 Resumo e recomendaes 162. Este captulo buscou apresentar, de forma crtica, os principais aspectos do sistema de licenciamento ambiental para hidreltricas no Brasil. Verifica-se que os requerimentos legais que regem o licenciamento ambiental para hidreltricas so semelhantes ao aplicvel a outras obras de grande porte. Com base na evoluo do tema no mundo e o acmulo de experincia no Brasil desde a publicao da Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente de 8, o aparato jurdico-institucional pode e deve ser aprimorado. tambm necessria a adoo de uma legislao e de prticas que sejam especficas para o setor. A legislao deve prover poder discricionrio para as autoridades competentes articularem-se entre si, e com a sociedade civil, em torno de princpios aceitveis e dentro de uma marco legal claro e estvel. No h, via de regra, excesso de legislao ambiental no Brasil que interfira negativamente no licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos. Embora muitos dos problemas identificados sejam sistmicos, o processo de licenciamento ambiental de hidreltricas, face ao potencial impacto ambiental, apresenta caractersticas especiais e com implicaes prprias, oferecendo poucas oportunidades para a resoluo de conflitos, promovendo ainda a noo de que h excesso de regulao ambiental no pas. 163. Como apontado ao longo deste captulo, h possibilidade de se obter significativa melhoria do sistema com a adoo de normas legais especficas que diferenciem os conflitos sociais dos tipicamente ambientais, permitindo a acelerao na emisso de termos de referncia para a preparao de estudos de impactos e melhoria do aparato tcnico-institucional do rgo federal licenciador (vide Quadro 5 abaixo). No captulo a seguir, sero examinados os custos que certamente so influenciados, ao menos em parte, pelas fragilidades apontadas neste captulo.

Quadro 5. Lacunas legais incidentes sobre o licenciamento ambiental

Proposta Regulamentar o pargrafo nico do artigo 2 da Constituio Federal definio de competncias em matria ambiental Estabelecer condies e critrios especficos para o licenciamento ambiental de projetos de hidroenergia, nos termos das recomendaes do estudo, incluindo a previso de cooperao entre os rgos setoriais envolvidos no processo de licenciamento. Definir marcos legais para estabelecer critrios diferenciados referentes ao passivo ambiental e ao social de deslocamento de populaes e indenizaes. Definir poltica energtica que inclua varivel ambiental. Instrumento Jurdico Projeto de Lei Complementar (Presidncia da Repblica e Congresso Nacional) Decreto Federal (Presidncia da Repblica)
Projeto de Lei Ordinria (Presidncia da Repblica e Congresso Nacional) Projeto de Lei Ordinria (Presidncia da Repblica e Congresso Nacional) - Decreto Federal alterando o Decreto n .27/0 - Decreto Federal implementando o disposto no Decreto n .7/0 (Presidncia da Repblica) Decreto Federal regulamentando o art. , I, da Lei Federal n .8/8 e a Lei Federal n 0.8/0 (Presidncia da Repblica) Deliberao do CNMP, conforme respectivo Regimento Interno Provimento do Poder Judicirio, conforme respectivos Regimentos Internos de cada Tribunal
Regulamentar a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) ou outro instrumento de planejamento que seja participativo e inclua as variveis sociais e ambientais.
Criar a Cmara de Poltica Ambiental do Conselho de Governo no mbito do Gabinete da Presidncia da Repblica. Prever no Planejamento Estratgico do MP a definio de planos de metas para aumento da eficincia, aperfeioamento e desburocratizao das anlises de projetos e polticas do setor hidreltrico. Criar Cmaras de Mediao e Conciliao de Conflitos Ambientais no mbito do Poder Judicirio, e Varas Especializadas e Cmaras Especiais nos Tribunais Estaduais, Federais e Superiores.
2

CAPTULo IV CUSToS Do LICENCIAMENTo AMBIENTAL DE EMPREENDIMENToS HIDRELTRICoS No BRASIL
164. Esta parte do estudo apresenta indicadores da incidncia dos custos associados ao processo de licenciamento ambiental das usinas hidreltricas no Brasil. Com base nesses indicadores, o estudo analisou os diversos componentes de custo por grupo de usinas, alm de realizar uma comparao simples com custos equivalentes estimados para os EUA. 165. Os custos associados ao processo de licenciamento ambiental podem assumir diversas formas, todas elas refletindo uma elevao do custo agregado da energia (e, assim, do preo). Neste estudo, diferenciamos os custos que elevam o preo diretamente via aumentos no gasto do empreendimento daqueles que o fazem de forma indireta, via elevao dos custos de oportunidade (ver adiante). No primeiro caso, os custos diretos incorridos pelo empreendedor resultam das normas e exigncias do processo de licenciamento, do custo financeiro de investimentos paralisados por conta dos atrasos no licenciamento e da incerteza em relao ao tempo e aos custos finais de processamento. Esses custos elevam os gastos totais dos empreendimentos e, assim, da energia por eles gerada. 166. O segundo caso tambm afeta indiretamente o preo final da energia e decorre da elevao do custo de oportunidade da proviso de energia eltrica por alterao do mix de fontes de gerao. Dado que o governo fixa a quantidade total de energia que deve ser produzida (a cada leilo), o fato das hidreltricas no entrarem num determinado leilo por conta de supostos atrasos no licenciamento foram a entrada antecipada de usinas que tm custos de produo maiores (sejam elas outras hidreltricas, trmicas ou outras). Em termos simples, h uma troca na seqncia de entrada das usinas, por conta do suposto atraso no licenciamento, fazendo o custo da oferta de energia subir. Esse custo de oportunidade automaticamente incorporado ao preo, sendo portanto pago pelo consumidor final. 167. Vale observar que neste estudo nos limitamos s estimativas dos custos de licenciamento que afetam o custo da energia gerada sem focar nos danos ambientais, que so de mensurao difcil e incerta. Essas estimativas permitem uma avaliao de (custo-) efetividade do processo e no demandam dados difceis de serem obtidos nem envolvem dificuldades metodolgicas. Ou seja, o quanto est custando alcanar os objetivos ambientais impostos pelo licenciamento, sem ser relevante para essa anlise se esses objetivos so os ideais, social ou ambientalmente timos. Na seo seguinte, detalhamos os conceitos de custos adotados. Na seo , descrevemos os procedimentos estimativos e os resultados dos custos diretos. Com base nesses resultados efetuamos uma comparao com os custos equivalentes observados nos EUA. Na seo apresentamos estimativas do custo de oportunidade associado demora do processo e a seo resume os principais resultados e concluses. IV.1 Definio de custos
168. Conforme sugerido acima, para os propsitos deste estudo foram adotadas duas categorias de custo: os custos diretos do empreendimento e o custo de oportunidade da gerao de energia eltrica. Os custos diretos incluem:

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: - Custos de gesto (CG): gastos com documentos e estudos exigidos, pagamento de taxas de licenciamento e a prpria gesto do processo que o empreendedor realiza. 2- Custos de mitigao (CM): gastos do projeto associados aos impactos ambientais que so exigidos por lei, resultantes das condicionantes da avaliao ambiental ou decorrentes de decises ou acordos judiciais; e - Custo da incerteza regulatria (CIR): proviso de gastos de preparao e mitigao que so embutidos nos custos totais da usina e nos lances oferecidos pela concesso para fazer frente incerteza dos resultados do processo em condicionantes ambientais.
169. Os custos de oportunidade pelo atraso (COA) decorrem da demora no processo que pode, por sua vez, ocasionar um atraso nas obras e, por conseguinte, exigir a antecipao da entrada de plantas com maior custo unitrio de gerao. O custo total do licenciamento (CTL) pode ento ser escrito como: CTL = CGM + CIR + COA, onde CGM = custos de gesto e de mitigao (CG + CM) CIR = custo da incerteza regulatria COA = custo de oportunidade pelo atraso 170. Os custos de gesto e de mitigao so, em princpio, observveis, e sua mensurao, portanto, depende apenas de uma base de dados que registre esses gastos. A diversidade das escalas das usinas e dos locais onde se localizam exige que os custos de mitigao tambm se diferenciem por usina, no se devendo assim esperar um padro uniforme desses custos. 171. Os custos diretos CIR refletem uma proviso para fazer frente a um risco regulatrio. Eles dependem da expectativa de cada empreendedor, no sendo observveis diretamente na medida em que no h um mercado de seguro (hedge) para esse tipo de evento. Assim, sua mensurao tem que ser baseada em alguma hiptese de formao de expectativa. 172. Finalmente, o COA reflete o aumento do custo de oportunidade da proviso de energia eltrica resultante da demora no processo de licenciamento. Ele est relacionado com o eventual excesso de tempo de processamento da licena e, conseqentemente, sua mensurao depende da definio de um prazo de referncia. O Anexo apresenta uma discusso ligeiramente mais aprofundada sobre a metodologia do estudo. IV.2. Estimativas dos custos diretos
173. Nesta seo apresentamos e discutimos os procedimentos estimativos e os resultados obtidos para os custos de gesto e de mitigao, e para aqueles associados incerteza regulatria. IV.2.1. Custos de gesto e mitigao 174. O Oramento Padro da Eletrobrs (OPE), que apropria oramentos de cada opo de usina eltrica, foi inicialmente elaborado para subsidiar os estudos de viabilidade de aproveitamentos hidreltricos e organizar o inventrio para elaborao dos planos decenais do setor. Ultimamente,

os dados do OPE tambm subsidiam a avaliao tcnica e oramentria dos empreendimentos que sero leiloados na nova sistemtica do mercado de energia eltrica do pas. 175. Na dcada passada, a Eletrobrs realizou um esforo para incluir no OPE custos que refletissem gastos socioambientais. Isso resultou na incluso da Conta 0, que engloba gastos previstos com: (i) aquisio de terrenos e recuperao de obras de infra-estrutura resultantes da rea inundada; (ii) realocaes das populaes, inclusive os seus servios pblicos; (iii) mitigao dos efeitos ambientais; e (iv) taxas e outros pagamentos relativos gesto institucional do processo de licenciamento. Posteriormente, uma outra rubrica relativa aos gastos com estudos e projetos ambientais (7.22.0.) foi includa na Conta 7. 176. Diversos estudos utilizaram a informao da Conta 0 para estimar a participao dos gastos socioambientais no total de custos das usinas. Por exemplo, Furtado () estimou que essa participao variou entre e 22% com dados de 200 empreendimentos orados at . A Eletrobrs (200), com dados de 2 usinas oradas aps , estimou que esses gastos socioambientais da Conta 0 representam em torno de 0% do custo do empreendimento. Mais recentemente, a EPE (200) estimou essa participao para o conjunto de 7 aproveitamentos selecionados para os recentes leiles de energia nova entre 2 e 7%. Esses trs estudos observam a preponderncia em torno de 7% dos gastos associados compra de terrenos, infra-estrutura e realocao de populao, nenhum deles realmente ambientais per se. 177. A EPE (200) tambm analisa os dados da Conta 0 em relao aos oramentos que acabaram sendo refeitos para sete empreendimentos com base nos EIA-RIMAs j disponveis para esses projetos. Quatro empreendimentos j haviam incorporado no OPE as propostas dos estudos ambientais. Em outros trs observou-se um acrscimo oramentrio de , 7 e 22%, respectivamente, nas estimativas da Conta 0, o que sugere que h um vis de subestimao nos gastos orados da Conta 0. 178. No presente estudo no foi possvel estender essa atualizao de oramentos por falta de informaes e a anlise que desenvolvemos unicamente baseada nos gastos informados na Conta 0. No entanto, a esses gastos, adicionamos os percentuais acima referidos de subestimao para sugerir limites superiores para os gastos socioambientais. Uma descrio completa da Conta 0 encontra-se no Anexo 2. 179. A base de dados utilizada apia-se naquela adotada pela Eletrobrs (200) e EPE (200), agregando empreendimentos. Para fins dessa anlise, foi adotada uma classificao de gastos um pouco distinta, de modo a melhor discriminar os subitens ligados mitigao e gesto ambiental. Assim, foram consolidados os gastos chamados socioambientais da Conta 0 em cinco categorias, de acordo com a natureza dos seus gastos (Tabela ).
Tabela 5. Classificao adotada para desagregao dos gastos da Conta 10

Componentes Propriedade Realocaes Social Gesto Mitigao Terrenos e benfeitorias Remanejamento populacional e infra-estrutura urbana e rural Apoio s comunidades e municpios, habitao, sade, saneamento, educao, patrimnio cultural, comunicao Estudos, taxas e gesto institucional Conservao da fauna e flora, qualidade da gua, recuperao de rea degradada e limpeza de reservatrio Descrio Subcontas 0.0 0. + 0..8 + 0.. 0.. + 0.. 0..7 +7.22.0. 0..
34 35 36
Leiles da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) que utiliza preos-teto na sua sistemtica. Esforo liderado pelo COMASE (Comit Coordenador de Atividades de Meio Ambiente) integrado por 25 concessionrias. Gentilmente cedidas pelos seus autores.

180. Conforme sugere a Tabela , os componentes gesto e mitigao so aqueles que melhor representam os custos ambientais e, portanto, seriam diretamente resultantes de condicionantes do processo de licenciamento ambiental. Os componentes relativos propriedade e s realocaes aconteceriam independentemente da regulao ambiental, pois se tratam de reparaes a propriedades e estruturas produtivas afetadas na construo do reservatrio e de outras obras acessrias. O componente social refere-se a gastos geralmente relacionados s necessidades das realocaes e no propriamente a impactos ambientais diretos. 181. A anlise da base nesses componentes gerou as estatsticas apresentadas na Tabela , na qual se observa que a magnitude dos gastos associados mitigao bastante inferior s estimadas para os gastos com propriedade e realocaes, de acordo com os estudos anteriores. 182. Aqui vale sugerir uma recomendao para a apropriao de custos sociais e ambientais da Conta 0 no sentido de reorganizar os itens de forma a separar aqueles que no sejam relativos a investimentos ambientais e sociais, como o caso de compra de reas para canteiro de obras, reservatrio etc. Ou seja, importante demonstrar corretamente os valores investidos para aes sociais e ambientais, diferenciando-os claramente daqueles necessrios implantao do empreendimento e que sejam inerentes prpria obra.
TABELA 6 Estatsticas Sumrias da Base de Dados

Estatstica obs. Mdia Desvio Padro
Custos (1000 US$) Custos Totais da Planta Custos Ambientais Propriedade Reassentamento Compensaes Sociais Gastos de Gesto Mitigao Caractersticas das Plantas Potncia (MW) rea do reservatrio (km2) Razo Potncia-rea (MW/km )
2
2 2 2
87 277 77 8 0 02 8
2070 27 0 820 200 20 8 Desvio Padro
Obs.
22 Mdia
183. A Tabela sugere que a participao mdia dos gastos ambientais (Conta 0) no custo total do empreendimento est em torno de 2% e que, conforme observado nos estudos anteriores, h uma forte dominncia dos componentes propriedade e realocaes, que no agregado chegam a compor 75% do total dos custos socioambientais, enquanto o componente mitigao fica em torno de 22%. 184. Essa concentrao de gastos aparece com mais clareza na Tabela 7, onde se estimam as participaes da Conta 0 no custo total do empreendimento7 e as de cada componente no total socioambiental. Para oferecer uma indicao de possveis efeitos de escala, essas participaes foram
37
Custo total direto e sem juros.
7
tambm discriminadas em dois grupos: as com capacidade abaixo e acima da potncia mediana da base (0 MW). O Anexo apresenta a lista dos empreendimentos em torno dessa mediana. 185. Note que a soma das participaes estimadas na Tabela 7 no atinge 00%, porque nem todos os empreendimentos apresentam valores para todos os componentes, logo so mdias das mdias com nmero distinto de observaes. A Tabela sugere que a participao mdia dos gastos da Conta 0 no custo total do empreendimentos sobe de % nas maiores usinas para % nas menores, corroborando resultados dos estudos anteriores. A dominncia dos gastos de propriedade e realocaes varia de % nas usinas menores a 80% nas maiores. A variao da participao dos gastos de mitigao na escala tambm significativa caindo para 18% nas plantas maiores contra 25% nas menores. Essas participaes dspares entre gastos tipicamente ambientais e os outros aparecem ainda mais evidentes na Tabela 8, onde os custos por kW so estimados. 186. As participaes apresentadas na Tabela 7 so razoavelmente robustas porque tanto o componente propriedade como o de mitigao tm um desvio padro baixo. A participao mdia do componente social de % tambm robusta e representa em torno da metade da estimada para o de mitigao, mas varia pouco na escala. O componente de gesto tem a menor participao, em torno de 7%.
TABELA 7. Distribuio dos Custos Scio-Ambientais (em %)

Razo de Custos Valores (%) N obs. Mdia de Todas as Usinas 2, , , , 0, 2, 22, ,7 , 2, Desvio Padro N Mdia das obs. Usinas < 130 MW 2 2 , ,2 2,8 8,0 0, 2, 8,2 2, 7, , Desvio Padro N obs. Mdia das Usinas > 130 MW , ,7 ,2 , 0, 8, 2,7 7, , , Desvio Padro
Scio-Ambientais/ Totais Propriedade/Licenciamento Reassentamento/ Licenciamento Gesto/Licenciamento Sociais/Totais Mitigao/Licenciamento Potncia (MW) rea Reservatrio MW/rea
2 2 2
, 22,8 2, 0, , , 20,2 8,7 ,0 ,
7,7 20, 2, 2, ,2 7,7 2,7 , 8,8 7,7
8 8 8 0 2 8 8 8 8
, 2, 0, , 7, , ,0 20,8 2, ,
Obs.: As participaes estimadas no somam 100% porque nem todos os empreendimentos apresentam valores para todos os componentes.
187. O primeiro comentrio sobre a Tabela 8 diz respeito aos altos valores dos custos mdios e dos desvios padro das plantas menores quando comparadas com as maiores. O custo mdio por kW agregado de US$ /kW, mas nas menores chega a US$ 2/kW, sendo assim 0% maior que o estimado para as maiores que est em torno de US$ 0/kW. A Tabela 8 sugere tambm que os custos de mitigao por kW ficam em US$ 22/kW, ou seja, menos de 10% dos custos totais da Conta 10; no caso das maiores esse gasto tipicamente ambiental quase nulo, apenas US$ 0,02/kW. Os gastos do componente social foram de US$ 0/kW em mdia, subindo para US$ 2/kW nas menores e caindo para US$ /kW nas maiores. Os gastos do componente de gesto tambm variam na escala com uma mdia de US$ /kW e com valores de US$ 8 e US$ por kW para as maiores e menores, respectivamente.
8
188. Desagregando o componente de custos de mitigao8, observa-se (ver Tabela ) que os gastos com limpeza de reservatrio representam quase / do total, variando muito pouco na escala, embora com ampla disperso, como mostram os valores dos desvios padro. Essa disperso explica por que o custo desse item de apenas US$,2/kW e, portanto, muito prximo aos custos dos itens de conservao de flora e fauna (US$ 3,0/kW e US$ 5,0/kW, respectivamente) com participaes de 13 e 23%. Nota-se tambm que os custos associados fauna e flora variam na escala, em particular os de flora, e caem para mais da metade nas plantas maiores. Os gastos com recuperao de reas degradadas e qualidade da gua giram em torno de US$ ,/kW e US$ ,/kW, respectivamente, com participaes de 7 e %. Ambos diminuem em plantas maiores e aumentam nas menores.
Tabela 8. Custo dos componentes por kW

Custo do componente (US$/kW) Custos socioambientais por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Custos de propriedades por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Custos de reassentamento por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Custos de gesto por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Custo social por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Custos de mitigao por kW Usinas < 0 MW Usinas > 0 MW Nmero de observaes 8 8 2 8 2 2 2 0 2 2 Mdia Desvio Padro 0,72 8, ,77 7,0 0,70 , ,28 28, 7,2 8, 0,0 ,2 7, 8,8 ,0 20, 2,2 0,0
,2 ,78 0, 8, 78,2 2,8 0, 2,8 , ,2 7, , 0,00 , 8,0 2, 28,2 0,02
38
Subconta 15.45.40.

Tabela 9. Desagregao dos custos de mitigao (custo/kW e %)

Custos (US$/kW e % total) N obs. Mdia Geral Desvio Padro N obs. Mdia Usinas < 130 MW , ,7 ,8 20, ,8 7,8 2,7 0,8 2,2 20, , ,8 Desvio Padro N obs. Mdia Usinas > 130 MW , ,0 , 2, 0,7 ,2 ,00 ,8 ,2 ,0 , ,8 Desvio Padro
Flora
8 8
,0 , ,7 2, , ,8 , 8,87 ,2 27, ,0 ,70
,0 8,7 ,0 2,8 ,28 , ,70 , ,8 ,8 , ,08
0 0 0 0 0 0 0 0 8 8
,8 ,2 ,7 ,0 ,0 ,8 , ,2 ,20 27, , ,
8 8 8 8 8 8 8 8 0 0
, ,0 ,8 8,8 0, 7,07 0, ,2 , ,0 ,2 ,
Fauna
8 8
reas degradadas Qualidade da gua
8 8 8 8
Limpeza do Reservatrio Outros
2 2
IV.2.2. Custos da incerteza regulatria 189. Os gastos aqui apresentados baseiam-se nas estimativas que especialistas da Eletrobrs fazem para orientar a viabilidade tcnico-financeira dos empreendimentos hidreltricos. Dessa forma, so valores tecnicamente esperados quando da realizao do empreendimento, mas que podem aumentar ao longo do processo de licenciamento. Essa elevao de custo tende a se concentrar nos gastos de mitigao em decorrncia das condicionantes das anlises ambientais, das demandas jurdicas e das negociaes polticas que permeiam o processo. Assim, o empreendedor procurar valorar seu projeto levando em conta a probabilidade dessas elevaes de custo, agregando-as ao custo total. 190. Vale mencionar que essa incerteza nos gastos de mitigao inerente aos processos de cunho ambiental, onde o conhecimento sobre os impactos ecolgicos de difcil mensurao. Como se tenta apontar em outras partes deste estudo, no caso do licenciamento ambiental no Brasil parece ainda persistir um alto grau de incerteza advindo dos conflitos de competncia e regulatrios, incluindo aes do MP. 191. Este estudo no conseguiu levantar dados ex-post sobre os gastos de mitigao que permitissem avaliar os diferenciais entre gastos previstos e realizados. Com isso, no foi possvel fazer uma estimativa mais precisa sobre o valor esperado das elevaes dos custos de mitigao resultantes do grau da incerteza regulatria do licenciamento. A nica referncia obtida foi o estudo da EPE (200), que analisou os dados da Conta 0 em relao aos oramentos refeitos para sete empreendimentos com base nos EIA-RIMAs j disponveis para esses projetos. Como mencionado, quatro empreendimentos j haviam incorporado no OPE as propostas dos estudos ambientais. Em outros trs observou-se um acrscimo oramentrio de , 7 e 22%, respectivamente, nas estimativas da Conta 0. 192. Considerando que os gastos que foram acrescidos em decorrncia do EIA-RIMA devam estar majoritariamente associados mitigao ambiental, um pior cenrio de aumento de despesas que essa anlise da EPE (200) oferece seria de um acrscimo nos custos de mitigao de aproximadamente
0
20% dos gastos socioambientais. Isso equivale a um custo mdio adicional de US$ 20/kW. Ou seja, nesse cenrio, o empreendedor adicionaria esse valor aos demais gastos estimados para se assegurar contra futuras condicionantes ambientais. IV.2.3. Sumrio e comparaes com os custos observados nos Estados Unidos 193. As estimativas aqui realizadas com base na Conta 0 do OPE esto resumidas na Tabela 0. Os gastos de gesto esto em torno de US$ 0/kW e os de mitigao de US$ 22/kW. Como discutido acima, estimamos a incerteza quanto aos custos de mitigao referente s condicionantes no previstas no processo de licenciamento em US$ 20/kW.
Tabela 10. Sumrio dos custos diretos do licenciamento ambiental no Brasil por kW
Fonte Custo de gesto Custo de mitigao Custo da incerteza regulatria Total Custo total mdio dos empreendimentos US$/kW 0 22 20 2 882
194. Agregando esses gastos, chega-se a um custo mdio ambiental de US$ 2/kW. Embora esse valor ainda no agregue o custo financeiro da demora, a ser adiante estimado, seu montante representa apenas % do custo total mdio dos empreendimentos analisados. As estimativas tambm nos permitem uma comparao com custos equivalentes observados nos EUA. De acordo com Duthie (200), os custos de mitigao observados nos EUA para hidreltricas no perodo 82-2000 foram de US$ 22/kW (ver Tabela ), quando vigorava a abordagem tradicional descentralizada. Segundo a mesma referncia, esse custo caiu drasticamente para US$ 8/kW quando se adotou o modelo integrado de licenciamento, no qual os termos de referncia do processo so definidos em conjunto e antecipadamente com todos os agentes que participam do processo.
Tabela 11. Custos do licenciamento ambiental de hidreltricas nos EUA (1982/2000)

Componente Custos de mitigao Modelo tradicional Recursos pesqueiros Fauna Recreao Controle de eroso Manguezais, estticos, culturais, recursos hdricos Outros Modelo integrado Custos de gesto Populaes tradicionais Taxas de licenciamento Fonte: Duthie (2006) 212 2 22 2 58 85 264 0,34 US$/kW

195. Comparando com o caso brasileiro, nota-se que os custos nacionais de mitigao, incluindo os de incerteza, estariam em torno de US$ 2/kW, ou seja, bem abaixo do observado nos EUA, mesmo com a nova modalidade de processamento. Essa disparidade ainda mais marcante no caso dos custos de gesto que nos EUA ficam em US$ 85/kW e no Brasil estimamos em US$ 10/kW. IV.3. Custos de oportunidade dos atrasos no licenciamento
196. Uma forma de quantificar os custos dos atrasos no licenciamento pelo custo de oportunidade da energia que no fica disponvel no prazo esperado. Como uma planta de custo por MW mais elevado ser antecipada para compensar o atraso do licenciamento, o custo marginal da oferta de energia aumenta e passa a ser um custo real. Para estimar esses custos de oportunidade, dois principais fatores devem ser considerados: ) a extenso temporal dos atrasos e 2) o custo marginal de obter fontes alternativas de energia durante o perodo dos atrasos. O ideal seria ter acesso aos dados histricos de cada usina hidreltrica para se determinar, numa perspectiva ex post, ambos os fatores. Infelizmente, na maioria dos casos, apenas dados muito limitados esto disponveis para esses fatores. Assim, somos forados a fazer um conjunto de hipteses para estimar os custos de oportunidade dos eventuais atrasos do licenciamento. 197. Comeamos com os dados disponveis para o leilo ocorrido em dezembro de 200, j sob as normas revisadas dessa modalidade. Naquela poca, duas hidreltricas Mau ( MW, localizada no Paran) e Dardanelos (2 MW, localizada no Mato Grosso) foram retiradas do leilo sabidamente por questes ambientais. De acordo com a ANEEL, a energia esperada das duas usinas foi substituda aceitando-se a oferta adicional de usinas termeltricas. O custo informado da energia das fontes trmicas era de R$ /MWh, contra R$ /MWh das duas hidreltricas do leilo, o que representa um aumento de ,8%. 198. Como foram assinados contratos de anos com as termeltricas substitutas, poder-se-ia argumentar que os aumentos de custos seriam incorridos pelos usurios de energia ao longo de todo esse perodo. Alternativamente, poder-se-ia argumentar que a razo entre as ofertas de energia hidro/ termo aceitas num futuro leilo, possivelmente em menos de um ano, poderiam ser alteradas para refletir a retirada das ofertas das hidreltricas em 2005. Nesse caso, o aumento de custos no sistema poderia se aplicar por apenas um ano. 199. Assumindo a operao de 870 horas por ano, os custos de oportunidade totais da energia retirada das unidades de Mau (M) e Dardenelos (D) (COT(M, D), 200) so calculados do seguinte modo: () COT(M, D), 200 = (aumento de custo termo x hidro (R$/MWh)) x (horas/ano) x (MW) Especificamente, (2) COT(M, D), 200 = 2 x 870 x 22 = R$ 2.20.00 O valor no descontado ao longo de anos = R$ , bilhes. A mdia COT(M, D), 200 por kW R$ 20, (US$ ,7). 200. Os dados relativos aos empreendimentos anteriores ao leilo de dezembro de 200 so mais limitados em termos da extenso dos atrasos do licenciamento, bem como dos custos da energia substituta. O que est disponvel so as datas esperadas de entrada em operao das usinas, conforme previsto nos contratos de concesso, as datas em que efetivamente entraram em operao, bem como os custos por MW de cada hidreltrica que estava no pipeline de projetos desde . Com base nessa
2
informao, fizemos um conjunto de hipteses simplificadoras para estimar os custos de oportunidade do atraso do licenciamento. medida que mais informaes estejam disponveis, poderemos refinar essas estimativas. 201. Comeamos assumindo que todos os atrasos alm da data prevista no contrato deram-se por conta de atrasos no licenciamento ambiental. Isso claramente superestima o custo de oportunidade desse atraso. Em termos do custo da energia substituta, nos encontramos limitados pela falta de informaes sobre os nomes ou mesmo o tipo de usina (hidreltrica ou trmica) usada para prover energia em substituio s hidreltricas atrasadas. Nesse sentido, adotamos duas abordagens. Na primeira delas, assumimos que as usinas substitutas so tambm hidreltricas. Especificamente, estimamos a curva de custo marginal de todas as usinas no pipeline no perodo coberto pela base de dados de at o presente e assumimos que essas novas usinas tm um custo maior que as usinas atrasadas (o que razovel supor, uma vez que os leiles incluem anteriormente as usinas mais baratas). Na segunda abordagem, supomos que a energia substituta provm de usinas termeltricas. 202. Nas subsees seguintes, analisamos os dados disponveis sobre os atrasos e em seguida estimamos os custos marginais das fontes substitutas (hidro e trmica), bem como os custos de oportunidade totais dos atrasos. IV.3.1 Atrasos observados estatsticas bsicas 203. Com base nos dados de licenciamento ambiental do IBAMA documentos de EIA, licenas e outros possvel identificar as datas das vrias etapas do processo de licenciamento e, portanto, os tempos de processamento para cada etapa (ver Tabela 2). Como nem todos os projetos encerraram o processo como um todo, assim como os dados no so integralmente disponveis para todos os empreendimentos, as estimativas da Tabela 2 representam mdias de plantas que passaram ao longo de cada etapa (ou seja, a amostra de cada etapa distinta).
Tabela 12. Tempo de processamento da licena ambiental de hidreltricas

Fases do licenciamento Mdia (dias) acumulada DP (dos dias acumulados) Mdia (anos) acumulada DP (dos anos acumulados) Envio do TR At a entrega At a ltima pelo IBAMA do EIA-RIMA Audincia ao empreend. ao IBAMA Pblica S = 20 S = 13 S = 12 , 1,1 0, 2 27 0, ,7 0,8 2 87 0,7 2, ,2 At a emisso da LP S = 11 82 8 8 0, 2,7 , At o At o empreend. IBAMA requerer LI emitir LI S = 13 S = 12 .0 8 0, , , 2 .2 8 0, 3,4 , At a emisso da Lo S = 11 .00 2. , , ,
Obs1. DP = Desvio Padro; TR = Termo de Referncia; AP = Abertura do Processo; APb = Audincia Pblica; LP = Licena Prvia; LI = Licena de Instalao; LO = Licena de Operao; S = Tamanho da Amostra Obs2. Algumas UHEs que foram licenciadas pelo IBAMA durante o perodo 1997-2005 no foram includas nos clculos acima por serem casos excepcionais, que no contribuem para uma definio de tendncia. Notadamente, verificamos o caso da UHE de Estreito, que foi questionado pelo MP aps a ocorrncia de um primeiro conjunto de audincias pblicas, sendo essas realizadas novamente quase 3 anos mais tarde. Se esse dado tivesse sido utilizado, a mdia at a audincia pblica teria sido de 927 dias com DP de 420 dias. No caso da UHE de Itapebi, a LP foi emitida 287 dias aps a abertura do processo no IBAMA. Porm, o processo iniciou-se na esfera estadual, com o IBAMA tornando-se, posteriormente, co-licenciador. O EIARIMA foi entregue antes da abertura do processo e no houve audincias pblicas. Se esses dados tivessem sido includos, a mdia de dias at a emisso da LP teria sido de 902.
Uma Contribuio para o Debate 204.

u

Os dados da tabela acima nos levam seguinte anlise: Considerando a amostra utilizada, o tempo total mdio at o IBAMA emitir a Licena de Instalao de 3,4 anos. Esse o parmetro mais importante a ser considerado, pois corresponde ao perodo em que o rgo ambiental est envolvido diretamente com o processo. O tempo decorrido desde o incio do processo at a emisso da LP em mdia de 2,7 anos, com alta disperso. Isso corresponde a 80% do tempo at a emisso da LI, confirmando o fato que o gargalo do processo ocorre na fase de emisso da LP. A preparao do EIA-RIMA gasta em mdia 0,6 ano, metade do tempo mdio 1,1 ano que o IBAMA gasta apenas para emitir seu termo de referncia. Alm disso, essa a fase que apresenta a maior disperso, indicando que os projetos exigem esforos distintos na elaborao dos EIA-RIMAs, ou que os empreendedores colocam esforos distintos na sua elaborao. O tempo total at a emisso da LO baseado na amostra utilizada , anos apresenta alta disperso e quase 30% maior que o observado nos Estados Unidos (Tabela ).
205. Essas estimativas permitem-nos dizer, adicionalmente, que os prazos de licenciamento no Brasil so superiores, mas talvez por uma margem razovel, aos observados nos EUA. Todos os prazos mdios apresentam disperso de quase 0% em torno da mdia, o que certamente gera incerteza, pois sugerem que o empreendedor deve ter muita dificuldade de fixar um prazo de licenciamento que seja compatvel com o do financiamento e do desenho final do projeto. possvel, e provvel, que projetos sejam licenciados antes do prazo que o empreendedor esperava e, portanto, sem o financiamento e o projeto final prontos. Ou, analogamente, que esses estejam aprovados antes da licena ambiental emitida. 206. O aperfeioamento do processo e do escopo do TdR no s adiantaria essa fase inicial do processo, que onde de fato se concentram as demoras, como tambm geraria eficincia nas seguintes. Seria recomendvel, assim, aproveitar melhor o prazo de elaborao do TdR. Para tal, deve-se primeiro procurar antecipar vises institucionais distintas e, segundo, definir critrios para definir o escopo do EIA-RIMA. No primeiro caso, seria razovel agregar mais atores (MP, ANEEL etc.) ao processo de elaborao do TdR. No segundo, a reduo da complexidade do TdR seria necessria para se concentrar nos impactos efetivamente observveis e mensurveis e com custos razoveis de implementao. Embora projetos de impactos significativos em reas sensveis estaro sempre sujeitos maior controvrsia e, portanto, maior incerteza, os projetos de menor porte e/ou com impactos menos significativos seriam analisados com menos questes conflitantes. Isso significa priorizar critrios passveis de observao cientfica e impactos cujos custos de mitigao sejam razoveis. Como j observado no Captulo 3 do presente estudo, tambm importante seria a definio de critrios para gastos em programas e aes sociais e no estritamente ambientais. 207. Os prazos do processo de licenciamento ambiental no Brasil so bastante altos quando comparados aos observados nos EUA (ver Tabela ). De acordo com Duthie (200), nos EUA o prazo md io de todo o processo da abertura at a emisso da licena de operao de a anos, o que parece adequado ao ciclo do empreendimento.
Tabela 13. Prazos do licenciamento das hidreltricas nos EUA

Fonte FERC -00 (anos) DOI -00 (meses) Fonte: Duthie (2006) Tempo Mdio (Anos) , 77

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: IV.3.2 Dados e hipteses utilizados
208. A Tabela apresenta dados da ANEEL dos contratos das usinas hidreltricas do portfolio em desenvolvimento no perodo -2002. Em setembro de 200, apenas 27 dessas usinas haviam ultrapassado as datas previstas de entrada em operao, segundo seus respectivos contratos. As colunas e 2 mostram o nome e a capacidade (MW) de cada usina. As datas dos contratos, data esperada de entrada em operao e a data efetiva de entrada em operao so apresentadas nas colunas -. Observe que, das 27 usinas mencionadas, 8 ainda no haviam entrado em operao at setembro de 200. Para calcular o atraso dessas 8 unidades, o estudo considerou duas possibilidades sobre as datas em que isso ocorrer.
Tabela 14. Atraso nas operaes das usinas hidreltricas (1996-2002)

Potncia (MW) Data do contrato Data prevista entrada em operao 20//8 Jan/00 - atrasada por prob. ambientais 8/0/2000 72 meses /2/200 //200 meses meses 8 meses 70 meses 8 meses 0 meses 72 meses /0/200 /2/0 //200 /2/0 28/02/2007 0/0/200 72 meses ou conforme abaixo: 0/0/07 0/0/0 0/0/0 /02/0 //2007 Data efetiva entrada em operao 8 8//2000 //200 //200 0/2/200 22//2002 /7/200 20/2/2002 2//2002 8/2/200 2//200 7/2/200 07//200 /2/200 //200 8//200 2/2/200 /7/200 2/2/200 Atraso (meses) adiantamentos ignorados 0 7 0 0 0 8 0 0 0 2 0 0 N/A N/A N/A N/A 7 N/A N/A N/A Atraso (meses) adiantamentos descontados 0 7 -0 -20 - 8 -2 - 0 2 0 - N/A N/A N/A N/A 7 N/A N/A N/A
Emboque Cubato Rosal Queimado Porto Estrela Lus E. Magalhes Cana Brava Ponte de Pedra Santa Clara Campos Novos Piraju Itapebi Irap Ourinhos Itumirim Candonga Quebra Queixo Barra Grande Corumb IV Complexo CERAN de Julho Castro Alves Monte Claro Picada Cplx. Capim Branco Capim Branco I Capim Branco II
8 0 2 80 0 7 0 880 70 0 0 0 0 20 0 27 0
0/07/ 27/0/ 0/0/7 2//7 2/0/7 /2/7 2/0/8 /0/ 0/08/8 0/0/ 0//8 08/0/ /0/ 0/0/00 0/0/00 0/0/00 //00 20/0/0 //00 /02/0 -
0 0
/02/0 0/08/0 -

Murta Barra do Brana Itaocara Espora C. Fundo/Sta. Clara Fundo Santa Clara Corumb III So Jernimo Ba I Foz do Chapec Serra do Faco Peixe Angical Salto Pilo S. Joo/Cachoeira S. Joo Cachoeirinha So Salvador Monjolinho Pedra do Cavalo Pai Quer Couto Magalhes Santa Isabel Cau/B. Coqueiros Barra Coqueiros Cau Salto Trara II Salto Rio Verdinho So Domingo Olho dgua Estreito Baguari So Jos Foz do Rio Claro Passo So Joo Batalha Paula Anta + Simplcio Retiro Baixo 08 0 8 ,087 2 7 0 22 0 ,087 0 8 20 2 8 0 20 2 /02/0 /02/0 /02/0 /02/0 2/0/0 /0/0 Aguarda Legislativo (rea indgena) /0/0 /0/0 /0/0 /0/0 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 02/0/02 //02 //02 //02 //02 //02 //02 27//02 8 meses 0 meses 0 meses 0 meses 0 meses 8 meses 8 meses 72 meses 0/0/200 0/08/200 0/0/200 0/0/200 0/07/200 0//200 - Anta 0/0/20 - Simp. /02/200 2//200 //200 //200 2//200 /7/200 //200 //200 72 meses 20/0/200 20/0/2008 22/0/2007 /2/200 //2007 /2/2007 //2008 20//200 //200 /2/2008 //2007 2//200 2//200 /7/200 27//200 /2/200 2 2 2 N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A 0 N/A N/A N/A N/A N/A 0 N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A 2 2 2 N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A - N/A N/A N/A N/A N/A - N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A

SoMA
,8
20
22

Hiptese : usando a mdia passada Nesse caso, aplicamos a mdia de atraso das licenas estimada a partir de dados fornecidos pelo IBAMA e apresentados em Sera (200) que de 78 meses. Assim, para cada uma das 8 unidades que haviam ultrapassado a data prevista de operao em setembro de 200, assumimos o atraso como sendo fixo e igual a 78 meses menos o nmero de meses previstos no contrato original. Com base nessas hipteses, foi possvel calcular os atrasos de cada uma das 27 unidades para as quais temos dados relativamente completos. Os atrasos so calculados como sendo a diferena entre o nmero de meses efetivamente requeridos para que entrassem em operao (coluna menos coluna ), e o nmero original esperado de meses para que entrassem em operao (coluna ). Uma questo a considerar como tratar das unidades que entraram em operao antes do previsto. Devemos compensar os atrasos das outras usinas com esses adiantamentos ou simplesmente considerar os adiantamentos como um atraso nulo? Como ambas as hipteses parecem plausveis, apresentam-se os resultados adotando-se ambas (colunas e 7 da Tabela ). Conforme sugerido pela Tabela , acumula-se um atraso total de 20 meses para as 27 unidades, caso os adiantamentos sejam ignorados (ou seja, considerados como atrasos nulos), o que equivale a uma mdia de ,8 meses por unidade. Cabe observar que a distribuio dos atrasos altamente concentrada. As duas usinas com maiores atrasos Cubato e Monjolinho so responsveis por 22,% dos atrasos totais. Retirando-se essas duas unidades, o atraso mdio cai para , meses. Alm disso, das 27 unidades, 2 no experimentaram atrasos, 7 apresentaram atrasos de pelo menos ms e 8 foram concludas antes do previsto. Das 7 unidades que experimentaram atrasos, a mdia foi de 8,8 meses. No segundo caso, quando os adiantamentos so considerados como atrasos negativos, a coluna 7 sugere que o nmero total de meses cai para 22, uma queda de 2%. Como no caso anterior, os resultados so alterados desproporcionalmente pelas poucas usinas com atrasos muito grandes. Hiptese 2: Cenrios alternativos de entrada em operao Nesse caso, fazemos uma srie de hipteses sobre quando as 8 usinas, que ainda no haviam entrado em operao at agosto de 200, entraro de fato em operao. Para facilitar os clculos, assumimos atrasos igualmente espaados de meses, comeando em maro de 2007 e terminando em maro de 200. Os resultados desses cenrios esto apresentados na Tabela . Caso assumamos que todas as 8 unidades ainda fora de operao comeariam a operar em maro de 2007, o nmero total de meses atrasados seria , considerando as usinas adiantadas como adiantamentos nulos; ou 27, caso entrem compensando as atrasadas. Supondo que as 8 unidades s entraro em operao em setembro de 2007, aumenta o nmero de meses de e 27 para e 2, respectivamente, dependendo da hiptese sobre como considerar os adiantamentos. Se as 8 unidades entrarem em operao em setembro de 200, o nmero total de meses atrasados seria de no primeiro caso e de no segundo.
Tabela 15. Atrasos de operao das usinas sob diferentes cenrios (1996-2002)
Data de operao Assumida Maro de 2007 Setembro de 2007 Maro de 2008 Setembro de 2008 Maro de 200 Setembro de 200 N de meses atrasados com adiantamentos ignorados 7 N de meses atrasados com adiantamentos descontados 27 2 7
7
209. Observa-se que, independentemente da hiptese que fizermos sobre os atrasos, existe uma clara correlao negativa entre o tamanho das usinas e o atraso (Tabela ). Ou seja, os maiores atrasos tendem a estar associados s usinas menores. Analogamente, as usinas adiantadas tendem a ser relativamente maiores. Isso importante porque, como discutido adiante, os custos de oportunidade totais dos atrasos dependem tanto dos atrasos como do tamanho das unidades atrasadas. Com isso, caso os atrasos concentrem-se nas usinas menores, os custos de oportunidade totais sero proporcionalmente menores do que caso se concentrem nas usinas maiores. IV.3.3 Custos marginais de oferta de energia Hidreltrica 210. Das hidreltricas contratadas no perodo -2002, temos dados completos sobre os custos e datas de efetividade dos contratos de usinas (ao invs da data de efetiva entrada em operao das usinas). Usando informao disponvel sobre o tamanho (MW), custos de capital esperados (R$/kMW) e a data de assinatura do contrato (uma varivel de tendncia definida como o nmero de meses a partir de abril ), estimamos a mudana nos custos totais (CT) por kW de capacidade instalada usando uma regresso linear mltipla da seguinte forma: (3) CT-200 = .2 0.7 TAM +. DATA + e (.0) (.0) (estatsticas em parnteses) R2 = .28 N =
211. Conforme esperado, o coeficiente da varivel tamanho (TAM) negativo, indicando economias de escala. Ele significativo a um nvel ligeiramente menor que 95% (mais precisamente, 94%). Em contraste, o coeficiente da varivel tempo (DATA) positivo e altamente significativo ao nvel 99%, indicando um aumento de R$ , por ms no custo instalado por kW das usinas hidreltricas que estavam no pipeline no perodo analisado. Como o valor do custo mdio instalado de R$ ./kW, a taxa mdia de aumento nos custos de capacidade de 0,0 % ao ms, ou ,% ao ano. Trmica 212. Como alternativa hiptese que unidades hidreltricas mais novas e mais caras seriam usadas para substituir as hidreltricas atrasadas, possvel que o operador opte por energia trmica, como foi feito no leilo de 2005. Apesar de no termos informao especfica sobre a escolha da fonte substituta para cada hidreltrica atrasada, podemos analisar as implicaes da opo pela energia trmica em termos do custo de oportunidade do atraso. Nesse caso, assumimos a diferena de preos unitrios entre a energia trmica e a hidreltrica no leilo de 200 ,8 % e aplicamos a todas as unidades da base de dados. IV.3.4 Custos totais de oportunidade dos atrasos do licenciamento 213. Baseado na hiptese da energia substituta ser hidreltrica ou termeltrica, calculamos o custo de oportunidade total (COT) dos atrasos para as 27 usinas sobre as quais temos informao relativamente
Num modelo de regresso linear simples onde o tamanho da unidade funo do atraso, os coeficientes dos atrasos em setembro de 2006 eram negativos e significativos ao nvel de 86% quando as usinas adiantadas no foram descontadas. Quando essas usinas foram descontadas, o coeficiente passou a ser negativo e significativo ao nvel 94%.
39
8
completa. Especificamente, para cada usina na base de dados, calculamos o custo de oportunidade total no descontado dos atrasos (COT)i como o produto de trs elementos: o custo de oportunidade mensal de uma hidreltrica atrasada (COM)i; um ndice que reflete o tipo de fonte substituta (RP); e um fator composto que reflete tanto o aumento dos custos ao longo do tempo quanto o nmero de meses de atraso de cada unidade ( + r)j. Ou seja, ni () COTi = (COM i) x (RP) x ( + r)j j= COMi , por sua vez, tambm o produto de trs fatores:
u u u
Custo do capital instalado por MW da hidreltrica atrasada; Tamanho da hidreltrica atrasada (MW); Fator mensal de remunerao do capital, assumido como ,0% ao ms.
214. Valores de RP so 1 no caso das hidreltricas e 1,198 no caso das termeltricas, refletindo o diferencial de custos entre ambas observado no leilo de dezembro de 200. A taxa mensal de crescimento do custo da capacidade instalada (r), conforme estimada na equao , de 0,0% ao ms. O nmero de meses reais ou assumidos de atraso de cada hidreltrica foi mostrado na Tabela , coluna 2. 215. A Tabela abaixo apresenta os resultados dos custos de oportunidade (CO) para cada uma das 27 hidreltricas adotando-se a hiptese sobre o atraso das usinas que ainda no entraram em operao ou seja, que entraro em operao com um atraso igual mdia passada observada. Os custos de oportunidade totais (COTi) para os casos em que a energia substituta hidreltrica esto mostrados na coluna . Esses custos medidos por kW encontram-se na coluna , enquanto os medidos como uma percentagem dos custos unitrios de capital instalado esto na coluna 7. Para os casos em que a energia trmica a substituta, os custos COTi esto na coluna 8, enquanto os medidos por kW esto na coluna . No estimamos COTi como uma percentagem dos custos de capital no caso das termoeltricas porque no dispomos de estimativas confiveis dos seus custos de capital.
Tabela 16. Custos de oportunidade Totais (CoT) dos atrasos por usina Hiptese 1
Hidros como substitutas Usina Emboque Cubato Rosal Queimado Porto Estrela Lus E. Mag. Cana Brava Ponte Pedra Santa Clara Campos Novos Piraju Itapebi Irap Pot. (MW) 8 0 2 80 0 7 0 880 70 0 0 Atraso (Meses) 0 7 0 0 0 8 0 0 CoT (em R$ 1000) 2 2,78 0 0,2 0 ,2 0 2, 0 ,0 0 0 ,02 CoT/kW CoT - % Instalado (R$) Custo Cap. Inst 2 2 0 7 0 0 0 0 0 % 7% 0% 7% 0% % 0% % 0% 8% 0% 0% % Termos substitutas CoT (R$ 1000) 28 28, 0 2,2 0 ,08 0 0,72 0 ,287 0 0 ,208 CoT/kW Instalado (R$) 0 7 0 0 7 0 2 0 0

Ourinhos Itumirim Candonga Quebra Queixo B. Grande Corumb Picada Murta B. Brana Itaocara Espora P. Angical Monjolinho Pedra Cavalo 0 0 20 0 27 0 0 20 2 7 0 0 2 0 0 7 2 2 2 0 0 22, 27, ,8 0 0 ,2 , 8, 2,72 08,22 27,2 0 ,8 0 0 8 0 0 2 28 88 8 0 7 0 % 28% % 0% 0% % % % 8% 8% % 0% % 0% 2,8 ,0 , 0 0 ,000 ,02 70,0 2,70 2,8 ,0 0 78, 0 70 0 0 2 2 8 02 0 , 0

216. A Tabela contm informaes interessantes. Como esperado, os COs variam consideravelmente entre as diversas usinas, dependendo da extenso dos atrasos, da capacidade da usina, bem como da medida de atraso especificamente escolhida. Para as 10 unidades sem atrasos, os COs dos atrasos so evidentemente zero. Nas usinas com mnimos atrasos ( meses ou menos) tambm so bastante modestos. 217. Por outro lado, as usinas com grandes atrasos tm COs dos atrasos relativamente altos, especialmente as maiores usinas. Para Monjolinho, por exemplo, uma usina relativamente pequena (7 MW) com um atraso estimado de meses, os COTs do atraso quando as hidreltricas so consideradas substitutas so em torno de R$ milhes (US$ 0 milhes a uma taxa de cmbio de R$ 2./US$ ). Isso significa R$ 976/kW instalado, ou 39% dos custos da capacidade instalada. 218. Para Campos Novos, uma usina grande (880 MW) com um atraso de 8 meses, os COTs do atraso, quando tambm as hidreltricas so consideradas substitutas, so cerca de 2 vezes maiores que os de Monjolinho, ou R$ milhes (US$ 2 milhes). No entanto, isso representa apenas R$ /kW e 8% dos custos da capacidade instalada. Para Cubato, uma pequena usina ( MW) com grandes atrasos ( meses) uma histria ligeiramente distinta se apresenta. Enquanto os COs so menores que no caso de Campos Novos (R$ 2,8 milhes), quando as hidreltricas so consideradas substitutas, eles so muito maiores quando expressos em termos do kW instalado (R$ 2) ou como percentual dos custos da capacidade instalada (7%). 219. Quando as trmicas so consideradas fontes substitutas s hidreltricas atrasadas, os COTs e os COs por kW instalado so ,8% maiores, baseando-se na diferena assumida entre termeltricas e hidreltricas. Como indicado, no caso das termeltricas no foi possvel expressar os resultados em funo dos percentuais dos custos da capacidade instalada por falta de dados especficos. 220. A Tabela 7 apresenta as estimativas dos COTs agregados dos atrasos das 27 usinas, considerando a Hiptese sobre a data de entrada em operao das usinas atrasadas. Como se depreende da Tabela 7, quando as hidreltricas substituem as usinas atrasadas, os COTs das 27 usinas analisadas alcanam R$ milhes, ou US$ 2 milhes. Em termos dos custos por kW, isso representa R$ 88/kW ou US$ 0/kW. Observe que isso equivale a cerca da metade dos custos estimados para as usinas de Dardanelos e Mau no leilo de dezembro de 200. Ponderando pela capacidade, o custo
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total de oportunidade dos atrasos como percentuais dos custos da capacidade instalada, quando supomos que usinas hidreltricas substituem as usinas atrasadas pelo licenciamento, e supondo ainda que os adiantamentos so ignorados, chega a uma estimativa de 6,6%. Quando as trmicas entram como fonte alternativa, os COTs so de US$ 28 milhes, equivalentes a US$ 8./kW.
Tabela 17. Custos de oportunidade (Co) agregados dos atrasos

Hidreltricas como substitutas CO Totais R$ 000 (US$ 000) Ignorando adiantamentos Removendo Monjolinho e Cubato Descontando adiantamentos Removendo Monjolinho e Cubato 8,02 (28,) 2,7 (7,78) 2,7 (7,78) -,72 (-,) CO Total/kW Instalado - R$ (US$) 87.70 (0.) 72. (.) 72. (.) -. (-0.7) CO Total - % Cap. Instalada .8 Trmicas como substitutas CO Totais R$ 000 (US$ 000) 2,800 (28,028) , (2,877) , (2,877) -,0 (-,) CO Total/kW Instalado - R$ (US$) 0.0 (8,) 87.0 (0.0) 87.0 (0,0) -.7 (-0.)
.
. -0.2
221. Quando os meses adiantados das usinas que entraram em operao antes da data prevista so descontados dos atrasos totais, os custos de oportunidade (CO) caem mais que 0%. Existem duas principais razes para justificar essa queda. Primeiro, como mostrado na Tabela 17, os atrasos totais se reduzem em 2%. Segundo, algumas das maiores usinas de nossa base de dados foram concludas antes dos prazos previstos, e o crdito monetrio quando essas usinas entram compensando as atrasadas tambm substantivo. Se as menores usinas tivessem sido concludas com antecedncia, o crdito dado pela antecipao teria sido consideravelmente menor. 222. Sob a Hiptese 2 de cenrios alternativos sobre as datas de entrada em operao das usinas atrasadas, foi desenvolvida uma gama de estimativas. Como mostrado na Tabela 8 abaixo, os COTs representam ,% dos custos da capacidade instalada, no caso em que se supe que todas as usinas atrasadas estaro completas em maro de 2007 e que os adiantamentos de algumas usinas compensam os atrasos de outras. No outro extremo, os COTs chegam a % quando se supe que as usinas hoje atrasadas s entraro em operao em setembro de 200 e que os adiantamentos de algumas usinas no compensam os atrasos de outras. As estimativas dos cenrios intermedirios esto apresentadas na mesma Tabela 8, juntamente com os correspondentes COT/kW no caso de ambas hidreltricas e termeltricas serem consideradas fontes alternativas s usinas atrasadas. Os resultados dos COs como uma percentagem dos custos da capacidade instalada, no caso das hidreltricas, esto mostrados graficamente na Figura 2 abaixo.
Tabela 18. Custos de oportunidade Totais (CoT) dos atrasos Hiptese 2

Hidreltricas como fontes alternativas CoT R$ 1000 (US$ 1000) Setembro de 2007 Ignorando adiantamentos Considerando adiantamentos .788 (22.2) 2.78 (20.280) CoT/kW Instalado R$ (US$) 07. (.) .22 (20.) CoT - % Custos da cap. instalada 8, , Termeltricas como fontes alternativas CoT R$ 1000 (US$ 1000) 7.8 (0.7) .2 (.)

Maro de 2008 Ignorando adiantamentos Considerando adiantamentos Setembro de 2008 Ignorando adiantamentos Considerando adiantamentos Maro de 2009 Ignorando adiantamentos Considerando adiantamentos Setembro de 2009 Ignorando adiantamentos Considerando adiantamentos
7
7. (7.0) 80.2 (7.0) 880.0 (0.82) 0.2 (22.72) .02.87 (.7) 8.87 (2.870) .7.80 (2.7) 80.70 (70.2)
27. (8.) .28 (2.7) 8.7 (8.2) 8.0 (.) 7.20 (78.7) 07.7 (.7) .0 (.72) .7 (2.)
, ,8
0.077 (.87) .7 (20.) .0.8 (8.07) 0.20 (278.87) .2.82 (8.77) 7.0 (2.) ..8 (0.) .82 (.2)
,2 ,
2,8 8,
,0 0,2
Figura 2. Custos de oportunidade como funo da data suposta de incio de operao
223. Revisando algumas das hipteses-chave aqui feitas para chegar a essas estimativas, devemos observar algumas limitaes. Primeiro, atribumos todos os atrasos a problemas do licenciamento ambiental. Isso claramente leva a uma superestimativa dos COs dos atrasos. Segundo, desenvolvemos um arcabouo simples para estimar os custos da energia substituta (trmica ou hidreltrica). Outras abordagens seriam certamente plausveis. Em terceiro lugar, consideramos duas hipteses sobre as possveis datas de entrada em operao das usinas atrasadas ainda hoje no concludas. No primeiro caso, utilizamos o tempo mdio do licenciamento calculado a partir dos dados do IBAMA, que de 78 meses. Na segunda hiptese, supusemos essas datas variando em intervalos de meses sem indicar um cenrio mais provvel. 224. De modo geral, os atrasos no licenciamento parecem ter o potencial de aumentar significativamente os custos de desenvolvimento de energia hidreltrica no Brasil. Considerando as limitaes
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acima apontadas, o provvel intervalo das estimativas dos custos de oportunidade associados aos atrasos no licenciamento no final dos anos 90 estavam na ordem de R$ 88 a R$ 105/kW (US$ 40 a US$ 8/kW), dependendo se a fonte substituta hidro ou termeltrica. Esses clculos supem que os meses adiantados de algumas usinas so considerados como atrasos nulos, portanto no compensando os atrasos das demais. Estimamos que esses atrasos correspondem a ,% dos custos da capacidade instalada usando as hidreltricas como alternativas. Caso os meses de adiantamento entrem compensando os atrasos, esses custos se reduzem em cerca de 0%. Em contraste, no leilo de 200, as 2 usinas que foram retiradas por questes sabidamente ambientais apresentaram aumentos significativamente maiores, com custos de R$ 20,/kW (US$ ,7/kW). 225. Usando a segunda hiptese sobre as possveis datas de entrada em operao das usinas atrasadas, os custos totais de oportunidade dos atrasos no caso das hidreltricas usadas como fonte alternativa variam de menos de % at % dos custos da capacidade instalada. Infelizmente, no dispomos de informaes detalhadas o suficiente sobre os atrasos de fato observados com essas usinas, de modo a sugerir um cenrio ou uma estimativa mais provvel. IV.4. Sumrio 226. Os custos do licenciamento ambiental tm dois componentes principais os custos diretos e os custos de oportunidade (indiretos). Ambos afetam os custos de gerao de energia e, portanto, o seu preo. 227. Custos diretos so aqueles que afetam decises sobre investimentos e incluem: (i) o cumprimento de normas sociais; (ii) medidas de mitigao ambiental; e (iii) os custos da incerteza regulatria que o valor financeiro que o investidor precisa acrescentar sua proposta, antecipando despesas incertas, tais como condicionalidades das licenas e eventuais demandas do MP. 228. Uma quarta categoria de custos diretos foi considerada para ser includa no estudo, qual seja, os custos financeiros gerados pelo adiamento de cronogramas de implementao de plantas provocado por atrasos no processo de licenciamento. No entanto, conforme se identifica neste estudo, como o principal atraso do licenciamento no Brasil se d na emisso da LP, portanto anteriormente ao leilo do empreendimento, esses custos financeiros diretos foram considerados desprezveis. O estudo, portanto, considera os custos dos atrasos do processo do licenciamento como custos de oportunidade (cobertos abaixo na rubrica de custos indiretos). 229. Os custos de oportunidade (indiretos) so aqueles que tm origem no fato de que atrasos no licenciamento fazem com que plantas mais caras, porm licenciadas, sejam construdas primeiro, em atendimento demanda energtica. O mix de fontes de suprimento muda, resultando em um custo total de gerao de energia mais elevado. Esse aumento no afeta, evidentemente, o custo de construo das usinas, mas implica uma elevao do preo da energia. A tabela abaixo resume os principais componentes dos custos estimados.
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Tabela 19. Sumrio dos custos do licenciamento ambiental

CUSTo Custos diretos i) Sociais ii) Ambientais fsicos iii) Incerteza regulatria Custos indiretos (de oportunidade) Custos totais do licenciamento ambiental CUSTo MDIo ToTAL Do KW INSTALADo US$ por kW instalado (a) 133 20 10 a 50 143 a 183 906 a 946 (b) Parcela do Total (%) 14,1 a 14,7 0,0 a 0, 2,0 a 2, 2, a 2,2 1,1 a 5,4 15,8 a 19,4 100
(a) Como o nmero de observaes de cada componente dos custos diretos era diferente um do outro, os custos foram normalizados ao serem multiplicados por um fator que era simplesmente a razo entre o nmero mximo de observaes (36) e o nmero de observaes do respectivo componente. Assim foi possvel dividir os custos (totais) de cada componente pela potncia total e pelos custos totais, obtendo-se os valores da tabela. (b) O custo total do kW instalado fornecido pela Eletrobrs (Conta 10) de US$ 876/kW. Ele exclui os custos aqui estimados da incerteza regulatria (US$ 20/KW), bem como o custo de oportunidade que, como mencionado, no afeta diretamente o custo de construo da planta. Ambos devem ser adicionados quele valor para o clculo do percentual de custos do licenciamento. Assim, 906 (946) = 876 + 20 + 10 (50).
230. As anlises dos custos do licenciamento ambiental nos remetem s seguintes concluses gerais: (a) os custos diretos de mitigao no licenciamento ambiental so baixos no Brasil. Usando dados estimados da Conta 0 do Plano de Conta da Eletrobrs, os custos de mitigao e de gesto do processo de licenciamento no Brasil representam menos de 3% dos custos totais dos empreendimentos. (b) Esses custos podem dobrar ao longo do processo, mas continuam pouco significativos. Considerando eventuais gastos adicionais exigidos ao longo do processo, estimou-se que tais custos estariam, na mdia, em torno de % do custo total. Um percentual menor do que o observado, por exemplo, nos EUA. Para as plantas maiores, tais custos podem representar percentuais ainda muito menores, de somente %. (c) o tempo mdio at a emisso da LI de 3,4 anos, dos quais 2,7 anos so at a emisso da LP. Analisando o conjunto de plantas licenciadas pelo IBAMA nos ltimos anos, estimouse que o tempo mdio at a emisso da LO de , anos, mdia maior que a observada nos EUA, bem como sua disperso. (d) A emisso dos termos de referncia dos EIA-RIMAs pelo IBAMA (1,1 ano) dispende o dobro do tempo de sua preparao (0,6 ano) e representa 40% do tempo at a emisso da LP. (e) A alta disperso do tempo de licenciamento sugere muita incerteza. Resulta em descasamento entre financiamento e incio de obra, seja com LP mais rpida ou mais lenta que o esperado. Conforme se observou, todos os prazos mdios apresentam alta disperso de quase 0% da mdia, ou seja, os prazos por planta variam muito. Esse um fator importante de incerteza que aumenta o custo de capital, pois o empreendedor ter muita dificuldade em acertar um prazo de licenciamento que seja compatvel com o do financiamento e do desenho final do projeto.
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: (f) os atrasos no licenciamento dos projetos desde 1996 geraram um aumento do custo da energia gerada entre US$ 50 e US$ 120/kW. Os atrasos foram a elevao do custo mdio de oferta de energia ao obrigar a entrada de alternativas de suprimento mais caras. Calculou-se o custo dessa incompatibilidade de prazos para cada planta construda nos ltimos quinze anos, assumindo que uma energia mais cara foi introduzida no mix de oferta. Considerando todas as plantas, estimou-se que os custos de desenvolvimento de energia hidreltrica no Brasil representaram de US$ 0 a US$ 20/kW (dependendo se a fonte substituta foi hidro ou termoeltrica) do custo total de investimentos no setor hidreltrico.
7
CAPTULo V EFICINCIA E EFICCIA Do LICENCIAMENTo NA PREVENo E MITIGAo DE IMPACToS
231. Este captulo examina a efetividade do processo de licenciamento no que diz respeito preveno e mitigao dos impactos ambientais associados a quatro empreendimentos hidreltricos analisados detalhadamente nos estudos de casos (Anexo 2). E tambm analisa a questo da capacidade institucional do rgo licenciador federal. V.1. Sntese da efetividade do processo de licenciamento ambiental: estudos de casos
232. De acordo com entendimentos entre o Banco Mundial, MME e o IBAMA, quatro empreendimentos foram selecionados para servirem como estudos de casos, de modo que foram analisados em detalhes quanto ao seu processo de licenciamento ambiental. Foram eles: Aimors, Ipueiras, So Salvador e Itumirim. 233. A metodologia adotada para a elaborao desses estudos compreendeu as seguintes etapas: anlise das informaes existentes no IBAMA; contatos com empreendedores; visitas tcnicas; entrevistas com atores do processo; anlise final de informaes; e elaborao de relatrio final. As principais concluses so apresentadas a seguir. 234. Os processos de licenciamento foram importantes para manter e, em alguns casos, melhorar a qualidade ambiental da rea de impacto direto do projeto por meio da adoo de medidas mitigatrias dos impactos. No caso de Aimors, destaca-se a questo da manuteno de uma vazo mnima no leito original garantindo o carter permanente do rio, bem como medidas complementares para garantir o fluxo de peixes. No caso de So Salvador, destacam-se a recuperao das reas de Proteo Permanente e o cuidado no planejamento da rea do canteiro de obras, localizadas em reas de emprstimos. 235. No caso de Ipueiras, o rgo licenciador concluiu que os impactos irreversveis seriam de grande monta, o que o levou a negar a licena. No caso de Itumirim, o IBAMA inicialmente foi favorvel no-concesso da licena em funo dos possveis impactos no corredor ecolgico do Parque Nacional das Emas. Posteriormente, foi proposta uma cota de inundao mais baixa, o que diminuiria os impactos irreversveis, viabilizando ambientalmente o empreendimento desde que fosse adotado um conjunto de medidas mitigadoras e compensatrias. Portanto, a princpio, o processo de licenciamento foi determinante para garantir a qualidade ambiental das reas a serem afetadas por ambos os empreendimentos. 236. Uma anlise mais detalhada desses casos indica quatro questes bsicas e gerais: baixa qualidade dos TdRs e dos EIA-RIMAs, ausncia de informao, atuao e interao inadequada dos rgos competentes, e subjetividade dos princpios e critrios adotados. 237. Baixa qualidade dos TdRs e EIA-RIMAs. Nos casos estudados, os TdRs que devem direcionar os estudos que levam elaborao do EIA-RIMA eram genricos. Os TdRs produzidos poderiam ser
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aplicados tanto a biomas distintos ou de uso e ocupao diferenciados quanto a diversas concepes de usinas hidreltricas caso de usinas a fio dgua ou de usinas com reservatrio de acumulao. Por outro lado, os TdRs no abordavam questes especficas importantes, como o possvel impacto em reas prioritrias para conservao (caso Ipueiras), em corredores ecolgicos de unidades de conservao (caso Itumirim), ou na sobrevivncia de uma espcie ameaada de extino que sabidamente ocorre na rea do empreendimento (caso Aimors). Isso gerou a identificao de novas questes aps a submisso do EIA-RIMA ao IBAMA, levando requisio de informaes complementares. Por outro lado, a anlise desses empreendimentos indica inicialmente que, em todos os casos, o EIA-RIMA inicial apresentado era incompleto e/ou insuficiente mesmo em relao aos TdRs. Por exemplo, no caso de Aimors, apesar do prognstico de vazo zero por um determinado perodo do ano (literalmente secando o rio), no havia a proposio de medidas efetivas para a soluo do problema. No caso de So Salvador, no se definiu a zona de influncia e o levantamento da ictiofauna se restringiu a uma amostragem no perodo da seca. No caso de Itumirim, o levantamento do conjunto de peixes ficou restrito a uma amostragem no incio do perodo chuvoso. 238. Ausncia de informao. As localizaes propostas para Itumirim e Ipueiras ocorrem em reas relativamente pouco antropizadas e com baixo nvel de informao tcnico-cientfica sobre os meios bitico e fsico. Isso forou o empreendedor a coletar e processar um grande nmero de informaes diretamente no campo e em um curto espao de tempo. Ainda assim os diagnsticos so limitados, de modo que o rgo licenciador freqentemente recorre ao princpio da precauo estabelecido na Conveno da Diversidade Biolgica de 2, coibindo a atividade proposta0. Por exemplo, possvel que o reservatrio de Itumirim venha a afetar populaes de animais que habitam o Parque Nacional das Emas, porm, no existem informaes que indiquem quais so esses grupos, qual a magnitude do impacto etc. O processo de licenciamento de Ipueiras tambm aponta uma lacuna de informaes. Para esse projeto, propunha-se o alagamento de quase .000 km2 de um polgono prioritrio para conservao, conforme Decreto Federal .02 (2/0/200). Em ambos os casos (Itumirim e Ipueiras), o licenciador optou por aplicar o princpio da precauo pelo rgo licenciador. 239. Interao inadequada entre os rgos competentes. Uma das questes no caso de Itumirim a falta de dimensionamento da zona de amortecimento do Parque Nacional das Emas, o que impossibilita uma avaliao objetiva do impacto do empreendimento sobre o Parque e sua biota. A zona de amortecimento, bem como outros relevantes aspectos de manejo de flora e fauna, deveria ser definida no plano de manejo do Parque que ainda no estava concludo quando do requerimento do licenciamento. A preparao do plano est sob a responsabilidade de outra diretoria do IBAMA. J as reas prioritrias para conservao definidas pelo Decreto n 5.092/04 devem ser estudadas para identificao das que so efetivamente importantes, para as quais se iniciam processos de criao de Unidades de Conservao. Esse trabalho executado pelo MMA e IBAMA e vem gerando bons resultados na Mata Atlntica. No parece ter havido em nenhum dos dois casos uma priorizao das aes de forma a contribuir para o licenciamento em curso, gerando descompasso entre a necessidade de se dar ao proponente segurana quanto finalizao do processo e a execuo de uma ao de governo que deva informar esse mesmo processo (o plano de manejo do Parque). 240. Observaram-se problemas no fluxo de informaes entre os diferentes rgos envolvidos no processo de licenciamento. No caso de Aimors, o IBAMA aceitou a proposta de apoio Unidade de
A Conveno sobre Diversidade Biolgica observa, em seu prembulo, que quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa.
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Conservao do Parque Estadual de Sete Sales, cuja criao e implementao ficariam a cargo do empreendedor como medida de compensao ambiental. Entretanto, ao longo do processo, a FUNAI, que ainda no havia se manifestado, identificou a mesma rea como terra do povo Krenak. Caso a rea em questo venha a ser transformada em Terra Indgena, ela no ser elegvel, de acordo com a legislao aplicvel, para receber os recursos da compensao ambiental. 241. Foram identificados, ainda, problemas no fluxo de informaes entre os rgos dos setores energtico e ambiental. No caso de Ipueiras, o IBAMA concluiu que haveria impacto negativo sobre o local utilizado anteriormente para soltura dos animais resgatados durante o alagamento da UHE Lajeados. J no caso de So Salvador, a agncia ambiental de Gois identificou que o empreendimento envolveria indiretamente terras quilombolas j compensadas no processo de licenciamento da UHE Cana-Brava. razovel supor que, em ambos os casos, se o IBAMA soubesse da totalidade dos empreendimentos propostos para a bacia, no teria aprovado a realocao para uma rea j includa nos planos do setor de energia. 242. Subjetividade dos princpios e critrios adotados. Os processos estudados indicam que os princpios e critrios adotados na anlise dos impactos, sua magnitude e medidas mitigadoras/compensatrias variam caso a caso e at entre diferentes analistas dentro do mesmo caso. Em Aimors, no incio do processo, o empreendedor sugeriu quatro reas para criao das Unidades de Conservao (UCs) com recursos da compensao ambiental. Trs delas foram consideradas muito pequenas e com qualidade ambiental muito ruim, o que parece ser realmente o caso, j que elas totalizam cerca de 2 mil hectares e esto isoladas no meio da paisagem rural. Foi ento recomendado o apoio a trs UCs j existentes, alm da criao da nica considerada vivel como destino dos recursos de compensao. Entretanto, muito posteriormente, duas das reas rejeitadas foram consideradas importantes e includas no processo de licenciamento. Uma rea para receber os animais resgatados e outra como hbitat do papagaio-chau, configurando-se uma clara mudana de critrio durante o mesmo processo de licenciamento. 243. Ainda em Aimors, o processo de licenciamento utiliza um conceito de conservao de espcies estrito, focando suas recomendaes na sobrevivncia in situ de sete casais de papagaio-chau em uma rea antropizada que inclui pomares da zona rural. J nos casos de So Salvador, Ipueiras e Itumirim, foram utilizados os conceitos mais amplos de biologia da conservao e ecologia de paisagens, levando a anlises e recomendaes para manuteno de hbitats, corredores ecolgicos e comunidades de espcies. Como as equipes que participaram dos licenciamentos so diferentes e no h um conjunto mnimo de princpios e diretrizes tcnicas que devam ser sempre adotados, os tcnicos responsveis por cada empreendimento acabam por definir tais princpios e diretrizes, caso a caso. 244. A questo do tempo de durao do processo de licenciamento (vide Captulo IV) associada falta de tcnicos no rgo licenciador, e a subjetividade dos princpios e critrios adotados geram ainda outros problemas. O processo analisado por equipes pequenas (de a tcnicos nos casos estudados), o que as obriga tratar de assuntos fora da sua especialidade, notadamente na rea social. Alm disso, os membros da equipe variam ao longo do processo, o que pode levar a enfatizar tpicos diferentes daqueles abordados anteriormente. 245. Nota-se ainda uma variao de interpretao de um mesmo instrumento. So Salvador e Ipueiras esto localizados em polgonos prioritrios para conservao, segundo o Decreto n .02/0.
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Itumirim encontra-se no rio Correntes, cujas nascentes localizam-se em um desses polgonos. Esse fato foi importante para a negao das licenas para Itumirim e Ipueiras, enquanto So Salvador foi licenciado. 246. Ainda em Ipueiras, observa-se uma questo de interpretao sobre a determinao da magnitude dos impactos reversveis. Por um lado, um grupo de quatro pesquisadores experientes e qualificados concluiu que os impactos seriam graves, mas no o suficiente para a negao da licena, desde que fosse adotado um conjunto de medidas mitigatrias e compensatrias, incluindo a proteo de sub-bacias a montante. Por outro lado, o grupo de tcnicos dos rgos licenciadores concluiu que os impactos irreversveis eram de grande monta, levando-os a negar a licena para o empreendimento. 247. Cumpre finalmente destacar que o processo de licenciamento teve, de fato, impacto importante na alterao dos empreendimentos analisados no que se refere s questes ambientais e sociais, a saber: u UHE Aimors. Alterao na concepo da operao do projeto caso do trecho de vazo reduzida. Nesse caso, o processo de licenciamento foi fundamental para garantir uma minimizao de impactos a jusante do empreendimento. Alm disso, o processo de licenciamento garantiu tambm a minimizao dos impactos socioeconmicos e ambientais na regio. Esse caso tambm um exemplo de que, alm da fase da LP, o esforo de participao do rgo ambiental durante a construo de fundamental importncia. u UHE Ipueiras. Declarada sua inviabilidade ambiental, apesar dos esforos para alterao do projeto. Esse caso demonstra claramente a necessidade de realizao de avaliaes ambientais tanto em momento anterior de planejamento, como com abrangncia mais macro. possvel que essa lacuna seja preenchida com os estudos de Avaliao Ambiental Integrada por bacias hidrogrficas AAI, em fase de elaborao pela EPE. u UHE So Salvador. No se demonstrou alterao significativa do projeto, mas sim dos programas ambientais e sociais de mitigao e compensao, que abrandaram potenciais impactos associados instalao do empreendimento. u UHE Itumirim. Caso o processo de licenciamento tenha prosseguimento, certamente ser em bases conceituais do empreendimento bastante distintas das inicialmente propostas. Todos os problemas do processo poderiam ter sido antecipados e evitados se: (i) tivesse ocorrido um planejamento em fase anterior tanto do setor eltrico, quanto da rea ambiental (afinal o Parque no dispunha de plano de manejo com a definio dos corredores); (ii) o EIA-RIMA e o TDR tivessem includo a avaliao de impacto sobre um corredor ecolgico (caso um processo de consulta tivesse sido realizado poca de elaborao do TDR bastante possvel que esse tema tivese surgido antecipadamente). V.2 Empreendimentos analisados X indicadores Good Dams and Bad Dams
248. O Banco Mundial publicou em novembro de 200, o estudo Good Dams and Bad Dams: a Environmental Criteria for Site Selection of Hydroelectric Projects de autoria de Juan Quintero e George
Good Dams and Bad Dams: an Environmental Criteria for Site Selection of Hydroelectric Projects, Latin America and the Caribbean Region, Sustainable Working Paper 16, November 2003.
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Ledec, especialistas ambientais. Ele recomenda a anlise de uma srie de indicadores que considera especialmente teis para uma avaliao do local de implantao de uma usina hidreltrica, sob o ponto de vista ambiental. So indicadores que podem prever um impacto ambiental adverso, sendo que os primeiros referem-se s caractersticas do empreendimento e da regio onde se inserem, e que deveriam estar disponveis na fase de planejamento da usina. Os ltimos podem necessitar de informaes ambientais adicionais. 1 grupo de indicadores: a) rea da superfcie do reservatrio por megawatt instalado b) Tempo de deteno da gua do reservatrio c) Biomassa inundada d) Comprimento de confinamento do rio e) Vazo reduzida a jusante f) Nmero de tributrios a jusante g) Estratificao do reservatrio h) Vida til do reservatrio i) Acesso ao reservatrio em reas de florestas 2 grupo de indicadores: j) Reassentamento de populao (populao/MW) k) Hbitats naturais importantes afetados l) Diversidade e endemismo de espcies de peixe m) Patrimnio cultural afetado 249. O estudo apresenta, tambm, uma tabela com uma comparao dos indicadores a) e j) acima para diversas usinas internacionais. A Tabela 20 apresenta os nmeros dos indicadores acima para os empreendimentos analisados no mbito deste estudo, dentro das informaes que puderam ser obtidas nos documentos tcnicos disponibilizados. Nesse sentido, algumas informaes no constam da tabela e demandariam um levantamento adicional. 250. Da anlise da tabela verificam-se 3 situaes:
) A usina de Aimors, com indicadores bastante favorveis sob os aspectos fsicos e biticos, apresentando somente as questes relativas vazo reduzida a jusante e um ndice um pouco elevado referente ao reassentamento de populao. A Usina de So Salvador tambm apresenta indicadores favorveis. 2) A usina de Ipueiras com valores adversos bem significativos referentes aos indicadores a, c, d, i, k, l e m indicando a previso de impactos ambientais negativos sob os aspectos biticos e socioeconmicos. ) A usina de Barra Grande se situa numa posio intermediria com indicadores favorveis, mas com os indicadores relacionados ao impacto sobre hbitats naturais bastante significativos (indicador k). 251. Uma anlise comparativa permite considerar uma coexistncia e razovel adeso entre os indicadores e as avaliaes empreendidas no presente estudo.
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Tabela 20. Indicadores Good Dams and Bad Dams

ITEM A B C D E F G H I J K INDICADoRES rea do reservatrio Tempo de residncia gua Biomassa inudada Confinamento do rio Vazo reduzida a jusante Tributrio a jusante Estratificao do reservatrio Vida til do reservatrio Acesso por estradas em florestas Reassentamento de populao Hbitats naturais importantes Diversidade de peixes Endemismo de peixes Patrimnio cultural afetado N de pessoas / mW Hectare Nmero Nmero Nmero Tipo Unidade Hec/mW Dias Ton/hectare Km Menor que 0% Q mdio Nmero e proximidade F=20 (L/D) (Q/V) ----Ipueiras 222, ,8 , No No 0,80 ----No 2,72 ,8 ----28 Arqueolgico/ Histrico Aimors , 2 0,8 Sim ( kms) Sim ( kms) 2,22 ----No 7, 0 ----0 Arqueolgico 0 Arqueolgico B. Grande 2, ----8 No No 0,0 ----No 8, 2077, Itumirim 87, --------------------------------------------------------So Salvador ,7 2 --------No No --------No 2,2 ---- 20 Arqueolgico/ Histrico
Fonte: Good Dams and Bad Dams: Environmental Criteria for Site Selection of Hydroelectric Projects. Ledec & Quintero, 2003.
V.3
Questes tcnicas de EIA-RIMAs
252. O Brasil tem um bom nmero de tcnicos qualificados das mais variadas disciplinas ambientais e sociais que, entretanto, no esto totalmente preparados para assumir as obrigaes decorrentes dos EIAs dos licenciamentos. Isso leva preparao de EIA-RIMAs geralmente extensos e bastante detalhados, porm focados principalmente no diagnstico e que, muitas vezes, no contribuem de maneira efetiva para o atendimento das questes especficas ao licenciamento. 253. O problema da qualidade tcnica dos EIA-RIMAs foi identificado por todos os atores do processo de licenciamento ambiental. As anlises deste estudo confirmaram esse entendimento e corroboram trabalho preparado pela Cmara de Coordenao do Ministrio Pblico Federal2 sumarizado na Tabela 2.
Deficincias em Estudo de Impacto Ambiental Sntese de uma Experincia, Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, 2004.
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Tabela 21. EIA-RIMAs: deficincias tcnicas identificadas

Tema Atendimento ao Termo de Referncia Objetivo do empreendimento u u Deficincias Ausncia de pesquisas e anlises adequadas Requerimentos passados pelo rgo licenciador na fase posterior do empreendimento
u Omisso, ou registro superficial, da relao do projeto especfico com o conjunto da obra ao qual se filia u Apenas parte do empreendimento proposta para anlise u u u u u u u u u u Ausncia de proposio de alternativas Proposta de alternativas reconhecidamente inferiores selecionada no EIA Prevalncia dos aspectos econmicos sobre os ambientais na escolha de alternativas Comparao de alternativas a partir de base de conhecimentos diferenciada Desconsiderao da bacia hidrogrfica Delimitao desconhecendo a real situao ambiental e social da rea Prazos insuficientes para a realizao de pesquisas de campo Caracterizao da rea baseada predominantemente em dados secundrios Ausncia ou insuficincia de informaes sobre a metodologia utilizada Falta de integrao dos dados de estudos especficos
Estudo de alternativas tecnolgicas e locacionais Delimitao das reas de influncia Diagnstico ambiental
Identificao caracterizao e anlise de impactos
u No-identificao ou identificao parcial de determinados impactos u Identificao de impactos genricos e impactos mutuamente excludentes u No-utilizao ou subutilizao de dados dos diagnsticos u Desconsiderao ou subestimao de impactos cumulativos ou sinrgicos u Tendncia minimizao ou subestimao de impactos negativos e a supervalorizao de impactos positivos u Proposta de medidas que no mitigam o impacto u Identificao de medidas pouco detalhadas u Obrigaes legais apresentadas como medidas mitigadoras u Ausncia de avaliao de medidas mitigadoras u Reassentamento involuntrio de populaes com base em diagnsticos inadequados u No-incorporao das propostas dos grupos sociais afetados u Proposta de criao de unidade de conservao de categoria incompatvel com a lei u Ausncia de informaes detalhadas acerca dos recursos financeiros destinados aos programas e projetos ambientais u Erros conceituais na indicao de monitoramento u Ausncia de programa de monitoramento de impactos especficos/programa insuficiente u Estipulao de prazos de monitoramento incompatveis com a poca de ocorrncia de impactos
Mitigao e compensao de impactos
Programas de acompanhamento e monitoramento ambiental
V.4 Capacidade tcnica e estrutural de rgos licenciadores e ausncia de dilogo entre os diversos rgos envolvidos 254. A inadequao da estrutura dos rgos licenciadores, principalmente devido falta de recursos humanos, faz com que o processo de preparao dos TdRs e a anlise dos documentos no sejam sempre feitas de forma multidisciplinar e dentro de um prazo razovel. 255. Alm da carncia de capacitao tcnica e de pessoal, existe grande desarticulao com os demais rgos pblicos envolvidos nas anlises vinculadas s licenas ambientais, em setores tais como ANA, demais rgos do SISNAMA, INCRA, FUNAI, IPHAN, Capitania dos Portos, Comits de Bacias etc. Ou seja, os licenciamentos tornam-se morosos tambm por no haver aporte estrutural
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Para um tratamento mais completo desse tema vide Anexo 1 deste estudo.
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que permita ao Estado dar respostas geis s solicitaes do empreendedor ou realizar vistorias de campo mais acuradas diante de impactos ambientais relevantes. 256. Em funo da gravidade desses problemas, o IBAMA procurou reforar seus quadros para atender s exigncias do processo de licenciamento, principalmente nos ltimos dois anos, conforme demonstrado na Figura . Vale notar ainda que houve grande esforo do IBAMA para regularizar a situao funcional do corpo responsvel pelo licenciamento ambiental.
Figura 3. Tcnico da Diretoria de Licenciamento Ambiental do IBAMA
Fonte: IBAMA, 2007 ANO 2002 70 0 7 200 2 8 0 0 200 7 0 200 22 0 200 20 2
PESSOAL Analista Ambiental / Servidor Consultor Tcnico PNUD (Equipe base) Consultor Tcnico PNUD (Produto) ToTAL Fonte: IBAMA, 2007
257. Os dados evidenciam a sensibilidade da Administrao Pblica para a carncia de recursos humanos em quantidade suficiente. Entretanto verifica-se que, dos 83 funcionrios de nvel superior alocados para a Diretoria de Licenciamento do IBAMA em Braslia, apenas tm formao em cincias sociais. Na COHID, observamos a existncia de apenas um funcionrio com especializao na rea social (histria) e ausncia de profissionais de reas como sociologia, economia, antropologia e assistncia social. Como j mencionado neste estudo, os aspectos sociais relativos a empreendimentos hidreltricos tm grande relevncia nos custos e prazos oriundos do processo de licenciamento ambiental, o que sugere ser importante um reforo na DILIC de profissionais da rea social. 258. Especialmente para o setor hidreltrico, e no intuito de otimizar as anlises envolvidas no licenciamento ambiental dos empreendimentos, o IBAMA estabeleceu a j mencionada Instruo Normativa n 0/0, que, entre outras medidas, estabelece limites detalhados para os prazos das
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Dados fornecidos em maro de 2007 pelo IBAMA.
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diferentes etapas do licenciamento. Entretanto, como nenhum novo processo de licenciamento ambiental do setor hidroeltrico foi aberto no IBAMA aps a publicao dessa IN, no foi possvel analisar se essa evoluo do quadro tcnico suficiente exceo da flagrante carncia de profissionais da rea social para atender aos prazos estabelecidos, embora tenha agilizado processos que estavam pendentes no rgo h anos. 259. A tabela seguinte: (a) apresenta os prazos considerados aceitveis pelo IBAMA de acordo com a citada Instruo Normativa; e (b) compara esses prazos com os ocorridos de fato em processos j iniciados. Tal comparao de desempenhos passados com os prazos recentemente estabelecidos demonstra que os prazos finais foram consideravelmente longos o que consenso entre os atores do licenciamento ambiental. Como mencionado anteriormente, considerando que nenhum novo processo de licenciamento ambiental do setor hidreltrico foi aberto desde que o IBAMA (na forma da Instruo Normativa n 0/0) publicou as normas indicadas na tabela abaixo, no possvel julgar se atualmente o Instituto capaz de reduzir os prazos e cumprir as normas por ele estabelecidas.

260. Para estimar os custos relativos ao tempo despendido em cada fase do licenciamento, o estudo examinou os processos no IBAMA entre 7 e 200. Visto que muitos desses processos foram iniciados em mbito estadual e foram ento transferidos ao IBAMA, a tabela reflete os que foram originariamente de responsabilidade do IBAMA. 261. A Instruo Normativa IBAMA n 0/0 estabelece as exigncias para diferentes aspectos do processo de licenciamento, incluindo prazos de atuao do Instituto em cada uma das fases, como demonstra a tabela acima. Embora os prazos indicados na tabela cubram uma fase completa do licenciamento (incluindo litgios, prazo para o proponente fornecer informaes complementares ou para editar o RIMA), e no obstante o fato de que os processos analisados so anteriores Instruo Normativa, est claro que o maior desafio reduzir significativamente o tempo despendido para emitir os TdRs, para que as etapas restantes do licenciamento sejam consistentes com os prazos exigidos na Instruo Normativa, sobretudo quando ao considerarmos que no dependem apenas da atuao do IBAMA.
Os dados correspondem a processos iniciados antes da Instruo Normativa IBAMA n 065/05. Tais dados indicam o nmero total de dias decorridos em cada etapa incluindo prazos para resoluo de litgios, para o proponente preparar o EIA/RIMA ou fornecer informaes complementares. 46 A comparao com os dados obtidos deve ser feita com cuidado pois a IN n 065/05 estabelece apenas o nmero de dias de processamento do IBAMA.
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8 V.5
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Resumo e recomendaes
262. Com relao aos casos estudados, os processos de licenciamento demonstraram eficcia para manter e, em alguns casos, melhorar a qualidade ambiental por meio da adoo de medidas mitigatrias dos impactos. Por outro lado, os processos relativos a esses mesmos casos no foram eficientes. Notadamente, destaca-se a baixa qualidade dos TdRs e dos RIMAs, a ausncia de informao, a atuao e interao inadequada dos rgos competentes e a subjetividade dos princpios e critrios adotados. A anlise realizada sugere que a soluo desses pontos leva a uma reduo significativa no tempo de processamento do licenciamento ambiental e a uma possvel racionalizao dos custos, sem prejuzo para o meio ambiente e a comunidade local. Assim, o aperfeioamento dos pontos levantados pode melhorar ainda mais a eficcia do processo uma vez que se melhore a qualidade da informao e a sua anlise tcnica interdisciplinar. 263. No mbito deste captulo, entre as vrias recomendaes possveis para o aperfeioamento tcnico do processo, destacam-se as seguintes: a. Nvel de antecipao dos estudos A realizao de estudos de avaliao ambiental de nvel mais estratgico pode antecipar conflitos territoriais e ambientais e promover a sua resoluo antes do detalhamento no mbito do projeto. Esse tpico abordado com mais detalhes no Captulo VI. b. obteno de informao Baseados nos seus planos e diretrizes setoriais, os respectivos rgos podem definir conjuntamente as reas de interesse mtuo. Por exemplo, um simples cruzamento entre o plano decenal preparado pela EPE e os polgonos prioritrios para conservao definidos pelo MMA indicaria as reas de interesse mtuo. Tais reas seriam ento alvo de foras-tarefa para a definio das reas realmente sensveis dentro de cada polgono. O MMA tem aplicado esse enfoque na Mata Atlntica, onde foras-tarefa, em um prazo de at meses, tm proposto a criao de conjuntos de unidades de conservao por polgono. claro que a fora-tarefa especfica para auxlio na obteno de informaes bsicas para o licenciamento teria uma composio multissetorial e deveria tomar como base as diretrizes, princpios e critrios definidos. Esse procedimento tambm pode ser adotado no caso de utilizao de ferramentas de planejamento integrado como a AAE, AAI e Planos de Bacias (vide Captulo VI). c. Interao entre os rgos competentes Essa rea poderia ser aprimorada por meio de vrias providncias administrativas que estabeleam de maneira mais clara a responsabilidade, os procedimento e os prazos para cada um dos rgos envolvidos no processo.
d. Regulamentao da questo social Considerando que a questo social um dos temas fundamentais na implantao de usinas hidreltricas, e o IBAMA tem pouca experincia e capacitao para conduo dos programas sociais, importante considerar a necessidade de estabelecimento de uma srie de diretrizes e critrios que permitam um adequado tratamento da questo, assim como da reduo de riscos de conflitos. Entre eles: Estabelecimento de critrios para identificao de atingidos por barragens. Considerando que o termo atingidos no faz parte da legislao atual relacionada implantao de usinas hidreltricas, faz-se necessria a sua conceituao e a definio de critrios de identificao, de modo a
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orientar tanto os estudos de engenharia e ambiental, quanto as negociaes com os grupos sociais envolvidos com o empreendimento. Nesse sentido, importante considerar que o conceito de atingidos deve englobar a populao proprietria das terras afetadas e tambm as no-proprietrias, mas que sofrem os impactos da implantao e operao do empreendimento. Aperfeioamento do contedo social na elaborao do EIA-RIMA. A questo social consta dos termos de referncia dos estudos ambientais, em especial do EIA-RIMA. No entanto, esses estudos carecem de metodologia e de profundidade que permitam avaliar suficientemente tanto a situao atual como os impactos sociais do empreendimento. A abordagem da questo passa a ser bastante diferenciada tanto por empreendimentos quanto por organismo licenciador. Nesse sentido, alm da definio de metodologia adequada, importante que ela seja comum a todos os organismos ambientais. Estabelecimento de critrios-base para incluso nos programas de reassentamento urbano e rural. Parte importante dos atingidos formada por populao rural ou urbana a ser reassentada. Conforme analisado nos estudos de casos, importante a definio e a padronizao de critrios, tanto para as distintas tipologias de afetados (proprietrios, meeiros, empregados etc.), quanto para os padres mnimos a serem adotados nos planos de reassentamento envolvendo tambm o cadastro socioeconmico e as negociaes com a comunidade. e. Gerenciamento de informaes O ordenamento processual, o fluxo de informaes e o acesso pblico ao licenciamento so extremamente confusos e desordenados no IBAMA. Apesar de certa melhora nos ltimos anos, esse quadro, alm de trazer ineficincias, no promove um acesso pblico rpido s diversas fases do processo reduzindo, assim, a transparncia desejada. O gerenciamento de informaes, tanto para uso interno nas avaliaes necessrias quanto para transparncia externa, condio essencial para um processo de licenciamento moderno e eficiente. f. Elaborao dos termos de referncia O detalhamento dos termos de referncia e sua adequao, tanto regio de insero quanto tipologia do empreendimento e s principais questes a serem aprofundadas, devem promover uma maior eficincia ao processo, ensejando estudos mais adequados e focados, alm da avaliao pelo prprio IBAMA, reduzindo os riscos de necessidade de complementaes com conseqentes atrasos no cronograma. Recomenda-se um processo de anlise prvia do empreendimento (com avaliao da regio, da tipologia do empreendimento e dos estudos e instrumentos de planejamento existentes) e um processo de divulgao e consulta do TdR, voltado tanto s instituies e organizaes governamentais e da sociedade civil, com o objetivo de identificar os principais temas e estudos necessrios, como a um planejamento de sua elaborao e anlise. O processo de consulta poderia, inclusive, utilizar a pgina do IBAMA na internet. O Banco Mundial adota essa prtica de divulgao e consulta, que vem se mostrando bastante efetiva para melhorar o processo e aumentar sua transparncia. Caso surjam conflitos potenciais nessa fase, a abordagem de resoluo poderia ser ativada antes da continuidade do processo de licenciamento.
g. Manuais de avaliao ambiental Da mesma forma, so necessrios Manuais de Avaliao Ambiental que definam diretrizes e critrios para tratamento de diversos temas importantes no processo como:
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: u Avaliao de impactos e principais medidas mitigadoras para as diversas tipologias de empreendimentos hidreltricos; u Classificao dos atingidos pelos empreendimentos estabelecendo as diversas situaes previstas e a forma de atuao em cada uma, tanto na fase dos estudos ambientais quanto na implantao; u Realocao e reassentamento de populao rural e urbana afetadas; u Realizao de inventrios do meio bitico e tratamento das situaes especiais; u Diretrizes para negociao com a sociedade civil quando da concepo e implantao dosprogramas ambientais principalmente relacionados aos temas sociais etc u Guias de procedimentos para o licenciamento ambiental que apresentem todo o fluxograma de informaes tcnicas entre as diversas reas; Esses procedimentos devem possibilitar, tambm, o acesso do pblico externo s diversas etapas do processo. Para a sua elaborao, uma cmara tcnica multissetorial, composta por profissionais com experincia em licenciamento e especialistas nas diferentes reas de conhecimento (fauna, flora, pesca indgena, recursos hdricos etc.), definiria quais enfoques devem ser utilizados (ex: ecologia de paisagens, conservao de espcies in situ) em diferentes situaes, bem como o nvel de informao recomendado para a tomada de deciso do licenciador. A implantao desses manuais, alm de orientar os empreendedores na elaborao de seus estudos, permitiria ao IBAMA reduzir o nvel de discricionariedade na avaliao ambiental e na implantao desses programas. h. Capacitao tcnica e diversificao do corpo profissional A melhoria contnua da capacitao do corpo tcnico amplia o nvel de eficincia do processo. Essa capacitao deve ser dirigida no somente aos temas ambientais, mas tambm s tcnicas de avaliao e anlise, conhecimento das tipologias dos empreendimentos e seus impactos, tcnicas de negociao etc. Com base nas diretrizes, princpios e critrios definidos, os rgos do SISNAMA poderiam, em conjunto com entidades de ensino superior, desenvolver uma ementa de curso de especializao de mdia durao para a capacitao de tcnicos, tanto para a elaborao dos EIA-RIMAs quanto para a sua anlise. O ideal seria, a mdio prazo, essa habilitao especfica se tornar uma exigncia para os tcnicos mais seniores responsveis pela coordenao da preparao do EIA-RIMA e para sua anlise. Parece ainda urgente que o rgo licenciador seja dotado de um maior nmero de profissionais com formao, conhecimento e experincia em outras reas tcnicas, especialmente na rea social, em funo da gama de problemas a ela relacionados que normalmente surgem em empreendimentos hidreltricos, e na rea de engenharia civil (conhecimento das diferentes tipologias de usinas hidreltricas). de se esperar, ainda, que o aumento no nmero de funcionrios alocados para o licenciamento no IBAMA contribua para que uma mesma equipe seja mantida durante todo o processo de licenciamento do projeto.
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CAPTULo VI A INSERo DA VARIVEL SoCIoAMBIENTAL No PLANEJAMENTo Do SEToR HIDRELTRICo BRASILEIRo
264. De modo geral, o processo de licenciamento ambiental de projetos adotado mundialmente, inclusive no Brasil, com base no EIA-RIMA para cada projeto em separado, por si s no o instrumento mais adequado para a tomada de todas as decises com considervel impacto social e ambiental. Se, por um lado, o modelo atual evita impactos ambientais irreversveis e de grande monta, por outro no oferece alternativas para o objetivo de gerar mais energia para o pas de forma social e ambientalmente sustentvel e, ao mesmo tempo, economicamente vivel. Buscando responder a essa necessidade, nos ltimos quinze anos, instrumentos de avaliao ambiental estratgica (AAE) vm sendo continuamente aprimorados e adotados gradualmente por dezenas de pases. Os instrumentos baseados no conceito de AAE no requerem o nvel de informaes esperado de uma avaliao realizada no mbito de um projeto especfico. Dessa forma, importante notar que o tipo, a quantidade e a especificidade da informao necessria para uma AAE significativamente diferente daquela necessria para a elaborao de EIA-RIMAs. VI.1 Avaliao Ambiental Estratgica (AAE)
265. Os instrumentos com base no conceito de AAE so ferramentas de planejamento e gerenciamento no mbito de polticas, planos e programas. O conceito de AAE incorpora processos que permitem aos tomadores de deciso a identificao e a adoo de estratgias de gerenciamento que possam incluir os interesses de diferentes atores e, ao mesmo tempo, a manuteno e a melhoria da qualidade ambiental por meio do desenvolvimento de polticas multissetoriais consistentes e fundamentadas, e de sistemas de gerenciamento. Como os processos envolvem intensa participao pblica, o resultado a definio de um conjunto de objetivos estratgicos com um alto grau de controle pblico. Isso melhora significativamente a capacidade de implementao de polticas de uma maneira cooperativa e pr-ativa, visto que as justificativas, requerimentos e impactos dessas polticas so melhor compreendidos pelas comunidades afetadas e pela sociedade como um todo, antes da eventual anlise de projetos em separado. Desse modo, as AAEs no podem ser tratadas simplesmente como um EIA-RIMA com uma abrangncia territorial maior. 266. H uma hierarquia no processo decisrio que inclui projetos, programas, planos e polticas (os ltimos abreviados por PPPs) (Figura ). Os PPPs so mais estratgicos, uma vez que eles determinam a direo geral ou a abordagem a ser seguida em busca de objetivos maiores. Os instrumentos baseados no conceito de AAE so aplicados a esses nveis mais estratgicos, enquanto os EIA-RIMAs so utilizados no licenciamento ambiental de projetos.
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Figura 4. AAE Consideraes ambientais na hierarquia do processo decisrio
Fonte: DAC Network on Environment and Development Co-operation Good practice guidance on applying strategic environmental assessment (SEA) in Development Co-operation
Quadro 6. Etapas recomendadas no processo AAE47

Teste (Screening) u Identificar o objetivo maior do programa, plano ou poltica u Decidir sobre a necessidade de AAE Definio de escopo u A ser realizado pelos interessados e partes afetadas u Identificar a viso compartilhada e chegar a um consenso sobre os objetivos e alternativas u Identificar questes estratgicas Avaliao u Preparar um registro detalhado dos recursos u Identificar objetivos, critrios e indicadores de sustentabilidade ambiental u Identificar oportunidades e restries ambientais u Controlar a qualidade da avaliao por partes externas ou pelas autoridades ambientais u Desenvolver e avaliar planos e programas alternativos u Ajustar planos e programas em termos de avaliao u Identificar trocas ambientais Tomada de deciso u Consultar as partes afetadas/interessadas u Arquivar e divulgar a deciso Monitoramento u Desenvolver um plano para implementao, monitoramento e auditoria
267. De maneira crescente, pases em desenvolvimento tm alguma experincia com abordagens anlogas utilizando ferramentas baseadas no conceito de AAE. Os marcos existentes variam de acordo com a tradio e a prtica administrativa, jurdica, arranjos institucionais, escopo de aplicao de polticas, planos, programas e outras propostas, e sua relao com o processo decisrio8. Verifica-se ainda que o conceito de AAE tem sido aplicado com sucesso em outros pases no setor hidreltrico (Vide anexo 7).
DAC Network on Environment and Development Co-operation Good practice guidance on applying strategic environmental assessment (sea) in development co-operation final draft (note by the delegation of the United Kingdom and the UNDP)3 April 2006 the International Association for Impact Assessment(IAIA): SEA Performance Criteria, January 2002. 48 A situao da legislao da AAE nos pases selecionados pode ser encontrada em A Selective Review of SEA Legislation: Results from a Nine-Country Review by Kulsum Ahmed and Yvonne Fiadjo, Novembro de 2006, Environment Strategy Series, No. 13, Novembro de 2006, Banco Mundial
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Uma Contribuio para o Debate VI.2 Avaliao ambiental estratgica (AAE) e licenciamento ambiental no Brasil
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268. O processo de licenciamento ambiental de projetos com base no EIA por si s no o instrumento mais adequado para a tomada de todas as decises com considervel impacto social e ambiental. No mximo, um EIA especfico ir apresentar como alternativa a opo de nenhum projeto. Por meio da abordagem das alternativas no incio dos projetos no mbito dos PPPs, a AAE capaz de considerar uma gama muito maior de opes de desenvolvimento. Nesse sentido, a AAE influencia diretamente a poltica setorial, preferivelmente nos seus estgios de formao, e aumenta as chances de criao de resultados de desenvolvimento sustentvel com reduo dos riscos ambientais. 269. O pas pode valer-se de instrumentos de planejamento j existentes (Tabela 22), aperfeioando-os em relao participao multissetorial e social, entre outros aspectos. A utilizao desses instrumentos no deve complicar o processo brasileiro de licenciamento, muito menos acrescentar uma nova etapa ao processo. Ela deve ajudar a acelerar o processo de licenciamento, alinhando seu escopo e diminuindo custos, pois deve assegurar que as propostas de empreendimentos hidreltricos sejam colocadas de acordo com uma poltica fundamentada que j tenha sido objeto de escrutnio ambiental e de participao pblica. Nesse sentido, observa-se que, em pases como Alemanha e Noruega, a adoo de elaborado processo de planejamento hidreltrico e sua integrao com o licenciamento ambiental j so feitas h muitos anos, trazendo grande eficincia para o processo, sobretudo com a antecipao de eventuais conflitos. & 0
Tabela 22. oportunidades de aplicao das AAEs no setor hidreltrico brasileiro

Nvel Poltica Definio Um curso geral de ao ou uma proposta de direo geral que um governo est buscando ou pode buscar e que guie o processo decisrio Um desenho ou estratgia de viso determinada, muitas vezes com prioridades coordenadas, opes e medidas que elaborem e implementem polticas Uma agenda coerente e organizada ou um roteiro de compromissos, propostas, instrumentos e/ou atividades que elabore e implemente a poltica oportunidade disponveis Definio da Matriz de Energia Plano Nacional de Recursos Hdricos Poltica Ambiental Nacional Planos Estratgicos para Recursos Hdricos e Bacias Plano eltrico Decenal Avaliao Ambiental Integrada no nvel de bacias
Plano
Programa
270. importante notar que AAEs no so um substitutivo para o EIA-RIMA de projetos especficos de hidreltricas ou para qualquer outra ferramenta de gerenciamento ambiental, mas um complemento dessas. Todas elas devem ser partes integrantes de uma completa caixa de ferramentas de avaliao ambiental. Isso tem implicaes importantes no Brasil, onde o EIA-RIMA j est estabelecido e o conceito de AAE ainda est sendo desenvolvido. A utilizao de ferramentas de AAE no deve distrair nem complicar o processo de licenciamento no Brasil. Ela deve ajudar a acelerar o processo de licenciamento, alinhar seu escopo e diminuir custos, uma vez que deve assegurar que as propostas de empreendimentos hidreltricos sejam colocadas de acordo com uma poltica fundamentada que j tenha sido objeto de escrutnio ambiental e de participao pblica.
Vide Anexos Tcnicos. Sadler B. & Verheem R. (1996). Strategic Environmental Assessment 53: Status, Challenges and Future Directions. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, The Netherlands, and the International Study of Effectiveness of Environmental Assessment.
49 50
0 VI.3
Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Iniciativas de AAE no Brasil
271. No plano federal, apesar de no-regulamentado, o Decreto n .7/0 determina ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto desenvolver estudos com vistas avaliao ambiental estratgica de agrupamento de investimentos. Alm disso, est em tramitao na Cmara dos Deputados Projeto de Lei Federal que pretende alterar a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, regulamentando a avaliao ambiental estratgica como instrumento formalizado, sistemtico e abrangente de avaliao dos efeitos potenciais de uma poltica, plano ou programa. recomendvel, portanto, regulamentar o referido decreto e iniciar um debate amplo sobre o Projeto de Lei Federal. 272. O setor eltrico adotou a iniciativa recente de lanar um novo Manual de Inventrio Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas que inclui a elaborao de AAIs. A AAI surgiu, inicialmente, em funo de TAC firmado com o MP para a bacia do Rio Uruguai, no mbito do processo de licenciamento da UHE de Barra Grande, com o objetivo de avaliar os impactos cumulativos das usinas hidreltricas existentes e projetadas na bacia. O MME decidiu ento elaborar AAIs para 11 bacias hidrogrficas. Esses estudos, apesar de no contarem propriamente com metodologias de AAE, j possuem um nvel de avaliao bem mais estratgico que um EIA-RIMA de projeto. Apesar de estarem ainda em fase de elaborao, espera-se que possam contribuir para a consolidao do planejamento do setor e para uma viso de conservao ambiental no nvel das bacias hidrogrficas.. 273. Adicionalmente, a ANA tambm est promovendo uma experincia com metodologias usando o conceito de AAE na elaborao dos planos diretores de bacia, notadamente no caso do Plano Diretor da Bacia do Rio Araguaia (Tocantins). Os planos de bacia so instrumentos definidos pela Lei 9.433/97 e incluem uma definio dos usos dos recursos hdricos das bacias para os diversos setores e a necessria outorga da gua. Esse instrumento possui ainda dois aspectos importantes: a possibilidade de cobrana da gua e de subsdio gesto dos recursos hdricos por parte do comit de bacia. 274. O Plano de Bacia possui superposies territoriais e temticas com a AAI do setor eltrico. As preocupaes relacionadas alocao de gua para o desenvolvimento de hidreltricas ou dos fluxos ambientais em uma determinada bacia so de natureza estratgica, e as preocupaes acerca da alterao da qualidade da gua ou de alagamento de hbitat natural so preocupaes relacionadas aos projetos. As duas agncias (ANA e EPE) esto buscando a sua harmonizao. So iniciativas importantes frente ao desafio da promoo de planos de desenvolvimento com base na sustentabilidade ambiental. VI.4 Um Sistema Integrado de Gerenciamento Ambiental (SIGA) para o setor hidreltrico no Brasil 275. O planejamento estratgico econmico e ambiental do setor hidroeltrico pode se beneficiar sobremaneira do estabelecimento de um Sistema Integrado de Gerenciamento Ambiental (SIGA). Tal sistema forneceria a base para uma integrao dos princpios de gerenciamento ambiental dentro do processo decisrio do setor. O SIGA proposto incorpora diversos instrumentos para a avaliao e o gerenciamento ambiental. Esses podem ser aplicados em diferentes nveis de gerenciamento de impacto ambiental. A AAE foi identificada, nacional e internacionalmente, como um instrumento apropriado para incorporar aspectos ambientais de natureza mais estratgica aos nveis mais elevados do processo de planejamento. 276. Cabe salientar que o SIGA pode ser adotado parcialmente, ou como um todo e em etapas. Isso significa que, embora a proposta do SIGA integre todos os quatro nveis (polticas programas,

planos e projetos), no existe a obrigatoriedade de adoo de AAEs em todos os nveis, pois, embora relacionados, cada nvel de planejamento autnomo. 277. O ideal que cada nvel do SIGA aborde as questes estratgicas mais relevantes relativas ao plano ou programa mais geral. Tais questes tendem a influenciar os sistemas social, econmico e biofsico, e tm implicaes variadas em escalas espaciais e temporais. Alm disso, tais questes estratgicas se relacionam em maior grau ao nvel mais elevado e geral do processo decisrio de planos e programas do que as decises especficas feitas no planejamento e na implementao de projetos inerentes s hidreltricas. Por exemplo, as preocupaes relacionadas alocao de gua para o desenvolvimento de hidreltricas ou dos fluxos ambientais em uma determinada bacia so de natureza estratgica, enquanto as preocupaes acerca da alterao da qualidade da gua ou de alagamento de hbitat natural so preocupaes relacionadas a projetos. A Tabela 2 e a Figura apresentam questes potenciais que poderiam ser abordadas em diferentes nveis do SIGA proposto. VI.4.a. Ligaes entre as AAEs e licenciamento no processo do SIGA 278. Ao examinar as possveis sinergias para a integrao AAE e licenciamento, alguns autores sugerem que uma melhor e mais detalhada definio do projeto pode auxiliar a prover a ligao entre esses distintos instrumentos. Um sistema AAE-licenciamento interconectado para o setor hidreltrico no Brasil levaria a uma enorme simplificao e aprimoramento dos EIA-RIMAs da forma como so atualmente conduzidos, tendo assim impacto no processo de licenciamento e aumentando sua eficincia. A Figura 6 ilustra os elementos do SIGA no caso do setor hidreltrico. 279. O estabelecimento no Brasil de um sistema AAE-licenciamento interconectado se pe como um grande desafio que exigir um planejamento cuidadoso e a participao de mltiplos interessados. A grande dificuldade vir do profundo enraizamento do atual processo de licenciamento ambiental na sociedade brasileira. Qualquer tentativa de modificar esse processo vai requerer uma extensa discusso e gerar controvrsia por um bom perodo de tempo. Muitos atores consideram essa modificao como politicamente impossvel num curto prazo. Um sistema AAE-licenciamento interconectado para o Brasil no deve ser pensado como algo totalmente novo, ele deve buscar adaptar o sistema interconectado ao processo de licenciamento existente, tudo dentro dos limites gerais do marco regulatrio atual. Assim, o SIGA proposto pode se encaixar facilmente no sistema de licenciamento existente sem modific-lo substantivamente.
Tabela 23. Questes ambientais no processo de planejamento de hidreltricas

Nvel de Anlise Questo Estratgica Compensaes: desenvolvimento hidreltrico na Amaznia X emisses do efeito estufa; Perda de biodiversidade Prioridades nas alocaes hdricas; Eficincia Hdrica; Transferncias entre bacias; Bacias no-desenvolvidas Critrios ambientais para a seleo de projetos hidreltricos Plano Compensaes de alocao hdrica nas bacias; Utilizao de aparatos conflitantes nos fluxos ambientais nas bacias Impacto cumulativo de bacia; Programas Ambientais Regionais para a mitigao/compensao de impactos cumulativos Instrumento AAE para a matriz de energia
Poltica
AAE para Estratgia Nacional de Recursos Hdricos AAE para o Plano Hidreltrico de 0 anos AAE para Planos de Recursos Hdricos de guas de Bacias AAE para o Programa de Desenvolvimento Hidreltrico de Bacias
Programa
2
Figura 5. Temas ambientais e sociais em diferentes nveis do planejamento de hidreltricas no Brasil
GLOBAL
Green House Gas Effect Energy Security / Fuel Prices
NATIONAL
Energy Matrix
Amazon biodiversity/indigenous affairs Cumulative impacts Environmental Flows Water quality
Watershed
Project specific
Resettlement Local biodiversity Cultural Property Construction
Figura 6. Sistema integrado AAE-EIA para o setor hidreltrico do Brasil
280. O SIGA pode ser implementado em etapas, no sendo necessria a sua execuo simultnea em todos os nveis. No que se refere interao direta AAE-licenciamento, a LP deve ser considerada e emitida com base na anlise realizada na etapa de planejamento da bacia hidrogrfica, considerando o conjunto das possveis UHEs, utilizando-se um instrumento baseado no conceito de AAE. A prtica atual de se requerer um EIA-RIMA detalhado para a obteno da LP para cada projeto em separado deveria ser modificada tornando-se, ento, requerimento para a obteno da LI, com base no projeto de engenharia. 281. Diante das alternativas e experincias existentes, sugere-se um processo em duas fases para a migrao do processo atual focado na LP projeto a projeto para um processo de concesso de LP para um conjunto de empreendimentos. 282. Na primeira, adotar-se-ia a AAI para indicar alternativas locacionais de hidreltricas, a identificao de seus impactos cumulativos e a avaliao preliminar da viabilidade ambiental do programa como um todo e em uma determinada bacia. O resultado da AAI ajudaria o processo de

licenciamento, eliminando propostas claramente inviveis e, principalmente, fornecendo informaes para a elaborao mais rpida de Termos de Referncia de melhor qualidade e mais especficos para os EIA-RIMAs de projetos. 283. Ao mesmo tempo, aperfeioar-se-ia a metodologia de planos de bacia da ANA de forma a tambm vir a responder s questes relacionadas viabilidade ambiental dos empreendimentos eltricos. Tais questes referem-se, entre outras, principalmente proposta da partio de queda e conseqente localizao dos empreendimentos, cotas propostas, tipo de tecnologia proposta (fio dgua, reservatrio etc.), e impactos cumulativos. Talvez seja necessrio, ainda, aperfeioar os processos de consulta e de tomada de deciso, garantindo a participao dos diferentes grupos de interesse. 284. Na segunda fase, adotar-se-ia esse instrumento de plano de bacia aperfeioado para que ele tambm instrusse o processo de LP, que continuaria sendo analisado e a LP emitida pelo IBAMA. Isso evitaria a necessidade de um EIA-RIMA para cada empreendimento em potencial na fase da LP, uma vez que a viabilidade ambiental do conjunto de hidreltricas do programa j teria sido comprovada anteriormente pelo plano de bacia. Desse modo, retomar-se-ia a inteno original da Licena Prvia ser emitida na fase preliminar de concepo do projeto atestando a viabilidade ambiental do empreendimento. Isso tambm atenderia a uma das crticas constantes ao EIA-RIMA quanto sua falha em analisar alternativas ao empreendimento ou locacionais, j que tais questes teriam sido respondidas com mais propriedade no plano de bacia, simplificando assim o EIA-RIMA. Observa-se que em nenhuma das fases prope-se a eliminao da LP do sistema de licenciamento brasileiro, nem tampouco sua outorga por outro rgo que no seja o rgo ambiental competente. 285. Por outro lado, o EIA-RIMA para cada projeto especfico seria ento elaborado com a apresentao do projeto de engenharia detalhado para a obteno da LI, concentrando o processo na identificao de impactos potenciais diretos do empreendimento, sua preveno e/ou mitigao. Alm disso, os TdRs para a elaborao dos EIA-RIMAs seriam bem mais focados no projeto especfico, inclusive considerando melhor as particularidades do projeto de engenharia do empreendimento proposto. 286. Desse modo, retomar-se-ia a inteno original da Licena Prvia ser emitida na fase preliminar do projeto. Isso tambm atenderia a uma das crticas constantes ao EIA-RIMA (vide Captulo V) da falha na anlise de alternativas ao empreendimento ou locacionais, j que tais questes teriam sido respondidas com mais propriedade na AAE. Alm disso, os TdRs para a elaborao dos EIA-RIMAs seriam bem mais focados no projeto especfico, inclusive considerando melhor as particularidades do projeto de engenharia do empreendimento proposto.
Tabela 24. Processo decisrio e vnculos no SIGA para o setor hidreltrico
VI.5 Em resumo
287. Um sistema AAE-licenciamento interconectado para o setor hidreltrico no Brasil poderia contribuir para que o sistema de gerenciamento ambiental do pas se tornasse mais eficiente. Ele serviria de frum para a participao da sociedade civil no processo decisrio em nveis mais elevados que o nvel de projeto, e induziria a um maior grau de participao do setor privado. A implementao de tal sistema no estaria livre de desafios. Regras formais e informais precisariam ser detalhadas ao se levar essa proposta para o plano operacional. 288. O Brasil poderia, assim, aperfeioar seu planejamento estratgico para o aproveitamento dos recursos hdricos a mdio e longo prazos, e, ao adotar o SIGA, incrementar a eficincia do processo de licenciamento ambiental para projetos especficos. Esse sistema interconectado partiria de uma anlise estratgica multissetorial que tratasse dos diferentes nveis de planejamento (programas, planos e polticas) e manteria o atual sistema de licenciamento, ao invs de criar um sistema complementar que seria visto como mais uma etapa no processo. A alterao significativa no processo de simplificao do licenciamento seria a emisso de LPs como resultado do Plano de Bacia aperfeioado, passando a exigncia de EIA-RIMAs mais focados para a etapa seguinte LI , considerando melhor as particularidades dos projetos de engenharia propostos. Aps a adoo do sistema interligado por alguns anos, possvel que se identifique a necessidade de modificaes no processo de licenciamento, alm daquelas propostas neste estudo (vide Captulo VII).

CAPTULo VII RECoMENDAES
289. Conforme discutido no incio deste trabalho, o presente estudo uma contribuio do Banco Mundial para um esforo maior da sociedade brasileira em dar celeridade, eficincia e eficcia ao sistema de licenciamento ambiental do pas. Ao longo da sua preparao, buscou-se levar em conta as perspectivas de diferentes atores sobre o processo, todas legtimas, e que devem ser mutuamente entendidas e contrapostas para que se atinja a necessria melhoria do sistema. 290. Pontualmente, os principais problemas identificados no estudo sobre o processo de licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos so amplamente conhecidos e incluem: u Indefinio sobre que esfera de governo tem o poder para licenciar; u Ausncia de uma avaliao estratgica estabelecida ou plano de bacia que indique alternativas locacionais para hidreltricas, seus impactos cumulativos e a avaliao da viabilidade ambiental do programa como um todo, em uma determinada bacia; u Baixa qualidade dos EIA-RIMAs e no-insero do vetor ambiental na concepo dos projetos; u Excessiva demora na emisso dos Termos de Referncia para a preparao dos EIA- RIMAs; u Multiplicidade de atores com grande poder discricionrio e poucos incentivos de colaborao, com destaque atuao do MP; u Freqente judicializao dos conflitos ambientais, sem recorrer a alternativas visando resolvlos; u Sistemtica ausncia de monitoramento, fiscalizao e acompanhamento geral dos projetos licenciados, basicamente decorrentes da limitada capacidade institucional; u [At recentemente] Possibilidade de penalizao individual dos tcnicos licenciadores em decorrncia da Lei de Crimes Ambientais e postura excessivamente cautelosa e de mnimo risco; u Falta de marco regulatrio especfico e detalhado para tratar de questes sociais que tm sido incorporadas no licenciamento ambiental e que, via de regra, extrapolam a responsabilidade legal do proponente; u Falta de profissionais da rea social no mbito do rgo licenciador; u Regulamento de Compensao Ambiental pouco claro, sendo economicamente pouco eficiente e legalmente vulnervel, desincentivando investimentos; u Ausncia de dados e de informaes ambientais; u Ausncia de cooperao entre os diversos rgos competentes; e u Inconsistncia e subjetividade na aplicao de princpios e critrios quando da anlise e aprovao do EIA-RIMA. 291. Este estudo no sugere mudanas radicais no sistema de licenciamento ambiental. Entendese que a reforma do sistema de licenciamento ambiental brasileiro no comporta soluo nica ou propostas simplistas, por ser ele complexo, multifacetado e com longa histria legal e institucional. vital que haja um processo de discusso nacional sobre a questo energtica e suas implicaes para

o patrimnio ambiental do pas. Vrios dos pontos discutidos neste estudo j vm recebendo algum tipo de encaminhamento por parte do governo brasileiro, tais como a regulamentao da competncia ambiental (Artigo 2 da Constituio Federal), a formulao de instrumento de avaliao estratgica e o reforo institucional do IBAMA. 292. No caso do setor hidreltrico em anlise, o processo de licenciamento ambiental cumpre com seu objetivo fundamental de prevenir e mitigar os potenciais impactos ambientais relacionados s usinas do setor. Entretanto, ao longo dos ltimos 2 anos, o processo foi largamente afetado por decises polticas, sociais e econmicas mais amplas. Isso o transformou em um sistema excessivamente complexo e que pode ser aprimorado a partir da reviso de algumas polticas pblicas, incluindo a prpria poltica ambiental. Decerto, esse ser um processo poltico complexo que depender da capacidade de articulao das instituies e dos atores envolvidos. 293. O aprimoramento do processo de licenciamento ambiental no Brasil certamente propiciaria maior segurana regulatria no desenvolvimento de empreendimentos hidreltricos no pas, sem diminuir sua eficcia na preveno e mitigao de impactos ambientais. Do ponto de vista do setor eltrico, h tambm importantes aspectos regulatrios que devem ser aprimorados para tornar o setor mais competitivo. 294. As reformas observadas nos ltimos anos no setor eltrico tm perdido continuidade, e vrias questes regulatrias e comerciais intrnsecas ao setor esto ainda por serem resolvidas, tais como a necessidade de um quadro regulador previsvel, maior respeito aos contratos e consideraes no que tange aos custos de transmisso crescentes que oneram as plantas atuais, sem uma contrapartida no aumento das tarifas de uso do sistema de transmisso ou para as variaes de preo entre submercados, relevantes pontos pendentes com investidores, que, conseqentemente, clamam por mais transparncia do governo nos leiles, liberdade na operao das plantas, entre outros. O licenciamento ambiental seguramente um dos gargalos na regulao do setor eltrico. 295. Os estudos de casos revelaram que, inequivocamente, o licenciamento foi fundamental para manter e, em alguns casos, melhorar a qualidade ambiental por meio da adoo de medidas mitigatrias nele indicadas. Por outro lado, os processos relativos a esses mesmos casos no foram eficientes, destacando-se a baixa qualidade dos Termos de Referncia, a falta de dados, a atuao e interao inadequadas dos rgos competentes e a subjetividade dos princpios e critrios adotados. 296. Os pontos relacionados a seguir representam um subgrupo principal de recomendaes resultantes do estudo. A matriz ao final do captulo, dividida em quatro grupos temticos: (i) aspectos regulatrios e legais, (ii) instrumentos de planejamento estratgico e seus impactos, (iii) articulao institucional, e (iv) aspectos tcnicos, contm essas e outras recomendaes, juntamente com os problemas originais, os atores responsveis, bem como estimativas de prazos factveis. importante salientar que de forma alguma esse conjunto de recomendaes representa um receiturio exclusivo e monoltico na busca de melhorias para o sistema. 297. Adotar Lei Complementar esclarecendo as responsabilidades da Unio e dos Estados em relao ao licenciamento ambiental. Visando resolver essa questo, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o PLC n 88/07, que busca abordar esse problema. Entretanto, o PLC utiliza o conceito de impacto ambiental direto, de alcance simplesmente territorial, para a definio de competncia, fato que poder seguir gerando confuso quanto abrangncia do impacto propria-
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mente dito e, por conseguinte, do ente federado competente para o licenciamento da obra. O claro estabelecimento da existncia do interesse federal, previamente ao incio do processo de licenciamento, ou o reconhecimento da jurisdio sobre a bacia hidrogrfica onde se localiza o projeto podem ser alternativas a se considerar para a superao do problema, nos termos do artigo 20, inciso III e artigo 2, inciso I da Constituio Federal. 298. Criao e promoo de mecanismos de resoluo de conflitos entre os atores do processo de licenciamento. O licenciamento ambiental de grandes empreendimentos tem sido freqentemente judicializado, transferindo para o Poder Judicirio indefinies que deveriam estar sendo equacionadas no mbito do processo administrativo de licenciamento ambiental. H que se adotar mudanas estruturais que reduzam a cultura de conflitos (vide pargrafos seguintes). Uma alternativa para uma ao mais segura, rpida e eficaz do Poder Judicirio na resoluo de conflitos em procedimentos de licenciamento ambiental est na especializao, como o caso da Cmara Especial de Meio Ambiente do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo composta por desembargadores especialistas em meio ambiente. 299. Constituio de painel consultivo independente e de reputao internacional para atuar em projetos de alto risco social e/ou ambiental. Em funo da natureza tcnica dos litgios que emergem no processo de licenciamento, comum na prtica internacional a utilizao de painis tcnicos na resoluo desses conflitos. Nos Estados Unidos, a constituio de painel especial para dirimir questes tcnicas encontra-se regulamentada em sua legislao de licenciamento ambiental. O Banco Mundial e o Canad2 tambm utilizam painis semelhantes. A experincia com tais painis sugere que, para conferir maior previsibilidade ao processo, os TdRs e os prazos para a execuo das tarefas comissionadas sejam claramente definidos e acordados. 300. Convnios de Cooperao entre MPs da Unio e dos Estados e rgos ambientais, incluindo a emisso de diretrizes pelo CNMP. O presente estudo determinou que vrios dos problemas identificados no curso do licenciamento ambiental ocorrem em funo da falta de uma interao estruturada entre o rgo ambiental e o MP. Resguardada a competncia das partes, tal interao permitiria uma intensificao do dilogo entre elas. Exemplos desse benefcio incluem maior clareza na formulao de termos de referncia e reduo no constrangimento de tcnicos dos rgos ambientais em divergir dos grupos tcnicos do MP, temendo processos judiciais. A soluo est no maior engajamento da direo dos Conselhos dos rgos ministeriais, inclusive o CNMP, visando harmonizar o dilogo entre o controle da legalidade e a discricionariedade tcnico-cientfica e poltica da Administrao Pblica. Nesse ponto, torna-se imprescindvel promover uma articulao ordenada no mbito do CNMP para incluir no planejamento estratgico do rgo ministerial a definio de planos de metas e diretrizes para aumento da eficincia, aperfeioamento e desburocratizao das anlises dos projetos e polticas do setor hidreltrico. necessrio engajar o CNMP no esforo comum de implementao de uma poltica pblica governamental, sem qualquer prejuzo sua autonomia e independncia. Observa-se, ainda, que na Colmbia e na Indonsia, pases que aperfeioaram seu sistema de licenciamento ambiental recentemente, deuse nfase a melhorias na qualidade da informao ambiental e sua transparncia em todas as fases do processo. Tambm no Canad, aps dcadas de acirrados conflitos em relao competncia, o governo federal promoveu uma srie de acordos visando harmonizao de aes no processo de licenciamento, o que reduziu sensivelmente os conflitos entre as provncias e o governo federal.
51 52 53
Vide Anexos Tcnicos. Vide Anexos Tcnicos. Vide Anexos Tcnicos.
8
301. necessrio que os planos, programas e polticas (PPPs) do setor eltrico considerem as questes sociais e ambientais desde o incio da sua elaborao e permitam a participao dos diferentes grupos de interesse. De modo geral, o processo de licenciamento ambiental de projetos com base no EIA para cada projeto em separado, o qual adotado mundialmente, inclusive no Brasil, por si s, em funo de seu limitado escopo, no o instrumento mais adequado para a tomada de todas as decises com considervel impacto social e ambiental. Com efeito, instrumentos de planejamento j existentes no Brasil podem ser aperfeioados, de forma a permitir uma maior participao multissetorial e social, entre outros aspectos. 302. Conforme analisado no Captulo VI, sugere-se um processo em duas fases. Na primeira, adotar-se-ia a AAI para indicar alternativas locacionais de hidreltricas, a identificao de seus impactos cumulativos e a avaliao preliminar da viabilidade ambiental do programa como um todo e em uma determinada bacia. J na segunda fase, adotar-se-ia esse instrumento de plano de bacia aperfeioado para que ele tambm instrusse o processo de LP, que continuaria sendo analisada e emitida pelo IBAMA. Essa proposta contribuiria para evitar a necessidade de EIA-RIMA individual por empreendimento em potencial na fase da LP, uma vez que a viabilidade ambiental do conjunto de hidreltricas do programa j estaria comprovada anteriormente pelo plano de bacia. Assim, o EIA-RIMA para cada projeto especfico seria elaborado com a apresentao do projeto de engenharia detalhado para a obteno da LI, concentrando o processo na identificao, preveno e mitigao de impactos potenciais diretos do empreendimento. 303. A elaborao de TdR por equipe multidisciplinar baseada em processo de anlise prvia do empreendimento e da regio onde se insere, com base em informaes secundrias e em, pelo menos, uma vistoria de campo. Um processo de divulgao e consulta da verso preliminar do TdR deveria estar voltado tanto s instituies e organizaes governamentais e da sociedade civil, quanto s comunidades locais e ao pblico em geral (ex.: pgina do IBAMA na internet), com um prazo de cerca de 30 dias e a realizao de reunies especficas para comentrios e sugestes. 304. Preparao de Guia Operacional por uma cmara tcnica multissetorial composta por profissionais com experincia em licenciamento e especialistas nas diferentes reas de conhecimento (fauna, flora, pesca, indgena, recursos hdricos, usinas hidreltricas etc.). Tal guia definiria quais enfoques devem ser utilizados (ex: ecologia de paisagens) em diferentes situaes, bem como o nvel de informao recomendado para a tomada de deciso do licenciador e os procedimentos para garantir o acesso do pblico s diversas etapas do processo. 305. Aperfeioamento da capacitao tcnica e diversificao do corpo profissional dos rgos do SISNAMA e do setor privado envolvidos no processo de licenciamento ambiental. Com base nas diretrizes, princpios e critrios definidos, os rgos do SISNAMA poderiam, em conjunto com entidades de ensino superior, desenvolver uma ementa de curso de especializao de mdia durao para a capacitao de tcnicos, tanto para a elaborao de EIA-RIMA, quanto para a sua anlise. O ideal que, no mdio prazo, essa habilitao especfica se torne uma exigncia para os tcnicos seniores, responsveis pela coordenao da elaborao de EIA-RIMAs. 306. Incremento na multidisciplinariedade das equipes. necessrio que o rgo licenciador seja dotado de um maior nmero de profissionais com formao, conhecimento e experincia em outras reas tcnicas, especialmente na rea social em funo da gama de problemas sociais relacionados

que normalmente surgem em empreendimentos hidreltricos , e de profissionais de engenharia civil com conhecimento na concepo e operao das diferentes tipologias de usinas hidreltricas. 307. Criao de Conselho de Governo conforme j previsto na Lei Nacional de Poltica Ambiental com a responsabilidade pelo encaminhamento de vrias das aes acima descritas. Tal Conselho de Governo, que no substituiria o CONAMA na sua funo de deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente, teria a competncia de promover a coordenao entre as agncias governamentais e contribuir no aprimoramento do processo de planejamento.
LICENCIAMENTo AMBIENTAL DE EMPREENDIMENToS HIDRELTRICoS No BRASIL: UMA CoNTRIBUIo PARA o DEBATE

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Prazos: Curto => 18 meses; Mdio => 18 - 36 meses; Longo => superior a 36 meses.
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BIBLIoGRAFIA
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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

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Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil:

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: SIGLAS E ABREVIATURAS

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Uma Contribuio para o Debate AGRADECIMENToS

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CAPTULo I INTRoDUo E CoNTEXTo

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Figura 1. Etapas do licenciamento ambiental ao longo do projeto de engenharia

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Sobre o processo do licenciamento

Sobre os incentivos do processo

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Tabela 1. Brasil Parque Gerador (Dez 2006)

N de Usinas 8 0  2 2 7 

Capacidade Instalada (1000 MW) 7    2 , 0,2 8 105

Mercado de energia e novos investimentos

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Tabela 3. Brasil Custo da eletricidade por fonte de energia convencional

Fonte: Valores mdios verificados nos leiles A-5 de 2005 a 2006.

Tabela 4. Brasil Participao das fontes de energia em 2015 (% da capacidade instalada)

Papel da energia renovvel e conservao

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CAPTULo III EMPREENDIMENToS HIDRELTRICoS E o SISTEMA DE LICENCIAMENTo AMBIENTAL BRASILEIRo

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Fonte: MP do Rio Grande do Sul

Lei Federal 7.347/85.

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Lei Federal n .8, de 7 de julho de 2000

Lei Federal n .27, de 2 de dezembro de 

Lei Federal n .7, de 0 de dezembro de 7

Decreto-Lei Federal n 2, de 0 de novembro de 7

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Artigo 10, 1, da Lei Federal n .8/8

Poder Judicirio PGE Comunidade Local

De acordo com o marco jurdico em vigor at 31/08/07.

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Quadro 2. Balco nico para o licenciamento?

N de Usinas 8 0 2 2 7

Capacidade Instalada (1000 MW) 7 2 , 0,2 8 105

Lei Federal n .8, de 7 de julho de 2000

Lei Federal n .27, de 2 de dezembro de

Lei Federal n .7, de 0 de dezembro de 7

Decreto-Lei Federal n 2, de 0 de novembro de 7

Artigo 10, 1, da Lei Federal n .8/8

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