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Oramento Pblico: Elaborao e Execuo

Verso para impresso

MDULO I: INTRODUO

Atualizado em: Fevereiro/2012 Copyright ENAP 2012 Todos os direitos reservados

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Sumrio

OBJETIVO GERAL ............................................................................................................... 3 Mdulo I: Introduo ........................................................................................................... 4 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. 1.10. 1.11. 1.12. 1.13. 1.14. OBJETIVOS ............................................................................................................ 4 O QUE ORAMENTO PBLICO? ....................................................................... 5 FUNES DO ORAMENTO ................................................................................. 5 ORAMENTO E AS FUNES DE ESTADO......................................................... 6 TCNICAS ORAMENTRIAS .............................................................................. 7 ORAMENTO CLSSICO OU TRADICIONAL ....................................................... 8 ORAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAES ................................... 9 ORAMENTO-PROGRAMA ................................................................................... 9 ORAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................... 11 TABELA-RESUMO DE TCNICAS E PRTICAS ORAMENTRIAS ................ 12 MARCOS LEGAIS ................................................................................................. 15 PRINCPIOS ORAMENTRIOS .......................................................................... 17 PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS .................................................... 19 PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS .................................................... 22

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APRESENTAO DO CURSO MENSAGEM DA ENAP Bem-vindo ao curso Oramento pblico: elaborao e execuo! A elaborao e a execuo oramentria so, cada vez mais, instrumentos imprescindveis ao adequado gerenciamento dos recursos pblicos. Exerc-las com competncia exige mais do que apenas o conhecimento de leis e normas. Novas tcnicas, prticas e posturas so esperadas dos profissionais que atuam nessas reas, tendo em vista o pleno atendimento ao cidado com a otimizao no uso de recursos pblicos. Este curso vem ao encontro dessa necessidade, oferecendo as ferramentas conceituais e legais para que os profissionais pblicos de todo o pas possam ampliar seus conhecimentos e utilizar com maior eficincia e eficcia os recursos pblicos. O curso Oramento pblico: elaborao e execuo faz parte do Programa Oramentrio e Financeiro. interessante que voc conhea esse programa e seus cursos disponveis no stio da Enap. Esta verso reflete a legislao at fevereiro de 2012.

OBJETIVO GERAL Ao final deste curso, espera-se que voc seja capaz de: Explicar os processos de elaborao e execuo do oramento pblico federal, a partir da metodologia empregada pela Administrao Pblica federal.

Antes de alcanar o objetivo geral, habilidades anteriores precisam ser aprendidas. Por esse motivo, os objetivos especficos a serem atingidos ao longo do curso so apresentados no incio de cada mdulo, permitindo ao aluno identificar o que dever ser capaz de fazer ao concluir cada etapa do curso.

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MDULO I: INTRODUO

1.1.

OBJETIVOS

Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de: descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes; identificar as funes econmicas do Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora) estabelecendo a relao existente entre estas e o governo; definir modelos de oramento existentes destacando as diferenas que h entre eles; listar, pelo menos, cinco vantagens do modelo Oramento-programa em relao aos mtodos de elaborao oramentria tradicionais; apontar os marcos legais do ciclo oramentrio descrevendo suas principais caractersticas; conceituar princpios oramentrios destacando as duas categorias existentes.

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1.2.

O QUE ORAMENTO PBLICO?

O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, o oramento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existncia est prevista constitucionalmente, materializada anualmente numa lei especfica que estima a receita e fixa despesa para um determinado exerccio. Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento. Adicionalmente ao ditame constitucional, importante observar o citado no art. 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 19641, transcrito a seguir:

Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica, financeira e programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

1.3.

FUNES DO ORAMENTO

Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico2, teve incio nos primrdios dos Estados Nacionais3. Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil, e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas. De acordo com essa idia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos.
1

A Lei n 4.320, de 1964, instituiu normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos

oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, e est em vigor at a presente data..
2

A funo controle poltico representa um controle ex-ante desempenhado pela populao em relao ao Governo. Neste contexto, o oramento surge como instrumento limitador do poder do governante, na medida em que impe antecedncia para criao ou aumento de tributos 3 A formao dos Estados Nacionais foi um processo de unificao de reinos, sobretudo na Europa Ocidental, iniciado por volta do final do sculo XIV, em Portugal, e no sculo XV, na Frana, Espanha e Inglaterra.

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1.4.

ORAMENTO E AS FUNES DE ESTADO

Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos pases. A conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a regulamentao dos mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria, funcionam como meios dessa participao e influenciam o curso da economia. Ao tomar parte na conduo das atividades econmicas, o Governo executa as funes econmicas que o Estado precisa exercer. Nesse sentido, a partir dos estudos propostos por Richard Musgrave4, e para os efeitos desse curso, as funes econmicas ou como ficaram conhecidas as funes do oramento se dividem em trs tipos: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora. FUNO ALOCATIVA: O Governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos. Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos setores econmicos em relao a outros. Como exemplo, imagine que o Governo tem interesse em desenvolver o setor de energia numa determinada regio. Conforme anlise prvia constatou-se que para essa regio a forma mais racional de energia a gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam ser alocados recursos intensivos na gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia, seria de se esperar que o oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos. No entanto, lembre-se que num cenrio real, onde os recursos financeiros so inferiores s possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade de escolhas que o governo materializa a sua funo alocativa. FUNO DISTRIBUTIVA OU REDISTRIBUTIVA Esta funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do pas. Por intermdio dela, o Governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Como exemplo,
4

MUSGRAVE, Richard A. Teoria das Finanas Pblicas. So Paulo: Ed. Atlas, 1974.

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imagine que o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa dada regio, onde parte considervel da sua populao analfabeta. Seria de se esperar que o oramento governamental contemplasse para aquela regio aes vinculadas a algum programa de reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por meio de recursos captados de classes econmico-sociais ou de regies mais abastadas. Tal situao pode ser concretizada pela cobrana de impostos de caractersticas progressivas, de forma que os recursos arrecadados possam ser usados no desenvolvimento de determinada poltica pblica. Como se pode concluir, o oramento governamental tambm uma expresso da funo distributiva, exercida pelo Governo.

FUNO ESTABILIZADORA Por fim, a funo estabilizadora est relacionada s escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases sustentveis. Nesse aspecto o oramento desempenho um importante papel, tendo em vista o impacto que as compras e contrataes realizadas pelo Governo exercem sobre a economia. Da mesma forma, a arrecadao das receitas pblicas podem contribuir positivamente na reao do Governo em atingir determinadas metas fiscais ou, ainda, na alterao de alquotas de determinados tributos, que possam ter reflexo nos recursos disponveis ao setor privado.

1.5.

TCNICAS ORAMENTRIAS

O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado idia de controle. Prova disso que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinao dos recursos pblicos. Um dos vestgios mais interessantes dessa idia est na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra. Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.

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Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a evoluo mais comum a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra. Assim, pode haver alguns casos, do convvio de mais um modelo na elaborao do oramento, seja em momentos de transio poltica, ou mesmo pelas caractersticas legais que envolvem sua concepo. Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que so marcantes na evoluo oramentria. Na continuidade deste tpico sero apresentados os modelos de oramento tradicional (ou clssico), de desempenho (ou de realizaes) e por programas. Para apresentarmos um resumo esquemtico do tema, ser mostrada a seguir uma tabela-resumo, na qual so comparadas algumas das tcnicas ou prticas oramentrias mais difundidas.

1.6.

ORAMENTO CLSSICO OU TRADICIONAL

No Brasil, a prtica oramentria federal antecedente Lei n 4.320, de 1964, baseava-se na tcnica tradicional de oramentao. Essa tcnica clssica produz um oramento que se restringe previso da receita e autorizao de despesas. No se verifica uma preocupao primria com o atendimento das necessidades bem formuladas da coletividade ou da prpria Administrao Pblica. Nem mesmo ficam claros os objetivos econmicos e sociais que motivaram a elaborao da pea oramentria. Por outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra caracterstica desta tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas. Ao tomar essa direo, a distribuio dos recursos para unidades oramentrias se d com base na proporo do dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em funo do programa de trabalho que pretendem realizar. Neste caso, as distores so inevitveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas para garantir maior "fatia" nos oramentos seguintes.

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1.7.

ORAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAES

A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque na elaborao da pea oramentria. Evidenciar as "coisas que o governo compra" passa a ser menos importante em relao s "coisas que o governo faz". Assim, saber o que a Administrao Pblica compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisio. O oramento de desempenho, embora j ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao Sistema de Planejamento.

1.8.

ORAMENTO-PROGRAMA

Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200 de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de ao do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.

Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de 28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria vigorou - com alteraes no decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999. A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao funcional e remeteu a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federao5. A concepo do oramento-programa est ligada ideia de planejamento. De acordo com ela, o oramento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcanar, durante um perodo determinado de tempo. Com base nesta caracterstica, o oramento-programa ultrapassa a fronteira do oramento como simples documento financeiro, aumentando sua dimenso.
5

Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver texto para discusso ENAP n 44, outubro/2001 Fabiano Garcia Core. Disponvel na pgina da ENAP.

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Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento. Alguns autores tm destacado vantagens do oramento-programa em relao a mtodos de elaborao oramentria tradicionais, como por exemplo: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior preciso na elaborao dos oramentos; c) maior determinao das responsabilidades; d) maior oportunidade para a relao dos custos; e) maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do Legislativo e da populao em geral; f) facilidade para identificao de duplicao de funes; g) melhor controle da execuo do programa; h) identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos absolutos e relativos; i) apresentao dos objetivos e dos resultados da instituio e do

interrelacionamento entre custos e programas; e j) nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta. Em sua elaborao, o Oramento-Programa tem uma lgica que o distingue de outros modelos. Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do esse modelo toda a sua peculiaridade. So elas: Determinao da situao: identificao dos problemas existentes. Diagnstico da situao: identificao das causas que concorrem para o surgimento dos problemas. Apresentao das solues: identificao das alternativas viveis para solucionar os problemas. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das solues encontradas. Definio dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguir com isso. Determinao das tarefas: identificao das aes necessrias para atingir os objetivos.

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Determinao dos recursos: arrolamento dos meios, sejam recursos humanos, materiais, tcnicos, institucionais e servios de terceiros necessrios. Determinao dos meios financeiros: expresso monetria dos recursos alocados.

1.9.

ORAMENTO PARTICIPATIVO

Os oramentos pblicos nas democracias representativas so elaborados pelos poderes Executivo e Legislativo. Alis, segundo os juristas especializados, a principal razo da existncia do Legislativo na sua funo precpua de representao popular, est na coparticipao com o executivo na alocao dos recursos pblicos por intermdio da elaborao dos oramentos. O oramento participativo6 incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao oramentria, seja por meio de lideranas da sociedade civil, audincias pblicas ou por outras formas de consulta direta sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definio das aes do Governo, para resoluo dos problemas por elas considerados prioritrios. O oramento participativo exercitado no Brasil em alguns estados da federao e em algumas Prefeituras. Na Unio, no se verifica sua aplicao de forma sistemtica, embora, durante a tramitao legislativa haja, esporadicamente, audincias pblicas ou at mesmo, como aconteceu no processo de tramitao do oramento para 2012, a abertura para apresentao de emendas de iniciativa popular7, direcionadas para aes de implementao de polticas pblicas prioritrias de apoio aos pequenos municpios. No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatrias e a pouca flexibilidade 8 para o redirecionamento das aes governamentais, os processos que contemplam a participao popular na definio dos oramentos se atm a uma parcela restrita da alocao dos recursos.

Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se faz. Valdemir Pires, 2001 - Editora Manole. 7 Para maiores informaes consultar o Parecer Preliminar do Oramento 2012, constante do endereo:
6

http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil .
8

O excesso de vinculao das receitas a reas predeterminadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias (entendidas como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessa o oramento, diminuindo significativamente a margem de manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.

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1.10.

TABELA-RESUMO DE TCNICAS E PRTICAS ORAMENTRIAS

A tabela a seguir oferece uma viso agregada das tcnicas oramentrias vistas at aqui, bem como contempla outras prticas de elaborao oramentria.

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DENOMINAO Oramento Tradicional

CARACTERSTICAS - Processo oramentrio em que explicitado apenas o objeto de gasto.

OBSERVAES Apresenta valores para as despesas com pessoal, material, servios etc., sem relacionar os gastos a nenhuma finalidade (programa ou ao). Tambm conhecido como Oramento Clssico.

- Processo oramentrio que apresenta duas dimenses: Oramento de Desempenho objeto de gasto; programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas. - Enfatiza o desempenho organizacional. - Oramento que expressa, financeira e fisicamente, os programas de trabalho de governo, possibilitando: a integrao do planejamento com o oramento; a quantificao de objetivos e a fixao de metas; OramentoPrograma as relaes insumo-produto; as alternativas programticas; o acompanhamento fsico-financeiro; a avaliao de resultados; a gerncia por objetivos. Originalmente, integrava o Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao introduzido nos Estados Unidos, no final da dcada de 1950, sob a denominao PPBS (Planning Programming Budgeting System). Tambm conhecido como oramento funcional.

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- Processo oramentrio que contempla a populao no processo decisrio, por meio de lideranas ou audincias pblicas. Oramento Participativo - Existncia de uma co-participao do Executivo e Legislativo na elaborao dos oramentos. - Transparncia dos critrios e informaes que nortearo a tomada de decises. - Processo oramentrio que se apoia na necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. - Analisa, rev e avalia todas as despesas propostas e no apenas as das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente. - Oramento elaborado atravs de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. - Critrio de alocao de recursos atravs do estabelecimento de um quantitativo financeiro fixo (teto), obtido mediante a aplicao de um percentual nico sobre as despesas realizadas em determinado perodo.

Necessidade de uma maior discricionariedade do governo na alocao dos gastos, a fim de que possa atender os anseios da Sociedade. Requer alto grau de mobilizao social. Deve haver disposio do poder pblico em descentralizar e repartir o poder. Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Gergia (governo Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.

Oramento Base-Zero

Oramento Incremental (ou Inercial) Oramento com Teto Fixo

Repetio do oramento anterior acrescido da variao de preos ocorrida no perodo. Esse percentual nico serve de base para que os rgos/unidades elaborem suas propostas oramentrias parciais.

Tabela adaptada a partir da existente no site: http://www.federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos/e0001618.pdf

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1.11.

MARCOS LEGAIS

A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo trs leis cuja iniciativa pela proposio exclusiva do Poder Executivo: O Plano Plurianual - PPA A Lei de Diretrizes Oramentria LDO A Lei Oramentria Anual - LOA.

Os projetos de Lei referentes a cada um destes trs instrumentos so submetidos a apreciao das duas Casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal), mais especificamente pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, formada por Deputados e Senadores. A tramitao no Congresso Nacional, envolve, via de regra, as seguintes etapas: Recebimento da Proposta do Poder Executivo Leitura do Projeto do Executivo; Distribuio dos Projetos aos Parlamentares; Designao do Relator do Projeto; Realizaes de Audincias Pblicas; Apresentao, Discusso e Votao dos Pareceres Preliminares (estabelecem as regras gerais para o processo); Abertura do Prazo de Emendas ao Projeto; Recebimento e Parecer sobre as Emendas (realizado pelo Relator) Apreciao e Votao do Relatrio Final na CMO (com a aceitao ou rejeio das emendas propostas); Votao do Relatrio Geral no Plenrio do Congresso; e Encaminhamento ao Presidente da Repblica para sano.

Ao receber o Projeto de Lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa Autgrafo, o Presidente tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente. As razes do veto devem ser comunicadas ao Presidente do Senado, sendo que sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e Senado, que podem

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acatar o veto ou rejeit-lo. Nesta ltima opo, o projeto em questo ser remetido ao Presidente da Repblica para promulgao. Conforme dispe o artigo 165 da Constituio, o PPA ...estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes e metas para administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Com durao de 4 anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito, com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do PPA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do primeiro exerccio financeiro do mandato do novo Presidente (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro). De acordo com o contedo constitucional, a LDO orientar a elaborao oramentria, compreendendo as prioridades e metas em consonncia com o PPA, porm, se referindo apenas ao exerccio financeiro subsequente. Tambm dever dispor sobre as alteraes na legislao tributria, , alm de estabelecer a poltica das agncias financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado pelo Poder Executivo at oito meses e meio antes do final do exerccio financeiro (15 de abril) e devolvido para sano at final do primeiro perodo da sesso legislativa (17 de julho). Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocao dos recursos pblicos, como ser visto mais adiante. A LOA compreende o oramento fiscal9, o oramento da seguridade social10 e o oramento de investimento das estatais11. O projeto de Lei da LOA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao oramento dos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. 10 Integra a Lei Oramentria Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundaes da administrao direta e indireta, institudos e mantidos pelo Poder pblico, vinculados Seguridade Social. 11 Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

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1.12.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS

Afinal, o que so os Princpios Oramentrios? De um modo objetivo, podemos dizer que: os Princpios Oramentrios so aquelas regras fundamentais que funcionam como norteadoras da prtica oramentria. um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao oramentria.

Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997): " um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistncia, sobretudo ao que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituies da sociedade...".

Mesmo reconhecendo a importncia dos Princpios oramentrios na formulao dos oramentos, no h uma aprovao absoluta e unnime desses. Segundo SILVA (1962), "esses princpios no tm carter absoluto ou dogmtico, mas constituem categorias histricas e, como tais, esto sujeitos a transformaes e modificaes em seu conceito e significao".

comum encontrar na literatura clssica sobre oramento, doutrinadores divergindo sobre estrutura e conceituao dos Princpios Oramentrios. Todavia, existem aqueles que so geralmente aceitos, os quais sero objetos de nosso estudo neste mdulo. Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos Princpios Oramentrios remonta os tempos do Estado Liberal12, poca em que as finanas pblicas eram pouco complexas. Ao analisar os princpios oramentrios podemos dividir, para fins desse estudo, em duas categorias distintas: os Princpios Oramentrios Clssicos (ou Tradicionais) e, os Princpios Oramentrios Modernos (ou Complementares). Os Princpios Oramentrios Clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo do desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX), e surgiram numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. Para saber mais sobre o assunto, ver Sanches (1947).
12

Refere-se aqui ao perodo em que Adam Smith desenvolveu suas idias sobre o liberalismo econmico, a partir do final do sculo XVIII.

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J os Princpios Oramentrios Modernos comearam a ser delineados na era moderna do Oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia). Muitos autores reconhecem que vrios Princpios Oramentrios Tradicionais esto acolhidos na ordem jurdica brasileira13, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns dos Princpios Oramentrios Clssicos mais representativos. Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros Princpios, Clssicos e Modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo pretendido para este curso.

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A Lei no 4.320/64 acolhe e explicita estes princpios. Para um melhor entendimento sobre o assunto ver Edio Comentada publicada pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM.

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1.13. PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS

PRINCPIO DA ANUALIDADE De acordo com o Princpio da Anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil (art. 34 da Lei no 4.320/64). A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.

PRINCPIO DA CLAREZA Pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo.

PRINCPIO DO EQUILBRIO No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante. A Constituio de 1988 tratou de uma espcie de equilbrio ao mencionar a Regra de Ouro, em seu artigo 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza que a realizao das operaes de crdito no devem ser superiores ao montante das despesas de capital. Esse assunto ser explorado mais adiante.

PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE No Princpio da Exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. Este princpio est previsto no art. 165, 8, da Constituio, incluindo, ainda, sua exceo, haja vista que a LOA poder conter autorizaes para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria.

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PRINCPIO DA LEGALIDADE O Princpio da Legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; Cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas condies expressas na Constituio Federal; Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas; Utilizar tributo com efeito de confisco; Estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico; Instituir impostos sobre: Patrimnio, renda ou servios, entre os Poderes Pblicos; Templos de qualquer culto; Patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; Livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.

PRINCPIO DA NO-AFETAO (NO-VINCULAO) DAS RECEITAS Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos.. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. Em termos legais, a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculao de receita de impostos a uma determinada despesa, as excees previstas, referem-se a repartio de receitas em razo dos Fundos de Participao dos Estados e Municpios, bem como aqueles direcionados as aes e servios pblicos de sade, manuteno e

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desenvolvimento do ensino, realizao de atividades da administrao tributria e prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita. De forma geral, no Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas outras receitas (que no tributos) com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia, entre outros. A vinculao, se por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas reas, por outro diminui significativamente a margem de manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opes alocativas dos administradores pblicos.

PRINCPIO DA PUBLICIDADE O Princpio da Publicidade diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.

PRINCPIO DA UNIDADE ORAMENTRIA O Princpio da Unidade Oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

Princpio da uniformidade Para a obedincia do Princpio da Uniformidade, os dados apresentados devem ser homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo.

PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE Pelo Princpio da Universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio os Oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos

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ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia. Tal ideia se reflete no art. 3 da Lei n 4.320, de 1964, transcrito a seguir: Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei.

PRINCPIO DO ORAMENTO BRUTO Determina que todas as receitas e despesa devem constar na pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos. Este princpio tambm est previsto na Lei n 4.320, de 1964, em seu art. 6, que veda qualquer deduo dos valores de receitas e despesas que constem dos oramentos.

1.14.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS

PRINCPIO DA SIMPLIFICAO Pelo Princpio da Simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir de elementos de fcil compreenso. Conforme o Manual Tcnico que orientou a proposta oramentria da Unio para o exerccio de 2000, essa simplificao est bem refletida na adoo do problema como origem para criao de programas e aes.

PRINCPIO DA DESCENTRALIZAO Segundo o Princpio da Descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.

PRINCPIO DA RESPONSABILIZAO Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores pblicos devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma determinada ao de governo, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

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FINALIZANDO O MDULO

Terminamos o Mdulo 1. Volte tela inicial do curso e faa as atividades avaliativas propostas. Em seguida, verifique se voc atingiu os objetivos desse mdulo, respondendo a autoavaliao de aprendizagem. Lembre-se de participar dos fruns temticos que estaro disponveis na Escola Virtual.

No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer os Enfoques do Oramento.

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