DOI: 10.5585/PrismaJ.v10i2.

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Os dez anos da vigncia do estatuto da cidade no processo dialtico da prxis da regularizao fundiria urbana
Doutorando em Geografia pela Universidade Federal de Uberlndia UFU; Mestre em Cincias do Ambiente e prof. de Direito Urbanstico da Universidade Federal do Tocantins jbazolli@uft.edu.br

Joo Aparecido Bazzoli

Este trabalho analisou a situao contempornea da regularizao fundiria urbana a partir do Estatuto da Cidade e da legislao urbanstica brasileira. Justifica-se esse estudo pelo fato do Estatuto da Cidade ter completado 10 anos de vigncia em julho de 2011 ainda com aplicabilidade tmida, principalmente, no campo do uso de seus instrumentos para a regularizao fundiria urbana. Objetivou-se com esse estudo propor um debate sobre o Estatuto da Cidade e a legislao urbana brasileira sob o enfoque dos principais problemas e obstculos para a regularizao fundiria urbana. A metodologia do estudo consistiu na reviso de literatura, anlise bibliogrfica, experincia prtica na elaborao do Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel de Palmas-TO. Concluiu-se que os municpios no esto aplicando os instrumentos deste novo arcabouo jurdico, em decorrncia da forte influncia poltica orquestrada pelo setor imobilirio e em razo do conservadorismo do judicirio, ainda reticente ao relativismo do direito propriedade. Palavras-chave: Estatuto da cidade. Mercado imobilirio. Planodiretor. Regularizao fundiria.
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Evoluo da legislao urbana brasileira

No Brasil, os registros de normas sobre assuntos urbanos remontam o perodo colonial. Destacam-se, nesse contexto, as Ordenaes Filipinas que, pela sua importncia, estiveram vigentes no Brasil at 1916 e tratavam de matria edilcia, da organizao da cidade e das atribuies das autoridades locais relacionadas s deliberaes sobre as questes urbanas (DI SARNO, 2004a). A cronologia do atual debate sobre a funo social da propriedade no contexto histrico brasileiro remonta 1808, ano este considerado como divisor de guas entre a propriedade absoluta e relativa. Instituiuse, nessa poca, o princpio do poder de polcia que fundamenta a aplicabilidade dos institutos jurdicos urbansticos, alm de nascer, na ocasio, a cultura jurdica da funo social da propriedade urbana criada pela jurisprudncia. Essa nova cultura em questo estabeleceu a prerrogativa ao Estado, por razes intrnsecas, de arbitrar sobre os interesses comuns (DIAS, 2000a). Desta feita, a temtica urbana brasileira, que era tratada de maneira fracionada, alcanou definitivamente o status de marco regulatrio urbanstico a partir da Constituio do Imprio de 1824, sculo XIX, que passou a amenizar o tratamento do direito de propriedade, que antes tinha o carter quase que absolutista. A Carta Poltica de 1824 dispe, por previso legal do instituto da desapropriao, autntica interveno estatal. Esse instrumento possibilitaria ao Estado lanar mo de reas de seu interesse, com a reteno de propriedade privada, contrariando, assim, o dito princpio absolutista (DI SARNO, 2004b). Mas, somente no final do sculo XIX a legislao urbanstica brasileira mostrou sua evoluo com o registro de parcerias entre o poder pblico municipal e a iniciativa privada. Tais parcerias ocorreram pela necessidade de melhorias urbansticas nas cidades porturias, chamadas de cidades de fluxo. Essa interveno possibilitou a realizao de obras
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pblicas nas cidades pelas empresas privadas que recebiam, em contrapartida, concesses para a explorao de servios pblicos na rea porturia (DIAS, 2000b). A primeira Constituio Republicana de 1934 ratifica e contempla definitivamente a funo social da propriedade, grafada no texto, de maneira explcita, no artigo 133, item 17, mas foi interpretada de maneira implcita quanto sua aplicabilidade.
[] item 17 - garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social e coletivo, na forma que a lei determinar, assegurando a defesa prvia e justa nos casos de desapropriao por necessidade de utilidade pblica.

A referida Lei Magna destacou em seu bojo a ordenao urbana e as atribuies do municpio. Estabeleceu, assim, sua competncia de legislar sobre os assuntos de interesse local (DI SARNO, 2004c). Surgiriam novas intervenes, ainda que modestas, no campo jurdico, somente na dcada de 1960, entre elas a implantao da poltica nacional de habitao e planejamento territorial. nessa dcada, os holofotes se concentraram na aprovao da constituio federal de 1967, que instituiu o planejamento urbano e incluiu a capacidade legislativa do municpio na organizao urbano-territorial (DI SARNO, 2004d). No entanto, mesmo com este arcabouo disposio, somente no final dos anos 1970, nossos legisladores admitiram a existncia de considervel parcela da populao sem acesso ao mercado formal de solo. A excessiva informalidade fundiria provocou a criao da Lei n 6766, de 1979, denominada Lei de Loteamento ou Parcelamento do Solo, em que os legisladores inseriram o chamado espao legal, correspondente a 35% da rea total loteada, nos projetos dos empreendimentos, rea destinada ao interesse social (DIAS, 2000c).
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Surgiu, a partir de ento, a cultura de projetos que objetivaram integrar as populaes de reas socialmente excludas. Todavia, essas aes de integrao dependiam de recursos estatais disponveis, que iriam alm da especificao cartogrfica de zonas especiais ou da destinao de reas para a habitao social nos planos-diretores. Por esse motivo, o resultado desse processo no registrou respostas significativas que pudessem refletir na melhoria da qualidade de vida da populao excluda (DIAS, 2000d). A dcada de 1970 foi marcada pela concepo da cultura de restries s atividades imobilirias e ao uso do solo, sob o auspcio do princpio do poder de polcia. Nesse contexto, a cidade assumiu o papel de reserva de valor de terras, motivo do desenvolvimento de mecanismos de preservao e de regulao do mercado de solos, voltados aos empreendimentos imobilirios, e no regulao social da produo da cidade (DIAS, 2000e). A norma sobre o parcelamento do solo serviu para segregar, em razo do lucro e poder, a possvel regularizao fundiria. A legalidade urbana provoca a valorizao antecipada no mercado de solo, na dinmica capitalista do espao urbano.
O Direito urbanstico atravs daquilo que se convencionou chamar legalidade urbana regido por uma racionalidade instrumental, voltada para a otimizao do lucro e do poder no espao urbano, produzindo como uma das principais seqelas: a segregao urbana, pois os processos de decibilidade das cidades em sua imensa maioria possuem como objetivo apartar os ricos dos pobres, por isto propugnamos por uma virada paradigmtica no direito urbanstico brasileiro, para que o mesmo busque a sua fundamentao na vontade discursiva dos cidados, com o objetivo de produzir padres de desenvolvimento sustentvel das cidades. (DIAS, 2000. p. 224). 296
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Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988: um novo marco legal

Finalmente, para consolidar o papel relevante da poltica urbana, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, traz em seu bojo, pela primeira vez, dispositivos especficos e um captulo sobre a temtica urbanstica. O artigo 182 da Carta Poltica estabeleceu que o Plano-diretor seja o instrumento tcnico legal definidor de cada municipalidade. Esse instrumento tem o objetivo de orientar todas as atividades da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares, que interessem ou afetem a coletividade. O mesmo artigo estabeleceu, ainda, que a propriedade urbana deva cumprir o princpio da funo social e atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas no Plano-diretor. O Plano-diretor considerado como um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e deve ser executado pelo poder pblico municipal, a fim de garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Segundo Harada (2004a), a funo social da propriedade, quando expressa no Plano-diretor, evita a especulao imobiliria e possibilita a aplicao das medidas previstas no artigo 182 da Constituio Federal, que foi regulamentado pela Lei n 10.257, de 2001, Estatuto da Cidade.
Intervenes urbansticas nas periferias da cidade, onde predomina populao de baixa renda, podem acarretar valorizao imobiliria de tal ordem, produzindo efeitos no desejados pelo Poder Pblico municipal, quais sejam, o deslocamento da populao humilde para locais cada vez mais distantes do centro urbano. Nessas hipteses, cabe ao Poder Pblico local ficar atento para evitar a especulao imobiliria, exigindo o cumprimento da funo social da propriedade, expressa na lei do seu plano
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diretor, utilizando-se, gradualmente, das medidas previstas no 4 do art. 182 da CF (HARADA, 2004. p. 79).

Para Mukai (2001), o artigo 183 da Carta Magna reforou e consolidou a questo do princpio da funo social da propriedade, quando instituiu a chamada reforma urbana. Criou-se a figura da usucapio especial que possibilita pessoa que detm a posse de imvel urbano, com rea de at duzentos e cinquenta metros quadrados, pelo perodo de cinco anos ininterruptos, no seja molestado, alm de lhe facilitar a aquisio de seu domnio por meio desta figura jurdica. A usucapio especial a aquisio de imvel pela posse e uso de forma pacfica. Entende Harada (2004b) que o artigo 145 da Carta Poltica assumiu importante papel na legislao urbanstica brasileira, pois aborda o princpio da justa distribuio do nus e dos benefcios, referenda o desdobramento do princpio da igualdade de todos perante a lei e especifica questes relativas prpria valorizao imobiliria.
A execuo de qualquer plano urbanstico, a reurbanizao de um bairro deteriorado, por exemplo, traz benefcios populao em geral. Porm alguns sero direta e especificamente beneficiados com a execuo de obras e servios pblicos, com a valorizao de seus imveis. Outras tero suas propriedades desvalorizadas pela ao do Poder Pblico. As valorizaes diretas e especficas devem ser compensadas mediante pagamento da contribuio de melhoria por parte dos beneficiados. As propriedades esvaziadas de seu contedo econmico devem ser indenizadas mediante regular processo expropriatrio (HARADA, 2004. p. 97).

Mesmo com o avano da legislao urbanstica, permitida pela Constituio de 1988, foram verificadas, durante a assembleia
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constituinte,diversas aes de lobbies do mercado imobilirio, que dominaram, principalmente, a Subcomisso da Poltica Urbana e Transportes. Com o intuito de pontuar algumas intervenes, no artigo 182 do captulo de poltica urbana, foi acrescida, na redao do texto final, a condio de o Plano-diretor ser o principal instrumento para definio da funo social da cidade. Esse artigo foi vinculado a um projeto de lei para a sua regulamentao, que demorou 11 anos para sua aprovao e ainda depende, para sua eficcia plena, da aprovao dos Planos-diretores pelas Cmaras de Vereadores (QUINTO JR, 2003a). No entanto, nem todos os municpios brasileiros, que por definio legal seriam obrigados a aprovar os seus Planos-diretores, elaboraram o documento. Os municpios que no cumpriram a lei, constitucionalmente, ficaram impossibilitados de aplicar todos os instrumentos do Estatuto da Cidade. Alguns destes, por previso legal, somente podero ser aplicados se estiverem definidos no Plano-diretor, substancialmente a definio da funo social da cidade e da propriedade, objeto para a aplicao no ordenamento do espao urbano.

A Lei 10.257, de julho de 2001, O Estatuto da Cidade

Aps uma longa tramitao no legislativo federal, exatamente onze anos, foi aprovada a Lei n 10.257, de 2001, chamada de O Estatuto da Cidade, que serviu para regulamentar o artigo 182 da Constituio Federal do Brasil, de 1988 (QUINTO JR, 2003b). O projeto de lei n 5.788, de 1990, ao ingressar no Senado Federal, recebeu o n PL/ 181, de 1989, por ser um aperfeioamento do projeto pioneiro de n 2.191, de 1989, que originou o Estatuto da Cidade (QUINTO JR, 2003c).
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Esse trabalho, elaborado estrategicamente pelo Senador Pompeu de Souza, foi aprovado pelo Senado Federal em julho de 2001. Por no ser comum o ingresso de projetos de lei pelo Senado Federal, acabou por desarticular as aes dos empresrios imobilirios, que, aps a aprovao da referida lei, ficaram numa posio defensiva (QUINTO JR, 2003d). Segundo Quinto Jr. (2003e), o Estatuto da Cidade, se comparado com as experincias europeias, estaria, ao menos, com um sculo de atraso, considerando-se o uso dos instrumentos urbansticos, que possibilitaria regular socialmente o mercado imobilirio e estabelecer mecanismos de compensao social por meio da poltica urbana. O Estatuto da Cidade surgiu como uma nova lei para ordenar o crescimento do setor imobilirio e estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana nacional. Tem a finalidade de regulamentar as questes da ordenao do territrio e da participao comunitria, e objetiva promover a incluso social. Tambm estabelece as regras referentes ao uso e a ocupao do solo urbano e ao controle da expanso do territrio urbano, e prope a definio da funo social da cidade e da propriedade, a ser especificada no Planodiretor Participativo. A Lei coloca disposio, no seu captulo segundo, ferramentas e instrumentos de Poltica Urbana para uso contra os abusos ao direito propriedade, como a especulao imobiliria derivada da reteno fundiria. A especulao imobiliria objetiva a valorizao viciosa do imvel e, em regra, provocadora dos vazios urbanos nas regies centrais das cidades. Esse procedimento de reteno fundiria, pela nova Lei, poder ser punido com o Imposto Predial Territorial Urbano progressivo, pelo fato da propriedade no cumprir a funo social. Entre as medidas indutoras para cumprimento da funo social da propriedade, destacam-se: a possibilidade de desapropriao do imvel no utilizado ou subutilizado; o usucapio de imvel urbano; a outorga onerosa do direito de construir; as operaes consorciadas, com estabelecimento de
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parceria entre o setor pblico e privado; a transferncia do direito de construir; o impacto de vizinhana; a preempo, e o direito de superfcie. O Estatuto da Cidade dispe que a municipalidade fixar as condies e prazos para o cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar terra urbana mantida em ociosidade, assegurados prazos no superiores h um ano para protocolizao de projeto de parcelamento, utilizao ou construo. O contribuinte tem dois anos, a partir da aprovao do projeto, para a utilizao, parcelamento ou dar incio s obras de edificao. importante notar que a norma legal ressalta a obrigao de utilizao da terra urbana de forma independente do parcelamento ou edificao. No cumpridas as obrigaes estabelecidas, o municpio proceder aplicao do Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota em at 3% anualmente, pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitado o limite mximo de 15%. Nessa cobrana do imposto, poder-se- aplicar a alquota mxima de 15% ou, se assim entender a prefeitura, proceder desapropriao-sano do dito imvel, obviamente com a obrigao do seu uso social. Em caso de o poder municipal optar pela desapropriao-sano do imvel, dever pagar o valor da indenizao, que corresponde ao valor venal do imvel (valor encontrado na planta de valores genricos e utilizado para a cobrana do imposto predial), na forma de ttulos pblicos. O avano na sistemtica desse pagamento pode ser verificado na previso legal que possibilita a deduo da valorizao do imvel, em funo de obras realizadas pelo poder pblico no local (pavimentao, iluminao pblica, rede de esgoto, etc.). Portanto, encontrado o valor correspondente indenizao do imvel, caber a deduo da valorizao atribuda entre o perodo da certificao do recebimento da notificao ao proprietrio que imps o aproveitamento do imvel e a efetiva desapropriao. Nesse vis, foi considerada tambm como grande avano do Estatuto da Cidade, a determinao da deduo, no pagamento da desapropriaoPrisma Jur., So Paulo, v. 10, n. 2, p. 293-320, jul./dez. 2011.

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sano, de quaisquer expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios, relativos ao imvel desapropriado. Com essa medida, fica caracterizada a expropriao da mais valia1, objeto do lucro resultante da valorizao do imvel, por conta de melhorias na localidade onde est inserido, realizadas pela prefeitura e pagas por todos os contribuintes. Dessa maneira, a destinao dessa valorizao, atualmente apropriada pelo agente privado, toma outra direo, vai para os cofres pblicos municipais e retorna para os contribuintes em forma de prestao pblica. Em anlise aos instrumentos institudos pelo Estatuto, pela importncia da sua influncia na gesto da cidade, destaca-se o direito de preempo, que, conceitualmente equivale ao direito de preferncia pelo poder pblico municipal para aquisio de imvel objeto de alienao onerosa entre particulares. permitida sua aplicabilidade somente em reas previamente circunscritas por lei municipal, instrumento que se vincula obrigatoriamente necessidade de reas pelo poder pblico para regularizao fundiria, execuo de programas e projetos de interesse social, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, proteo ambiental e outros fins similares. O poder pblico dispe tambm da outorga onerosa, outro instrumento que j vem sendo colocado em prtica em diversas localidades brasileiras, regulamentado por meio de lei municipal. Esse instrumento, conhecido como outorga onerosa do direito de construir, impe a prestao de contrapartida por quem exercer o direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado pelo plano-diretor. O plano-diretor poder propor um nico coeficiente para toda a cidade (integral) ou especificar coeficientes diferenciados para reas especficas da cidade (parcial). Finalmente, considerado como um instrumento contemporneo, por sua busca de equilbrio ao meio ambiente, o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) foi inspirado no estudo prvio de impacto ambiental, mas que dele se diferencia por sua aplicao. Esse instrumento democratiza as decises locais e possibilita a realizao de consulta pblica como um requisito para as licenas urbansticas e edilcias municipais; acima de tudo,
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centra-se em anlise de questes essencialmente urbanas, quando da reproduo do espao, tais como o adensamento populacional; o impacto sobre os equipamentos urbanos e comunitrios; a gerao de trfego; a demanda por transporte pblico, e outras questes que afetem o meio ambiente artificial e natural. O Estatuto da Cidade cria instrumentos de gesto e sugere diretrizes norteadoras para aes concretas relativas poltica urbana. Por previso constitucional e desse novo marco regulador, ficaram institudas garantias ao direito s cidades sustentveis, que devem ser entendidas, tais como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte urbano coletivo, aos servios pblicos com qualidade, ao trabalho e ao lazer. Para fortalecer a gesto pblica, o Estatuto prope um conjunto de diretrizes, estabelecidas por: cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada e demais setores da sociedade no processo de urbanizao; a justa distribuio dos benefcios e dos nus do processo de urbanizao, com a finalidade de dar sustentabilidade s cidades. Esse processo objetiva sensibilizar a gerao presente para a preservao do meio ambiente como garantia do uso do espao urbano tambm pelas geraes futurSegundo Arruda (2002, p. 597), []o Estatuto da Cidade no vai, por si s, garantir cidades mais justas. A nova lei traz o instrumental cirrgico, que pode ser bem usado, ou no, de acordo com a habilidade do cirurgio, no caso as municipalidades. O grande risco desse instrumental regulador de se tornar lei que no pegou.

Plano-diretor

A velocidade do crescimento das cidades resultou na falta da acomodao espacial da populao. Nesse processo, o fato que a soluo para a questo espacial com o uso de processos arcaicos, como os planejamentos de gabinete e decises custa de interesses da classe dominante, mostrouPrisma Jur., So Paulo, v. 10, n. 2, p. 293-320, jul./dez. 2011.

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se ineficaz. Percebe-se, nesse contexto, haver a necessidade de se indicar a construo de um novo paradigma, com base no planejamento urbano que objetive o desenvolvimento sustentvel das cidades. O Plano-diretor efetivamente criado pela Constituio Federal, de 1988, emergiu da dialtica []ocupao do espao e indissociabilidade entre o urbano e rural. Conhecido como plano estratgico, por traar os objetivos e fixar seus prazos, estabelecer as atividades e definir sua execuo, e como diretor, por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do Municpio (SILVA, 2008, p.139). O Plano-diretor deve considerar, para sua concepo, o municpio como um todo, traar os objetivos para a rea urbana e rural; essencialmente deve definir a funo social da propriedade e ser concebido a partir de ampla participao popular. A cidade, afinal, atinge o patamar constitucional; a Carta Magna, de 1988, prev, em seu captulo que trata da poltica urbana, a obrigatoriedade da elaborao, pelos municpios, do Plano-diretor Participativo e a sua remessa casa legislativa municipal, para a aprovao, efetivamente se transformando em Lei Urbanstica Municipal. (LIRA, 1997). Este foi o motivo que levou 1.700 municpios brasileiros a elaborarem os seus Planos-Diretores, em 2006, para, em seguida, encaminh-los s respectivas Cmaras Municipais, para sua aprovao. O Estatuto da Cidade, mesmo aps 10 anos de vigncia, ainda se mostra em fase de discusso hermenutica. Embora tenha surgido como um instrumento que regulamenta os preceitos constitucionais que tratam da temtica urbana, no apresentou ainda resultados efetivos, at pela dependncia da aprovao dos Planos-Diretores nos municpios, que definiro, de maneira mais especfica, os instrumentos utilizados pela municipalidade e as punies aplicadas aos especuladores imobilirios. A questo central emergida do bojo desse novo conjunto de leis o contradito ao paradigma dominante sobre a propriedade absoluta. Nesse aspecto, o debate remetido titularidade do domnio dos imveis, exercido
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por membros da prpria comunidade onde estes se inserem. Dessa maneira, a atitude dos prprios membros da comunidade, na relao do uso de suas propriedades, deveria ser cidad, o que no condiz com a atividade especulativa de reteno de terrenos, resultante nos vazios urbanos das cidades. Como explica Borges (1994 p. 8, []o titular do domnio tem a obrigao com sua comunidade, ou seja, tem de cumprir na condio de titular do domnio a funo social da propriedade. Esta destinada a servir a todos, embora pertena a um s. Assim, verifica-se que a propriedade privada, com base individualista, cedeu definitivamente o espao para a propriedade com finalidade social. A propriedade somente se justifica quando cumpre sua funo social, hoje por imposio legal, definida no Plano-diretor. (HARADA, 2004c). Nesse contexto, a essncia da discusso a questo epistemolgica da cidadania enquanto essncia da cidade. Os antigos planejamentos urbanos concebidos em gabinete, sem participao popular e tendo como resultado cartas temticas delimitadoras dos espaos de uso e ocupao do solo, deram margem a uma nova concepo didtica de formulao, ou seja, o estabelecimento de um novo paradigma. Este novo paradigma possibilita que a populao participe efetivamente da discusso dos Planos-Diretores e influencie no seu resultado; como consequncia, se observam nos dias atuais o avano para a politizao da massa, a reafirmao da cidadania e o respeito funo social da cidade. (HARADA, 2004d).

Norma ambiental urbana

Para tratar de normas ambientais brasileiras, necessrio que se faa uma breve introduo sobre a Agenda 21 Global. Referida agenda o resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, e traduz
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a tensa relao entre a espcie humana e a natureza, na sua pretenso de buscar o equilbrio por meio do crescimento econmico duradouro, tendo como espinha dorsal o desenvolvimento sustentvel. Esse documento consensual, concebido num processo, que durou cerca de dois anos, recebeu contribuio de governos e de instituies da sociedade civil de 179 pases. A Agenda 21 Brasileira, resultante da global, trata da questo dos vazios urbanos nas cidades. Enfoca o paradoxo entre a necessidade de reas verdes nas cidades, em especial nas zonas densamente ocupadas, e a otimizao do uso da infraestrutura existente nas cidades, pelo elevado custo da urbanizao e impacto ambiental, ou seja, prope o debate acerca da cidade compacta e dispersa. Na abordagem ambiental sobre o meio urbano brasileiro, destaca-se o crescimento urbano horizontal, resultado da disperso da cidade pela partilha de espaos de antigas chcaras, stios e fazendas, ao redor da cidade, para fins especulativos, estabelecendo, por analogia, uma mancha de leo em expanso urbana. O uso desse mecanismo de expanso, com parcelamento de glebas situadas em posies descontnuas da mancha urbana, ou seja, a quilmetros de distncia da rea central, em locais anteriormente utilizados para funes agrrias, termina por eliminar essas funes iniciais, que respondem pelo crescimento e riqueza da prpria cidade. Embora se constate uma tendncia global de reduo do crescimento demogrfico, os diagnsticos que abordam o meio urbano no so animadores, o ltimo censo constatou que dos 190.732.694 brasileiros, 84,35% vivem nas cidades (IBGE, Censo 2010). Verifica-se que no perodo de setenta anos, entre 1940 a 2010, a populao urbana passou de 12,8 milhes para 160 milhes de habitantes (IBGE, Censos 1940 e 2010). Projees no mostram retrocesso ou estabilidade neste processo, ao contrrio, constatam que a populao urbana no pas atingir a cifra de 88,94% em 2025 (PNUD, 2009). Outro aspecto relevante o fato de que 50% desta populao vivero em reas de ocupaes irregulares ou clandestinas. (MARICATO, 2001).
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O crescimento urbano se detecta tambm pelo nmero de municpios criados nesse mesmo perodo, isto , foram de 1.574 para 5.565, trazendo problemas, tais como crescimento desordenado; ausncia de planejamento; carncia de recursos e servios; obsolescncia da infraestrutura e dos espaos construdos; padres atrasados de gesto e agresses ao ambiente, e esto longe de serem solucionados. Historicamente, aps a Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em 1972, realizada em Estocolmo,quando a participao brasileira foi duramente criticada, desenvolveu-se a legislao ambiental brasileira. Como resultados dessa participao criaram-se, no pas, a Secretaria Especial do Meio Ambiente e algumas normas ambientais. No entanto, efetivamente nada de significativo ocorreu antes do incio da dcada de 1980, somente nessa ocasio estudos buscaram consolidar o arcabouo legal que tratava das questes ambientais e estava fracionado na Poltica Nacional do Meio Ambiente. A Lei 6938, de 1981, foi criada em decorrncia do clamor dos movimentos ecolgicos e por imposio internacional de polticas de meio ambiente. O Estado, na dcada de 1980, acreditava, equivocadamente, que poderia gerir as desigualdades sociais e controlar a degradao do meio ambiente, em conturbada caminhada que resultou na criao e extino de secretarias e ministrios (BANUNAS, 2003). A conscincia ambiental se fortaleceu finalmente a partir da Constituio Federal de 1988, que em seu artigo 225 prev os princpios gerais em relao ao meio ambiente, e estabelece punies exemplares, penais e administrativas, para as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, para a pessoa fsica, e, como grande novidade, estende a punio pessoa jurdica. Cabe ressaltar que a Poltica Nacional de Meio Ambiente, a partir da sua edio, em 1981, com sua base poltica apoiada na legislao ambiental internacional, foi adaptada vrias vezes e recepcionada em parte pela referida Constituio Federal. (BANUNAS, 2003).
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A legislao ambiental de 1981, com o respaldo da Constituio Federal de 1988, instrumentalizou a esfera municipal, que, integrada ao Estado e Unio, passou a deliberar sobre as questes relacionadas ao meio ambiente, como a realizao de estudos de impacto ambiental e da regulamentao de reas de relevante interesse ambiental; instrumentos estes que incidiam mais sobre os grandes projetos e empreendimentos. Em poca recente, e de maneira modesta, os governos municipais vm criando seus rgos ambientais, em casos sem status de secretaria e, muitas vezes, agregados aos setores desarticulados com a temtica ambiental, e, ainda, boa parte com abrangncia nas reas de limpeza pblica e de parques e jardins, com pouca interface com o planejamento fsico-territorial das cidades, propriamente dito. O municpio no uso da sua atribuio de gestor ambiental no tem conseguido sequer transpor a grande barreira de controlar a expanso urbana, ora por omisso, pela falta de aparato para manter uma fiscalizao rigorosa, e, na maioria das vezes, por presso do mercado imobilirio, no sentido de formar estoque de reas urbanizveis. Os conflitos advindos do avano do processo de urbanizao, quando ocorrem sobre as reas rurais ao entorno das cidades, com relevante frequncia sobre terras frteis, obviamente interferem na economia local, pela influncia nas atividades agrcolas produtivas, so provocados pelos enfrentamentos com o mercado imobilirio. Em outras situaes, quando esse avano atinge reas ambientalmente frgeis, no recomendadas para usos urbanos, em especial o parcelamento para fins habitacionais, so provocados pelos enfrentamentos com as classes menos favorecidas, que esto nestes locais justamente por no haver interesse pelo mercado imobilirio. Nesse processo, no h controle sobre os locais agricultveis a as reas ambientalmente frgeis. A expanso da cidade torna locais agricultveis em espaos vazios com infraestrutura no interior do permetro urbano e possibilita assentamentos em reas ambientalmente frgeis, que
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no oferecem condies mnimas para a sobrevivncia das pessoas instaladas nestes locais. Essa condio provocada pela baixa capacidade de suporte do poder pblico em atender demandas por infraestrutura e servios pblicos. Para integrar o meio ambiente natural s questes urbanas, criouse, em 2003, o Ministrio das Cidades, que tem como proposta lanar um olhar ambiental no tratamento da questo habitacional do pas, e considerar o ambiente natural como parte integrante do desenvolvimento urbano, garantindo populao o direito infraestrutura, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais. No entanto, o seu objetivo precpuo o direito cidade sustentvel e a incluso da sociedade nas decises governamentais, com a criao de instncias de participao popular por meio de conselhos.

Problemas e obstculos para a regularizao fundiria urbana no Brasil

Os setores pblicos tratam a informalidade como exceo e criam programas isolados e distintos de regularizao fundiria e com isso, no integram o contexto das cidades. Os ttulos dos imveis ainda so objetos de troca de votos, portanto, a sua dinmica de relao com os programas fundirios esto ligados a situaes polticas, tanto temporais (pocas eleitorais), quanto publicitria (entrega com objetivo quantitativo). No h conjuno de programas, como emprego e renda, sade e outros, para garantir a permanncia da populao em condies dignas de habitao, assim, automaticamente as reas regularizadas so segregadas. Os programas se colocam muito mais como protetores institucionais do que como respostas s demandas sociais. A insistncia na limitao dos direitos nos programas de regularizao gera novas informalidades. No h cadastramentos, criao
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de mecanismos de recuperao de custos e de valorizao; enfim, as pessoas so amontoadas em regies segregadas. A viso histrica da situao denota que esse tipo de ocupao em regies segregadas parte de uma estratgia da populao, haja vista existir um menor risco de remoo e uma probabilidade maior de acender aos servios pblicos e os benefcios da regularizao da posse. Sabe-se que a regularizao, regra geral, fomenta o mercado imobilirio informal, possibilitando aos beneficirios dos programas usarem o capital realizado, resultado da venda do imvel, para sua sobrevivncia ou para outras finalidades. Esse fenmeno constatvel em toda a Amrica Latina, pois no h controle do Estado, ps-regularizao. Assim, caberia municipalidade criar mecanismos para assegurar a permanncia das famlias nos locais regularizados e uma fiscalizao rgida, para dificultar a transferncia dos imveis, condies no constatadas na prxis da execuo dos programas de regularizao fundiria urbana. Em todo o Pas, a tolerncia pelos rgos fiscalizadores fomenta ocupaes descontroladas nas reas urbanas, embora seja de conhecimento geral que o tempo de permanncia nas ocupaes configure direitos. Ainda assim, o governo, nas trs esferas de poder, no tem conseguido exercer um competente controle sobre o territrio. Como enfrentamento ao passivo existente, responsvel pela cidade ilegal e excludente, a regularizao fundiria passou pauta nacional, fundamentada no direito subjetivo gerado pelas ocupaes que invocado por esta nova ordem jurdica urbanstica, que passou a se consolidar a partir do efetivo reconhecimento ao direito de moradia. A abordagem do tema habitacional remonta ao artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), mas a Emenda Constitucional de n 26, de 14 de fevereiro de 2000, que modificou o artigo 6 da Constituio Federal; o Estatuto da Cidade Lei 10.257/2001 , e a Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, permitiram alguns avanos na ordem jurdica brasileira aplicvel ao tema fundirio, ou seja,
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essencialmente esses institutos reconheceram o direito de moradia como um direito fundamental. Ressalte-se, porm, que o Estatuto da Cidade, como precursor para o avano dos debates fundirios urbanos, por tratar das questes urbanas em vrias dimenses, consolidou a noo da funo social e ambiental, da propriedade e da cidade, sendo reconhecido como um marco conceitual jurdico-poltico para a aplicao do Direito Urbanstico. Contudo, ainda no h amplo entendimento do impacto dessa nova ordem jurdico-urbanstica na gesto das cidades. A regularizao fundiria, por exemplo, vista como ao discricionria do Poder Pblico, no como um direito subjetivo do cidado. Portanto, salutar a estratgia da criao de um programa especfico pelos municpios, que trate desse importante tema. Convm salientar que o pas conquistou avano na urbanizao das ocupaes irregulares, mas os procedimentos esbarram na regularizao jurdica; os resultados na emisso de documentos garantidores da posse, quando comparados com a necessidade da populao, so nfimos, ante a enorme burocracia e da legislao urbanstica e de registro imobilirio serem elitista. Importantes ingredientes ampliam as dificuldades para a soluo das questes fundirias urbanas, entre elas a superao de um falso conflito existente entre a preservao ambiental e a regularizao fundiria; a falta de percepo da indissociabilidade entre o direito e a gesto pblica, e outros. Nesse vis, necessrio o enfrentamento do problema fundirio com a construo de argumentos consistentes que validem essa nova ordem jurdica, por meio da pacificao da doutrina e jurisprudncia no campo do Direito Urbanstico. Os processos de regularizao fundiria devem se preocupar em centrar na garantia ao exerccio do direito de moradia, isto , com o olhar na ampliao do marco legal que verse sobre o tema.
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Tabela 1: Quadro geral da legislao relacionada regularizao fundiria urbana Instrumento legal Lei de Introduo ao Cdigo Civil Declarao Universal dos Direitos do Homem EC 26/2002 Constituio Federal Fundamentao Artigo 5 Artigo 25. Artigo 6 Assunto Sero atendidos aos fins sociais e s exigncias do bem-comum na aplicao da lei. Assegura ao ser humano o direito moradia. Assegura a moradia como direito fundamental. Funo social da propriedade urbana.

Constituio da Repblica Artigo 182, 2 Federativa do Brasil

Constituio Assegura a concesso de uso de imvel para da Repblica Artigo 183, 1 moradia ao homem ou mulher, ou a ambos. Federativa do Brasil Estabelece a competncia administrativa comum da Unio dos Estados e dos Municpios Constituio Artigo 23, para promover programas de construo de da Repblica incisos I, IX e X moradias, melhoria das condies habitacioFederativa do Brasil nais, saneamento bsico e a integrao social dos setores desfavorecidos. Estatuto da Cidade Artigo 2, inciso Lei n 10.257, de 10 IV de julho de 2001 Estatuto da Cidade Artigo 4, inciso Lei n 10.257, de 10 V, alnea q de julho de 2001 Estabelece os objetivos para ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana e, entre as diretrizes gerais, trata da regularizao fundiria sustentvel. Estabelece os institutos jurdicos e polticos utilizados pela lei, entre eles a regularizao fundiria.

Estabelecem os instrumentos passveis de utilizao na regularizao fundiria: zonas Estatuto da Cidade Artigo 4, inciso especiais de interesse social; concesso de Lei n 10.257, de 10 V, alneas f , direito real de uso; concesso de uso especial de julho de 2001 g, h e j para fins de moradia, e usucapio especial de imvel urbano. Continua

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Continuao da Tabela 1: Quadro geral da legislao relacionada regularizao fundiria urbana Instrumento legal Fundamentao Assunto

Artigo 4, inciso V, alnea t Estatuto da Cidade inserida pela Lei Lei n 10.257, de 10 11.977, de 7 de de julho de 2001 julho de 2009 PMCMV Lei n 11.977 de 7 de julho de 2009 PMCMV Lei n 11.977 de 7 de julho de 2009 PMCMV Resoluo CONAMA 369, de 28 de maro 2006, Conselho Nacional de Meio Ambiente Resoluo CONAMA 412, de13 de maio de 2009, Conselho Nacional de Meio Ambiente Artigo 49

Possibilita a demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria.

Estabelece que o Municpio possa dispor sobre o procedimento de regularizao fundiria em seu territrio. Estabelece que o Municpio possa regularizar reas em APPs ocupadas at 31/12/2007, inseridas em reas urbanas consolidadas, desde que haja melhoria nas condies ambientais existentes. Estabelece que a interveno ou supresso de vegetao em APP para a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana poder ser autorizada pelo rgo ambiental competente. Estabelece que os procedimentos de licenciamento ambiental de novos empreendimentos destinados construo de habitaes de interesse social com pequeno potencial de impacto ambiental em rea urbana ou de expanso urbana sejam realizados de modo simplificado. Estabelece o tratamento diferenciado aos parcelamentos vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras, em especial as regularizaes de parcelamentos e de assentamentos. Continua

Artigo 54, 1

Artigo 9

Artigo 1

Artigo 53-A Lei n 6.766, de 19 e pargrafo de dezembro de inserido pela 1979, Lei n 9.785, de Parcelamento do 29 de janeiro de Solo Urbano 1999

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Continuao da Tabela 1: Quadro geral da legislao relacionada regularizao fundiria urbana Instrumento legal Fundamentao Assunto

Artigo 221, Dispensa reconhecimento de firma aos Lei n 6.015, de 31 inciso V, contratos ou termos administrativos, de dezembro de inserido pela assinados com a Unio, Estados e Municpios 1973, Lei n 11.977, no mbito de programas de regularizao Registros Pblicos de 7 de julho de fundiria. 2009. Dispensa custas e emolumentos ao primeiro Artigo 290., Lei n 6.015, de 31 registro de direito real constitudo em favor inciso I, inserido de dezembro de de beneficirio de regularizao fundiria de pela Lei n 1973, interesse social em reas urbanas e em reas 11.481, de 31 de Registros Pblicos rurais de agricultura familiar, com renda maio de 2007. mensal de at 5 SM. Embora dependa de autorizao legislativa, a Artigo 17, inciso alienao gratuita ou onerosa e concesso de I, alneas f direito real de uso de bens imveis residenLei n 8.666, de 21 e h, redao ciais ou comerciais (at 250m) destinados de junho de 1993, dada pela Lei n a programas de regularizao fundiria de Licitaes 11.481, de 31 de interesse social, desenvolvidos por rgos maio de 2007. ou entidades da administrao pblica, dispensam processo licitatrio. Decreto-Lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, Bens da Unio Lei n 11.952, de 25 de junho de 2009, regularizao fundiria em terras da Unio na Amaznia Legal Artigo 6, Seo III-A, redao dada pela Lei n 11.481, de 31 de maio de 2007. Institui a demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social destinada a atender famlias com renda familiar mensal no superior a 5 (cinco) salrios mnimos.

Artigo 21

Estabelece que seja passvel a regularizao fundiria em terras da Unio, situadas em reas urbanas, mediante doao ao municpio.

Continua

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Continuao da Tabela 1: Quadro geral da legislao relacionada regularizao fundiria urbana Instrumento legal Fundamentao Assunto Estabelecem diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano do Estado e Municpios, entre elas o atendimento regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda, garantindo o direito de uso aos seus moradores, salvo onde as condies importem em risco de vida. Estabelecem a promoo da regularizao fundiria rural e urbana e a urbanizao de reas ocupadas, atendendo a populao de baixa renda e a instituio, em carter permanente, da Comisso de Regularizao Fundiria.

Legislaes Estaduais

Planos-Diretores

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base na legislao urbanstica vigente

Tabela 2: Instrumentos para a regularizao fundiria Objeto Instrumento utilizado Conceito

Assentamentos habitacionais surgidos Zonas (ou reas) Flexibilizao dos parmetros urbansticos espontaneamente, Especiais de quanto ao uso, ocupao e parcelamento do caracterizados por Interesse Social solo, a partir do reconhecimento das tipicidairregularidades (Mais conhecides locais, para facilitao da regularizao jurdicas ou urbans- das como ZEIS fundiria do assentamento. ticas na ocupao do ou AEIS). solo urbano Posse de Terras Pblicas Concesso do Direito Real de Uso. Contrato feito pelo poder pblico com os moradores de terrenos de propriedade pblica, para utilizao dos mesmos com a finalidade de moradia. Continua
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Objeto

Instrumento utilizado Apoio ao usucapio especial urbano.

Conceito Aquisio de direito real de propriedade em relao rea privada sobre a qual se tem a posse, durante 5 anos contnuos, para moradia, em lote no superior a 250m . (individual e coletivo).

Posse de Terras Privadas

Loteamentos irregulares ou clandestinos

Lei federal n Regularizao do loteamento e posterior 6766/79 e leis titulao dos lotes, assumidos pelo municmunicipais de pio, sem prejuzo de ao regressiva contra o regularizao de loteador. loteamentos. Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009. Demarcao urbanstica.

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base na legislao urbanstica vigente.

Consideraes finais
Estudo do Ministrio das Cidades (2009), que considerou a soma de

famlias de baixa renda vivendo em domiclios irregulares com inadequaes de infraestrutura bsica, constatou um quadro fundirio catico que apresenta 5,5 milhes de pessoas que precisam de moradia, delas 83,5% na rea urbana, e mais de 13 milhes de domiclios irregulares, equivalentes a 44% dos domiclios do Pas. Entretanto, a informao no exata, e o quadro pode ser muito superior se considerarmos que existem vrios assentamentos irregulares com a infraestrutura instalada, no computados no estudo. Apesar da expressividade dos nmeros, esses dados, no entanto, nos do um panorama geral da irregularidade, sem muita preciso, especificidades, e sem a visibilidade que a questo merece. De qualquer maneira, trata-se de um problema que atinge todo o pas e reflete at hoje a falta de polticas pblicas de regularizao fundiria e habitacionais, principalmente voltadas para a populao de baixa renda.
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A irregularidade fundiria uma questo estrutural das cidades brasileiras, caracterizada por um desenvolvimento urbano desordenado. Fala-se, com razo, na dimenso acentuada do problema da irregularidade no Brasil, chegando-se a percentuais que variam em torno de 40 a 70% do parque imobilirio existente. Esses nmeros, no entanto, devem ser utilizados de forma cuidadosa, j que se referem a situaes e a problemas diferenciados. O termo irregularidade estabelece uma definio pela negao (CARDOSO, 2003), ou seja, a irregularidade se define por tudo que no regular. Isso dificulta a identificao do objeto a ser estudado, pois este, num primeiro momento, somente um fato que est em desacordo com a legislao ou com os procedimentos de controle urbansticos. Neste momento, definir a irregularidade pressupe uma classificao, ou uma tipologia, que permita orientar a anlise, considerando-se as diferenas significativas entre as formas de irregularidade encontradas. Essa classificao, no entanto, pode, num primeiro momento, ser meramente descritiva, mas deve, num segundo momento, dialogar com as questes subsequentes (populao afetada, causas e processos de produo), de forma a se construir um modelo com capacidade explicativa dos fenmenos e com capacidade de orientar a ao poltica. A regularizao fundiria poderia contribuir para a insero plena do cidado cidade; viabilizar a sustentabilidade da cidade, porque reduziria os passivos urbansticos e ambientais, alm de propiciar a transformao da economia informal em economia legal. A poltica urbana deveria focar a regularizao fundiria, mas ter mecanismos de controle da irregularidade para cortar o crculo vicioso que gera elevado dispndio ao errio municipal na posterior correo do problema. Outro aspecto relevante nas questes fundirias a eficcia plena conferida s normas e princpios do Direito Urbanstico, fator que atribui segurana jurdica na aplicao dos instrumentos que possibilitem o controle urbano.
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A legislao urbanstica da cidade legal desconhece a cidade real que mostra os conflitos desta incompatibilidade posta. Com a flexibilizao dessas normas, haveria o reconhecimento da pluralidade e diversidade da produo social. O caminho para pacificar esses conflitos nasce da relativizao da propriedade com a utilizao dos meios legais para a garantia da posse, alm do domnio. Importante pontuar que a regularizao fundiria requer a anlise do caso concreto, pois existem diversas possibilidades para a soluo do problema. Embora se detecte avano no tratamento do tema fundirio, pode-se afirmar que no h muito a se comemorar pelos 10 anos da promulgao do Estatuto da Cidade. Poderamos citar o exemplo da aplicao da edificao compulsria e IPTU progressivo no tempo, um dos importantes instrumentos para o controle da especulao imobiliria, que tem efeito insignificante devido elasticidade nos procedimentos burocrticos, que pode chegar, entre a notificao inicial e a desapropriao, a 8 anos, refletindo, durante este perodo, em penalidade insignificante, estimando-se o valor mximo de 15% sobre o valor venal do imvel, considerada muita branda em relao valorizao do imvel ao se comparar com o mercado imobilirio. Constata-se na prtica que os municpios no esto aplicando os instrumentos desse novo arcabouo jurdico ante a forte influncia poltica orquestrada pelo mercado imobilirio, e em razo do conservadorismo do judicirio, ainda reticente em relao relativismo do direito propriedade.

The ten year of term to the statute of the city in the dialectical process of the urban lands regularization praxis
This study analyzed the present situation of urban land regularization from the City Statute and the Brazilian urban legislation. This study is justified because the Statute of the City have completed 10 years of application in July 2011 still shy applicability, especially in
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the field of use of their instruments for urban land regularization. The objective of this study was to propose a debate on the Statute of the City and the urban Brazilian legislation from the standpoint of the main problems and obstacles to urban land regularization. The study methodology consisted of literature review, literature review, practical experience in the drafting of Sustainable Land Regularization of Palmas, Tocantins. It was concluded that municipalities are not applying the tools of this new legal framework, due to the strong political influence and orchestrated by real estate because of the conservatism of the judiciary, still reluctant to relativism the right to property. Key words: City statute. Director planning. Real estate market. Regularization. Urban right.

Nota
1

Mais valia a diferena entre o valor da mercadoria produzida e a soma do valor dos meios de produo e do valor do trabalho, que seria a base do lucro no sistema capitalista. Karl Marx. O Capital, Volume I, Parte III, Captulo VII, Processo de Trabalho e Processo de Produo de Mais Valia, Seco 2, O Processo de Produo de Mais Valia.

Referncias
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Para referenciar este texto:

recebido em 16 out. 2011 / aprovado em 17 nov. 2011

BAZZOLI, J. A. Os dez anos da vigncia do estatuto da cidade no processo dialtico da prxis da regularizao fundiria urbana. Prisma Jurdico, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 293-320, jul./dez. 2011. 320
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