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Acesso Informao

e Controle Social das


Polticas Pblicas
Realizao: ANDI | Artigo 19
Acesso Informao
e Controle Social das
Polticas Pblicas
Realizao:
Braslia, 2009
ARTICLE19
Apoio:
UK Department
for International
Development -
DFID
ANDI - Agncia de Notcias
dos Direitos da Infncia
Presidente do Conselho Diretor Oscar Vilhena Vieira
Secretrio Executivo Veet Vivarta
SDS Ed. Boulevard Center Bloco A sala 101
CEP: 70391-900 Braslia/DF
Tel: (61) 2102-6508 / Fax: (61) 2102-6550
Site: www.andi.org.br
ARTIGO 19
Brasil
Diretora Executiva da ARTICLE 19 Agns Callamard
Presidente do Conselho Internacional Catherine Smadja
Diretora do Escritrio Brasil Paula Ligia Martins

Rua Pamplona, 1197 casa 2, Jardim Paulista
CEP 01405-030 - So Paulo, SP
Tel: (11) 3057 0042 / Fax: (11) 3057 0071
Site: www.artigo19.org
Advertncia: O uso de um idioma que no discrimine e nem marque diferenas entre homens e mulheres ou meninos e meninas uma das preocupaes
da ANDI e da Artigo 19. Porm, no h acordo entre os lingistas sobre a maneira de como faz-lo. Dessa forma, com o propsito de evitar a sobrecarga
grca para marcar a existncia de ambos os sexos em lngua portuguesa, na presente obra optou-se por usar o masculino genrico clssico na maioria
dos casos, cando subentendido que todas as menes em tal gnero representam homens e mulheres.
Ficha catalogrca (Catalogao na publicao)
A157 Acesso informao e controle social das polticas pblicas; coordenado por Guilherme Canela e
Solano Nascimento . Braslia, DF : ANDI ; Artigo 19, 2009.
132 p.
1. Direitos Humanos. 2. Acesso informao. 3. Controle social. 4. Polticas pblicas. I. Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia. II. Canela, Guilherme. III. Nascimento, Solano (Coords.)
CDD: 342.7
Expediente
ISBN: 978-85-99118-17-7
Sumrio
Apresentao
Introduo
Captulo 1
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
Captulo 2
Papel do Executivo
Captulo 3
Papel dos Controladores
Captulo 4
Papel da Imprensa
Bibliograa
06
08
32
56
82
108
128
Ficha tcnica
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
Realizao ANDI / Artigo 19
Superviso Editorial Veet Vivarta
Coordenao de Texto e Edio Guilherme Canela e Solano Nascimento
Assistente de Contedo Fbio Senne
Assistente de Edio Marlia Mundim
Reviso de Texto Maria do Socorro Dias Novaes de Senne
Estagirias Ingred Castro e Isabela Ramos
Coordenao de Produo Tain Frota
Projeto Grco e Capa Viviane Barros
Diagramao Viviane Barros e Diogo Moraes
Apresentao
Conhecimento poder, afirmou Francis Bacon nos idos de 1605. A aceitao desta m-
xima implica no reconhecimento de que o acesso ao poder est diretamente relacionado
ao acesso a informaes. Difundir o conhecimento significa compartilhar e democratizar o
poder. Restringi-lo, por sua vez, resulta na concentrao do poder nas mos daqueles que
detm o acesso a informaes.
Assim, o exerccio prtico do princpio constitucional de que todo poder emana do
povo est condicionado ao acesso da populao ao conhecimento e informao. A noo
de democracia, consagrada pela Constituio Federal brasileira, est vinculada capacida-
de dos indivduos de participarem efetivamente do processo de tomada de decises que
afetam suas vidas. No existe democracia plena se a informao est concentrada nas mos
de poucos.
De fato, as instituies provedoras de conhecimento e de informao sempre caminha-
ram lado a lado com a idia de democracia. A escola, a imprensa e as bibliotecas foram sus-
tentculos das democracias nascentes, e a ampliao de seu acesso populao resultou na
consolidao e no aprofundamento da democracia.
As sociedades modernas tambm ratificaram um conjunto de direitos que se vinculam
disseminao do conhecimento e da informao. So os direitos educao, liberdade de
expresso, de imprensa e de manifestao do pensamento e informao.
O direito informao o direito de todo indivduo de acessar informaes pblicas, ou
seja, informaes em poder do Estado ou que sejam de interesse pblico. Embora a Consti-
tuio Federal brasileira proteja a liberdade de informao, o exerccio deste direito no Pas
dicultado pela ausncia de uma lei que regulamente obrigaes, procedimentos e prazos
para a divulgao de informaes pelas instituies pblicas.
A presente publicao, portanto, busca apontar os principais elementos do debate sobre o
acesso informao. Seus captulos foram construdos com base nos contedos produzidos em
iniciativa anterior articulada pela ANDI e pela Artigo 19: o seminrio Controle Social das Polti-
cas Pblicas e Acesso Informao: Elementos Inseparveis, realizado em Braslia em agosto de
2007, com o apoio do UK Department for International Development - DFID (veja relao dos
participantes e temas discutidos na pgina ao lado).
O encontro reuniu jornalistas, atores da sociedade civil e representantes governamentais
para um rico dilogo a respeito dos desaos que se colocam para nosso pas no sentido de ga-
rantir, de forma ampla, essa importante ferramenta de consolidao do Estado Democrtico de
Direito. Alm dos resultados das discusses ocorridas ao longo do evento, as pginas a seguir
oferecem tambm uma breve viso do caminho trilhado por outras naes no sentido de regular
o acesso informao e uma srie de artigos exclusivos assinados por especialistas na temtica.
Esperamos que nosso documento venha a contribuir, de maneira efetiva, para avanos no
contexto desta importante agenda.

Veet Vivarta

Secretario Executivo
Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia ANDI
Paula Martins
Coordenadora
Artigo 19 B rasil
Seminrio Controle Social das Polticas Pblicas
e Acesso Informao: Elementos Inseparveis
(09 agosto de 2007, Braslia - DF / Realizao ANDI e Artigo 19)
Mesa redonda 1
A importncia das leis de acesso informao
e o status quo brasileiro
Marcelo Beraba, jornalista, ex-ombudsman da Folha
de S.Paulo, presidente da Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji)
Deutauo eglnaluo Loes (1-MC), Frente
Parlamentar pelo Acesso Informao
rof. Dr. Bellsrlo Santos Jr., advogado e ex-
secretrio da Justia e da Defesa da Cidadania do
Estado de So Paulo
Dr. lernanuo ^ntunes, dirigente da ONG
Transparncia Brasil e da Unio Nacional dos
Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle (Unicon)
Mediadora: Ely Harasawa Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia (ANDI)
Mesa redonda 2
O Estado est preparado para
fornecer informaes?
^gnes Callamaru, diretora executiva da Artigo 19
Jos Ceraluo Lourelro ourlgues, diretor de Sistemas
e Informao da Controladoria Geral da Unio (GGU)
rof. Dr. aulo 1ouescan Mattos, pesquisador do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)
atrlcla essl, diretora do Departamento de Governo
Eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto
Mediadora: Paula Martins Artigo 19
Mesa redonda 3
Sociedade Civil, Legislativo e
Ministrio Pblico: os scalizadores na busca
por informaes governamentais
Jos ^ntnlo Moronl, diretor do Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc)
^ntonlo Carlos Blgonba, presidente da Associao
Nacional dos Procuradores da Repblica
Mediadora: rofa. Dra. Lcla ^velar, Departamento
de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)
Mesa redonda 4
A imprensa como watchdog: o acesso
informao como ferramenta de trabalho
Cullberme Canela, Agncia de Notcias dos Direitos
da Infncia (ANDI)
Custavo Krleger, jornalista do Correio Braziliense
Katberlne lunle, jornalista de A Tarde
Mediador: rof. Dr. Lulz Conzaga Motta, Faculdade
de Comunicao da Universidade de Braslia (UnB)
Introduo
Acesso informao como
direito humano fundamental
Diante da lei est um porteiro. Um homem do campo dirige-se a este porteiro e pede para entrar na
lei. Mas o porteiro diz que agora no pode permitir-lhe a entrada. O homem reete e depois pergunta
se ento no pode entrar mais tarde. possvel, mas agora no. Uma vez que a porta da lei continua
como sempre aberta, e o porteiro se posta ao lado, o homem se inclina para olhar o interior atravs da
porta. Quando nota isso, o porteiro ri e diz: Se o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio.
Mas veja bem: eu sou poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm, existem
porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a viso do terceiro. O
homem do campo no esperava tais diculdades: a lei deve ser acessvel a todos e a qualquer hora,
pensa ele; agora, no entanto, ao examinar mais de perto o porteiro, com o seu casaco de pele, o grande
nariz pontudo e a longa barba trtara, rala e preta, ele decide que melhor aguardar at receber a
permisso de entrada. O porteiro lhe d um banquinho e deixa-o sentar-se ao lado da porta. Ali ca
sentado dias e anos. Ele faz muitas tentativas para ser admitido, e cansa o porteiro com seus pedidos.
Muitas vezes o porteiro submete o homem a pequenos interrogatrios, pergunta-lhe a respeito
da sua terra e de muitas outras coisas, mas so perguntas indiferentes, como as que costumam fazer
os grandes senhores, e no nal repete-lhe sempre que ainda no pode deix-lo entrar. O homem, que
se havia equipado bem para a viagem, lana mo de tudo para subornar o porteiro. Este aceita tudo,
mas sempre dizendo: Eu s aceito para voc no achar que deixou de fazer alguma coisa. Durante
todos esses anos, o homem observa o porteiro quase sem interrupo. Esquece os outros porteiros
e este primeiro parece-lhe o nico obstculo para a entrada na lei. Nos primeiros anos, amaldioa em
voz alta o acaso infeliz; mais tarde, quando envelhece, apenas resmunga consigo mesmo. Torna-se
infantil, e uma vez que, por estudar o porteiro anos a o, cou conhecendo at as pulgas da sua gola
de pele, pede a estas que o ajudem a faz-lo mudar de opinio. Finalmente, sua vista enfraquece e
ele no sabe se de fato est escurecendo em volta ou se apenas os olhos o enganam. Contudo, agora
reconhece no escuro um brilho que irrompe inextinguvel da porta da lei. Mas j no tem mais muito
tempo de vida. Antes de morrer, todas as experincias daquele tempo convergem na sua cabea
para uma pergunta que at ento no havia feito ao porteiro. Faz-lhe um aceno para que se aproxime,
pois no pode mais endireitar o corpo enrijecido. O porteiro precisa curvar-se at ele. O que voc
ainda quer saber?, pergunta o porteiro, voc insacivel. Todos aspiram lei, diz o homem, como
explicar que, em tantos anos, ningum alm de mim pediu para entrar? O porteiro percebe que o
homem j est no m, e para ainda alcanar sua audio em declnio, ele berra: Aqui ningum mais
podia ser admitido, pois esta entrada estava destinada s a voc. Agora eu vou embora e fecho-a
1
.
1 KAFKA, Franz O processo. Traduo de Modesto Carone. 2. Ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1989, pp. 230-232.
Asufocante passagem de O Processo, do escritor checo Franz Kafka, um
dos dilogos travados pelo personagem central do livro, Josef K.
2
, na tor-
turante busca por compreender as razes pelas quais est sendo proces-
sado por um Estado Nacional.
De forma dramtica, ela representa como a tentativa frustrada de
acesso a informaes que deveriam ser pblicas pode ter conseqncias
da maior gravidade para o cidado ou a cidad. No raro, os porteiros
da informao so o fiel da balana entre o alcance de pleitos legtimos
da cidadania e o seu malogro.
A longa espera de um cidado ou cidad pela deciso quanto a um
processo seu no INSS ou na justia; a incansvel busca pelos familiares de
desaparecidos durante o regime militar por informaes quanto aos seus
entes queridos; a necessidade de compreender por que um pedido essen-
cial foi recusado por um rgo pblico; as tentativas sucessivas de se obter
uma informao qualquer junto a uma concessionria de servio pblico;
o anseio de acionistas em entender as circunstncias de uma deciso dos
executivos de uma empresa; e tantas outras situaes, com muita freq-
ncia, aproximam-se do interminvel labirinto kafkiano ilustrativo da
busca frustrada de uma informao especfica.
Institucionalizar instrumentos para o acesso a informaes a
forma encontrada pelas democracias para impedir que os porteiros
da informao, em um claro abuso de poder, desrespeitem um direi-
to fundamental de todos os indivduos, reconhecido e consagrado
por diversos instrumentos internacionais de direitos humanos: o arti-
go 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, o artigo 19 do
2 O trecho aqui transcrito a resposta de um sacerdote a uma das perguntas de K.
11
Introduo
Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos,
o artigo 13 da Conveno Interamericana sobre
Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana sobre
os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da
Conveno Europia sobre Direitos Humanos. Cada
um deles reconhece o acesso a informaes pblicas
como direito humano fundamental.
Relevncia do acesso
informao: perspectiva individual
As mltiplas relaes sociais que caracterizam a vida
em uma sociedade democrtica so marcadas por
um elemento fundamental: a necessidade de o indi-
vduo fazer escolhas.
Essas escolhas sero to mais prximas do ponto
timo almejado pelo indivduo quanto mais informa-
es ele ou ela detiver sobre as opes, os caminhos,
as alternativas e as possibilidades disponveis. O pres-
suposto desta idia que a tomada de decises bem
informadas beneficiar o indivduo, enquanto deci-
ses tomadas no escuro sero prejudiciais.
Os mais diferentes nveis de escolha na vida
cotidiana esto relacionados ao acesso informa-
o desde a simples compra de um produto em um
supermercado, at a deciso de votar neste ou naque-
le candidato Presidncia da Repblica.
No exerccio da democracia, em que o processo
eleitoral parte fundamental do regime, mecanismos
institucionais devem possibilitar que o eleitorado
tome decises bem informadas. Estes mecanismos
esto vinculados oferta do maior volume possvel de
informaes. No Brasil, por exemplo, criou-se a fer-
ramenta conhecida como Horrio Eleitoral Gratuito
que permite aos candidatos expor suas idias ao elei-
torado por meio das empresas de radiodifuso.
No mundo das relaes privadas, a exigncia,
por exemplo, de que produtos que contenham ele-
mentos transgnicos explicitem isto ao consumidor
uma forma de garantir uma escolha informada por
parte do indivduo, j que ele pode desejar ou rejeitar
consumir esse tipo de substncia.
Alm de permitir a realizao de escolhas mais
qualificadas, o acesso informao central, ainda
na perspectiva individual, para a consecuo de um
conjunto de direitos. Em outras palavras, o acesso
informao um direito que antecede outros.
Uma famlia que tenha um filho com deficincia
somente ter condies de exigir o direito de matricu-
lar a criana em uma escola regular, caso tenha tido
acesso prvio informao de que toda criana, inde-
pendentemente de quaisquer caractersticas individu-
ais, tem o direito de matrcula em uma escola da rede
regular de ensino. O mesmo poderamos dizer sobre
o acesso a medicamentos de distribuio gratuita, a
benefcios previdencirios, entre outros exemplos.
Relevncia do acesso
informao: perspectiva coletiva
Alm de ser um direito de todo e qualquer indiv-
duo, o acesso informao um direito difuso, ou
Acesso a Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
12
Artigo 19,
Declarao Universal dos
Direitos Humanos
Todo ser humano tem direito liberdade de opi-
nio e de expresso; esse direito inclui a liberda-
de de ter opinies sem sofrer interferncia e de
procurar, receber e divulgar informaes e idias
por quaisquer meios, sem limite de fronteiras.
seja, que pertence coletividade. Isso porque o acesso amplo a
informaes pblicas resulta em ganhos para a comunidade de
maneira geral.
Conhecer as informaes em poder do Estado permite o
monitoramento da tomada de decises pelos governantes que
afetam a vida em sociedade. O controle social mais atento dificul-
ta o abuso de poder e a implementao de polticas baseadas em
motivaes privadas.
Ao mesmo tempo, decises de polticas pblicas tomadas
com base em informaes amplas e de qualidade tero resulta-
dos mais eficientes. Um governante no pode tomar uma deci-
so adequada sobre a alocao de recursos na rea de seguran-
a pblica, por exemplo, se no tem disponveis informaes de
qualidade sobre a ocorrncia de crimes em uma regio.
Ao direito do indivduo de acessar informaes pblicas
contrape-se o dever de os atores pblicos divulgarem informa-
es e serem transparentes. O cumprimento desse dever contri-
bui para aumentar a eficincia do poder pblico, diminuir a cor-
rupo e elevar a accountability.
Mundo real e suas complexidades
Com o crescimento exponencial da populao mundial, diversos
elementos da vida em sociedade passaram a ser executados por
intermedirios ou representantes. No possvel que todos parti-
cipem da gesto de um pas, da mesma forma como no podemos
sobreviver a partir de trocas comerciais feitas exclusivamente com
pessoas conhecidas.
A todo momento, delegamos aes importantes e at mes-
mo centrais para nossa vida a terceiros. Delegamos aos represen-
tantes eleitos o governo da cidade, do estado e do pas. Delegamos
13
Introduo
aos professores a educao de nossos filhos e filhas.
Delegamos ao mecnico o conserto de nosso veculo.
Esse processo de delegao gera inevitavelmen-
te uma diferenciao entre os indivduos: a especiali-
zao. E a especializao gera, por sua vez, assimetria
de informaes. Quando os pais delegam a educao
de seus filhos e filhas a uma instituio educacional,
eles passam a ter menos informaes do que a insti-
tuio sobre o andamento do processo educacional
da criana, mesmo sem perder o poder originrio de
decidir sobre a educao dos seus filhos.
Quando elegemos um prefeito, novamente entra-
mos em um processo de assimetria brutal de informa-
es. Considere o exemplo de um chefe do Executivo
municipal que foi eleito com a plataforma de construir
trs novas escolas. Uma vez conduzido ao cargo, o
governante vem a pblico salientar que, infelizmente,
os recursos da prefeitura so insuficientes para cum-
prir a promessa. No entanto, o eleitorado no dispe
das mesmas informaes que o Executivo para verifi-
car a validade da informao.
Existem duas formas no excludentes de redu-
zir os riscos e custos associados s assimetrias de
informao que caracterizam as nossas sociedades: o
aprofundamento das relaes de confiana e o esta-
belecimento de mecanismos institucionais de acesso
s informaes detidas pelos agentes especializados.
Por uma srie de razes afetivas, por exemplo
, um eleitor pode confiar no esclarecimento prestado
pelo prefeito mencionado acima, independentemen-
te do acesso s informaes que comprovem as causas
apresentadas para a no- construo das escolas.
Porm, as relaes de confiana que podem
e devem ser fortalecidas no so suficientes para o
alcance de escolhas de qualidade e para a efetivao
de outros direitos. preciso, portanto, que o direito de
acesso informao seja garantido na prtica. O pri-
meiro passo para isso a construo de marcos regu-
latrios concretos que possibilitem a consecuo deste
direito, conforme veremos ao longo desta publicao.
Obstculos intencionais
garantia do acesso informao
A assimetria de informaes entre os atores que com-
pem o jogo democrtico gera riscos para a tomada
de decises qualificadas e para o exerccio do contro-
le democrtico. Aes concretas devem, portanto, ser
empreendidas para super-la ou minimiz-la.
Porm, os atores que so beneficiados com a assi-
metria de informaes se do conta dos ganhos que
podem obter com a manuteno de um status quo
assimtrico. Isso vale para o prefeito que pode usar
o dinheiro para outros fins, o professor que pode ser
preguioso e o mecnico que pode cobrar mais do que
deveria, porque detm mais informaes que o indi-
vduo no qual o poder estava originariamente aloca-
do mas que foi forado, dadas as circunstncias da
modernidade, a deleg-lo.
As assimetrias so generalizadas na sociedade e,
s vezes, atuam em cadeia. Por exemplo, o povo dele-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
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Da Antiguidade ao Estado Moderno
Ao abordar o processo de construo da mdia mo-
derna, o professor de Princeton e ganhador do Pr-
mio Pulitzer Paul Starr destaca que a restrio do
acesso informao uma preocupao presente em
sociedades das mais distintas pocas dos escribas
da Antiguidade at os modernos censores.
Segundo alguns pesquisadores, o acesso a informa-
es e s vias de comunicao foi crucial no processo
de constituio dos Estados Nacionais. De acordo
com esses especialistas, a facilidade comunicativa in-
clusive fsica foi determinante para o fortalecimento
das naes e das potncias comerciais. No toa, o
cientista poltico Karl Deutsch afirma que a comunica-
o representa os nervos do governo.
nesse sentido que especialmente para os go-
vernantes permanece um dilema entre conhecimen-
to e poder. Como sabemos, uma maior difuso de in-
formaes e de capacidades gera amplos benefcios
como a disseminao de inovaes tcnicas que
podem promover maior crescimento econmico, por
exemplo. Por outro lado, permitir que as pessoas se
comuniquem e se organizem de forma independente
pode tambm criar desestabilizao do status quo.
Curiosamente, o fortalecimento dos Estados Na-
cionais sempre passou pela ampliao dos instrumen-
tos de disseminao e acesso informao aspecto
fundamental para solapar a ordem autoritria e abrir
caminhos para a consolidao das democracias.
O exemplo sueco
Na Sucia, a Lei de Liberdade de Imprensa prev que
todo indivduo tem o direito de acessar documentos
pblicos, salvo aqueles classificados como secretos. A
antiqssima lei de acesso informao daquele pas
est vinculada a uma profunda cultura de transparn-
cia e controles cruzados das autoridades com funes
pblicas. Seu xito no pode ser desconectado de um
amplo aparato de proteo do cidado em relao ao
governo, no qual o ombudsman geral desempenha um
papel-chave.
O Parliamentary Ombudsman, eleito pelo Parla-
mento sueco (Riksdag), funciona h quase 200 anos
(desde 1809). Cabe a ele supervisionar a aplicao da
lei pelos servios pblicos do pas, estando aberto a
qualquer cidado que identifique alguma injustia.
O posto de ombudsman, inicialmente ocupado
por apenas uma pessoa, teria sido criado a partir da
idia de um sistema de pesos e contrapesos. O ob-
jetivo era constituir um rgo independente, pois o
Chancellor of Justice que j ocupava a funo de
superviso dos oficiais do Estado possua vincula-
o direta com o governo.
15
Introduo
ga poder aos parlamentares para legislarem sobre um
conjunto de temas, como a regulao de servios pbli-
cos, para citar um caso. Os parlamentares, por sua vez,
delegam poder s agncias reguladoras para que faam
esse mesmo trabalho. J as agncias precisam regular
empresas as concessionrias as quais, na ponta do
processo, controlam as informaes sobre suas aes.
Os parlamentares tm mais informaes que o povo,
as agncias tm mais informaes que os parlamenta-
res e as empresas mais informaes que as agncias.
Os indivduos esto sempre em desvantagem nes-
sa histria? Nem sempre. Veja o caso dos seguros de
vrias naturezas. Uma seguradora de sade no tem
condies de saber se o indivduo realmente necessita
fazer uso daquela consulta; uma seguradora de carros
no sabe se, uma vez feito o seguro, o indivduo vai ter
um comportamento de risco. Tudo isso em funo da
assimetria de informaes.
As solues democrticas
Tendo em vista a relevncia dos Estados Nacionais
na organizao da vida contempornea, a discusso
sobre as assimetrias informacionais vinculadas ao
exerccio do poder particularmente pertinente.
A sada encontrada pelas democracias para garan-
tir a sua prpria sobrevivncia foi estabelecer instru-
mentos para diminuir as assimetrias informacionais.
Esses instrumentos passam pela garantia dos direitos
de se expressar e manifestar, pela garantia da existn-
cia de uma imprensa livre e pela exigncia de que os
Estados Nacionais sejam obrigados a ofertar todas as
informaes em seu poder, com raras excees.
No entanto preciso reconhecer que, por von-
tade prpria, os governantes no tm incentivos
suficientes para disseminar informaes contrrias
aos seus interesses. A garantia do direito informa-
o feita, ento, pela aprovao e implementao
de leis que definam procedimentos e prazos para a
divulgao de informaes, assim como responsabi-
lidades pelo descumprimento desta obrigao.
A primeira lei de acesso a informaes de que
se tem notcia no mundo foi promulgada pela Sucia
h mais de 200 anos. A Lei de Liberdade de Imprensa
(Freedom of the Press Act), de 1766, tem um captulo
especfico sobre a natureza pblica dos documentos
oficiais, que prev que todo indivduo tem o direito de
acess-los, salvo aqueles classificados como secretos.
Voltando ao tema das assimetrias de informa-
es, um estudioso afirma que a garantia legal do aces-
so a informaes pblicas na Sucia foi baseada jus-
tamente na compreenso, pelos partidos polticos, de
que a abertura de informaes ajudaria a promover
uma disputa de foras mais balanceada, quando eles
no estivessem no poder
3
. Mas a pioneira deciso sue-
ca no foi seguida com a mesma velocidade pela maio-
ria das naes.
3 No livro Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, Toby
Mendel cita explicao do caso sueco feita por Swanstrm, K., em
Access to information an efcient means for controlling public power.
MENDEL, Toby.. Freedom of Information: A Comparative Legal
Survey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 101.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
16
A sociedade da informao
O acirramento dos conflitos blicos, a ampliao
dos limites proliferao de armas nucleares, os
conflitos ideolgicos que marcaram o sculo XX e
o medo dos estragos que uma poltica ampla de
transparncia poderia causar ao poder dominan-
te levaram at mesmo democracias consolidadas a
garantir liberdades clssicas (como a liberdade de
expresso e de imprensa) mas postergar a criao de
um sistema coeso de acesso informao pblica.
A abertura de segredos militares e a transparncia
excessiva poderiam ser corrosivas para os gover-
nantes de turno, ainda que salutares para cidados
e cidads.
Felizmente, uma srie de mudanas ocorridas
no mundo, nas duas ltimas dcadas, contribuiu para
a aceitao crescente do direito de acesso a informa-
es. A transio de diversos pases para a democra-
cia um desses fatores.
Simultaneamente, o progresso nas tecnologias
de informao mudou a forma pela qual as socieda-
des usam a informao e se relacionam com ela.
O avano dessas tecnologias aumentou a capaci-
dade de a populao fiscalizar o poder pblico e par-
ticipar dos processos de tomada de deciso. Com isso,
a informao se tornou ainda mais importante para
os cidados. O resultado foi o aumento na demanda
pelo respeito do direito de acesso informao
4
.
4 MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Sur-
vey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 4.
Em 1990, somente 13 pases haviam adotado leis
nacionais relacionadas ao tema. Em 2008, mais de
70 pases j tm leis de acesso informao
5
. Numa
era na qual a informao adquire um papel defini-
dor da prpria essncia dos tempos em que vivemos,
no faz sentido que algumas naes se omitam na
garantia definitiva de tal direito, como ainda ocorre
no Brasil.
Como dito anteriormente, esta publicao fru-
to das discusses do seminrio Controle Social das
Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, co-organizado pela ANDI e pela Artigo
19. Os captulos que seguem respeitam a forma em
que o seminrio foi estruturado.
O primeiro captulo trata da importncia das
leis de acesso informao e apresenta o mar-
co regulatrio brasileiro nesse campo. O segundo
captulo debate a capacidade de o Estado forne-
cer informaes. O Captulo 3 discute a importn-
cia do acesso informao para a sociedade civil
organizada, o Legislativo e o Ministrio Pblico. O
volume se encerra com uma reflexo sobre as rela-
es da imprensa com a ampla garantia do acesso
informao.
A mensagem central de que o almejado contro-
le das autoridades pblicas e de suas decises s pode
ocorrer efetivamente com a garantia concreta do direi-
to de acesso s informaes pblicas.
5 MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Sur-
vey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 3.
17
Introduo
Desde sua origem, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH), que completou 60 anos em 2008, re-
conhece e d forte nfase liberdade de informao. J
em 1946, em sua sesso de abertura, a Assemblia Geral
da ONU declarava que a liberdade de informao um
direito fundamental e a pedra de toque das liberdades
s quais a ONU est dedicada
1
. Os Artigos 19 da DUDH
e do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
(PIDCP) garantem a todos a liberdade de ter opinies e
de procurar, receber e transferir informaes e idias por
quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
Tal direito reconhecido, em termos semelhantes, pelos
principais tratados internacionais de cunho regional.
No relatrio de 1995 do Artigo 19 sobre O Direito
de Saber
2
, Sandra Coliver afirmou que o direito liber-
dade de informao passou por algumas fases principais
de sua interpretao quanto s obrigaes que impe
aos Estados:
Obrigao de respeitar: Tradicionalmente o direito
liberdade de informao tem sido compreendido
como a liberdade de receber e divulgar informaes,
livre da interferncia do Estado. Segundo tal interpre-
tao, o governo est sob uma obrigao negativa de
no interferir na comunicao de informaes e idias
1 14 de dezembro de 1946.
2 ARTICLE 19, Te Right to Know: Human Rights and access to re-
productive health information, editado por Sandra Coliver, 1995.
que os indivduos queiram divulgar ou publicizar. Esta
interpretao, no entanto, no estabelece de forma
clara o direito de receber determinados tipos de in-
formaes do governo ou de terceiros
3
;
Obrigao de proteger: Segundo este enfoque, que
ganhou importncia nos anos de 1990, passou-se a
aceitar que os governos esto sob uma obrigao po-
sitiva de tomar medidas concretas para prevenir que
indivduos ou grupos privados interfiram na comuni-
cao legal de informaes
4
;
Obrigao de realizar: Finalmente, o direito informa-
o tem sido crescentemente compreendido como
impondo aos governos uma obrigao positiva de
fornecer informao, inclusive informao detida pelo
Estado. Nos ltimos dez anos, ou h mais tempo, esta
obrigao em particular passou a dominar o trabalho
de muitos ativistas que tm defendido o acesso in-
formao em poder do governo por meio da adoo
de leis de liberdade de informao ou leis de acesso
(exresses gue auotaremos agul como slnnlmas).
A obrigao imposta aos governos de fornecer
informao nem sempre foi interpretada em conjun-
to com o Artigo 19 da Declarao, ou seja, como parte
integral do direito liberdade de expresso. A Corte
3 Sandra Coliver, Te Right to information necessary for repro-
ductive health and choice under international Law, em ARTICLE
19, 1995, PP. 38 a 82.
4 Ibid, p. 61.
O direito internacional e a liberdade de informao
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
18
Europia de Direitos Humanos, por exemplo, tem relutado
em introduzir uma obrigao expressa de fornecer acesso
informao, no contexto do Artigo 10, que garante a liberda-
de de expresso e tem preferido relacionar esta obrigao
positiva a outros direitos, em especial ao direito privaci-
dade e vida em famlia ou ao direito vida. Outros direitos
podem tambm justificar o direito informao, como, por
exemplo, o direito sade e o direito a um meio ambiente
equilibrado. Tais interpretaes simplesmente demonstram
a importncia do direito de acesso no apenas como uma
garantia em si, mas tambm como ferramenta instrumental
para realizao de outros direitos. No campo ambiental,
por exemplo, a Conveno de Aarhus de 1998
5
prev tanto
uma obrigao positiva, por parte dos Estados, de dar pu-
blicidade a certas informaes, como o direito de todos de
ter acesso a informaes ambientais (duas faces da mesma
moeda, tambm comumente chamadas de obrigao ativa
e obrigao passiva).
Existem fortes razes, no entanto, para argumentar que
a garantia da liberdade de expresso inclui o direito de aces-
so informao detida pelo Estado. Pode-se argumentar
que a liberdade de receber informaes impede autoridades
pblicas de interromper o fluxo de informaes para indiv-
duos e que a liberdade para difundir informaes aplica-se
5 Apesar de estar em vigor apenas nos pases da Comunidade Eu-
ropia, a Conveno de Aarhus considerada um modelo global de
acesso informao em matria de meio ambiente.
s comunicaes dos indivduos. Faria sentido, portanto,
interpretar a incluso da liberdade de buscar informaes,
em especial o direito de receb-las, como impondo ao go-
verno uma obrigao de fornecer acesso informao que
ele detm... Garantir a liberdade de expresso sem incluir a
liberdade de informao seria mero formalismo, negando a
ambas efetiva expresso prtica e um dos objetivos centrais
que a liberdade de expresso visa alcanar
6
.
O elator ua ONU ara a Llberuaue ue Lxresso e
Opinio adotou, desde muito cedo, esta interpretao ao
declarar que o direito de acesso informao detida por au-
toridades pblicas encontra-se protegido sob o Artigo 19 do
PIDCP
7
. Em 1999, a Comisso de Direitos Humanos da ONU
acatou tal interpretao.
Em 2002, a Comisso Africana de Direitos Humanos
e uos ovos auotou a Declarao ue rlncllos sobre Ll-
berdade de Expresso na frica, interpretando o contedo
do Artigo 9 da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos
Povos. Tal declarao expressamente ratifica a existncia do
direito de acesso informao detida pelos rgos pblicos,
afirmando que:
rgos pblicos detm informaes no para si pr-
prios, mas como guardies do bem pblico e todos tm
6 Toby Mendel, Freedom of Information as an internationally protec-
ted human right, American Civil Liberties Union International Civil
Liberties Report (2000, Los Angeles, ACLU), disponvel em www.arti-
cle19.org/pdfs/publications/foi-as-an-international-right.pdf.
7 UN Doc. E/CN.4/1999/64, pargrafo 12, citado por Toby Mendel, op cit.
19
Introduo
o direito de acessar tal informao, sujeitos apenas a
regras claramente definidas, estabelecidas por lei
8
.
Finalmente, em 2007, a Corte Inter-Americana de Di-
reitos Humanos, no caso Claude Reyes vs. Chile, decidiu
que a liberdade de informao um direito humano bsi-
co, implcito no direito liberdade de expresso
9
. Esta foi
uma sentena pioneira que marcou a primeira vez que um
tribunal internacional confirmou a existncia de um pleno
direito de acesso informao detida pelo governo ou
por outros rgos pblicos
10
.
Caractersticas de um
verdadeiro regime de acesso
A jurisprudncia internacional j deixou claro que as obriga-
es dos Estados, destinadas a fazer valer os direitos prote-
gidos nos tratados de direitos humanos, englobam uma srie
de obrigaes, tanto de cunho negativo (abster-se de), quan-
to positivo (tomar medidas concretas para). Entre as obriga-
es positivas, os textos internacionais citam explicitamente
a obrigao de adotar legislao adequada.
8 Princpio IV.
9 Para ter acesso ao parecer apresentado por ONGs no caso, veja www.
article19.org/pdfs/cases/inter-american-court-claude-v.-chile.pdf. Para o
respectivo comunicado de imprensa, veja www.article19.org/pdfs/press/
inter-american-court-a19-foi-amicus-brief.pdf.
10 www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=103448
A necessidade de adoo de legislao de acesso
lnformao fol tambm enfatlzaua elos elatores ara Ll-
berdade de Expresso da ONU, OEA e OSCE. Tais Relato-
res tm se reunido anualmente para elaborao e publica-
o de uma Declarao Conjunta sobre diferentes temas
relacionados liberdade de expresso. Em sua declarao
de 2004, eles afirmaram que:
O direito de acessar informao detidas pelas autori-
dades pblicas um direito humano fundamental que
deve ser efetivado no nvel nacional atravs de legis-
lao abrangente (por exemplo, leis especficas sobre
liberdade de informao), baseada na premissa da
mxima abertura, estabelecendo a presuno de que
toda informao acessvel, sujeita apenas a um restri-
to sistema de excees
11
.
Uma legislao de acesso, portanto, deve ir alm da
mera proteo nominal do direito de acesso, definindo de
forma detalhada a estrutura de um regime de acesso in-
formao efetivo e operacional.
So vrios os padres internacionais que fornecem va-
liosos subsdios para definio do contedo exato do direito
de acesso informao, detalhando de forma mais extensa
11 Adotada em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: www.unhchr.
ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0
?opendocument.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
20
os princpios que devem reger um regime de acesso, para
alm do texto expresso dos prprios tratados. No seu Rela-
trlo ^nual ue :ooo, or exemlo, o elator ua ONU ara Ll-
berdade de Expresso apresentou uma srie de padres de-
talhados aos quais uma lei de acesso deve se conformar
12
. Em
2002, o Comit de Ministros do Conselho da Europa emitiu
recomendaes ainda mais detalhadas fornecendo, inclusi-
ve, uma lista dos objetivos que poderiam ser considerados
legtimos para justificar excees ao direito de acesso
13
.
Outro documento bastante til a Declarao Con-
junta uos elatores ara a Llberuaue ue Lxresso ue
2004, j citada acima. Tambm podem ser mencionadas
a Declarao ue rlncllos sobre Llberuaue ue Lxres-
so na frica
14
, a Declarao Inter-Americana de Princ-
los sobre Llberuaue ue Lxresso
15
, a Conveno de
Aarhus
16
e a deciso da Corte Inter-Americana de Direitos
12 Relator Especial, Relatrio Promoo e proteo do direito li-
berdade de opinio e expresso, Doc ONU E/CN.4/2000/63, 18 de
janeiro de 2000, pargrafo 44.
13 Recomendao R(2002)2 do Conselho de Ministros dos Estados-
Membro sobre acesso a documentos ofciais, 21 de fevereiro de 2002.
14 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana de Direitos Humanos e
dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia. Disponvel em
www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html.
15 Adotada pela Comisso Inter-Americana de Direitos Humanos
em sua 108 Sesso Ordinria, 19 de outubro de 2000. Disponvel em
www.iachr.org/declaration.htm.
16 Conveno sobre Acesso Informao, Participao Pblica em
Processos Decisrios e Acesso Justia em Assuntos Ambientais, Doc
UM ECE/CEP/43, adotada pela Quarta Conferncia de Ministros no
processo Meio Ambiente para a Europa, 25 de junho de 1998, e que
entrou em vigor em 30 de outubro de 2001.
Humanos no caso Claude Reyes, de setembro de 2006, con-
forme veremos no captulo 1.
Embora regimes jurdicos especficos adotados em
diferentes pases variem de forma significativa, possvel
identificar, igualmente, um considervel nmero de seme-
lhanas, podendo-se dizer que j existe hoje uma prtica
consistente no trato da matria. Tambm essas prticas po-
dem ser utilizadas como importante fator indicador de pa-
dres comuns na regulamentao do acesso informao.
Em 1999, a Artigo 19 preparou e publicou um grupo de
princpios com o objetivo de estabelecer clara e precisa-
mente as formas pelas quais os governos podem alcanar a
abertura mxima das informaes oficiais, de acordo com os
melhores critrios e prticas internacionais. Os princpios fo-
ram baseados nas normas e em padres internacionais e re-
gionais, nas prticas estatais em desenvolvimento (legislao
nacional e jurisprudncia de tribunais nacionais) e nos prin-
cpios gerais de direito reconhecidos pela comunidade das
naes. So o produto de um extenso processo de estudo,
anlise e consultas sob a facilitao do Artigo 19 e utilizando
a vasta experincia e trabalho realizado por organizaes
parceiras em diversos pases
17
.
17 Os pargrafos a seguir constituem trechos retirados da publicao
O Direito do Pblico a Estar Informado Princpios sobre a Legis-
lao de Liberdade de Informao, Artigo 19, Srie Normas Interna-
cionais, junho de 1999. O documento integral encontra-se disponvel
para consulta em www.article19.org/pdfs/standards/public-right-to-
know-portuguese.pdf.
21
Introduo
PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO
A legislao sobre liberdade de informao deve ser
orientada pelo princpio de mxima divulgao.
O princpio de mxima divulgao estabelece a premissa
de que toda a informao mantida por organismos pblicos
deve estar sujeita divulgao e de que tal suposio s
dever ser superada em circunstncias muito limitadas (ver
o Princpio 4).
O Princpio 1 fundamenta o prprio conceito de li-
berdade de informao que numa forma ideal deveria
ser salvaguardada na Constituio, a fim de estabelecer
claramente que o acesso informao oficial um direito
bsico. O objetivo primordial da legislao seria, ento, o
de aplicar a mxima divulgao na prtica. Os organismos
pblicos tm obrigao de divulgar informao, assim
como todo cidado tem o direito correspondente de re-
ceber informao.
Todas as pessoas presentes no territrio nacional de-
vem se beneficiar de tal direito, que no deve estar sujei-
to demonstrao de interesse especfico na informao.
Quando uma autoridade pblica pretende negar o aces-
so lnformao, ueve ter o nus ue justlflcar a recusa em
cada fase do processo. Em outras palavras, a autoridade
pblica deve demonstrar que a informao, cuja divulgao
pretende impedir, encontra-se abrangida pelo mbito de
um limitado grupo de excees, como adiante detalhado.
PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR
Os organismos pblicos devem estar obrigados
a publicar informao considerada essencial.
A liberdade de informao implica no s que os organis-
mos pblicos devem fornecer informaes que lhe sejam
demandadas, mas tambm que eles publiquem e divulguem,
de forma voluntria e proativa, documentos e informaes
de essencial e significativo interesse pblico. Tal obrigao
sujeita apenas a limites razoveis baseados em recursos e
capacidades. Quais informaes devero ser publicadas de-
pender do organismo pblico em questo. A legislao deve
estabelecer tanto a obrigao geral de publicar como as cate-
gorias essenciais de informao que devem ser publicadas.
Organismos pblicos devem, no mnimo, ter a obriga-
o de publicar as seguintes categorias de informao:
Informao sobre como o organismo pblico opera, in-
cluindo custos, objetivos, contas j verificadas por peri-
tos, normas, empreendimentos realizados, etc., particular-
mente nas reas onde o organismo presta servios diretos
ao pblico;
Informaes sobre quaisquer solicitaes, queixas ou ou-
tras aes diretas que o cidado possa levar a cabo con-
tra o organismo pblico;
Orientaes sobre processos por meio dos quais o ci-
dado possa exercer sua participao, com sugestes
para propostas polticas ou legislativas;
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
22
O tipo de informao guardada pelo organismo e como
mantida esta informao; e
O contedo de qualquer deciso ou poltica que afete
o pblico, juntamente com as razes que motivaram a
deciso bem como o material relevante de anlise que
serviu de apoio deciso.
PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO
Organismos pblicos devem promover
ativamente um governo aberto.
Informar o pblico sobre os seus direitos e promover uma
cultura de abertura no seio do governo so aspectos es-
senciais, para que os fins de uma legislao de acesso
informao sejam alcanados. A experincia em vrios pa-
ses demonstra que um servio pblico indisciplinado pode
prejudicar gravemente a mais progressiva das legislaes.
As atividades de promoo so, por isso, um componente
essencial de um regime de liberdade de informao. Essas
atividades vo desde educao pblica, no sentido de disse-
minar os elementos relacionados com o direito de acesso
informao para o cidado em geral, at o treinamento dos
prprios funcionrios pblicos sobre a importncia e alcan-
ce da liberdade de informao.
Outra possibilidade a apresentao, por parte dos
rgos pblicos, de relatrios anuais quanto ao estado do
acesso informao no mbito daquele rgo, com apre-
sentao de obstculos ainda a serem removidos, medidas
tomadas para se aumentar o acesso do pblico informao
e metas a serem alcanadas no ano seguinte.
A legislao deve exigir que recursos e ateno ade-
quados sejam destinados promoo dos objetivos e fina-
lida-des da lei. Os organismos pblicos devem ser encora-
jados a adotar cdigos internos de conduta sobre o acesso
e abertura.
PRINCPIO 4. MBITO LIMITADO DAS EXCEES
As excees devem ser clara e rigorosamente de-
senhadas e sujeitas a rgidas provas de dano e
interesse pblico.
Todas as solicitaes individuais de informao a organismos
pblicos devem ser atendidas, a no ser que tal organismo
possa demonstrar que a informao solicitada recaia sob o
mbito de um regime limitado de excees, previamente pre-
visto em lei. Alm disso, a recusa na divulgao da informao
s poder ser justificada se a autoridade pblica puder de-
monstrar que, naquele caso concreto, tal limitao atende ao
chamado teste de trs fases, elaborado pela jurisprudncia
internacional. O teste de trs fases tem por objetivo avaliar,
em cada caso concreto, a relao custo (dano) / benefcio
(interesse pblico) na divulgao de uma dada informao.
Segundo o teste de trs fases, a determinao da
confi-dencialidade em um dado caso concreto s pode ser
23
Introduo
considerada legtima se estiverem presentes os requisitos
a seguir:
A informao solicitada relaciona-se a um dos objetivos
legtimos listados na lei;
A divulgao de tal informao poder causar graves
danos a tal objetivo; e
O prejuzo ao objetivo em questo deve ser maior do que o
interesse pblico na liberao da informao especfica.
Nenhum organismo pblico deve ser totalmente
excludo do mbito da lei, mesmo que a maioria das suas
funes se encontre na zona de excees. Isto se aplica
a todas as reas de governo (ou seja, executiva, legislati-
va e judicial) bem como funes de governo (incluindo,
por exemplo, funes de segurana e organismos de de-
fesa). Restries com o objetivo de proteger os governos
de situaes de embarao ou da divulgao de ilegali-
dades ou irregularidades no devero ser consideradas
legtimas e justificadas.
PRINCPIO 5. PROCESSOS PARA FACILITAR O ACESSO
As solicitaes de informao devem ser proces-
sadas rapidamente e com imparcialidade, e uma
reviso independente de quaisquer recusas deve
estar disposio das partes.
O processo decisrio sobre qualquer pedido de informa-
o deve dar-se em trs nveis diferentes: no seio do pr-
prio rgo pblico ao qual a informao foi solicitada; em
recurso a um rgo administrativo independente; e em re-
curso aos tribunais.
Sempre que necessrio, devem ser, tambm, toma-
das providncias para garantir a certos grupos especficos
efetiva acessibilidade s informaes, como, por exemplo,
as pessoas que no sabem ler nem escrever, as que no
falam a lngua usada nos documentos ou as que portam
alguma restrio fsica, como aqueles com deficincia vi-
sual. Deve ser estipulado que todos os organismos pbli-
cos utilizem sistemas internos abertos e acessveis para
garantir o direito do cidado informao.
De forma geral, os rgos pblicos devem designar
funcionrios para processar solicitaes de informao e
garantir que os termos da lei sejam cumpridos. Os funcio-
nrios pblicos devem tambm ser incumbidos de ajudar os
requerentes cujas solicitaes se referem a informaes j
publicadas, inclusive caso necessitem de reformulao. Por
outro lado, os organismos pblicos devem ter a possibilida-
de de recusar solicitaes consideradas fteis ou vexatrias.
Os organismos pblicos no devem ser obrigados a prestar
informaes j contidas em publicaes, mas, nesses casos,
devem indicar ao requerente qual a publicao em questo.
A lei deve, ainda, estipular prazos curtos para o pro-
cessamento das solicitaes e tambm estabelecer que
quaisquer recusas devam ser motivadas substantivamen-
te e por escrito.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
24
PRINCPIO 6. CUSTOS
Custos excessivos no devem impedir o cidado
de solicitar informaes.
O custo de ter acesso informao mantida por rgos p-
blicos no deve ser elevado a ponto de desestimular poten-
ciais requerentes, uma vez que a idia fundamental, na base
da liberdade de informao, exatamente a de promover o
acesso aberto informao. Est amplamente demonstrado
que os benefcios da abertura das informaes oficiais, em
longo prazo, superam grandemente os custos de tal abertura.
Sistemas diferentes tm sido empregados em todo o mundo
para garantir que os custos no sirvam de empecilho aos pe-
didos de informao. Em algumas jurisdies, taxas mais ele-
vadas so cobradas das solicitaes comerciais como forma
de subsidiar as solicitaes de interesse pblico.
PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS
Reunies de organismos pblicos
devem ser abertas ao pblico.
A liberdade de informao inclui o direito de o cidado sa-
ber o que faz o governo em nome do pblico e de poder
participar de seus processos de deciso. A legislao so-
bre a liberdade de informao deve, por isso, estabelecer
como ponto assente que todas as reunies de rgos de
governana sejam abertas ao pblico.
O aviso prvio para a realizao de reunies neces-
srio, para que o pblico possa ter a oportunidade real de
tomar parte nelas, e a lei deve estipular que o aviso adequa-
do para as reunies seja dado com a antecipao necess-
ria para assim permitir a presena do pblico. As reunies
podem ser realizadas a portas fechadas, em casos bastante
especficos, mas apenas de acordo com princpios estipu-
lados e quando existirem razes relevantes para faz-lo.
Qualquer deciso de restringir a audincia dos cidados
reunio deve ser, em si, sujeita a escrutnio pblico.
PRINCPIO 8. DIVULGAO TEM PRIMAZIA
As leis que so inconsistentes com o
princpio de mxima divulgao devem
ser alteradas ou revogadas.
A legislao sobre a liberdade de informao deve exigir que
outras leis sejam interpretadas, tanto quanto possvel, de
forma consistente com as suas disposies. Quando tal no
for possvel, a legislao que trata de informao restrita ao
pblico deve estar sujeita aos princpios bsicos da lei sobre
a liberdade de informao. O regime de excees estipulado
na lei da liberdade de informao deve ser abrangente e no
deve ser autorizado que outras leis criem mais excees.
Em longo prazo, deve haver o empenho para que todas
as leis relacionadas com a informao sejam adaptadas aos
princpios que protegem a lei da liberdade de informao.
25
Introduo
Alm disso, os funcionrios pblicos devem ser protegidos
contra sanes quando, de forma razovel e em boa f, divul-
gam informao em resposta a uma solicitao relacionada
com a liberdade de informao, mesmo que, posteriormen-
te, se conclua que tal informao no seria para divulgao.
Se assim no for, a cultura de segredo que envolve muitos
organismos governamentais ser mantida por funcionrios
excessivamente cautelosos sobre as solicitaes de informa-
o, numa tentativa de evitarem riscos pessoais.
PRINCPIO 9. PROTEO DE DENUNCIANTES
Indivduos que divulguem informaes sobre irre-
gularidades denunciantes devem ser protegidos.
O cidado deve ser protegido de qualquer sano legal, ad-
ministrativa ou empregatcia, por divulgar informao sobre
aes imprprias e irregularidades. Aes imprprias e ir-
regularidades, no contexto deste princpio, incluem aes
criminosas, no-cumprimento de obrigaes legais, erro judi-
cirio, corrupo ou desonestidade ou graves prevaricaes
relacionadas com um organismo pblico. Incluem, ainda,
ameaas graves contra a sade, segurana ou ambiente, es-
tejam ou no ligadas a aes individuais imprprias.
Os denunciantes devem se beneficiar de proteo,
desde que tenham atuado em boa f e na crena de que a
informao era substancialmente verdadeira e de que divul-
gava provas de irregularidades. Tal proteo deve ser aplica-
da mesmo quando a divulgao constitua transgresso de
exigncias legais ou laborais.
Tendncias dos ltimos 20 anos:
62 novos pases adotando o
acesso informao pblica
S possvel falar no surgimento de um movimento da so-
ciedade civil de luta pelo acesso informao pblica aps
a Segunua Cuerra Munulal, embora o ^to ela Llberuaue ue
Imprensa da Sucia, j em 1766, inclusse o princpio de que
os arquivos governamentais deveriam ser abertos ao pbli-
co e concedesse aos cidados o direito de demandar docu-
mentos de rgos ambientais
18
. Dos anos 1950 at o incio
dos anos 1980, nove pases adotaram leis de acesso, embora
nem sempre como resultado de campanhas ou movimentos
especficos levados a cabo pela sociedade civil. Ainda assim,
esse perodo pode ser considerado como o nascimento da
advocacy pelo acesso a informaes oficiais
19
.
Para a liberdade de informao, as dcadas seguintes
foram nada menos que excepcionais. Ocorreu uma exploso
de leis de acesso informao, adotadas nas mais diferen-
tes partes do mundo, cujo objetivo primordial fortalecer
a transparncia dos governos, garantindo s pessoas acesso
18 David Banisar, op cit, 2006, p.18.
19 O direito de acesso informao foi inserido no Ato sueco pela Li-
berdade de Imprensa, de 1766, e mencionado na Declarao Francesa
dos Direitos Humanos de 1789.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
26
informao detida pelo Estado. Em 1987, eram 13 os pases
com leis de acesso, comparados a 75, apenas 20 anos mais
tarde, em 2007.
So muitos, ainda, os pases que possuem interpreta-
es expressas de suas cortes superiores, afirmando que
disposies constitucionais referentes liberdade de discur-
so e expresso incluem o acesso informao detida pelo
Estado. Esse o caso, por exemplo, do Japo, da Coria do
Sul e da ndia. Neste ltimo, a Suprema Corte julgou, em
1982, um caso referente recusa do governo a dar publicida-
de a informaes sobre a transferncia e demisso de juzes
e decidiu que:
O conceito de governo aberto uma emanao direta
do direito a saber, que parece implcito no direito ao
livre discurso e expresso garantido sob o artigo 19(1)
(a) [da Constituio indiana]. Portanto, a liberao
de informao relativa ao funcionamento do governo
deve ser a regra e o segredo uma exceo apenas jus-
tificvel quando estritas demandas de interesse p-
blico assim o exigirem. A interpretao da Corte deve
dar-se a fim de atenuar a rea de confidencialidade o
mximo possvel, consistentemente s demandas de
interesse pblico, tendo em mente todo o tempo que
a prpria liberao tambm serve como importante
elemento do interesse pblico
20
.
20 Caso S.P. Gupta contra presidente da ndia, nota 109, pgina 234.
Alm disso, vrios pases, em especial aqueles com
Constituies mais recentes e os que passaram por tran-
sles ara a uemocracla, como Bulgrla, Lstnla, ol-
nia, Romnia, frica do Sul e Argentina, possuem dispo-
sitivos constitucionais especficos que asseguram o di-
reito de acesso a informaes pblicas. Essa tendncia
pr-liberdade de informao nos mbitos nacionais tem
encontrado paralelo na adoo de polticas de liberao
de informao em um nmero crescente de organizaes
intergovernamentais. Um marco neste processo a ado-
o, em 1992, da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, que colocou enorme presso sobre
instituies internacionais para implementar polticas de
participao pblica e acesso informao.
Desde a Declarao do Rio, o Banco Mundial e
quatro bancos regionais de desenvolvimento Banco
Interamericano de Desenvolvimento, Grupo do Banco
Africano de Desenvolvimento, Banco Asitico de De-
senvolvimento e o Banco Europeu para Reconstruo
e Desenvolvimento adotaram polticas para liberao
de informaes.
Em 1997, o Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvlmento (nuu) tambm auotou a olltlca ara Ll-
berao de Informao Pblica, com fundamento no fato
de que a informao a chave para o desenvolvimento
humano sustentvel e tambm para a prestao de con-
tas (accountability) do Pnud.
27
Introduo
Em maio de 2001, o Parlamento Europeu e o Con-
selho da Unio Europia adotaram uma norma sobre
acesso a documentos do Parlamento, Conselho e Co-
misso europeus. Seu artigo 2(1) afirma que: Qualquer
cidado da Unio e qualquer pessoa natural ou jurdica
residindo ou tendo sua sede registrada em um Estado-
Membro, tem o direito de acessar documentos das
instituies, sujeito aos princpios, condies e limites
definidos nesta norma.
O Brasil e o Acesso Informao
O Brasil tem tomado diversas medidas esparsas que vi-
sam ao aprimoramento da transparncia administrativa,
como, por exemplo, a criao de websites que dispo-
nibilizam informaes sobre contas pblicas e proces-
sos legislativos, a criao de comisses de combate
corrupo e o desenvolvimento de programas informa-
tivos destinados ao pblico em geral. Estas iniciativas,
no entanto, no so suficientes e devem ser fortaleci-
das pelo estabelecimento de um verdadeiro regime de
acesso informao. O acesso a informaes em poder
do Estado no pode ser encarado como boa prtica
administrativa ou ao progressiva desta ou daquela
administrao. Ele deve ser compreendido, tanto pelos
funcionrios e agentes do Estado como pela populao
em geral, como um direito fundamental do cidado. Essa
viso exige uma poltica pblica clara para o setor, polti-
ca esta que pode ser lanada com a aprovao de uma
lei de acesso aplicvel a todos os rgos de governo, em
todas as suas instncias.
O direito de acesso informao est previsto no
inciso XXXIII, do artigo 5. na Constituio Federal, mas
ainda no foi regulamentado. Existe hoje um projeto de
lei sobre o tema parado no Congresso Nacional, aguar-
dando anlise pelo plenrio, desde 2003. Um novo pr-
projeto de lei tambm est em elaborao no Execu-
tivo e deve ser apresentado ao Congresso, em 2009.
necessrio que atores da sociedade civil se mobili-
zem para debater o contedo destas propostas e sua
adequao aos padres internacionais. Existem j hoje
inmeras experincias sobre as quais podemos nos de-
bruar para discutir sucessos e desafios daqueles que
antes ue ns se vlram na lmortante tarefa ue r em
prtica o direito informao.
Paula Martins
advogada mestre em direitos humanos e coordena
o escritrio brasileiro da ARTIGO 19.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
28
Fernando Rodrigues
O padro internacional para o
direito de acesso e o atraso brasileiro
Dois aspectos merecem ser incorporados de ma-
neira mais vigorosa ao debate sobre uma lei am-
pla de direito de acesso a informaes no Brasil.
Primeiro, como so os padres mundiais a respei-
to do livre uso da informao. Segundo, a identifi-
cao das razes reais pelas quais o pas resiste a
ter uma legislao moderna nessa rea e o que
seria possvel ter disponvel no plano imediato.
Entender a realidade de outros pases tor-
nou-se mais fcil com a publicao da Declarao
de Atlanta
1
. Trata-se de texto produzido em feve-
reiro de 2008 por 125 especialistas durante uma
conferncia internacional promovida pelo Carter
Center, organizao criada pelo ex-presidente dos
Estados Unidos Jimmy Carter (Prmio Nobel da
Paz de 2002).
Representantes de 40 pases redigiram o do-
cumento, compilando as melhores regras e con-
ceitos de transparncia. Na confeco do texto,
1 A Declarao de Atlanta foi produzida durante uma conferncia internacio-
nal no Carter Center, em Atlanta, na Gergia (EUA), de 27 a 29 de fevereiro
de 2008. A ntegra, em ingls, est disponvel em www.informacaopublica.
org.br/les/Atlanta_Declaration_and_Plan_of_Action.pdf. A verso em
espanhol est em www.informacaopublica.org.br/les/Declaracion_de_
Atlanta_y_Plan_de_Accion.pdf.
foram consideradas as experincias e as restries
existentes no planeta no incio de 2008.
A Declarao de Atlanta sustenta de maneira
slida e eloqente que o acesso a informaes tem
status idntico ao de outros direitos humanos. Farta
jurisprudncia a respeito pode ser encontrada em de-
cises da Corte Interamericana de Direitos Humanos
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), do
Conselho Europeu da Unio Europia e da Comisso
Africana de Direitos Humanos e dos Povos
2
.
Em resumo, os Estados democrticos tm a obri-
gao de implementar sistemas legais para facilitar
o acesso a informaes. uma afronta aos direitos
humanos no permitir a uma sociedade ter acesso ao
seu passado e a conhecer o seu presente.
A Declarao de Atlanta vai alm. De maneira
substantiva, demonstra como o direito de acesso a
informaes aumenta as noes de cidadania, a boa
governana, a eficincia da administrao pblica, a
2 O juiz da Corte Interamericana de Direitos Humanos da OEA Diego Garcia-
Sayan produziu um sumrio da jurisprudncia interamericana sobre acesso a
informaes para uma conferncia internacional, em fevereiro de 2008, no
Carter Center. A ntegra est disponvel em: www.cartercenter.org/resources/
pdfs/peace/americas/garcia_sayan_speech_sp.pdf
29
Introduo
fiscalizao e o combate corrupo, o desenvolvi-
mento humano, a incluso social e o xito de outros
ulreltos socloeconmlcos, clvls e olltlcos. H llte-
ratura abundante amparando essas concluses no
mundo desenvolvido.
O texto de Atlanta tambm enfatiza o benef-
cio de uma lei de acesso para a eficincia dos mer-
cados, para o investimento comercial, para a con-
corrncia em licitaes pblicas, boa administrao
e cumprimento das leis e regulamentaes.
Em palavras mais simples, o acesso amplo e
facilitado a dados pblicos ser positivo para uma
sociedade como a brasileira, ainda em processo de
adotar de maneira plena o sistema capitalista de li-
vre mercado. Empresas e investidores hoje contra-
tam lobistas, antes de tomar uma deciso estratgi-
ca. Com uma lei de acesso a documentos em pleno
vlgor, os agentes econmlcos tero uma forma mals
republicana e gratuita de obter dados vitais para
investir no pas. O Brasil se tornaria um ambiente
mals amlgvel ara emreenulmentos econmlcos.
A Declarao de Atlanta tambm inovadora.
Recomenda experincias bem-sucedidas, como a
da frica do Sul
3
, cuja lei de acesso abrangente,
a ponto de submeter a seu escrutnio empresas pri-
vadas prestadoras de servios pblicos ou atuando
em uma esfera de amplo interesse da populao. Se
h dinheiro pblico ou concesso pblica, os atores
envolvidos esto obrigados a prestar contas de ma-
neira detalhada sociedade.
Como se observa, grande a complexidade
do direito de acesso a informaes pblicas. Vai
alm de divulgar espontaneamente na internet
os gastos e receitas de um governo, como ocorre
no Brasil em algumas esferas. necessrio haver
uma legislao especfica. Responsabilidades tm
de estar definidas, com punies adequadas para
quando a regra no for cumprida preferencial-
mente com uma agncia ou rgo regulador inde-
pendente supervisionando a aplicao e o pleno
vigor da lei.
3 A lei de informaes da frica do Sul, de 2000, conhecida
como PAIA (Promotion of Access to Information Act) e pode
ser lida na ntegra em www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf. A
Constituio da frica do Sul, de 1996, trata do direito a informa-
es em sua seo 32. A ntegra pode ser lida aqui: www.info.gov.
za/documents/constitution/index.htm.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
30
Razes do atraso brasileiro
Diante desse quase consenso no mundo desen-
volvido, cabe uma pergunta: por que no Brasil no
se formou uma massa crtica a favor do direito de
acesso a informaes logo depois do retorno do
pas democracia, em 1985? Passaram-se mais de
vinte anos e o tema acesso a informaes ain-
da no faz parte da agenda nacional. Pior ainda,
viceja entre algumas autoridades brasileiras uma
atitude prxima do auto-engano. Muitos acredi-
tam que a Constituio
4
j garante esse direito
quando se sabe que o inciso 33 do artigo 5
apenas um falso brilhante, quase uma letra morta
por falta de regulamentao.
comum ouvir que um dos grandes obst-
culos para haver uma lei brasileira a liberao
ue uocumentos relevantes uo assauo. ^ trolla'
4 O Inciso 33 do Artigo 5 da Constituio Federal (Ttulo II, Dos Di-
reitos e Garantias Fundamentais, Captulo I: Dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos) de 1988 nunca foi plenamente regulamentado,
exceto nos casos em que o Estado quis especifcar as restries a docu-
mentos pblicos. Eis o que diz o Inciso 33: Todos tm direito a receber
dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de respon-
sabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana
da sociedade e do Estado.
inexpugnvel da nossa histria seria composta
pela Guerra do Paraguai, pelo processo de de-
marcao das fronteiras internacionais e pela di-
tadura militar (1964-1985).
Essa uma explicao possvel, ouvida roti-
neiramente nos corredores do poder em Braslia.
Mas, nas ltimas duas dcadas de democracia, o
cenrio se tornou mais sofisticado. No so apenas
traficncias e vergonhas do passado as preocupa-
es de governantes. Se assim o fosse, nada impe-
ulrla o Lxecutlvo e o Leglslatlvo ue cbegarem a um
acordo para aprovar uma lei de acesso a informa-
es pblicas, tratando do presente e do futuro o
que no seria uma soluo completa, muito pelo
contrrio, mas certamente removeria o pas do es-
tauo catatnlco em termos ue ulrelto ue acesso.
As 21 entidades que compem o Frum de Direi-
to de Acesso a Informaes Pblicas
5
, criado em 2003,
defendem de maneira enftica e completa a abertura
dos arquivos. No h como relativizar nessa rea.
5 O endereo do Frum na internet www.informacaopublica.org.
br/. A declarao de princpios est aqui: www.informacaopublica.
org.br/?q=node/2. E a lista dos 21 integrantes do Frum, aqui: www.
informacaopublica.org.br/?q=node/8.
31
Introduo
Mas o alarmante atraso brasileiro permite
uma reflexo. No razovel o Brasil ser priva-
do de conhecer a si prprio no tempo presen-
te, porque existiriam pessoas melindradas com
a eventual revelao completa da campanha do
Duque de Caxias em terras paraguaias, h mais
de um sculo. A cada ano sem lei, mais uma par-
te da histria do pas vai sendo deixada de lado,
na escurido. Basta observar a pattica discusso
poltica instalada no incio de cada nova adminis-
trao (nos planos federal, estadual e municipal).
quase uma praxe acadmica governantes, ao
tomar posse, ameaarem seus antecessores com
uma devassa e abertura de arquivos. Falam como
se fossem eles os proprietrios de algo que per-
tence a todos os brasileiros: as informaes pro-
duzidas no mbito do Estado. Sem lei, o Brasil no
exclui do pblico apenas o conhecimento sobre
seu passado mais distante. O presente e o futuro
tambm caminham para o oblvio.
Vrios presidentes da Repblica em srie se
acomodam na inrcia retrica. So a favor do direi-
to de acesso, mas no agem para a aprovao de
uma lei. Terceirizam a responsabilidade pelo seu
imobilismo para o Itamaraty e/ou para as Foras
Armadas. No incio de 2008, mais de 60 pases j
desfrutavam de algum tipo de lei especfica garan-
tindo o acesso a informaes
6
. Todos em estgio
mais avanado que o Brasil. As experincias inter-
nacionais foram mapeadas na Declarao de Atlan-
ta. O Congresso tem um projeto de lei em condi-
es de ser votado. A sociedade brasileira no
merece esperar mais para ficar em igualdade com
outras nas quais esse direito existe h dcadas.
Fernando Rodrigues
jornalista. Trabalha na Folha de S.Paulo e no ortal UOL.
vice-presidente da Abraji (Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo), ajuda a coordenar o Frum de
Direito de Acesso a Informaes Pblicas
(www.informacaopublica.org.br) e participou da redao da
Declarao de Atlanta, em fevereiro de 2008.
6 O estudo Freedom of Information Around the World 2006 A Global
Survey of Access to Government Records Laws, de David Banisar, apre-
senta um amplo painel sobre as leis de acesso a informaes no mundo. A
ntegra em ingls do estudo pode ser lida aqui: www.informacaopublica.
org.br/les/Acesso%20Mundial-survey2006.pdf
C
a
p

t
u
l
o
1
Acesso a Informaes
no Cenrio Nacional
A importncia das leis de acesso informao
e o atual marco regulatrio brasileiro
33
Nome do Captulo
Em setembro de 2006, a Corte Interamericana de Direitos Humanos proferiu sentena fa-
vorvel aos amblentallstas Marcel Clauue eyes, Sebastln Cox Urrejola e ^rturo Longton
Guerrero, em caso emblemtico do reconhecimento do acesso a informaes pblicas como
um direito humano.
Os ativistas haviam requerido do Comit de Inversiones Extranjeras do Chile informaes
sobre a ao da empresa orestal Trillium e sobre o Projeto Ro Condor que envolvia o desma-
tamento de reas especcas do pas e, segundo argumentavam, poderia ser prejudicial ao meio
ambiente. Como as informaes foram seguidamente negadas pelo governo chileno, o caso aca-
bou sendo enviado Corte Interamericana. Esta determinou, dentre outras providncias, a en-
trega das informaes solicitadas e, grosso modo, a reforma da legislao daquele pas no senti-
do de atender ao disposto na Conveno Interamericana a qual, conforme visto em nossa In-
troduo, garante o direito de acesso s informaes pblicas.
O caso, recorrentemente citado quando o tema est em discusso mundo afora, ilustrativo:
1) Da relevncia que o acesso informao tem assumido na arena internacional; 2) Da crescente
demanda de grupos organizados por informao, inclusive levando o pleito para instncias que
extravasam as fronteiras nacionais; 3) Do tipo de enfrentamento jurdico que Estados nacionais
sonegadores de informao podem enfrentar.
O Brasil, como ocorre com outros temas, um pas curioso. Acrescentou em sua Carta Magna
a garantia constitucional do acesso informao. Porm, antes de regulamentar o acesso, regula-
mentou o sigilo. Nesse sentido, a despeito de avanos localizados, mas sem dvida importantes
seja do ponto de vista legal (aspectos das leis que criaram algumas agncias reguladoras, por
exemplo), seja do ponto de vista institucional (o Portal da Transparncia, em um outro caso) ,
continuamos sem uma lei geral de acesso a informaes pblicas e, logo, sem contar com as insti-
tuies que por ela seriam criadas ou fortalecidas.
O presente captulo buscar apresentar os principais contornos dessa discusso, bem como
o debate travado pelo jornalista Marcelo Beraba, o jurista Belisrio dos Santos, o conselheiro
ua 1ransarncla Brasll lernanuo ^ntunes e o ueutauo feueral eglnaluo Loes acerca uesta
temtica, no mbito do seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao:
Elementos Inseparveis.
mais de um sculo, historiadores tentam em vo conse-
guir informaes oficiais sobre a atuao das tropas brasileiras
na Guerra do Paraguai e so rechaados sob o argumento de que
o assunto pode prejudicar as relaes do Brasil com pases vizi-
nhos. Desde a dcada de 1960, familiares de presos polticos visi-
tam reparties pblicas em busca de notcias sobre o destino de
dezenas de vtimas do regime militar e voltam para suas casas
depois de autoridades repetirem no dispor de tais registros.
Em 2006, um deputado federal nordestino requereu do governo
todas as notificaes de mortes de pacientes da rede hospitalar
pblica durante testes de novos medicamentos. Esperou meses
pela resposta e, quando ela chegou, se limitava a transcrever tre-
chos da legislao sobre o assunto e a explicar que o pedido era
abrangente demais para ser atendido. No mesmo ano, em um
municpio do interior do Piau, um grupo de moradores se frus-
trou ao solicitar a lista de funcionrios contratados pela prefeitu-
ra sem concurso, na qual havia dezenas de familiares de polticos.
No final de 2007, um jornalista solicitou a um ministrio acesso
ntegra de um processo de licitao suspeito de irregularidades, e
a documentao no foi liberada isto depois de repetidos adia-
mentos justificados pela suposta dificuldade para reunir o mate-
rial em questo.
De naturezas muito diferentes e apresentados por agentes
muito distintos, os cinco tipos de pedidos esbarraram em nega-
tivas que, em sua base, tm a mesma origem: no h no Brasil
um arcabouo institucional e, logo, um sistema que garanta aos
H
35
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
cidados o acesso a informaes produzidas por
todos os Poderes da Repblica e pelos mais dife-
rentes rgos a eles vinculados para no falar-
mos dos demais entes da Federao, nos quais a
situao de negligncia de informaes pblicas,
salvo pontuais excees, muito mais dramtica.
uma lacuna que aparentemente surpreen-
de, j que o artigo 5 da Constituio Federal afir-
ma em seu inciso 33 que todos tm direito a rece-
ber dos rgos pblicos informaes de seu inte-
resse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade. No entanto, passados quase 20
anos da promulgao da Carta Magna, esse artigo
ainda no foi regulamentado.
No se pode ignorar que a presena de tal
dispositivo em nossa Constituio, conforme j
salientamos, uma conquista que no pode ser
desprezada. Por outro lado, esse direito poderia
ser mais contundentemente conclamado pelos
diversos atores que desejam obter acesso a dife-
rentes tipos de informaes pblicas. esse arti-
go que, como veremos, d sustentculo s Aes
Diretas de Inconstitucionalidade que buscam
sustar decretos que protegem com sigilos irrea-
listas informaes de carter pblico. O mesmo
artigo da Carta de 1988 permite a perpetrao
de mandatos de segurana que tm por objetivo
conseguir no Poder Judicirio acesso a esse tipo
de informaes.
Sem embargo, igualmente inegvel que a
ausncia de regulamentao especfica que estabe-
leceria os detalhes das regras do jogo (fundamen-
talmente, as penalidades por descumpri-las), bem
como o aparato institucional para que as informa-
es possam ser devidamente armazenadas e ofer-
tadas, sempre que solicitadas, dificulta sobrema-
neira a implementao concreta desse direito no
contexto brasileiro.
Mais central do que isso, a existncia de
uma lei geral de acesso a informaes pblicas
que estabelea um consistente arcabouo insti-
tucional e um conseqente aparato estatal para
garantir, de fato, esse acesso tem um carter fun-
damentalmente pedaggico. Se bem publiciza-
da, como ocorreu com o Estatuto da Criana e
do Adolescente, uma lei de acesso a informaes
poder empoderar a populao em geral e grupos
especficos diante do Poder Pblico tal como o
Cdigo de Defesa do Consumidor empoderou os
consumidores diante das empresas. A populao
saber que as informaes pblicas so um bem
de propriedade de todos os brasileiros e todas as
brasileiras e no um instrumento de poder des-
te ou daquele governante, deste ou daquele fun-
cionrio pblico. Os corruptores e corruptos que
se escondem sob o manto da desinformao e do
segredo sero expostos pelo dever da transparn-
cia, pela luz do dia. A tica e os ticos s tende-
ro a ganhar.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
36
DEPOIMENTO
Vai se frustrar qualquer brasileiro ou brasileira que
chegar a uma agncia bancria e pedir ao gerente:
Por gentileza, qual o saldo bancrio da conta do
rgo pblico tal?. Como se trata de uma conta
bancria de rgo pblico, abastecida por impostos
e contribuies, por ela s transita dinheiro pblico.
Mesmo assim, o gerente vai se recusar a atender ao
pedido alegando a necessidade de sigilo bancrio.
Isso um absurdo. usar a lei de forma contrria
ao esprito da lei.
Nesta questo de acesso informao pbli-
ca, possvel dizer que o Estado brasileiro bem
resolvido no que se refere ao arcabouo constitu-
cional, mas os governos brasileiros so muito mal
resolvidos em relao a colocar isso em prtica. E
ns, cidados, deixamos passar batido. A questo
da informao est relacionada a um direito do ci-
dado. Por isso, deveramos trabalhar a partir da
tica do dever do Estado de informar, e de fazer
isso de forma clara.
O acesso ao Siafi
Temos no Brasil um sistema de informao pblica
o Sistema Integrado de Administrao Financeira
(Siafi) que rene dados sobre o uso de recursos
do Oramento da Unio que um dos melhores
do mundo e pode ser acessado por parlamentares
e funcionrios do governo, mas que ainda no est
disponvel aos cidados. A Transparncia Brasil
clara neste aspecto: 100% das informaes sobre
recursos pblicos, reunidas pelo Siafi, precisam es-
tar disponveis ao cidado pela internet.
J existem tentativas de se criarem variantes do
Siafi, como o Siafi Cidado, e o Siafi Gerencial, entre
outros, mas no podemos deixar isso escorrer entre
os dedos. Ns queremos ter acesso base primria
de dados do Siafi, totalidade do que existe ali. Essa
tem sido uma luta cotidiana, tanto em seus aspectos
legislativos na busca de mudanas na legislao
que garantam esse acesso quanto na tentativa de
acumular foras junto sociedade.
Fernando Antunes
dirigente da ONG Transparncia Brasil e da Unio Nacional
dos Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle.
Fernando Antunes
Sigilo bancrio em contas pblicas
37
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
Histrico da questo
Neste momento, oportuno retomarmos e apro-
fundarmos alguns elementos que foram anuncia-
dos na Introduo ao presente volume.
A busca por notcias sobre as aes dos gover-
nantes antiga e ampla. Quem vigia os vigilantes?,
bradava Juvenal, poeta romano do primeiro sculo.
Ainda que colocada em uma poca na qual a idia de
democracia no freqentava sequer as utopias, a per-
gunta do mordaz Juvenal tinha em sua base a preo-
cupao que quase 20 sculos depois se disseminaria
como a necessidade de os cidados exercerem algu-
ma forma de controle sobre aqueles que detm poder
sobre eles. James Madison, que presidiu os Estados
Unidos no comeo do sculo XIX, desestimulou ilu-
ses: Se os homens fossem governados por anjos,
dispensar-se-iam os controles internos e externos.
Ao constituir-se um governo integrado por homens
que tero autoridades sobre outros homens , a gran-
de dificuldade est em que se deve, primeiro, habili-
tar o governante a controlar o governado e, depois,
obrig-lo a controlar-se a si mesmo. A dependncia
em relao ao povo , sem dvida, o principal con-
trole sobre o governo, mas a experincia nos ensinou
que h necessidade de precaues suplementares
1
.
A falta de vocao angelical de governantes
remete para a necessidade de accountability, pala-
vra que traduzida para o portugus como res-
ponsabilidade, mas envolve hoje conceitos como
1 HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p.418.
transparncia e fiscalizao de instituies pbli-
cas. Accountability se refere s relaes nas quais
representados tm a habilidade de exigir respostas
de seus representantes sobre intenes e compor-
tamento, de avaliar esse comportamento e impor
sanes nos casos em que esse comportamento
for considerado insatisfatrio, detalha o estudio-
so norte-americano Robert Keohane
2
. No mbi-
to do processo democrtico, por meio do voto, a
sociedade elege representantes que, de forma dire-
ta ou indireta, estaro frente de uma srie de ins-
tituies pblicas. O problema como saber ou
garantir que uma vez revestidos do poder esses
governantes e seus subordinados iro de forma
efetiva respeitar a confiana que neles foi deposi-
tada no momento do voto. Por isso preciso criar
dispositivos que levem os detentores do poder a
prestar contas aos que lhes delegaram esse poder.
O foco na assimetria
de informaes
Existe uma assimetria natural de informao
entre aqueles que governam e aqueles para quem
os governantes presumivelmente devem servir,
explica Joseph Stiglitz
3
que em 2001 ganhou, com
outros dois colegas, o Prmio Nobel de Economia
em funo de seus estudos a respeito das impli-
caes econmicas da assimetria de informaes.
2 KEOHANE, 2002, traduo dos autores.
3 STIGLITZ, 2002, p.27, traduo dos autores.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
38
Stiglitz lembra que principalmente na rea eco-
nmica h muita divergncia sobre se detalhes de
determinadas polticas devem ou no ser torna-
dos pblicos. No entanto, muitos funcionrios
do governo vo alm e tentam manter suas aes
em sigilo, isto , longe do olhar e do escrutnio
pblicos
4
, alerta.
A relevncia do tema, j trabalhado em nossa
Introduo, demanda uma maior dissecao neste
primeiro captulo. A idia da assimetria de infor-
maes est muito ligada ao fato, aparentemen-
te simples, de governantes e seus subordinados
deterem uma srie de dados e registros que no
esto disposio dos governados. Assim, eles
podem agir tendo como base informaes que
no chegam queles a quem suas aes atingem
de forma direta.
A preocupao com a assimetria de informa-
es no , de forma alguma, conforme posto ante-
riormente, exclusiva da relao entre governantes
e governados e, de maneira semelhante, aparece
em outros relacionamentos que envolvem eleies
e representao, como entre o conselho diretor de
uma empresa e seus acionistas e entre o sndico e os
moradores de um edifcio.
O cientista poltico e professor da Universidade
de Princeton, nos Estados Unidos, Douglas Arnold,
em Congress, the Press and Political Accountability
ilustra o problema da assimetria de informaes
4 Idem, p.27.
sobre a deciso de cidados em relao eleio de
seus representantes no Poder Legislativo:
Em um exemplo no qual um litigante representado
pelos melhores advogados que o dinheiro pode comprar,
enquanto o outro representado por um advogado ini-
ciante, os jurados podem ter problemas na descoberta
da verdade. De forma semelhante, legisladores que dis-
putam a reeleio tm mais oportunidade de publiciza-
o dos seus feitos do que seus desafantes e outros crti-
cos tm para publicizar suas crticas, logo, os cidados
sero menos capazes de avaliar a adequao daquele
legislador ao parlamento do que seriam se o fuxo de
informao fosse mais balanceado. (Arnold, 2004: 13)
A assimetria de informaes entre duas par-
tes existe tambm em relaes nas quais no h
nenhum tipo de escrutnio ou representao. O pro-
fessor George Akerlof, em um de seus estudos, para
exemplificar a desigualdade na reteno de infor-
maes utiliza o processo de venda de carros usa-
dos
5
. Como o vendedor possui informaes sobre
o veculo que o comprador no domina como o
envolvimento em algum acidente de trnsito, a falta
de manuteno rigorosa, a existncia de algum pro-
blema legal envolvendo a propriedade do carro ,
necessria a existncia de dispositivos que dem ao
adquirente do bem algum tipo de segurana. Isso
pode ser feito por previso de devoluo do auto-
5 AKERLOF, 1970, p.499 e 500.
39
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
mvel em determinado prazo, pela anlise do hist-
rico da concessionria que est fazendo a venda ou
por leis que exijam o respeito a promessas feitas em
anncios publicitrios.
As conseqncias da
assimetria informacional
Como um mau vendedor que tenta esconder do
comprador um defeito no sistema de freios do ve-
culo, governantes costumam evitar a criao de dis-
positivos efetivos de acesso do pblico a informa-
es. Em sociedades democrticas, cidados tm o
direito bsico de saber, de se expressarem, de serem
informados sobre o que o governo est fazendo, por
que motivo isso est sendo feito e debater o assun-
to. Sociedades democrticas pressupem de forma
vigorosa a transparncia e abertura por parte dos
governos. No entanto, h tambm o reconhecimen-
to de que, em proveito prprio, governos e seus lde-
res no incentivam a revelao, e a conseqente dis-
seminao, de informaes contrrias a seus inte-
resses, assinala Stiglitz
6
.
O estudioso afirma que, ao se opor cria-
o de dispositivos legais garantidores do acesso a
informaes, algum poderia argumentar que em
uma sociedade com imprensa livre e instituies
funcionando de forma independente muito pou-
co efetivamente poder ser mantido em sigilo pelo
governo. O problema, ressalta Stiglitz, que em
6 STIGLITZ, 2002, p.29, traduo dos autores.
muitas situaes funcionrios do governo detm
a maior parte ou a totalidade das informaes.
De forma geral, e no especificamente em relao
a governos, a tendncia ocultao em relaes
caracterizadas pela assimetria de informaes tem
uma srie de razes. Muitas vezes detentores de
informaes no querem ser controlados, j que
a assimetria impede a exigncia de garantias ou
regras mais claras no momento de qualquer tran-
sao que poderiam ser solicitadas, seguindo o
mesmo exemplo, se um comprador soubesse deta-
lhes das condies de um veculo.
No caso especfico de governantes, Stiglitz
aponta essa espcie de monoplio da informa-
o por parte dos detentores do poder como um
complicador adicional. O pesquisador menciona
que o sigilo de informaes usado inclusive para
dificultar o trabalho dos adversrios polticos de
forma que os governantes possam perpetuar-se no
poder. Sem conhecer as informaes oficiais guar-
dadas em reparties pblicas sobre o sucesso de
polticas, os problemas de determinadas parcelas
da populao e a situao financeira da adminis-
trao pblica, competidores ficam em desvanta-
gem ao disputar o poder com seus atuais detento-
res, pois tero mais dificuldade para definir pla-
taformas de governo. Segredos foram a marca
principal dos Estados totalitrios que arruinaram
o sculo XX e, ainda que o pblico tenha interesse
na transparncia, funcionrios pblicos so incen-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
40
O debate sobre o controle social das polticas pbli-
cas e o acesso informao uma agenda que est
sendo colocada sociedade brasileira de forma
cada vez mais premente. Nessa agenda, a primei-
ra questo o prprio conceito de controle social.
Nos pases africanos, por exemplo, o termo to-
talmente rejeitado, pois ele entendido como um
controle do Estado sobre a sociedade. No Brasil, fo-
mos construindo, ao longo dos anos, a proposta de
controle social a partir da legitimao do controle
da sociedade civil sobre as aes do Estado.
Quando falamos em controle social, no nos
referimos simplesmente consulta do Estado pela
sociedade civil. E tambm no se trata somente da
questo de acesso informao. O controle social
diz respeito ao direito que o cidado tem de parti-
cipar dos destinos da nao. Esse direito humano
participao se insere em uma concepo poltica,
que no apenas a da democracia representativa,
mas que envolve o fato de que a sociedade deve
participar da vida pblica para alm do j consolida-
do direito representao.
Quando falamos em controle social, trabalhamos
basicamente com cinco questes, e mais uma outra,
que perpassa essas cinco. Esses cinco elementos
que estruturam o conceito de controle social das
polticas pblicas so o direito de participar na ela-
borao, na deliberao, na implantao, no monito-
ramento e na avaliao das polticas pblicas. Alm
deles, h um outro ponto: a questo do oramento.
Quais so os recursos de que determinada poltica
pblica dispe? Enfim, quando se fala em controle
social, subentende-se todo esse conjunto de pon-
tos, de direitos. A sociedade civil desenvolveu um
sistema descentralizado e participativo, para exer-
cer tais direitos, que se manifesta nos conselhos,
nas conferncias, e em vrios outros.
Jos Antnio Moroni
diretor do Instituto de
Lstuuos Socloeconmlcos (nesc).
DEPOIMENTO
Jos Antonio Moroni
Os cinco eixos do controle social
41
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
tivados a manter o sigilo mesmo em sociedades
democrticas, queixa-se Stiglitz
7
.
O acesso informao, para alm de minimi-
zar as assimetrias informacionais na disputa eleito-
ral, tambm essencial para garantir que as polticas
pblicas implementadas pelos governos sejam poten-
cializadas desde seu planejamento, at sua execuo
e avaliao pela participao dos cidados.
Para alguns autores, a participao uma
varivel fundamental para explicar o sucesso das
iniciativas pblicas. O cientista poltico Robert
Putnam, em Comunidade e Democracia: a expe-
rincia da Itlia moderna, mostra como certas
regies da Itlia (especialmente a regio Norte)
seriam favorecidas por padres e sistemas dinmi-
cos de engajamento cvico, ao passo que outras (a
regio Sul) padeceriam de uma poltica vertical-
mente estruturada, uma vida social caracterizada
pela fragmentao e pelo isolamento. Tais diferen-
as na vida cvica, calcadas no nvel de participa-
o, seriam fundamentais para explicar o xito
ou no das instituies.
Os sistemas de participao cvica so, para
o autor, uma forma essencial de capital social, e
o fluxo de informaes desempenha um papel de
retroalimentao. A maior participao depen-
de de um melhor acesso s informaes, porm o
prprio sistema de participao contribui para o
aprimoramento do fluxo informacional.
7 Idem, p.34.
Eles [os sistemas] facilitam a comunicao e melho-
ram o fluxo de informaes sobre a confiabilidade
dos indivduos. Os sistemas de participao cvica
permitem que as boas reputaes sejam difundidas
e consolidadas. (..) ...a confiana e a cooperao de-
pendem de informaes fidedignas sobre o compor-
tamento pregresso e os atuais interesses de virtuais
participantes, ao passo que a incerteza refora os di-
lemas da ao coletiva. Assim, mantidas as demais
condies, quanto maior for a comunicao (tanto
direta quanto indireta) entre os participantes, maior
ser a sua confiana mtua e mais facilidade eles te-
ro para cooperar
8
.
CONTEXTO BRASILEIRO
Durante o regime militar, que se estendeu por mais
de duas dcadas 1964 a 1985 , o direito de aces-
so a informaes pblicas foi apenas um dos mui-
tos direitos formal ou informalmente suspensos. O
governo autoritrio que se imps privou brasilei-
ros de direitos como os de expresso, voto, reunio,
deslocamento e defesa. So inmeros os conheci-
dos casos de pessoas que perambulavam por quar-
tis em busca de notcias sobre amigos e familiares
levados de suas casas por agentes do Estado despi-
dos de qualquer respaldo legal. Muitos desses pere-
grinos voltaram para suas residncias sem infor-
maes e at hoje se ressentem da falta de dados
oficiais sobre o destino dos perseguidos.
8 PUTNAM, 2002, p.183
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
42
No entanto, trs anos depois do fim do regi-
me militar, no dia 5 de outubro de 1988, a atual
Constituio foi promulgada, em meio a promessas
de grandes mudanas. Algumas ocorreram, outras,
no. Como j foi dito, o texto constitucional assegu-
rou em seu captulo 5 o direito de acesso a infor-
maes pblicas, mas essa parte da Carta Magna,
como diversas outras, ainda carece de regulamenta-
o. Para comear, o inciso que trata do assunto foi
redigido de uma maneira genrica, como si ocor-
rer em constituies que mais tarde so detalhadas
por leis. O inciso diz que todos tm direito a rece-
ber dos rgos pblicos informaes de seu interes-
se particular, ou de interesse coletivo ou geral. Sem
expresses como as ou todas as antes da palavra
informaes, o texto cria margem para interpreta-
es de que o direito limitado, o que por sua vez
pode gerar nos detentores das informaes o desejo
de serem eles os responsveis por decidir o que deve
e o que no deve ser liberado.
A falta de detalhamento um dos motivos para
a necessidade de regulamentao. Alm disso, tam-
bm preciso definir prazos para a liberao das
informaes, apontar possveis e nicas exce-
es que podem impedir as instituies pblicas de
liber-las e, ainda, definir punies para quem bar-
rar ou dificultar o acesso aos dados e registros. Mais
do que isso, como ocorre em pases como o Mxico
e o Reino Unido, possvel e desejvel instituir
uma Agncia Reguladora que se torne respons-
vel pelo armazenamento das informaes pblicas
e pela observao do disposto em uma eventual lei
geral sobre o tema.
A organizao no-governamental Artigo 19
tem uma definio ampla e precisa para informao
pblica: Todos os dados e registros em poder de
rgos pblicos, com a identificao da fonte (quem
produziu o dado ou registro) e da data em que foi
produzido. Esses dados e registros incluem todo e
qualquer formato: documento impresso ou eletr-
nico, vdeo, udio etc
9
.
Ao invs de se encaminharem em direo s
previses da Declarao Universal dos Direitos
Humanos da qual o Brasil signatrio e do texto
da prpria Constituio, as mudanas na legislao
brasileira produzidas j durante o regime democrti-
co foram em direo oposta. Na prtica, as principais
e recentes modificaes que remetem diretamente ao
artigo 5, inciso 33, no tentaram garantir o acesso
a informaes, e sim buscaram impedir que o texto
constitucional servisse para que instituies e cida-
dos conseguissem obter, por meio de aes judiciais,
dados e registros de instituies pblicas que gover-
nantes no queriam ver divulgados. Ou seja, na prti-
ca, alm de no haver uma lei que garanta no Brasil o
acesso a informaes pblicas, existe uma legislao
que impede o acesso a uma parcela dessas informa-
es. Os mais recentes governos optaram por garan-
tir o sigilo antes de assegurar a transparncia.
9 www.article19.org
43
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
Isso no significa, no obstante, que quando
olhamos as aes estatais de forma mais ampla, sem
nos atermos diretamente regulao ou falta de
regulao do artigo 5, inciso 33, estejamos diante
de uma terra arrasada. H, como ser mencionado
mais adiante, um conjunto importante de iniciativas
do Estado brasileiro que busca sedimentar as possi-
bilidades de acesso s informaes pblicas.
O sigilo
antes do acesso
Um levantamento do Frum de Direito de Acesso a
Informaes Pblicas que foi criado em 2003 em
Braslia e rene 20 instituies, como a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) e o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc) mostra que desde 1937
foram assinados 64 decretos-lei, leis, medidas pro-
visrias, decretos, resolues, portarias e instrues
normativas
10
que de alguma forma regulamentam a
oferta e, principalmente, o sigilo de informaes em
posse do Estado brasileiro.
No dia 27 de dezembro de 2002, entrou
em vigor o decreto 4.553 do ento presiden-
te Fernando Henrique Cardoso, que quatro dias
mais tarde terminaria o seu governo. O decre-
to classificava informaes e dados considerados
sigilosos em quatro grupos ultra-secretos, secre-
tos, confidenciais e reservados e definia prazos
para a liberao de material de cada uma dessas
10 www.informacaopublica.org.br
categorias. No caso das informaes considera-
das ultra-secretas, o perodo era de 50 anos, mas,
segundo o decreto, esse prazo poderia ser reno-
vado indefinidamente, de acordo com o interesse
da segurana da sociedade e do Estado. No por
acaso, o decreto 4.553/2002 foi apelidado de lei
do sigilo eterno.
Em 9 de dezembro de 2004, entrou em vigor
o decreto 5.301, assinado pelo presidente Luiz
Incio Lula da Silva, que regulamenta a lei 11.111
de 5 de maio de 2005
11
. Uma das principais alte-
raes foi a reduo dos prazos de informaes
e dados considerados sigilosos. No caso daque-
les classificados como ultra-secretos, o prazo caiu
para um mximo de 30 anos, podendo ser reno-
vado uma vez, por igual perodo. Nas demais
classificaes, os prazos mximos variam entre
cinco e 20 anos, tambm renovveis por uma
vez. Ainda que a eternidade do sigilo tenha sido
revogada, o Estado assegurou o direito de man-
ter informaes em segredo por at 60 anos. Se
isso for aplicado, por exemplo, a algum docu-
mento referente a uma ao do governo no ano
de 1970, durante o regime militar, ainda pode ser
necessrio aguardar at 2030 para que o acesso
seja liberado. Voltaremos ao tema, no prximo
captulo, quando discutirmos as Aes Diretas de
Inconstitucionalidade contra a lei 11.111.
11 O decreto, na verdade, regulamentava a medida provisria
228/2004 que deu origem lei.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
44
A legislao brasileira prev a proteo de informa-
es que no devam ser tornadas pblicas, para a
segurana da sociedade. S que com base nessa res-
trio j foi negado o acesso a informaes sobre a
Guerra do Paraguai, sobre o processo de conquista
do Acre, sobre a instalao de bases militares norte-
americanas no Brasil e sobre a entrada do pas na Se-
gunda Guerra Mundial. Que sigilo esse? Que sigilo
pode impedir um cidado brasileiro de ter acesso s
informaes do perodo da ditadura, implantada a
partir do golpe militar de 1964? Ou s informaes
sobre a Guerrilha do Araguaia, na dcada de 1970? A
Constituio tutela o direito informao. O sigilo
exceo e como tal deve ser interpretado.
Um novo conceito
Existe algo na esfera internacional do direito que,
modernamente, podemos definir como direito ver-
dade. A partir dos horrores que aconteceram na Se-
gunda Guerra Mundial, mas principalmente em fun-
o do que ocorreu durante as ditaduras militares da
^mrlca Latlna - em anos no to longlnguos e alnua
abrangidos pelo segredo , foi criado esse novo con-
ceito que comea a tomar forma.
No se trata s do direito a obter a informao,
mas, tal como se explicita na Declarao Universal
dos Direitos Humanos e na Conveno Americana de
Direitos Humanos (o Pacto de San Jos), um direito
de acesso verdade, que se manifesta no direito de
acesso informao o que d ao cidado garantias
de pedir, buscar e difundir a informao. Direito a co-
nhecer a histria de seu pas e de seu povo. Isso est
associado garantia de acesso Justia, ou seja, o
direito e a forma de, em juzo, buscar essa previso le-
gal. isso que temos chamado de direito verdade,
e sobre o qual estamos trabalhando atualmente, com
base no artigo 19 da Declarao Universal dos Direi-
tos Humanos e no artigo 13 do Pacto de So Jos.
Belisrio dos Santos Jr.
advogado e foi secretrio da Justia e da Defesa da
Cidadania do Estado de So Paulo, de 1995 a 2000.
DEPOIMENTO
Belisrio dos Santos Jr.
O direito verdade
45
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
ses, demandas por informaes pblicas que foram
negadas por governos. Elas devem ser verificadas
caso a caso, e as regras gerais para tal verificao
pela agncia ou comisso responsvel devem estar
claramente postas.
H sempre o risco de o debate sobre o aces-
so a informaes pblicas apontar somente para
a reduo de casos de corrupo ou a descober-
ta de mentiras e manipulaes de governantes.
bem mais que isso.
Como aponta a Artigo 19, o acesso informa-
o pblica protege direitos humanos e de trabalha-
dores, promove a sade (ao dar a cidados informa-
es detalhadas sobre produtos e prticas saudveis
ou perigosas), fortalece a economia (pois empresas
podem demandar informaes sobre polticas do
governo para tomar decises) e ajuda a preservar o
meio ambiente (j que permite aos cidados identi-
ficar aes de governantes com potencial de gerar
poluio e reduzir recursos naturais).
Como se v, muitos direitos e garantias da
populao tm uma base comum: o direito de
acesso a informaes pblicas.
O lugar das excees
Defensores do direito de acesso a informaes
pblicas reconhecem ser preciso haver excees.
Joseph Stiglitz lembra que informaes que envol-
vem questes privadas de indivduos como valo-
res de rendimentos e problemas de sade no
devem ser reveladas.
O estudioso ressalta tambm ser necessrio
proteger aquelas informaes que cidados s for-
necem a instituies pblicas por estarem certos de
que no sero divulgadas. algo que lembra a rela-
o mdico-paciente ou advogado-cliente. Em ter-
ceiro lugar, a importncia do sigilo em tempos de
guerra incontestvel, afirma Stiglitz
12
.
Em lista semelhante, a Artigo 19 endossa
alguns itens apontados pelo estudioso e acrescenta
outros, como casos de informaes que esto sen-
do usadas em investigaes, aquelas que ameaam
a segurana pblica ou individual, e outras que
envolvem segredo comercial.
De qualquer forma, essas excees no se apli-
cam a quase nenhum dos casos que nos ltimos
anos geraram, no Brasil e em muitos outros pa-






12 STIGLITZ, 2002, p.36, traduo dos autores.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
46
Contribuies do Seminrio
Debatendo o acesso informao
sob a tica regulatria
Um jurista, um jornalista, um deputado e um repre-
sentante de organizaes da sociedade civil dis-
cutem pontos de vista distintos sobre o tema, mas
todos concordam que preciso mudar a legis-
lao brasileira para que os cidados possam
obter dados e documentos guardados por insti-
tuies pblicas. Outro consenso foi a necessidade
de uma grande mobilizao social para pressionar
governantes e Congresso Nacional a fazerem essa
mudana na legislao.
No primeiro dia do seminrio Controle Social das
Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, o jornalista Marcelo Beraba lembrou
que profissionais responsveis pela criao da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo
(Abraji), da qual dirigente, j discutiam a neces-
sidade de garantir o acesso a informaes pbli-
cas mesmo antes de a entidade comear a funcio-
nar. A associao foi criada em 2002, por jornalistas
de diversos veculos de comunicao, logo aps o
assassinato do reprter Tim Lopes, da Rede Globo.
Antes disso, o grupo j havia promovido um semi-
nrio para discutir o acesso a informaes pblicas.
Quando a gente formou a Abraji, achou que era o
momento de tentar expandir a discusso alm dos
limites do jornalismo, frisou.
Beraba apontou a relevncia de garantir ao cida-
do acesso a informaes coletadas, produzidas e
armazenadas por diversas agncias estatais. Na rela-
o com o poder pblico, o acesso livre e transparen-
te protege o cidado de intromisses indevidas e atos
arbitrrios por parte dos governos. E, por outro lado,
uma precondio para a participao do cidado e
dos grupos organizados da sociedade nos processos
polticos e na gesto das coisas pblicas, disse.
Para o jornalista, o acesso informao pbli-
ca est ligado questo dos direitos humanos, do
direito informao, da transparncia, da prestao
de contas, da responsabilidade social e pblica e da
gesto responsvel. Est ligado tambm impor-
tncia do resgate da memria da histria do Brasil,
pois recentemente ns vimos vrios casos de pero-
dos fechados informao da sociedade, lembrou
Beraba. Enfim, uma questo importantssima
para a democracia.
Tratando de forma especfica do jornalismo,
Beraba afirmou haver dois desafios principais em
relao a informaes pblicas. H o desafio de
obter informaes que algum, ou algum organis-
mo pblico ou privado tenta manter resguardadas,
em sigilo. uma obrigao do jornalismo cor-
rer atrs, revelar informaes que estejam sendo
guardadas indevidamente. E h outro desafio, que
saber usar as informaes disponveis, disse.
47
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
Ele reconheceu faltar a jornalistas brasileiros um
certo hbito de procurar registros guardados em
juntas comerciais, na Justia Eleitoral e em outras
instituies. Ns no temos uma cultura de bus-
ca da informao documentada. Falta essa prtica
entre ns. No temos uma formao, ou mesmo
curiosidade, pelos grandes bancos de dados dis-
ponveis que poderamos usar e no usamos, afir-
mou Beraba.
O vcuo legal
O dirigente da Abraji criticou a inexistncia, no
Brasil, de uma lei que garanta o acesso informao
pblica, a exemplo do que ocorre em outros pases.
No h um rgo federal, estadual ou municipal
com obrigao de facilitar o acesso documentao
pblica, embora a Constituio Federal seja bem
clara a respeito disso em seu artigo 5, destacou.
Ao comentar a legislao do pas relaciona-
da ao tema, o jornalista recordou que a lei 9.507, de
1997, trata da necessidade de instituies fornecerem
informaes a terceiros, mas no menciona quem vai
definir com clareza o que pode ser fornecido. Alm
disso, ela no explicita a quem o cidado deve se diri-
gir nos rgos pblicos para solicitar as informaes
e muito menos como esses rgos devem se organi-
zar para fornecer os dados solicitados. Portanto, a lei
quase incua, avaliou Beraba.
Ele lembrou tambm a existncia do dispositivo
jurdico habeas-data, que permite a qualquer cidado
fazer um requerimento por escrito a um rgo pbli-
co solicitando informaes. Ressaltou, no entanto,
que, se o dispositivo no for cumprido, o cidado
ter de ingressar novamente na Justia contra o rgo
pblico. Ou seja, a legislao empurra o acesso a
informaes para uma necessidade de se recorrer
Justia, disse. Ele criticou tambm as leis promul-
gadas no pas que chegaram a criar uma espcie de
sigilo eterno para informaes pblicas, conforme
foi detalhado na Introduo deste captulo.
Para exemplificar a dimenso absurda do pro-
blema, Beraba lembrou que parte das informaes
sobre o golpe militar de 1964 e as aes do governo
nos anos que se seguiram esto sendo conhecidas
por brasileiros por meio da liberao de arquivos
norte-americanos. Ns s estamos tendo acesso
a isso porque h, nos Estados Unidos, a Freedom
of Information Act (FoIA), lei que garante de algu-
ma maneira acesso a uma massa de documentos,
embora no a tudo, frisou Beraba. isso que est
permitindo que parte da histria recente brasileira
seja contada.
Beraba afirmou que pela inexistncia de uma lei
semelhante no Brasil, pedidos de informaes sobre
processos que correm na Justia Eleitoral, por exem-
plo, j foram rechaados sob o argumento de que o
princpio da publicidade do processo tem um forma-
to legal que no se confunde com a publicidade de
forma ampla. Assim, o fato de um processo ser pbli-
co no significaria que qualquer pessoa, por curiosi-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
48
O meu projeto de lei para regulamentar o acesso
a informaes pblicas no Brasil foi apresentado
em fevereiro de 2003, assim que assumi o primeiro
mandato como deputado federal. Eu j havia en-
frentado, nas lutas sociais e na militncia poltica,
muitas dificuldades para conseguir informaes
pblicas, principalmente aquelas que podiam ser
usadas para o combate corrupo.
O projeto cria normas para o exerccio do direi-
to informao, define como as informaes de-
vem ser tornadas acessveis, institui procedimentos
e fixa prazos para o atendimento das solicitaes.
Para a elaborao do texto foram pesquisadas le-
gislaes de outros pases, como Espanha, Estados
Unidos e Mxico.
Investimento na transparncia
Hoje, alm de o cidado comum no conseguir ter
acesso a informaes, muitos rgos pblicos no
tm sequer estrutura para arquivar os documen-
tos. Nos municpios, a situao ainda mais grave,
ols a malorla uas refelturas e uos Leglslatlvos
no conta nem mesmo com especialistas para fazer
uma avaliao de valor histrico e da importncia
de documentos e informaes e definir o que deve
ou no deve ser arquivado.
Um dos argumentos contrrios a esse projeto
o custo. Evidentemente, todos os rgos dos trs
Poderes da Repblica, a Unio e todos os demais
entes federados, municpios e estados, tero de
criar uma estrutura para garantir o acesso a infor-
maes pblicas. Dever haver uma sala especfica
onde esse acesso se torne possvel, com profissio-
nais com conhecimento sobre o que deve ou no
deve ser arquivado. H um clculo, com base em
experincias de outros pases, segundo o qual se o
projeto for aprovado vai resultar em um custo de
U$ 1,00 por habitante. Eu considero fundamental
esse gasto para consolidao da democracia, para
a garantia total da transparncia, como exigem os
regimes democrticos modernos.
Reginaldo Lopes
deputado federal pelo PT-MG.
DEPOIMENTO
eglnaluo Loes
O custo de US$ 1 por habitante compensa
49
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
dade, questo profissional ou interesse pessoal no
jurdico, ainda que legtimo, pudesse consultar livre-
mente os autos de um processo. Para Beraba, esse
tipo de argumento inconcebvel em um caso rela-
cionado Justia Eleitoral e s serve para impedir o
acesso a informaes que so pblicas e esto dispo-
nveis. Conclui-se que a falta de lei impede o aces-
so pleno; autoridades locais decidem de acordo com
a convenincia local; e que as sadas paliativas, como
peties Justia, so um caminho difcil para um
cidado comum, disse o dirigente da Abraji.
A difcil aprovao
de uma nova lei
Essa falta de lei, mencionada por Beraba, no tem
uma soluo fcil. O deputado federal Reginaldo
Lopes (PT-MG), autor de um projeto de lei para
regulamentar o direito de acesso a informaes
pblicas previsto na Constituio, relatou grandes
dificuldades para aprovar a mudana na legislao
sobre o tema. Depois de contar detalhes da origem
de seu projeto, (ver quadro com depoimento do
deputado na pgina 50), Lopes disse acreditar que
parte da resistncia iniciativa dentro da Cmara
dos Deputados se deve ao receio de que o acesso
a informaes sirva principalmente a jornalistas e
acabe sendo usado contra os prprios parlamenta-
res. um mito achar que a legislao que regula-
menta o direito informao s v atender ao jor-
nalismo investigativo, disse o deputado (veja mais
informaes sobre a relao do acesso informa-
o com o Poder Legislativo no Captulo 3 e sobre a
relao com o jornalismo no Captulo 4).
Para atacar esse mito, Marcelo Beraba apresen-
tou um argumento alicerado em dados do uso da
FoIA, a lei de transparncia dos Estados Unidos. Um
levantamento recente sobre os pedidos de informa-
es a autoridades norte-americanas feitos com base
nessa lei mostrou que apenas 5% eram de jornalistas,
enquanto 40% surgiram de empresas privadas e 25%,
de advogados. O percentual de interesse do jornalis-
mo relativamente pequeno, avaliou Beraba.
Reginaldo Lopes disse ainda que a demora na
aprovao da mudana na legislao prejudica inclu-
sive deputados e vereadores. Os prprios Legislativos
tm dificuldade para conseguir essas informaes e,
muitas vezes, para ter resposta a requerimentos apre-
sentados em sua maioria em parlamentos munici-
pais, preciso recorrer ao Ministrio Pblico, contou
Lopes, abordando um tema que ser tratado tambm
no Captulo 3. Estou convicto de que difcil fiscali-
zar um ente que influencie na vida do povo, no com-
bate dirio corrupo, se o cidado no tiver acesso
a todas as informaes.
A resistncia
das autoridades
Enquanto, por um lado, integrantes do Congresso
Nacional se negam a aprovar mudanas na legisla-
o que garantam o direito de acesso a documen-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
50
tos pblicos, por outro autoridades do Executivo
usam interpretaes de leis j existentes para no
fornecer dados e registros. Advogado e ex-secre-
trio de Justia do Estado de So Paulo, Belisrio
Santos deu um exemplo dessa resistncia. Contou
que no comeo dos trabalhos da Comisso Especial
de Mortos e Desaparecidos, da qual membro, a
Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin) se negou
a fornecer dados e documentos sob a alegao de
que isso feriria o direito privacidade das pes-
soas envolvidas. Ns indagvamos a respeito de
informaes de mortos e feridos, e eles nos res-
pondiam que a privacidade deveria ser tutelada,
recordou o advogado. a perverso de um siste-
ma de proteo.
Belisrio tambm presidiu a Comisso de
Investigao de Tortura de So Paulo e relata que
autoridades j reagiram a solicitaes de registros
do regime militar afirmando que iriam ento repas-
sar informaes dadas em interrogatrios ou obti-
das por meio de vigilncias. Trata-se de uma esp-
cie de ameaa, pois a inteno fazer os autores dos
requerimentos desistirem, por medo de depararem
com informaes que possam ser desabonadoras
para as vtimas do regime, j que muitas delas foram
interrogadas abaixo de maus-tratos e ameaadas de
morte. Ns no queramos acessar o que uma pes-
soa confessa sob tortura, ou o que um agente obteve
da pessoa por segui-la ou por meio de interceptao
telefnica, disse Belisrio. Ns queramos saber o
que aconteceu, as estratgias mais amplas do regi-
me. O jurista afirmou que as informaes impor-
tantes que chegam Comisso Especial de Mortos e
Desaparecidos so fruto de algum descuido de auto-
ridades ou resultado do trabalho de jornalistas.
Punio a quem
fornece informaes
Fernando Antunes, dirigente da Transparncia
Brasil e da Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos
de Finanas e Controle (Unicon), ilustrou o deba-
te em torno do acesso a informaes pblicas com
algumas histrias de sua carreira de 27 anos como
servidor pblico, parte dentro do Executivo e par-
te no Congresso Nacional. Ele contou que, durante
o governo do presidente Fernando Collor de Mello
(1990-1992), recebeu de um superior em um rgo
pblico a ordem de fazer um levantamento de todos
os crditos que a companhia area Vasp tinha para
receber. Como estava sendo discutida a privatiza-
o da empresa, Antunes afirma ter concludo que
se tratava de um tipo de dado capaz de desequilibrar
uma concorrncia pblica pelo controle da com-
panhia. Eu achei o pedido um absurdo, porque a
informao sobre os crditos faria uma grande dife-
rena. Quem dispusesse dela iria muito mais tran-
qilo para um leilo, recordou Antunes.
A partir dessa reflexo, contou, procurou
um jornalista e relatou o caso. Quando a notcia
sobre o levantamento de informaes foi divulga-
51
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
da, Antunes foi processado com base na legislao
que determina aos servidores pblicos manterem
em sigilo aquilo sobre o que tomam conhecimento
por meio de sua funo. Eu respondi a alguns pro-
cessos por ter me insurgido, por ter trabalhado pela
informao, relatou.
O que fazer
Marcelo Beraba defendeu a realizao de campanhas,
com forte participao popular, em dois momentos.
Um na busca pelas mudanas na legislao para asse-
gurar o acesso a informaes pblicas (ver o depoi-
mento do jornalista na pgina 54) e outro para divul-
gar as alteraes obtidas. Somente uma lei de aces-
so e uma ampla campanha de divulgao dessa lei
podero gerar resultados concretos para toda a socie-
dade, afirmou. Em linha semelhante, o deputado
Reginaldo Lopes defendeu a ampliao da frente de
entidades que lutam pelo direito de acesso a informa-
es pblicas como forma de pressionar o Congresso
a aprovar o projeto de lei sobre o tema. Deve partir
de uma mobilizao de fora para dentro da Cmara
dos Deputados, para que a gente tenha fora poltica
de levar essa regulamentao ao plenrio, afirmou.
Segundo ele, h condies tcnicas para aprovao da
mudana, s faltando o respaldo poltico.
O deputado relatou que seu projeto foi apro-
vado em todas as comisses permanentes pelas
quais j foi analisado, tendo tambm sido assumido
o compromisso de acatar emendas de colegas para
aperfeioar o texto da proposta. Entre elas, a de criar
uma comisso para fazer uma anlise das informa-
es e definir o que ou no sigiloso, o que pode ou
no significar um risco segurana nacional, pol-
tica externa ou privacidade de cidados e empre-
sas. A inteno definir quais so as informaes
que devem ficar acessveis e fixar prazos para que
elas sejam fornecidas, disse o deputado. Pelo pro-
jeto, os rgos pblicos devem atender aos requeri-
mentos de informaes em, no mximo, 15 dias.
O prprio autor do projeto de lei j aponta a
necessidade de ampliar a proposta. Reginaldo Lopes
acha que informaes de empresas estatais, como a
Petrobras, devem tambm se tornar disponveis aos
cidados, ocorrendo o mesmo com organizaes
no-governamentais (ONGs) e com organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) que
sejam beneficiadas com repasses de recursos dos
governos. A busca para incluir todos os rgos
que recebem dinheiro pblico. Esse tem que ser o
nosso horizonte, explicou o parlamentar.
Ele lembrou que opositores a essa idia argu-
mentam, entre outras coisas, com a necessidade
de manter em sigilo informaes de estatais por
conta da estabilidade das empresas, dos investido-
res e de regras nacionais e internacionais. Temos
que superar todas essas questes e buscar a uni-
versalizao da transparncia em todos os rgos
que recebam dinheiro pblico, disse. Reginaldo
Lopes lembrou que o processo de criao de boas
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
52
Logo as a ueclso ue crlar o lrum ue Dlrelto ue
Acesso a Informaes Pblicas, a Abraji comeou a fa-
zer, por meio de seu prprio site, um levantamento do
marco legal do pas a respeito do tema. Desde aquela
poca a idia de que essa luta no deveria ficar so-
mente nas mos dos jornalistas. O Frum uma prio-
ridade da Abraji, mas queramos que entidades no-
jornalsticas assumissem a dianteira dessa empreitada
justamente pelo entendimento de que se trata de algo
de interesse da sociedade, do cidado comum.
Atuao concreta
Uma das aes do Frum foi desenvolvida em 2006,
quando enviamos cartas a todos os ento candidatos
Presidncia da Repblica, pedindo um compromis-
so pblico com a aprovao de uma lei de transpa-
rncia, de acesso a informaes pblicas. O ento
canuluato Lulz nclo Lula ua Sllva resonueu com a
promessa de enviar ao Congresso em 2007 um pro-
jeto tratando do tema. Outra ao que o Frum in-
centivou foi a criao de uma frente parlamentar de
direito ao acesso a informaes pblicas, na Cmara
dos Deputados.
Como no Mxico
Fortalecer o Frum uma prioridade da Abraji. Esse
fortalecimento deve ocorrer porque se trata de um es-
pao que j existe e consegue congregar organizaes
nacionais srias. A nossa idia conseguir criar no Brasil
um processo parecido com o que ocorreu no Mxico,
onde a lei que garante o acesso a informaes pblicas,
em vigor h cinco anos, surgiu de um amplo movimento
do qual participam universidades, jornais, partidos pol-
ticos, grandes organizaes corporativas, entre outros.
Na prtica, foi a existncia dessa grande frente que
permitiu aos mexicanos desenvolverem uma discusso
ampla sobre a transparncia e conseguirem avanar
para mudanas na legislao. Quando a proposta che-
gou ao Congresso, j tinha uma base de legitimidade
muito forte. Outro diferencial do Mxico foi a criao
de um organismo para atuar como mediador nessa bus-
ca de cidadania por meio do acesso informao pbli-
ca. mais um exemplo que podemos, no Brasil, seguir.
Marcelo Beraba
jornalista da Folha de S.Paulo e diretor da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji).
DEPOIMENTO
Marcelo Beraba
A luta no deve se restringir ao jornalismo
53
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
leis de direito de acesso a informaes demorou,
em alguns pases, mais de dez anos. Geralmente,
se encontram resistncias. E sem uma massa cr-
tica, sem a fora da opinio pblica, sem a mobi-
lizao da sociedade, o processo no Brasil demo-
rar muito mais, afirmou.
Belisrio Santos props uma srie de inicia-
tivas para amenizar as dificuldades de obteno
de informaes pblicas no Brasil. A primeira
delas que a Advocacia Geral da Unio (AGU),
o Ministrio Pblico ou algum outro rgo re-
na as informaes mantidas pelas Foras Armadas
a respeito de aes do Estado durante os 20 anos
da ditadura. At sargento do regime militar tem
ba de documentos, lembrou Belisrio Santos. Ele
sugeriu tambm a criao de uma lei de defesa do
usurio do servio pblico, como est previsto na
Constituio, e defendeu a aprovao do projeto de
Reginaldo Lopes.
Acho tambm que o habeas-data deveria ser
mais alargado. Como que nos defendemos no
Brasil?, questionou. Ns nos defendemos atravs
das organizaes da sociedade civil, portanto o habe-
as-data no pode ser somente um direito de proteo
individual, e sim coletivo. Outra sugesto do jurista
foi a reativao de programas nacional e estaduais de
direitos humanos. Isso uma forma de colocarmos
a cidadania em perptua discusso, disse.
Para Beraba, alm da briga a mdio e longo
prazos para mudar a legislao, h algo que j pode
ser feito de forma imediata. A busca do direito de
acesso informao tem vrias frentes. H a frente
parlamentar, a de informao, a de conscientizao
da sociedade. Mas existe uma frente que ttica, e
que a gente usa pouco, que o recurso Justia,
lembrou. O jornalista contou que a imprensa j
obteve vrias vitrias exigindo, no Judicirio, que
rgos pblicos forneam informaes.
Tambm sobre o que pode ser feito at que a
legislao seja alterada, Belisrio Santos deu um
conselho queles que tentam obter informaes
pblicas e so rechaados sob o argumento jurdi-
co de falta de legtimo interesse e outros requisi-
tos para o acesso aos dados em questo. De acor-
do com o jurista, o interessado deve apresentar
um recurso com uma epgrafe colossal, fazendo
nela meno aos artigos da Constituio Federal
que tratam do direito de acesso a informaes e
da defesa ao usurio do servio pblico e aos tra-
tados e pactos internacionais sobre o tema. Para
Belisrio Santos, a epgrafe deve ser acompanha-
da de algo assim: A minha resposta deve ser lida
no s sob o ngulo do direito informao,
como tambm da obrigao de informar. A admi-
nistrao deve ser transparente, e o no-forneci-
mento de informaes leva responsabilidade do
agente. Peo deferimento.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
54
Criar o Frum de Direito de Acesso a Informaes
Pblicas foi uma deciso tomada em setembro de
2003, em Braslia, ao final do Seminrio Internacio-
nal sobre Direito de Acesso a Informaes Pblicas,
promovido pela Associao Brasileira de Jornalismo
Investigativo (Abraji). O lanamento oficial ocorreu
em novembro do ano seguinte na sede do Conse-
lho Federal da OAB na capital federal.
Atuando sem conotao poltico-partidria e nem
fins lucrativos, o Frum atualmente composto por
mais de vinte entidades e busca estimular o debate
sobre direito de acesso a informaes pblicas no
Brasil, defendendo uma lei que garanta e facilite o
acesso do pblico a documentos pblicos produzi-
dos pelos trs Poderes da Repblica, bem como aos
documentos de governos estaduais e municipais.
Para que isso ocorra efetivamente, o Frum de
Direito de Acesso a Informaes Pblicas promove
iniciativas voltadas para o tratamento, a agregao
e a disseminao de informaes em poder do Es-
tado e sobre o Estado, realizando campanhas de
divulgao a respeito da necessidade de uma lei de
acesso a informaes pblicas no Brasil.
O Frum defende que os governos, em todos
os seus nveis, tenham a preocupao de correta-
mente arquivar qualquer documento pblico de
forma a facilitar o seu acesso futuro, bem como de
manter sistemas permanentes de gerenciamento
e preservao desses documentos. Defende tam-
bm a unificao dos critrios de registros em car-
trios e juntas comerciais de todo o pas.
Alm disso, o Frum estuda documentos e ex-
perincias internacionais bem-sucedidas como a
Declarao de Atlanta, tratado de boas prticas
que estimula a necessidade de disseminao de
informaes de carter pblico produzidas pela
iniciativa privada.
Tais medidas so essenciais para a democracia
no Brasil e podem garantir a aplicao do direito
comunicao previsto na Constituio, mas at hoje
no regulamentado da forma adequada e, conse-
qentemente, pouco colocado em prtica na nossa
realidade, persistindo uma tradio que considera
as informaes pblicas propriedade privada, utili-
zadas para benefcio prprio em vez de servir aos
interesses mais amplos da coletividade.
Fernando O. Paulino
Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas:
promovendo o direito de saber
55
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
Em 2008, houve uma reforma no site do Frum
(www.informacaopublica.org.br) que tem divulgado,
com cada vez mais freqncia, contedo (notcias e
entrevistas) sobre o Direito de Acesso a Informaes
Pblicas no Brasil e no mundo, alm de servir como
um canal de aproximao entre as entidades e as pes-
soas que apiam esta iniciativa. Com o aumento de
referncias e de usurios no site, somada articulao
entre os participantes e organizao de cursos, de-
bates e audincias pblicas sobre o Direito de Acesso
a Informaes Pblicas, o Frum pretende estimular
este debate na sociedade brasileira, fomentando uma
transformao no marco normativo, acompanhada de
uma mudana de cultura que gere sistemas de presta-
o de contas e maior transparncia. Afinal, o direito
informao essencial para uma efetiva cidadania.
Quem participa
Associao Brasileira de Organizaes No-Go-
vernamentais (Abong), Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji), Associao Bra-
sileira de Advogados Trabalhistas (Abrat), Associa-
o uos Julzes leuerals (^jufe), ^ssoclao Latl-
no-Americana de Advogados Trabalhistas (Alal),
Amigos Associados de Ribeiro Bonito (Amarribo),
Associao Nacional dos Magistrados da Justia
do Trabalho (Anamatra), Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia (ANDI), Associao Nacional
de Jornais (ANJ), Associao Nacional dos Procu-
radores da Repblica (ANPR), Associao Paulis-
ta de Jornais (APJ), Artigo 19, Federao Nacional
dos Jornalistas (FENAJ), Frum Nacional de Di-
rigentes de Arquivos Municipais, Grupo Tortura
Nunca MaisRJ (GTNM-RJ), Instituto Brasileiro de
^nllses Soclals e Lconmlcas (base), nstltuto ue
Lstuuos Socloeconmlcos (nesc), Movlmento uo
Ministrio Pblico Democrtico (MPD), Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB), Projeto SOS-Im-
prensa (FAC-UnB) e Transparncia Brasil.
Fernando O. Paulino
jornalista, mestre e doutor em comunicao. Professor na
FAC-UnB. Um dos fundadores do Frum de Direito de Acesso
Informao Pblica. Pesquisador do Laboratrio de Polticas
de Comunicao (LaPCom) e do SOS-Imprensa. Coordenador
do Projeto Comunicao Comunitria.
C
a
p

t
u
l
o
2

Papel do Executivo
O Estado est preparado para fornecer informaes?
A situao no Brasil e experincias no exterior
57
Nome do Captulo
Mais de 125 representantes de Estados nacionais, organizaes da sociedade civil, organis-
mos internacionais, bancos multilaterais, fundaes empresariais, agncias doadoras, empresas
privadas, grupos de mdia e especialistas de 40 pases estiveram reunidos em Atlanta, Estados
Unidos, entre 27 e 29 de fevereiro de 2008, no mbito da Conferncia Internacional sobre o
Direito Informao Pblica.
Se, por um lado, este profundo esforo, patrocinado pelo Centro Carter, de discutir o status
quo do direito (ou a negao dele) ao acesso informao no mundo contemporneo ressaltou
inmeros problemas a serem superados, por outro, sublinhou a existncia de inegveis avanos
que podem servir de tecnologia institucional para as naes que, de fato, desejem aprimorar
seus marcos legais e seus arcabouos institucionais nesta matria.
O Brasil se encontra numa espcie de meio do caminho. Como vimos, garante constitucional-
mente o direito humano ao acesso s informaes pblicas, porm no consegue gerar uma matriz
regulatria coesa e consistente que solidique uma prtica pblica de oferta de todas as informa-
es e empodere a populao no processo de solicitao das mesmas.
O pas tambm pioneiro no desenvolvimento de sistemas de transparncia de informa-
es pblicas, inclusive no que se refere aos complexos dados oramentrios, mas, na outra
face da moeda, ineciente no espraiar dessas ferramentas para alm de um grupo restrito de
grupos de interesse.
A experincia internacional, nesse sentido, pode ser til para alavancar e conferir consis-
tncia ao debate travado no Brasil, ainda de maneira tmida, no tocante construo e apro-
vao de uma lei geral. Aliado a isto, entretanto, de suma importncia observar e debater os
erros e acertos que temos cometido internamente nessa rea.
Para discutir o tema, o seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informa-
o: Elementos Inseparveis contou com a participao da diretora executiva da Artigo 19, Ag-
nes Callamaru, uo esgulsauor uo Centro Brasllelro ue ^nllse e lanejamento (Cebra), aulo
Todescan; do diretor de sistemas e informao da Controladoria-Geral da Unio, Jos Geraldo
Lourelro ourlgues, e ua ento ulretora uo Deartamento ue Coverno Lletrnlco uo Mlnlstrlo
do Planejamento, Oramento e Gesto, Patrcia Pessi.
Os levantamentos mais recentes apontam a existncia de garantia
legal de acesso a informaes pblicas em cerca de 70 pases. Outras
cinco dezenas de naes esto em processo de preparao dessa
legislao, e existe ainda um outro grupo numeroso no qual leis rela-
cionadas a outros temas tm sido utilizadas tambm para assegurar
o alcance a dados e registros de governos
1
.
Nesse cenrio, a Amrica do Sul se encontra dividida. Estudo da
Artigo 19 revela que, dos 13 pases do continente, cinco tm leis em
vigor com garantia de acesso regulamentado a informaes, outros
cinco esto com legislaes pendentes sobre o acesso, e trs ainda
no tomaram iniciativas. O Brasil se encontra no segundo grupo, j
que, como foi visto, existe uma previso constitucional de acesso a
informaes pblicas que ainda precisa ser regulamentada em lei.
Enquanto aguardam a definio de um arcabouo institucio-
nal e um aparato burocrtico, para que se possam exigir de manei-
ra mais eficiente do governo a liberao de documentos e outros
registros, organizaes e indivduos pressionam pelo livre acesso em
trs frentes distintas. Uma delas formada pelas iniciativas pontuais
que buscam, por meio de diversos dispositivos legais, assegurar por
determinao do Poder Judicirio acesso a informaes especficas.
assim que algumas famlias de desaparecidos polticos, por exem-
plo, tm obtido registros parciais referentes ao do Estado contra
os perseguidos. uma frente trabalhosa e de resultado lento e incer-
to, j que depende de decises de distintos integrantes do Judicirio,
que nem sempre pensam da mesma maneira.
1 BANISAR, 2006, p.6.
59
Papel do Executivo
Uma segunda frente a tentativa de mudar o
marco legal brasileiro em relao ao acesso a infor-
maes. No final de 2007, o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ingressou
no Supremo Tribunal Federal com a ao direta de
inconstitucionalidade (Adin) de nmero 3.987, con-
tra dois pargrafos do artigo 23 da lei federal 8.159 e
a ntegra da lei federal 11.111. Em vigor desde 1991,
a 8.159 trata nos artigos questionados pela OAB dos
prazos para manuteno do sigilo em documentos
chega a mencionar at um sculo como limite mxi-
mo e serviu de base para o j citado decreto de
2002, que tratou do assunto. De forma semelhante,
a lei 11.111, de maio de 2005, a mais recente sobre
o tema, se dedica a ressaltar excees no acesso a
informaes definido pela Constituio e ainda rei-
tera grande parte do previsto na lei 8.159.
Na Adin, a OAB usa expresses como vio-
lncia e arbitrariedade para se referir aos pra-
zos fixados pela lei 8.159 de 1991, alterada por
medidas provisrias e decretos recentes. Quanto
11.111, lembra que ao mesmo tempo em que se
preocupou em criar empecilhos para o acesso a
documentos considerados sigilosos, a lei foi omis-
sa ao no estabelecer prazos para que o governo
libere informaes. Para solicitar ao STF que tor-
ne nulos dispositivos dessas duas leis, a OAB foi
incisiva: A Constituio Federal j se encontra em
vigor faz quase duas dcadas. Inestimvel nme-
ro de documentos pblicos e de interesse pblico
encontra-se arbitrariamente, com apoio nas nor-
mas inconstitucionais atacadas, ocultado dos titu-
lares do poder (do povo). H interesse geral no
conhecimento do contedo de tais documentos. O
constituinte, quando editou as normas de regn-
cia sobre a matria, incluindo entre os direitos e
garantias individuais o direito de acesso a essas
informaes, tinha objetivo claro: permitir que a
nao conhecesse atos e fatos de obscuros tempos
passados, tempos remotos e tempos recentes. No
se mostra admissvel que seja protelado o acesso a
esses documentos.
Em 19 de maio de 2008, o procurador-geral
da Repblica, Antonio Fernando Barros e Silva
de Souza, protocola junto ao Supremo Tribunal
Federal uma nova ao direta de inconstituciona-
lidade (4077) que pede a impugnao dos mesmos
diplomas legais (ou trechos deles) mencionados
pela ao proposta pela OAB. A ao do procura-
dor-geral da Repblica foi apoiada unanimemente
por todas as organizaes que compem o Frum
de Direito de Acesso a Informaes Pblicas.
Como no poderia deixar de ser, o pleito do
procurador-geral da Repblica apresenta justificati-
vas semelhantes quelas constantes do pedido pro-
tocolado pela OAB e salientadas aqui. Sem embar-
go, relevante ressaltar alguns pontos da argumen-
tao tecida pelo procurador-geral, dado que refor-
am e/ou complementam elementos por ele j deba-
tidos ao longo do presente volume.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
60
Em primeiro lugar, de central pertinncia a
advertncia mais ampla que o procurador faz quan-
to importncia do direito informao para a
democracia brasileira:
Como sabemos, numa Repblica Democrtica, nem a
cidadania nem os direitos polticos se resumem a votar
e ser votado. Incluem tambm a participao ativa dos
cidados no devido processo poltico, peticionando aos
Poderes pblicos, fazendo as suas sugestes, postulando
o que de direito, conditio e condendo, questionando
as decises proferidas e, enfm, atuando plenamente na
civitas. O pressuposto dessa atuao exatamente o di-
reito informao (art. 5., XIV e XXXIIII).
O outro elemento da maior relevncia o
rechao sublinhado pelo procurador-geral quanto
aos dispositivos da nossa atual legislao que loca-
lizam no mbito do Poder Executivo, de maneira
autocrtica, o processo decisrio quanto classifi-
cao dos documentos pblicos. O questionamento
da legitimidade do governo de turno para a conse-
cuo desta tarefa totalmente pertinente:
Note-se que os artigos em questo transferem ao Execu-
tivo o poder de classifcar as categorias de sigilo e impor
as restries a seu acesso. No o prprio Executivo
quem detm a quase totalidade de dados histricos e
polticos que deveriam ser franqueados ao pblico?
No ao Executivo que se vinculam as diversas agn-
cias de inteligncia? No o Executivo a quem interessa
diretamente o segredo, sob as mais diversas inspiraes
e mveis? No o Executivo o detentor perptuo (e re-
calcitrante) das raisons dtat? Como, ento, a ele dele-
gar essa tarefa que acaba por defnir o (e interferir no)
ncleo essencial do direito fundamental informao?
Por fim, o procurador-geral faz um importan-
te alerta quanto violao de direitos humanos que
decorre da legislao hoje em vigncia no pas:
Ademais, uma lei que tenha por fm evitar que tais in-
formaes venham luz, como diretamente sucede com
a norma impugnada, na prtica, veda a indagao so-
bre os fatos violadores dos direitos fundamentais, legiti-
mando tais fatos e, ao fm, derrogando tais direitos.
Caminhos j
implementados
A terceira frente de presso pelo acesso a informa-
es se desenvolve dentro das prprias instituies
pblicas. Trata-se de uma srie de avanos registra-
dos nos ltimos anos para abertura ao pblico de
parte dos registros e informaes do governo fede-
ral, principalmente naqueles que se referem utili-
zao de recursos do Oramento da Unio.
Em 1987, ainda antes da promulgao da atual
Constituio, uma parceria da Secretaria do Tesouro
Nacional e do Servio Federal de Processamento de
Dados (Serpro) permitiu a implantao do Sistema
61
Papel do Executivo
Integrado de Administrao Financeira (Siafi).
Alimentado por informaes on-line, o Siafi regis-
tra e coloca disposio de seus usurios todas as
sadas de recursos do Oramento da Unio, com
detalhes como valores, destinos e responsveis.
Assim, por exemplo, no momento em que o
Ministrio da Sade faz uma aquisio de um lote
de medicamentos para distribuio gratuita, o Siafi
indica dados como o nome do responsvel pelo
pagamento, quanto o produto custou, qual a quanti-
dade adquirida e qual foi a empresa fornecedora. Na
primeira fase de sua implantao, o Siafi era usado
apenas por funcionrios do prprio governo, ser-
vindo como uma espcie de ferramenta de operao
e controle internos. Depois, deputados e senadores
passaram a ter acesso ao sistema, e muitos assesso-
res de gabinetes desses congressistas se especializa-
ram no acompanhamento dos gastos do governo,
auxiliando jornalistas na busca por informaes.
Hoje, sites dos poderes Executivo e Legislativo j
permitem que qualquer cidado acesse pela internet
uma grande parte dos dados do Siafi
2
. Alm disso,
organizaes no-governamentais tm recolhido e
distribudo as informaes do sistema, reforando
assim o controle pblico.
Tambm relacionado ao uso dos recursos da
Unio, foi criado pelo governo federal o Portal da
2 H portais para acompanhamento da execuo do Oramento da
Unio na Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br), no Senado
(www.senado.gov.br) e no Executivo (www.tesouro.fazenda.gov.br).
Transparncia, que tem acesso aberto e permite a
realizao de pesquisas especficas com seleo de
rgos pblicos e tipos de gastos. Foi desse portal que
saram as informaes, muito debatidas no comeo
de 2008, a respeito do uso de cartes corporativos por
autoridades e outros funcionrios pblicos.
O exemplo das
Agncias Reguladoras
No bojo das mudanas institucionais implemen-
tadas pelo Brasil, conhecidas como Reforma do
Estado, que tiveram lugar ao longo da dcada
de 1990, com maior intensidade no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), as leis que constituram algumas Agncias
Reguladoras para setores especficos tambm
procuraram definir critrios de acesso pblico a
documentos oficiais.
Um exemplo a criao da Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel), promovida pela Lei
Geral de Telecomunicaes (9.472, de 16 de julho
de 1997), que estabelece, em seu artigo 39, que:
Ressalvados os documentos e os autos cuja divul-
gao possa violar a segurana do Pas, segredo pro-
tegido ou a intimidade de algum, todos os demais
permanecero abertos consulta do pblico, sem
formalidades, na Biblioteca.
J no caso da Agncia Nacional do Petrleo
(ANP), a Lei do Petrleo, no seu artigo 18, salien-
ta que: As sesses deliberativas da Diretoria da
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
62
ANP que se destinem a resolver pendncias entre
agentes econmicos e entre estes e consumidores e
usurios de bens e servios da indstria do petr-
leo sero pblicas, permitida a sua gravao por
meios eletrnicos e assegurado aos interessados o
direito de delas obter transcries. Para o cientista
poltico Guilherme Canela, a publicizao de todos
os atos das Agncias Reguladoras visa a garantir
maior transparncia ao processo, diminuir as assi-
metrias informacionais e forar a tomada de deci-
ses elaboradas (2005, p. 158).
Potencialidades da
legislao ambiental
No caso da legislao ambiental, a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n.
6938/81) j previa, mesmo antes da Constituio de
1988, um amplo direito informao ambiental:
Art.4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:
V difuso de tecnologias de manejo do meio am-
biente, divulgao de dados e informaes ambien-
tais e formao de uma conscincia pblica sobre a
necessidade de preservao da qualidade ambiental e
do equilbrio ecolgico.
Mais recentemente, o pas aprovou a Lei do
Direito Informao Ambiental (10.650 de 16 de
abril de 2003) que dispe sobre o acesso pblico aos
dados e informaes existentes nos rgos e entida-
des integrantes do Sistema Nacional de Informaes
sobre o Meio Ambiente (Sisnama). Tais organis-
mos obrigam-se a permitir o acesso a documentos,
expedientes e processos administrativos que tratem
de matria ambiental e a fornecer todas as infor-
maes ambientais que estejam sob sua guarda, em
meio escrito, visual, sonoro ou eletrnico. Para este
instrumento legal:
Art. 2, 1 - Qualquer indivduo, independentemente
da comprovao de interesse especfco, ter acesso s in-
formaes de que trata esta Lei, mediante requerimento
escrito, no qual assumir a obrigao de no utilizar as
informaes colhidas para fns comerciais, sob as penas
da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade
industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qual-
quer meio, venha a divulgar os aludidos dados.
Com seus princpios fortemente baseados na
4 Conferncia Ministerial da srie Meio Ambiente
para a Europa, conhecida como Conveno de
Aarhus (1998) e na Agenda 21, a nova lei se refe-
re no somente ao acesso a dados especficos rela-
tivos qualidade do meio ambiente (ar, gua, solo,
biodiversidade etc.), mas tambm a todo e qual-
quer plano, poltica ou programa que possam cau-
sar impactos ambientais.
Para Raul Silva Telles, mestre em Direito
Econmico e integrante do Instituto Socioambiental
(ISA), no artigo Direito informao: marco legal,
63
Papel do Executivo
h avanos na lei, como uma qualificao adequada
do que informao ambiental, e o fato do instru-
mento compelir os rgos ambientais a recolherem
e disponibilizarem informaes relevantes. Ainda as-
sim, a lei apresenta problemas, como a vinculao es-
trita aos rgos de cunho ambiental:
Isso significa que se houver uma informao re-
levante para a questo ambiental sob a guarda de
um rgo no integrante do SISNAMA como, por
exemplo, uma informao existente no Ministrio da
Agricultura sobre planos de expanso de crdito p-
blico para monoculturas geradoras de impactos so-
cioambientais, como o caso da soja e do eucalipto
esse rgo no obrigado, pela lei, a possibilitar o
acesso s informaes.
O autor conclui que, apesar dos avanos de sua
instituio, a efetividade dessa norma legal bas-
tante baixa. O que equivale a dizer que hoje temos
uma lei razovel, mas pouco aplicada, ressalta.
A importncia do acesso
para a segurana pblica
Em relao ao sistema de segurana, um exem-
plo marcante encontra-se no mbito estadual: a
Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, que
aprovou a lei 9.155/1995, obrigando o governo a
divulgar estatsticas trimestrais sobre ocorrncias
criminais registradas pela polcia.
O marco legal estabelece a obrigatoriedade de
publicao do nmero de ocorrncias registradas
pelas polcias Militar e Civil, nmero de civis mor-
tos e feridos em confronto com policiais, nmero
de policiais mortos e feridos em servio, nmero
de prises efetuadas, nmero de homicdios, leses
corporais, latrocnios, estupros, seqestros, trfico
de entorpecentes, roubos, e nmero de armas apre-
endidas pelas polcias.
Segundo Paulo de Mesquita Neto, doutor em
cincia poltica e pesquisador snior do Ncleo
de Estudos da Violncia da USP, falecido em
2008, em artigo publicado na Folha de S.Paulo
(18/01/2002), desde a aprovao da lei o gover-
no e a sociedade civil podem monitorar e ava-
liar de forma mais efetiva a atuao da polcia,
tanto do ponto de vista do controle da crimina-
lidade quanto do respeito aos direitos humanos.
Durante todos esses anos, a sociedade civil rei-
vindicou a adoo e colaborou para a implemen-
tao dessas medidas. A mdia passou a divul-
gar amplamente as estatsticas apresentadas pela
Secretaria da Segurana Pblica e pela Ouvidoria.
Os cidados passaram a perceber a importncia
de registrar ocorrncias criminais nas delegacias
e reclamaes contra policiais na Ouvidoria da
Polcia, lembra o especialista.
Para uma das coordenadoras do Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC), a
doutora Slvia Ramos, h, na rea da segurana
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
64
Em 1999, o governo do estado do Rio passou a
divulgar mensalmente no Dirio Oficial e pela in-
ternet dados sobre alguns tipos de ocorrncias,
desagregados por delegacias o que representou
um avano considervel, sendo hoje o Rio de Ja-
neiro uma das poucas unidades da Federao que
publica regularmente estatsticas dessa natureza.
Mas, por outro lado, de 2000 para c, vedou-se o
acesso da maioria dos pesquisadores ao banco de
dados da Polcia Civil e aos relatrios estatsticos
mensais e anuais da Polcia Militar fluminense. Bar-
rou-se, assim, a possibilidade de anlise de outros
tipos de eventos que no aqueles selecionados
para publicao no Dirio Oficial.
Deixaram de ser fornecidas, tambm, informa-
es sobre sexo e idade das vtimas de delitos,
inviabilizando a realizao de estudos mais deta-
lhados sobre dinmicas criminais com base nos
dados produzidos pela polcia. Ou seja, a divulga-
o limitou-se a um conjunto predefinido de indi-
cadores e no se desdobrou, como inicialmente
previsto, em uma verdadeira poltica de transpa-
rncia da informao.
Dado que essa poltica tampouco existe na
maioria das outras UFs brasileiras, o Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) vem
coletando assinaturas individuais e institucionais
de todo o pas para o manifesto Por uma Poltica
de Transparncia da Informao sobre Segurana
Pblica, destinado a sensibilizar governos, socie-
dade e mdia para a importncia de se superar
a cultura, ainda imperante nessa rea, que trata
informaes pblicas como segredo de Estado
ou como moeda poltico-eleitoral.
Fonte: CESeC, www.ucamcesec.com.br/est_seg.php
O problema do acesso informao
na rea de segurana pblica
65
Papel do Executivo
pblica, uma cultura de que o dado da polcia e
dos delegados. Alguns escondem informaes por
conta de disputas internas. H uma cultura muito
retrgrada com excees, como os casos de RJ
e SP onde predomina um tratamento dos dados
como se fossem de propriedade da polcia. Assim,
conclui a pesquisadora, importante haver legis-
lao, mas, onde existe, a lei no resolve por si s.
preciso uma combinao de legislao com a
cobrana da sociedade civil, centros de pesquisa e
da prpria mdia.
Presso pelo acesso
Alm dessas trs frentes de iniciativas que buscam
a liberao de informaes pblicas, h uma for-
te presso de organizaes nacionais e estrangeiras
que defendem o acesso a dados e registros do gover-
no. Trata-se de um movimento internacional, cujas
razes remontam a mais de dois sculos, mas que se
intensificou a partir de avanos registrados em mea-
dos do sculo XX.
Uma das primeiras conquistas foi a resoluo
da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 14 de
dezembro de 1946, que considerava a liberdade de
expresso um direito humano fundamental. Dois
anos depois, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos iria ampliar o conceito de liberdade de
opinio e expresso, acrescentando que os indi-
vduos precisam receber e difundir informaes.
Tratados, resolues e discusses que se seguiram
buscaram responder pergunta gerada no extre-
mo do direito a informaes: quem tem o dever
de fornec-las?
Em 1966, o presidente norte-americano
Lyndon Johnson assinou o Freedom of Information
Act, que se tornou conhecido pela sigla FoIA e
previa a garantia legal de acesso a documentos
pblicos. Eu assino este ato com um profundo
sentimento de orgulho pelo fato de os Estados
Unidos ser uma sociedade aberta, na qual o direi-
to das pessoas em se informarem estimado e
protegido, discursou
3
. Menos de quatro dca-
das aps a assinatura, o ato j gerava 3 milhes
de pedidos anuais de informaes a autoridades
norte-americanas. No foi, como vimos, a pri-
meira lei a ser adotada por um pas sobre o tema,
mas por causa da liderana internacional exerci-
da pelos Estados Unidos acabou servindo como
exemplo para outras naes.
No entanto, no so somente pases desen-
volvidos e com democracias antigas e slidas que
esto frente do processo mundial de acesso a
informaes pblicas. O estudo Freedom of infor-
mation around the world 2006, preparado por
David Banisar para a Privacy Internacional orga-
nizao que, desde 1999, pesquisa o acesso infor-
mao pblica nos cinco continentes apresen-
ta exemplos de avanos na garantia de se obterem
informaes entre governos de dezenas de pases,
3 Citado por BANISAR, 2006, p.5, traduo dos autores.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
66
como Crocia, Paquisto e Jamaica. A legislao
da frica do Sul tem sido apontada como uma das
mais consistentes e inovadoras.
Os casos
peruano e mexicano
Na Amrica do Sul, um dos melhores exemplos
apontados pelo estudo o do Peru. Para regu-
lamentar sua constituio, o pas colocou em
vigor em janeiro de 2003 a Lei de Transparncia e
Acesso a Informaes Pblicas. Conforme o tex-
to, qualquer pessoa pode requerer dados e regis-
tros do governo ou de qualquer entidade privada
que oferea servios pblicos. Alguns dos aspec-
tos interessantes da lei peruana so os fatos de
no ser preciso dar nenhuma explicao para a
requisio de dados e o de toda a documentao
existente em reparties pblicas ser considera-
da pblica. Os pedidos devem ser atendidos em
no mximo sete dias teis, prazo que s em situa-
es extraordinrias pode ser estendido por mais
cinco dias.
A lei peruana prev excees para libera-
o de informaes. No so fornecidos regis-
tros relacionados segurana nacional que pos-
sam colocar em risco a integridade territorial ou
a democracia, segredos comerciais nem informa-
es sobre a privacidade de indivduos. H cr-
ticas internas, grande parte delas originria de
congressistas, em relao amplitude das exce-
es, mas um dos grandes avanos da legislao
peruana que nenhuma informao relacionada
violao dos direitos humanos pode ser classi-
ficada como sigilosa. Um levantamento feito por
uma entidade peruana ligada imprensa mos-
tra que, no entanto, grande parte das solicitaes
com base na lei no so atendidas, e muitas aca-
bam respondidas com atraso.
Outro bom exemplo o da legislao mexi-
cana. A Lei Federal de Transparncia e Acesso a
Informaes Pblicas do Governo, proposta pela
sociedade civil, foi aprovada por unanimidade
pelo Parlamento em abril de 2002 e passou a ser
aplicada a partir de junho do ano seguinte. Pela
lei, as pessoas podem requerer por escrito infor-
maes de rgos e departamentos governamen-
tais, que tm um prazo de 20 dias teis para res-
pond-las. A lei prev que algumas informaes
podem ser retidas pelo governo em defesa do
interesse pblico como as que envolvem defesa
nacional e as que implicam riscos para a vida ou
sade de indivduos e h ainda outros casos de
registros que podem ser classificados como sigi-
losos. De qualquer forma, essa classificao no
pode se estender por mais de 12 anos, e dados
referentes violao de direitos humanos e aos
crimes contra a humanidade no podem ser man-
tidos em sigilo.
Quem tiver um pedido negado pode recorrer
ao Instituto Federal para Acesso a Informaes
67
Papel do Executivo
Declarao de Atlanta:
elementos para construo da legislao de acesso
Os diversos atores presentes na Conferncia Interna-
cional sobre o Direito Informao Pblica produzi-
ram um documento, batizado de Declarao de Atlan-
ta, que, dentre outros aspectos pertinentes, traz um
conjunto de caractersticas fundamentais que devem
compor um amplo marco regulatrio de acesso s in-
formaes pblicas. Destacamos os seguintes pontos:
O direito ao acesso informao se aplica a todas 1.
as organizaes intergovernamentais, incluindo
as Naes Unidas, instituies financeiras inter-
nacionais, bancos regionais de desenvolvimento
e agncias bilaterais e multilaterais. Estas institui-
es pblicas devem liderar pelo exemplo e por
meio do suporte a outros esforos de constru-
o de uma cultura de transparncia.
O direito ao acesso informao deve ser incor- 2.
porado em instrumentos legais internacionais e
regionais, bem como nas leis nacionais e subna-
cionais e deve respeitar os seguintes princpios:
O acesso informao a norma, o segredo a.
a exceo.
O direito de acesso informao deve ser b.
extensivo a todos os braos do Estado (in-
cluindo os Poderes Executivo, Judicirio e
Leglslatlvo, bem como os rgos autnomos)
em todos os nveis (federal, central, regional
e local) e a todas as divises das agncias in-
ternacionais listadas acima.
O direito ao acesso informao deve ser c.
estendido a atores no-estatais sob as condi-
es enumeradas no princpio 3 abaixo.
O direito de acesso informao deve in- d.
cluir o direito de pedir e receber informao,
e uma obrigao positiva das instituies p-
blicas em disseminar informaes relaciona-
das sua funo central.
O direito de requisitar informaes inde- e.
pendente de um interesse pessoal naquela
informao e no deve exigir a necessidade
de prover uma justificativa ou razo.
O instrumento ou lei deve incluir procedimen- f.
tos desenhados a fim de assegurar a comple-
ta implementao e a facilidade do uso deste
mesmo instrumento ou lei, excluindo obstcu-
los desnecessrios (tais como custos, lingua-
gem, forma ou maneira de realizar a requisi-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
68
o) e incluindo uma obrigao afirmativa em
auxiliar o solicitante da informao, alm da
exigncia para que a informao requerida
seja entregue dentro de um perodo especfi-
co e razovel de tempo.
As excees ao acesso informao de- g.
vem ser explicitadas de maneira muito
particular, especificadas na lei, e limitadas
apenas quelas situaes permitidas pela
legislao internacional. Todas as excees
devem estar sujeitas anulao em fun-
o do interesse pblico, o que implica a
liberao de documentos antes protegidos
pelo sigilo sempre que o benefcio pblico
da liberao superar o dano potencial ao
interesse pblico.
O nus ua rova ara justlflcar uma recusa h.
em ofertar uma dada informao deve sem-
pre recair sobre o detentor da informao.
O instrumento deve determinar total abertu- i.
ra, depois de um razovel perodo de tempo,
de qualquer documento que foi classificado
como secreto ou confidencial, por razes
excepcionais, poca de sua criao.
O instrumento deve incluir claras penalida- j.
des e sanes por no-cumprimento por au-
toridades pblicas.
Ao requerente deve ser garantido o di- l.
reito de apelar, a uma autoridade indepen-
dente com poderes de reverter a situao,
diante de qualquer deciso, qualquer falha
de prover informao ou diante de qual-
quer outra violao do direito de acesso
informao. Essa autoridade deve, prefe-
rencialmente, ser uma agncia intermedi-
ria, tal como uma agncia de informao ou
um ombudsman especializado, isto na pri-
meira instncia, mas o requerente sempre
deve poder apelar ao Poder Judicirio.
O direito de acesso informao tambm 3.
se aplica a atores no-estatais que: recebam
fundos pblicos ou benefcios (direta ou indi-
retamente); desempenhem funes pblicas,
incluindo a prestao de servios pblicos e
explorem recursos pblicos, incluindo recur-
sos naturais. O direito ao acesso informao
extensivo apenas ao uso daqueles fundos e
benefcios, atividades ou recursos. Adicional-
mente, todos devem ter acesso informao
em poder de grandes corporaes privadas
quando esta informao requisitada para
o exerccio ou proteo de qualquer direito
humano, tal como reconhecido na Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
69
Papel do Executivo
Estados e Organizaes Internacionais devem 4.
assegurar um sistema de implementao que
busque garantir:
O exerccio equnime do direito de acesso a.
informao.
O treinamento de todas as autoridades p- b.
blicas na prtica e aplicao do direito.
Educao pblica e treinamento para empo- c.
derar as pessoas a fazerem uso desse direito.
A alocao dos recursos necessrios para as- d.
segurar a eficiente administrao.
Fortalecer o gerenciamento da informao e.
para facilitar o acesso.
Monitoramento regular acerca da operacio- f.
nalizao da lei.
Reviso da operacionalizao e cumprimento g.
ua lel, o gue ueve flcar a cargo uo Leglslatlvo
e de outras agncias de monitoramento.
Leglslaes comlementares ara romover o 5.
direito ao acesso informao devero ser apro-
vadas, incluindo: leis exigindo a transparncia no
financiamento de partidos polticos e campanhas;
transparncia no lobby; legislao sobre arqui-
vos; proteo de testemunhas acerca de casos
de corrupo e leis sobre a administrao pblica
profissional. Provises contraditrias, tais como
as contidas em leis de sigilo, devem ser repelidas.
Pblicas, rgo que tem poder de determinar a
reparties que liberem registros solicitados. Em
caso de nova negativa, ainda possvel apelar
Justia. Em 2005, o instituto foi acionado 2.639
vezes, e cerca de 100 aes chegaram ao Judicirio
entre 2003 e 2006. Alm de atender aos pedidos
especficos de informaes, os rgos governa-
mentais mexicanos precisam divulgar de forma
peridica, e pela internet, uma srie de dados
relativos ao uso de recursos pblicos, o que inclui
salrios de funcionrios e valores de contratos.
Ainda que existam dificuldades como falhas
em arquivos de documentos de algumas reparti-
es , a lei mexicana tem sido considerada por
analistas internos e estrangeiros como um bom
exemplo de sucesso na garantia de acesso a infor-
maes pblicas.
Conseqncias positivas
do acesso garantido
Um levantamento da Artigo 19 mostra que o
alcance a documentos e registros pblicos tem
servido para cidados e cidads de diversos pa-
ses fazerem demandas distintas e pontuais, com
impacto rpido e direto na vida das pessoas. Em
1999, por exemplo, depois de 12 anos de espe-
ra, moradores do Brooklyn, em Nova York, con-
seguiram com base na legislao que garante
acesso aos registros de poluio de empresas, o
Toxic Release Invetory (TRI) obter dados sobre
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
70
a quantidade e o tipo de gases emitidos pela
Ulano Corporation. A consulta documentao
mostrou altas taxas de poluio, o que obrigou a
empresa a reduzir as emisses.
Na Carolina do Norte, moradores de Aschville
votaram contra um fundo que investiria US$ 400
milhes em uma usina de tratamento de gua.
Isso porque a localizao da planta, segundo o
Toxic Release Invetory, implicava risco de con-
taminao por conta da presena de indstrias
naquela regio.
Em 2000, durante os episdios que fica-
ram conhecidos como a Guerra da gua, um
grupo composto por sindicalistas, fazendeiros,
ambientalistas, economistas e outros morado-
res de Cochabamba, na Bolvia, conseguiu por
meio do Congresso uma cpia do contrato entre
o governo e a norte-americana Bechtel, empresa
que explorava o fornecimento de gua na regio.
Na ocasio, descobriu-se que a empresa havia
conseguido a garantia de lucro de 16%. Segundo
o documento, a concesso dos servios pratica-
mente no implicava investimentos iniciais, alm
de existirem vrios outros problemas reveladores
do pssimo negcio que o governo efetuara. Com
esse documento, o grupo de moradores deixou
de protestar contra a alta taxa de gua que estava
sendo cobrada e passou a lutar pelo cancelamento
do contrato e o fim da privatizao da explorao
da gua. A briga se seguiu com consulta popular,
greve, bloqueio de estradas, protestos, prises,
confrontos e mortes, mas o contrato foi cance-
lado, a Bechtel deixou o pas, e a privatizao da
gua foi revertida.
71
Papel do Executivo
Contribuies do Seminrio
O uso da internet na disponibiliza-
o de informaes pblicas
Duas experincias que utilizam recursos da
internet esto ampliando a oferta de informa-
es pblicas do Executivo para os cidados.
Trata-se do Portal Brasil que divulga uma srie
de indicadores nacionais, permite acesso a servi-
os pblicos e encaminha internautas a pginas
eletrnicas de rgos do governo e do Portal
da Transparncia, pelo qual pode ser acompa-
nhada a destinao de recursos do Oramento
da Unio.
Durante o seminrio Controle Social das Pol-
ticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, Patrcia Pessi, ento diretora do
Departamento de Governo Eletrnico do Minis-
trio do Planejamento, Oramento e Gesto, lem-
brou que com o boom da internet, entre o final
dos anos 1990 e o comeo desta dcada, vrias
instncias governamentais passaram a colocar
pginas eletrnicas na rede mundial de compu-
tadores. Para Patrcia, ainda foi preciso algum
tempo para que governantes se conscientizas-
sem de que no basta somente tornar essas pgi-
nas disponveis. Com o andar das coisas, a gente
vai percebendo que, para que as informaes, os
servios, a transparncia, o controle social con-
sigam efetivamente acontecer atravs desses dis-
positivos eletrnicos, necessita-se de um esforo
muito grande a ser feito no interior dos governos,
afirmou a diretora. E isso envolve uma srie de
aspectos: mudana de cultura, aplicao correta
da tecnologia da informao na comunicao e
trato da informao, que muitas vezes se encontra
no estado bruto.
A palestrante explicou que a criao do
Departamento de Governo Eletrnico, no
Executivo federal, um exemplo desse tipo de
preocupao. O foco do departamento no a
infra-estrutura, a implantao de redes, a inte-
grao de sistemas, ou seja, a tecnologia propria-
mente dita. O nosso foco justamente a interface
usual e final, que o cidado, explicou Patrcia.
Ns definimos padres e diretrizes para que o
conjunto de informaes que so disponibiliza-
das eletronicamente seja construdo de maneira
acessvel populao. Isso requer a definio da
interface grfica e de padres de arquitetura de
contedo e linguagem.
A unicao
de um sistema
O Portal Brasil uma demonstrao, na avaliao
de Patrcia, de que alguns governos tambm esto
preocupados, embora com uma srie de barrei-
ras, com facilitar o acesso a informaes pbli-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
72
cas. Apesar de s ter entrado no ar no dia 14 de
novembro de 2004, o portal comeou a ser ges-
tado no ano anterior, o primeiro mandato inicial
do presidente Luiz Incio Lula da Silva. A direto-
ra conta que o novo governo concluiu haver no
Executivo federal um conjunto de portais muito
desorganizados. No existia nenhum padro de
interface, e os portais pulverizavam os caminhos
que o cidado tinha de percorrer para encontrar
uma informao.
Havia um portal que estava sob o domnio
brasil.gov.br, no qual os interessados buscavam
principalmente textos de leis, e havia o redego-
verno, de servios. As anlises mostraram tam-
bm existirem portais de ministrios que apa-
reciam como lderes no atendimento direto ao
cidado, caso das pastas da Educao, da Sade,
da Previdncia e do Trabalho. Todas essas cons-
tataes serviram de base para a criao do
Portal Brasil. A inteno era unificar, moderni-
zar e, principalmente, construir o caminho prio-
ritrio, preferencial para o cidado, explicou
Patrcia Pessi.
O Portal Brasil, que pode ser acessado no
endereo eletrnico www.portalbrasil.gov.br,
estreou com um conjunto de informaes que
estavam dispersas em vrios portais, como indi-
cadores econmicos, de turismo e da populao.
Numa segunda fase, ele abriu espao para que as
pessoas pudessem chegar s pginas eletrnicas
dos ministrios, de departamentos, de secretarias
e de outros rgos do governo. um caminho
que ainda no o ideal, mas um portal, depois
que colocado no ar, vai sendo melhorado, adap-
tado a partir da interao com os usurios, disse
a diretora.
Ao portal foi agregado o acesso a servios
pblicos que so disponibilizados pelos gover-
nos federal, distrital, estaduais e municipais. So
servios que j podem ser realizados por meio do
acesso internet, explicou Patrcia. O portal tra-
balha com a classificao internacional de pres-
tao de servio pblico pela internet em trs
nveis: o nvel informacional, que permite s pes-
soas obterem o endereo, telefone e horrio de
atendimento do posto de sade mais prximo de
suas casas, por exemplo; o nvel de interao, que
envolve o preenchimento e envio on-line de for-
mulrios, como os usados para receber determi-
nados benefcios; e o nvel transacional, em que
uma pessoa pode fazer, pela internet, tudo o que
precisa para obter determinado servio, do come-
o ao final do processo.
O acesso ao Portal Brasil pode ser feito de qua-
tro maneiras. Acesso por pblico-alvo (no qual
o internauta escolhe entre opes como cidado,
empresa e governo); acesso por eventos da vida
(com alternativas como ter um filho, que oferece
uma srie de servios sobre o assunto); acesso por
rea de interesse (o mais tradicional, com servios
73
Papel do Executivo
Dentro da discusso sobre o acesso a informaes
pblicas, um ponto importante a utilizao da inter-
net para aumentar a participao social em decises
do governo. Trata-se de uma questo que merece uma
dedicao mais efetiva por parte do Executivo neste
segunuo manuato uo resluente Lula. ^ lula conse-
guir utilizar a internet para promover ou incrementar
os processos de participao que atualmente existem
de forma presencial. Hoje temos um conjunto de ins-
tncias de participao no governo, como os conse-
lhos e os fruns. A inteno fazer fruns de debate
pela internet e buscar outras formas e recursos que a
tecnologia da informao disponibiliza para incremen-
tar essa participao popular.
No Brasil, j existem algumas experincias, como
o uso da internet nas discusses do oramento par-
ticipativo em municpios como Porto Alegre, no Rio
Grande do Sul, e Ipatinga, em Minas Gerais. Nessas
cidades, j existia o processo presencial de discus-
so do oramento das prefeituras e, em determina-
do momento, se passou a utilizar a internet. E essa
experincia deu muito certo. No Rio Grande do Sul,
DEPOIMENTO
Patrcia Pessi
O uso da internet para reforar
a participao popular
tambm vi de perto o processo de se disponibilizar,
j em nvel estadual, no site do governo, as agendas
de reunio do oramento participativo em todo o es-
tado, permitindo que as pessoas do interior tivessem
acesso a essas informaes e pudessem se progra-
mar para participar.
So coisas muito simples, mas quando a gente
se aproxima do dia-a-dia da gesto de um portal v
os reflexos dessas mudanas, devido justamente
s caractersticas que a internet tem, com seu po-
der de disseminar informaes. Acho que cada vez
mais os governos tm de utilizar a rede mundial de
computadores para incrementar os processos de
comunicao com a sociedade em geral, incluindo
o cidado e os setores organizados. A rede permite
um conjunto de usos que nenhuma outra mdia, at
hoje, possibilitou.
A incluso digital
Relacionado questo do uso da internet, temos
no mbito do governo federal um conjunto de 23
iniciativas diferentes para incentivar a incluso di-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
74
relacionados a reas como educao, sade e agri-
cultura); e acesso a servios apresentados em ordem
alfabtica. Pode parecer simples, mas no , pois
um servio recebe uma nomenclatura tcnica no
interior do governo e conhecido pelo usurio por
outro nome, explicou Patrcia Pessi.
Na rea de servios, o portal registrou um
volume de acessos de 40 mil visitantes por ms
(2007). um volume bastante baixo em termos
de portal, avaliou a diretora. Os servios mais
procurados so os dos setores de previdncia
social, trabalho, emprego, educao e sade. So
as reas mais acessadas por terem contedos dos
direitos do cidado frente ao Estado, e no obri-
gaes, explicou Patrcia.
Para ela, justamente na parte de oferta de
direitos que o Portal Brasil precisa avanar. A
diretora disse que os servios hoje esto mais cen-
trados na questo das obrigaes como o acesso
a formulrios para pagamento de impostos. Mas
se o cidado quiser fazer sua inscrio no vestibu-
lar eletronicamente, ou marcar uma consulta, no
pode, afirmou.
O Portal da Transparncia
Jos Geraldo Loureiro Rodrigues, diretor de
Sistemas e Informao da Controladoria-Geral
da Unio (CGU), relatou alguns avanos no for-
necimento de informaes pblicas por meio do
Portal da Transparncia, tambm implantado em
gital. Elas promovem a criao de pontos pblicos
de acesso internet, que so os telecentros, alguns
deles direcionados para atividades especficas de
determinado ministrio.
O Ministrio da Educao tem uma poltica de
conectividade para as escolas. H ainda o programa
Computador Para Todos, que busca no mbito fiscal
reduzir o custo dos computadores. Esse conjunto de
iniciativas foi sendo criado ao longo do primeiro man-
uato uo resluente Lula.
Neste segundo mandato, dever haver um esforo
ara a concretlzao uo lano Naclonal ue Banua Lar-
ga. Isso faz parte do conceito de que temos de oferecer
conectividade em todo o pas, de uma maneira que seja
sustentada centralmente por recursos pblicos e com
a associao de outras entidades da sociedade civil.
Acredito que este ser o grande salto de incluso digi-
tal gue se lr vlver nestes olto anos ue governo Lula. O
acesso tecnologia realmente ainda restrito, cresceu
pouco nos primeiros quatro anos do governo, mas pro-
mover iniciativas nessa rea uma tarefa permanente.
Patrcia Pessi
fol Dlretora uo Deartamento ue Coverno Lletrnlco uo
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto.
75
Papel do Executivo
novembro de 2004. Ele explicou que a distribui-
o de informaes fundamental para o traba-
lho da CGU, rgo do governo federal que tem
entre suas atribuies a defesa do patrimnio
pblico e o incremento da transparncia, do con-
trole interno, da auditoria, da correo e da pre-
veno e do combate corrupo. Tudo isso est
intimamente ligado transparncia das informa-
es, disse Rodrigues. No adianta combater ou
prevenir a corrupo sem levar informao para
o verdadeiro controle, que o social.
Ele explicou ser impossvel para a CGU, mes-
mo multiplicando a quantidade de recursos huma-
nos, auditar ao mesmo tempo os 5,6 mil muni-
cpios brasileiros, as 27 unidades da Federao e
todos os rgos da administrao direta e indireta.
S levando informao a gente consegue multipli-
car a nossa capacidade de tratamento dessas infor-
maes, recebendo denncias e maximizando as
aes, disse. A CGU audita, por ano, entre 600 e
700 municpios, todos os rgos da administrao
direta e vrios estados.
O Portal da Transparncia, acessado no ende-
reo eletrnico www.portaldatransparencia.gov.
br, mostra a aplicao de recursos pblicos pelo
governo. A base so as informaes do Sistema
Integrado de Administrao Financeira (Siafi),
que foi tratado no captulo anterior. Trata-se,
explicou Rodrigues, do acesso a uma parte do
Siafi, no ao sistema inteiro. Se colocssemos o
Siafi inteiro, ningum conseguiria entender, pre-
cisaria de treinamento, disse. No portal, as infor-
maes do Siafi so complementadas com dados
extrados de outras bases do governo. O acesso
feito sem qualquer necessidade de senha nem de
pr-cadastramento.
As informaes do portal esto classificadas
em quatro tipos. So os repasses de verbas fede-
rais destinadas a estados e municpios; as trans-
ferncias diretas ao cidado, como ocorre no
Programa Bolsa Famlia, por exemplo; os gastos
diretos do governo federal com compras e servi-
os; e as informaes sobre os convnios firma-
dos pelo Executivo. No caso dos convnios, alm
das informaes no portal h tambm um sistema
de mala direta destinado a entidades, conselhei-
ros municipais e outros cidados.
O interessado se cadastra e passa a rece-
ber semanalmente informaes detalhadas sobre
todos os valores de convnios que so liberados,
naquela semana, para o municpio que deseja
acompanhar. H mais de 5 mil e-mails inscritos
nesse cadastro. Isso para facilitar, pois o usu-
rio entra no sistema de informao e fica pro-
curando para ver se aquele recurso, para aquele
municpio, foi disponibilizado. Ns invertemos
isso. Ele se cadastra e, independentemente do
tipo de convnio, ns mandamos a informao
semanalmente do que foi liberado para o referido
municpio, explica Jos Geraldo Rodrigues.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
76
Alm de iniciativas para permitir o acesso da po-
pulao a informaes pblicas, a Controladoria-
Geral da Unio tem programas de capacitao de
cidados para facilitar a compreenso e o manu-
seio dessas informaes. Para a CGU, no basta
levar a informao. Temos de capacitar o cidado,
os conselheiros municipais, as entidades de clas-
se, as ONGs.
possvel citar trs exemplos de aes. Uma
o programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, que
tem o objetivo de sensibilizar os conselheiros mu-
nicipais, com a realizao de eventos em munic-
pios. Isso atrai lderes locais e os capacita a fazer
um trabalho de controle das contas pblicas.
Existe ainda, vinculado ao programa do go-
verno de Educao a Distncia, um treinamento
DEPOIMENTO
Jos Geraldo Rodrigues
Capacitao de cidados
para gestores municipais daquelas cidades que
so sorteadas para serem auditadas pela CGU.
um fortalecimento da gesto municipal para uma
melhor aplicao dos recursos pblicos.
Por fim, deve ser mencionada a Biblioteca Vir-
tual, que um projeto da Controladoria-Geral jun-
to ao Escritrio das Naes Unidas Contra Drogas
e Crime (Unodc). Trata-se de um instrumento de
livre acesso, com informaes sobre o combate
corrupo. Esto disponveis milhares de artigos
e informaes que podem servir para melhorar as
aes de preveno corrupo.
Jos Geraldo Rodrigues
diretor de Sistemas e Informao da
Controladoria-Geral da Unio (CGU).
77
Papel do Executivo
Usurios fazem
visitas demoradas
Os registros do Portal da Transparncia mostram j
ter havido mais de 1 milho de visitas, cada uma com
acesso a mais de 25 pginas. As pessoas no entram
para simplesmente olhar e sair logo. Elas acessam
o portal para fazer pesquisa, diz o diretor da CGU.
H no portal 545 milhes de dados, com informa-
es sobre a destinao de cerca de R$ 3,5 bilhes
em recursos pblicos. O portal permite vrias formas
de consulta, que incluem buscas por tipo de despe-
sa, por rgo de origem dos recursos e por favoreci-
do pelos repasses. ainda possvel fazer pesquisa por
meio do nome ou do nmero no Cadastro Nacional
de Pessoas Jurdicas (CNPJ) de empresas. Tambm
esto no portal informaes a respeito dos cartes de
pagamento do governo federal.
A CGU no busca somente trazer as informa-
es, mas tambm estimular estados e municpios a
fazerem isso, ressaltou Rodrigues. Entre os filhotes
do portal, ele citou sistemas montados pela prefeitu-
ra de Itana (MG) e pelo governo de Pernambuco.
Estamos sempre incentivando essas aes, dispo-
nibilizando o know-how, informaes e fontes para
poder levar isso a todos os estados e municpios,
contou o diretor da CGU. Ele explicou que, alm do
portal, rgos da administrao direta do governo
federal tm suas prprias pginas da transparncia,
com informaes sobre execuo oramentria, lici-
taes, convnios, contratos e detalhes sobre paga-
mentos de dirias e de passagens. No total, so mais
de 100 pginas eletrnicas, e a idia expandir o pro-
cesso para rgos da administrao indireta, autar-
quias e fundaes.
Fornecimento de
informaes em consultas pblicas
Pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (Cebrap), Paulo Todescan fez uma
explanao sobre o acesso a informaes nas con-
sultas pblicas realizadas por rgos pblicos antes
da edio de uma norma ou criao de uma nova
poltica. O relevante o uso que se faz desses ins-
trumentos, e qual o desafio que a existncia deles
coloca para o Estado no que diz respeito difuso
de informaes, afirmou Todescan. No adianta
somente informar. Temos que ter a preocupao com
a maneira pela qual informamos, com o tratamen-
to que deve ser dado informao para que ela seja
acessvel. Para discutir o mecanismo das consultas
pblicas, o pesquisador apresentou dados extrados
de estudo que desenvolveu sobre a Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel).
Vrios ministrios, secretarias e outros rgos
governamentais realizam consultas pblicas. De
modo geral, no se trata de uma obrigao legal,
mas sim de uma deciso de determinada autorida-
de. No caso da rea das telecomunicaes, no entan-
to, a realizao de consulta pblica uma obrigao
legal, o que atinge a Anatel. J h inclusive um proje-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
78
to de lei, encaminhado pelo governo ao Congresso,
que torna esse tipo de consulta obrigatria em todas
as agncias reguladoras.
A forma clssica de consulta pblica a publica-
o, no Dirio Oficial da Unio, do texto preliminar
da nova norma ou do contedo de uma poltica que
est sendo discutida, mas isso tem sido feito cada vez
com maior freqncia por meio da internet. Com a
consulta, o rgo pblico recebe sugestes e crticas
e pode alterar o texto da norma ou da poltica antes
que ela comece a vigorar. Todescan fez uma compa-
rao das legislaes brasileira e norte-americana e
explicou que, nos Estados Unidos, qualquer rgo da
administrao pblica federal obrigado a realizar
consulta pblica sobre qualquer poltica ou norma
que for definida ou editada.
A importncia da
participao popular
O pesquisador do Cebrap disse haver uma crena
de que, em pases que passaram por regimes auto-
ritrios, como o Brasil, a falta de experincia parti-
cipativa democrtica desestimularia a participao
em consultas pblicas. No entanto, as experincias
empricas mostram que este diagnstico errado,
afirmou. Em pases que passaram por esses pero-
dos autoritrios, quando h um mecanismo de par-
ticipao alm do processo eleitoral, pode-se verifi-
car que ocorre um ndice muito grande de partici-
pao. H uma espcie de avidez por participar.
Ele relatou que, antes da pesquisa realizada na
Anatel, havia o pressuposto de que s empresas par-
ticipavam de consultas pblicas. A pesquisa mos-
trou que essa era uma viso equivocada. O levanta-
mento revelou a participao de empresas, de asso-
ciaes de defesa ao consumidor, de associaes de
proteo a pessoas com deficincia, de associaes
de defesa ao meio ambiente e de outros cidados.
Como era de esperar em consultas de rgos
reguladores, a participao de empresas foi maior que
a dos demais interessados, e partiram delas 61% das
1.053 respostas s consultas pblicas estudadas. No
entanto, interessante notar que temos o potencial de
outros atores, porque diferentes setores participam,
alm das empresas, disse Todescan. Esse percentu-
al dos demais agentes poderia aumentar, mas certa-
mente sempre ser menor que o das empresas, visto
que so elas o alvo da regulao das agncias.
O estudo sobre a Anatel revelou que 24% das
sugestes feitas em consultas pblicas so incor-
poradas. Para o pesquisador, um ndice bai-
xo. No h uma justificativa do porqu de no
incorporar as outras sugestes, disse Todescan.
Ele lembrou que nenhum rgo pblico obri-
gado a incorporar todas as sugestes, mas salien-
tou haver um potencial democrtico na incor-
porao. Segundo ele, a rejeio a sugestes gera
a necessidade de uma justificativa por parte do
rgo pblico. A surge um grande problema:
como o Estado pode gerar essa informao, esse
79
Papel do Executivo
ENTREVISTA
Deputado Federal Fernando Gabeira (PV-RJ)
Qual a importncia do acesso informao e de
as informaes estarem disponveis para esse tra-
balho especfico de fiscalizar?
A disponibilidade de informaes um elemento vital
para a democracia, mas ainda existem, no Brasil, muitas
limitaes em relao a documentos do governo. Essas
limitaes existiram no governo Fernando Henrique
Cardoso (que praticamente decretou a eternidade de
certos uocumentos) e rossegulram no governo Lula
(que fez uma certa mudana, mas permitiu que de 30
em 30 anos fosse renovado o segredo). Ns constitu-
mos aqui, com um grupo de deputados, de jornalistas
investigativos, alguns advogados e a OAB, um Frum
para promover o acesso informao. No contexto
desse Frum trouxemos algumas pessoas de todo o
mundo para falar do estgio do acesso informao
em outros pases. Veio, por exemplo, gente do Peru
falar sobre a sltuao ua ^mrlca Latlna e uuemos
constatar o seguinte: o Brasil ainda est muito atrasa-
do nesse aspecto quando se toma como referncia
um ou outro pas latino-americano e os EUA.
Existe na Cmara dos Deputados um projeto do
ueutauo eglnaluo Loes (1/MC) gue busca exata-
mente ampliar e melhorar o acesso s informaes. Ao
longo dessas discusses, a gente tambm constatou
que este acesso no poder ser resolvido apenas por
uma ao parlamentar. Ou seja, uma lei que permita
o acesso s informaes no tem poder mgico. Nos
Um dos cones do grupo de parlamentares indepen-
dentes e distantes dos principais escndalos que
abalaram a imagem do Congresso Nacional nos l-
timos anos, o jornalista Fernando Gabeira tem atua-
do na linha de frente da difcil batalha pela efetiva
consolidao da democracia brasileira.
Participante fortemente envolvido na luta contra
a ditadura, o deputado tem marcado a sua atuao
parlamentar como uma espcie de conscincia cr-
tica para o prprio parlamento e para os diferentes
governos que se alternaram no poder sem, contudo,
alterar prticas indesejveis para o bom funciona-
mento da democracia.
Nesse sentido, sua constante participao em
instncias de fiscalizao do poder permite-lhe um
lugar de fala privilegiado acerca da relevncia do
acesso informao e das dificuldades que circuns-
crevem o tema no Brasil.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
80
EUA so gastos 300 milhes de dlares por ano para
que esse acesso seja possvel. Ento, no adianta, pura
e simplesmente, afirmar o acesso informao se o go-
verno no tem uma poltica destinada a atender as pes-
soas e a responder s questes que so colocadas.
Para o jornalismo investigativo isso fundamen-
tal, para o exerccio parlamentar isso fundamental,
mas o tambm para todo e qualquer cidado que
queira ter acesso s informaes do pas. Na verda-
de, no Brasil as coisas esto organizadas no sentido
de dificultar o acesso, se uma lei no tiver a capaci-
dade de comunicar ao Executivo a necessidade dele
se reestruturar para atender essa nova demanda de-
mocrtica, no teremos um resultado adequado.
Como resolver o problema dos custos do acesso
informao?
Essa conta da democracia. Diria uma coisa auda-
ciosa: os custos seriam muito menos de um quarto
daqueles gastos com a propaganda do governo. Por
que ao invs de gastar dinheiro com propaganda o
governo no gasta dinheiro com informao? No
quero dizer que a propaganda seja, necessariamente,
incorreta. Mas ela tem sempre o vis apologtico, visa
fortalecer os governantes. O documento neutro, ele
pode eventualmente fortalecer o prestgio do governo
como pode desmerec-lo. Mas muito mais razovel
para uma democracia que 25% dos recursos de propa-
ganda sejam empregados no acesso informao.
Do ponto de vista federal h alguns avanos nesse
sentido (o Siafi, Portal da Transparncia)?
O Siafi uma limitao muito grande porque s os
deputados tm acesso. Nesse contexto, formamos
um ncleo de quatro deputados que se rebelaram
contra essa situao e passamos nossas senhas para
o Contas Abertas, que com a capacidade de anali-
sar as contas do oramento passou, ento, a repre-
sentar um pouco a face pblica de nosso trabalho.
Com a senha que eu tenho como deputado posso
analisar, recolher dados e at denunciar. Mas have-
ria a necessidade de uma estrutura capaz de estu-
dar permanentemente esses dados.
Em segundo lugar, nossos objetivos so comuns
porque queremos partilhar as informaes, achamos
que todos tm o direito de conhecer essas informa-
es. Temos procurado transparecer aspectos que
ficam meio obscuros quando h uma grande crise.
81
Papel do Executivo
retorno? No basta apenas divulgar o resultado
das consultas, mas preciso tambm informar
quais foram os motivos para aceitao de uma
sugesto e no de outra, defende.
Informaes
sobre o impacto
Paulo Todescan explicou que no projeto de lei que
tramita no Congresso com o fim de reformar a
legislao sobre Agncias Reguladoras h um meca-
nismo para exigir que essas agncias, antes de sub-
meter uma norma ou poltica consulta pblica,
apresentem anlises de impacto. Ou seja, a agncia
deve mostrar quais sero os efeitos que aquela nor-
ma ou poltica vai gerar sobre aquele setor. Hoje as
consultas pblicas so apenas publicadas no Dirio
Oficial e na internet, mas preciso que o ator tenha
um discernimento tcnico para saber o que aquilo
gerar de impacto, afirmou o pesquisador.
Ele tambm deixou claro que uma parte dos
interessados tem esse discernimento, mas outra
parcela, no. Havendo uma anlise de efeitos de
polticas ou de iniciativas governamentais antes da
consulta pblica, h tempo para reagir a elas, ava-
liou. Esse tipo de exigncia j existe na legislao
norte-americana.
Para Todescan, informaes que contemplem
uma anlise de impacto antes de uma consulta
pblica e um mecanismo de explicao para a rejei-
o a sugestes feitas durante o processo expan-
dem o potencial democrtico no pas. O acesso
facilitado s justificativas e anlises de efeitos per-
mite que haja uma ressonncia da informao em
diferentes setores da sociedade, disse. Ele apontou
que, nos Estados Unidos, a exigncia de explicaes
tem estimulado debates no Judicirio e por meio da
imprensa sobre a correo do caminho tomado por
determinado rgo pblico ao preferir uma suges-
to e recusar outra.
O pesquisador reconheceu que a criao de
uma exigncia legal de estudo de impacto e de satis-
fao ps-consulta pblica no fcil. Ela supe
uma sofisticao na prestao de contas, mas per-
mite que o acesso informao seja qualitativamen-
te superior e que, assim, haja uma ressonncia des-
sa informao em diferentes esferas, afirmou. Para
ele, isso pode parecer uma utopia procedimental
ou uma utopia deliberativa e de fato esse mode-
lo descrito no debate acadmico como o ideal de
democracia deliberativa excessivamente idealiza-
da , mas h experincias concretas que podem ser
analisadas e repetidas.
H uma discusso muito grande sobre isso. Se
vale a pena ter essa maquinaria, com custos elevads-
simos, para sofisticar a prestao de informaes, ou
se seria melhor manter o controle democrtico ape-
nas no Congresso, relatou o pesquisador. Segundo
ele, no entanto, qualquer mecanismo que se limite
existncia formal da participao no ser suficiente
no que se refere a gerar profundidade.
C
a
p

t
u
l
o
3

Papel dos Controladores
Sociedade civil, Legislativo e Ministrio Pblico:
scalizando o acesso a informaes governamentais
83
Nome do Captulo
Os pais fundadores dos regimes democrticos contemporneos rapidamente notaram que no
era suciente demandar normativamente que os governantes fossem honestos e responsivos
diante da cidadania.
Era preciso criar um sistema, concebido segundo uma lgica de freios-e-contrapesos, que
ao distribuir o poder do Estado entre diferentes corpos e, mais, ao gerar a necessidade de
scalizao cruzada entre eles, acabaria por aumentar a responsividade, a transparncia, a
ecincia e a prestao de contas por parte dos diferentes poderes.
A alguns dos rgos criados foi claramente atribudo um poder de scalizao, por exemplo,
sobre a atuao do Poder Executivo o qual opera a maioria dos recursos e interage, para o bem
e para o mal, mais diretamente com a populao.
Entretanto, no h scalizao ou controle democrtico possvel sem que o inerente
problema da assimetria de informaes seja minimamente equacionado. Assim, como salientado
na Introduo desta publicao, o direito de acesso informao, para alm de seus usos
individuais, tambm um direito difuso, dado que se transforma em um instrumento de atuao
para instituies que podero, ao vigiar o poder, auferir benefcios para toda a coletividade.
Neste captulo, estaremos salientando de maneira especial a importncia do acesso
lnformao ara a socleuaue clvll organlzaua, o Leglslatlvo e o Mlnlstrlo bllco.
Jos ^ntnlo Moronl, ulretor uo nstltuto ue Lstuuos Socloeconmlcos (nesc) e o
rocurauor ^ntnlo Carlos Blgonba, uo Mlnlstrlo bllco leueral foram os lnterlocutores
acerca deste tema no seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao:
Elementos Inseparveis.
m regimes democrticos, o direito de acesso a informaes
pblicas pode servir como reforo ou complemento aos j existentes
processos e sistemas de fiscalizao de aes de governos. No Brasil,
o controle exercido por representaes diretas da sociedade civil
como associaes voluntrias e conselhos municipais, por exemplo ,
pelo Poder Legislativo e pelo Ministrio Pblico pode ser multiplica-
do na medida em que for facilitado o acesso a informaes mantidas
por reparties governamentais.
Isso ocorre porque o direito de ser informado tem uma relao
direta com a governana, um conceito amplo que vem sendo cada
vez mais difundido no mundo. Governana trata do uso do poder
e da autoridade e de como um pas lida com eles. Pode ser interpre-
tada em muitos nveis diferentes, desde o comando do Estado at
uma comunidade local ou um chefe de famlia. A anlise da gover-
nana leva em conta todos os mecanismos, processos, relaes e
instituies pelas quais cidados e grupos organizam seus interes-
ses e exercitam seus direitos e obrigaes, define uma publicao
do Departament for Internacional Development (DFID), rgo do
governo britnico
1
.
Como ressalta o documento do DFID, governana envolve
relaes entre cidados e o Estado, que so influenciadas por ins-
tituies, regras formais (como leis e regulamentaes) e informais
(baseadas na tradio e cultura). A boa receita para a governana
varia de pas para pas, pois sua forma sofre influncias de aspectos
geogrficos, histricos e econmicos de cada nao. No entanto, a
1 DFID, 2007, p.6, traduo dos autores.
E
85
Papel dos Controladores
governana tambm influenciada pelo avano do
desenvolvimento internacional.
Na avaliao do DFID, h trs elementos que
so fundamentais para definir a boa governana em
um pas. Um deles a capacidade do Estado, ou seja,
a habilidade e a autoridade de lderes, governan-
tes e organizaes pblicas de levar aes adiante.
O outro a accountability, que implica a habilida-
de dos cidados de influenciar na transparncia de
seus lderes, governantes e instituies pblicas. E o
terceiro aquilo que o DFID chama de responsive-
ness a forma como lderes, governantes e organi-
zaes pblicas reagem para corresponder s neces-
sidades e direitos dos cidados.
O monitoramento do
poder pelo Legislativo
O direito de acesso a informaes pblicas permi-
te justamente que a sociedade civil, o Legislativo,
o Ministrio Pblico e outras instncias capazes de
agir no controle de governo reforcem a accountabi-
lity para melhorar a responsiveness.
Estudiosos tm aprimorado a anlise e concei-
tuao das formas como essa fiscalizao pode se
dar. Ainda que os mecanismos de monitoramento
sejam to antigos quanto a prpria burocracia, uma
recente rotulao destes instrumentos acabou por
se transformar em um dos eixos mais importantes
no debate sobre formas de oversight da administra-
o pblica, explica o cientista poltico Guilherme
Canela em estudo que tratou da delegao de pode-
res a Agncias Reguladoras
2
. Trata-se dos conceitos
de patrulha de polcia e alarme de incndio. O pri-
meiro se refere a audincias, pesquisas, investiga-
es e outras formas de verificar as aes das insti-
tuies ou rgos monitorados. O segundo envol-
ve os alertas que alimentam o Legislativo, sados
de grupos de interesse, do eleitorado, da mdia e
de outros envolvidos em controlar aes do gover-
no. O primeiro implica uma estrutura que aumenta
custos, enquanto o segundo carrega o risco de falha
dos olheiros do Legislativo. Esses riscos diminui-
riam muito com a existncia de um amplo sistema
de acesso s informaes pblicas.
No Brasil, a Cmara de Deputados e o Senado
Federal dispem de uma srie de instrumentos
pelos quais podem fiscalizar aes do governo. Os
congressistas tm condies de requerer de forma
oficial informaes a quaisquer rgos e depar-
tamentos do Executivo, enquanto representantes
do governo podem ser chamados para dar expli-
caes em colegiados que funcionam no mbito
do Congresso; tanto naqueles que so permanen-
tes como os que se dedicam a acompanhar pol-
ticas nas reas de sade, educao e agricultura
quanto nas famosas Comisses Parlamentares de
Inqurito (CPIs).
Muitas vezes, no entanto, esses dispositi-
vos esbarram em resistncias legais ou polticas.
2 CANELA, 2005, p.77.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
86
Requerimentos de deputados e senadores no so
respondidos dentro dos prazos e, no raro, retor-
nam com respostas insatisfatrias, fazendo com que
o governo mantenha o sigilo sobre aquilo que no
quer revelar. J as CPIs e comisses permanentes,
formadas por diversos congressistas de diferentes
partidos, dependem de negociaes polticas e acer-
tos que com freqncia tambm resultam em bar-
reiras para a transparncia de aes do governo.
por isso que, mesmo com a capacidade e estrutura
que possui, o Legislativo carece de dispositivos que
garantam a qualquer congressista, independente-
mente de acordos polticos e boa vontade de gover-
nantes, o acesso a informaes pblicas.
O papel do
Ministrio Pblico
Apesar da amplitude de poderes assegurada pela
Constituio, o Ministrio Pblico tambm enfren-
ta dificuldades para o acesso a registros e dados do
governo. Fruto de uma reestruturao ocorrida em
meados da dcada de 1990, o atual modelo de MP
ainda est trilhando o caminho que pode lev-lo a
ser o mais forte rgo de controle de aes do gover-
no. Trata-se de um papel relativamente recente.
Como aponta a pesquisadora Ana Gleice Queiroz,
apesar de j ter sido mencionado no texto da primeira
Constituio republicana, em 1891, foi somente a par-
tir de 1934 que o rgo que viria a se transformar em
Ministrio Pblico passou a ser tratado como insti-
tuio, aparecendo em seo prpria e dentro de um
captulo relativo aos trs Poderes
3
. As Cartas que se
seguiram produziram mudanas, de dimenses dis-
tintas, nas funes e estruturas do Ministrio Pblico.
Pela Constituio de 1967, o Ministrio Pblico era um
rgo do Poder Judicirio. Depois, na de 1969, passou
a pertencer ao Poder Executivo. Com essa subordi-
nao, necessitava de uma requisio do ministro da
Justia em vrios tipos de aes, o que era convenien-
te a um regime ditatorial como o que havia se imposto
pelo golpe militar de 1964.
Pela Constituio de 1988, a atual, o Ministrio
Pblico passou a no pertencer a nenhum dos
trs Poderes da Repblica: Executivo, Legislativo e
Judicirio. Nessa Carta ele ganhou uma seo espec-
fica, e a garantia de independncia foi dada pelo arti-
go 127: Ao Ministrio Pblico assegurada autono-
mia funcional e administrativa
4
. O artigo seguinte
refora a independncia de promotores e procurado-
res, lhes dando garantias como a vitaliciedade, a ina-
movibilidade e a irredutibilidade de vencimentos.
Ao contrrio da Constituio de 1969, pro-
mulgada durante o regime militar, a de 1988 entrou
em vigor j em um governo civil e s vsperas da
primeira eleio presidencial direta ps-ditadura.
Os avanos que o novo texto constitucional repre-
sentou para o Ministrio Pblico so considerados
por juristas exemplo do esprito democrtico que
3 QUEIROZ, 2000, p. 23.
4 CONSTITUIO, 1988, p.90.
87
Papel dos Controladores
se expandia pelo pas. H estreita ligao entre a
democracia e um Ministrio Pblico forte e inde-
pendente, afirma o jurista Hugo Mazzili
5
.
Como aponta o jornalista e professor da
Universidade de Braslia (UnB) Solano Nascimento,
para poder cumprir suas incumbncias, o Ministrio
Pblico ganhou novos poderes que lhe permitem, sem
necessidade de autorizao de outro rgo ou institui-
o, requisitar investigaes e instalao de inquri-
tos policiais, exigir a entrega de documentos, expedir
notificaes, colher depoimentos e tomar outras pro-
vidncias. Apesar de as novas funes do Ministrio
Pblico terem sido aprovadas no texto da Constituio
de 1988, s nos anos seguintes as alteraes comea-
ram realmente a ser colocadas em prtica
6
.
A regulamentao dos novos poderes ocorreu
pela lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, e tambm
foi preciso alterar a estrutura do rgo e fazer novas
contrataes. Hoje o Ministrio Pblico formado
pelo Ministrio Pblico da Unio, que se subdivide
em Ministrio Pblico Federal, do Trabalho, Militar
e do Distrito Federal e Territrios, e pelo Ministrio
Pblico dos Estados. Tambm graas ao novo tex-
to constitucional, a hierarquia dentro do Ministrio
Pblico s existe no plano administrativo, no no
funcional. Assim, promotores e procuradores no
podem receber ordens para suspender algum tipo
de investigao ou mudar a forma como ela est
5 MAZZILLI, 1989, p.49.
6 NASCIMENTO, 2008, p.5.
sendo conduzida. Nem seus superiores hierrqui-
cos podem ditar-lhes ordens no sentido de agir des-
ta ou daquela maneira dentro do processo, aponta
o jurista Alexandre Moraes
7
.
Depois de as mudanas necessrias terem sido
concludas, a partir de meados da dcada passada,
promotores e procuradores comearam a atuar, de
forma sem precedentes no Ministrio Pblico, no
controle da atividade de autoridades dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. O rgo parece,
com isso, estar se adequando ao esprito que para
alguns juristas permeou as mudanas inseridas na
Constituio. A opo do constituinte de 1988 foi,
sem dvida, conferir um elevado status constitucio-
nal ao Ministrio Pblico, quase erigindo-o a um
quarto Poder, afirma Mazzilli
8
.
No incomum, no entanto, promotores e pro-
curadores do Ministrio Pblico esbarrarem na resis-
tncia do governo em fornecer informaes. Muitas
vezes, ainda, pedidos feitos por eles ao Judicirio, para
que obrigue o Executivo a fornecer determinado regis-
tro ou informao, so negados por magistrados. Isso
faz no serem raras as tentativas de integrantes do
Ministrio Pblico buscarem parcerias com con-
gressistas, principalmente durante investigaes de
CPIs, na expectativa de que o Parlamento consiga com
mais facilidade o acesso a dados do governo. E a o
Parlamento enfrenta seus j citados obstculos.
7 MORAES, 2002, p.1517.
8 MAZZILLI, 1989, p.45.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
88
A importncia
da sociedade civil
A ditadura militar e a conseqente oposio por ela
gerada acabou por ser uma espcie de caldo de cultu-
ra para o soerguimento de um relevante movimento
social no Brasil, descolado dos poderes constitudos.
As experincias das comunidades eclesiais de
base e de grupos no partidrios de reao ao regime
de exceo acabaram por se aprofundar e solidificar
ao longo dos anos 1980 e por, literalmente, explodir e
se diversificar a partir da Constituio de 1988.
Nesse sentido, h um conjunto imenso de orga-
nizaes no-governamentais que se ocupam dos
mais diferentes recortes da ampla agenda dos direitos
humanos e do desenvolvimento humano que se legi-
timaram, dentre outras funes, no papel de fiscali-
zadores das polticas pblicas e, logo, das autoridades
responsveis pela sua concepo e implementao.
Assim, nesse contexto, h um exrcito de fiscali-
zadores prontos para atuar de maneira ainda mais inci-
siva no controle social das polticas pblicas medida
que o acesso informao passe a ser concretamente
uma realidade institucionalizada no cenrio brasileiro.
Organizaes de defesa dos direitos da criana,
da mulher, dos negros, dos ndios, preocupadas com a
sade pblica ou envolvidas na agenda mais transver-
sal de combate corrupo tm sua atuao limitada
pela freqente ausncia de disponibilizao ampla e
irrestrita de informaes. Muito tem sido conquista-
do por esse setor no Brasil, porm muito mais pode
ser feito com a aprovao de um novo arcabouo ins-
titucional sobre o tema lembrando tambm que as
prprias ONGs, como atores pblicos, devem estar
preparadas para prestar informaes de forma trans-
parente a todos aqueles que solicitarem.
Porm, em que pese a ausncia de um arcabouo
institucional geral de acesso informao, j h uma
atuao consolidada das organizaes no-governa-
mentais no sentido de utilizar as informaes que se
encontram disponveis para fiscalizar os governos em
suas reas de interesse. Os exemplos mais contunden-
tes, nesse sentido, so os associados vigilncia ora-
mentria, permitida pela existncia de ferramentas
apresentadas no captulo anterior. Os exemplos advin-
dos dessas experincias certamente so um interessan-
te indicador do que poderia ocorrer, caso as informa-
es pblicas estivessem amplamente disponveis.
A sociedade civil e
o controle das polticas pblicas locais
Em um nvel mais local e com ligao mais direta
com a comunidade, a transparncia de governos
buscada por associaes voluntrias e conselhos. Em
um estudo sobre a ligao entre essas entidades e a
fiscalizao do Poder Executivo, o pesquisador Luiz
Alberto Weber afirma que cerca de 20% das recei-
tas pblicas municipais so capturadas por agentes
pblicos corruptos e que, grosso modo, a quantia
desviada pela corrupo pode atingir a cifra de R$ 10
bilhes no pas. Citando um levantamento feito em
89
Papel dos Controladores
2005, o estudioso lembra que a Controladoria-Geral
da Unio, rgo do Poder Executivo, encontrou des-
vios de recursos pblicos federais em 54% das prefei-
turas que fiscalizou. Uma vez admitido que a cor-
rupo poltica um desvio de normas que envolve
trocas clandestinas entre o agente pblico e um ter-
ceiro, o corruptor, a questo principal colocada pelos
pesquisadores do tema o que causa diferena em
tais comportamentos?, questiona Weber
9
.
A hiptese com a qual o pesquisador trabalhou
foi a de que o nmero de associaes voluntrias
(como clubes, organizaes de classe e outros grupos)
e o nmero de reunies dos conselhos municipais
(montados para acompanhar polticas pblicas) pode-
riam influenciar na reduo da corrupo, j que tm
capacidade de ampliar a fiscalizao aos governan-
tes. Trabalhando com dados referentes a uma amos-
tra de 215 municpios brasileiros, Weber concluiu que
as associaes influenciam no controle do Executivo e
na conseqente reduo da corrupo. H uma clara,
embora irregular, tendncia ocorrncia de fraudes
graves e sucessivas nas administraes pblicas daque-
las localidades onde o nmero de associaes menor.
Contrariamente, onde h maior nmero de associa-
es por mil habitantes os casos de corrupo pratica-
mente no existem, afirma
10
.
Quanto ao nmero de reunies de conselhos
municipais cuja existncia , em muitos casos, uma
9 WEBER, 2006, p.31.
10 Idem, p.90.
exigncia legal para uma prefeitura receber recur-
sos de estados e da Unio , Weber no encontrou a
influncia que procurava. Concluiu que os integran-
tes desses conselhos so, de forma exagerada, influen-
ciados pelos governantes municipais, impedindo que
ajam com a iseno necessria ao cumprimento de
seu papel. Projetados para serem arenas plurais que
sirvam de anteparo s aes potencialmente corrup-
tas dos gestores municipais, os conselhos municipais
tornaram-se, na maior parte dos casos, apndices dos
prefeitos ou instncias de homologao de irregulari-
dades, afirma Weber
11
. O estudo aponta uma srie de
casos em que todos os integrantes desses conselhos
foram indicados pelo prefeito, muitas vezes sendo,
inclusive, funcionrios das prefeituras.
Na base das limitaes de controle encontra-
das no contexto do Legislativo, do Poder Pblico e
em organismos de associaes municipais est, entre
outras coisas, a dificuldade de acesso a informaes
pblicas. Se senadores, deputados e verea-dores tives-
sem dispositivos para exigir de forma mais rpida e
eficiente registros do governo, se promotores e procu-
radores no dependessem de decises judiciais para
ter acesso a informaes guardadas em reparties
pblicas e se integrantes de uma comunidade rece-
bessem dados das prefeituras to logo os requisitas-
sem, independentemente de pertencerem ou no a
grupos e colegiados, a accountability seria reforada, e
os desvios de governantes poderiam ser atenuados.
11 Idem, p.95.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
90
ENTREVISTA
Deputado Federal Gustavo Fruet (PSDB-PR)
Dentre as atribuies do Congresso Nacional,
esto o poder e o dever de fiscalizar o Executivo.
Contudo, esse processo anda a passos lentos.
Qual a relevncia do acesso a (ou, pelo outro
lado, da ampla disponibilizao de) informaes
neste contexto?
Um primeiro ponto que esse um processo re-
cente no Brasil. Considerando a Constituio de
1988 como referncia, muito pouco tempo ainda
para se ter a previsibilidade e normalidade nessa
relao institucional e no papel de fiscalizao do
Congresso Nacional.
A segunda questo a prpria distoro do traba-
lho do Congresso. Apesar de toda a crtica que deve
ser feita ao excesso de Medidas Provisrias enviadas
pelo governo, o Congresso vai abdicando de aes
tpicas de suas atividades, em especial o trabalho de
fiscalizao. H uma tendncia em se medir a quali-
dade do trabalho parlamentar pelo nmero de pro-
jetos apresentados e de projetos aprovados. uma
Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Uni-
versidade Federal do Paran, o deputado Gustavo
Fruet reconhecido nos corredores do Congresso
Nacional pelo seu bom humor talvez herdado do
pai, o ex-deputado Maurcio Fruet , pela tica e pela
assertividade em sua atuao parlamentar.
Concorreu, em 2007, Presidncia da Cmara
dos Deputados com uma plataforma bastante dife-
renciada dos candidatos da base de sustentao de
governo, plataforma esta que buscava sublinhar o pa-
pel independente do Poder Legislativo.
Seus estudos de mestrado e doutoramento, fo-
calizados nas questes de imprensa, informao e
legislao eleitoral, certamente colaboraram por
sua atuao aguerrida em importantes espaos de
fiscalizao do Poder Executivo, especialmente a
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito que in-
vestigou os diversos problemas associados cor-
rupo nos Correios, ainda no primeiro mandato do
presidente Lula.
Esta experincia permitiu ao parlamentar, para
alm de sua reflexo conceitual e terica sobre o
tema, verificar muito de perto os problemas que a fal-
ta de uma legislao ampla e consistente de acesso
informao podem gerar.
91
Papel dos Controladores
tendncia quantificao, e se perde muito no que
diz respeito ao trabalho de fiscalizao.
Alm disso, conduzir tantas Comisses Par-
lamentares de Inqurito (CPIs) num prazo to
curto uma contradio. Por um lado bom que
as CPIs funcionem, j que so um instrumento
constitucional. Por outro lado, um sinal de fa-
lncia de nosso trabalho regular de fiscalizao.
Um exemplo recente a discusso sobre o uso
irregular do carto corporativo. Foi criada uma
CPI, mas j existe na prpria legislao e no regi-
mento interno a indicao de uma comisso, que
trabalha de forma sigilosa a fiscalizao de gastos
reservados do Poder Executivo.
Um quarto ponto a pssima relao institucio-
nal entre os Poderes. Nas CPIs verificamos ainda
que no haja um estudo comparativo sobre isso
que no h uma comunicao entre o Banco Cen-
tral e a Controladoria-Geral da Unio (CGU), entre
o Departamento de Recuperao de Ativos, Coo-
perao Jurdica Internacional (DRCI) e os rgos
do Ministrio da Justia. Entre estes e a Polcia Fe-
deral. Entre estes e o TCU. Entre estes e o Minist-
rio Pblico. Entre estes e o Congresso.
No caso da solicitao de informaes das
contas do publicitrio Duda Mendona [CPI dos
Correlos, :oo], a romotorla ue Nova Yorl rece-
beu pedido de informao de quatro rgos: da
Polcia Federal, do Ministrio Pblico, do DRCI e
do Congresso Nacional. Imagine o n que d na
cabea da autoridade que recebeu o pedido para
tentar saber a quem responder? Ns temos uma
disputa muito grande de poder entre os rgos,
e no h ainda uma relao pacificada entre os
vrios organismos.
Uma Lei Geral de Acesso Informao
Pblica, como de outros pases, facilitaria
esse trabalho parlamentar? Os instrumentos
que existem so suficientes?
Facilitaria. Esse deve ser o nosso foco. Os instru-
mentos so insuficientes. Eu acho que existem trs
tipos de fiscais: o papel institucional do Congresso,
que acaba sendo mais exercido por quem est na
oposio; uma briga de corvo contra corvo, o que
decorrente da alternncia de poder e de governo;
e um trabalho cada vez maior de acompanhamento
da sociedade. Como se faz isso, qual o parmetro?
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
92
Abrindo. E como se abre? Com acesso fonte pri-
mria. Por qu? Para evitar manipulao.
Duas situaes. Primeira: na CPI dos Correios,
tivemos acesso a informaes do Banco do Brasil
e eu no coloco em dvida a seriedade do banco.
Porm, por duas vezes, a base de dados foi alterada,
pois houve erro nas informaes. Na poca havia
at suspeitas em relao a ministros que teriam re-
cebido dinheiro de empresas privadas. Houve erros
nas bases de dados ou nas referncias apresenta-
das CPI. Ou seja, houve acesso, mas houve erro
no envio dos dados.
Segundo problema: muitas das informaes so
enviadas por meio impresso. Desde a CPI dos Cor-
reios se estabeleceu um sistema no Senado, um pro-
grama que talvez faa com que o Senado hoje tenha
a maior base de dados do Brasil que unifica o en-
vlo ue lnformaes or melo eletrnlco. Ouanuo se
eue o uauo telefnlco ue algum numa lnvestlgao,
tnhamos o problema de que cada operadora traba-
lhava com um sistema. Coube Anatel e ao Senado
definirem um padro de envio dessas informaes
para que pudessem ser cruzadas. Ento, no adianta
ter um volume brutal de dados se no so usados.
Alm disso, estamos vendo na CPI dos Cartes
Corporativos que dados ainda so enviados em
caixas de papel. As Comisses tinham um grupo
que ficava digitando esses dados, mas isso demora
tanto que termina a CPI e uma parte significativa
no foi digitada.
Ento o nosso desafio o acesso informa-
o primria, sem essa intermediao isto alm
de padronizar a forma de acesso a esses dados. O
Siafi um exemplo. Apesar de contar com nveis
de acesso, todos aqueles que acessam tm con-
dies de compreender o que existe l. Enfim, o
ideal ter acesso fonte primria da forma mais
simplificada possvel.
algo que estamos distante de conseguir ain-
da, que abrir o mximo de informao, no s
ao Congresso, mas tambm para a sociedade. Dar
acesso ao cidado que quer, pela internet, veri-
ficar quanto o poder pblico est gastando no
municpio. Quanto ao que for classificado como
confidencial, sigiloso, que se explique o motivo
pelo qual no aberto o acesso, se estabelecen-
do algum tipo de fiscalizao. Mas o que precisa
facilitar. No pode existir essa dificuldade de
93
Papel dos Controladores
dessa classificao, e quais os casos que podero
ser submetidos aos itens tratados como sigilosos
ou outras categorias.
No paradoxal que o Brasil primeiro tenha
aprovado uma Lei do Sigilo para depois pensar no
acesso, que seria um direito constitucional (inciso
33, do artigo 5 da Constituio)?
bom lembrar que ns viemos de um perodo de
absoluto fechamento. Isso gerou uma cultura de
restrio. Essa nova gerao, que inclusive trabalha
na rea de segurana das Foras Armadas, tem ou-
tra concepo. Talvez tenha sido a lei possvel para
aquele momento.
At porque a discusso que se tinha na poca
com relao publicidade no era com relao a
gastos oramentrios ou gastos pessoais do presi-
dente. Era sim com relao aos chamados arquivos
da ditadura. Toda a lei se deu em cima desse deba-
te de ps-anistia.
Mas j passou esse perodo, e agora a opor-
tunidade para se estabelecer algo sem essa carga,
sem a idia de que isso uma forma de revanche.
At porque essa nova gerao tem outros valores,
cdigos, de meandros, de mecanismos, de se-
nhas. Chega a um ponto que o mesmo que no
ter informao.
E como denir o que deve ser considerado sigiloso?
Acho que ningum sabe. Dou um exemplo: na CPI
dos Correios, muitas informaes bancrias vinham
com o carimbo de sigiloso. Na hora de manusear as
informaes, havia at cpias de matria de jornal,
que algum carimbou como sigilosas.
A pergunta : quem classifica isso? Como, de for-
ma objetiva, pode haver uma lei ou regulamentao
para definir com preciso quem ser o responsvel
por aquela classificao, se cabe o questionamento
daquela deciso, e quais os pontos que devero ser
classificados como sigilosos?
Essa me parece uma discusso que levar um
bom tempo no Brasil. Deveria estar na agenda,
mas eu acho que no est. Isso foi provocado por
causa da CPI dos Cartes Corporativos. Talvez
uma das lies da CPI possa ser um projeto, ou
mesmo comear a discusso, em complemento
legislao existente, para apontar a quem cabe
essa definio. Determinar quem poder recorrer
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
94
outras preocupaes, e no est to contaminada
por esse fator.
Agora, numa lei dessa sempre faltar algo, e no
me parece que seja uma questo exclusiva do Bra-
sil. Apesar de no ser especialista, no acredito que
nenhum pas tenha conseguido de forma muito ob-
jetiva estabelecer, com preciso, o que deve ou no
deve estar sob sigilo.
Mas isso no tem prejudicado um cenrio
muito maior, do acesso informao por um
cidado, digamos, que quer dados relativos
sua aposentadoria?
A regra deve ser a transparncia total, e o sigilo
uma exceo. Mas tenho a impresso que a lei, e
toda essa preocupao, foi em razo dessa histria
recente. E eu acho que isso no se justifica mais.
Ento eu defendo a abertura extrema, principal-
mente sobre o aspecto individual.
Ainda assim, h instrumentos que j existem e
a gente usa pouco. Temos o Mandato de Injuno
que diz respeito ao que no est regulamentado
e o habeas-data. S que, imaginar que qualquer
pessoa vai contratar um advogado para entrar com
um pedido de habeas-data no Supremo... Como
que faz? No d.
Seria uma questo de cultura da Administrao
Pblica pensar que no obrigao dar
informao? quase como se fosse um favor.
o medo, at hoje. E falo at em respeito a muitos
funcionrios pblicos. Durante a CPI, havia um fun-
cionrio que quando eu ligava at saa pela janela.
No que ele no quisesse contribuir, mas com medo
de que algum superior fosse responsabiliz-lo.
E por que o Congresso no vota uma lei como
essa? um pouco de medo de telhado de vidro?
A abertura no Congresso tambm inevitvel, e to-
dos temos que estar preparados. Pode-se discutir a
qualidade do gasto, mas no deixar de ter acesso ao
gasto. Num primeiro momento, acho que todas as
questes iro gerar um tiroteio de denncias e de
opinies. Mas o Congresso tem de se preparar, estar
consciente de que inevitvel. Mas eu no vejo que
necessariamente haja uma restrio especificamente
sobre esse projeto, sobre o assunto. O problema a
pauta do Congresso.
95
Papel dos Controladores
Para alm do benefcio coletivo (em relao
s scalizaes do Congresso, do Ministrio
Pblico, da imprensa, etc.), qual o benefcio
individual, para cada cidado, de uma Lei
Geral de Acesso Informao ?
Olha, at uma contradio. Para mim hoje eu
estarla ulscutlnuo uma Lel ue ^cesso nfor-
mao Pblica nessa relao institucional, por
entender que no se deveria mais discutir o
acesso do cidado. Em duas frentes: a pessoa
ter as informaes que para ela so necessrias
no dia-a-dia, como dados de aposentadoria,
mas ter acesso s informaes pblicas que de
alguma maneira fazem parte da vida dela en-
quanto cidad integrante da cidade e do pas
e no apenas enquanto indivduo.
Por exemplo, eu, como cidado, quero sa-
ber quanto a prefeitura da minha cidade gasta
com lixo, porque minha rua est suja, por que ser
que a empresa terceirizada fez a poda e no a
prefeitura, se isso custou mais ou custou menos.
Eu quero reclamar.
Enfim, isso eu acho uma tendncia inevitvel,
diante da facilidade de acesso aos instrumentos
de comunicao dessa nova gerao. Minha gera-
o no teve o privilgio de nascer com a internet
e com a informtica, mas a nova gerao sim. Eu
fico imaginando hoje que uma criana de 5 a 10
anos, quando chegar aos 15, vai achar isso normal.
Ver o que gastou na conta do telefone dela, o gas-
to de publicidade na televiso a que assiste. Acho
que vai chegar a um ponto que isso ser absolu-
tamente normal.
Enfim, tem de ser otimista. Mas acredito que
em torno de 10 ou 20 anos conseguiremos esta-
bilizar isso.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
96
Para ilustrar a discusso, Moroni usou o exem-
plo do acesso a informaes oramentrias. O
Estado quer dar a entender que o oramento sim-
plesmente nmeros. Na realidade, no oramento o
que menos h so nmeros. Ele reflete uma inten-
o poltica e, portanto, a informao extrada do
oramento no neutra, afirmou o diretor. Ns
temos de pensar nos processos decisrios. Assim,
a divulgao da agenda de um ministro se torna
importante porque um indicativo de como as deci-
ses so tomadas. Temos de pensar sobre os meca-
nismos de acompanhamento, de fiscalizao des-
sas decises, disse Moroni (ver artigo de Adriano
Guerra neste captulo).
Como na avaliao de Moroni, a divulgao de
informaes est muito ligada tomada de decises,
preciso debater tambm o direito de produo de
informaes. Temos de pensar em mecanismos
mais igualitrios na divulgao da informao, tan-
to por parte do Estado quanto por parte da socieda-
de, afirmou. Assim, um ponto fundamental para
o debate a democratizao dos meios de comuni-
cao, visto que eles tm um poder enorme de pro-
duzir informao. Nessa discusso, disse o diretor
do Inesc, preciso avaliar o modo como os vrios
grupos proprietrios de meios de comunicao vm
fazendo uso do direito de divulgar as informaes
para a sociedade em geral. O debate da comunica-
o recente, afirmou Moroni, lembrando que um
dos temas discutidos a regulao democrtica dos
Contribuies do Seminrio
A scalizao do acesso s
informaes governamentais
Dois aspectos distintos podem ser apontados na
discusso sobre o acesso a informaes: o primeiro
deles diz respeito necessidade de debater o poder
dos meios de comunicao como produtores de
informaes; o segundo est relacionado falta de
transparncia em organizaes da sociedade civil
que deveriam fazer uma espcie de transposio
das informaes pblicas do Estado aos cidados.
Durante o seminrio Controle Social das Polticas
Pblicas e Acesso Informao: Elementos Inseparveis
o diretor do Instituto de Estudos Socioeconmicos,
Jos Antonio Moroni, destacou que um dos aspectos
fundamentais da discusso sobre o acesso informa-
o pblica no consider-la apenas um dado ou
registro. Se a informao for trabalhada como um
mero dado ou registro, tira-se todo o contedo pol-
tico dela, disse o diretor do Inesc. A informao no
algo neutro. Ela socialmente, culturalmente, poli-
ticamente e ideologicamente produzida. Na avalia-
o do pesquisador, a informao tem de ser traba-
lhada na dimenso poltica. Temos de nos pergun-
tar como a informao produzida, quem a produz,
a servio do que e de quem, quais os mecanismos de
divulgao, afirmou.
97
Papel dos Controladores
meios de comunicao, o que nada tem a ver com a
censura condenvel em todos os sentidos.
Como scalizar o
acesso a informaes
Jos Antonio Moroni explicou que, para discutir o
papel da sociedade civil na fiscalizao do acesso
s informaes governamentais, preciso partir da
anlise das diversas vertentes da democracia. Na
democracia direta, em que se exerce diretamente o
poder, temos mecanismos como plebiscitos, refe-
rendos, iniciativa popular e outros em que no h
necessidade da representao ou intermediao de
organizaes, lembrou.
Na democracia participativa, na qual a presena
da sociedade civil mediada por alguma organizao,
h conferncias, grupos de trabalho, conselhos de pol-
ticas pblicas, audincias e consultas pblicas e ouvi-
dorias. Particularmente, eu acho que esse sistema tem
lacunas, pois s se pensou nas polticas sociais, e no
nas polticas econmicas, de desenvolvimento, res-
saltou o diretor do Inesc. Existe um conselho munici-
pal para discutir a sade, mas no existe um conselho
municipal para debater o impacto de metas de infla-
o, por exemplo.
E a outra vertente a da democracia represen-
tativa, na qual a participao do cidado media-
da pelo Parlamento. Assim, cada uma das vertentes
da democracia implica uma forma distinta de par-
ticipao popular e dessa forma especfica que
vai depender a ao da sociedade na fiscalizao do
acesso a informaes pblicas.
Para exemplificar, o pesquisador retomou a
discusso sobre a oferta de informaes dos gas-
tos pblicos por meio do Siafi, sistema j men-
cionado nos captulos anteriores. Ele disse que
muitos consideram os dados do Siafi, em parte
acessveis pela internet, como informaes pbli-
cas. Moroni discorda dessa avaliao. Nem todos
tm acesso a esses dados e, mesmo se tivessem,
a forma como as informaes so disponibiliza-
das nesse sistema no o torna pblico, disse. H
necessidade de se ter acesso internet e entender
de vrios comandos.
Para Moroni, as informaes no podem vir
com filtros. O Estado tem de se organizar na pro-
duo de diferentes informaes para que a socie-
dade possa acess-las e tambm critic-las. Nesse
contexto, temos o papel da prpria sociedade civil
na leitura posicionada das informaes, ressaltou.
Assim, cabe a ela fazer a transposio das infor-
maes pblicas para diferentes linguagens.
Essa intermediao, no entanto, s pode ser
operada com profundas transformaes nas pr-
ticas polticas das organizaes da sociedade civil,
ressaltou o diretor do Inesc. Em sua opinio tam-
bm as organizaes se estabelecem de modo fecha-
do e acabam muitas vezes repetindo os mesmos
vcios de falta de transparncia que criticam em
relao ao Estado.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
98
A falta de
nmeros na Justia
O presidente da Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica (ANPR), Antonio
Carlos Bigonha, ressaltou que na esfera do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio o forne-
cimento de informaes pblicas esbarra, muitas
vezes, na escassez dessas informaes. Um exem-
plo disso a falta de dados numricos. Por si s,
esses nmeros no traduzem a transparncia, mas
j representam alguma coisa, e nem eles ns temos
hoje, afirmou. Ele descreveu que, como presidente
da ANPR, questionado com freqncia por jor-
nalistas sobre assuntos como o nmero de denn-
cias de crimes de colarinho branco ajuizadas em
determinado ano, o total das que foram conside-
radas procedentes, o volume de apelaes. Nem
o Ministrio Pblico da Unio nem a Justia tm
essas informaes sistematizadas, pois nosso ban-
co de dados assistemtico, relatou Bigonha. No
h bancos de dados organizados nacional e regio-
nalmente nem integrao entre os diferentes ban-
cos, fazendo com que os nmeros disponveis
sejam, na avaliao do presidente da associao,
extremamente pobres no aspecto qualitativo.
Antonio Bigonha afirmou que esses indica-
dores so importantes porque substituem concei-
tos abstratos ou no mensurveis. De forma geral,
medem a eficincia e a eficcia do trabalho do
Ministrio Pblico e do Judicirio. A eficincia tra-
duz o processo de execuo das tarefas, e a eficcia,
o resultado alcanado, salientou. Por isso, disse,
preciso saber quantas denncias foram recebidas,
quantas resultaram em condenao e qual o tipo
escolhido de punio.
O presidente da ANPR lembrou que os estudio-
sos franceses Serge Alecian e Dominique Foucher
comparam os indicadores numricos ao painel
de controle de um veculo. So as partes sens-
veis e visveis do trabalho. Analisando o painel de
controle possvel tomar decises, acompanhar a
implementao de novas rotinas, fazer o planeja-
mento estratgico, estabelecer metas, expressar-se
numericamente e monitorar os resultados obtidos,
afirmou Bigonha.
O procurador disse que uma autoridade
necessita de nmeros sobre os resultados de seu
trabalho da mesma forma que um piloto necessita
de informaes para alcanar determinado obje-
tivo. Se o piloto no obtm todos os dados acer-
ca do equipamento, h a possibilidade de ocor-
rer um desastre, explicou. De certa forma, esse
desastre tem ocorrido todos os dias, sobretudo na
administrao da Justia, porque ns no temos
esse painel de controle, no temos dados concre-
tos acerca do nosso trabalho. Bigonha afirmou
haver muitas informaes relativas parte admi-
nistrativa da Justia, mas poucas relacionadas
parte operacional, o que inclui as denncias e os
julgamentos. Isso quer dizer que ns no temos
99
Papel dos Controladores
um planejamento estratgico, concluiu. Para o
presidente da ANPR, quem no dispe de nme-
ros revela que no planejou sua atuao. E quem
no planejou sua atuao, em certa medida, no
sabe o que quer, afirmou.
A prestao de
contas ao cidado
Alm de melhorar a atuao de integrantes do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, a formu-
lao e publicao de indicadores da Justia per-
mitem que os cidados faam crticas aos rgos
pblicos. Publicar informaes obtidas pela utili-
zao de indicadores confiveis o gesto final de
confeco do objetivo de prestar contas ao cidado
acerca do desempenho de uma instituio que tem
como misso ser o advogado da sociedade, como
o caso do Ministrio Pblico da Unio, afirmou
o procurador.
Bigonha lembrou que a redemocratizao do
pas trouxe a possibilidade de demandar direi-
tos, inclusive contra o prprio Estado, algo im-
pensvel num regime ditatorial. Nesse contex-
to do renascimento do direito, afirmou, houve
um crescimento sensvel do aparelho judicial. E
isso foi muito bom, sinal da democracia, de que
os direitos existem e devem ser tutelados, dis-
se. Como j se passaram mais de 20 anos des-
de o fim do regime militar, necessrio agora,
defendeu Bigonha, assumir uma postura mais
proativa para resolver os graves problemas que
envolvem a administrao da Justia e que tm
na morosidade processual seu elemento mais sen-
svel. A profissionalizao da gesto administra-
tiva da Justia, nova fronteira a ser ultrapassada
por todos ns, juzes, advogados, promotores e
demais profissionais do direito, traduz a necessi-
dade de eficincia de nossa atividade nos termos
da Constituio, apontou o presidente da ANPR.
Mas, sobretudo, traduz o direito publicidade,
informao acerca das atividades governamen-
tais, inclusive as da Justia.
Em relao divulgao de informaes, Jos
Antonio Moroni, do Inesc, criticou a falta de ini-
ciativas governamentais. Como exemplo, lembrou
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que
um direito constitucional e assegura um salrio
mnimo a pessoas com deficincia e idosos em situ-
ao de baixa renda. Nunca houve uma campanha
pblica, por parte do Estado, para dizer que o cida-
do tem acesso a esse direito, reclamou. O Estado
tem a obrigao de fazer isso.
Os problemas
da legislao
Antonio Carlos Bigonha tambm criticou a falta de
uma regulamentao do artigo 5 da Constituio
Federal, capaz de garantir o direito de acesso a
informaes pblicas conforme foi tratado no
primeiro captulo da presente publicao. Ele lem-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
100
De um modo geral, quando se fala em acesso in-
formao, se fala do acesso ao Poder Executivo, ao
governo. No Leglslatlvo, mals fcll obterem lnfor-
maes, at mesmo pela dinmica do Parlamento: a
necessidade de renovao do poder gera uma trans-
parncia maior. O Poder Executivo muito opaco, e o
Poder Judicirio mais opaco ainda e isso no tem
sido percebido com a intensidade devida. No diz
respeito apenas ao trato da Justia de um modo ge-
ral, mas dos juzes, dos promotores, dos advogados, j
que a sociedade enxerga tudo como uma coisa s.
A respeito dessa opacidade da Justia, trago uma
declarao do jurista Noberto Bobbio. Ele afirma que
essa opacidade do poder a negao da democracia.
A Justia, sendo pouco transparente, torna-se pouco
democrtica. A democracia idealmente o governo
do poder visvel, cujos atos se desenvolvam em pbli-
co sob o olhar da opinio pblica.
O controle externo
Nessa perspectiva da transparncia da Justia, foi
aprovada a emenda constitucional nmero 45, do ano
de 2004, que trata dos controles externos. um pas-
so muito largo da sociedade a criao do Conselho
de Controle Externo do Ministrio Pblico e do Con-
selho Nacional da Justia. Temos visto, nesses conse-
lhos, debates antes inimaginveis, como o que trata da
questo de salrios de juzes e promotores. E o debate
tem sido aberto a todos, aberto imprensa. Esse um
passo muito importante para a democratizao desse
Poder, para que a Justia perceba que tem de prestar
contas sociedade. Assim, embora a Justia seja uma
instituio muito opaca, importante pontuarmos este
aspecto positivo: a criao dos conselhos externos.
Nesse sentido, vejo de modo reticente a resistn-
cia da Polcia Federal ao exerccio do controle externo.
Se os juzes, promotores, recebem o controle exter-
no, porque a polcia tambm no pode receb-lo? A
Ordem dos Advogados do Brasil tambm tem certa
resistncia a qualquer tipo de controle nesse senti-
do. Espero que isso no seja interpretado como uma
ingerncia minha em relao polcia ou OAB, mas
dentro da perspectiva da transparncia preciso que
todos tenham a mesma disposio em abrir suas pr-
ticas, seus nmeros, sua realidade para a sociedade
civil. Isso para que haja um controle social.
DEPOIMENTO
Antonio Carlos Bigonha
A falta de transparncia na Justia
101
Papel dos Controladores
brou que esse direito do cidado est tambm
relacionado ao princpio da publicidade da admi-
nistrao pblica, igualmente previsto na Carta
Magna. Na realidade, so duas faces da mesma
moeda, afirmou. Trata-se de um mesmo direito
visto sob a tica do indivduo e sob a tica do gru-
po, da sociedade, do Estado.
O presidente da ANPR tambm reclamou
da lei 11.111, de 2005, que segundo ele regula-
mentou de forma muito precria o artigo 5 da
Constituio. Ele recordou que essa lei determina
que dados de sigilo mximo s podem ser acessa-
dos depois de 30 anos, prazo renovvel por mais
30 anos. Ele exemplificou com a hiptese de um
indivduo precisar esperar 60 anos, quando sua
expectativa de vida de 72, para ter a informao
sobre algo que o envolveu com o Estado. Ele tem
que ter tido esse problema por volta dos 12 anos
de idade, disse. Pois caso contrrio a informao
s ser liberada aps sua morte.
O problema do acesso informao o
acesso verdade. O grupo que detm o poder
detm os instrumentos para a construo da rea-
lidade, afirmou o procurador. Ele ressaltou que,
alm de obrigar um indivduo a esperar 60 anos
por uma informao, a lei ainda prev um pra-
zo maior caso o dado solicitado seja considera-
do uma ameaa soberania, integridade terri-
torial nacional ou s relaes internacionais do
pas. Em termos de Estado, isso praticamente
Tendncia aristocracia
Para dar alguns exemplos positivos, foi dentro desse
processo de controle externo que se soube da exis-
tncia de desembargadores ganhando R$ 60.000 por
ms, sem que antes praticamente ningum tivesse
conhecimento disso. Est sendo tratada tambm a
questo do nepotismo. Ns do Judicirio temos uma
tendncia aristocracia, por conta do carter vitalcio
de diversas funes dentro do Poder, o que incentiva
a contratao de familiares. Nos outros Poderes, al-
gumas barreiras j foram ultrapassadas, com a realiza-
o mais freqente de concursos pblicos.
Tudo isso tem sido discutido de maneira sincera e
franca em praa pblica e tem contribudo para o au-
mento da credibilidade da Justia. sem dvida um
processo ascendente de depurao. E, ao contrrio do
que advogavam alguns setores do Ministrio Pblico
da Unio e do Judicirio, tudo isso contribuiu para o
fortalecimento das nossas instituies e no implica
restries nossa autonomia administrativa ou nossa
independncia funcional.
Antonio Carlos Bigonha
presidente da Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
102
tudo, concluiu. Trata-se de termos extremamente
amplos e de difcil mensurao jurdica, observou
Bigonha (leia mais no depoimento de Belisrio dos
Santos Jr. no Captulo 1).
O presidente da ANPR afirmou que o atu-
al regime jurdico do Brasil pode impedir, inde-
finidamente, que o cidado tenha acesso a deter-
minada informao. Isso representa, em sua opi-
nio, a negao do direito informao, e por isso
h incompatibilidade entre a norma prevista na
lei 11.111 e a Constituio. Bigonha lembrou que
o constitucionalista Geraldo Ataliba afirma no
ser s o respeito maioria o que caracteriza uma
democracia, j que as maiorias elegem os gover-
nantes e os representantes por editar as leis. O tra-
o de qualidade da democracia seria a existncia
tambm do resguardo do direito das minorias e do
direito individual. dentro dessa tenso sociol-
gica entre o indivduo e o grupo que se molda uma
democracia, afirmou Bigonha. Na fora centr-
peta do grupo, que chama tudo para si, e na fora
centrfuga do indivduo, que busca a liberdade, a
igualdade. Assim, a lei 11.111 est completamen-
te dissociada de qualquer perspectiva democrti-
ca e constitucional, disse o procurador.
Tambm Jos Antonio Moroni, diretor do
Inesc, criticou essa lei. Alm da questo da lega-
lidade, o que me preocupa que a lgica da lei foi
construda com base no que no pode ser informa-
do e no a partir do direito informao, disse.
O auxlio de
promotores e procuradores
Apesar de a legislao em vigor dificultar o aces-
so de cidados comuns a informaes pblicas,
Antonio Carlos Bigonha lembrou haver previso
legal para que promotores e procuradores requi-
sitem tais informaes como um procedimento
regular. Acho que esse o nosso maior trabalho
social, disse o presidente da ANPR. Ele expli-
cou que se um cidado ou cidad, por exemplo,
tem seu nome inscrito de forma equivocada no
cadastro de inadimplentes pela Caixa Econmica
Federal e no consegue, na instituio, acesso a
informaes que possam contribuir para elucidar
o caso, pode recorrer ao Ministrio Pblico. A
Procuradoria dos Direitos do Cidado ir reme-
ter um ofcio Caixa requisitando a informao.
Muitas vezes somente essa requisio e o aces-
so informao, j resolve o problema, relatou
Carlos Bigonha.
O procurador salientou, no entanto, no
ser possvel confundir esse direito, acionado por
meio do Ministrio Pblico, com o direito de
acesso a informaes pblicas previsto no artigo
5 da Constituio. Esse no o direito infor-
mao, um direito individual que est mais liga-
do ao direito de petio, afirmou. O que o artigo
5 assegura, lembrou, o direito a qualquer infor-
mao, independente do interesse particular de
um indivduo.
103
Papel dos Controladores
Todos os anos, municpios, estados e Unio cumprem
um rito importante na definio das polticas pbli-
cas e das aes governamentais: a elaborao e a
execuo do Oramento Pblico. Definido pelas leis
orgnicas municipais, pelas Constituies estaduais
e pela Constituio Federal, o calendrio oramen-
trio constitui um dos momentos mais estratgicos
do planejamento dos governos. na pea oramen-
tria que esto apontados quais segmentos, deman-
das sociais e iniciativas sero priorizados por um de-
terminado governante.
No por outra razo, partidos polticos e gestores
pblicos mantm-se atentos a essa agenda, buscando
assegurar que seus interesses e proposies sejam
contemplados na aplicao dos recursos pblicos. Da
mesma forma, nos ltimos anos, essa ateno passou a
vir tambm de grupos organizados da sociedade. Isso
orgue a Constltulo ue ;88, a Lel ue esonsabl-
lidade Fiscal (2000) e o Estatuto das Cidades (2001),
somados, criaram as diretrizes legais necessrias para
que o processo decisrio em torno do Oramento P-
blico no continuasse restrito somente aos gabinetes
uo ouer Lxecutlvo e uo Leglslatlvo, como blstorlca-
mente sempre ocorreu.
Paulatinamente, apoiados pelo marco legal, mo-
vimentos e organizaes sociais brasileiros, ligados a
diferentes segmentos, comearam a esboar seus pri-
meiros passos rumo a uma atuao mais sistemtica no
processo de elaborao e execuo dos oramentos
governamentais. O caminho a percorrer, no entanto,
bastante longo e requer boa dose de conhecimento
tcnico, fora poltica e capacidade de mobilizao e
interferncia na agenda pblica.
Um exemplo consistente desse novo campo de
incidncia poltica da sociedade organizada vem dos
movimentos ligados promoo e defesa dos direitos
de crianas e adolescentes. Desde os primeiros anos
da dcada de 1990, instituies que atuam nessa rea
passaram a desenvolver metodologias que permitis-
sem realizar um monitoramento regular dos gastos p-
blicos direcionados infncia e adolescncia. Uma das
iniciativas que vale citar a metodologia Oramento
Criana e Adolescente (OCA), organizada pelo Institu-
to ue Lstuuos Socloeconmlcos (nesc) e elo lunuo
das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), com apoio
da Fundao Abrinq.
A metodologia OCA, alm de possibilitar o acom-
panhamento regular do ciclo oramentrio federal,
Adriano Guerra
Na trilha do Oramento Criana:
a experincia de Minas Gerais
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
104
contribuiu para inspirar aes semelhantes no mbi-
to dos estados e municpios. O presente texto busca
relatar de forma breve uma dessas experincias, con-
duzida em Minas Gerais sob coordenao da Frente
de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente
(FDCA-MG), instncia que rene entidades represen-
tativas da sociedade civil, e da ONG Oficina de Ima-
gens Comunicao, Educao e Cultura. A descrio
da iniciativa mineira ajuda a lanar luz sobre as pe-
dras que ainda restringem, no pas, o livre caminho da
participao democrtica no Oramento Pblico.
Decifrando cdigos
Em 2003, pela primeira vez na histria da poltica mi-
neira, grupos organizados da sociedade civil tiveram a
oportunidade de influir na definio do Plano Plurianu-
al (^) e ua Lel Oramentrla ^nual (LO^) uo estauo.
A participao fora proporcionada pela Comisso de
Participao Popular, instncia criada pela Assemblia
Leglslatlva ue Mlnas Cerals com lntulto ue osslbllltar
o dilogo mais sistemtico entre os deputados estadu-
ais e os segmentos organizados da sociedade.
Convidados pela comisso para sugerir emendas
ao ^ :oo-:oo/ e LO^ :oou, os movlmentos
da rea da infncia e adolescncia se viram diante de
um desafio inicial: compreender a lgica e os cdigos
relacionados s leis oramentrias. Como decifrar in-
formaes que parecem concebidas para serem lidas
apenas por tcnicos e consultores especializados?
Como tornar acessvel a cidados e cidads comuns
tais informaes, tornando possvel sua interferncia
nas decises pblicas?
^ resosta velo uo rrlo ouer Leglslatlvo.
Demandada pelos grupos interessados em enten-
der melhor os dados oramentrios, a Assemblia
de Minas Gerais ofereceu, por meio da Escola do
Leglslatlvo, um curso sobre Oramento bllco
especificamente voltado para lideranas sociais. A
iniciativa contribuiu diretamente para qualificar a
atuao do movimento pr-infncia mineiro, favore-
cendo a aprovao pelos deputados de parte das
emendas propostas.
Paralelo ao processo de formao e de atuao na
elaborao do Oramento, a FDCA-MG iniciou uma
ao de monitoramento regular da execuo ora-
mentria do estado. O relatrio de acompanhamento,
produzido trimestralmente, passou a servir de refern-
cia para a incidncia poltica junto ao Executivo e ao
105
Papel dos Controladores
Leglslatlvo. ara construlr o uocumento, no entanto,
um longo caminho precisou ser percorrido.
Ainda que a participao social no ciclo oramen-
trio esteja prevista em lei, somente alguns setores
uo Lxecutlvo e uo Leglslatlvo tm acesso garantluo
s informaes sobre os gastos pblicos. Assim como
ocorre no plano federal e em outros estados, o pro-
grama informatizado no qual os dados so inseridos e
gerenciados o Sistema Integrado de Administrao
Financeira (Siafi) s pode ser acessado por gestores
do governo estadual e por tcnicos da Assemblia.
Alm disso, tais dados geralmente vm organizados
em planilhas que dificilmente so compreensveis
para um leigo no assunto.
Para superar esse obstculo, os membros da FDCA-
MG buscaram o apoio de um deputado ligado Fren-
te Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criana e
do Adolescente, uma instncia no-formal da Assem-
blia que rene os mais sensveis agenda da infncia.
Coincidentemente, o mesmo deputado que coorde-
nava a Frente era tambm poca o lder da banca-
da da oposio e, por isso, tinha o direito a dispor de
uma consultoria tcnica exclusiva. Demandado pelos
movimentos pr-criana, ele ordenou que um tcnico
da Casa passasse a reunir trimestralmente os dados
oramentrios solicitados pela FDCA. Somente a par-
tir desse arranjo poltico, as organizaes puderam, fi-
nalmente, ter acesso s informaes necessrias para
a produo do relatrio de execuo do Oramento
Criana e Adolescente.
Outro desafio, no entanto, passou a mobilizar os re-
presentantes das organizaes envolvidas no trabalho.
Com as informaes em mos, seria preciso encontrar
profissionais especializados, capazes de decifrar os c-
digos oramentrios, adaptando-os a uma linguagem
mais acessvel aos movimentos sociais. O apoio para
isso veio de um instituto empresarial que, at 2006,
coordenou um amplo programa de apoio ao Sistema
de Garantias dos Direitos da Criana (SGD) em Minas
Gerais. O instituto disponibilizou algumas horas de
trabalho de um assessor tcnico capaz de organizar a
planilha do OCA.
Superados os principais obstculos, as organizaes
reunidas pela Frente de Defesa de Minas Gerais pas-
saram a realizar regulamente o acompanhamento da
execuo do Oramento Criana estadual. A iniciativa
j ocorre desde 2003 e vem contribuindo direta ou
indiretamente para qualificar a incidncia poltica dos
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
106
atores sociais dedicados infncia e adolescncia.
Hoje, os relatrios consolidados anuais tornam possvel
apontar de forma mais objetiva as lacunas e avanos
nos investimentos destinados s novas geraes.
Mobilizao e continuidade
Para assegurar que as informaes produzidas sobre
o Oramento Criana e Adolescente do estado gerem
reflexos e mudanas efetivas no planejamento gover-
namental, algumas aes estratgicas vm sendo re-
alizadas. Uma delas a incidncia junto ao Conselho
Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente de
Minas Gerais (Cedca-MG), instncia responsvel no
estado por deliberar e fiscalizar as polticas pblicas
destinadas populao infanto-juvenil. Articulada com
os representantes da sociedade civil nesse conselho, a
FDCA-MG tem buscado municiar os conselheiros com
informaes oramentrias, provocando-os a pressio-
nar o governo estadual, para que este cumpra efetiva-
mente o princpio da prioridade absoluta de crianas e
adolescentes, previsto na Constituio Federal.
Em outra ponta, o trabalho de monitoramento e
participao no Oramento Pblico envolve um forte
contedo de mobilizao social. Em parte, isso ocorre
a partir da distribuio de um boletim informativo, en-
viado periodicamente a mais de trs mil integrantes do
Sistema de Garantias dos Direitos da Infncia em Mi-
nas Gerais. Da mesma forma, tm sido recorrentes os
debates e eventos relacionados ao tema Oramento
Criana e Adolescente em diversas cidades do estado,
o que contribui para disseminar a experincia coorde-
nada pela Frente de Defesa.
E foi com base nessa experincia que um grupo de
organizaes se aliou, em 2006, com o objetivo de am-
pliar as iniciativas de incidncia no ciclo oramentrio
e, conseqentemente, fortalecer as polticas pblicas
de infncia e juventude. Criado a partir de uma par-
ceria entre organizaes de diferentes expertises, o
Projeto Novas Alianas
1
vem investindo na formao
e mobilizao social de lideranas sociais do estado a
1 O projeto Novas Alianas realizado a partir de uma parceria entre o
Instituto gora em Defesa do Eleitor e da Democracia, de So Paulo, a
agncia mineira Ofcina de Imagens, da Rede ANDI Brasil, a Frente de
Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, alm
do Instituto Caliandra e a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
(ANDI), ambos de Braslia. O projeto executado pela Ofcina de Ima-
gens, organizao sediada em Belo Horizonte, a partir de uma aliana
estratgica que conta ainda com a Fundao Avina e a Fundao Vale.
Tambm apiam a iniciativa a Assemblia Legislativa de Minas Gerais
(por meio da Comisso de Participao Popular e da Frente Parlamentar
de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais) e o
Ministrio Pblico do Estado.
107
Papel dos Controladores
partir de trs eixos estratgicos de ao: Oramento P-
bllco, Leglslatlvo e Mlula.
A iniciativa representa um reforo e a continuida-
de do trabalho que j vinha sendo levado a cabo pela
Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Ado-
lescente, instituio que tambm integra o projeto.
Em 2007 e 2008, mais de 400 representantes do
SGDI passaram por um processo de formao no qual
puderam desenvolver sua capacidade de incidir, mo-
nitorar e avaliar o Oramento Pblico, bem como de
construlr allanas no ouer Leglslatlvo e nos melos
de comunicao.
A partir da formao, os grupos constroem planos de
ao e so assessorados sistematicamente em suas es-
tratgias de incidncia poltica. Do mesmo modo como
ocorre no mbito do estado, tambm nos municpios tem
sido rdua a batalha pelo acesso s informaes ora-
mentrias. Em alguns casos, foram registradas presses
e ameaas por grupos polticos aos representantes dos
movimentos pr-infncia. Nessas situaes, um ator fun-
damental tem sido o Ministrio Pblico Estadual que,
sempre quando acionado, age para assegurar o cumpri-
mento do direito de acesso informao e participao
no ciclo oramentrio.
Desafios parte, o fato que a iniciativa da FDCA-
MG, somada ao projeto Novas Alianas, contribuiu
para deslocar o debate sobre o Oramento Pblico de
dentro dos gabinetes para a mesa de negociao dos
movimentos sociais. E alguns resultados j vm sendo
colhidos na ampliao dos investimentos pblicos des-
tinados s novas geraes. A ttulo de exemplo, vale
dizer que, em 2007, a partir de emendas apresenta-
das e defendidas por participantes do Novas Alianas,
houve aumento de R$ 4,9 milhes no oramento para
2008 e de R$19,3 milhes para os prximos 3 anos. O
montante oue no reresentar multo no cmuto
geral dos recursos estaduais, mas certamente constitui
um largo passo neste difcil caminho que os movimen-
tos pr-infncia vm trilhando nos ltimos anos.
Adriano Guerra
jornalista, coordenador executivo do projeto
Novas Alianas e lder da agncia Oficina de Imagens,
da Rede ANDI Brasil em Minas Gerais.
C
a
p

t
u
l
o
4

Papel da Imprensa
A imprensa como co de guarda: o acesso
informao enquanto ferramenta de trabalho
109
Nome do Captulo
Diversos dos atores que contriburam com a construo dos captulos anteriores de nossa
publicao alertaram, de forma absolutamente pertinente, que a discusso sobre a necessidade
de uma lei geral de acesso informao no deve passar a idia equivocada de que este ,
fundamentalmente, um tema de interesse dos jornalistas. Feita esta considerao, no podemos
nos furtar em sublinhar a centralidade da imprensa nos processos institucionais e histricos que
estamos debatendo.
A imprensa, enquanto instituio basilar das democracias contemporneas, parte
integrante do sistema de garantia de informaes para a sociedade como um todo. Sua
funo ideal no sistema de freios-e-contrapesos que caracteriza os regimes democrticos
representativos muito semelhante quela desempenhada por um arcabouo institucional
que concretize o direito do acesso informao isto , diminuir as assimetrias informacionais
entre a coletividade e os poderes constitudos e, com isso, intensicar as possibilidades de
accountability desses mesmos poderes.
Sem embargo, conforme posto anteriormente, o desempenho de tal funo jornalstica pode
ser fortemente catalisado pela garantia real de amplo acesso s informaes pblicas.
Assim, o presente captulo discute o papel da imprensa de controlador social (ou watchdog)
e a relevncia do acesso informao neste contexto.
Os jornallstas Custavo Krleger e Katberlne lunle estlveram entre os uebateuores uesta
temtica no seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis. J as observaes do cientista poltico Guilherme Canela, terceiro participante da
ltima mesa do evento, esto distribudas ao longo do texto a seguir, uma vez que ele tambm
acumulava funo de co-organizador deste volume.
m pases e em episdios nos quais atua de forma livre e honesta,
a imprensa desempenha um papel fundamental no auxlio fisca-
lizao de aes do governo, reforando assim a transparncia da
administrao pblica, pilar de regimes democrticos desenvolvi-
dos. O sucesso do jornalismo como watchdog uma espcie de co
de guarda de autoridades est ligado ao acesso que profissionais
da imprensa tm a informaes pblicas. Na prtica, o direito de
acesso de jornalistas a documentos e dados do governo no difere
em nada do direito de qualquer outro cidado a principal dife-
rena o fato de um profissional da mdia ter mais facilidade para
divulgar uma informao pblica, sempre que necessrio, contextu-
alizando-a e explicitando seus pormenores coletividade. Isso per-
mite multiplicar e potencializar o efeito que esta informao pode
ter na sociedade. Para a jornalista investigativa filipina e professora
de jornalismo da Universidade de Colmbia, Sheila Coronel:
Desde o sculo XVII, os tericos do iluminismo argiram que a publicidade
e a abertura provem a melhor proteo para os excessos do poder. A idia
da imprensa como uma espcie de Quarto Poder, como uma instituio que
existe fundamentalmente como uma instncia de fscalizao sobre aqueles
que exercem funes pblicas, estava baseada na premissa de que Estados
poderosos deveriam ser observados a fm de se evitar que extrapolem os li-
mites legalmente estabelecidos. A imprensa trabalhando independentemen-
te do governo ... , mesmo que as liberdades para tanto fossem garantidas
pelo Estado, era condio, supunha-se, para ajudar a garantir a limitao
do poder estatal. (Sheila Coronel, 2008:136)
E
111
Papel da Imprensa
O pesquisador argentino Silvio Waisbord, radi-
cado nos Estados Unidos, v no reforo accounta-
bility uma das aes mais importantes da imprensa.
Um modo pelo qual a imprensa contribui para a
accountability atravs da revelao de irregularida-
des. Fazendo isso, ela contribui para a accountability
em democracias onde segredos de Estado continu-
am a ser um problema srio. O jornalismo investi-
gativo permite o conhecimento pblico de aes ile-
gais, um recurso fundamental para a acountability,
afirma Waisbord
1
.
Ainda que considere o jornalismo investi-
gativo um elemento fundamental de reforo no
que se refira transparncia das aes gover-
namentais, o professor da George Washington
University reflete que no raras vezes a investi-
gao se transforma em instrumento de denun-
cismo poltico entre grupos rivais que se utilizam
dos meios de comunicao dos quais muitas
vezes so proprietrios:
A dependncia dos jornalistas investigativos quanto a
dicas e documentos passados por autoridades acaba
por engendrar o denuncismo. (...) As fontes podem f-
car atrs das cenas enquanto atiram adagas em seus
rivais polticos. (...) o perigo do denuncismo o ven-
triculismo: a imprensa freqentemente falar por fontes
ocultas. (Waisbord, 2000:103)
1 WAISBORD, 2000, p.229, traduo dos autores.
Trs estudiosos da London School of
Economics Timorhy Besley, Robin Burgess e
Andrea Prat reforam a idia da importncia do
acesso da imprensa a informaes pblicas como
pilar do sistema de freios-e-contrapesos. Meios de
comunicao de massa podem desempenhar um
papel-chave para possibilitar que cidados monito-
rem as aes de autoridades e usar essas informa-
es na hora de decidir seus votos. Isso pode fazer
com que o governo se torne mais transparente e
responsvel em relao aos cidados, apontam
2
.
Se uma ponte ou uma represa est sendo constru-
da, afirmam eles, s por meio do escrutnio da
imprensa a populao poder averiguar se as auto-
ridades esto dando a ateno devida aos custos da
obra e aos benefcios que poder trazer. Quando
ocorre algum desastre natural, acrescentam os
pesquisadores, uma imprensa ativa amplia a capa-
cidade dos cidados de monitorarem os esforos
de seus representantes na proteo dos mais vul-
nerveis. O trio ingls cita o exemplo hipotti-
co de uma regio com 50 pequenas comunidades
na qual uma nica atingida por uma enchente.
Sem a mdia, somente aqueles diretamente afe-
tados podem observar as aes governamentais,
mas a mdia permite que cidados de todas as 50
comunidades observem se o governo reage de for-
ma apropriada, afirmam
3
.
2 BESLEY; BURGESS; PRAT, 2002, p.45, traduo dos autores.
3 Idem, p.46.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
112
A funo do agendamento
A importncia da imprensa nos processos de accoun-
tability no determinada pelo fato simples de alguma
ao do governo ser revelada, mas pelas conseqncias
dessa revelao. Isso remete a estudos que comearam
a ser elaborados h quase meio sculo. Nas eleies
presidenciais de 1968 nos Estados Unidos, os estudio-
sos Maxwell McCombs e Donald Shaw resolveram
acompanhar o comportamento de um grupo de eleito-
res. Para isso, fizeram entrevistas peridicas com aque-
les que se diziam indecisos, questionando-os sobre
quais temas consideravam mais relevantes para serem
tratados pelos candidatos. Ao mesmo tempo, monito-
raram as informaes que estavam sendo veiculadas
por jornais naquele perodo.
No fim do estudo, detectaram uma coincidn-
cia enorme entre os assuntos aos quais a imprensa
dava mais relevncia e aqueles considerados pelos
eleitores como de maior importncia. O resultado
do trabalho foi publicado em um artigo em 1972.
As correlaes aqui apresentadas no provam a
existncia de uma funo de agendamento por parte
dos media, mas os dados esto em consonncia com
as condies que tm de existir no caso de a funo
referida ocorrer, escreveu a dupla
4
. Com esse artigo
os dois pesquisadores criaram a hiptese de agenda
setting, conhecida no Brasil como teoria do agen-
damento. Afirmavam, lembrando clebre aforis-
mo de outro pesquisador norte-americano, Bernard
4 McCOMBS; SHAW, 2000, p. 57, grifos originais.
Cohen, que a imprensa pode no ter xito ao deter-
minar de que maneira as pessoas devem pensar, mas
muito bem-sucedida ao apontar sobre o que elas
devem pensar.
Essa teoria deflagrou uma srie de estudos que,
nas ltimas dcadas, veio a incluir uma segunda for-
ma de agendamento: a capacidade da imprensa de
influenciar, alm da opinio pblica, a ao de auto-
ridades. nessa linha que trabalha o norte-america-
no David Protess que coordena um grupo de estu-
diosos com interesse na mdia. Para ele, o jornalis-
mo investigativo aquele que de forma especial se
debrua sobre informaes pblicas importan-
te justamente por sua capacidade de influenciar a
construo da agenda poltica.
O cientista poltico Guilherme Canela desta-
ca que os estudos realizados pela ANDI acrescen-
tam um terceiro vrtice aos papis da imprensa nesse
cenrio. Para ele, quando a imprensa aborda temas
relacionados a polticas pblicas deve-se considerar
que ela exerce trs funes: a de agendamento das
discusses pblicas, a de fornecer informaes con-
textualizadas e a de watchdog, ou fiscalizadora do
governo. Durante o seminrio Controle Social das
Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, Canela sublinhou a forma como John
Delane, um editor do Times, de Londres, no sculo
XIX, conseguiu resumir esses trs aspectos em uma
nica frase: O dever mximo da imprensa obter a
primeira e mais correta informao sobre os even-
113
Papel da Imprensa
tos da poca e instantaneamente revel-los, trans-
formando-os em prioridade comum da nao. Ele
aponta o papel da imprensa como watchdog, o de
obter as informaes. J quando usa a expresso a
mais correta, trata da questo da informao con-
textualizada, ou seja, no qualquer informao que
interessa. E quando diz transformando-os em prio-
ridade comum da nao, afirma que a mdia tem o
dever de agendar.
Conseqncias do
trabalho da imprensa
Junto com Donna Leff e Stephen Brooks, David
Protess monitorou na dcada de 1980 a veiculao
de trs sries de reportagens televisivas em Chicago.
As matrias tratavam de fraudes no sistema de sa-
de, violao de mulheres e violncia policial. Foi neste
ltimo tema, em uma srie chamada Beating Justice e
veiculada pelo Canal 5, que os pesquisadores pude-
ram verificar que, alm de pautar a opinio pblica, as
reportagens conseguiram gerar aes de autoridades.
Avaliamos tambm as mudanas na definio das
polticas, entrevistando funcionrios pblicos aps a
emisso da srie e monitorizando os media de modo a
ter conhecimento de alteraes de poltica que pudes-
sem atribuir-se reportagem do Canal 5. A alterao
mais significativa foi uma ordem geral, emitida pelo
superintendente da polcia a 8 de maro de 1983, um
ms aps a emisso de Beating Justice. A ordem esta-
belecia um amplo programa de identificao e trata-
mento de agentes policiais que apresentavam padres
de comportamento que justificavam preocupao,
incluindo aqueles contra quem tinham sido registra-
das queixas de abuso de fora, afirmam os pesquisa-
dores
5
. A srie de reportagens sobre a violncia poli-
cial estava baseada em informaes pblicas.
Essa influncia benfica da imprensa no se limi-
ta, claro, a pases desenvolvidos. Os j citados ingle-
ses Besley, Burgess e Prat apontam a ndia como um
exemplo proeminente da relao entre o acesso de
jornalistas a informaes pblicas e benefcios para
a sociedade. O grupo relata estudos que mostram
haver uma relao direta entre a circulao e penetra-
o de jornais agindo de forma livre e independente
e a reduo da fome aguda. As pesquisas levaram em
conta registros entre os anos de 1958 e 1992 sobre a
distribuio de comida em perodos de reduo na
produo de alimentos causada por secas e o auxlio
dado s famlias em casos de calamidades provoca-
das por enchentes. A partir disso, examinaram como
os jornais influenciaram o governo indiano nesses
dois casos e concluram que uma maior circulao
de peridicos est ligada diretamente ao aumento
das aes dos governantes. Os dados mostraram que
em Estados de circulao mdia de jornais o governo
aumentou 1% a distribuio de comida para cada 10%
de reduo na produo de alimentos. J nos Estados
em que h alta circulao de jornais, o aumento na
distribuio de alimentos foi de 2,28%. Deste modo,
5 LEFF; PROTESS; BROOKS, 2000, p.92, grifos originais.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
114
temos uma forte evidncia de que mesmo dentro da
ndia a variao na circulao de jornais pode explicar
quo responsvel o governo em relao s necessi-
dades da populao, afirmam os ingleses
6
.
Construo semelhante e mais amplamente
difundida foi elaborada pelo economista indiano
Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel, no arti-
go Famines, de 1980. Sen argumentava que pa-
ses com uma imprensa livre no passam por gran-
des perodos de fome, pois a imprensa d ateno
aos problemas, fazendo com que as pessoas vejam
a falha governamental nessa rea como intolervel.
Segundo o autor, a opinio pblica poderia forar
os governos a agirem em determinado sentido. Em
texto de 1987, ele evidencia esta questo ao discutir
a relao entre perodos de fome atravessados pela
China e a falta de liberdade de imprensa e ausncia
de uma oposio constituda.
Exemplo brasileiro
O acesso a informaes pblicas esteve na base
de uma srie de reportagens que influenciou na
mudana da poltica de iodao do sal no Brasil.
Desde a dcada de 1950, a legislao brasileira obri-
ga produtores de sal a acrescentar iodo ao produto.
Isso ocorre porque em muitas regies do pas, prin-
cipalmente aquelas mais distantes do mar e locali-
zadas em reas elevadas, o solo pobre em iodo e
no fornece s plantas a quantidade necessria do
6 BESLEY; BURGESS; PRAT, 2002, p.54, traduo dos autores.
nutriente ao organismo humano. O iodo absor-
vido pela glndula tireide que produz hormnios
essenciais para a formao do sistema nervoso cen-
tral. A insuficincia do produto no organismo, con-
forme a fase de desenvolvimento da pessoa, provo-
ca deficincia intelectual e fsica, deficincia audi-
tiva, dificuldades de aprendizagem, aborto e bcio
(caracterizado pelo engrossamento do pescoo).
Em 1999, o jornal Correio Braziliense, de Braslia,
teve acesso a um relatrio preliminar de um estudo
encomendado pelo Ministrio da Sade e realiza-
do em 1995, mas que no havia sido divulgado pelo
governo. O documento mostrava que, de um total
de 179 mil estudantes examinados em 428 muni-
cpios brasileiros, 59 mil tinham insuficincia de
iodo. Desses, 9 mil apresentavam carncia aguda do
nutriente. Em trs municpios pesquisados Paran,
no Tocantins; Conceio, na Paraba; e Nova Roma,
em Gois , a carncia aguda atingia 100% das crian-
as examinadas. Em outros quatro municpios, varia-
va entre 30% e 47%. O jornal reuniu outras informa-
es pblicas, dessa vez com o auxlio de tcnicos
do Ministrio da Sade, demonstrando que o gover-
no vinha adquirindo iodo em quantidade aqum da
necessria para distribuir s indstrias de sal. Deixou
claro tambm que a distribuio no era feita com a
regularidade necessria e que, por isso, entre os anos
de 1995 e 1998 quase 10% das amostras de sal anali-
sadas por fiscais no apresentavam o ndice de iodo
exigido pela legislao.
115
Papel da Imprensa
Na edio do dia 25 de outubro de 1999, o
jornal estampou a manchete Escndalo na sa-
de pblica, acompanhada por uma foto grande de
crianas do municpio de Paran. Dentro, a reporta-
gem comeava assim: Uma tragdia silenciosa est
acontecendo na sade pblica brasileira. Por omis-
so do governo federal e dos produtores de sal, uma
massa de brasileiros, em especial crianas e adoles-
centes, est com a vida condenada: eles tm algum
tipo de deficincia mental, esto ficando surdos e
mudos, tm dificuldade de aprender uma simples
operao matemtica e, em alguns casos, desenvol-
vem o bcio, doena que produz caroos em volta
do pescoo e popularmente conhecida como papo
ou pescoo grosso. Esses brasileiros so vtimas da
falta aguda de iodo, uma substncia cuja ausncia
no organismo provoca problemas de crescimento e
falhas na formao do sistema nervoso central
7
.
No mesmo dia da publicao da reportagem,
parlamentares, o Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor (Idec) e o Fundo das Naes Unidas
para a Infncia (Unicef) pediram aumento na fisca-
lizao da produo do sal. No dia seguinte, depu-
tados de trs partidos protocolaram no Ministrio
Pblico uma representao pedindo apurao dos
responsveis pelas irregularidades. No terceiro dia,
o ento ministro da Sade, Jos Serra, ameaou
multar e fechar salineiras que estivessem produzin-
do sal irregular.
7 CORREIO BRAZILENSE, 25/10/1999, p.3.
Uma semana depois, a promessa foi cumprida, e o
ministrio determinou o fechamento de 11 indstrias
e a apreenso do estoque de outras tantas. Em seguida,
a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria abriu con-
sulta pblica para criar novas normas de iodao do
sal, que entraram em vigor em maro de 2000, cinco
meses depois da publicao da reportagem.
Em 2001, o governo deu apoio a uma nova pes-
quisa sobre a deficincia de iodo nas crianas brasilei-
ras, para ver se as medidas tomadas tinham sido efi-
cazes. O estudo foi feito em 1.977 estudantes, alguns
das mesmas cidades que haviam sido pesquisadas no
levantamento anterior. O documento com o resultado
da pesquisa, assinado pelo endocrinologista Geraldo
Medeiros-Neto, da Universidade de So Paulo, infor-
ma que apenas 1,4% das crianas examinadas tinham
deficincia. Isso mostra que as condies de inges-
to de iodo melhoraram significativamente na regio
Centro-Oeste do Brasil em comparao ao que ocorria
em 1995. Essas mudanas se devem, muito provavel-
mente, implementao de um programa universal de
iodao do sal, afirma o relatrio
8
.
O caso do iodo teve todos os elementos que David
Protess e seus colegas consideram fundamentais para
que uma denncia publicada na imprensa possa efeti-
vamente influenciar a agenda poltica. Houve impacto
da reportagem na opinio pblica, envolvimento de
grupos de presso como os representantes de consu-
midores e os parlamentares , retomada do tema pelo
8 MEDEIROS-NETO et al. 2001, p.33, traduo dos autores.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
116
prprio veculo de comunicao e divulgao do caso
em outros rgos de imprensa.
Nesse sentido, vale sublinhar que os pesquisa-
dores norte-americanos do grupo de Protess clas-
sificam em trs tipos distintos as conseqncias
de uma reportagem que denuncie ms prticas de
autoridades ou funcionrios pblicos: resultados
deliberativos (com criao de comisses ou realiza-
o de audincias pblicas); individualizados (com
rebaixamentos, demisses ou outras punies indi-
viduais) e substanciais (quando h mudana em
normas, legislao ou regulamentao).
Nem sempre, no entanto, a divulgao pela
imprensa de irregularidades provoca reaes e
mudanas efetivas. Para Waisbord, isso est ligado ao
fato de alteraes profundas dependerem da ao de
outras instituies. Seria injusto julgar a performan-
ce da imprensa somente com base em sua contribui-
o para reformas substanciais, afirma o pesquisador
argentino. A implementao de mudanas substan-
ciais depende de desenvolvimento poltico e de insti-
tuies fortes. Concluir que a ausncia de reformas
um sinal de que o jornalismo investigativo politica-
mente improdutivo seria reducionismo
9
.
Accountability como
poltica de preveno
De forma paulatina, o jornalismo foi se colocando
como uma pea-chave de fiscalizao e monitora-
9 WAISBORD, 2000, p.242, traduo dos autores.
mento das atitudes dos governos. Assim, a imprensa
se consolidou, ao longo dos anos, como ator funda-
mental no sistema da accountability das democra-
cias ocidentais. A funo da accountability preven-
tiva. No se trata de afirmar que pessoas a servio
do Estado iro roubar dinheiro ou investir em pol-
ticas pblicas que no deveriam ser implementa-
das. No entanto, como existe a possibilidade de isso
ocorrer, cria-se um sistema complexo e s vezes
caro , mas necessrio, de controle.
O processo segue mais ou menos a lgica da
vacinao. No h nenhuma prova emprica de que,
se o pas parar hoje com as campanhas de vacina-
o contra paralisia infantil, a doena voltar, j que
foi erradicada. S que a possibilidade de a doena
voltar faz com que se continue a gastar milhes de
reais todos os anos com a vacinao das crianas. A
lgica da accountability a mesma. Para o cientista
poltico Guilherme Canela, a diferena que, nesse
caso, h a certeza de que se no houver um controle
haver problemas.
Um dos diversos aspectos da accountability que
precisa ser includo na discusso do acesso a infor-
maes pblicas o da delegao de poder, conforme
alertamos na Introduo desta publicao. Como as
sociedades no conseguem que os detentores ltimos
do poder ou seja, a populao faam o que tem de
ser feito em termos de decises e de servios pbli-
cos, h a delegao de tais funes a representantes
concursados, eleitos e outros. algo como uma divi-
117
Papel da Imprensa
so de trabalho. Em princpio, isso pode ser bom,
pois se delega o poder para pessoas que tenham mais
expertise e tempo para executar as aes necess-
rias. Cabe a comparao com a situao de uma pes-
soa que, com um problema no corao, delega a um
mdico especializado em doenas cardacas o poder
de fazer uma interveno cirrgica e trat-la.
No entanto, quando essa delegao feita, apa-
rece o problema da assimetria de informao, men-
cionado fartamente neste documento. No caso do
mdico, ele saber muito mais sobre o problema do
corao que o paciente o qual, por sua vez ter de
acreditar que o especialista far tudo de forma cor-
reta, o que nem sempre verdade. Nesse processo, o
doente o principal, e o mdico o agente. Caso o
especialista minta para o paciente sobre um exame,
pouca coisa o doente poder fazer. Caberia voltar-
se para um sistema que inclui a realizao de exa-
mes paralelos ao trabalho do mdico, a busca por
uma segunda opinio, apelos ao Conselho Federal
de Medicina e ao Ministrio Pblico. Isso no chega
a diminuir a assimetria de informaes, mas pode
dirimir o problema.
De forma similar, quanto maior o volume de
informaes apuradas e disponibilizadas pela impren-
sa acerca dos atores pblicos para os quais cidados e
cidads delegam poder, maiores sero as probabilida-
des de que esses atores no se desviem das expectati-
vas iniciais do eleitorado ao lhes transferirem a tarefa
de cuidar dos negcios do Estado.
A exigncia de
transparncia
Uma outra forma de dirimir as assimetrias existen-
tes a exigncia de que aquele ator para o qual se
delegou determinado poder no esconda ou omita
informaes. O que esta publicao busca salientar
que o trabalho de controladores sociais realiza-
do, como vimos, por diversos atores mencionados
ao longo dos captulos anteriores e pela imprensa
ser to mais eficiente quanto mais amplamente
estiverem disponibilizadas as informaes pblicas.
Ou seja, no possvel atuar consistente-
mente no sistema de freios-e-contrapesos sem
garantia de acesso informao. Podem existir
atos hericos, como quando h vazamento de um
dado por uma fonte oficial ou quando um inves-
tigador, jornalista ou no, consegue algum regis-
tro que tenha sido abandonado ou esquecido. No
entanto, se a fiscalizao dos Poderes constitu-
dos depender a todo momento desses artifcios,
teremos um quadro no qual a maioria dos desvios
de rota no ser captada. Essa percepo ajuda a
entender por que as garantias institucionais so
de vrias ordens. A Agncia Nacional do Petrleo
(ANP), conforme mencionamos, precisa gravar
todas as decises de seus conselhos, e o Banco
Central obrigado a divulgar as atas de suas reu-
nies. No se trata apenas de divulgar para onde
vo os recursos pblicos, mas preciso saber as
motivaes desses gastos.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
118
A exigncia de transparncia e de aces-
so amplo s informaes pblicas so, portan-
to, condies essenciais para o bom desempenho
das trs funes do jornalismo que foram subli-
nhadas ao longo do captulo. Nesse sentido no
possvel agendar prioridades se o acesso aos
dados que demonstram as necessidades mais pre-
mentes do pas, do estado ou da cidade dificul-
tado. Assim, no possvel informar de maneira
contextualizada se tambm so sonegados pelas
autoridades competentes os subsdios fundamen-
tais para ofertar ao leitor, telespectador, ouvinte
ou internauta os contornos ou o pano de fundo
da notcia.
Por fim, temos o controle social, a accoun-
tability, quando a imprensa funciona como
watchdog. Ao se analisar o mais famoso exem-
plo de jornalismo investigativo do sculo XX, o
Watergate, percebe-se que os dois jornalistas do
dirio The Washington Post, Bob Woodward e
Carl Bernstein, fizeram um trabalho investigati-
vo fundamental com as fontes de que dispunham,
mas as informaes pblicas disponibilizadas
pelas agncias do governo norte-americano que
trabalhavam no caso mostraram-se centrais para
que o quebra-cabeas fosse resolvido. Entender a
histria completa do Watergate saber que aqui-
lo s foi possvel porque havia e h, nos Estados
Unidos, um processo eficiente de fornecimento
de informaes pblicas.
Nmeros da
atuao da imprensa
Para o cientista poltico Guilherme Canela, espe-
cializado em anlises de contedo da imprensa,
algumas falhas no jornalismo brasileiro prejudi-
cam que as funes mencionadas anteriormente
sejam exercidas plenamente. Esses problemas esto
em parte ligados falta de informaes pblicas.
O que mais chama a ateno nas anlises
de coberturas jornalsticas realizadas pela ANDI,
sugere o cientista poltico, o baixssimo percen-
tual de opinies divergentes caracterstica pre-
sente em somente 10% das matrias avaliadas pela
Agncia relativas a diferentes focos temticos. Ou
seja, faltam contexto e mesmo vozes que se con-
traponham s polticas apresentadas pelas autori-
dades de turno. O papel de watchdog da imprensa
tambm s notado em 8,57% dos casos, e mesmo
a cobertura sobre polticas pblicas muito diver-
sa, a depender do tema em questo a educao,
por exemplo tratada a partir da perspectiva das
polticas pblicas, mas no a violncia. Neste caso,
o papel de agendamento de prioridades altamen-
te prejudicado, pois se agenda a violncia como
um conjunto de crimes individualizados, mas
no como uma conseqncia de polticas pblicas
insuficientes ou equivocadas na rea da segurana
pblica (ver as tabelas 1, 2 e 3).
Todos esses percentuais podem melhorar
muito com a ampliao do acesso informao,
119
Papel da Imprensa
no h dvida, ressalta Canela. Por outro lado,
ele faz questo de sublinhar que a cobertura no
depende disso para comear a ser aprimorada
imediatamente desde as prprias redaes. As
discusses postas na ltima etapa do seminrio,
Posio Pesquisa (*) Perodo
Textos enquadrados como
polticas pblicas
1 Educao 2004 66,0%
2 Transgnicos 2004 63,9%
3 Educao Infantil 2000 58,0%
4 Direitos Humanos 2004 54,1%
5 Desenvolvimento Humano e Social 2001/2002 52,2%
6 Sade da Criana 2002 47,0%
7 Trabalho Infantil 2002 40,2%
8 Conselhos 2003 36,0%
9 Polticas Pblicas de Comunicao 2003/2005 32,7%
10 Sade do Adolescente 2001 30,0%
11 Tabaco e lcool 2001 28,9%
12 Defcincia 2002 26,3%
13 Drogas 2002/2003 26,2%
14 Mudanas Climticas 2007 24,2%
15 Tecnologias Sociais 2004 21,0%
16 Explorao & Abuso Sexual 2000/2001 9,9%
17 Violncia 2000/2001 4,8%
Mdia 36,55%
Tabela 1
Temas da agenda social cobertos segundo a perspectiva das polticas pblicas
apresentadas na seqncia, trazem a perspectiva
de jornalistas empenhados em exercer as funes
prioritrias do jornalismo e em alterar o quadro,
nem sempre positivo, salientado pelas pesquisas
da ANDI.

* Fonte: Anlises de mdia conduzidas pela ANDI desde 2000.
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
120
Tabela 2
Coberturas de temas da agenda social que
cobram ou responsabilizam os governos
Posio Pesquisa (*)
Matrias que cobra-
ram ou responsabi-
lizaram o governo
pelo problema
1 Desenvolvimento Humano
e Social 27,6%
2 Direitos Humanos 15,3%
3 Sade do Adolescente 13,0%
4 Defcincia 10,1%
5 Sade da Criana 9,4%
6 Drogas 9,0%
7 Trabalho Infantil 8,8%
8 Explorao & Abuso Sexual 8,0%
9 Polticas Pblicas de
Comunicao 6,0%
10 Conselhos 5,9%
11 Educao 4,0%
12 Responsabilidade Social
Empresarial 4,0%
13 Tecnologias Sociais 3,7%
14 Mudanas Climticas 2,9%
15 Violncia 2,3%
16 Tabaco e lcool 1,4%
17 Educao Infantil **
18 Transgnicos **
Mdia 8,1%
* Fonte: Anlises de mdia conduzidas pela ANDI desde 2000.
Tabela 3
Coberturas de temas da agenda social
que apresentaram opinies e informaes
divergentes
* Fonte: Anlises de mdia conduzidas pela ANDI desde 2000.
** Informao no pesquisada
Pesquisa (*)
Citao de opinies
e informaes
divergentes
Transgnicos 36,5%
Polticas Pblicas de
Comunicao
15,7%
Conselhos 11,3%
Desenvolvimento Humano e Social 11,2%
Direitos Humanos 11,0%
Educao 10,3%
Mudanas Climticas 9,5%
Drogas 8,4%
Sade da Criana 7%
Tabaco e lcool 6,7%
Trabalho Infantil 6,6%
Sade do Adolescente 5,2%
Responsabilidade Social Empresarial 4,5%
Defcincia 4,2%
Tecnologias Sociais 3,1%
Educao Infantil **
Explorao & Abuso Sexual **
Violncia **
Mdia 10,08%
121
Papel da Imprensa
Contribuies do seminrio
O acesso informao pblica
e a cobertura jornalstica
Quanto maior o acesso informao pblica, menor
o risco de o jornalista se tornar dependente daqui-
lo que conhecido como fontismo nas redaes. A
afirmao de Gustavo Krieger, reprter do jornal
Correio Braziliense, de Braslia, que participou das
discusses sobre o papel de watchdog da imprensa.
Segundo ele, no dia-a-dia da apurao jornalstica,
inclusive da apurao de casos de corrupo ou de
mau uso de verbas pblicas, descobrimos que nor-
malmente no so interesses hericos que servem
de pano de fundo das denncias, mas sim interesses
polticos, interesses paroquiais, interesses ideolgi-
cos e muitas vezes guerras de quadrilhas.
Na avaliao de Krieger, um exemplo o caso que
ficou conhecido como o escndalo do mensalo,
quando foi descoberto que um grupo de parlamen-
tares recebera dinheiro de um esquema que envol-
via integrantes do governo e dirigentes de parti-
do. Esse escndalo, que acabou se transformando
numa grave crise para o governo Lula, num dos
mais dramticos casos de combate corrupo, foi
detonado por uma fita de vdeo, gravada clandesti-
namente, de um funcionrio dos Correios se iden-
tificando como representante do PTB e recebendo
Contribuies do Seminrio propina para acertar negcios dentro da empre-
sa, lembrou o jornalista. Ele recordou que a fita
foi gravada a mando de um empresrio que tinha
interesses nos Correios e mais tarde foi preso por
comandar um esquema de corrupo que sucedeu
o do mensalo.
Em boa parte das vezes, por trs de uma
denncia est o interesse, frisou o reprter. Na
medida em que no temos acesso s informaes,
nos tornamos muito vulnerveis a esse tipo de inte-
resse da fonte, seja ele mais ou menos nobre. Essa
fonte pode ser um procurador da Repblica inte-
ressado em esclarecer o que est acontecendo numa
investigao, pode ser uma ONG que esteja interes-
sada num foco de determinada poltica, mas ser
sempre o interesse dela que decidir se fornecer ou
no uma informao.
Krieger tambm mencionou o portal Contas
Abertas que, para ele, faz um trabalho muito impor-
tante ao tornar pblica parte das informaes do
Siafi sobre a destinao de recursos do Oramento
da Unio, auxiliando diversos jornalistas na apurao
de reportagens. O Contas Abertas no s permite
acesso a esses dados como traz vrias ferramentas de
organizao de acordo com a apurao e a investiga-
o, afirmou. S que o Contas Abertas uma enti-
dade vinculada a um deputado federal, que tem sua
carreira poltica baseada na investigao de contas
pblicas. Por isso, quando uma matria produzida
a partir das bases de dados do Contas Abertas, o jor-
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
122
nalista acaba pagando um pedgio poltico e credi-
tando a informao ao deputado, afirmou o reprter
do Correio. Ainda que o processo possa ser conside-
rado correto e salutar, j que se trata da linha de atua-
o poltica do deputado, o jornalista segue a rebo-
que de uma fonte, salientou Gustavo Krieger.
Esse quadro no se repetiria, caso o jornalis-
ta tivesse acesso direto a informaes pblicas. Na
medida em que a informao est disponibilizada,
voc se torna sujeito da sua apurao, e isso faz uma
diferena enorme, disse o reprter. O jornalista
busca determinado dado sabendo o que quer, e aca-
ba praticando o bom e velho jornalismo, que saber
se algo verdadeiro ou no.
Alguns
bons exemplos
Krieger apresentou exemplos do que considera boas
coberturas jornalsticas a partir do acesso a informa-
es pblicas, como uma srie de reportagens sobre as
contas da campanha eleitoral de 2006, quando foram
eleitos o presidente da Repblica, senadores, governa-
dores e deputados. Para ele, em funo do escndalo
do mensalo e tambm do endurecimento da legisla-
o, houve naquela eleio um temor entre as empre-
sas de apelarem para o chamado caixa dois, as doaes
ilegais e no registradas para campanhas polticas. Por
isso, muitas corporaes que antes faziam doaes
por fora a candidatos passaram a operar essa ajuda
de forma oficial, com registro na Justia Eleitoral.
Na hora em que se conseguiu receber essas infor-
maes do Tribunal Superior Eleitoral, foi possvel
traar um mapa do financiamento poltico no Brasil,
como nunca havamos conseguido fazer antes, afir-
mou Krieger. Ele lembrou que diversos jornais de
Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo desenvolveram ti-
mas reportagens com base nessa prestao de contas
Justia Eleitoral. Como exemplo, citou uma matria do
Correio Braziliense mostrando que as campanhas dos
dois principais candidatos Presidncia da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva, do PT, e Geraldo Alckmin, do
PSDB chegaram ao final do primeiro turno das elei-
es com um rombo enorme. Outra matria mencio-
nada por Krieger demonstrava que, na campanha vito-
riosa de Lula, s R$ 3,5 milhes de um total de R$ 104
milhes foram doados por pessoas fsicas. E somente
trs dessas pessoas fsicas empresrios que preferiram
doar em seus nomes e no no de suas empresas foram
responsveis por um auxlio total de R$ 3 milhes. O
que mostra que, fora R$ 500 mil sados dos bolsos de
militantes e outros simpatizantes, toda a campanha
eleitoral do presidente foi custeada por empresas.
A partir da traa-se um mapa para saber que
tipo de empresa doa para essas campanhas e des-
cobre-se que so basicamente aquelas que fazem
negcios com o governo ou mantm interesses em
reas que estejam sendo regulamentadas, afirmou
Krieger. Esses dados permitiram a criao de um
banco de informaes que, mais tarde, foi usado
para verificar se determinada deciso tomada pelo
123
Papel da Imprensa
Um bom exemplo para ilustrar a discusso sobre a
importncia do acesso a informaes pblicas a
reportagem A inocncia perdida, da jornalista Eri-
la Kllngl, gue fol ubllcaua elo Correio Braziliense
em 2006, na forma de um caderno especial sobre
explorao de crianas e adolescentes. Essa ma-
tria foi uma das ganhadoras do 3 Concurso Tim
Loes ue Jornallsmo nvestlgatlvo, romovluo ela
ANDI, e do Prmio de Excelncia Jornalstica 2006,
na rea de direitos humanos, dado pela Sociedade
Interamericana de Imprensa (SIP).
A reportagem partiu de uma idia de pauta e
do acesso a informaes pblicas. A idia de pau-
ta foi buscar saber se existe relao direta entre o
mau desempenho escolar e a explorao sexual e a
violncia contra crianas e adolescentes. Provavel-
mente exlste, mas como se rovar lsso? Lrlla cru-
zou dados oficiais. Primeiro, se valeu da matriz de
explorao sexual de crianas e adolescentes: os
927 municpios brasileiros onde h registros desses
casos. Depois, cruzou esses dados com os do Minis-
trio da Educao sobre desempenho e evaso es-
colar. Assim, descobriu que em 85% dessas cidades
os ndices de abandono e distoro idade/srie so
maiores do que a mdia de seus estados.
Ou seja, havia uma relao de causa e efeito, e
a partir desse levantamento a jornalista foi a cam-
po fazer a reportagem. Com os dados na mo, ela
descobriu nessas cidades que havia professores
despreparados para lidar tanto com a questo da
explorao sexual quanto para lidar com os outros
problemas que envolviam os estudantes. Trata-se
de um trabalho jornalstico que no seria possvel
sem a disponibilizao de informaes pblicas e
sem que a reprter tivesse enxergado nelas uma
possibilidade de pauta.
Gustavo Krieger
reprter do jornal Correio Braziliense.
DEPOIMENTO
Gustavo Krieger
Informao pblica contra a explorao sexual
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
124
governo beneficiou ou no algum dos principais
doadores de campanha do presidente. O processo
foi repetido em relao aos doadores de campanha
de deputados e senadores eleitos, e foi possvel cons-
tatar que as grandes empreiteiras doaram R$ 100
milhes no processo eleitoral de 2006. Isso permite
monitorar o trabalho dos parlamentares que mais
receberam dinheiro dessas empresas.
Outras reportagens citadas por Krieger foram
as que cruzaram a lista dos financiadores de cam-
panhas de polticos eleitos com a relao das emen-
das apresentadas por deputados e senadores ao
Oramento da Unio e com a participao desses
parlamentares em comisses temticas do Congresso
Nacional. Os levantamentos mostraram coincidn-
cias, como o fato de polticos apresentarem emen-
das para construo de estradas depois de serem
ajudados por empresas especializadas nesse tipo de
obra. Revelaram ainda parlamentares participan-
do de comisses que tratam de assuntos de grande
interesse de seus financiadores de campanha. No
caso da Comisso de Minas e Energia da Cmara,
por exemplo, foram encontrados 12 integrantes
com campanhas financiadas por empresas do ramo.
Na medida que tem essas informaes, o jornalis-
ta comea a traar mapas, produzindo informaes
prprias, afirmou Krieger. A idia de poder sentar-
se frente do computador e comear ali a ser sujeito
da prpria apurao, sem depender do favor de nin-
gum, particularmente sedutora.
O projeto
Mapa de Acesso
A jornalista Katherine Funke, reprter do jornal
A Tarde, de Salvador, relatou os resultados obti-
dos no projeto Mapa do Acesso, estudo que vem
sendo desenvolvido pela Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji). A inteno
medir o grau de acesso a informaes pblicas no
Brasil, em diferentes estados, para verificar a aceita-
o do artigo 5 da Constituio Federal que prev
o direito de acesso a essas informaes.
Para a realizao do projeto, foram convidados
e cadastrados jornalistas das diversas unidades da
Federao, que participaram do estudo como volun-
trios. Foram ainda escolhidos os rgos pblicos
que seriam alvos dos pedidos de informaes seguin-
do-se uma metodologia-padro para as solicitaes.
Os dados a serem pedidos foram selecionados por
meio de discusso na Abraji, com a participao de
mais de 400 jornalistas. O estudo optou por cinco
rgos dos trs Poderes, todos na esfera estadual.
Essa esfera foi escolhida porque a federal concentra-
ria a anlise em Braslia, e a municipal dispersaria o
resultado e dificultaria o monitoramento. No Poder
Executivo, os rgos escolhidos foram o gabinete do
governador, a Secretaria de Justia e a Secretaria de
Segurana Pblica. No Judicirio, foi o Tribunal de
Justia, e no Legislativo, as Assemblias Legislativas
de cada estado. No total, 11 informaes distintas
foram pedidas a esses rgos.
125
Papel da Imprensa
Aos gabinetes dos governadores foi solicita-
do o valor das dirias pagas a todos os integran-
tes do Poder Executivo estadual. s secretarias de
Segurana Pblica foram requeridos dados como o
efetivo de policiais civis e militares distribudo por
rea geogrfica. Nossa inteno era fazer a compa-
rao entre os locais, observando se existe mais efe-
tivo nos bairros nobres e capitais do que em bairros
de periferia e cidades menores, explicou a reprter
do jornal A Tarde.
s secretarias de Justia foram pedidas infor-
maes como o nmero de vagas existentes em uni-
dades prisionais do estado e o nmero total de pre-
sos. A demanda aos tribunais de Justia envolveu o
valor de dirias pagas aos magistrados em viagens.
Para as Assemblias Legislativas, foi pedido tambm
o valor de dirias pagas e os gastos com viagens em
cada gabinete e na presidncia. Os requerimentos
foram inicialmente feitos por telefone, e-mail e fax.
Na segunda fase, as solicitaes foram realizadas
por meio de carta protocolada ou registrada, fazen-
do referncia ao fato de a Constituio Federal asse-
gurar o acesso a informaes pblicas. Na terceira
etapa, foram enviados ofcios em nome da Abraji
fazendo os pedidos.
Ao final de todas as fases, apenas 3,6% dos
125 rgos de 24 unidades da Federao conta-
tados forneceram os dados solicitados de forma
integral, e 22% deles apresentaram respostas par-
ciais. Katherine Funke contou ter sido encontra-
da transparncia total no gabinete do gover-
nador do Amazonas e na Secretaria de Justia
de Roraima. A Secretaria de Justia e a Polcia
Militar de Tocantins e a Secretaria de Justia
de Pernambuco forneceram tambm informa-
es completas, mas s depois do envio da car-
ta registrada. interessante ver que isso ocorreu
em localidades que so taxadas ainda de pouco
transparentes; situadas fora de So Paulo, Rio de
Janeiro e Distrito Federal, comentou a jornalista.
A regio Norte teve a melhor mdia de retorno,
e os estados do Paran e Rio Grande do Sul, na
regio Sul, no forneceram uma nica resposta.
Na primeira fase, apenas 1,25% dos consultados
deu informaes completas, e 13,6% apresenta-
ram dados incompletos. Depois do envio da carta,
na segunda fase, 2% dos rgos ofereceram infor-
maes completas, e 8,4%, incompletas
10
.
Alm de solicitar os dados, importante
insistir, explicou a reprter. Por isso, 84,8% dos
voluntrios mantiveram os contatos nas primei-
ras fases, conseguindo um retorno de 52% das
Secretarias de Justia e 40% das Secretarias de
Segurana Pblica. Essas duas instncias foram
consideradas as mais acessveis entre os rgos
pesquisados. Para Katherine, isso mostra que,
com exceo dos gabinetes de governadores, o
10 Os dados no somam 100% porque citam apenas uma parte do
universo pesquisado, ou seja, a categoria dos que forneceram infor-
mao (de modo completo ou incompleto).
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
126
Poder Executivo o mais transparente. Alguns
tribunais de Justia, que no forneceram os
dados, questionaram a garantia constitucional de
acesso a informaes. Em Pernambuco, o tribunal
citou como justificativa para o no-fornecimento
um decreto do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso que no est mais em vigor. Mais da
metade dos rgos consultados no ofereceu
nenhuma explicao para o no-fornecimento de
dados, s desculpas esfarrapadas, contou a jor-
nalista. A inteno da Abraji prosseguir com
o estudo, fazendo solicitaes de informaes a
outros rgos pblicos para mensurar o avano
ou no no acesso a esses dados.
A qualidade das
informaes fornecidas
Tanto Gustavo Krieger quanto Katherine Funke afir-
maram serem necessrios cuidados no trato de infor-
maes divulgadas por rgos pblicos. A primeira
recomendao desconfiar sempre, disse o jornalista
do Correio Braziliense. Essa uma caracterstica do
bom reprter, sobretudo quando se lida com rgo
pblico. Ele explicou que o risco de fornecimento
de uma informao errada diminui quando se tra-
ta de acesso a dados sistematizados, que no foram
somente produzidos para serem entregues ao jorna-
lista. Se os dados de viagem de um governo esto
sendo alimentados num determinado sistema, e a
cada vez que algum faz uso de uma diria esse dado
vai parar naquele sistema, a informao fica cada vez
mais confivel, ressaltou Krieger.
Por isso, disse, muito difcil se achar um
erro no Siafi, pois no se trata de um sistema
de informao para jornalistas, mas de um sis-
tema para o governo controlar contas e contra-
tos. Qualquer erro nele ser um erro na conta-
bilidade oficial, aponta Krieger, ressaltando que
isso refora a importncia do acesso rotinizado a
informaes pblicas.
Katherine Funke lembrou que alguns ban-
cos de dados oficiais, como o Datasus, da rea da
sade, apresentam o problema da subnotificao.
Alimentado por municpios e estados com dados
sobre mortalidade e morbidade, o Datasus reflete
muitas vezes a falta de registro na base das infor-
maes. A atualizao aos poucos, conforme as
informaes se consolidam, e por isso um jorna-
lista precisa checar se o dado recebido mais ou
menos atual, salientou a reprter do A Tarde.
No caso de doenas como a Aids, explicou, bom
o reprter fazer uma comparao dos dados obtidos
com o histrico dos registros da enfermidade, para
verificar se as informaes seguem uma tendncia, se
so coerentes. tambm possvel checar dados com
especialistas e gestores pblicos. Nem sempre todos
os dados oficiais so confiveis, mas temos esses meca-
nismos de comparao, salientou Katherine. Sozinha
a informao no representa nada, ela precisa ser con-
textualizada e deve ser avaliada de maneira crtica.
127
Papel da Imprensa
Uma reportagem que publicamos em um cader-
no especial sobre explorao sexual infantil, que
fol um uos venceuores uo Concurso 1lm Lo-
pes de Jornalismo Investigativo, partiu justamen-
te da busca por informaes que estavam dis-
ponveis, mas nunca haviam sido sistematizadas.
A idia era saber quantas pessoas denunciadas
por explorao sexual infanto-juvenil em Salva-
dor tinham sido condenadas, nos ltimos 10 anos.
Como era de esperar, ningum possua esse dado
para nos passar.
Fomos primeiro Polcia Civil e levantamos al-
guns dados sobre o nmero de inquritos abertos
relacionados a esse crime. A partir desses inqu-
ritos, descobrimos se a denncia foi oferecida ao
Ministrio Pblico. A nos dirigimos ao Ministrio
Pblico para saber se a denncia havia sido acatada
e apresentada ao Judicirio. No Judicirio, verifica-
mos se houve alguma condenao. O resultado foi
lastimvel: em 10 anos, tivemos apenas trs ou qua-
tro condenaes.
Isso mostra que h informaes disponveis, ain-
da que no sistematizadas, e que os jornalistas no
podem se limitar a lamentar as dificuldades para
encontrar uma pessoa que fale sobre determina-
do assunto e responda determinada pergunta.
importante que o profissional de imprensa saiba da
suas funes e busque este tipo de informao.
Katherine Funke
reprter do jornal A Tarde.
DEPOIMENTO
Katberlne lunle
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Fundada em 1993, a ANDI articula uma proposta ino-
vadora de mdia para o desenvolvimento, baseada na
promoo e no fortalecimento de um dilogo qualifi-
cado e tico entre jornalistas, atores ligados agenda
social e a sociedade em geral, especialmente no que
diz respeito aos direitos de crianas e adolescentes.
O modelo de Comunicao para o Desenvolvimento
implementado pela ANDI se baseia em trs grandes
eixos de ao:
tMonitoramento e Anlise a Agncia acompanha
regularmente a produo editorial de 54 jornais de
todo o Pas e quatro revistas de circulao nacional.
A partir desse material, elabora anlises quanti-qua-
litativas sobre a cobertura das principais temticas
relacionadas ao universo infanto-juvenil.
t Mobilizao os jornalistas e veculos de comuni-
cao so estimulados a contribuir com o debate de
polticas pblicas dirigidas populao infanto-ju-
venil, atravs do oferecimento de sugestes de pau-
tas, guias de fontes de informao, clippings e bole-
tins temticos.A ANDI tambm estabelece dilogo
permanente com um amplo leque de atores sociais,
incentivando-os a manter uma relao profissional e
pr-ativa com a imprensa.
t Qualificao ao mesmo tempo em que mobi-
liza a mdia e as fontes de informao, a Agncia
utiliza diversas ferramentas que contribuem para
qualificar a atuao desses pblicos. Entre esses
recursos esto oficinas e seminrios temticos,
a srie de livros Mdia e Mobilizao Social e o
InFormao Programa de Cooperao para a
Qualificao de Estudantes de Jornalismo.
As metodologias desenvolvidas pela ANDI cons-
tituem hoje uma tecnologia social que vem sendo rea-
plicada tanto em diferentes estados brasileiros (Rede
ANDI Brasil, presente em 11 estados) quanto inter-
nacionalmente (Rede ANDI Amrica Latina, presente
em 13 pases).
ARTICLE19
A ARTIGO 19 uma organizao no governamen-
tal de direitos humanos que possui o mandato espe-
cfico de trabalhar na promoo e defesa da liberdade
de expresso e do acesso informao. Fundada no
ano de 1987 em Londres, seu trabalho dividido em
cinco programas regionais frica, Amrica Latina,
sia e Europa e um programa jurdico. Atualmente a
ARTIGO 19 tem sua sede em Londres, no Reino Unido,
e escritrios regionais em Bangladesh, Brasil, Mxico,
Nepal, Qunia e Senegal. Alm disso, a ARTIGO 19
desenvolve trabalhos atravs de parcerias com 52 orga-
nizaes nacionais em mais de 30 pases na Europa,
frica, sia, Amrica Latina e Oriente Mdio.
As estratgias de atuao da ARTIGO 19 incluem
advocacy e campanhas; monitoramento e pesqui-
sa; e atividades de formao. No mbito jurdico, a
ARTIGO 19 produz padres legais que visam servir
de parmetro para o fortalecimento do marco nor-
mativo e das prticas em temas como regulamentao
da mdia, radiodifuso pblica, liberdade de expres-
so e de informao. Alm disso, a ARTIGO 19 reali-
za anlises jurdicas de normas nacionais, desenvolve
modelos de legislao destinados a auxiliar o traba-
lho de organizaes da sociedade civil e governos no
desenvolvimento de normas adequadas de proteo e
prope aes de litgio junto a cortes domsticas ou
rgos do sistema internacional.
No Brasil, a ARTIGO 19 realiza atividades na
rea de acesso informao desde 2005 e desde feve-
reiro de 2007 possui um escritrio na cidade de So
Paulo. Atualmente as atividades da ARTIGO 19 no
Brasil dividem-se nos ncleos de acesso informao
e de liberdade de expresso.
O nome da ARTIGO 19 vem da Declarao
Universal de Direitos Humanos que em seu artigo 19
determina que todo ser humano tem direito liber-
dade de opinio e expresso; este direito inclui a liber-
dade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar,
receber e transmitir informaes e idias por quais-
quer meios e independentemente de fronteiras.
SDS, Ed. Boulevard Center, Bloco A sala 101
CEP: 70.391-900, Braslia - DF, Brasil
Telefone: +55 (61) 2102.6508
FAX: 61-2102.6550
E-mail: www.andi.org.br
O direito informao, expresso na Declarao Universal dos Direitos Humanos e
na Constituio Federal brasileira, se congura como o direito de todo indivduo ac-
essar informaes pblicas em poder do Estado. Essa proposio tem como base a
prpria noo de democracia, vinculada capacidade de os cidados participarem
de forma efetiva dos processos de deciso que afetam diretamente sua vida.
No Brasil, a garantia do direito informao dicultada pela ausncia de uma
lei que regulamente obrigaes, procedimentos e prazos para a divulgao de in-
formaes por parte das instituies pblicas.
Com base nessas constataes, a presente publicao apresenta:
Os rlnclals elementos uo uebate sobre o acesso lnformao no
cenrio brasileiro.
Uma breve vlso uo camlnbo trllbauo or outras naes, no sentluo ue regu-
lar o acesso informao.
Uma ulscusso sobre acesso lnformao uo onto ue vlsta ue jornallstas,
atores da sociedade civil e representantes governamentais reunidos no semi-
nrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis.
Uma srle ue artlgos excluslvos asslnauos or eseclallstas na temtlca.
ARTICLE19
Acesso Informao
e Controle Social das
Polticas Pblicas
UK Department
for International
Development
DFID
Realizao: Apoio: