Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica:

uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Eduardo Granha Magalhes Gomes

Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica:

uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Banca examinadora: Prof. Orientadora Maria Rita Garcia Loureiro Durand Prof. Regina Slvia Viotto M. Pacheco Prof. Fernando Luiz Abrcio Prof. Fernando de Souza Coelho Prof. Ana Cludia Niedhardt Capella

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

EDUARDO GRANHA MAGALHES GOMES

Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica: uma anlise luz da experincia de Minas Gerais

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP rea de concentrao: Transformaes do Estado e Polticas Pblicas, como requisito para obteno de ttulo de doutor em Administrao Pblica e Governo.

Orientadora: Maria Rita Garcia Loureiro Durand

So Paulo

2009

GOMES, Eduardo Granha Magalhes. Gesto por Resultados e eficincia na Administrao Pblica: uma anlise luz da experincia de Minas Gerais. So Paulo: EAESP/FGV, 2009, 187 p. (Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Doutorado de Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV, rea de Concentrao: Transformaes do Estado e Polticas Pblicas). Resumo: O presente estudo analisa a relao causal entre Gesto por Resultados, eficincia e accountability, subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica. Para isso fazemos uma discusso terica que visa a definir o conceito de eficincia, principalmente para incorporar sua dimenso poltica, os limites polticos e organizacionais sua realizao, e os contornos de um modelo normativo de Gesto por Resultados, este elaborado luz dos conceitos de coordenao intragovernamental da tomada de deciso e da implementao, mecanismos de coordenao e indicadores de resultados. As implicaes dessa discusso so ento ilustradas e complementadas a partir da anlise do Choque de Gesto de Minas Gerais, experincia importante no mbito da NGP, particularmente no tocante contratualizao de resultados. Como concluses, a constatao que a experincia mineira ainda tmida na orientao para resultados entendidos como efeitos, embora tenha avanado no controle por produtos, e que o prprio modelo de Gesto por Resultados apresenta alta probabilidade de incorrer em dficits de responsividade e de accountability e mesmo em ineficincia. Finalmente, argumenta-se que iniciativas devem ser empreendidas no sentido do estudo e do desenvolvimento de mtodos de coordenao por valores e habilidades. Palavras-chaves: Gesto por Resultados, Eficincia, Accountability, Choque de Gesto, Minas Gerais, Indicadores.

Agradecimentos Aos meus pais, Ilma e Celso, a quem dedico esta conquista! Apesar da trajetria talvez tortuosa, da Metalurgia Administrao Pblica, a busca de respostas para inquietudes polticas e sociais e o dever intimamente inescapvel de fazer alguma coisa remontam inequivocamente minha formao primeira, aos valores ensinados e em mim incutidos por esta convivncia com vocs. Obrigado! A toda minha famlia, minhas irms e irmo Flvia, Renata e Thomaz, minhas sobrinhas Amanda e Carol, meu sobrinho Thiago, minhas tias e tios Elza, Lcia, Ieda, Wilson, Maria, Vera, Carlinhos, Dininha, meus primos e primas. Obrigado pelo apoio, carinho, estabilidade e por compreenderem a privao de convvio que jornada to extensa implica. Ao meu grande amigo Moiss, a quem devo a iniciao no debate pblico e a inspirao para escolher este caminho. Ah, se no fossem as mesas de bar... Nelas, regadas a poltica, debatemos vises importantes, do Alex, Giovanna, Queirz, Trezentos, Arilton, Luiz Fernando, tendo sempre discusses equilibradas, nada apaixonadas, de altssimo nvel intelectual (ou etlico?)... Esquerdistas, direitistas, progressistas, conservadores, amigos, obrigado! claro que falta o samba! Aos meus amigos Z, Jack, Ana, Gil, Raul, Ju, Tulim, Karine, Ivana, Baca, Rossana, Berta, Lili, s tenho a lamentar que ...batuque um privilgio que no se aprende no colgio..., como mais ou menos assim dizia Noel Rosa. Talvez agora retome minhas pretenses com a cuca... Aos amigos Vanessa, Geg, Seb, Ded. Obrigado a todos pela amizade e pela leveza que, juntos, tentamos imprimir s nossas vidas! Aos meus amigos que to bem me receberam em So Paulo, nas vrias idas e vindas: Kennedy, Waldyr, Hiro, Storino, Ceclia, Oswaldo, Gergia, Tatiana, Dani, Silvia, Ftima, Meire, Marcito, Eliana, Paola, Ana T. Obrigado pelos bons tempos! s experincias riqussimas na RISA, Prefeitura de Santo Andr, Prefeitura de BH e Governo de Minas, e aos muitos colegas e amigos (os jacars, n Elias?) que l fiz. Agora, com todo o gs para o Governo Federal! Aos meus eternos professores de Administrao Pblica e Governo, o que seria deste engenheiro metalurgista sem vocs?... Maria Rita, Regina Pacheco, Fernando Abrcio, Marta Farah, Mrio Aquino, obrigado por tudo! Vocs ampliaram meus horizontes, mudaram a minha vida!!! Finalmente, a quem o principal credor dessa longa trajetria: o povo brasileiro. De 29 anos de banco de escola, desde o primrio, passando por duas graduaes em universidades federais e chegando aqui ao doutorado, o contribuinte brasileiro pagou nada menos que 76% destes estudos, sempre em escolas de alto nvel. Espero conseguir retribuir!!! E viva o Glorioso Clube Atltico Mineiro!

Sumrio
Introduo...................................................................................................................................... 7 1.1 Nova Gesto Pblica e a busca da eficincia .................................................................. 11 1.2 O conceito de eficincia .................................................................................................... 19 1.3 Eficincia e seus limites na administrao pblica ........................................................... 24 1.3.1 Eficincia e poltica .................................................................................................... 25 1.3.2 Eficincia e racionalidade .......................................................................................... 39 2. Polticas pblicas de gesto: coordenao ............................................................................. 44 2.1 Polticas pblicas de gesto ............................................................................................. 45 2.2 O desafio da coordenao intragovernamental ................................................................ 47 2.2.1 Coordenao: conceitos ............................................................................................ 50 2.2.2 Coordenao da tomada de deciso......................................................................... 52 2.2.3 Coordenao da implementao............................................................................... 62 2.3 Gesto por resultados ....................................................................................................... 66 2.3.1 Resultados e indicadores de resultados ................................................................... 71 3. O caso de Minas Gerais .......................................................................................................... 77 3.1 O Choque de Gesto medidas imediatas ...................................................................... 78 3.2 O Choque de Gesto Planejamento Estratgico e Contratualizao de Resultados ... 83 3.2.1 Formulao da estratgia .......................................................................................... 84 3.2.2 Implementao da estratgia .................................................................................... 92 3.2.3 Contratualizao de resultados ................................................................................. 96 4. Anlise do caso de Minas Gerais .......................................................................................... 107 4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados ............................................... 110 4.1.1 A definio dos objetivos ......................................................................................... 110 4.1.2 A traduo dos objetivos em indicadores de resultados ......................................... 115 4.2 A implementao: concesso de autonomias e coordenao por resultados ............... 122 4.3 O enforcement do modelo de Minas ............................................................................... 127 4.4 Eficincia e transparncia no caso de Minas Gerais ...................................................... 134 5. Concluso.............................................................................................................................. 152 6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados ......................................... 170 6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais........................................................ 171 7. Legislao, manuais e estatsticas consultadas ................................................................... 175 8. Bibliografia ............................................................................................................................. 176

Introduo
Uma das recomendaes presentes no receiturio da Nova Gesto Pblica (NGP) o modelo de Gesto por Resultados. Essencialmente a partir da crtica ao modelo burocrtico, no qual haveria um excessivo apego s regras e procedimentos, a NGP defende a flexibilizao dos meios e a orientao da organizao e dos agentes pblicos para o alcance de resultados. O modelo encerraria assim, simultaneamente, valores de eficincia e de democracia. De eficincia, na medida em que supe que no s a clareza da definio dos objetivos e a sua operacionalizao em resultados permite que toda a organizao se oriente em sua direo, mas tambm que a flexibilidade no tocante aos recursos e aos processos permite uma adequao mais racional aos fins visados. Alm disso, ao focalizar essencialmente os efeitos ou a efetividade das intervenes pblicas, em substituio coordenao por procedimentos ou ao controle por meio de alguma medida de produto, o modelo ressalta o que de fato importa ao cidado e sociedade, que a mudana real na condio social de interesse. Com relao democracia, os objetivos e resultados claros permitiriam maior accountability, uma vez que o estabelecimento de indicadores de resultados e de metas traria mais transparncia e permitiria relaes mais inequvocas de controle e sano. Esta maior susceptibilidade ao controle pblico contribuiria tambm para a eficincia. O objetivo principal desse trabalho discutir essa hiptese, ou seja, de forma sinttica, a relao causal entre Gesto por Resultados e eficincia em um ambiente democrtico. Para isso, dedicamos boa parte do trabalho discusso terica dos conceitos de eficincia e racionalidade, procurando incluir a dimenso poltica e faz-la dialogar com questes da Teoria Organizacional, de forma a permitir a elaborao de uma definio operacional de eficincia. Esta ser essencial para a discusso subseqente sobre limites polticos e organizacionais eficincia na administrao pblica.

Em seguida discutimos conceitualmente o modelo de Gesto por Resultados, luz, principalmente, de discusses tericas sobre coordenao intragovernamental nos momentos de formulao e implementao de polticas pblicas, sobre mecanismos de coordenao e sobre indicadores de resultados. O objetivo tambm operacionalizar uma concepo de Gesto por Resultados, de tal forma a permitir um dilogo com o conceito de eficincia discutido e com o caso emprico a ser analisado. Este, por sua vez, trata-se do Choque de Gesto de Minas Gerais, uma iniciativa que se tornou referncia, nacional e internacionalmente, pela aplicao abrangente de preceitos importantes da Nova Gesto Pblica, dentre eles o modelo de gesto orientada por resultados. Finalmente, ento, a experincia de Minas descrita e analisada tendo em vista toda a discusso terica precedente, com os objetivos de ilustrar implicaes de tal discusso e contribuir para possveis concluses acerca da relao esperada entre gesto por resultados, eficincia e accountability. De forma mais esquemtica, o trabalho est organizado da seguinte forma: o captulo 1 apresenta a trajetria recente da busca pela eficincia, cerne das reformas presentes na Inglaterra do incio dos anos 80, e que proliferaram para uma srie de pases ao longo das ltimas dcadas no mbito da Nova Gesto Pblica. No Brasil, esse movimento simbolizado pela Emenda 19 de 1998 que, dentre outras medidas, guindou a eficincia a princpio constitucional da Administrao Pblica, ao lado da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Em seguida, procuramos ento elucidar o conceito de eficincia, uma vez que o termo normalmente referido em termos exclusivamente econmicos, o que inadequado discusso atinente s organizaes e polticas pblicas. Ainda no captulo 1, discutimos os diversos limites eficincia na administrao pblica, a partir de caractersticas institucionais que envolvem a Administrao Pblica em uma sociedade democrtica e plural como a brasileira, com governos de coalizo e cultura patrimonialista. Numa linha complementar de 8

argumentao realamos os limites apontados pela teoria organizacional referentes racionalidade limitada dos atores e s disfunes burocrticas. No segundo captulo, a partir do conceito de eficincia e dos limites apresentados, discorremos sobre as polticas pblicas de gesto, ou mais especificamente, sobre os mecanismos de coordenao intragovernamental, elementos fundamentais para convergncia de aes em torno de objetivos comuns nas organizaes. Nesse captulo discutimos a coordenao em dois momentos: o da tomada de deciso ou da definio de objetivos, quando discorremos sobre os mecanismos de voto, deliberao colegiada, barganha incrementalismo e planejamento racional exaustivo; e o momento da implementao, quando apresentamos, dentre outros, os mecanismos de coordenao por procedimentos, por habilidades e por resultados. Ainda no captulo 2, discorremos sobre o modelo de Gesto por Resultados, procurando identificar caractersticas que deveriam estar necessariamente presentes em uma abordagem normativa do modelo. Como componente fundamental para isso, apresentamos a discusso sobre indicadores, realando algumas propriedades que os mesmos devem possuir para viabilizar a operacionalizao dos objetivos em indicadores de resultados. Com vistas a ilustrar e problematizar a elaborao terica, no captulo 3 apresentamos o chamado Choque de Gesto, experincia levada a cabo pelo Governo do Estado de Minas Gerais a partir de 2003, e que recebeu significativa publicidade na imprensa, nos meios governamental, acadmico e tambm empresarial, e que talvez constitua a mais consistente implantao do receiturio do movimento da Nova Gesto Pblica no Brasil, particularmente no que se refere ao modelo de contratualizao de resultados. O captulo apresenta as medidas imediatas que mais propriamente relacionam-se ao conceito de choque, e enfatiza a elaborao e a implementao da estratgia governamental, feitas por meio de um planejamento estratgico abrangente, pelo gerenciamento intensivo dos projetos e pela contratualizao de resultados junto aos rgos da prpria administrao direta.

O ltimo captulo dedica-se, finalmente, a analisar a experincia mineira vis a vis o modelo normativo de Gesto por Resultados e a discusso de eficincia realizada. Dentre as concluses do estudo, a constatao que Minas Gerais apresenta uma prtica ainda tmida em termos de orientao para resultados, entendidos aqui como efeitos, o que pode ser em parte explicado por dificuldades inerentes ao prprio modelo de Gesto por Resultados. Este, como veremos, devido principalmente a dificuldades de operacionalizar e medir indicadores de resultados, apresenta, paradoxalmente, alta probabilidade de incorrer em ao menos um dos seguintes problemas importantes: ineficincia, dficit de responsividade democrtica, no efetividade da relao de accountability ou relao negativa de custo-benefcio do prprio sistema de controle.

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1. Eficincia e democracia na Administrao Pblica

1.1 Nova Gesto Pblica e a busca da eficincia
Presente na retrica dos movimentos pela reforma do Estado, que se iniciam na dcada de 80 nos pases anglo-saxes, particularmente nos EUA de Reagan e na Inglaterra de Thatcher, mas que se propagam para outros pases, inclusive o Brasil a partir dos anos 90, a busca de maior eficincia da Administrao Pblica um dos temas cruciais. Se em sua perspectiva inicial, estas reformas propunham o Estado mnimo, transferindo grande parte da prestao dos servios pblicos ao mercado sob o argumento de que a alocao dos bens seria nele muito mais eficiente, movimentos posteriores passaram a defender a sua reconstruo, em busca de um tamanho adequado e eficiente de Estado. Assim, em que pesem algumas divergncias inconciliveis entre essas duas perspectivas, no tocante a premissas, causas e solues para os problemas vivenciados pelas administraes pblicas, a preocupao com a eficincia das polticas e dos servios pblicos um ponto comum. Aps quase trs dcadas do incio desse movimento de reformas, podemos afirmar que o objetivo da eficincia permanece presente, embora muitas iniciativas com tal intento tenham se frustrado. Hoje em dia, a eficincia parte do escopo da Nova Gesto Pblica que, de certa forma, um modelo para onde convergiram preocupaes, preceitos e objetivos presentes nos modelos anteriores de reforma do Estado, desde o gerencialismo puro, como descrito por ABRCIO (1998), at perspectivas mais democrticas de gesto, como descrito por TEIXEIRA (2001) ou PETERS (2005). Isto , de forma geral, na retrica da Nova Gesto Pblica encontram-se presentes os objetivos destinados obteno do equilbrio fiscal, foco precpuo das reformas gerencialistas, assim como objetivos de promover maior competio poltica e de suprir as crescentes necessidades sociais, por meio de um Estado reconstrudo.

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Para tanto, tais objetivos devem ser atingidos por meio de uma srie de mudanas no modelo burocrtico de administrao e tambm na forma de insero do Estado na sociedade e na economia que visam a mais democracia e mais eficincia. No tocante ao modo de insero discute-se, e inequivocamente presencia-se em alguns casos, a ampliao do conceito de governo, por meio do reconhecimento da existncia de estruturas de poder, de produo e de prestao de servios pblicos, localizadas fora das estruturas formais de governo, como a sociedade civil organizada e a iniciativa privada. Nessa nova estrutura de governana, a presena de tais atores no somente reconhecida, mas compreendida como conveniente e at mesmo essencial ao desenvolvimento scio econmico dos pases, seja por meio da substituio das incumbncias do antigo Estado produtor, pela maior participao na prestao de servios pblicos, ou ainda pelo exerccio de uma cidadania mais ativa nos espaos pblicos crescentemente criados. Assim, diante deste referencial de ampliao do conceito de governo que o Estado brasileiro, por exemplo, adquiriu e continua adquirindo novos contornos por meio da privatizao das empresas pblicas, das concesses de servios, da formao de parcerias pblico-privadas, da intensificao do movimento das ONGs, dos processos de descentralizao, e da ampliao e qualificao dos canais de transparncia, de responsabilizao e de democracia participativa. 1 Em relao ao modelo de administrao das organizaes pblicas, a dcada de 90 trouxe tambm uma srie de questionamentos e redefinies, ao ponto de se falar na superao do modelo burocrtico, que seria ento substitudo por um modelo gerencial.2 Sobre isso, no entanto, cabe ressaltar que os valores burocrticos tradicionais, particularmente relativos ao reconhecimento
Veja, por exemplo, as Organizaes Sociais na rea de Sade em So Paulo (ABRCIO e SANO, 2008). No caso da ampliao da participao poltica, um exemplo so os preceitos das Constituio Federal de 1988, que prevem referendos, plebiscitos, audincias pblicas e a proliferao dos conselhos gestores de polticas pblicas, a chamada febre conselhista. (GOMES, 2003). 2 A rigor, a maior parte das organizaes pblicas, particularmente as brasileiras, no experimentou um modelo burocrtico clssico, tampouco suas disfunes, para as quais as crticas do paradigma gerencial so dirigidas. Sobre esse assunto, uma pesquisa interessante sobre grau de implantao de elementos burocrticos clssicos pode ser vista em EVANS e RAUCH (1999), na qual o Brasil aparece com 7,6 pontos, entre 1970 e 1990, em uma escala de weberianismo cujo range vai de 0 a 14.
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da legitimidade democrtica dos governantes eleitos e ao zelo inegocivel pelos valores pblicos, permanecem inequivocamente atuais e necessrios, juntamente com a prpria eficincia, que embora seja um dos objetos fundamentais das novas prescries reformistas, j era, com nuances conceituais, caracterstica presente na concepo clssica ou weberiana de burocracia. Entretanto, importante reconhecer que o chamado Paradigma Gerencial3, incluindo aqui seus diversos momentos (Gerencialismo Puro, Consumerismo e Public Service Orientation ABRCIO, 1998) introduziu, de fato, importantes questes que devem ser harmoniosamente alinhadas queles valores: foco no cidado, reforo dos elementos meritocrticos, flexibilidade e gesto por resultados so aspectos inovadores enfatizados pelo novo paradigma. O chamado foco no cidado, isto , a percepo do cidado em toda a sua amplitude, abrangendo suas necessidades e demandas como usurio e cliente, como contribuinte e como ator poltico principal, e a busca do seu atendimento de modo inequivocamente preferencial e com qualidade, re-legitimando o prprio Estado, talvez seja a sntese dos preceitos introduzidos pela Nova Gesto Pblica. Com relao s avaliaes de desempenho, fundamental resgatar e fortalecer os critrios de mrito para a ocupao, o exerccio e a evoluo nos cargos e funes pblicas, de forma a substituir ou aperfeioar critrios como o de senioridade ou de avaliaes de competncia apenas na entrada do servio pblico. Quanto prestao dos servios pblicos, a burocratizao dos processos administrativos, o apego excessivo s normas, o exerccio assoberbado de controle sobre meios, caractersticas marcantes em processos ou setores de muitas instituies pblicas, tornam imperativa a mudana em direo maior flexibilidade na conduo dos servios e polticas pblicas pelos gestores.
A diferena mais marcante entre o escopo inicial do chamado Paradigma Gerencial e a Nova Gesto Pblica a preocupao desta ltima com a incluso da competio poltica como soluo adequada ao problema de assimetria de informao. Ou seja, alm da competio econmica, entendida pelo Paradigma Gerencial como a soluo para a baixa performance dos servios pblicos, a NGP ressalta tambm o carter essencial de maior participao e competio poltica.
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Em relao gesto com foco em resultados, principal prescrio da Nova Gesto Pblica de interesse desse estudo, a nfase recai sobre o uso eficaz da informao, o estabelecimento de indicadores de desempenho e, enfim, a preocupao constante com o monitoramento e a avaliao do efeito dos servios e polticas pblicas visando ao aumento da eficincia, efetividade e accountability da gesto pblica. Simultaneamente, torna-se condio essencial para o aumento da autonomia processual dos gestores e da flexibilidade dos processos pblicos. Enfim, democracia e eficincia so assim valores e desafios que devem ser perseguidos, de forma simultnea e harmoniosa, pelos gestores pblicos, conforme propugna a Nova Gesto Pblica. Mas ao fim e ao cabo, ao que interessa a esse estudo, podemos dizer que estas iniciativas de mudana da forma de insero do Estado na sociedade e no mercado e do modo de administrao das organizaes pblicas esto buscando o aumento da eficincia na prestao dos servios pblicos. Ou seja, ainda que nas perspectivas mais recentes e politizadas, a NGP tenha incorporado a preocupao com uma maior competio poltica, com o aumento das possibilidades de accountability, tal ampliao democrtica pode ser vista, tambm, como um meio ou um instrumento na busca da prpria eficincia, decorrente dos benefcios potenciais das deliberaes colegiadas e do maior controle e responsabilizao dos agentes pblicos. Finalmente, a presena de tais objetivos remete, necessariamente, a uma nfase nas chamadas polticas pblicas de gesto, aquele conjunto de funes administrativas destinadas a zelar pelo uso racional dos recursos, como informao, mo-de-obra e matrias-primas, por meio de polticas de planejamento e oramento, logstica e compras, gesto de pessoas, contabilidade de custos, sistemas de informao e estruturas organizacionais. Ou seja, uma vez que a chamada reconstruo do Estado (EVANS, 1997) propugna o aumento da capacidade do Estado de forma a torn-lo mais eficiente, a funo gesto passa a ser sobremaneira enfatizada.

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No entanto, cumprir tal objetivo de tornar a administrao pblica eficiente no uma tarefa simples, como nos revelam experincias anteriores nesse sentido. Isto , tanto no Brasil como em toda a Amrica Latina, a presena na pauta governamental de iniciativas com vistas promoo de reformas no setor pblico no privilgio das ltimas duas dcadas. Desde os anos 30, devido a crescente interveno estatal na sociedade e na economia que se verificaria a partir de ento, discusses sobre a necessidade de reformar ou modernizar as atividades pblicas tornaram-se constantes; via de regra abordando questes relacionadas superao de elementos patrimonialistas e clientelistas que impregnavam o Estado, obteno de maior eficincia e eficcia nos servios prestados ao cidado, e a refletir sobre o papel e o tamanho do Estado. (SPINK, 1998; ENAP, 1993) Os primeiros enfoques de reformas do setor pblico dos pases da Amrica Latina, a partir de ento, eram voltados para a implementao de gestes oramentrias, notadamente sob consultoria dos EUA. Em seguida so observadas medidas com vistas a introduzir prticas de administrao de pessoal e sistema de mrito com estabilidade dos funcionrios. Nos anos 40, surgem questes ligadas eficincia, suscitando nfases em O&M (Organizao e Mtodos) e desburocratizao. Na dcada de 50, so estruturadas instituies voltadas ao treinamento administrativo, segundo um modelo racionalista de eficincia e uma clara separao entre poltica e administrao. Eficincia, efetividade, boa gerncia e pessoal qualificado tornam-se questes bsicas discutidas por estas instituies, subsidiando os debates que ocorreram ao longo da dcada de 60. Nos anos 70, as abordagens passam a integrar a questo do desenvolvimento, e as reformas adquirem a funo de propiciar uma base de apoio aos planos nacionais. Na dcada seguinte, com a crise econmica e financeira, surge a necessidade de ajustes estruturais e adequaes do oramento aos nveis de receita disponvel, e a conseqente retirada do controle estatal de diversas atividades, levando reduo do papel do Estado. Na dcada de 90, o enfoque passou a ser na chamada Administrao Pblica Gerencial. (SPINK, 1998)

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Especificamente no Brasil, a primeira grande iniciativa data do Estado Novo de Vargas, com a criao do Departamento de Administrao do Setor Pblico (DASP). O projeto associava a promoo do desenvolvimento econmico, pela via estatal, a reformas administrativas como a criao do concurso pblico e o estabelecimento de critrios meritocrticos de promoo dos funcionrios pblicos. Ele foi parcialmente bem sucedido na criao de uma burocracia weberiana na administrao direta, mas no conseguiu eliminar algumas caractersticas patrimonialistas, flagrantes at nos dias atuais. (ENAP, 1993; NUNES, 1997) No perodo JK, foi criada uma administrao paralela com vistas ao aumento de autonomia e flexibilidade. Nesta poca ocorre a proliferao de rgos de administrao indireta. Outra mudana relevante no setor pblico foi a ocorrida na ditadura militar, a partir do Decreto Lei 200 de 1967, que enquanto promoveu uma forte centralizao normativa, aumentando o poder e as atribuies da Unio, promoveu tambm uma grande descentralizao atravs das instituies da administrao indireta. Ocorre ento uma expanso do Estado com as empresas pblicas, autarquias, fundaes e sociedades de economia mista. Em 1979, no governo Joo Figueiredo, criado o Programa Nacional de Desburocratizao, com objetivo de facilitar o acesso dos cidados aos servios pblicos, e que pressupunha iniciativas envolvendo no s o Executivo, mas tambm Legislativo e Judicirio. Este programa foi interrompido com o advento do primeiro governo civil. (ENAP, 1993) A segunda metade da dcada de 80 marcada pelo advento da Constituio de 1988 que, no captulo referente Administrao Pblica, trouxe importantes mudanas. Sob o argumento que o modelo daspiano no havia sido plenamente instaurado e que a descentralizao do regime militar tinha aberto espaos para o clientelismo, os constituintes optaram por completar a revoluo burocrtica e retornar centralizao, instituindo o Regime Jurdico nico e regras mais rgidas de concurso pblico. Este regramento foi estendido para toda a administrao pblica, eliminando ento a autonomia e flexibilidade das autarquias e fundaes. (BRESSER, 1996)

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No

Governo

Collor,

por

sua

vez,

houve

...polticas

explcitas

de

desorganizao e desmantelamento da mquina pblica..., parcialmente revertidas no governo subseqente de Itamar Franco que, no entanto, no avanou em uma poltica abrangente de reorganizao do aparelho do Estado. (PACHECO, 2002, 3) Enfim, como observava SPINK em 1998, nestes 70 anos em que se fala de reforma do Estado na Amrica Latina, com esta ou outra nomenclatura, no se tem obtidos resultados plenamente satisfatrios. O prprio fato de que as amplas reformas sempre estiveram nas agendas dos governos revelador do insucesso parcial das tentativas anteriores. O crescente acrscimo de novos objetivos a cada tendncia reformista talvez esteja evitando que se analisem as razes dos insucessos anteriores, o que evitaria incorrer em erros do passado. (SPINK, 1998) A ltima tentativa consistente no Brasil de fazer uma ampla Reforma do Estado foi tentada no Governo Fernando Henrique Cardoso, com a promulgao da Emenda Constitucional n 19 de 04 de junho de 1998, que trata do Plano Diretor de Reforma do Estado. Inicialmente conhecida como Administrao Pblica Gerencial e, nos dias de hoje, alinhada aos preceitos da Nova Gesto Pblica, tal iniciativa encerra propostas como publicizao da prestao de servios pblicos, flexibilizao da estabilidade do funcionalismo com a incorporao da possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e a contratualizao de resultados com prestadores de servios, pblicos e privados, dentre outras. Cabe ainda destacar, o que simboliza bem o esprito da reforma, a mudana promovida pela Emenda 19 no caput do artigo 37 da Constituio Federal: o acrscimo da eficincia como princpio constitucional da Administrao Pblica, ao lado da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Mas mais uma vez, como mostra REZENDE (2004), as mudanas institucionais propostas pelo Ministrio da Reforma do Estado (MARE), durante o Governo FHC, caracterizadas pelo privilegiamento do controle sobre os resultados em contraponto ao controle ex-ante sobre os procedimentos, cerne do modelo de 17

reforma propugnado, no ocorreram da forma desejvel, principalmente devido resistncia imposta pela poltica de ajuste fiscal. Ou seja, remetendo tipificao da crise brasileira do incio dos anos FHC (BRESSER PEREIRA, 1998, 239), o governo privilegiou e ops o enfrentamento da crise econmica e financeira ao enfrentamento das crises do modo de interveno do Estado na economia e da crise do modelo burocrtico de administrao pblica, como se tratassem de objetivos conflitantes.4 Finalmente, no Governo Lula, a agenda de reformas, em nvel federal, ficou adormecida. Ainda assim, a agenda da reforma do Estado, particularmente relativa s questes de governana e de administrao burocrtica, continuou em muitos estados da federao brasileira. O caso de Minas Gerais, intitulado Choque de Gesto, um caso exemplar de implementao dos preceitos da Nova Gesto Pblica: planejamento estratgico, foco em resultados e contratualizao de desempenho institucional e individual so algumas dessas iniciativas conduzidas pelo modelo de gesto ali implantado. Com seu modelo de gesto, Minas Gerais tornou-se um case, uma referncia nacional e internacional de administrao pblica gerencial. Diante desse quadro, de tentativas, sucessos e fracassos das polticas pblicas de gesto, torna-se relevante entender as dificuldades encontradas pelos gestores pblicos nessa busca por maior eficincia; discutir quais os instrumentos administrativos que esto sua disposio para enfrent-las; e, atravs de um caso emprico, verificar os resultados da implementao dos preceitos da NGP, particularmente do modelo de gesto por resultados, como parece ser o arcabouo do modelo de Minas Gerais. De incio, a seguir faremos uma discusso sobre o conceito de eficincia e as dificuldades polticas e organizacionais sua realizao.

REZENDE (2004) atribui o predomnio do ajuste fiscal sobre as mudanas que visavam maior flexibilidade (gesto por resultados) s necessidades de maior controle sobre o gasto pblico e desconfiana que a flexibilidade implicaria em perda desse controle.

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1.2 O conceito de eficincia

De forma geral, podemos pensar no conceito de eficincia como aquele relacionado ao emprego de recursos de forma a obter a melhor relao custobenefcio entre os objetivos estabelecidos e os recursos utilizados. Para isso, os recursos devem ser empregados de forma racional, critrio presente na base das organizaes administrativas e parte integrante do paradigma dominante na teoria organizacional. COELHO (1979, 3) Alm disso, a conceituao de eficincia na literatura , via de regra, acompanhada das definies diferenciadoras e complementares de eficcia e de efetividade. Para MOTTA (1990, 230), por exemplo, eficincia refere-se ao cumprimento de normas e reduo de custos. Sua utilidade verificar se um programa pblico foi executado de maneira mais competente e segundo a melhor relao custo-resultado. Eficcia refere-se ao alcance de resultados e qualidade dos produtos e servios e sua utilidade verificar se os resultados previstos foram alcanados em termos de quantidade e qualidade. A efetividade, por sua vez, refere-se ao efeito da deciso pblica e sua utilidade verificar se o programa responde adequadamente s demandas, aos apoios e s necessidades da comunidade. Em outras palavras, avaliar eficincia saber como aconteceu; a eficcia, o que aconteceu; a efetividade, que diferena faz. De forma semelhante, para CAIDEN & CAIDEN (2001, 82) a eficincia a relao entre os insumos e os resultados, sendo exemplos a utilizao do mnimo de insumos para produzir um determinado resultado ou a obteno de mximos resultados para um determinado nvel de insumos. A eficincia pode ser medida por meio dos resultados, da produtividade e dos custos. A efetividade, por sua vez, sinaliza o xito do programa e focada em seus resultados, tais como so avaliados por meio das avaliaes de efeito. Alm disso, a qualidade dos servios pode ser estimada por meio de medidas relacionadas com a satisfao dos usurios.

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Portanto, a literatura corrente define eficincia como o balano entre os objetivos atingidos e os recursos utilizados para tal; por eficcia, entende-se a constatao se os objetivos foram alcanados no nvel de qualidade esperado; e no caso da efetividade, avalia-se se os resultados pretendidos, em termos de efeito social ou econmico, foram atingidos, mas sem preocupaes quanto aos recursos despendidos.5 Ora, uma primeira considerao que essa possvel diferenciao conceitual entre os trs termos depende, a rigor, dos objetivos considerados. Se, por exemplo, a iniciativa em anlise pretende construir escolas, a eficcia ser avaliada pela observao do produto fsico da ao: a escola. A eficincia, pelo clculo da relao entre os recursos gastos e o produto executado. A efetividade pode ser avaliada como o efeito que essa escola trouxe para o nvel de escolarizao da populao alvo ou para o desempenho em exames de avaliao de proficincia. No entanto, se o objetivo passa a ser expresso como aumentar o nvel de escolarizao da populao alvo, a eficcia passa a ser a medida de um objetivo intermedirio que visa a atingir aquele resultado, a rigor, que visa a atingir a prpria efetividade, sendo a construo fsica da escola apenas um produto intermedirio. Nesse caso, uma poltica pblica ou uma ao poderia ser considerada eficiente somente se se referisse efetividade; no nosso exemplo, ao aumento da escolarizao. Alm dessa questo, outra considerao mais importante que no faz sentido dizer que uma ao no foi eficaz ou no foi efetiva, embora tenha sido conduzida de forma eficiente. Isto implicaria aceitar que a ao no alcanou os produtos objetivados (eficcia) ou os resultados (efetividade), condio necessria para realizar o balano com o conjunto de recursos utilizados, com o qual ento se calcula a prpria eficincia. Isto , na ausncia do numerador,
O conceito de eficincia usado no campo do Gerenciamento de Projetos mais especfico. Ele definido no mbito interno ao projeto e no considera os resultados ou impactos. Conforme Guia PMBOK (2004), a eficincia de custos a relao entre o custo orado e o custo realizado para empreender o projeto ou algumas de suas aes. No h meno aos resultados.
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o produto ou o resultado, no possvel calcular a equao de eficincia, de tal forma que ser eficiente e no ser eficaz ou no ser efetivo seria um ilogismo. Por outro lado, possvel dizer que uma ao foi eficaz ou efetiva, embora ineficiente. Isto implicaria o atingimento dos produtos ou dos resultados, embora com dispndio excessivo de recursos. Apesar de ser uma situao totalmente factvel, devido ao que foi exposto no pargrafo anterior e ao que interessa a esse trabalho, assumimos aqui um conceito de eficincia que abrange, necessariamente, os conceitos de eficcia ou de efetividade. Ou seja, embora seja possvel ser eficaz ou efetivo e no ser eficiente, no possvel ser eficiente e no ser eficaz ou efetivo. A rigor, a depender do objetivo, eficincia abrange eficcia ou abrange efetividade. Portanto, nesse texto o conceito de eficincia ser utilizado como o balano entre objetivos atingidos, traduzidos em produtos ou em resultados6, e recursos utilizados, o que pode ser simbolizado na equao abaixo: Eficincia objetivos recursos Mas enquanto razoavelmente fcil apreender o sentido do numerador da equao de eficincia, o objetivo a ser atingido, traduzido em um produto fsico ou um resultado ou efeito social7, muito mais complexa so a compreenso e a eventual mensurao do que entendemos por uso racional dos recursos, tanto pelas dificuldades envolvidas na designao dos recursos, quanto pela dificuldade em afirmar a racionalidade de determinada ao. Isto , por recursos podemos entender o conjunto de insumos de produo ou de prestao de servios que abrange mo-de-obra, matria-prima, material de
Sob o paradigma da Nova Gesto Pblica, podemos assumir que a eficincia est mais relacionada ao alcance de resultados do que de produtos, devido nfase na efetividade que a NGP coloca. 7 A facilidade mencionada refere-se ao entendimento intuitivo do conceito de objetivos, resultados e produtos. No entanto, como veremos no captulo 2, na discusso de gesto por resultados, traduzir um objetivo em um produto ou em um resultado no , precisa e conceitualmente, uma tarefa trivial.
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consumo, insumos diversos (energia eltrica, telefone, etc.), tecnologia, tempo, informao, recursos de gesto e, destacadamente na Administrao Pblica, recursos polticos. Enquanto os primeiros itens podem ser designados e valorados economicamente com alguma facilidade, tempo, informao, recursos de gesto e recursos polticos complexificam sobremaneira qualquer tentativa de medir a eficincia. Em relao informao, reconhecida a imperfeio seja da sua disponibilidade seja da capacidade de absoro e processamento de toda a informao disponvel, para a tomada de deciso. Alm disso, cabe lembrar que em ambientes polticos, principalmente em ambientes competitivos, a informao uma importante fonte de poder. Assim, extremamente difcil precisar os custos de obteno das informaes e a produtividade com que elas so utilizadas. Por recursos de gesto, por sua vez, entendem-se as tecnologias e pessoas envolvidas nas funes de gesto destinadas a planejar, organizar, dirigir e controlar os processos e atividades, o que envolve ainda atributos subjetivos como capacidade de liderana ou de motivao, questes tambm de difcil apreenso objetiva. Quanto aos recursos polticos, so aqueles recursos despendidos no processo de consecuo de determinado objetivo, concesses prprias de um ambiente poltico plural, e podem se configurar como adoo de agenda programtica de terceiros, cesso de cargos, aceitao de mudanas oramentrias, recurso mobilizao de determinados atores polticos ou grupos de interesse, cesso de recursos materiais do Estado, dentre outras. A rigor, ocorre uma barganha visando obteno da legitimidade e do suporte poltico necessrio a uma determinada ao ou poltica pblica, o que pode envolver trocas concretas, se a relao se d interna poltica pblica sob avaliao de eficincia, ou mesmo configurao de uma espcie de mercado de crditos polticos, a serem cobrados e honrados no futuro. 8
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A questo pode ser ainda um pouco mais complexa, se lembrarmos o papel da estratgia e a perspectiva quanto freqncia das interaes polticas, que afeta sobremaneira o custo dos recursos polticos. Isto , a perspectiva de interaes repetidas pode diminuir os custos e viabilizar determinadas aes. Poderamos ainda, a rigor, separar recursos dessa natureza entre recursos polticos e recursos sociais. Por exemplo, a mobilizao da sociedade civil

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Cabe ressaltar que h uma relao dialtica entre alguns dos recursos mencionados. O dispndio de recursos polticos, por exemplo, pode diminuir os custos envolvidos na obteno das informaes necessrias e contribuir para a aceitao das decises e, como conseqncia, para o aumento da produtividade da mo-de-obra. Outra ressalva refere-se possibilidade de o processo poltico promover alteraes nos prprios objetivos, de forma a tornlos mais efetivos ao ponto de proporcionalmente superar os dispndios, o que aumentaria a eficincia da poltica pblica. Finalmente, a busca da eficincia consistiria ento no uso racional de tais recursos, de forma a alcanar os objetivos. Isso implica, conforme observa MOTTA, o seguimento de uma seqncia lgica, que poderia ser dissociada mentalmente e entendida como um processo composto das seguintes etapas: definio de objetivos; identificao de alternativas mais viveis para o alcance desses objetivos; anlise de cada alternativa segundo modelos de causa e efeito e de custo benefcio; escolha da alternativa que produza melhores conseqncias em termos de eficincia e eficcia; avaliao dos resultados alcanados. (MOTTA, 1990, 223) Ou ainda, como menciona DENHARDT, a chave para lograr o comportamento racional,..., fazer um clculo das probabilidades e da coordenar os meios corretos para os fins dados. (2004, 75) MOTTA e BRESSER PEREIRA reforam essa idia: o critrio, portanto, que distingue o ato racional do irracional sua coerncia em relao aos fins visados. Um ato ser racional na medida em que represente o meio mais adequado para se atingir um determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao a seus objetivos se traduza na exigncia de um mnimo de esforos para se chegar a esses objetivos. (1998, 22)
organizada em torno de uma poltica pblica poderia ser mais bem compreendida como um recurso social. No entanto, para fins de entendimento do texto, tal distino no ser feita, uma vez que nos importa a relao poltica de troca entre decisores e intervenientes. Quanto aos eventuais custos sociais de determinada medida, estes entram reduzindo os benefcios sociais no numerador da equao de eficincia, de tal forma que teremos ali o resultado lquido da poltica pblica.

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Desta forma, como pode ser depreendido das citaes acima, eficincia e racionalidade so conceitos que se confundem, particularmente se considerarmos to somente o carter instrumental da racionalidade. Isto , em que pese a contraposio de uma racionalidade substantiva, atenta a valores e no a fins, como defendida por WEBER, concordamos com a posio de REIS ao afirmar que toda racionalidade, inclusive aquela, instrumental, no sentido da adequao entre meios e fins. Isto , como ele coloca ...a noo mesma de racionalidade inescapavelmente envolve a idia da articulao entre meios e fins, e a natureza dos fins irrelevante para a caracterizao da racionalidade como tal. (REIS, 2008, 54) Portanto, em termos mais concretos, entendendo por meios tanto os recursos quanto os processos, a racionalidade suposta no conceito de eficincia abrange no somente a alocao de recursos de forma mais adequada aos objetivos, mas tambm a conduo de processos capazes de manter tal relao dinamicamente adequada. Em sntese, a busca da eficincia consistiria, portanto, em maximizar o numerador, os objetivos alcanados, e minimizar o dispndio de recursos, atravs de processos racionais. Claramente, a simplicidade da notao no reflete as dificuldades presentes em qualquer tentativa de calcular a equao. Como ser discutido frente, variveis como o tempo ou processos como de tomada de deciso e de definio de objetivos tornam sobremaneira complexa qualquer tentativa de estabelecer o grau de eficincia das organizaes, particularmente de organizaes e ambientes complexos como os vivenciados por governos em ambientes democrticos e plurais.

1.3 Eficincia e seus limites na administrao pblica

Os limites potenciais ao aumento de eficincia nas organizaes pblicas podem decorrer de inmeros fatores polticos, organizacionais, culturais, psicolgicos, dentre outros. Sem ter a pretenso de trat-los todos, a seguir

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discutiremos principalmente aquelas limitaes impostas pelo ambiente poltico-democrtico em que opera a Administrao Pblica Brasileira. Para isso, se consideramos que o aumento da eficincia das organizaes e das polticas pblicas uma questo de adequar racionalmente o emprego de recursos aos objetivos estabelecidos, torna-se essencial problematizar os seguintes pontos: 1. como se estabelecem os objetivos, ou seja, qual o processo de tomada de deciso envolvido; 2. qual a disponibilidade e demais caractersticas dos diversos tipos de recursos necessrios; 3. qual o nvel de racionalidade disponvel para processar tal adequao entre meios e fins, entre recursos e objetivos.

1.3.1 Eficincia e poltica

A primeira caracterstica relevante que pode influenciar sobremaneira o processo de tomada de deciso, quanto aos objetivos a serem perseguidos e racionalidade econmica no uso dos recursos pblicos, refere-se s dificuldades culturais para o fortalecimento dos elementos meritocrticos de alocao dos recursos humanos necessrios consecuo das polticas pblicas, um dos principais objetivos das reformas da Nova Gesto Pblica. Isto , as referncias a uma herana patrimonialista e a prticas clientelistas na administrao pblica brasileira so encontradas facilmente no noticirio corrente, mas tambm em diversos estudos, clssicos como de VIANNA (1952 e 1987, citado em FERREIRA, 1996, 230-232) ou FAORO (1987), ou mais recentes como de NUNES (1997) e MARTINS (1997). OLIVEIRA VIANNA, por exemplo, introduz a questo da clanificao da poltica, segundo a qual a formao da classe poltica brasileira se deu pela transferncia da configurao dos cls rurais para as cidades, reproduzindo na esfera pblica as relaes personalistas de mtua dependncia e cumplicidade entre senhores e

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sditos. J FAORO (1958, citado em CARVALHO, 1997, 239), em tese bastante diferente mas que tambm reala essa confuso entre pblico e privado, defende o argumento que um estamento burocrtico, instrumento de domnio do rei (e que mais tarde se autonomiza deste), foi o responsvel pela implantao de um capitalismo de Estado de natureza patrimonial no Brasil, seguindo padres da prpria histria portuguesa. O estamento, minoria dissociada da nao, que domina, dele saindo a classe poltica, a elite que governa e separa governo e povo, Estado e nao. HOLLANDA (1995), por sua vez, afirma que o Estado brasileiro foi formado sob as referncias do patriarcalismo, base da organizao social originria no Brasil, onde predomina a comunidade domstica, particularista e antipoltica que, em determinado momento, passa a compor a classe poltica nacional. Alm disso, a herana ibrica e a forma de colonizao do pas teriam levado formao de uma personalidade tanto voltada para o ganho fcil e imediato que, em ltima instncia, desprezaria o trabalho, quanto uma personalidade excessiva e negativamente cordial, ao ponto de desafiar as necessidades de impessoalidade no trato das coisas pblicas. Na histria mais recente, como nos informa NUNES, a herana ou manifestao mais institucionalizada dessa cultura patrimonialista o clientelismo, que se constituiu em importante gramtica da relao entre Estado e sociedade no Brasil (NUNES, 1997). O clientelismo pode ser definido como a cesso, pelos polticos profissionais, de toda sorte de ajuda pblica (cargos e empregos pblicos, financiamentos, autorizaes, etc.), em troca de legitimao e apoio (consenso eleitoral). Isso no leva a uma forma de consenso institucionalizado, mas a uma rede de fidelidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal dos recursos estatais, por parte da classe poltica, quer, partindo destes, em termos mais imediatos, pela apropriao de recursos civis autnomos. MASTROPAOLO (1999, 178)

Para NUNES, o clientelismo repousa num conjunto de redes personalistas que se estendem aos partidos polticos, burocracias e cliques. Estas redes

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envolvem uma pirmide de relaes que atravessam a sociedade de alto a baixo. As elites polticas nacionais contam com uma complexa rede de corretagem poltica que vai dos altos escales at as localidades. Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema; os partidos polticos isto , aqueles que apiam o governo tm acesso a inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado. Esses privilgios vo desde a criao de empregos at a distribuio de outros favores como pavimentao de estradas, construo de escolas, nomeao de chefes e servios de agncias, tais como distrito escolar e o servio local de sade. Os privilgios incluem, ainda, a criao de smbolos de prestgio para os principais corretores dessa rede, favorecendo-os com acesso privilegiado aos centros de poder...As instituies do Estado ficam altamente impregnadas por esse processo de troca de favores, a tal ponto que poucos procedimentos burocrticos acontecem sem uma mozinha... Quase todos os autores que escrevem sobre os partidos polticos brasileiros concordam que o clientelismo uma de suas caractersticas mais marcantes... O clientelismo se manteve forte no decorrer de perodos democrticos, no definhou durante o perodo do autoritarismo, no foi extinto pela industrializao e no mostrou sinais de fraqueza no decorrer da abertura poltica. (1997, 32-33) Claramente est que o clientelismo uma forma particularista de relao entre o Estado e a sociedade ou, mais precisamente, entre representantes do Estado e parcelas desta sociedade, sem significado poltico ou programtico mais amplo. A impessoalidade, o atendimento e a alocao universalista dos recursos e servios pblicos so substitudos por relaes de troca personalistas, para sem referncia de bens republicana, ao Estado por ou a exemplo, critrios a critrios e meritocrticos para ocupao de um cargo pblico, a critrios de menor preo fornecimento eficiente democraticamente legtimos de direcionamento de polticas pblicas. De fato, a importncia do patrimonialismo e do clientelismo na cultura e na poltica brasileira destacada por estudos que discutem os fracassos das reformas administrativas tentadas no pas desde a dcada de 30. ALVERGA (2003) afirma, por exemplo, ao se referir s reformas daspiana, do Decreto Lei 27

200 e Gerencial, que nenhuma delas conseguiu superar a tradio patrimonialista do nosso sistema poltico. Baseia sua afirmao em diversas linhas de argumentao: a argumentao sociolgica, em que a tentativa de implantar valores, como mrito e impessoalidade, no encontrou correspondncia e respaldo na prtica social nacional; a argumentao institucionalista, na qual h uma certa dependncia de trajetria (path dependence) em relao a tais instituies, de tal forma que os custos de reverso desse modelo superam os benefcios percebidos com a mudana institucional; e a explicao poltica, segundo a qual reformas que estabelecessem o mrito como critrio para emprego, competio de preo como critrio para obter contratos, e regras impessoais para determinar quem recebe benefcios do governo, iriam privar os polticos de importantes recursos. Ao fim e ao cabo, a apropriao desses recursos pblicos por relaes privadas pode representar, para a poltica pblica em questo, um uso menos eficiente de tais recursos quando comparado a uma situao onde predomina a impessoalidade e a meritocracia.

Um segundo ponto que pode representar uma limitao eficincia das organizaes pblicas decorre do ambiente poltico-democrtico em que se inserem. Ou seja, conforme coloca HEADY, a Administrao Pblica um aspecto de um conceito mais geral, a Administrao, a quem cabe o estudo dos meios necessrios para alcanar determinados fins. A particularidade dada pelo fato de que a Administrao Pblica a administrao que se faz em um ambiente poltico ou de que o ncleo da Administrao Pblica so a poltica e as polticas pblicas. Essa particularidade traz implicaes importantes quando se pretende transpor mecanismos ou instrumentos administrativos, suficientemente testados e aprovados na administrao de organizaes privadas, para as organizaes pblicas. (1996: 34), A primeira e mais clara implicao est no prprio estabelecimento dos objetivos, o numerador da equao de eficincia. Isto , como coloca REIS, o desiderato de eficincia supe que os fins da ao do Estado tenham sido

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fixados com clareza e preciso, de sorte que se possa indagar sobre os meios a serem mobilizados para assegurar eficincia na realizao de tais fins e a concepo do Estado que tende a destacar-se aqui a do Estado como instrumento (e eventualmente como sujeito pelo menos relativamente autnomo) do esforo de realizao de fins dados. Ora, a democracia envolve antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins do Estado, com o reconhecimento de que h fins diversos e s vezes divergentes ou mesmo conflitantes... (REIS, 1994, 163) Ou seja, ao invs de objetivos claros e inequvocos, o que bastante plausvel em um regime autoritrio ou em uma organizao privada, a realidade de um governo democrtico, em um ambiente plural, de mltiplos objetivos, s vezes contraditrios, que refletem a complexidade da sociedade. A prpria informao, por exemplo, recurso sobremaneira essencial para tomada de deciso quanto aos objetivos e meios para alcan-los, fonte de poder dificilmente compartilhada em um ambiente plural competitivo. Portanto, a definio do produto ou resultado a ser alcanado motivo de disputa, nem sempre sendo possvel a convergncia poltica em torno de um objetivo determinado, o que seria importante para a eficincia da organizao. Essa limitao pode inclusive levar a certa impreciso proposital na definio mesma dos objetivos, ambigidade que normalmente a soluo necessria e possvel para amainar o conflito poltico. Quanto mais claras, concretas e objetivas so as metas, maior a probabilidade de no abranger as expectativas de todos os atores polticos relevantes. Como observa MOTTA, objetivos definidos de forma ampla e imprecisa favorecem avaliaes positivas. Sempre se pode afirmar que os objetivos genericamente definidos foram alcanados, j que no so susceptveis de avaliaes rigorosas. (1990, 226) O problema que, do ponto de vista da administrao, tal impreciso dificulta muito o estabelecimento de uma relao coerente entre recursos, processos e fins a serem atingidos, uma vez que o estabelecimento de objetivos claros est na base de qualquer modelo de planejamento racional.

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Este talvez seja o ponto crucial na discusso de eficincia que a Nova Gesto Pblica prope, que caracterizada por uma leitura fortemente economicista, relacionando-se diretamente prevalncia de uma racionalidade puramente econmica sobre uma racionalidade poltica. O problema que h, a rigor, uma srie de diferenas que so impostas pelo carter pblico das organizaes, quando comparadas ao gerenciamento privado. Como j vimos, o ambiente em que se insere a organizao pblica mais instvel e mais complexo, devido ao ciclo poltico, maior variedade de stakeholders e maior permeabilidade poltica que, democraticamente, a organizao deve garantir. Alm disso, h a obrigatria presena de objetivos como accountability, inexistentes no setor privado, que demandam, por exemplo, o cumprimento de normas institudas por razes ticas de transparncia, que implicam morosidade, tempo e despesas mais elevadas do que aparentemente necessrio do ponto de vista da lgica privada, mas que visam a garantir equidade e condies universais de acesso informao. (BOYNE, 2002: 100-103; MOTTA, 1990, 233) Finalmente cabe mencionar que, em relao s implicaes do ambiente plural e democrtico, podemos afirmar to somente que h uma maior complexificao da tomada de deciso quanto aos objetivos a serem perseguidos e um maior dispndio de recursos polticos. Isto pode levar desde a uma maior morosidade na tomada de deciso at, em casos extremos, a definio de objetivos conflitantes e concorrentes, que levariam a certa esquizofrenia organizacional. No entanto, no possvel afirmar, genericamente e de antemo, que tal complexificao implica menor eficincia. Nossa cautela decorre dos argumentos colocados pelos defensores dos processos colegiados de tomada de deciso ou da democracia deliberativa identificados, por exemplo, com ELSTER (1998), com o modelo de Governana descrito por PETERS (2005), ou ainda com estudos empricos, como de STARK e BRUSZT (1998, 15-16), que defendem, sinteticamente, a posio de que pontos de veto contribuem para a coerncia da formulao e da implementao das polticas pblicas. Isto desafia posies predominantes que afirmam que tal coerncia seria uma funo da autoridade concentrada e no limitada do executivo.

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Segundo estas vises, a deliberao poltico-democrtica propiciaria a definio de objetivos mais efetivos e garantiria sua implementao de forma mais consistente, o que implicaria o rearranjo da equao de eficincia, uma vez que o quantum de recursos polticos despendidos produziria um resultado proporcionalmente melhor em termos de objetivos e de implementao, aumentando a eficincia. Nesse caso, estaria colocada a impropriedade de se afirmar a existncia inevitvel de um dilema entre eficincia e democracia. Alm da composio plural da sociedade, outra caracterstica brasileira que traz importantes implicaes para a eficincia relaciona-se ao sistema polticopartidrio brasileiro de representao dessa pluralidade, que caracterizado, entre outras coisas, pelo presidencialismo e pelo multipartidarismo. Isso implica a necessidade de prefeitos, governadores e presidente buscarem a governabilidade por meio de amplas coalizes, que envolvem muitos partidos. Esse processo consiste, como nos informa ABRANCHES para o caso da presidncia, de trs momentos: Primeiro, a constituio da aliana eleitoral, que requer negociao em torno de diretivas programticas mnimas, usualmente amplas e pouco especficas, e de princpios a serem obedecidos na formao do governo, aps a vitria eleitoral. Segundo, a constituio do governo, no qual predomina a disputa por cargos e compromissos relativos a um programa mnimo de governo, ainda bastante genrico. Finalmente, a transformao da aliana em coalizo efetivamente governante, quando emerge, com toda fora, o problema da formulao da agenda real de polticas, positiva e substantiva, e das condies reais de sua implementao. (2003, 63) possvel acrescentar que, aps a vitria eleitoral, as alianas tendem ainda a aumentar, por meio da incluso de novos partidos no presentes durante a campanha, e tambm que o nmero de partidos necessrios governabilidade pode superar o nmero de votos necessrios, devido pouca organicidade desses partidos e a necessidade da existncia de reservas potenciais para compensao de eventuais dissidncias de faces partidrias.

Ora, a menos que haja um improvvel compartilhamento ideolgico entre os partidos, o sucesso do governo depender necessariamente da cesso

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estratgica de recursos pblicos, desde cargos ministeriais at atendimento a demandas oramentrias especficas, de forma que ele obtenha o suporte poltico necessrio consecuo da sua agenda. A questo torna-se mais complexa devido fragilidade dos prprios partidos, caracterizada pela ausncia de identidade programtica forte e de enraizamento no eleitorado, pela debilidade intra-organizacional e pela baixa participao de membros e filiados, levando-os a uma organizao basicamente clientelista. (PALERMO, 2000)

De toda forma, ainda que a cesso destes recursos tenha uma justificativa plenamente democrtica, uma vez que a coalizo, clientelista ou no, um reflexo da prpria pluralidade da sociedade e pode contribuir para uma melhor agenda de governo, o ponto aqui que aumentam as dificuldades de coordenao, com prejuzos potenciais para a eficincia. Isto , ao invs de um partido nico, orgnico, cujos integrantes compartilham objetivos e meios, temos no Brasil um grande nmero de partidos, muitos deles no programticos, mas todos representando interesses, cujo apoio parlamentar fundamental para o executivo central aprovar seus projetos. A distribuio do poder entre tais partidos, seja atravs da estrutura ministerial seja pela cesso de recursos oramentrios para emendas paroquiais, por exemplo, aumenta sobremaneira as dificuldades de conferir coerncia e uniformidade ao do Estado como um todo.

Um quarto ponto dessa argumentao sobre questes que podem influenciar a eficincia do Estado refere-se burocracia. A possibilidade de isolar poltica de burocracia, de tal forma que o problema da eficincia ficaria circunscrito to somente esfera poltica, dada a eficincia inerente ao conceito da burocracia weberiana, desafiada pela prpria politizao da burocracia e por outras disfunes que comprometem sua eficincia. WOODROW WILSON (1955, original de 1887, 19-20), em seu O Estudo da Administrao, talvez seja a principal inspirao da viso, idealizada e estanque, segundo a qual cabe aos polticos formularem as polticas pblicas e

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aos servidores pblicos, administrar, obedientemente, sua execuo: ...o campo da administrao um campo de negcios, no sentido clssico da palavra. Est afastado da balbrdia e das lutas polticas e, em muitos aspectos, da controvertida arena do direito constitucional. Est para a vida poltica assim como os mtodos de escritrio esto para a vida social; e assim como a maquinaria para o produto manufaturado... a administrao fica fora da esfera prpria da poltica. Assim, conforme os termos de FRANK GOODNOW (citado em ABERBACH, 1981:4), as funes do estado seriam naturalmente divididas entre a expresso da vontade pbica (polticos) e a execuo desta vontade (administradores). Segundo essa viso, um timo de eficincia econmica decorreria portanto das seguintes condies: a separao rgida entre polticos e burocratas; a formulao das polticas pblicas exclusivamente pelos polticos; e uma burocracia eficiente para implant-las. Ou seja, o corpo administrativo assumiria as caractersticas clssicas da burocracia weberiana, como o respeito e a submisso hierarquia rgida e s normas racionais, escritas e exaustivas, componentes que seriam absolutamente no passveis de tematizao. A manifestao moderna e talvez distorcida dessa viso pode ser resumida pelo conceito de Insulamento Burocrtico, gramtica historicamente presente na relao entre Estado e sociedade no Brasil9. Como observa MELO, referindo-se a poltica econmica: o pressuposto bsico dessa linha de argumentao que o ambiente democrtico coloca em risco a racionalidade econmica. Duas razes so frequentemente enumeradas na literatura. A primeira delas que os constrangimentos da conexo eleitoral ou da competio poltica levariam irresponsabilidade fiscal e a uma poltica macroeconmica populista... A segunda dessas razes que, com a democracia, as elites burocrticas correm o risco de se contaminarem pelas paixes polticas e de se deixarem capturar por interesses de grupo, setores ou, no limite, firmas individuais. O isolamento ou insulamento burocrtico

Ver NUNES (1997).

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dessas elites asseguraria a prevalncia da racionalidade tcnica sobre a racionalidade poltica, evitando-se assim a balcanizao do Estado. (MELO, 2001, 61) No entanto, algumas perspectivas questionam as possibilidades dessa viso, e mesmo a assuno de mxima eficincia que encerra, ao constatar a prpria politizao do corpo burocrtico, ento encarregado da administrao e da execuo, e a profissionalizao dos polticos, responsveis pela formulao ou pela expresso da vontade pblica. Nesse sentido, ABERBACH et alli (1981) apresenta quatro imagens que elucidam bem os possveis tipos de relacionamento entre polticos e burocratas. Sendo a primeira imagem a j mencionada separao total entre poltica e administrao10, a segunda prev uma ao conjunta na formulao das polticas pblicas, segundo a qual os burocratas inserem-se como conhecedores dos fatos e detentores do conhecimento tcnico, enquanto aos polticos cabe a representao dos interesses e dos valores apreendidos na sua relao com a sociedade. Na perspectiva seguinte, os monoplios da burocracia quanto expertise e dos polticos quanto lide poltica so descartados, de tal forma que ambos, polticos e burocratas, engajam-se no levantamento das demandas sociais e na formulao das polticas pblicas. As diferenas, no entanto, residem no pblico envolvido: enquanto a burocracia relaciona-se com grupos de interesses j consolidados, organizados e menos abrangentes, os polticos so capazes de articular interesses novos, difusos, de indivduos no organizados. Como decorrncia, cabe aos polticos alterar o equilbrio reinante, eventualmente por meio do rompimento com interesses estabelecidos. A quarta e ltima imagem proposta por ABERBACH (1981), o Hbrido Puro, embora em tom especulativo, representa o desaparecimento virtual da
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ABERBACH et alli (1981) chama ateno para a convenincia da prevalncia da viso que separa a poltica da administrao, para ambos os envolvidos: os burocratas podem se engajar politicamente sem o nus de serem mantidos accountables; e os polticos atribuem as dificuldades aos critrios tcnicos da burocracia.

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distino weberiana. Ou seja, na Administrao Pblica tanto polticos quanto burocratas exercem funes polticas e funes administrativas, podendo tornar-se concorrentes ao invs de complementares, como na viso estanque de separao total entre poltica e administrao, demandando sobremaneira esforos destinados ao alinhamento dos objetivos. De toda forma, o importante aqui que a burocracia tambm se configuraria como um ator poltico, tornando mais problematizada a definio dos objetivos e, portanto, menos inequvoco o cumprimento de decises tomadas pelos polticos, o que aumentaria as dificuldades de coordenao e de eficincia do sistema como um todo. Deslocando um pouco o foco da perspectiva poltica que ensejou os pargrafos anteriores, outra questo relacionada burocracia, que a impediria de realizar o ideal de eficincia weberiano, refere-se s disfunes burocrticas. Antes, no entanto, cabe mencionar a seguinte observao de WEBER que sintetiza suas expectativas quanto a organizao burocrtica: A razo decisiva que explica o progresso da organizao burocrtica tem sido sempre sua superioridade tcnica sobre qualquer outra organizao. Um mecanismo burocrtico perfeitamente desenvolvido atua com relao s demais organizaes da mesma forma que uma mquina em relao aos mtodos no mecnicos de fabricao. A previso, a rapidez, a univocidade, a oficialidade, a continuidade, a discrio, a uniformidade, a rigorosa observao, a economia de frices e de custos objetivos e pessoais so infinitamente maiores em uma administrao severamente burocrtica, e especialmente monoburocrtica, servida por funcionrios especializados que em todas as demais organizaes de tipo colegial, honorfico ou auxiliar. (WEBER, 1944, 103, citado em RAMOS, 1966, 254-255) Para tal, WEBER descreve uma organizao burocrtica do tipo ideal, caracterizada por ser hierrquica, departamentalizada, impessoal, dirigida por administradores profissionais, e formal, nas quais a autoridade deriva de normas racionais, escritas e exaustivas. (MOTTA e BRESSER PEREIRA, 1988) 35

Ora, um conjunto de consideraes e de disfunes pode ser apontado como limitadores da realizao do ideal de eficincia e responsividade prevista no modelo weberiano. Um primeiro aspecto, mais trabalhado por MERTON, refere-se s normas11. Segundo ele, a burocracia tende a certa santificao das normas, incorporada por meio do treinamento e da aplicao prtica e rotineira destas: A submisso norma, de incio concebida como meio, transforma-se em um fim em si mesma. Trata-se do processo de deslocamento dos objetivos pelos quais um valor instrumental se converte em um valor final. (MERTON, 1971, 113) Isso implicaria extremo enrijecimento e dificuldade em atender s demandas sociais emergentes e mutveis prprias de um ambiente onde as mudanas so cada vez mais rpidas. importante nesse ponto atentar para o alerta de Von MISES: Ningum pode ser, ao mesmo tempo, um correto burocrata e um inovador. O progresso precisamente aquilo que as regras e os regulamentos no prevem; est necessariamente fora do campo da atividade burocrtica (von MISES, 1944, citado em GUERREIRO RAMOS, 1966, 247). Ou seja, a necessidade da burocracia operar em contextos complexos que requerem formas criativas e inovadoras para tratar fenmenos sociais cada vez mais diversos e inditos um desafio importante previsibilidade normativa da burocracia clssica. Outro ponto importante refere-se pretensa impessoalidade burocrtica do modelo. WEBER prev a predominncia de um esprito de impessoalidade formalista, sine ira el studio, sem dio ou paixes e, portanto, sem afeio ou entusiasmo e que a burocracia seria mais plenamente desenvolvida quanto mais se [desumanizaria]. (WEBER, 1971, 28; WEBER, 1944, citado em MOTTA e BRESSER PEREIRA, 1980, 33). Ora, uma primeira discusso referese distino entre impessoalidade formal e impessoalidade substantiva, ou
Cabe destacar, a despeito da importncia que assumem no modelo weberiano, o carter no exaustivo das normas. WILLIAMSON (1996, 378), referindo-se aos contratos, mas segundo um argumento que pode ser aplicado tambm para as normas em geral, informa algumas limitaes nesse sentido, dentre elas: a impossibilidade de prever nas normas, em detalhes, todas as contingncias futuras relevantes; a dificuldade de concordncia das partes em torno das caractersticas do evento contingente que eventualmente se materializou; e a dificuldade das partes envolvidas estabelecerem um entendimento comum e completo quanto s adaptaes necessrias a serem feitas diante da ocorrncia de alguma contingncia prevista.
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como tratar desigualmente os desiguais. Isto , ao seguir a prescrio de impessoalidade e a normatizao exaustiva, a burocracia estaria seriamente incapacitada de lidar com ocorrncias e com um pblico diversificado. Alm disso, MERTON chama a ateno para a formao natural de um esprito de grupo (spirit de corps) entre os burocratas, devido convivncia e ao compartilhamento de rotinas e interesses, que ...frequentemente levam os funcionrios a preferir a defesa de seus interesses em lugar de dar assistncia ao pblico e aos chefes superiores eleitos. Alm disso, como resultado da sua rotina diria, os indivduos tambm podem adquirir preferncias e antipatias que minam as possibilidades de impessoalidade. (MERTON, 1971, 111) A questo da defesa contra os chefes particularmente relevante nas organizaes pblicas, uma vez que a alternncia de poder pode representar rupturas importantes em relao s prticas e projetos em curso, exacerbando tais defesas que, eventualmente, podem tornar-se extremamente antidemocrticas. Cabe aqui, no entanto, a lembrana da dependncia da democracia em relao burocracia. Como menciona REIS, ao dialogar com as propostas de flexibilizao gerencial: ... tende-se a esquecer de que, se quisermos democracia em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia indispensvel. Pois traos como procedimentos meticulosos, aplicao de regras universalistas e impessoais e observncia da definio apropriada de competncias so condio de que se possa ter um estado responsvel e sensvel autonomia e igualdade dos cidados e capaz de prestar contas de suas decises, e de que a flexibilidade na definio poltica dos fins da ao estatal no redunde em arbtrio. (2008, 51) Cabe portanto ressaltar que um dos principais desafios das reformas institucionais de cunho gerencial resolver esse possvel dilema entre elementos burocrticos e flexibilidade gerencial. Finalmente importante introduzir aqui, principalmente tendo em perspectiva a questo poltica, o alerta de SCHEIN (1982, 178) sobre a questo da varivel tempo quando se fala em eficincia. Sua preocupao pode ser resumida na 37

pergunta que faz, tendo em vista organizaes privadas: a eficincia a capacidade de aumentar os lucros a curto prazo (o que exigiria uma definio de curto prazo), ou a eficincia tem algo a ver com a capacidade de manter os lucros por um perodo de tempo um tanto mais longo, ao qual so mais aplicveis os conceitos de sobrevivncia e crescimento? Um paralelo possvel na Administrao Pblica, tendo em vista os gestores pblicos, seria a pergunta: a eficincia a capacidade de executar determinadas aes de curto prazo, de forma algo autnoma da poltica contingente, ou a eficincia tem a ver com manter-se no poder por mais tempo, o que implica aceitao da necessidade de concesses polticas, de forma a garantir a implementao (ainda que parcial) da sua agenda de governo ou da sua viso de mundo? Isso remete ao dilema dos polticos, captado por GEDDES e lembrado por PACHECO (1999, 6), que se expressa por meio do conflito entre a necessidade de sobrevivncia poltica imediata e os interesses coletivos de longo prazo quanto performance econmica e estabilidade do regime. Para os presidentes, o dilema expressa o uso das nomeaes como investimento poltico ou investimento econmico... (GEDDES, 1994, 18) A concluso de SCHEIN (1982, 179), recorrendo a BENNIS (1962, 173), que a eficincia no se refere a nenhuma medida esttica de produo ou a nenhuma amostra de tempo isolada de performance organizacional, e sim ao modo e aos processos com os quais a organizao aborda os problemas, ancorados, sobretudo em quatro capacidades organizacionais: adaptabilidade, sentimento de identidade, capacidade de apreender a realidade e capacidade de integrao e de coordenao interna. Portanto, uma medida objetiva de eficincia de uma organizao ficaria dificultada pela prpria subjetividade das capacidades mencionadas, restando a possibilidade de medidas pontuais da eficincia de aes especficas.

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1.3.2 Eficincia e racionalidade

Alm das questes propriamente relacionadas ao ambiente poltico-

democrtico, que tornam mais complexo o processo de definio dos objetivos da ao pblica e podem comprometer a produtividade dos recursos, por meio da ocupao de cargos por critrios no meritocrticos, apropriao privada de recursos materiais do Estado ou por tornarem a informao fonte de poder em um pluralismo no cooperativo, dentre outras razes, o terceiro componente fundamental da equao de eficincia a adequao racional entre os recursos disponveis e os fins desejados. Como visto anteriormente, nos referimos aqui to somente ao carter instrumental da racionalidade, e no a uma eventual perspectiva substantiva, ainda que, como observa SIMON, a seleo das alternativas feita de acordo com algum sistema de valores. (SIMON, 1970, 78) Outra considerao importante que, em nossa viso, sempre necessrio adjetivar o termo racionalidade para se referir, por exemplo, a uma racionalidade poltica, econmica ou social. Isso se torna importante uma vez que o conceito de racionalidade presente na maior parte dos estudos sobre Administrao Pblica refere-se, a rigor, racionalidade econmica, e sugere, intencionalmente ou no, que a poltica democrtica introduz certa irracionalidade na Administrao Pblica. PRZEWORSKI (2004, 212, traduo minha), por exemplo, afirma que a idia de uma administrao racional ao servio do interesse pblico atraente; mas no um critrio realista para avaliar o comportamento os governos democrticos. No se pode eliminar a poltica da administrao pblica: esse um projeto com vis autoritrio. A nica coisa que podemos fazer controlar as formas que tal utilizao assume e moderar sua magnitude. Finalmente, uma terceira considerao refere-se a perspectiva do homo economicus que constitui elemento fundamental de arcabouos tericos

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subjacentes aos movimentos de reforma gerencial. Ou seja, como sintetiza MISOCZKY e ROSA FILHO (2004, 1), ...do ponto de vista terico a Nova Administrao Pblica consiste em um mix complexo de teoria da escolha pblica e economia organizacional (teoria da agncia e dos custos de transao), com teorias administrativas tradicionais taylorismo e fayolismo, mais deciso racional simoniana. Estas teorias so orientadas por suposies comportamentais: os atores so motivados por seus prprios interesses, sendo oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais; portanto, no so confiveis...12 A rigor, uma pequena correo precisa ser feita na sntese acima, para realar a diferena entre as premissas envolvidas no processo de deciso racional do homem econmico cognio perfeita, informao completa, individualismo e maximizao de utilidade e aquelas do homem administrativo, descrito por SIMON. Para este autor, diferentemente da oniscincia racional absurda, da busca de um timo de eficincia e da considerao do mundo em toda a sua complexidade, caractersticas do homem econmico, ...seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso de ao satisfatrio ou razoavelmente bom... [e] reconhece que o mundo por ele percebido apenas um modelo drasticamente simplificado do agitado e confuso mundo real. (SIMON, 1970, XXI a XXIV)

Atualmente, no consideramos que a Nova Gesto Pblica ainda contemple de forma acrtica tais conceitos, embora as iniciativas de fortalecimento dos critrios meritocrticos de avaliao tenham se focado, em grande parte, na criao de incentivos materiais ao desempenho. Mas mesmo a Teoria da Escolha Pblica j incorporou elementos da abordagem neoinstitucionalista. Como coloca NORTH (1990, p.6), o principal papel das instituies na sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estvel, embora no necessariamente eficiente, para as interaes humanas. Elas representam um conjunto de constrangimentos escolha dos atores, reduzindo o rol de alternativas possveis e influenciando, assim, os resultados polticos. Por exemplo, sob condies de informao limitada e capacidade de apreenso da realidade tambm limitada, as regras podem reduzir os custos da interao dos atores, estabelecendo garantias ou distribuindo melhor as informaes, quando se compara a um hipottico mundo sem instituies. O neoinstitucionalismo, no entanto, vai alm do entendimento das instituies apenas como um cenrio no qual atores adaptam-se estrategicamente. Como apontam MARCH e OLSEN (1995, p.28), as instituies tambm modificam as preferncias, de tal forma que a ao poltica no comearia apenas com interesses, preferncias e antecipaes racionais das conseqncias de determinada escolha, mas com regras, identidades e papis.

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Para SIMON, devido ao grande nmero de alternativas a serem consideradas e a ignorncia em relao estratgia dos outros, o comportamento humano, embora intencional, racionalmente limitado, o que representa, nos termos de WILLIAMSON, uma condio da disponibilidade imperfeita das informaes e da competncia cognitiva limitada para receb-las, armazen-las, recuper-las e process-las. Dessa forma, o mais provvel que os indivduos se apiem em hbitos, padres, esteretipos, preconceitos, rotinas e solues j empregadas, ao abordarem novas questes. (SIMON, 1970, XXII, 82; WILLAMSOM, 1996, 377; PERROW, 1972, em FORESTER, 1984, 24). A principal implicao dessa racionalidade limitada do indivduo recai ento na oportunidade das organizaes compensarem tais limitaes, na medida em que definem pressupostos e premissas de ao e coordenam as estratgias individuais: O termo organizao refere-se, neste livro, ao complexo sistema de comunicaes e inter-relaes existentes num grupamento humano. Esse sistema proporciona a cada membro do grupo parte substancial das informaes, pressupostos, objetivos e atitudes que entram nas suas decises, propiciando-lhes, igualmente, um conjunto de expectaes estveis e abrangentes quanto ao que os outros membros do grupo esto fazendo e de que maneira reagiro ao que ele diz e faz. (SIMON, 1970, XIV) O produto dessa integrao entre o indivduo e o arcabouo institucional definido pela organizao seria, portanto, o homem administrativo. Uma viso crtica aplicada tanto ao homem administrativo quanto ao homem econmico advm da Escola de Relaes Humanas com o conceito do homem social, segundo o qual os indivduos seriam ...motivados por necessidades sociais, querendo relaes gratificantes no trabalho e mais sensveis s presses do grupo de trabalho que ao controle da administrao... (STONER, 32, 1985) Finalmente, sem entrar no mrito da discusso que critica o modelo do homem administrativo, no sentido de uma possvel reduo do indivduo a um ser manipulvel pela estratgia organizacional, ou que desconsidera as necessidades sociais do indivduo na organizao, o importante aqui 41

destacar o papel das prticas organizacionais em elaborar a estrutura de incentivos, sociais, econmicos e/ou institucionais, que visar ao aumento da racionalidade do sistema no processo de tomada de deciso. Ou seja, aceitando as limitaes da racionalidade individual, as polticas pblicas de gesto teriam, como propsito mais fundamental, mitig-las, de forma a contribuir para elevao da eficincia da organizao por meio de iniciativas que compartilhem objetivos e meios, como nos processos de planejamento e coordenao das aes governamentais.

A guisa de concluso desse captulo, vimos que a busca de eficincia um dos principais objetivos da Nova Gesto Pblica, o que simbolicamente representado, no Brasil, pela incorporao da eficincia como um dos princpios constitucionais da Administrao Pblica, no mbito da emenda constitucional n 19 de 1998. Para tanto, a NGP prescreve um receiturio de iniciativas que abrange foco em resultados, flexibilidade, contratualizao de desempenho e meritocracia, dentre outros. Diante disso, as chamadas polticas pblicas de gesto, cujo objeto primordial a eficincia, ganham importncia nas prticas de governo. Ao mesmo tempo, vimos que diversas iniciativas nesse sentido marcam a histria da Administrao Pblica Brasileira, sempre com sucessos apenas parciais, a ponto de REZENDE (2004) definir reformas nesse sentido como recorrentes e de baixa performance. Entre as diversas explicaes para os insucessos, ou para as dificuldades para se aumentar a eficincia, nos ativemos a algumas delas, principalmente aquelas devidas ao ambiente poltico democrtico: distribuio plural da sociedade e sua representao poltica; aspectos culturais que ainda explicam prticas patrimonialistas; necessidade de governos de ampla coalizo e de prticas clientelistas em um sistema partidrio caracteristicamente fragmentado e no programtico; e s potenciais disfunes burocrticas que vo desde resistncia poltica antidemocrtica at apego patolgico a normas.

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Essas caractersticas dificultariam a concertao dos interesses em torno de objetivos comuns e claramente definidos e a alocao meritria dos recursos para atingi-los. Do ponto de vista da racionalidade dos processos, caracterstica necessria para a eficiente adequao entre meios e fins, observamos processos. No captulo seguinte, pretendemos discutir as polticas pblicas de gesto, polticas cujo objeto principal a eficincia. Enfatizando os mecanismos de coordenao da tomada de deciso e da implementao das polticas pblicas, particularmente o mecanismo de coordenao por resultados, iremos discutir como eles podem contribuir para a eficincia das polticas pblicas, por meio da facilitao da definio e do compartilhamento de objetivos, da alocao de recursos e da superao dos dficits de racionalidade ou adequao processual entre recursos e objetivos. que, devido s limitaes cognitivas, sua aplicao e disponibilidade tambm so um desafio administrao dos recursos e

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2. Polticas pblicas de gesto: coordenao

In the science of administration, whether public or private, the basic good is efficiency [] Efficiency is thus axiom number one in the value scale of administration (GULICK, 1939, citado em DAHL, 1947, 2)

Como vimos no captulo anterior, um conjunto de fatores caractersticos do ambiente poltico-democrtico sob o qual atua a Administrao Pblica Brasileira pode implicar o comprometimento da eficincia, levando a maior complexidade no processo de tomada de deciso, alocao potencialmente improdutiva dos recursos, e a irracionalidade econmica na adequao entre tais recursos e os objetivos definidos. Nesse contexto, uma funo essencial da administrao pblica ou das polticas pblicas de gesto mitigar tais limitaes com vistas ao aumento de eficincia, seu objetivo primordial. Para tanto, um repertrio de tcnicas relacionadas s funes clssicas da administrao, notadamente as funes de planejar, organizar, liderar ou dirigir e controlar esforos e recursos, pode ser utilizado. Tais mecanismos so o objeto deste captulo. Assim, tendo em vista o ideal de eficincia, pretendemos discutir como e at que ponto iniciativas administrativas podem mitigar as conseqncias indesejveis, embora prprias da prtica poltica, e os problemas relacionados racionalidade limitada dos atores. Em outros termos, como polticas pblicas de gesto podem coordenar ou como podem contribuir para a concertao dos interesses, entendida aqui como o alinhamento ou compartilhamento de objetivos e de meios (recursos e processos) de implementao pelos diversos atores.13 Para isso, o captulo apresenta brevemente o escopo das polticas pblicas de gesto, aprofunda a discusso dos mecanismos de coordenao e enfatiza o mecanismo de coordenao por resultados, uma das prescries do receiturio da Nova Gesto Pblica.
importante frisar que embora constituindo iniciativas que podem ser rotuladas de tipicamente administrativas, as polticas pblicas de gesto, em um ambiente polticodemocrtico, decorrem de escolhas polticas. Isto , em muitos casos elas podem expressar o objetivo poltico de amarrar as prprias mos, em prol de conferir maior regularidade e previsibilidade administrao pblica.
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2.1 Polticas pblicas de gesto

Como dissemos no primeiro captulo, a nfase dada eficincia pelo movimento da Nova Gesto Pblica implica o fortalecimento das polticas pblicas de gesto, expresso mxima da disciplina Administrao no setor pblico. Estas polticas so atividades identificadas, primariamente, com as reas meio, embora sejam polticas sistmicas que influenciam todas as demais polticas setoriais, as atividades fim. Assim, so polticas que tm como objeto o planejamento, o oramento, a estrutura organizacional, os recursos humanos, os processos e as tecnologias, as compras governamentais e, cada vez mais, a qualidade na prestao dos servios pblicos e no atendimento ao cidado. No caso da arquitetura organizacional, as polticas de gesto zelam pela racionalidade da estrutura, evitando superposio de funes, permitindo o exerccio de atuaes intersetoriais ou matriciais permanentes, criando fruns colegiados de deciso e identificando claramente responsabilidades, de forma a viabilizar relaes mais inequvocas de accountability. No caso das polticas de recursos humanos encontram-se temas como o aperfeioamento do sistema de mrito, para acesso e progresso no servio pblico, o estabelecimento de carreiras e a avaliao de desempenho, a flexibilizao da estabilidade, a competitividade salarial em relao ao mercado privado, as premiaes e incentivos, e a capacitao, treinamento e desenvolvimento de novas competncias. Na rea de planejamento so recorrentemente necessrios esforos para a vinculao inequvoca entre planejamento e oramento, o estabelecimento de metodologias de planejamento, o acompanhamento da execuo oramentria, o desenvolvimento de mtodos de avaliao de processos e de alcance de resultados, a apropriao de custos, a preocupao constante com a qualidade do gasto pblico.

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Outros temas das polticas de gesto so as revises de processos e a incorporao de ferramentas tecnolgicas, que promovam maior agilidade, conforto e transparncia no atendimento ao cidado e promovam um fluxo contnuo de informaes e indicadores gerenciais voltados a apoiar o processo de tomada de deciso. Inclui-se aqui o Governo Eletrnico, que engloba sistemas voltados ao atendimento e prestao de servios ao cidado, os portais de servios e de transparncia, a certificao digital como mecanismo de eliminao completa da necessidade de papis e do comparecimento presencial dos envolvidos, as iniciativas de gesto da informao, dentre outros. Na rea especfica de licitaes e compras governamentais, iniciativas como prego eletrnico e flexibilizao das regras de contratao, que visam a promover maior competio e custos especficos menores de aquisio, tambm so objetos dessas polticas. Elas consistem assim de aes que, embora de iniciativa preferencial em uma rea meio, normalmente as secretarias ou ministrios de administrao e/ou planejamento, e embora tenham como objeto principal atividades no diretamente percebidas pelo pblico, afetam e constrangem diversos outros entes governamentais e diversas polticas setoriais, em sua tentativa de coorden-los em torno de objetivos comuns. Cabe ressaltar que no h, certamente, um monoplio de iniciativas de gesto naquelas unidades, embora estas sejam sua razo de ser; ao contrrio, por exemplo, de uma poltica setorial de sade, na qual a funo gesto meramente de apoio. Ou seja, sinteticamente e procurando dialogar com nosso conceito de eficincia, as polticas pblicas de gesto so iniciativas que buscam o compartilhamento dos objetivos, traduzidos aqui em produtos e resultados, principalmente por meio de tcnicas de planejamento; uma maior produtividade do fator recursos, como o caso de polticas especficas de recursos humanos, de informatizao e de compras governamentais; e a adequao racional entre tais recursos e objetivos, atuando, por exemplo, sobre arquiteturas e processos organizacionais destinados a controlar a implementao das polticas pblicas.

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Dentre tais iniciativas, ao presente trabalho interessa especificamente a coordenao intragovernamental, um conceito mais geral que, no entanto, est subjacente a maior parte das polticas de gesto. Isto , a escolha da estratgia de coordenao e a implementao efetiva dos seus mecanismos sero de fundamental importncia para sucesso ou insucesso das diversas polticas pblicas e aes governamentais. Isso se justifica uma vez que as limitaes discutidas no captulo anterior implicam, ao fim e ao cabo, a necessidade de maiores esforos de coordenao. Em outros termos, se a eficincia desejvel, as dificuldades do governo para estabelecer objetivos comuns, compartilh-los por toda a organizao e alocar e adequar de forma racional, dinmica e eficiente os recursos, exigem maiores demandas por coordenao, sob pena de fragmentao da atuao organizacional. De forma mais especfica, uma das principais caractersticas das funes de planejamento, oramento, design organizacional, reviso de processos, sistemas de informao, dentre outros, que so objetos incontestveis das polticas pblicas de gesto, o seu potencial coordenador. Cabe, por exemplo, aos processos de recrutamento de pessoal, selecionar pessoas com determinados perfis para exercer as atividades, aumentando a previsibilidade dos comportamentos; ou ainda, por meio da implantao de sistemas de informao, possvel gerir informao e padronizar e induzir determinados procedimentos comuns aos usurios; um terceiro exemplo poderia ser o desenho da estrutura organizacional, onde a especificao da amplitude de comando, de estruturas matriciais de implantao ou de instncias colegiadas de deciso pode contribuir sobremaneira para o processo de coordenao da formulao e da implementao das polticas pblicas. Enfim, os problemas administrativos e polticos da eficincia podem ser encarados como um desafio coordenao de governo.

2.2 O desafio da coordenao intragovernamental

Como vimos, dentre as atribuies das polticas pblicas de gesto encontramse atividades que envolvem diversas unidades e funes, como o

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planejamento, o oramento, tecnologia, recursos humanos, dentre outras. Caracteriza-se, portanto, como um dos desafios permanentes das polticas pblicas de gesto e, em grande medida, como a atividade responsvel por definir o sucesso ou insucesso de iniciativas de gesto de maior amplitude, o processo de coordenao governamental. Isto , devido a razes polticas j mencionadas, mas tambm a motivaes administrativas, como veremos a seguir, a escolha da estratgia correta de coordenao dos diversos rgos e funes e a sua implementao efetiva nas diversas polticas pblicas sero essenciais para as polticas pblicas de gesto. Do ponto de vista administrativo, a partir do momento em que se faz necessria a diversificao da estrutura interna da organizao em ministrios, secretarias ou departamentos, devida, tecnicamente, aos ganhos que a especializao pode trazer para a organizao, alcanar a sua unidade e de seus propsitos, um objetivo desejvel e necessrio para as pretenses de eficincia, torna-se uma empreitada complexa. Alm disso, se no bastasse essa razo eminentemente organizacional, nas organizaes pblicas algumas motivaes adicionais que dificultam o processo de coordenao se fazem presentes. Uma delas se refere multidimensionalidade das necessidades da sociedade e do mercado, alvos da ao estatal. Uma dimenso desta constatao, afim, por exemplo, questo da excluso social, tem merecido ateno nos meios acadmicos e governamentais sob o rtulo, mais comum, de intersetorialidade, que propugna a integrao prvia, coordenada, das polticas pblicas de transferncia de renda, sade, educao, esportes, assistncia jurdica, segurana alimentar, dentre outras, como caracterstica essencial a uma abordagem efetiva das situaes de excluso.14 Ou seja, uma vez que as necessidades so mltiplas, envolvendo dimenses sociais, econmicas, direitos civis e polticos, a ao governamental precisa ser coordenada, de forma a promover a integrao das diversas iniciativas setoriais sob o risco de, ao no faz-lo, incorrer no atendimento apenas parcial e no efetivo dos

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INOJOSA (2001)

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objetivos. Mas essa perspectiva aplica-se tambm a, por exemplo, objetivos macroeconmicos, como a coordenao entre iniciativas de fomento ao desenvolvimento, de expanso tributria e de conteno monetria. Para obter tal coordenao entre os setores especializados, as organizaes normalmente dispem de uma srie de solues ou ferramentas tipicamente tcnico-administrativas, fornecidas pela teoria organizacional, destinadas a subsidiar re-desenhos da estrutura organizacional, reorientaes na estratgia, planejamentos, padronizaes de procedimentos ou de resultados, dentre outras. No entanto, a coordenao nas organizaes pblicas no se limita a um problema administrativo, como vimos no captulo anterior. Mais uma vez, devido ao ambiente poltico, ...polticas, estruturas organizacionais e aes administrativas do cotidiano organizacional so formadas atravs de uma batalha poltica na qual o presidente somente um dos atores. (MARCH e OLSEN, 1989, 76-77), Ou seja, o dia a dia da Administrao Pblica ...baseiase na interferncia poltica, nos conflitos de interesse, na disputa de acesso, no controle de recursos, nas barganhas clientelsticas, etc. As solues no vm de aplicaes tericas, mas da poltica pragmtica; a capacidade de acomodar interesses de forma aceitvel para os interesses hegemnicos, considerandose mltiplas redes de influncia na estrutura governamental... (MARTINS, 2003: 48) Nos termos de GARNIER (2005: 1), enfim, ...la coordinacin, ms que um problema tcnico, es um problema poltico. Particularmente no caso brasileiro, como j foi visto, onde os governos se sustentam politicamente por meio de amplas coalizes, h ainda maiores dificuldades de coordenao, uma vez que no se espera um compartilhamento de valores e crenas ideolgicas entre os governantes, sujeitando o sucesso da coordenao governamental to somente aos mecanismos exteriores ao sujeito. E diante da ausncia ou da fragilidade de tais mecanismos, o comportamento da organizao tende a ser pautado pela competio em um cenrio de recursos escassos e por uma grande

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instabilidade diretiva, comprometendo a ao cooperativa dos ministrios ou secretarias e ento a ao coordenada do Estado para atingir seus objetivos. Finalmente, alm dessas questes intrnsecas a qualquer organizao pblica, as recentes reformas observadas no Estado no mbito da Nova Gesto Pblica, principalmente aquelas medidas voltadas questo de governana, introduziram novos desafios de coordenao. A descentralizao para outros entes federativos, a criao das agncias autnomas executivas e reguladoras, a substituio das regras e procedimentos pelos resultados como mecanismos de coordenao, a maior participao poltica da sociedade civil, a perspectiva de maior susceptibilidade ao controle do cidado (accountability) enquanto usurio de servios pblicos e as formas pblico no estatais de proviso de servios, introduzem razes adicionais para uma eventual fragmentao das polticas pblicas e criam uma rede extremamente complexa a ser coordenada pelo governo central. Ou seja, a coordenao governamental, envolvendo rgos internos e externos ao Executivo, afeta enfim a toda a rede de governana, uma questo crucial para o sucesso da ao governamental.

2.2.1 Coordenao: conceitos

Mas o que coordenao? Uma definio til de coordenao necessita, como visto acima, abordar ambas as dimenses tcnico-administrativa e polticodemocrtica. Segundo GARNIER (2005: 2), evidente que com mais coordenao se pode fazer melhor as coisas porque se eliminam redundncias desnecessrias e se criam sinergias, tanto cognitivas como de recursos, de processos... e de autoridade. A coordenao tanto um processo que requer instrumentos tcnicos para assegurar a eficincia e a eficcia atravs de alienaes indispensveis para o alcance dos objetivos particulares de cada caso; como um processo inevitavelmente tenso e conflituoso, que requer mecanismos polticos para manejar razoavelmente bem esses conflitos... A mistura de ambos os aspectos, tcnico e poltico, que permite obter

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congruncia cognitiva e congruncia operacional ao redor das polticas pblicas. Para RUA (2005: 1), entende-se por coordenao tcnico-poltica um conjunto de mecanismos e procedimentos destinados a compor ou articular as decises e aes do conjunto de entes governamentais polticos e burocratas de maneira a obter resultados concertados, intercomplementares e consistentes; ou seja: no-errticos, no-superpostos e no-contraditrios, que expressem e faam sentido em um projeto de longo prazo. POLLIT (2003: 35), por sua vez, discorrendo sobre a poltica de modernizao inglesa intitulada Joined-up Government, procura definir tal expresso por meio dos benefcios pretendidos com a coordenao vertical e horizontal do pensamento e da ao dos agentes pblicos. Primeiramente, situaes nas quais uma poltica pblica prejudicaria outra seriam eliminadas; em segundo lugar, haveria uma melhor utilizao dos recursos escassos; em terceiro, ao trazer os diferentes stakeholders para o dilogo sobre um mesmo campo de poltica, novas sinergias seriam criadas e solues criativas surgiriam; finalmente, seria possvel oferecer aos cidados pacotes completos de servios, como retratada nas experincias de one-stop-shop. MARTINS, por outro lado, fazendo referncia a um estudo da OCDE, utiliza uma perspectiva mais abrangente e mais categorizada, entendendo como integrao uma combinao de trs componentes: a coordenao, que um processo formal de formulao de polticas conduzido dentro do aparelho de governo, e representa uma dimenso horizontal; a consistncia, entendida como o compartilhamento de objetivos entre os atores polticos relevantes, representando perspectivas tanto horizontais como verticais; e a coerncia, que assegura a promoo sistemtica de aes mutuamente reforadoras ao longo do tempo, pelos atores governamentais e no governamentais, representando a dimenso temporal do processo de integrao. (OCDE, 2003, em Martins, 2003: 74)

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Neste trabalho, entende-se por coordenao intragovernamental15, o processo formal conduzido dentro do aparelho do Estado, nos termos de MARTINS, mas que engloba ainda os componentes da consistncia e da coerncia, ou seja, a coordenao visa tambm a que os ocupantes dos diversos cargos do governo, independentemente de sua origem e de sua diversidade tcnica ou poltica, compartilhem os objetivos do governo, e assim os mantm ao longo do tempo. Em outros termos, por coordenao intragovernamental entende-se aqui um processo formal de gesto da formulao e da implementao de polticas pblicas, executado por meio de mecanismos especficos, que promove o alinhamento de objetivos entre os atores polticos e a consecuo tcnico-administrativa dos objetivos acordados. O conjunto de mecanismos de coordenao decorre, por sua vez, de uma espcie de engenharia institucional que, de responsabilidade dos administradores pblicos, deve promover a combinao adequada entre os requisitos democrticos e de eficincia.

2.2.2 Coordenao da tomada de deciso

A obteno de uma boa coordenao demanda a utilizao de mecanismos ou instrumentos especficos. Para fins analticos, possvel pensar em dois momentos principais dessa coordenao, tendo em vista as dimenses de eficincia discutidas16: o momento da formulao da poltica pblica, da definio dos objetivos ou da tomada de deciso; o momento da implementao da poltica pblica, envolvendo a alocao de recursos e sua adequao aos objetivos anteriormente definidos.

Na discusso de governana, as conseqentes formas de coordenao dos diversos atores institucionais envolvidos na prestao dos servios pblicos (estado, sociedade, iniciativa privada), so apontados como mercado, hierarquia e redes. Aqui, no entanto, estamos falando principalmente de coordenao interna ao governo. 16 Embora haja crticas quanto ao modelo etapista do ciclo de polticas pblicas, que envolveria formao de agenda, formulao, implementao e avaliao, de forma restrita ao escopo desse trabalho consideramos que, ainda que haja reformulaes das polticas nas outras etapas ainda que a implementao modifique as polticas pblicas (ARRETCHE, 2001), tais mudanas seguem os mecanismos que sero discutidos para a etapa de formulao.

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Descartando, de antemo, as decises em ambientes polticos autoritrios, nos quais as decises so tomadas de forma centralizada, no momento da tomada de deciso em ambientes democrticos, o processo de coordenao dos diversos interesses pode ser feito a partir dos seguintes mecanismos ou mtodos, no mutuamente excludentes (LINDBLOM, 1959; ELSTER, 1998): voto; deliberao colegiada; ajustamento mtuo; perspectiva racional exaustiva; barganha.

Antes de tudo, as decises tomadas pelos agentes pblicos, polticos e burocratas submetem-se e so coordenadas pelas preferncias do eleitorado. Assim, de forma geral, o esperado que o voto seja, enquanto manifestao das preferncias do eleitor, o primeiro e principal mecanismo de coordenao. Nesse caso, o processo de coordenao ocorreria essencialmente por meio da simples agregao das decises individuais representadas pelo voto, de tal forma que a deciso corresponderia escolha da maioria vencedora. Certamente h restries prticas de pensar em tal mecanismo para a tomada de deciso sobre a maioria dos assuntos presentes no cotidiano da Administrao Pblica. Como observa LINDBLOM (1959) os administradores no podem resolver os conflitos baseando-se na preferncia da maioria, porque no h preferncias reveladas para a maior parte dos assuntos pblicos.... Cabe lembrar, que so razes de ordem demogrfica, geogrfica e de complexidade de escopo que justificam a prpria democracia representativa, como alternativa participao direta dos cidados na maior parte das decises pblicas (GOMES, 2003). Assim, a deciso por meio do voto ficaria circunscrita a eventos como as prprias eleies peridicas, nas quais se definem, no mximo, macro polticas norteadoras do comportamento dos representantes eleitos, e os plebiscitos e referendos, nos quais algumas decises especficas podem ser submetidas aos pleitos.

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De toda forma, como pode ser aplicvel a algumas situaes, ainda que excepcionais, importante enumerar algumas condies ou requisitos que um mtodo de agregao de preferncias desse tipo deveria respeitar, com vistas a subsidiar eventuais desenhos institucionais. Isto , a partir de DAHL (1989, p.70), podemos enumerar os seguintes critrios que devem ser obedecidos se se pretende realizar o potencial democrtico e de eficincia de uma eleio: 1. o voto de cada eleitor deve ser uma manifestao autnoma de preferncia entre as alternativas apresentadas; 2. cada manifestao deve ter o mesmo peso; 3. a alternativa mais votada deve ser declarada a vencedora; 4. qualquer membro que considerasse uma alternativa qualquer prefervel s alternativas disponveis para votao, deve poder inseri-la entre as apresentadas votao; 5. todos os indivduos devem possuir informaes idnticas sobre as alternativas; 6. as alternativas vencedoras (lderes ou polticas) devem substituir as alternativas perdedoras; 7. no interstcio eleitoral, todas as decises tomadas devem ser decorrentes ou executivas das decises tomadas na fase da eleio e as novas decises tomadas devem ser determinadas pelas sete condies precedentes. Ou seja, a tomada de deciso pela eleio impe um desafio engenharia institucional no sentido de construo de instncias e definio de procedimentos que satisfaam tais condies. Mas h certamente restries importantes, s vezes intransponveis. A assimetria de informao e a desigual capacidade de processamento cognitivo destas informaes entre os eleitores uma constatao real que dificulta sobremaneira o atendimento condio 5. A colocao de novas alternativas entre aquelas previamente selecionadas e submetidas escolha outro exemplo de condio dificilmente satisfeita. Outra dificuldade refere-se convenincia da condio 2, nos casos em que h intensidades de preferncias suficientemente desiguais sob determinado 54

assunto, uma vez que o mtodo de simples agregao no permite atribuir pesos diferentes a intensidades de preferncia diferentes. Como alternativa ao mtodo de simples agregao, outro mecanismo de tomada de deciso o processo de deliberao colegiada, segundo o qual uma deciso emerge de arranjos de escolha coletiva que estabelecem condies de argumentao pblica e livre entre iguais. Nesse caso, alm de promover a prevalncia do melhor argumento, o processo ainda permitiria a transformao das preferncias por meio da discusso pblica, o que mitigaria as dificuldades decorrentes da excessiva disperso de interesses ou, ao menos, a concertao de interesses visando tomada de deciso coletiva. Outra vantagem do modelo seria que, ao envolver todos os pontos de vista interessados e relevantes no processo decisrio, o mtodo promoveria uma implementao mais efetiva, devido ao compartilhamento de objetivos e meios. (COHEN, 1998, 186, 189; ELSTER, 1998, 1) A sustentao de tal perspectiva pode ser feita enumerando algumas caractersticas positivas de um processo de deliberao colegiada, pblica e livre entre iguais, para a tomada de deciso, como nos informam diversos autores: (ELSTER, 1998,11; GAMBETTA,1998, 22; FEARON,1998, 45-55; MARCH e OLSEN, 1989, 121; GOMES, 2003) 17: 1) revela informaes que no esto pblicas, distribuindo melhor as informaes; 2) diminui ou supera o impacto da bounded rationality18, propiciando inclusive mais criatividade nas solues; 3) reduz a prevalncia das preferncias dos atores que possuem endowments (recursos, capacidades, informao, autoridade) iniciais superiores; 4) permite a manifestao da intensidade das preferncias;
Segundo ELSTER (1998, 5-6;10), h trs formas de deciso coletiva: argumentao, barganha e voto. Mas, logicamente, o mtodo de argumentao anterior aos demais, uma vez que at a defesa de outro, como o melhor mtodo, no prescindiria de argumentao. 18 Condio que se refere a capacidade cognitiva limitada para receber, armazenar, recuperar e processar informao. (WILLIAMSON, 1996, p.377).
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5) desestimula comportamentos auto-interessados devido a exigncia das justificaes se fazerem em pblico, o que torna o interesse pblico a nica justificativa aceitvel; 6) desestimula dissimulaes, uma vez que o discurso em prol do bem comum induz a alguma necessidade de consistncia nos atos privativos, devido necessidade de lidar com a dissonncia cognitiva que discurso e atos divergentes podem trazer19; 7) legitima a escolha feita, uma vez que alcana consensos maiores reforando o compromisso com a implantao e as conseqncias da mesma. Os participantes se vem na deciso; 8) desejvel per si, pois melhora a qualidade intelectual e moral dos participantes, disseminando princpios de public-life, alm de propiciar certas habilidades e/ou virtudes, como eloqncia, retrica, empatia, cortesia, imaginao, raciocnio, preparao; 9) alcana decises mais eficientes, uma vez que so tomadas a partir de argumentao racional justificada com informaes e submetida a mltiplas vises. Ou seja, fruns colegiados de tomada de deciso podem proporcionar um alto e complexo nvel de coordenao, principalmente pela diminuio da assimetria de informao, pelo aumento do nvel coletivo de apreenso cognitiva e pelo consenso estabelecido em torno da deciso. Claro est, no entanto, que h tambm desafios complexos engenharia institucional para delinear estruturas e procedimentos colegiados que garantam, de fato, a representao e o debate de todos os pontos de vista. A multiplicidade de interesses na sociedade contempornea e a necessidade de celeridade na tomada de deciso, que caracterizam a realidade das organizaes, so restries importantes factibilidade de uma soluo desse tipo para as decises cotidianas nas organizaes pblicas.
Dissonncia cognitiva: basicamente, as pessoas buscam uma sensao de equilbrio entre suas crenas, atitudes e comportamentos, uma consistncia cognitiva. A discrepncia entre discurso e atitude, por exemplo, tem como resultado psicolgico um desconforto ou incmodo que impele a pessoa a diminuir o desequilbrio, alterando um ou outro. (BOWDITCH, 1992, p.72)
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Diante das dificuldades prticas relacionadas, em ambos os casos, aos problemas de informao assimtrica, racionalidade limitada e impossibilidade de considerar todas as preferncias, no timing necessrio s decises, LINDBLOM (1959) defende as decises incrementais por meio do mecanismo que denomina de ajustamento mtuo, nosso terceiro mtodo de tomada de deciso. Segundo ele, que rejeita qualquer tentativa de uma coordenao exterior interao entre as partes e, portanto, o enquadramento institucional da tomada deciso, o processo factvel de coordenao fragmentado e extremamente descentralizado, no qual participantes autnomos afetam mutuamente uns aos outros. Aceitando apenas contribuies de aprendizados anteriores de abordagem dos problemas, as polticas resultantes desse ajuste mtuo so mais bem descritas como algo que acontece do que como algo que se decide, alcanando uma coordenao superior e com freqncia to complexa que fica muito alm da competncia de qualquer coordenador. Para ele, os diversos atores ajustam-se uns aos outros, comprometendo-se e padronizando maneiras de fazer seu trabalho conjuntamente. No one is in charge, but there is an intelligence of democracy inherent in the pluralist system as a whole by which boundedly rational policymakers act without coordination or plan to generate good decisions for the polity. (1965, citado em MOE, 1991, 111) O resultado uma evoluo incremental, passo a passo, mas consistente, das polticas pblicas. A perspectiva de LINDBLOM importante, no somente por adotar certo pragmatismo na abordagem, mas tambm porque dialoga com o quarto mtodo de tomada de deciso acima relacionado, a perspectiva racional exaustiva que, como veremos, um modelo caro aos administradores adeptos do planejamento estratgico. Isto , como observa FORESTER (1984, 23), o processo de tomada de deciso que valoriza tal perspectiva supe a presena das seguintes condies: um problema bem definido; um conjunto completo de alternativas a considerar; 57

informaes de referncia completas; informao completa sobre as conseqncias de cada alternativa; informao completa sobre os valores e preferncias dos cidados; tempo, habilidade e recursos completamente adequados.

Sob essas condies, aps definir o ranking de valores da sociedade, resta aos tomadores de deciso escolher racionalmente a melhor alternativa e selecionar a melhor estratgia para alcan-la. Este modelo assemelha-se, na prtica empresarial, ao modelo de planejamento organizacional clssico da dcada de 60, na qual o ambiente era visto como relativamente estvel, e imune a presses sociais e ao ambiente, que era sujeito ao domnio da organizao. (MOTTA, 1991, 88) Alm dessa associao mais clara com os mtodos de planejamento clssico, o esquema lgico da perspectiva racional tambm apresenta uma srie de prescries afins aos modelos atuais de planejamento estratgico. Ou seja, estas prticas consagradas na dcada de 70 e ainda em uso prescrevem, via de regra, as seguintes fases, como coloca OLIVEIRA (1990): 1) a elaborao de um diagnstico que permita empresa conhecer seus pontos fortes e fracos; 2) a elaborao de cenrios possveis que permitam a empresa antecipar ameaas e oportunidades no ambiente; 3) a definio da misso da empresa, entendida como ...o motivo central do planejamento estratgico, ou seja, a determinao de 'onde a empresa quer ir'; 4) a definio das macropolticas que se pretende usar para alcanar a misso; 5) a definio de objetivos, desafios e metas mas especficos; 6) o estabelecimento de estratgias para alcan-los; 7) a definio dos projetos; 8) o controle e avaliao da implementao da estratgia. Assim, embora o qualificativo estratgico remeta, a rigor, a um

reconhecimento da imprevisibilidade e da necessidade de uma administrao continuamente preparada para as contingncias do ambiente, diante do desafio instransponvel que se coloca satisfao das condies acima enumeradas, relacionado, mais uma vez, a questes de assimetria de informao ou impossibilidade prtica de considerar todos os valores presentes na sociedade, 58

a prtica do planejamento estratgico configura-se, a rigor, bastante pretensiosa em sua tentativa de elaborao racional do futuro desejvel e dos meios para alcan-lo. Como bem coloca LINDBLOM, ...nenhuma pessoa, comit ou equipe de pesquisa, nem mesmo com todos os recursos da computao eletrnica moderna, podem completar a anlise de um problema complexo20. So excessivos os valores envolvidos, [...] (ao que se agrega todas as complicaes da anlise de valores que surgem da natureza elusiva dos mesmos e a impossibilidade de verific-los cientificamente) [...] excessivas as alternativas possveis, excessivas as conseqncias a serem previstas para o futuro incerto o melhor que podemos fazer alcanar anlises parciais ou, nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada. (LINDBLOM, 1979, 518, traduo minha) Diante disso, LINDBLOM prope um modelo alternativo de comparaes sucessivas que, em sua viso, no apenas inevitvel, mas superior ao planejamento racional exaustivo. Do ponto de vista poltico, a vantagem principal refere-se instrumentalidade da evoluo incremental. O mtodo reduziria os riscos decorrentes das controvrsias polticas, animando os perdedores a aceitar suas perdas sem incentivos subverso do regime democrtico, uma vez que no cria fortes antagonismos, o que poderia ocorrer com propostas mais drsticas de mudana feitas a partir de perspectivas mais abrangentes. O autor refora seu argumento ao observar que, para muitos assuntos a serem decididos, no h preferncias manifestas, de tal forma que o decisor no saberia quais escolhas atenderiam os cidados. Portanto, ...a mudana poltica no deve por em perigo o consenso fundamental em torno da regras do jogo e dos valores bsicos que fazem possvel o governo democrtico no coercitivo. diferena dos grandes saltos, os passos pequenos no fazem soobrar o ideal democrtico. (LINDBLOM, 1979, 520) Do ponto de vista da eficincia, LINDBLOM argumenta que, alm de no ser possvel considerar todos os valores e objetivos nem analisar exaustivamente
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Embora LINDLOM esteja escrevendo em 1959 e o avano tecnolgico desde ento seja impressionante, a complexidade da apreenso da realidade e dos valores da sociedade mantm atual sua crtica ao mtodo racional exaustivo.

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todas as alternativas, para a maior parte das situaes no h teoria disponvel que permitisse estabelecer relaes inequvocas de causalidade entre meios e fins. Dessa forma, o mtodo das comparaes sucessivas seria mais adequado uma vez que as polticas pblicas evoluiriam de forma incremental, na margem, numa seqncia de tentativas, erros e correes a partir de solues ou alternativas existentes. Ao escolher estas polticas pblicas j conhecidas, sobre as quais se operariam tais mudanas, seus valores e objetivos subjacentes seriam simultaneamente escolhidos, diminuindo sobremaneira os riscos das decises tomadas. Em sntese, para os defensores do incrementalismo, a escolha entre a perspectiva exaustiva e o incrementalismo seria a escolha entre a incompletude mal planejada e frequentemente acidental, de um lado, e a incompletude deliberada, planejada, por outro lado. E a prova de uma boa poltica pblica seria o consenso em torno dela, no necessariamente quanto relao meios-fins, mas quanto sua factibilidade concreta. (LINDBLOM, 1979, 519) Cabe observar que o autor reconhece algumas limitaes de seu mtodo, como a inexistncia de um mecanismo interno para salvaguardar determinados valores importantes, uma vez que a coordenao feita por ajustamentos mtuos com significativo grau de liberdade, e ao fato da lgica incremental poder implicar a desconsiderao de determinadas polticas meritrias apenas por no terem passado por tal processo evolutivo. DROR, adicionalmente, faz consideraes interessantes sobre o alcance do mtodo proposto por LINDBLOM. Para ele, a mudana incremental por comparaes sucessivas seria um mtodo adequado de tomada de deciso somente se: 1) os resultados das polticas atuais fossem satisfatrios, tanto para decisores quanto para os demais atores sociais; 2) a natureza dos problemas no variasse muito; 3) a disponibilidade de meios para solucionar os problemas permanecesse constante. (DROR, 2006, 124) Caso contrrio, observa o autor, prefervel assumir os riscos da mudana mais radical.

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Finalmente, o quinto e ltimo mtodo de tomada de deciso a barganha. ELSTER (1998, 6) refere-se a ela como um jogo no qual as partes fazem sucessivas ofertas e contra-ofertas, uma negociao com caractersticas de mercado. O resultado determinado pelo poder de barganha das partes, isto , pelos recursos que os habilitam a fazer ameaas e promessas crveis. Segundo ERIKSEN, em uma perspectiva que defende a deciso por meio da argumentao, o problema dos processos de barganha, assim como do processo de eleio, que eles ...encorajam o toma l da c, o clientelismo (pork-barrel) e a no interferncia mtua (log-rolling), e no alteram as opinies nem envolvem aprendizado ou refinamento das perspectivas no h a conformao de uma vontade racional comum. [...] O mximo que se pode esperar um acordo sobre o qual as partes no subscrevem. (1999, traduo minha) No caso brasileiro, de acordo com a perspectiva culturalista vista no captulo 1, uma manifestao recorrente desse tipo de coordenao pode ser representada pelo clientelismo. Apontado como uma gramtica importante na relao do Estado brasileiro com a sociedade, a cesso de cargos, a liberao de emendas ou mesmo a adoo de agendas de polticas pblicas, ainda que desprovidos de mrito, podem ser vistos como mecanismos cuja funcionalidade estaria na viabilizao da agenda maior de governo. Isto , ocorreria uma troca entre tais recursos e o apoio poltico a esta agenda. Nesse caso, o clientelismo dificilmente poderia ser prescrito a partir de uma tica puramente administrativa ou de engenharia institucional, uma vez que seu emprego contribui para a diminuio da racionalidade ou da eficincia econmica da poltica especfica. No entanto, a adoo de agendas no meritrias pode, por exemplo, contribuir para a coordenao poltica e, assim, para a eficincia do sistema como um todo. Quanto poltica pblica de gesto, caberia a ela compensar a fragmentao eventualmente causada por tal soluo. Finalmente cabe mencionar que, a rigor, no mbito interno ao governo, foco principal desse estudo, os mtodos de coordenao da tomada de deciso assumem configuraes intermedirias e combinadas que podem se identificar, em cada caso, com posturas mais democrticas ou mais tecnocrticas. A 61

tomada de deciso atravs do voto universal, por exemplo, ocorreria somente em situaes bem especficas como nas eleies ou nos referendos. Por sua vez, as decises colegiadas so comuns em arranjos institucionais como os conselhos gestores de polticas pblicas. Enfim, possvel pensar realisticamente em um arranjo institucional de deciso colegiada, na qual os procedimentos garantam que os poucos participantes sejam subsidiados, na medida do possvel, com informaes e modelos de relaes causais, e possuam tempo razovel para debater e escolher a melhor alternativa, seno pelo convencimento, pelo voto da maioria.

2.2.3 Coordenao da implementao

Aps a tomada de deciso referente aos objetivos e tambm s alternativas para atingi-los, a etapa seguinte a implementao da poltica pblica. Nessa etapa, a coordenao destina-se alocao dos recursos e racionalidade processual que procura vincular dinamicamente os recursos aos objetivos. Para tanto, esta funo pode ser empreendida por outro conjunto de mecanismos, conforme informa MINTZBERG (2001: 142): 1. Ajustamento mtuo: tpico de tarefas que envolvem grupos pequenos, a coordenao obtida pelo simples processo de comunicao informal. As pessoas que fazem o trabalho interagem umas com as outras para coordenar, como os canoeiros em uma corredeira se ajustam entre si. Embora seja um mecanismo aparentemente associado a pequenas organizaes, ele tambm utilizado em tarefas complexas como, por exemplo, aquelas entre cientistas em uma pesquisa. importante diferenci-lo do mecanismo adotado por LINDBLOM, uma vez que aqui o mecanismo precedido de alguma prescrio institucional e no apenas do ajuste voluntrio no planejado; 2. Superviso direta: segundo este mecanismo, uma pessoa ou organizao coordena o processo, por meio de instrues, cobranas, alocao de recursos, etc., desde a superviso no cho de fbrica at a superviso

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presidencial sobre os ministros. A estrutura ou a arquitetura organizacional, ao estabelecer a amplitude de comando, isto , o nmero de subordinados sob a autoridade de determinado chefe, determinante para a definio deste tipo de mecanismo; 3. Padronizao de normas: significa que os funcionrios compartilham um conjunto de crenas e valores, obtendo a coordenao, informalmente, a partir delas, como em organizaes religiosas ou mesmo na burocracia por meio do chamado ethos burocrtico; 4. Padronizao de processos: refere-se prescrio do contedo do trabalho por meio de procedimentos, normalmente escritos, a serem seguidos. Na iniciativa privada muito comum em programas de qualidade, como aqueles promovidos pela International Organization for Standardization com a srie ISO-9000. No caso das organizaes pblicas, podemos associar esta padronizao s regras formais burocrticas ou prpria legislao. Esse mecanismo assume importncia no mbito da Nova Gesto Pblica, pois sobre ele que recai boa parte da crtica atribuda aos problemas da burocracia clssica; 5. Padronizao de resultados: significa a especificao dos resultados a serem atingidos, em substituio especificao dos meios como os procedimentos ou habilidades. Como um breve exemplo, os atuais planejamentos governamentais, como o PPAG21, uma vez incorporando a definio de metas e resultados dos programas, se enquadram nessa perspectiva. o modelo de gesto prescrito pela Nova Gesto Pblica e principal objeto emprico desse trabalho; 6. Padronizao de habilidades: refere-se designao de pessoal

qualificado, j possuidor de determinada habilidade adequada ao trabalho a ser feito. No o trabalho, mas o funcionrio que padronizado. A coordenao obtida em razo do funcionrio j possuir determinado

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Plano Plurianual de Ao Governamental

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conhecimento. No setor pblico, podemos entender os requisitos dos concursos pblicos como um esforo nesse sentido, particularmente para contratao de especialistas como mdicos ou dentistas. Alm destes mecanismos elencados por MINTZBERG, importante destacar outros que tambm possuem funo de coordenao e, embora estejam de alguma forma associados queles j descritos, merecem tratamento parte. So eles a liderana e a estrutura. MOTTA (1991, 210-211), segundo o que chama de perspectiva contempornea de liderana, a define como ...um processo no qual um indivduo influencia outros a se comprometerem com a busca de objetivos comuns. E isso ocorre, o que diferencia de uma liderana poltica, por meio do estmulo autonomia dos liderados: ...o lder cria nos liderados a sensao de um espao prprio, onde eles podem desenvolver sua criatividade e se auto-realizar na execuo de suas tarefas. Com relao aos outros mecanismos j descritos, cabe observar que a busca do compartilhamento de objetivos pelo lder se d por negociaes constantes, semelhana do ajustamento mtuo, e no por meio do exerccio de uma eventual autoridade hierrquica, como seria tpico do mecanismo de superviso direta. Alm disso, tambm importante mencionar que lideranas, principalmente as carismticas, valem-se da coordenao pelo compartilhamento de crenas e valores, e no somente de objetivos. Outro mecanismo de coordenao, a estrutura organizacional refere-se, por sua vez, ao ...conjunto de unidades organizacionais arranjados de uma tal forma que definem um padro de interao entre as partes envolvidas. (MARTINS, 2006, 99) Esse conjunto pode ser delineado de forma a contribuir para a coordenao, ao criar, por exemplo, estruturas matriciais permanentes cuja composio e cujos procedimentos podem favorecer o ajustamento mtuo dos atores. Finalmente, necessrio ressaltar que nas organizaes complexas ocorre, a rigor, uma combinao dos diversos mecanismos apresentados, nem sempre com sentidos iguais, como acabamos de ver, mas com predomnio de algum 64

deles. Isto , como observa MINTZBERG (2001, 143), referindo-se aos seus 06 mecanismos, ... medida que o trabalho organizacional se tornar mais complexo, os meios preferidos de coordenao parecem deslocar-se do ajuste mtuo (o mecanismo mais simples) para a superviso direta, em seguida para a padronizao, preferivelmente dos processos de trabalho ou normas, ou de outra forma dos outputs ou das habilidades, revertendo, finalmente, ao ajuste mtuo. Assim, numa organizao burocrtica clssica, por exemplo, prevaleceria, como principal mecanismo de coordenao, a padronizao de processos. De fato, como nos informa SILBERMAN (1993), a estrutura burocrtica weberiana do tipo organizacional, tpica de pases como Frana e Alemanha, caracterizada, dentre outras coisas, por carreiras previsveis, especializao adquirida na organizao, entrada pelos nveis mais baixos e controle sobre os burocratas apoiado na extensa regulamentao. No entanto, essas organizaes tambm se caracterizam pela formao de um grande spirit de corps, no qual o compartilhamento de crenas e valores torna-se um importante mecanismo de coordenao da ao burocrtica que, a propsito, pode tanto contribuir com os objetivos gerais da organizao em benefcio do interesse pblico, quanto preocupar-se apenas com a defesa de interesses corporativos. Por outro lado, nas estruturas burocrticas do tipo profissional, caracterizadas pela seleo focada na alta especializao, pelo controle sobre os burocratas particularmente apoiado no auto interesse pela reputao, pela menor estabilidade e pela prevalncia do cargo em contraposio carreira, predomina o mecanismo de coordenao por padronizao de habilidades. Por fim, interessante reproduzir a perspectiva de MINTZBERG (2001) em relao s organizaes nas quais no est presente nenhum daqueles mecanismos administrativos de coordenao: ...as organizaes que no optam por nenhum deles [os mecanismos] parecem estar mais inclinadas a se tornarem politizadas, simplesmente por causa dos conflitos que surgem naturalmente quando as pessoas devem competir entre si pela influncia em 65

um relativo vcuo de poder. A chamada organizao poltica, segundo ele, mais bem descrita no em termos de estrutura organizativa, mas em termos de poder: ...no h um mtodo preferido de coordenao, nenhuma parte dominante na organizao, nenhum tipo claro de descentralizao. Tudo depende da fluidez do poder informal, assentado para ganhar questes individuais. (MINTZBERG, 2001a: 188; 2001: 144; grifo meu) 22 O outro lado da moeda dessa concepo administrativa encontrado na discusso do incrementalismo do LINDBLOM, cuja forma de evoluo das polticas pblicas decorrente, justamente, de uma espcie de ajustamento mtuo espontneo. Ou seja, diferentemente da descrio de MINTZBERG (2001), segundo a qual tal mecanismo aplicvel apenas a pequenas organizaes ou a organizaes onde o contedo do trabalho extremamente complexo a ponto de no permitir iniciativas de padronizao, como nos trabalhos cientficos e de pesquisa, LINDBLOM argumenta que esse o mecanismo factvel para as organizaes polticas. Essas duas perspectivas, de MINTZBERG e LINDBLOM, so interessantes na medida em que ilustram a separao terica recorrente entre teoria das organizaes e cincias polticas. Enquanto para o primeiro a inexistncia de mecanismos de coordenao o espao da poltica, para LINDBLOM o ajustamento mtuo, poltico, o pice das formas de coordenao. A rigor, no entanto, as prticas e situaes reais de coordenao encontram-se em pontos intermedirios: no so administrativamente exaustivas mas, por outro lado, possuem algum grau de regularidade e previsibilidade.

2.3 Gesto por resultados

O modelo de Gesto por Resultados uma das principais recomendaes do receiturio da Nova Gesto Pblica. Isso decorre do argumento de ser este
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importante ressaltar, para fazer certa justia ao autor, que ele ressalta o papel funcional que a poltica pode ter nas organizaes: o de equilibrar ou corrigir os excessos dos sistemas legtimos de influncia, que so a autoridade, a ideologia e a expertise. (MINTZBERG, 2001, 189, grifo meu)

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modelo apropriado a, simultaneamente, focar na efetividade ou no que de fato interessa ao cidado e a sociedade, flexibilizar a conduo dos processos e assim remediar a disfuno relacionada ao apego exacerbado s normas e procedimentos, e propiciar mais eficincia e accountability. De forma breve, esse modelo se caracterizaria, na etapa de formulao da poltica pblica, pela traduo dos objetivos em resultados e, na etapa de implementao das aes para atingi-los, pela predominncia da orientao por resultados em substituio aos outros mecanismos de coordenao, como a coordenao por superviso direta, a padronizao de procedimentos e a padronizao de habilidades. Mas antes de descrever o modelo de gesto, necessrio especificar melhor o conceito de resultados, uma vez que no h um consenso terico em torno de sua utilizao. Como coloca RUA (2007, 7), a palavra resultado [...] genericamente usada para designar coisas to diferentes quanto produtos preliminares e intermedirios, produtos finais, efeitos e at impactos. Para este trabalho, uma boa forma de definir o conceito de resultados ou de efeitos (outcomes) contrap-los definio de produtos (outputs). Como colocam FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986), os produtos (policy outputs) so indicadores do que os governos esto fazendo, de suas prioridades, e das demandas que esto sendo atendidas, dos interesses que esto sendo articulados e dos benefcios e objetivos que esto sendo perseguidos... mas produtos no significam resultados. RUA (2007, 8), por sua vez, define que um ...produto final sempre uma sada direta, objetivamente constatvel, da operao de um sistema: bens ou servios como vacinas aplicadas, livros distribudos, refeies servidas, alunos certificados, reas reflorestadas, etc. Ou ainda, uma escola, as horas de disponibilidade de atendimento mdico, o percentual de professores com 3 grau completo, a extenso de rodovias pavimentadas e o nmero de veculos da frota da polcia, dentre outros, so considerados produtos. Mas a construo fsica de mais uma escola ou o aumento do nmero de professores com 3 grau completo no implica, necessariamente, o aumento da qualidade da 67

educao o que, enfim, o que importa para o cidado e para a sociedade. Da mesma forma, a simples oferta de mdicos pode no levar melhoria das condies de sade ou, pelo menos, no no grau esperado. O mesmo pode ser dito sobre a melhoria das rodovias e as mortes no trnsito ou sobre o aumento das viaturas e a segurana pblica. Portanto, apesar de serem muito importantes, por comporem a cadeia causal que pode levar aos resultados e, do ponto de vista poltico, por propiciarem alguma noo do ativismo e da produo dos governos, os produtos, per si, no garantem os efeitos nas condies sociais que se pretende alterar. Ou seja, os efeitos so a conseqncia do produto, ...a mudana desencadeada na realidade pelo produto final. (RUA, 2007, 8) Uma diferenciao importante que tambm precisa ser feita entre efeitos e impactos. Enquanto os efeitos esto diretamente relacionados ao produto das polticas, programas ou projetos, so a expresso da sua efetividade e devem estar explcitos nos objetivos, os impactos so conseqncias indiretas dos produtos, no necessariamente intencionais e previstas e mediadas pelos efeitos. Uma outra caracterstica dos impactos que eles esto submetidos a mltiplas intervenincias do ambiente social, enquanto os efeitos procuram guardar uma sensibilidade especfica interveno da poltica pblica em questo. Um exemplo dessa diferenciao pode ser extrado de RUA: enquanto uma campanha de vacinao, que um produto, pode gerar o efeito de imunizao de crianas quanto ao sarampo, pode tambm gerar o impacto de aumento da freqncia escolar, uma vez que haver menos aulas perdidas, etc. (RUA, 2007) Neste trabalho, em uma pequena diferena conceitual de RUA (2007), o conceito de resultados refere-se ao conceito de efeitos. Embora RUA, devido generalizao do conceito de resultados, tenha optado por no utiliz-lo enquanto categoria especfica, em nossa viso, visto que o paradigma da Nova Gesto Pblica enfatiza a gesto por resultados e a efetividade das polticas pblicas, acreditamos que no possvel diferenciar efeitos de resultados ou, por outro lado, equiparar resultados a produtos ou impactos. 68

Assim, por Gesto por Resultados podemos entender ento o ciclo que comea com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da traduo dos objetivos de governo; prescreve o monitoramento e a avaliao do desempenho da organizao ou da poltica pblica a partir do alcance desses resultados; e retro-alimenta o sistema de gesto, propiciando aes corretivas decorrentes dessa avaliao. Alm desse esquema bsico, como o modelo confere grande autonomia processual aos agentes executores, compem ainda o seu arcabouo instrumentos de contratualizao do desempenho que prescrevem os resultados, as autonomias concedidas e as sanes positivas e negativas diante do desempenho alcanado. Ou seja, de forma esquemtica podemos listar as seguintes caractersticas integrantes do modelo de gesto por resultados: Alinhamento de expectativas de forma clara e transparente, entre todos os agentes polticos, externos e internos, sobre quais so as diretrizes e os objetivos da organizao, por meio da traduo destes em resultados e metas a serem atingidas, o que inclui a definio de indicadores para sua apurao; Concesso de autonomias aos executores / implementadores das polticas pblicas; Contratualizao de resultados, autonomias e sanes; Avaliao dos resultados e retro-alimentao do sistema de gesto para eventuais correes de rota, constituindo assim uma ferramenta gerencial; Fortalecimento de uma modalidade de accountability cujos principals so tanto os cidados em relao aos polticos, quanto estes em relao burocracia baseada no desempenho mensurado a partir de indicadores de resultados; Modificao do comportamento autoreferido da burocracia, substituindoo pela ateno a metas claras e contratualizadas.

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A contribuio esperada do modelo para o aumento da eficincia da administrao pblica bastante clara. A transparncia dos objetivos, resultados e metas da organizao diminuiria os problemas relacionados aos dficits de informao quanto aos fins e permitiria o compartilhamento e o engajamento coletivo em torno dos mesmos objetivos, o que favoreceria a racionalidade do sistema e da organizao. Alm disso, isso ainda permitiria um controle mais efetivo sobre o desempenho dos governos, pelo cidado e demais stakeholders, e sobre o desempenho dos burocratas, pelos polticos. Finalmente, ao liberar os gerentes das amarras dos controles prvios e conceder-lhes autonomia sobre a gesto dos recursos na linha do deixe o gerente gerenciar estariam aumentadas as possibilidades de adequao eficiente entre recursos, processos e metas. A equao de eficincia passaria, portanto, a ser expressa da seguinte forma, sendo que seria garantida autonomia aos gestores para a adequao racional entre meios e fins: Eficincia resultados recursos Por outro lado, cabe observar que este modelo, ao definir metas claras e objetivas, desafia a perspectiva de que certa ambigidade necessria acomodao poltica, como vimos anteriormente nos reportando a MOTTA (1990, 226). Assim, um efeito no intencional possvel seria a paradoxal produo de comportamentos no cooperativos, caso determinados atores ou interesses no se sentissem contemplados nos resultados almejados. Decorrente tambm disso, outra considerao relevante que a efetividade dos mecanismos de enforcement de fundamental importncia para o funcionamento do modelo, sob pena da concesso da autonomia se transformar em uma experincia desastrosa e comprometer os objetivos e diretrizes da organizao. Com a retirada ou afrouxamento dos controles prvios que governam a alocao dos recursos imprescindvel prescrever 70

controles a posteriori efetivos e tempestivos, que induzam ao gerenciamento responsvel. Finalmente, cabe ressaltar, remetendo ao conceito de eficincia discutido, que um modelo normativo de gesto por resultados preocupa-se essencialmente com a traduo dos objetivos e o seu compartilhamento por toda a organizao. No h, portanto, ateno especial aos recursos e aos processos por parte do centro coordenador. Isso implica, mais uma vez, a substituio dos procedimentos e/ou a eliminao da exigncia de habilidades como mecanismos de coordenao, em benefcio da autonomia e da autoridade dos gestores e implementadores sobre tais processos e recursos. Ou seja, um conceito intrinsecamente relacionado ao modelo de resultados a flexibilidade em relao aos meios.

2.3.1 Resultados e indicadores de resultados

Uma discusso importante do modelo de gesto por resultados refere-se aos indicadores utilizados para operacionalizar o modelo ou para permitir a avaliao do alcance das metas propostas. Segundo CARLEY (1985, citado em JANNUZZI, 2004), indicador social uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). Ainda para JANNUZZI (2005, 138), os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Ou seja, so os indicadores que viabilizam a traduo dos objetivos em medidas apreensveis, e no presente caso, a traduo dos objetivos em indicadores de resultados.23

importante ressaltar que pode haver indicadores para cada uma das fases da seqncia aes produtos resultados.

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Mas para cumprir tal papel, h um conjunto de propriedades que a escolha dos indicadores deve observar. Ou seja, de forma geral, desejvel que os indicadores possuam as seguintes propriedades (JANUZZI, 2004, 26-32): 1) Relevncia social: refere-se pertinncia de sua produo para indicar uma questo social de relevncia contempornea; 2) Validade: refere-se ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, isto , sua capacidade de representar o conceito abstrato, o objetivo, o resultado, a que o indicador se prope a substituir ou operacionalizar; 3) Sensibilidade: refere-se capacidade do indicador de refletir as mudanas da dimenso social de interesse; 4) Especificidade: refere-se sua capacidade de refletir alteraes estritamente decorrentes das polticas pblicas empreendidas; 5) Cobertura e desagregao: refere-se capacidade de medir a dimenso social de interesse em diversos estratos e recortes teis ao planejamento das polticas pblicas recortes espaciais, scio-demogrficos, scio-econmicos, etc.; 6) Confiabilidade: relaciona-se qualidade dos dados, primrios ou no, usados no cmputo do indicador, como significncia estatstica de planos amostrais, preciso de registros administrativos, imparcialidade dos questionrios aplicados em surveys, etc.; 7) Periodicidade e tempestividade: referindo-se regularidade e

tempestividade com que os dados componentes podem ser obtidos para o clculo do indicador, so de suma importncia para viabilizar eventuais correes de rotas nas polticas pblicas na periodicidade desejada e em tempo hbil;

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8) Historicidade e comparabilidade: disponibilidade de sries histricas extensas e comparveis, de modo a permitir o cotejamento do valor presente com situaes do passado, inferir tendncias e avaliar efeitos de eventuais polticas pblicas implementadas; 9) Inteligibilidade, comunicabilidade e reprodutibilidade: refere-se

transparncia da metodologia de construo do indicador, de forma a viabilizar sua compreenso e eventual reproduo; 10) Factibilidade dos custos de obteno: imperativo que o indicador seja produzido a custos razoveis e compensadores. A apresentao dessas propriedades revela a dimenso do desafio que o modelo de gesto por resultados enfrenta. Por exemplo, tendo em vista o ciclo lgico do modelo definio de metas, avaliao do efeito e ao corretiva / planejamento vital garantir a especificidade do indicador ou a medio dos efeitos lquidos daquela poltica pblica especfica, tendo em vista as diversas interferncias e influncias do mundo social e das outras polticas pblicas. Normalmente, esse tipo de propriedade satisfeita somente por meio de avaliaes de efeito especficas e contratadas no mbito da prpria poltica pblica. Dificilmente, a especificidade pode ser assegurada a partir de estatsticas oficiais mais gerais. Outro exemplo refere-se ao grau de desagregao espacial. No caso do Brasil, a grande extenso territorial e a profuso de municpios com iniciativas particulares de polticas pblicas, exige, dependendo da condio social de interesse, uma avaliao com altssimo grau de desagregao, o que traz implicaes importantes relacionadas a prazos e custos. Por exemplo, a nica estatstica oficial abrangente com grau de desagregao em nvel municipal o Censo, cuja periodicidade decenal. Ou ainda, tendo em vista a tempestividade dos dados e das estatsticas, extremamente complexo solucionar o problema da defasagem temporal entre os efeitos esperados na realidade social e a necessidade de ajuste dinmico 73

nas polticas pblicas. Para ilustrar esse comentrio, cabe aqui um raciocnio hipottico, usando o ciclo oramentrio brasileiro. Na previso do nosso arcabouo legal, a lei oramentria anual (LOA) deve ser encaminhada, pelo Executivo ao Legislativo, em agosto do ano t. Portanto, no mnimo um ou dois meses antes, os dados de efeito das polticas pblicas devem estar disponveis para subsidiarem o planejamento do ano seguinte: t+1. Se considerarmos, de forma otimista, a necessidade de dois a trs meses de coleta e processamento de dados, por meio de registros administrativos ou por meio de pesquisas de campo, a informao sobre a situao atual da condio social de interesse se referir, em seu incio, coleta de dados do ms de maro do ano t. Se assumirmos uma defasagem de 3 meses, entre poltica pblica e seu efeito, estaremos tratando da poltica pblica executada no ano t-1.24 Ou seja, nesse caso hipottico, estaramos planejando a poltica pblica para o ano t+1 a partir de dados referentes ao efeito da poltica executada em t-1. E esse exerccio hipottico ainda bastante otimista. A nossa principal estatstica oficial, em termos de abrangncia de temas e desagregao at no nvel municipal, o Censo do IBGE, ocorre a cada 10 anos, como comentado acima. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tambm do IBGE, fonte de informaes sobre renda das famlias, condies dos domiclios, educao, trabalho, dentre outras, realizada anualmente, porm com grau de desagregao espacial limitada aos estados e algumas regies metropolitanas, incluindo recortes urbano e rural. Alm disso, a PNAD inicia a coleta de dados em setembro de um ano e publica os resultados em setembro do ano seguinte.25 Comentrios semelhantes poderiam ser feitos sobre informaes de Produto Interno Bruto (PIB) e tambm, embora em menor grau de defasagem, sobre informaes de sade, muito dependentes de registros administrativos dos entes sub-nacionais, e aquelas envolvendo avaliaes de desempenho como SAEB ou coleta censitria como o Censo Escolar, sob responsabilidade do INEP.

Esse raciocnio vlido ainda que no tenha havido uma poltica pblica ativa no ano t-1. A PNAD est passando por um processo de informatizao, para aplicao dos questionrios com o uso de Personal Digital Assistant (PDA), o nome genrico dos Palm Tops, e deve gerar as informaes em prazo bastante menor nos prximos anos.
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Diante dessas dificuldades, os avaliadores e planejadores utilizam algumas alternativas como proxys dos indicadores de resultados, a substituio de resultados por produtos e as projees, segundo modelos economtricos, de sries temporais, etc. Em todos esses casos, cabe destacar, torna-se essencial o profundo conhecimento conceitual da dimenso social de interesse e da cadeia de causalidade esforosprodutosresultados.

Com vistas a concluir esse captulo, importante reforar que um modelo de Gesto por Resultados implica, tendo em vista os mecanismos de coordenao discutidos, a formulao clara de objetivos e sua traduo em resultados em todos os momentos em que se toma deciso, inclusive na definio dos projetos e das formas como sua implantao ser avaliada. No segundo momento, ou seja, na implementao das polticas pblicas, o modelo implica a supremacia ou predominncia de mecanismos de coordenao por resultados sobre outros mecanismos, como superviso direta, padronizao de processos e de habilidades. Assim, uma vez que o modelo prescreve o aumento da flexibilidade e a autonomia dos gestores sobre os meios, recursos e processos, estabelecendo controles a posteriori, so essenciais instrumentos de contratualizao entre coordenadores e gestores das polticas pblicas, por meio dos quais so definidos: 1) os resultados a serem alcanados, traduzidos em indicadores e metas claras; 2) a flexibilidade ou as autonomias concedidas aos gestores e; 3) as sanes, positivas e negativas, que sero aplicados quando da avaliao do alcance dos resultados. Nos prximos dois captulos, iremos apresentar e discutir o caso do Choque de Gesto de Minas Gerais, de forma a ilustrar a abordagem terica at aqui elaborada. Ele apontado como um modelo de implementao da agenda da Nova Gesto Pblica, particularmente referente ao modelo de Gesto por Resultados. Assim, iremos analis-lo procurando elucidar em que medida a experincia mineira satisfaz as exigncias normativas do modelo e em que

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medida isso levou maior eficincia econmica, que uma relao causal subjacente ao receiturio da Nova Gesto Pblica.

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3. O caso de Minas Gerais26

...o Choque de Gesto tambm uma prova cabal de que as estratgias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformao da gesto so possveis e necessrias e que as agenda minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentrias de polticas de gesto, apresentam potencialmente baixos resultados. (MARINI et alli, 32, 2006)

O Governo de Minas Gerais, a partir do 1 mandato do Governador Acio Neves que teve incio em 2003, vem se notabilizando pelas polticas pblicas de gesto, a ponto de ter se tornado referncia nacional e internacional como sugerem algumas evidncias27: a troca de experincia ocorrida em 2008 entre o Governo de Minas e a Inglaterra, inclusive com a vinda, a Minas, de Ray Shostak, titular da pasta responsvel pelos assuntos de reforma28, lembrando ser a Inglaterra a pioneira na Nova Administrao Pblica; o emprstimo indito de US$1 bilho do Banco Mundial contratado em 2008 que, ao invs de exigir contrapartidas financeiras como usual, exige o cumprimento de metas de desempenho baseado em indicadores sociais e econmicos, estratgia que constitui um dos pilares do modelo mineiro de gesto por resultados29; o reconhecimento do meio empresarial, que pode ser simbolicamente retratado na polmica envolvendo o Ministro da Fazenda Guido Mantega e o empresrio Jorge Gerdau Johannpeter sobre um possvel Choque de Gesto com vistas a sanar os permanentes dficits oramentrios da Previdncia Social: ao ceticismo do Ministro que associava ironicamente
importante ressaltar que eu trabalhei no Governo de Minas Gerais como Empreendedor Pblico, entre 2007 e 2008, junto ao Programa Estado para Resultados, uma das unidades que compem o trip coordenador da experincia, o que facilitou o entendimento e a descrio da mesma. 27 No necessariamente decorrente do Choque de Gesto, mas importante destacar que pesquisas de opinio tm mostrado avaliao altamente positiva do governo Acio Neves em comparao, inclusive, com demais governadores. Em pesquisa divulgada pelo Jornal Folha de So Paulo em 19/12/2007, aps 5 anos de gesto tucana em Minas Gerais, o governador recebeu a maior mdia dentre os governadores dos 10 principais estados em termos econmicos do Brasil: 7,7 numa escala que varia de 0-10. 28 The Prime Ministers Delivery Unit 29 O Banco Mundial e a agenda de gesto moderna Gazeta Mercantil, 26/08/2008
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a eficcia do plano ao descobrimento da Amrica, Gerdau respondeu que as empresas e Minas Gerais haviam descoberto a Amrica; 30 finalmente, a publicao do livro O Choque de Gesto em Minas Gerais pelo prprio Governo de Minas, em 2006, que um indicador da relevncia que o programa obteve. O reconhecimento externo do Choque de Gesto decorre, sobretudo, da aplicao persistente de parte considervel do repertrio de recomendaes que compe o arcabouo normativo das reformas associadas Nova Gesto Pblica, principalmente aquelas referentes ao equilbrio fiscal, ao foco nos resultados e a contratualizao de desempenho31. Antes, no entanto, de detalhar tal modelo, necessrio trazer os antecedentes e conceituar o chamado Choque de Gesto.

3.1 O Choque de Gesto medidas imediatas

Segundo ANASTASIA, atual Vice-Governador de Minas Gerais e o principal artfice do Choque de Gesto, quando ocupava a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, a idia do choque corresponde a ...um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar, de vez, o padro de comportamento da Administrao estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a contemporaneidade prpria de uma gesto eficiente, efetiva e eficaz. Nesse mbito, uma das medidas principais, tomada ainda no ltimo ano do mandato do Governador Itamar Franco, foi uma ampla reformulao da estrutura organizacional, com a extino de secretarias, superintendncias, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados. Nessa iniciativa, destaque deve ser dado criao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), que unificou as funes de planejamento e coordenao geral e de recursos humanos e administrao, funes antes atribudas a secretarias diferentes, e assumiu a responsabilidade pela conduo da poltica do choque
Jornal o Estado de So Paulo, 21 e 22/11/2006 Cabe destacar que, ao contrrio do Estado de So Paulo, por exemplo, em que houve um importante movimento de publicizao por meio das Organizaes Sociais, em Minas Gerais tais iniciativas foram mais tmidas. O escopo do Choque de Gesto , predominantemente e ao menos at o momento, a esfera estatal.
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de gesto. Sob o mbito da SEPLAG ficaram, portanto, as atribuies particularmente vinculadas ao Choque: planejamento, oramento, coordenao geral, recursos humanos, governana eletrnica e logstica. (GUIMARES, 47, 2006; ANASTASIA, 15 a 17, 2006) A aplicao de um conjunto de medidas imediatas e severas era imperativa, e decorria do estado deplorvel em que se encontravam as finanas e o nvel de servios pblicos do governo ao final de 2002. Conforme relata NOMAN, dentre outros ndices, o percentual da despesa com pessoal do Poder Executivo em relao receita corrente lquida (RCL) era de 61,7%, muito superior ao limite de 49% definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e ainda superior aos 45,5% apurados pela mdia do conjunto dos outros estados32; a Dvida Consolidada Lquida atingia 274,4% da RCL, superior em 74,4 pontos percentuais o limite de 200% estabelecido pela LRF33; as obrigaes com a folha de pagamento s eram quitadas ao final do ms subseqente ao da folha, e a gratificao natalina era paga usualmente no exerccio seguinte; as dvidas com fornecedores no eram pagas pontualmente, o que gerava custos adicionais e perda de crdito. Alm disso, ...o exerccio de 2003 se iniciou com a perspectiva de dficit equivalente a R$2,3 bilhes, pois o oramento aprovado contemplou este montante como Outras Receitas de Capital, cuja efetivao no dependia exclusivamente do esforo estadual. (2006, 302-303) Alm desses problemas, outras duas prticas deletrias eram o

contingenciamento ou o fluxo errtico de recursos na execuo oramentria, que trazia insegurana quanto garantia de recursos para os projetos, e o descolamento entre planejamento e oramento, devido periodicidade distinta entre o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Nesse ltimo caso, a no reviso anual do PPAG e a tendncia super-estimao de receitas no momento de sua confeco, para o 2, 3 e 4
Receita Corrente Lquida (RCL) o somatrio dos itens componentes da receita corrente, deduzidas as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira da rea da previdncia. Dvida Consolidada Lquida corresponde ao montante das obrigaes assumidas pelo Estado deduzindo-se os haveres financeiros no vinculados a outros pagamentos.
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ano, levava a um completo descolamento e, na prtica, nulidade do planejamento como instrumento norteador das aes governamentais. (OLIVEIRA et al, 71, 2006) Estes problemas foram abordados com o receiturio tpico de ajustes fiscais, envolvendo extino de cargos e unidades administrativas; contingenciamento de 20% dos crditos oramentrios de 2003 (inclusive despesas com recursos vinculados e/ou diretamente arrecadados); vedao, para os primeiros 100 dias, de compromissos como dirias de viagens, passagens areas, participao em cursos, renovao de contratos, etc.; medidas relativas Folha de Pagamento, como corte de abono para servidores com mais de um cargo, adoo do regime de emprego pblico, cruzamento da folha de pagamento com a folha da Prefeitura de Belo Horizonte para identificar fraudes, etc.; reviso de diversos processos com vistas reduo de despesas; pagamento preferencial dos pequenos dbitos com fornecedores cobrindo cerca de 80% destes; pagamento de empreiteiras de obras pblicas atravs da transferncia de imveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados; diversos encontros de contas entre os dbitos respectivos dos fornecedores de bens e servios com o Estado e as dvidas deste; alm de outras operaes de tesouraria. Alm destas, algumas iniciativas mais elaboradas foram tomadas, como os leiles reversos em que se obteve descontos da ordem de 20% em mdia para pagamento de fornecedores e a modernizao das atividades de arrecadao tributria, como contratualizao de resultados at o nvel de equipe de trabalho. (NOMAN, 314, 325, 2006; VILHENA e SANTOS, 337-338, 2006) Finalmente, destaque deve ser dado ao encaminhamento, em setembro de 2003, da proposta oramentria referente a 2004 com a previso explcita de um dficit de R$1,4 bilho. Esta medida ajudou a alinhar o Legislativo e a sociedade mineira em torno da estratgia de curto prazo, o equilbrio fiscal. (OLIVEIRA et. al., 73, 2006) Esse conjunto de iniciativas trouxe impactos importantes para as contas do Estado, conforme pode ser visto no quadro abaixo que mostra superao do 80

dficit fiscal a partir de 2004 e evolues positivas no nvel de endividamento e de gastos com pessoal frente receita corrente lquida:

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Varivel 99 00 01 02 03 04 Evoluo real1 da receita com ICMS (R$ milhes) 10.970 12.302 13.752 13.443 13.297 14.962 Participao do ICMS na receita total 62,4 52,7 56,9 57,6 57,6 59,3 Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior, termos reais MG 12,1 11,8 -2,2 -1,1 12,5 (%) Crescimento do ICMS em relao ao ano anterior todos os estados e 13,7 8,1 4,1 -2,4 9,9 DF (%) Resultado oramentrio fiscal (receita total despesa total / 171,4 -389,2 -1.334,3 -2.155,9 -227,8 90,6 R$ milhes valores nominais) Despesas com pessoal do Poder Executivo em relao a RCL (%) 59,8 64,3 62,8 61,7 53,7 48,3 (limite LRF = 49%) Endividamento - Dvida Consolidada Lquida sobre RCL (%) 278,1 254,3 234,4 274,5 238,8 224,4 Fonte: elaborao prpria a partir de NOMAN (2006; 305-306; 319); Relatrios de Gesto Fiscal: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 1. Valores corrigidos utilizando IPCA julho a junho.

05 16.378 59,5 9,5 4,0 221,6 43,5 203,1

06 17.277 57,3 5,5 4,6 81,1 44,6 189,1

07 18,972 58,1 9,8 6,8 190,1 46,4 187,8

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No entanto, apesar de tais iniciativas emergenciais configurarem mais propriamente o termo choque usado pelos implementadores do projeto, o Choque de Gesto no se restringe apenas a elas. MARINI et alli vo alm da definio primeira reproduzida anteriormente: O choque de gesto um conjunto integrado de polticas de gesto pblica orientado para o desenvolvimento. (2006, 22) A dimenso que essa definio pretende trazer para a experincia em MG a de superao e diferenciao do que os autores chamam de primeira gerao de reformas, ocorridas nos anos 80 e 90, que tinha uma orientao essencialmente econmica e fiscal. Embora no dispensando o ajuste e a estabilidade econmica, de acordo com os autores, o Choque de Gesto enfatiza o aumento do bem-estar da populao de forma integrada responsabilidade fiscal, por meio de transformaes estruturais e no da mera reduo de despesas. A essa abordagem dual os formuladores denominaram Duplo Planejamento, que consiste, em sntese, em dois planejamentos estratgicos, coerentes entre si, sendo um de curto prazo, correspondente s medidas imediatas do choque de gesto, e outro de mdio e longo prazo, que ser o objeto principal de nossa anlise. A formulao da estratgia dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal, estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do futuro... (ALMEIDA e GUIMARES, 45-47)

3.2 O Choque de Gesto Planejamento Estratgico e Contratualizao de Resultados

Alm, portanto, das medidas imediatas, o Choque de Gesto engloba iniciativas de mdio e longo prazos, consubstanciados no planejamento estratgico de governo. Este planejamento pode ser desdobrado em duas dimenses analticas, a formulao e a implementao da estratgia, que sero descritas a seguir.

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3.2.1 Formulao da estratgia

A formulao da estratgia realizada atravs de um planejamento estratgico clssico, envolvendo a elaborao de diagnsticos sobre a situao do Estado34; a definio, por especialistas, dos cenrios futuros provveis35; a definio de governo quanto ao futuro desejvel; a percepo dos desafios para atingi-lo; o estabelecimento dos objetivos estratgicos, das metas e dos indicadores de avaliao; e a definio da carteira de projetos. Esquematicamente, podemos visualizar o modelo de planejamento de Minas Gerais da seguinte forma:

O estado do Estado Anexo II do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, coord. 2007. 35 Cenrios exploratrios de Minas Gerais 2007-2023 Anexo I do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. Minas Gerais, Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, coord. 2007.

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Diagnstico

Cenrios provveis

1. Minas Gerais do Sculo XXI 2. O estado do Estado 1. PMDI 2003-2020 2. Cenrios exploratrios de Minas Gerais 2007-2023

Reconhecimento dos desafios

Viso de futuro: cenrio desejado

Definio dos objetivos estratgicos

PMDI

Definio dos indicadores e metas

Definio da carteira de projetos e da agenda setorial PPAG

Contratualizao de resultados Acordos de resultados

Antes de detalhar as etapas, necessrio fazer uma observao. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), referenciado no esquema acima, uma exigncia da Constituio do Estado de Minas Gerais, e consiste num quarto instrumento de planejamento. Embora no tenha periodicidade definida, a LDO, a LOA e o PPAG devem a ele estar subordinados. As etapas entre chaves integram a ltima verso do PMDI, referente ao perodo 20072023.36 O PMDI deve ser proposto Assemblia Legislativa pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), conselho este que tem composio plural, incluindo a sociedade civil, conforme determina o Artigo 231 da Constituio.
importante destacar que a primeira verso do PMDI sob gesto do Governador Acio Neves (PMDI 2003-2020) no estabelecia as metas a serem atingidas, embora j definisse os indicadores com os quais os objetivos seriam aferidos. A incorporao das metas somente feita no atual PMDI. Por outro lado, o PMDI anterior aproximava-se mais do elenco de projetos a serem executados, enquanto o atual mais genrico em relao a isso, deixando essa especificao para o PPAG. O PMDI 2007-2023 corresponde Lei 17.007/2007.
36

85

De forma sucinta, as etapas podem ser assim descritas: 1) Diagnstico: o diagnstico da situao do Estado foi feita por especialistas do meio acadmico, em duas oportunidades, abordando questes diversas como emprego e renda, sade, demografia, educao, meio-ambiente, segurana pblica, transportes, economia e inovao e tecnologia. Os diagnsticos formam um conjunto de artigos reunidos e publicados nos documentos Minas Gerais do sculo XXI, de 2002, e O estado do Estado, de 2007. O primeiro subsidiou o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) referente ao perodo 2003-2020; o segundo, sua reviso para o perodo 2007-2023. 2) Cenrios: os cenrios destinam-se a organizar e reduzir os futuros possveis a um nmero finito de alternativas, que possibilita a antecipao de oportunidades, ameaas e desafios que devem ser focalizados nas agendas estratgicas do Governo. Baseados na evoluo possvel de indicadores selecionados, econmicos e sociais, de Minas, do Brasil e do Mundo, eles servem de referncia para o estabelecimento do futuro desejvel, para o qual os esforos devero ser direcionados. No caso de MG, os cenrios foram elaborados, pela primeira vez, na confeco do PMDI 2003-2020 e atualizados para o PMDI seguinte. Esquematicamente, eles podem ser apresentados pelo diagrama abaixo, que mostra os cenrios possveis para 2023:

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BRASIL
Fonte: PMDI 2007-2023
Desenvolvimento sustentado da economia nacional

MINAS GERAIS

DESPERDCIO de oportunidades
Ambiente mineiro: Conservador Ineficiente Excludente II I

CONQUISTA do melhor futuro

Ambiente mineiro: Criativo Competitivo Inclusivo

IV

III

DECADNCIA e empobrecimento

SUPERAO de adversidades

Economia nacional intermitente

Apenas como exemplo, para o cenrio batizado como Conquista do melhor futuro, seus contornos decorrem da seguinte estimativa de evoluo de alguns indicadores quantitativos selecionados, at 202337:

Indicador Taxa mdia de crescimento do PIB mundial Taxa mdia de crescimento do PIB brasileiro Taxa mdia de crescimento do PIB mineiro ndice de Desenvolvimento Humano de MG em 2023 Taxa de mortalidade infantil em 2023 (mortes por mil nascidos vivos) Escolaridade mdia da populao jovem (aos 15 anos) em 2023 Escolaridade mdia da populao jovem (aos 18 anos) em 2023 Taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes em 2023 Taxa de homicdios por 100 mil habitantes em 2023 Proporo de pobres em relao a populao total (2023) Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) Espao urbano Espao rural

Evoluo projetada 3,5 a 4,5% ao ano 4,5 a 5,5% ao ano 5,5 a 6,5% ao ano 0,875 8% 9 anos 12 anos Menos de 100 5 10% 9% 9%

Proporo do territrio mineiro com cobertura vegetal nativa em 2023 40% Fonte: Cenrios Exploratrios de Minas Gerais 2007-2023, pgs. 137-139, 2007.

Os demais cenrios so elaborados a partir de projees distintas desses mesmos indicadores.

O nmero de indicadores utilizados bem maior do que essa amostra, e inclui uma srie de indicadores qualitativos.
37

87

3) Viso de futuro: a partir dos diagnsticos, dos cenrios possveis, foi definida a viso de futuro de longo prazo: Tornar Minas o melhor Estado para se viver. Esta viso, definida em 2003 e mantida para o atual PMDI, decorreu de interlocues com membros do CDES, ...que redigiram Cartas do Futuro descrevendo a situao

de Minas Gerais no longo prazo e configurando as linhas gerais de uma imagem ao mesmo tempo desafiadora, vivel, consistente, sustentvel e desejvel do futuro do estado, nas dimenses econmica, social, ambiental, de informao & conhecimento e regional..., e foi submetida e aprovada pelo Colegiado de Gesto Governamental e pelo Governador Acio Neves. Objetivamente, ambiciona a primeira colocao em rankings de comparao entre estados brasileiros, como de IDH, ndice de GINI, PIB, etc. (PMDI 20032020, 4; PMDI, 2007-2023, 12 e 16) Considerada a viso de futuro, a sntese do planejamento estratgico de Minas Gerais constante do PMDI pode ser visualizada por meio do seguinte quadro:

MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER

PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO 2007/2023

Perspectiva Integrada do Capital Humano Investimento e Negcios Integrao Territorial Competitiva Rede de Cidades Eqidade e Bem-estar Sustentabilidade Ambiental

ESTADO PARA RESULTADOS

REAS DE RESULTADOS
QUALIDADE FISCAL
Educao de Qualidade Vida Saudvel Protagonismo Juvenil Investimento e Valor Agregado da Produo Inovao, Tecnologia e Qualidade Logstica de Integrao e Desenvolvimento Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva Rede de Cidades e Servios Qualidade Ambiental Defesa Social

Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce

DESTINATRIOS DAS POLTICAS PBLICAS

PESSOAS INSTRUDAS, SAUDVEIS E QUALIFICADAS JOVENS PROTAGONISTAS EMPRESAS DINMICAS E INOVADORAS EQIDADE ENTRE PESSOAS E REGIES CIDADES SEGURAS E BEM CUIDADAS

Fonte: PMDI 2007-2023

Portanto, para alcance da Viso, foram definidas 06 estratgias setoriais, denominadas perspectiva integrada de capital humano, investimento e

QUALIDADE E INOVAO EM GESTO PBLICA

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negcios, integrao territorial competitiva, rede de cidades, equidade e bem-estar, e sustentabilidade ambiental. A estas, foi acrescida a estratgia denominada Estado para Resultados, cujo foco assim descrito: A estratgia do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um lado, pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de qualidade e universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo para a sociedade. Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivosntese da estratgia Estado para Resultados reduzir a participao do poder pblico mineiro na riqueza, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) e, ainda, melhorar os resultados para a sociedade, avaliados mediante indicadores sensveis evoluo na qualidade de vida dos mineiros, que resultam das estratgias descritas a seguir. (PMDI 2007-2023, 26) Para implementao desta estratgia, as aes foram agrupadas em 11 reas de Resultados e 02 pilares (Qualidade fiscal e Qualidade e inovao em gesto pblica), cada uma representando um conjunto de desafios, objetivos, aes, indicadores e metas que devero ser alcanadas pelo Governo de Minas. Essencialmente, o que aqui est subjacente a tentativa de superao da lgica departamental e o foco em resultados. Por fim, o quadro ainda mostra os destinatrios das polticas pblicas: pessoas instrudas, qualificadas e saudveis, jovens protagonistas, empresas dinmicas e inovadoras, cidades seguras e bem cuidadas e equidade entre pessoas e regies. 4) Reconhecimento setorial dos desafios: internamente a cada rea de resultado, a leitura dos diagnsticos setoriais propicia a avaliao do esforo necessrio para sair da situao presente e atingir a viso de futuro. Um exemplo pode ser dado pela rea de resultados Vida Saudvel, onde o diagnstico aponta a maior incidncia de doenas crnicas, em especial diabetes e cardiovasculares, e o maior gasto per capita com atendimento e 89

internaes hospitalares, devido ao envelhecimento da populao; o aumento de doenas relacionadas a fatores de risco sade, como tabagismo, obesidade e drogas; e a timidez dos esforos de preveno e conscientizao no Estado. Alm disso, revela a preocupao com a existncia de gargalos ao acesso rede coletora de esgoto, que influencia negativamente quanto incidncia de doenas infecto-contagiosas, particularmente nas regies do Norte de Minas e Jequitinhonha/Mucuri. (PMDI 2007-2023, 32). 5) Definio dos objetivos estratgicos: a definio dos objetivos procura dar conta dos desafios discutidos. Mais uma vez, como exemplo, os objetivos estratgicos da rea de resultados Vida Saudvel so: Universalizar o acesso ateno primria e reduzir as disparidades regionais no atendimento sade; Reduzir a mortalidade materno infantil; Ampliar a longevidade da populao com doenas do aparelho circulatrio e diabetes; Aumentar a eficincia alocativa e a otimizao do sistema de ateno sade; Promover hbitos de vida saudvel; Ampliar o acesso ao saneamento bsico.

6) Definio dos indicadores e metas: o alcance dos objetivos monitorado por indicadores e metas que integram o PMDI. Os indicadores so, predominantemente, mas na medida de possvel, de resultados, ou seja, voltados para a medio do efeito das polticas pblicas. No caso da rea de resultados Vida Saudvel so:

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Indicador Universalizao do atendimento do PSF para a populao SUS dependente (populao SUS dependente estimada em 75% do total) Reduzir o APVP (Anos Potenciais de Vida Perdidos) por morte Reduzir a taxa de mortalidade infantil (por mil nascidos vivos) Reduzir internaes por condies sensveis ateno ambulatorial Ampliar o percentual de domiclios com acesso rede coletora de esgoto Fonte: PMDI 2007-2023

Valor de referncia (Fonte, Ano) 62,03% (SES-MG, 2006) _ 16,1 (SiMSiNASC/DiESE, 05) 33% (SES-MG, 2005) 74% (IBGE/PNAD, 2005)

Meta 2007 71% 70% A definir 13,2 12,5 29% 27% 83% 81%

Meta 2023 75%

_ 10 8 21% 16% 100%

7) Definio da carteira de projetos e da agenda setorial: finalmente, feito o desdobramento da formulao estratgica por meio da elaborao da carteira dos projetos responsveis pela busca dos objetivos. Estes projetos estratgicos, denominados Projetos Estruturadores (PEs), so submetidos a uma metodologia intensiva de gerenciamento de projetos e tero privilgios, na sua execuo, quanto garantia e liberao de recursos oramentrios. O planejamento dos PEs realizado setorialmente, porm sob coordenao do nvel central a SEPLAG, e orientado pelas iniciativas prioritrias que tambm compem o PMDI38. Um exemplo de Projeto Estruturador na rea de sade o Viva Vida que engloba uma srie de medidas destinadas a reduzir a mortalidade materno-infantil, como melhoria da infra-estrutura das maternidades, implantao de diretrizes clnicas de ateno sade maternoinfantil, mobilizao social em torno do tema, etc. Paralelamente aos PEs, so elaboradas as Agendas Setoriais, que consistem em planos de ao construdos a partir da identificao dos principais gargalos estruturais que afetam transversalmente toda a organizao e dificultam a implementao da estratgia de Governo. Por exemplo, na rea de logstica e compras, toda a organizao deve priorizar as aquisies de bens e servios
O conceito de iniciativas prioritrias aproxima-se do conceito de projetos que o PMDI define que devem ser priorizadas para materializar os objetivos estratgicos.
38

91

comuns por meio das formas eletrnicas de aquisio, em especial, o Prego Eletrnico. Finalmente, o produto do planejamento compor o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), exceo da carteira de projetos, que far parte do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG). Mas o Choque de Gesto no se esgota nisto e nas medidas imediatas j descritas: a implementao da estratgia envolve outro conjunto de medidas que vital para o sucesso do modelo, particularmente o monitoramento intensivo dos projetos e o Acordo de Resultados, que consiste no principal mecanismo de enforcement da estratgia, como ser visto a seguir.

3.2.2 Implementao da estratgia

Uma das questes mais crticas no planejamento estratgico a sua implementao. A manuteno da ateno dos atores polticos e do compromisso com o plano elaborado demanda estratgias adicionais e rotinas persistentes de coordenao. A estratgia mineira para no fracassar nessa etapa abrange, sobretudo: unidades dedicadas ao gerenciamento intensivo dos projetos e ao monitoramento da agenda setorial e dos indicadores; um comit de acompanhamento formado pelo alto nvel gerencial, que recebe e avalia periodicamente, de forma colegiada, os produtos de tais monitoramentos; e a contratualizao de desempenho por meio dos Acordos de Resultados. O esquema bsico do modelo, cuja misso transformar a estratgia do governo em resultados, pode ser representado da seguinte forma:

92

COMIT DE RESULTADOS

O GERAES, cuja sigla significa Gesto Estratgica das Aes e Recursos do Estado, uma unidade organizacional em nvel de Superintendncia39, composta em sua maioria por Especialistas de Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) oriundos da carreira formada pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, responsvel por apoiar o planejamento dos projetos estruturadores e monitorar intensivamente a sua execuo. Na primeira situao, o GERAES atua como um tpico Escritrio de Projetos40, mas que no s define a metodologia de planejamento, como tambm elabora os projetos junto com as reas fim ou setoriais. Isso implica a elaborao, e a reviso anual, do Plano de projeto, que discorre sobre os seguintes componentes: termo de abertura, objetivo, escopo, premissas consideradas, matriz de responsabilidades, aes, marcos, indicadores de desempenho do projeto, planejamento de custos e desembolsos, de convnios e de suprimentos, antecipao das restries, e plano de comunicao.

As superintendncias compem o 3 nvel hierrquico na SEPLAG. No caso do GERAES, abaixo da Subsecretaria de Planejamento e Oramento que, por sua vez, est abaixo da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. 40 Um escritrio de projetos (PMO) uma unidade organizacional que centraliza e coordena o gerenciamento de projetos sob seu domnio [...] O PMO se concentra no planejamento, na priorizao e na execuo coordenados de projetos e subprojetos vinculados aos objetivos gerais de negcios da matriz ou do cliente [...] Os PMOs podem operar de modo contnuo, desde o fornecimento de funes de apoio ao gerenciamento de projetos na forma de treinamento, software, polticas padronizadas e procedimentos, at o gerenciamento direto real e a responsabilidade pela realizao dos objetivos do projeto. (Guia PMBOK, 2004)
39

93

Na elaborao do planejamento, o GERAES zela, sobretudo, pela consistncia dos projetos com a estratgia de governo, ou seja, pela coerncia entre aqueles e os instrumentos de planejamento de longo, mdio e curto prazos, PMDI, PPAG e LOA respectivamente. Alm disso, a atuao mais constante do GERAES no monitoramento cotidiano da execuo desses projetos. Mensalmente, os responsveis setoriais, normalmente em duplas, renem-se com os gerentes dos projetos e com os respectivos responsveis pelas aes componentes para verificar o status fsico e financeiro do projeto. Nesses momentos, em caso de necessidade de liberao de recursos oramentrios por solicitao dos gerentes, o GERAES atua como uma espcie de autoridade oramentria, tendo autonomia para atend-los caso os recursos estejam previstos. tambm nesse momento que se identificam eventuais gargalos ou riscos que meream uma atuao intersetorial, que pode ser feita pelo prprio GERAES, por meio do intercmbio com as duplas dos demais setores, ou por nveis hierrquicos superiores. O produto do monitoramento o Status Report, que ser utilizado nas reunies de Comit de Qualidade. O Estado para Resultados (EpR) uma estrutura provisria, a rigor, um programa, que foi criado em 2007 junto Vice-Governadoria do Estado, destinado essencialmente ao monitoramento dos indicadores de resultados e metas previstas no PMDI, ao gerenciamento de riscos complexos evidenciados no monitoramento do GERAES e a prover gerentes para os projetos estruturadores, os chamados empreendedores pblicos. No primeiro caso, Unidade de Resultados do EpR cabe zelar pelo modelo de gesto por resultados. Isso implica atividades de pesquisa, prospeco, proposio, avaliao e apurao dos indicadores, e ainda preocupaes com a validade, sensibilidade, cobertura, historicidade e demais propriedades dos indicadores, bem como a avaliao de sua aderncia aos objetivos estratgicos. Para tanto, essa unidade realiza ou contrata avaliaes de efeito, pesquisas domiciliares, pesquisas de qualidade de servios, dentre outras.

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A Unidade de Gesto Estratgica responsvel por monitorar os riscos complexos das reas de resultado por meio de planos de ao, atuar intersetorialmente, gerir as reunies do Comit de Resultados e ser o guardio, em ltima instncia, da estratgia governamental. Por sua vez, a Unidade de Empreendedores cuida do recrutamento, seleo, alocao e acompanhamento de empreendedores pblicos. Os empreendedores pblicos referem-se a 90 cargos de livre nomeao, criados em 2007, visando a prover gerentes ou assessores de alto nvel para os projetos estruturadores. Os empreendedores so pessoas selecionadas e recrutadas, normalmente no mercado, atrados por nveis salariais bastante superiores mdia do funcionalismo estadual.41 Finalmente, o terceiro pilar desse modelo de gesto a SUMIN Superintendncia Central de Modernizao Institucional, que tem dois papis: a elaborao e o monitoramento da Agenda Setorial e a operacionalizao dos Acordos de Resultados. A Agenda consiste de um plano de ao construdo a partir da identificao dos principais gargalos estruturais ou temticos que afetam transversalmente toda a organizao, dificultam a implementao da estratgia de Governo, mas que no se caracterizam como objeto de um projeto. Alguns exemplos podem ser dados para melhor entendimento: na rea de logstica e compras, toda a organizao deve priorizar as aquisies de bens e servios comuns por meio das formas eletrnicas de aquisio, em especial, o Prego Eletrnico, com vistas reduo de despesas e lisura nos processos licitatrios; nas atividades de convnios, todos os rgos devem usar determinado aplicativo, de forma a se enquadrarem nos procedimentos normatizados pelo rgo central; ou ainda, como o licenciamento ambiental uma atividade que afeta diversas secretarias (desenvolvimento econmico, transportes, etc.), a diminuio dos seus prazos pode ser um item da Agenda setorial da Secretaria de Estado de Meio Ambiente. Ao contrrio do GERAES e do EpR, cuja lgica de organizao e distribuio de equipe em funo das

41

Os cargos de empreendedores tm previso legal de extino: 31/01/2011

95

reas de Resultados, a SUMIN organiza-se em funo das secretarias de Estado. A outra atribuio da SUMIN a gesto e operacionalizao dos Acordos de Resultados embora, como veremos, GERAES e EpR tambm esto envolvidos em sua proposio e avaliao peridicas.

3.2.3 Contratualizao de resultados

Com uma periodicidade anual ou no mximo de 04 anos, o Governador do Estado pactua formalmente com os secretrios de Estado um Acordo de Resultados, instrumento atualmente disciplinado pela Lei estadual 17.600 de 01/07/2008 e pelo Decreto 44.873 de agosto do mesmo ano. O acordo composto principalmente pelos compromissos referentes: 1) execuo dos projetos estruturadores (PEs); 2) ao atingimento dos resultados, ou seja, das metas dos indicadores finalsticos constantes do PMDI; 3) execuo da agenda setorial e; 4) a racionalizao do gasto. Alm disso, o processo de contratualizao abrange ainda uma segunda etapa: desdobramento do acordo com o governador at o nvel de equipe dos rgos e entidades componentes dos chamados sistemas operacionais, como sistema de sade, sistema de meio-ambiente, etc. O esquema lgico segue abaixo:

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Lgica do Acordo Estratgia

Governador

Desdobrado em Acordos de 1 Etapa

Secretarias de Estado

Sistema Operacional
Secretarias de Estado

Desdobrado em Acordos de 2 Etapa

PRMIO

Metas por equipe

Equipes de trabalho

Fonte: SEPLAG/MG

O Acordo de Resultados figura como um contrato de gesto segundo o qual, em troca da pactuao e do compromisso com os projetos e metas de resultados, o Governador concede determinadas autonomias aos titulares das secretarias. Alm disso, em caso de sucesso no alcance das metas, h um prmio por produtividade, que pode equivaler a um 14 salrio de acordo com o nvel de desempenho atingido. importante frisar que o prmio discrimina at o nvel de equipe. Dentre as autonomias passveis de serem concedidas, podemos citar a ampliao dos limites de dispensa de licitao42, o remanejamento autnomo de cargos em comisso e funes de confiana sem implicao em aumento de despesa ou a concesso de valores diferenciados de vale refeio ou valealimentao. Por sua vez, os compromissos so ponderados segundo critrios definidos no processo de negociao e pactuao entre a SEPLAG, representante do Governador, e as demais secretarias, conforme ilustra o quadro exemplo
Isso foi possvel pois as secretarias, apesar de serem rgos da Administrao Direta, foram equiparadas s Agncias Executivas, para as quais a Lei 8.666 concede esse benefcio.
42

97

abaixo, referente ao Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado da Sade (SES):

Quadros de cada objeto de pactuao

Resultados finalsticos Execuo dos projetos estruturadores Execuo da Agenda setorial do Choque de Gesto Racionalizao do gasto

Equivalncia (%)
20 40 30 10

Fonte: Acordo de resultados (AR) 2007 da Secretaria de Estado da Sade (SES)

Os resultados finalsticos, por sua vez, tambm so negociados e pactuados atribuindo pesos variados a cada indicador, como exemplificam os indicadores a seguir, extrados do quadro de pactuao de metas da SES:

rea de Resultado
Vida Saudvel Vida Saudvel Vida Saudvel

Indicador Finalstico
Taxa de mortalidade infantil por mil nascidos vivos Percentual de internaes por condies sensveis ateno ambulatorial Cobertura populacional do Programa Sade da Famlia APVP (Anos Potenciais de Vida Perdidos) por morte causada por doenas cardiovasculares ou diabetes Percentual de domiclios com acesso rede de esgoto ou fossa sptica (colaborador) Nmero de localidades atendidas pelo Projeto Travessia (colaborador) Economia anual com reduo de custos unitrios de servios estratgicos (colaborador)

Peso
3 3 3

METAS 2007 2011

15 32 63,8 12,5 a 13,2 27 a 29 70 a 71 a definir

Vida Saudvel

Vida Saudvel Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva Qualidade Fiscal

Fonte: AR 2007 SES

76

81 a 83

10

5,1

17,6

Nesse ponto cabe observar outra caracterstica relevante dos acordos que a sua funo de incentivador da intersetorialidade. Isto , nos casos em que h

98

projetos estruturadores e nos casos em que h indicadores e metas afetadas potencialmente pela ao de duas ou mais secretarias, o compromisso de execuo e de alcance das mesmas deve constar nos acordos de ambas as secretarias. Como exemplo, podemos citar o compromisso da Secretaria de Sade com o Projeto Travessia, que um projeto estruturador da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social ou o compromisso com a reduo de custos, que um projeto cujo titular a Secretaria de Estado da Fazenda. Um exemplo similar o comprometimento da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Urbano (SEDRU), responsvel por saneamento, com indicadores da rea de sade, particularmente de Mortalidade Infantil, conforme pode ser visto no Acordo pertinente. Alm dos resultados finalsticos, o outro componente pactuado a taxa de execuo dos projetos estruturados, conforme previsto no plano de projeto, que elaborado e/ou revisto anualmente, conforme abaixo:

Projeto Estruturador
1 Regionalizao da Ateno Sade 2 Sade em Casa 3 Viva Vida Fonte: AR 2007 SES

rea de Resultados

Metas 2007
100% de execuo do planejamento para 2007

Vida Saudvel

A taxa de execuo calculada ao final do perodo, a cada ano, a partir de avaliaes quanto: - a relao entre a meta alcanada e a meta prevista, metas que normalmente se configuram como produtos finais das aes; - o cumprimento do prazo estipulado para o cumprimento dos marcos, que so produtos intermedirios, como elaborao de editais, contratao de consultoria; - a relao entre a despesa empenhada e o crdito inicial.

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Alguns exemplos de marcos podem ser extrados do Projeto Estruturador Viva Vida, da Secretaria de Estado de Sade: para a ao Qualificao da Rede Assistencial so previstos os produtos Oficinas de implantao das diretrizes clnicas na ateno primria; para alcanar esses produtos, so previstos marcos de controle como reproduo do material para realizao das oficinas municipais e sistematizao do acompanhamento (definio de fluxo e elaborao de planilha) a ser realizado pelas Gerncias Regionais de Sade quanto as oficinas municipais. Quanto Agenda Setorial, ela composta de iniciativas diversas, mas principalmente de itens destinados padronizao de atividades transversais associadas a reas meio. Alguns exemplos, tambm a partir de alguns itens extrados do quadro de itens da Agenda Setorial do acordo da SES, seguem no quadro abaixo:

100

Item da Agenda Setorial

1 Realizar a certificao ocupacional para os cargos de Dirigentes das Regionais e Coordenadores das Regionais Aprimorar o sistema de controle de custos dos hospitais da FHEMIG Instalar e consolidar o Ncleo de Gesto Ambiental na Secretaria

Marcos / Indicadores
Concluso do processo de certificao dos Dirigentes Regionais Inicio do desenvolvimento da soluo de informtica NGA implantado e em operao

Produtos / Metas
Publicao no dirio oficial da lista de pessoas certificadas Especificao do sistema identificando funcionalidades e relatrios que sero produzidos Participao no workshop e nomeao dos membros Meta: 0 dias Meta: 85% de execuo no ano

Prazos
dez/07

out//07

dez/07 dez/07 dez/07

Nmero de dias teis inscritos no CAUC Utilizar sistema de convnio Sigcon (mdulo de entrada), com vistas racionalizao de ndice de execuo anual de recursos de processos contrapartida de convnio (fonte 10.3) Gesto, aquisio e contratao dos itens das famlias de medicamentos, equipamentos de Informtica e material de escritrio, conforme as novas polticas, diretrizes e modelos do Projeto GES

Adotar o modelo de suprimentos definido com a SEPLAG para as famlias de informtica e material de escritrio

Aps a homologao da ata de registro de preos de cada grupo de materiais, todos os processos de compra destes itens sero realizados via registro de preos (a ser avaliado pela SCRLP)

dez/07

ndice de Prego eletrnico - qte processos Priorizar as aquisies de bens e servios ndice de Prego eletrnico - valor da compra comuns, por meio das formas eletrnicas de aquisio - Cotao eletrnica de Preos e ndice de Cotao eletrnica - qte processos Prego Eletrnico ndice de Cotao eletrnica - valor da compra

Situao atual: 38,18% Meta: 50% Situao atual: 78,7% Meta: 50% 20/dez/07 Situao atual: 23,66% Meta: 50% Situao atual: 23,49% Meta: 50%

Fonte: AR 2007 SES

101

Como podemos observar, h itens relacionados s funes de Recursos Humanos, como a certificao ocupacional ou ao sistema de Logstica e Compras, como na questo do Prego Eletrnico, dentre outros. Finalmente, o quarto componente de pactuao a Racionalizao do Gasto. Trata-se, sobretudo, de metas de reduo de custeio e de racionalizao de processo, como nmero de remanejamentos:

Indicadores de racionalizao do gasto

Referncia rgo / Entidade Valor 1321 - SAUDE 5 11 19 7 71 R$ 47.526.271 R$ 47.535.419 R$ 188.261.367 R$ 16.399.522 R$ 39.815.067

Metas 2007 5 7 15 6 43 R$ 43.363.331 R$ 44.430.821 R$ 176.298.372 R$ 14.641.875 R$ 33.728.977

Nmero de alteraes oramentrias 1 realizadas por meio de remanejamento

2261 - FUNED 2271 - FHEMIG 2321 HEMOMINAS 4291 - FES 1321 - SAUDE 2261 - FUNED

Valor das despesas tpicas de rea meio

2271 - FHEMIG 2321 HEMOMINAS 4291 - FES

Fonte: AR 2007 SES

Alm da chamada pactuao de 1 etapa, na qual os secretrios pactuam os acordos com o Governador, a partir de 2008, os acordos passaram a ser desdobrados at o nvel de equipe, constituindo o que chamado de Acordo de Resultados de 2 etapa. 43 O processo envolveu as equipes de trabalho e foi conduzido utilizando Balance Score Card (BSC), no qual os objetivos j definidos no PMDI foram discutidos e desdobrados em indicadores afetos a cada equipe de trabalho. O Mapa Estratgico do Sistema de Sade, a seguir
O conceito de equipe adotado foi bastante fluido. Poderia ser, por exemplo, um departamento ou mesmo pequenas clulas dentro dele.
43

102

ilustra o modelo adotado, onde nas dimenses sociedade e processos, foram colocados os objetivos estratgicos constantes do PMDI:

Fonte: AR de 2 etapa SES 2008

Como pode ser visto, alm dos objetivos do PMDI, afetos mais propriamente s perspectivas Sociedade e Processo do BSC, novos objetivos foram incorporados estratgia da Secretaria de Sade, nas perspectivas Gesto e Financeira, decorrentes do envolvimento das diversas equipes no planejamento. O passo seguinte foi cada uma delas identificar sua possvel contribuio para os objetivos, o que foi consubstanciado em um plano de aes e produtos e na definio de indicadores e metas para monitoramento de tal contribuio.

103

Alguns exemplos dos indicadores e do nvel de desagregao do planejamento ao longo da equipes so mostrados no quadro a seguir, mais uma vez exemplificando com dados da Secretaria de Estado da Sade:

104

Equipe
Assessoria de Comunicao Social

Objetivo estratgico
Melhorar a Qualidade dos Servios Melhorar a Qualidade dos Servios Aumentar a eficincia alocativa e a otimizao do sistema de ateno sade. Reduzir a Mortalidade Infantil e Materna

Nome do indicador

Meta 2008/02
100%

Meta 2009/01
100

Meta 2009/02
100%

Vinculao estratgica
Mapa Estratgico

Atendimento s demandas da imprensa Tempo mdio para emisso de pareceres e notas jurdicas sobre licitaes, contratos, convnios, editais e processos do CAP % de processos para novos pacientes de medicamentos de alto custo analisado em at 30 dias % de cumprimento das aes do Projeto Estruturador Viva Vida Percentual de Crianas menores de 05 anos com baixo peso para idade

Assessoria Jurdica

12 dias

12 dias

12 dias

Agenda Setorial

Superintendncia de Assistncia Farmacutica Superintendncia de Ateno Sade

80%

80%

80%

Projeto Associado

100%

100%

100%

Projeto Estruturador

Superintendncia de Epidemiologia

Melhorar a vigilncia em sade

5,8

A definir Pacto 2009

Pacto pela Vida

Fonte: elaborao prpria a partir do Acordo de 2 etapa da SES (2008).

105

Finalmente, o Acordo de Resultados avaliado anualmente quanto ao alcance de todos esses itens, atividade que realizada pela Comisso de Acompanhamento e Avaliao, composta por representantes da SEPLAG, dos acordados, incluindo representante dos servidores, e dos demais intervenientes. Nesta comisso eventuais dvidas relacionadas no exaustividade dos acordos sanada. A avaliao compreende dois momentos: a Avaliao de Desempenho Institucional, que se refere avaliao do acordo de 1 etapa44, e a Avaliao de Produtividade por Equipe, que se refere avaliao do acordo de 2 etapa. Cabe observar que o alcance de determinado nvel de desempenho na avaliao do acordo de 1 etapa condio necessria para a ocorrncia da avaliao por equipe. A partir da avaliao, algumas medidas podem ser tomadas: desde a concesso do prmio de produtividade proporcionalmente ao desempenho institucional e da equipe, at a resciso contratual, caso um patamar mnimo de desempenho no seja atingido45.

Conforme prev o Decreto 44.873/2008, as notas obtidas na avaliao do acordo de 1 etapa (NC Nota do Acordo) so corrigidas em funo dos oramentos das pastas. Assim, as secretarias com os 04 maiores oramentos recebem um bnus de 2,5 pontos, numa escala de 10, de tal forma que sua nota mxima nos itens do acordo propriamente dito NC = 7,5. A avaliao de desempenho institucional corresponde portanto a ADI = 0,75*NC+2,5. As secretarias com os 06 menores oramentos, por outro lado, podem atingir 12,5 pontos na avaliao dos compromissos (NC), que so diminudos de 2,5 pontos, totalizando o mximo de 10 na avaliao (ADI): ADI = 1,25*NC - 2,5. As demais secretarias tem uma relao NC = ADI. O objetivo aparente premiar aquelas secretarias que so responsveis por oramentos maiores. Na prtica, por exemplo, isso implica reduzir a nota mnima exigida para 60% para as secretarias grandes: 0,75*6 + 2,5 = 7; e aumentar para 76% a nota mnima das secretarias pequenas. Para as demais, permanece a exigncia de 70%. 45 No h registros de rescises nas avaliaes feitas at o momento.

44

106

4. Anlise do caso de Minas Gerais

Como descrio geral da experincia mineira pode-se dizer que, por meio de um conjunto de instrumentos administrativos, principalmente de planejamento estratgico focado em resultados, o modelo de Minas Gerais procura: obter um alinhamento poltico, junto aos atores polticos que governam e junto sociedade, atravs do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e submetido Assemblia Legislativa (ALMG), e que explicita os objetivos, resultados e metas a alcanar; obter um alinhamento poltico e administrativo junto burocracia do estado, por meio da explicitao dos resultados, e sobretudo dos desdobramentos participativos no planejamento dos projetos e na definio das aes necessrias at o nvel de equipe, tendo como referncia a estrutura de incentivos de remunerao por desempenho, que vincula tais resultados remunerao por meio do Acordo de Resultados; conferir racionalidade ao sistema, por meio da integrao entre planejamento e gesto e da promoo da intersetorialidade, atividades que so executadas principalmente pelo GERAES (Gesto Estratgia de Recursos e Aes do Estado), mas tambm pela interveno peridica dos Comits de Qualidade presididos pelo Vice-Governador e, fundamentalmente, pelo prprio Acordo de Resultados. Neste captulo pretendemos analisar, luz da discusso terica elaborada nos captulos 1 e 2, se e em que medida o Governo de Minas alcana tais objetivos. De forma mais especfica, nosso intuito analisar a experincia nos orientando a partir de 3 pontos:

107

1) Como o modelo de Minas Gerais atua nas dimenses de eficincia, ou seja, na definio e no compartilhamento dos objetivos, na alocao de recursos e no estabelecimento de uma racionalidade processual entre recursos e objetivos; 2) Se e em que medida Minas Gerais satisfaz o modelo normativo da Gesto por Resultados, ou seja, operacionaliza os objetivos em resultados e coordena sua implementao tambm por resultados, que substituem ou predominam sobre mecanismos de coordenao que privilegiam os meios, como as padronizaes de procedimentos e de habilidades. Sinteticamente, em que medida define resultados, concede autonomias e garante o enforcement do modelo; 3) Finalmente, diante da relao causal implcita no receiturio da Nova Gesto Pblica, em que o modelo de Gesto por Resultados leva a maior eficincia, at que ponto isso se realiza no modelo mineiro. Mas antes de prosseguir preciso fazer algumas observaes metodolgicas, particularmente referentes a este ltimo ponto de anlise: no sero analisadas as chamadas medidas imediatas do Choque de Gesto, mas somente aquele conjunto de medidas de gesto de mdio e longo prazos. Isso decorre do fato de que consideramos que no h ineditismo nas medidas de reduo de despesas que exijam uma elucidao particular; o momento dessa avaliao: a descrio apresentada no captulo anterior refere-se situao atual, mas importante ressaltar que a experincia passou por evolues importantes desde 2003, primeiro ano do Governo Acio. Assim, embora o gerenciamento intensivo de projetos e a celebrao de acordos de resultados, incluindo compromissos com resultados, tenham se iniciado em 2003 e 2004, respectivamente, ser somente em 2007, com a instituio do programa Estado para

108

Resultados, que a experincia ganha contornos mais definidos do modelo de gesto por resultados; outra considerao relevante que o desdobramento dos objetivos estratgicos at o nvel de equipe e a vinculao inequvoca entre alcance dos resultados e desempenho da equipe por meio do prmio por produtividade, o que representa um aprofundamento importante da experincia, tiveram incio somente em 2008, o que impossibilita a avaliao de seus efeitos no presente estudo; ainda em relao ao perodo, estaremos analisando principalmente a evoluo de Minas Gerais entre 2002, ltimo ano do Governo Itamar Franco e a partir do qual h uma padronizao metodolgica na apresentao das despesas oramentrias pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e 2007, ltimo ano em que h disponibilidade consolidada de dados oramentrios e, como j mencionado, o primeiro ano para o qual h resultados finalsticos e metas bem definidas dentro do modelo de Estado para Resultados; o nosso interesse principal na eficincia do lado da despesa. Assim, no haver maiores consideraes sobre a evoluo de Minas Gerais no lado da receita, a menos que seja necessrio para subsidiar alguma discusso; a comparao com os outros estados que ser feita incorre no problema dos mesmos no terem sido avaliados quanto a existncia do tratamento, ou seja, no foram feitos estudos para identificar se os demais estados esto submetidos a um modelo de gesto como o de Minas Gerais. Portanto, a comparao deve ser usada com cuidado, embora se possa afirmar que o modelo de Minas nico.

109

4.1.A definio dos objetivos e sua traduo em resultados

A primeira dimenso relacionada eficincia refere-se definio clara de objetivos e seu compartilhamento por toda a organizao, de forma a viabilizar o engajamento coletivo e a adequao racional entre os esforos e tais objetivos. Isto envolve momentos de tomada de deciso e estratgias de difuso e enforcement dos objetivos definidos. Alm disso, em um modelo de Gesto por Resultados, uma questo fundamental a traduo, concretizao ou operacionalizao de tais objetivos em resultados que devero ser alcanados. E isso feito a partir da operacionalizao dos objetivos do Governo por meio de indicadores que traduzem as condies sociais, econmicas, ambientais, que so objeto da interveno. Assim, por exemplo, o objetivo de melhorar o ensino fundamental pode ser operacionalizado por meio do indicador proficincia dos alunos nas provas do SAEB; ou ainda, o objetivo de dinamizar a economia mineira poderia ser traduzido como aumentar a participao relativa do PIB mineiro no PIB nacional, etc. Portanto, h dois momentos igualmente importantes referentes definio e compartilhamento dos objetivos, cuja discusso aprofundaremos a seguir.

4.1.1 A definio dos objetivos

No caso de Minas Gerais, h pelo menos 3 situaes bem marcadas de tomada de deciso nos quais h definio de objetivos, embora apenas no processo de deciso relacionado ao PMDI ocorra,
46

de

fato,

uma

operacionalizao em termos de efeitos ou resultados :

As demais fases destinam-se ao desdobramento do PMDI em projetos e aes. certo que h tambm uma orientao de estabelecer indicadores para o monitoramento de tais projetos e aes. No entanto, so essencialmente indicadores de produto, e no de resultados.

46

110

1) a definio dos objetivos estratgicos, dos resultados e das metas, no mbito do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI); 2) o desdobramento do PMDI em projetos estruturadores junto s secretarias, no mbito do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG); 3) o desdobramento do PMDI e do PPAG at o nvel de equipe, no mbito do Acordo de Resultados de 2 etapa. Em todos esses momentos, o processo de tomada de deciso colegiado, embora o grau de formalidade seja diverso. Quanto ao primeiro caso, a composio do CDES determinada pela Lei estadual 10.628 de 1992 em seu Artigo 1, que define os seguintes integrantes: pelo Governo, o Governador que presidir o conselho, o ViceGovernador e os secretrios de Estado; representantes de entidades da administrao indireta, como Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), Centrais Eltricas de Minas Gerais (CEMIG), Fundao Estadual do Meio-Ambiente (FEAM); representantes de universidades e entidades de pesquisa, como UFMG, Universidade Estadual de Minas Gerais, Fundao Joo Pinheiro e Centro Tecnolgico de Minas Gerais (CETEC); representantes de cada uma de diversas entidades de classe, dentre elas a Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG), a Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais, a Federao dos Trabalhadores em Agricultura do Estado de Minas Gerais e a Coordenao Sindical de Servidores Pblicos do Estado; representantes de centrais sindicais regularmente estabelecidas no Estado; 10 (dez) cidados livremente designados pelo Governador do Estado.

111

No obtivemos informaes sobre a dinmica de funcionamento do CDES, que permitissem avaliar se e em que medida as reunies colegiadas propiciam o debate, a prevalncia do melhor argumento e/ou o recurso ao voto da maioria. De toda forma, a lei estabelece uma composio razoavelmente plural e uma distribuio aparentemente equilibrada de representao de interesses e, ainda, a obrigatoriedade do CDES ser o responsvel pelo envio do PMDI ALMG, o que confere alguma autoridade a cada um dos componentes. Outro ponto relevante que o PMDI produto de um processo de planejamento estratgico profundo, que envolve a elaborao de diagnstico por especialistas47, a construo de cenrios, a definio da viso de futuro, enfim, um modelo que se aproxima consideravelmente do que definimos por perspectiva racional exaustiva. Assim, embora esse conjunto de informaes e metodologias possa instruir o CDES e facilitar a definio dos objetivos, seria preciso verificar at que ponto a profuso de dados e informaes levantadas e consolidadas pelos tcnicos tambm pode constranger ou conformar a pauta de discusso no interior do conselho. Finalmente, o projeto de lei do PMDI submetido aprovao da Assemblia de Deputados, mais uma instncia que pode participar da formulao dos objetivos estratgicos. Na tramitao do projeto de lei do PMDI 2007-2023, PL 1.206/2007, foram apresentadas 88 emendas; destas, 11 foram acatadas na ntegra e outras 11, parcialmente. Especificamente quanto definio dos objetivos estratgicos, destacam-se as seguintes emendas acatadas:48 as emendas n 8 e n 42, de autoria do Deputado Estadual Andr Quinto, do Partido dos Trabalhadores, e da Comisso de Participao Popular, respectivamente, que incluem o objetivo estratgico de erradicar o trabalho infantil49;
Como j referenciados, os diagnsticos so encontrados nos documentos Minas Gerais do Sculo XXI e O estado do Estado. 48 Tramitao obtida no site da ALMG (www.almg.gov.br) - Emendas ao projeto de lei n 1.026/2007 49 Embora a proposio de acrscimo de um novo objetivo estratgico tenha sido acatada, a proposio de acrscimo dos resultados finalsticos e das metas respectivas no foram contempladas no PMDI 2007-2023. As emendas propunham passar de 300.000 crianas para
47

112

a emenda n 10, de autoria do mesmo deputado, que incluiu tambm a populao de terceira idade como pblico alvo dos objetivos de Promover a segurana alimentar nutricional sustentvel e de Sade a todas as fases do ciclo de vida individual;

sub-emenda a emenda n 7, do mesmo deputado, que acrescenta o objetivo estratgico de fortalecer a agricultura familiar;

a sub-emenda a emenda n 58 do deputado Padre Joo tambm do PT, que acrescenta tambm o meio rural como objeto do objetivo de Buscar a reduo da violncia nas reas urbanas;

a sub-emenda a emenda n 45, de origem na Comisso de Participao Popular, que acrescenta o objetivo estratgico relacionado ao incentivo Implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS);

a sub-emenda n 1 a emenda n 15 do deputado Andr Quinto, que substitui o termo gestores por servidores no objetivo estratgico de Aprofundar a profissionalizao de gestores pblicos;

a sub-emenda n 2 a emenda n 15 que acrescenta ao objetivo estratgico de "Efetivar poltica de prestao de contas sociedade", a expresso "...tornando o oramento pblico e sua execuo acessveis populao".

Ou seja, possvel afirmar que a ALMG participa da definio dos objetivos estratgicos do governo de forma relativamente atuante, com alteraes importantes propostas por deputados de oposio e incorporadas no projeto original do executivo. Cabe, no entanto, ressaltar que, em relao aos

150.000 em 2011 e para zero em 2023. No entanto, no ano seguinte, no Acordo de Resultados de 2008 da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social foi includo um indicador de reduo da taxa de trabalho infantil; porm, com metas mais modestas.

113

resultados finalsticos e s metas, no houve nenhuma emenda visando a alterar a proposta do Executivo. Nos demais momentos de tomada de deciso no ocorre definio de resultados, uma vez que de destinam apenas a desdobrar as decises do 1 momento de formulao, que incluem os objetivos estratgicos, os resultados finalsticos e as iniciativas prioritrias, e que tem fora de lei. No entanto, sob tais contornos, essas fases definem objetivos tticos e operacionais e as condies de mensurao de seu atendimento. Ou seja, nessas etapas so definidas aes, produtos e indicadores de monitoramento e avaliao do seu atingimento, o que procura satisfazer a seqncia lgica aes produtos resultados objetivos estratgicos.50 Com relao dinmica de tomada de deciso, no planejamento dos projetos estruturadores que devero alcanar os objetivos e, portanto, as metas dos indicadores de resultado, o grau de participao dos servidores e de outros atores, como a sociedade civil, depender das escolhas dos secretrios das pastas. Mas h induo ao planejamento participativo como uma recomendao tcnica, reforada pelo fato da coordenao metodolgica ser feita pela SEPLAG por intermdio do GERAES. De toda forma, cabe lembrar, o projeto a ser feito j est orientado pelas chamadas iniciativas prioritrias constantes do PMDI. Ou seja, no h autonomia para a definio do o que fazer; embora haja um razovel grau de liberdade para detalhamento do como fazer. Finalmente, no terceiro momento, no desdobramento dos objetivos estratgicos e dos projetos estruturadores at o nvel de equipe, mais uma vez o processo conduzido de forma colegiada, mas agora com todas as equipes de trabalho, no somente com aquelas vinculadas ao projeto estruturador. Cabe ressaltar que essa etapa no se restringe a desdobrar os objetivos estratgicos e os projetos estruturadores; ela se configura em um planejamento geral da prpria secretaria. Isto implica que as aes e produtos planejados no so ditados

50

Na metodologia da SEPLAG, aes so partes componentes de um projeto.

114

unicamente pelo PMDI e pelos projetos estruturadores, uma vez que h outras vinculaes como os novos objetivos inseridos no Mapa Estratgico, a prpria Agenda Setorial, os Projetos Associados e outras vinculaes como, por exemplo, o Pacto pela Sade da Secretaria de Estado de Sade. Assim, de forma preliminar, podemos afirmar que o modelo de tomada de deciso da experincia de Minas Gerais poderia ser entendido como um planejamento colegiado e participativo, que potencialmente contribui para a eficincia ao propiciar o compartilhamento de objetivos estratgicos, tticos e operacionais junto aos atores relevantes, como os componentes do CDES, a ALMG e os servidores. Embora, ressalte-se, no h evidncias de ativismo da ALMG no tocante definio dos resultados finalsticos e de suas metas que , como veremos, uma questo fundamental para assegurar a responsividade da organizao aos objetivos.51

4.1.2 A traduo dos objetivos em indicadores de resultados

Alm da dinmica poltica relacionada definio dos objetivos, outro ponto importante de anlise referente adequao da experincia mineira ao modelo normativo da Gesto por Resultados, traduo ou operacionalizao dos objetivos em resultados e indicadores, os quais, em Minas, so denominados resultados finalsticos.52 Inicialmente, como observamos no captulo 2, os indicadores devem satisfazer um conjunto de propriedades. Dentre elas, para os fins desta seo, importa discutir a validade, ou seja, a capacidade do indicador representar o conceito
Talvez seja importante registrar o conceito de responsividade, luz da distino conceitual entre representao, responsividade e accountability. A representao uma relao estabelecida entre interesses e resultados; responsividade, por sua vez, implica a implantao das polticas sinalizadas pelo eleitor; accountability, refere-se a uma relao entre resultados e sanes. (PRZEWORSKI et al. 1999, p.5 a 8). No texto, usamos responsividade no sentido de seguimento aderente dos planos, dos objetivos, etc., definidos pelos tomadores de deciso, pelos burocratas, polticos, enfim por todos da organizao envolvidos na implementao. Resultados finalsticos so, simultaneamente, resultados e indicadores de resultados. Isto , no modelo mineiro essas duas categorias esto, s vezes, juntas sob aquele rtulo. Mas poderia ser diferente. Por exemplo: reduzir a taxa de mortalidade infantil um resultado, um efeito desejado; taxa de mortalidade infantil um indicador.
52 51

115

abstrato,

objetivo,

resultado,

que

se

prope

substituir

ou

operacionalizar. Para ilustrar essa discusso, tomemos o exemplo de objetivos e resultados finalsticos da rea de resultados Vida Saudvel:

Objetivos estratgicos e resultados finalsticos da rea de Resultados Vida Saudvel Objetivos estratgicos primria e reduzir as disparidades regionais no atendimento sade PSF Resultados finalsticos para a populao (populao SUS SUS Universalizar o acesso ateno Universalizao do atendimento do dependente total) Reduzir infantil a mortalidade materno- Reduzir a taxa de mortalidade

dependente estimada em 75% do

infantil (por mil nascidos vivos)

Ampliar a longevidade da populao Reduzir o APVP (Anos Potenciais com doenas do aparelho de Vida Perdidos) por morte circulatrio e diabetes Aumentar a eficincia alocativa e a Reduzir internaes por condies otimizao do sistema de ateno sade Ampliar o acesso ao saneamento bsico Ampliar domiclios o percentual acesso de rede sensveis ateno ambulatorial

com

coletora de esgoto Promover hbitos de vida saudvel

Fonte: PMDI 2007-2023

Cabe observar a partir do quadro acima que, como era se de se esperar, h uma tentativa de estabelecer uma correspondncia entre objetivo e resultado 116

finalstico. No entanto, essa operao extremamente complexa e pode implicar relevantes problemas de validade. Por exemplo, para o objetivo estratgico de universalizar o acesso ateno primria e reduzir as disparidades regionais no atendimento sade, o resultado finalsticos restringiu essa universalizao ao atendimento do Programa Sade da Famlia. Alem disso, no h meno reduo das disparidades regionais. Ou ainda, a adoo do resultado finalstico de mortalidade infantil excluiu a mortalidade materna, que constava do escopo do objetivo estratgico. Por outro lado, o indicador referente longevidade da populao com diabetes e doenas do aparelho circulatrio ampliou o escopo do objetivo, ao no especificar mortes decorrentes dessas doenas. Finalmente, no se estabeleceu nenhum indicador para o objetivo de promover hbitos de vida saudvel. Essas ocorrncias no so restritas rea de resultados Vida Saudvel. Na rea de Educao de Qualidade, por exemplo, foi definido, dentre outros, o objetivo estratgico de promover um salto de qualidade no ensino, orientado por padres internacionais. A operacionalizao deste objetivo foi feita por meio do seguinte resultado finalstico: melhorar a qualidade de ensino aferida por PROEB 4 srie / 5 ano e 8 srie / 9 ano do Ensino Fundamental, e 3 srie do Ensino Mdio. O Programa de Avaliao da Rede Pblica de Educao Bsica (PROEB) um exame da Secretaria de Estado de Educao (SEE) obrigatrio para as escolas da rede estadual, sendo que as escolas municipais podem participar mediante adeso. O problema que, ainda que haja adeso total dos municpios, as metas acordadas entre o Governador e a Secretaria de Educao referem-se apenas ao desempenho da rede estadual de ensino. Mais uma vez, portanto, o indicador escolhido para traduzir o objetivo estratgico potencialmente restringe ou exclui parcela importante da populao nesse caso, por exemplo, em torno de 44% do total de alunos do ensino fundamental, que freqentam escolas pblicas municipais, conforme dados do Censo Escolar 2007. A conseqncia disso que, se o modelo de orientao a resultados for efetivo, a organizao pode ser levada a abandonar ou, no 117

mnimo, a despreocupar-se com formas de apoio e incentivo estadual qualidade do ensino municipal. Outros exemplos nesse sentido so a inexistncia de resultados finalsticos para monitorar o alcance de objetivos estratgicos como Reduzir o analfabetismo, Promover a gesto eficiente dos passivos de minerao e indstria e Prevenir o uso de drogas, as doenas sexualmente transmissveis e a gravidez precoce, das reas de resultado Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva, Qualidade Ambiental e Protagonismo Juvenil, respectivamente. Ou seja, a questo relevante aqui que, como o objetivo do modelo de Gesto por Resultados que toda a organizao se oriente por eles, criando inclusive incentivos para isso, os dficits de validade podem implicar focalizao excessiva, por um lado, e ineficincia alocativa por outro, ambos com efeitos no intencionais e absolutamente no previstos nos objetivos estratgicos traados. Assim, alm do risco poltico dos resultados claros dificultarem a acomodao de interesses, a m traduo dos objetivos, em termos de validade, pode levar a dficits de responsividade, se o indicador for menos abrangente que os objetivos, e perda de eficincia e efetividade, em caso contrrio. Outra considerao refere-se tipologia dos indicadores quanto ao objeto de avaliao: processos, produtos ou resultados / efeitos. Uma primeira constatao, como pode ser depreendida do quadro abaixo, que dos 107 resultados finalsticos previstos apenas 65 ou 60% representam, de fato, indicadores de resultado ou de efeito. Dentre eles, podemos destacar taxa de homicdios, aumento da participao relativa de determinadas regies no PIB estadual, proficincia dos alunos em exames educacionais, percentual de cobertura vegetal nativa do estado ou taxa de mortalidade infantil.

118

rea de resultado Defesa Social Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce Educao de Qualidade Inovao, Tecnologia e Qualidade Investimento e Valor Agregado da Produo Logstica de Integrao e Desenvolvimento Protagonismo Juvenil Qualidade Ambiental Qualidade e Inovao em Gesto Pblica Qualidade Fiscal Rede de Cidades e Servios Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva Vida Saudvel

Tipo de resultado finalstico (quantidade) Resultado Produto 4 0 14 16 2 4 0 3 5 1 4 4 6 2 7 5 5 4 4 1 1 4 2 2 2 3

Total 65 40 Fonte: PMDI 2007-2023. - A lista completa dos indicadores de resultados finalsticos do PMDI encontra-se no anexo II. - A classificao em produto e resultado decorre de uma interpretao do autor. - H 3 indicadores para os quais a metodologia no estava definida ou no foi possvel interpretar sua descrio, de tal forma que no foi possvel enquadr-los em uma ou outra categoria.

Os outros 40 indicadores so, a rigor, indicadores de produto como Percentual de docentes do Ensino Bsico com curso superior, Percentual de domiclios com acesso rede coletora de esgoto, Implantao do rodoanel de Belo Horizonte ou Percentual de municpios mineiros com acesso pavimentado. Isto , a questo relevante aqui que a gerao desses produtos no implica, necessariamente, o alcance dos efeitos que deles se espera como, por exemplo, melhoria no desempenho escolar dos alunos, reduo das doenas infecto-contagiosas, reduo dos custos de transporte na regio metropolitana de Belo Horizonte e dinamizao econmica dos pequenos municpios mineiros. No implica, portanto, uma orientao para a efetividade da ao pblica, mas somente para a produo ou eficcia. Cabe observar que possvel que haja um conhecimento suficiente sobre a relao causal entre o produto e os resultados, que permite ao formulador

119

afirmar uma relao inequvoca entre ambos. Os produtos funcionariam assim como indicadores antecedentes dos resultados. No entanto, dada a complexidade da realidade social e da presena de mltiplos fatores intervenientes, esse conhecimento no , absolutamente, trivial. Um terceiro ponto importante para elucidar o grau em que o modelo de gesto por resultados est implementado refere-se participao relativa dos indicadores de resultado no cmputo geral de desempenho, constante dos Acordos de Resultados. Isto , como vimos no captulo anterior, os compromissos dos acordados so classificados em 04 categorias: resultados finalsticos, projetos estruturadores, agenda setorial e racionalizao do gasto. Com exceo do primeiro, as demais categorias so avaliadas essencialmente a partir de produtos ou processos. Assim, o peso da categoria resultados finalsticos uma boa medida do grau de implementao do modelo normativo de resultados. Como podemos verificar na tabela a seguir, com exceo da Secretaria de Educao e da Secretaria de Fazenda, secretarias nas quais os resultados atingem participaes expressivas, nas demais o peso relativo no supera 30%. Alm disso, no parece ter uma evoluo positiva entre 2007 e 2008, havendo inclusive casos em que a participao diminuiu, como nas secretarias de Defesa Social, Poltica Urbana, Transporte e Obras Pblicas e Desenvolvimento Social.

120

Peso relativo do item resultados finalsticos nos Acordos de Resultados de 1 etapa rgo Secretaria de Estado da Educao Secretaria de Estado de Fazenda Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto Secretaria de Estado de Sade Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior Secretaria de Estado de Defesa Social Secretaria de Estado de Turismo Secretaria de Estado Extraordinria para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana Secretaria de Estado de Governo* Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social Secretaria de Estado de Cultura Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude Advocacia Geral do Estado* 2007 30% 55% 30% 25% 20% 30% 20% 30% 0% 10% 20% 30% 20% 30% 30% 10% 10% 0% 2008 70% 55% 30% 30% 30% 25% 25% 25% 25% 25% 20% 20% 20% 20% 15% 10% 20% 15%

Auditoria Geral do Estado* 0% 15% Fonte: Acordos de Resultados 2007 e 2008. * O indicador finalstico refere-se, em 2008, taxa mdia de execuo dos projetos estruturadores.

Ou seja, considerando estas duas ltimas observaes, a presena de muitos indicadores de produto entre os chamados resultados finalsticos e a baixa participao relativa destes no cmputo do desempenho global, o que implica alta participao dos projetos estruturadores e da agenda setorial, podemos afirmar que a experincia mineira ainda avalia o desempenho pelo seguimento de procedimentos e, em grande medida, pelo alcance de produtos. Cabe ressaltar que, apesar disso, a nfase na coordenao e controle por produtos j representa um grande avano quando comparado ao modelo burocrtico clssico de cumprimento de regras e procedimentos.

121

Finalmente, uma ltima observao refere-se ao grande nmero de resultados finalsticos, constantes do PMDI 2007-2023, que no constam da pactuao dos Acordos de Resultados de 2008. Aproximadamente 35 resultados finalsticos, dentre eles resultados como participao do PIB de Minas no PIB nacional, taxa de homicdios entre jovens de 15 e 24 anos e taxa de cobertura de gua e esgoto das regies Norte, Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce, no esto contemplados como compromissos nos acordos de 2008, embora faam parte da PMDI. Por outro lado, h acrscimo de outros indicadores, como percentual de crianas em trabalho infantil, que se refere a um objetivo estratgico claro do PMDI, mas que, enquanto resultado finalstico, no havia sido previsto em 2007. Uma das possveis explicaes para a excluso dos indicadores a dificuldade de medi-los. Por exemplo, no h estatsticas oficiais regulares e confiveis sobre cobertura de gua e esgoto com a desagregao espacial das regies de planejamento de Minas Gerais. 53

4.2

implementao:

concesso

de

autonomias

coordenao por resultados

Como vimos, um conceito intrinsecamente relacionado ao modelo de resultados a flexibilidade em relao aos meios. Isso implica que, tendo em vista os mecanismos de coordenao da implementao descritos no captulo 2, a coordenao por resultados deve substituir ou predominar sobre outros mecanismos, como a padronizao de procedimentos ou a padronizao de habilidades no tocante aos recursos e processos. No caso de Minas Gerais, a principal inovao a concesso de autonomias aos secretrios, titulares de rgos internos da Administrao Direta, que pactuam os acordos de resultados. Ou seja, como contrapartida pelo
Para contornar problemas desse tipo, o Governo de Minas Gerais, por meio da Fundao Joo Pinheiro e com financiamento do Banco Mundial, ir realizar pesquisas domiciliares prprias, com defasagem prevista de 03 meses e desagregao espacial no nvel de regies de planejamento do estado. (www.fjp.mg.gov.br)
53

122

compromisso assumido, o Governador, por intermdio da SEPLAG, concede ao acordado certa flexibilidade, especificada por meio das chamadas autonomias. No entanto, talvez devido ao rgido arcabouo legal brasileiro que rege a administrao pblica, tais autonomias so, a meu ver, muito tmidas e de baixo impacto gerencial. O quadro abaixo relaciona as autonomias possveis:

Autonomias passveis de serem concedidas ao acordado do Acordo de Resultados 1) alterao de cargos em comisso e funes de confiana, sem aumento de despesas; 2) ampliao dos limites de dispensa de licitao (de R$8.000 para R$16.000, no caso de compras e outros servios diretos e de R$15.000 para R$30.000 no caso de obras e 54 servios de engenharia de pequeno porte) ; 3) concesso de vale-transporte em substituio ao auxlio transporte; 4) concesso de valores diferenciados de vale-refeio ou vale alimentao; 5) limites diferenciados para valor da bolsa de estgio; 6) cesso, permisso ou doao direta de materiais incorporados; 7) aquisio de veculo sem prvio parecer da SEPLAG, exceto para veculos de representao; 8) contratao de servios de transporte sem prvia manifestao da SEPLAG; 9) contratao direta de certos tipos de seguros sem prvia autorizao da SEPLAG; 10) limites diferenciados para despesas em regime de adiantamento; 11) alterar os critrios de concesso de dirias de viagem, ampliando em 25% os valores das dirias de viagens com destino a Braslia; 12) dispensa de autorizao da SEPLAG no afastamento de servidores para participao em cursos de ps-graduao, sem prejuzo de remunerao e demais vantagens do cargo. Fonte: Manual das prerrogativas para ampliao de autonomia passveis de concesso por meio de acordos de resultados SEPLAG, dezembro de 2008.

Ou seja, a possibilidade de o gestor alocar livremente o montante de despesas com cargos em comisso aparentemente uma flexibilidade interessante, pois permite a ele, por exemplo, visando a atrair bons profissionais do mercado, transformar dois cargos em um, aumentando a remunerao individual. Mas as demais autonomias, inclusive o aumento dos limites de dispensa de licitao, parecem ter impactos gerenciais limitados, embora possam contribuir, ainda que residualmente, para superar pequenos entraves burocrticos.

54

Uma observao interessante, referente autonomia que permite dobrar o limite de dispensa de licitao, que, para isso, o Governo de Minas equiparou os rgos da administrao direta s Agncias Executivas previstas na Emenda 19 e na Lei de Licitaes. Para uma discusso jurdica sobre isso, ver OLIVEIRA (2008).

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Alm da timidez das autonomias, outra constatao que revela a complexidade do modelo refere-se s escolhas dos mecanismos de coordenao. Ao invs de uma tendncia inequvoca predominncia dos resultados, encontramos na experincia de Minas uma combinao que refora os mecanismos de coordenao por procedimentos e habilidades. Isto , como vimos anteriormente, o Acordo de Resultados composto de 04 conjuntos de compromissos a serem atingidos: 1) os resultados finalsticos; 2) os projetos estruturadores; 3) a agenda setorial e; 4) a racionalizao dos gastos. Enquanto o item resultados finalsticos o cerne do modelo de Gesto por Resultados e os projetos estruturadores podem ser vistos como intervenes temporrias destinadas a alcan-los, a Agenda Setorial tipicamente um conjunto de iniciativas destinadas a disciplinar processos. Por exemplo, fazem parte da Agenda Setorial iniciativas como adotar o modelo de suprimentos definido com a SEPLAG para as famlias de informtica e material de escritrio, utilizar sistema de convnio SIGCON (mdulo de entrada), com vistas racionalizao de processos ou realizar a certificao ocupacional para os cargos de Dirigentes das Regionais e Coordenadores das Regionais.55 Estas iniciativas so, claramente, formas de padronizar procedimentos ou habilidades. A certificao ocupacional, por exemplo, uma iniciativa que visa a restringir o preenchimento no meritrio de alguns cargos em comisso. Para isso, somente estariam aptas a ocupar determinados cargos as pessoas que tivessem se submetido a um curso e fossem certificadas por ele; ou seja, consiste de uma especificao de habilidades. No entanto, embora seja uma iniciativa interessante, no deixa de ser uma medida de orientao burocrtica, aqui na perspectiva da burocracia profissional, que reduz o grau de liberdade do gestor e, a rigor, concorre com a coordenao por resultados.

Agenda Setorial da Secretaria de Estado da Sade, constante do Acordo de Resultados 2007.

55

124

Outra considerao relacionada a isso se refere ao fato de que resultados de reas-meio representam, normalmente, procedimentos para as reas fim. Por exemplo, o PMDI, na rea de resultados Qualidade e inovao na gesto pblica, de responsabilidade da SEPLAG, prescreve os seguintes resultados finalsticos: nmero de cargos com processo de Certificao Ocupacional implementado e Grau de implementao da agenda setorial do Choque de Gesto. Ora, esses resultados levam a padronizao dos meios, seja pela definio de procedimentos seja pela especificao de habilidades. Assim, como a Agenda Setorial representa parcela importante do cmputo da avaliao global de desempenho, entre 25 e 35% nas principais secretarias56, isso produz incentivos contraditrios: o acordado avaliado simultaneamente pelo grau em que se enquadra em procedimentos, emprega determinadas habilidades e atinge resultados. Finalmente, mas no menos importante, um destaque deve ser dado ao papel do GERAES Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado. Como foi apresentado, o GERAES a unidade responsvel por apoiar metodologicamente o planejamento dos Projetos Estruturadores e monitorar intensivamente a sua execuo, o que representa entre 30 e 50% do desempenho global submetido avaliao. Composto predominantemente por servidores da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), formados pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, cabe a ele coordenar, do ponto de vista da SEPLAG, o desdobramento dos objetivos estratgicos, dos resultados finalsticos e das iniciativas prioritrias em aes que devem gerar produtos em determinado tempo. Para tanto, o GERAES faz planejamento anuais e, ao longo do ano, reunies mensais com a equipe dos projetos, das quais so gerados relatrios de situao, que apontam concluses, atrasos e riscos. Concomitantemente autoriza liberaes oramentrias, se previstas, e busca solucionar eventuais
A participao relativa completa dos itens ou conjuntos de compromissos por secretaria consta no anexo I.
56

125

problemas intersetoriais, por meio dos outros membros, da prpria unidade, responsveis pelas outras secretarias. Periodicamente, esses relatrios de situao so apresentados nas reunies do Comit de Qualidade. O mecanismo de coordenao principal implcito nesse processo de resultados, embora por resultados entende-se um conceito mais abrangente que inclua produtos e marcos do projeto.57 Os marcos podem ser entendidos como produtos intermedirios, isto , como produtos necessrios e antecedentes consecuo do produto final, como edital elaborado ou estudo contratado, que permitem ao coordenador monitorar o andamento do projeto. As secretarias, respeitando os enquadramentos processuais j apontados, tm autonomia para gerenciar os processos necessrios ao seu atingimento. No entanto, duas ressalvas precisam ser feitas: a freqncia com que o monitoramento feito apresenta alguma caracterstica de superviso direta. Alm disso, como os produtos e marcos planejados so pactuados no incio de cada perodo, o que inclui apresentao para o Vice-Governador, e representam, a rigor, as realizaes do Governo previstas para o perodo, h grande rigidez dos mesmos. Isto , eventuais alteraes destes compromissos planejados precisam ser formalmente justificadas junto SEPLAG, que autorizar ou no; o GERAES no tem autonomia para decidir sobre isso. Assim, a rigor, os gestores no possuem plena autonomia na conduo dos projetos, no sentido de poderem atrasar o cumprimento de marcos e produtos como melhor lhes convier para adequao s contingncias. Em suma, em relao implementao das aes e polticas pblicas, a experincia de Minas mostra uma combinao de diversos mecanismos de coordenao atuando concomitantemente. De um ponto de vista normativo, a orientao por resultados propriamente dita incipiente: manifesta-se em parcela pequena dos compromissos acordados no cmputo da avaliao de

57

Cabe lembrar que os projetos estruturadores so as iniciativas prioritrias que, em tese, levaro ao alcance dos resultados estabelecidos pelo PMDI por meio de seus produtos.

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desempenho global58. Alm disso, as autonomias destinadas a flexibilizar os meios so, a meu ver, muito tmidas e com baixo impacto gerencial. Finalmente, h diversas iniciativas em sentido contrrio flexibilizao da alocao de recursos e dos processos, particularmente na Agenda Setorial, cuja taxa de execuo componente importante na avaliao de desempenho.

4.3 O enforcement do modelo de Minas

O principal mecanismo de enforcement do modelo de gesto do Governo de Minas Gerais, junto aos servidores e aos dirigentes, pode ser sintetizado pelo prprio Acordo de Resultados. Ele o instrumento que rene as concesses, os compromissos e o sistema de incentivos. Este composto pelas autonomias, para o gestor do rgo, e pelo prmio por produtividade, que pode representar um valor equivalente a um 01 salrio mensal para o servidor, a ser pago uma vez por ano. O direito ao prmio e o valor a receber so condicionados obteno de uma pontuao mnima na Avaliao de Desempenho Institucional, que a avaliao do desempenho da secretaria ou do sistema no acordo de 1 etapa, e ao desempenho da equipe no acordo de 2 etapa. Caso a secretaria no alcance o mnimo de desempenho previsto, que de 70% no acordo de 1 etapa, o contrato rescindido, as autonomias so canceladas e o prmio por produtividade no pago59. Ou seja, o modelo aparentemente cria um sistema relevante de incentivos, em bases pecunirias, de modo a direcionar os esforos para o alcance dos resultados finalsticos e dos demais itens componentes do acordo. E o faz criando dois fluxos ou sentidos de presso: a partir do centro coordenador sobre a organizao, por meio das autonomias e do prmio; e, sobretudo, a partir dos prprios servidores, de baixo para cima, sobre os dirigentes pblicos.
Apenas para ilustrar, usando os dados de 2007: o percentual de resultados finalsticos interpretados como resultados ou efeito corresponde a 60% e a moda de participao relativa desses indicadores no acordo de 30%. Assim, sem rigores estatsticos, podemos estimar que a participao mdia dos resultados na avaliao global de desempenho representa algo em torno de 18%. 59 No h ocorrncias de no atingimento da nota mnima exigida, conforme mostram os relatrios de avaliao dos acordos.
58

127

Alm dos possveis efeitos do sistema de incentivos, outra considerao que a previso de aes e metas nos Acordos de Resultados, de forma quase exaustiva como feito no acordo de 2 etapa, converge para a necessidade inerente burocracia por procedimentos escritos. Ou seja, conquanto os Acordos no firam as demais leis e normas, eles se tornam a prpria norma quanto aos fins. No haveria, a rigor, a superao da disfuno burocrtica de apego excessivo s normas, mas seu deslocamento para um apego aos objetivos formalmente previstos. Alm do Acordo em si, outro mecanismo importante de enforcement do modelo o sistema de acompanhamento que envolve o GERAES, a SUMIN e o Estado para Resultados (EpR) e que culmina com as reunies peridicas do Comit de Qualidade, presididas pelo Vice-Governador e com a presena dos secretrios envolvidos e dos gerentes executivos dos projetos de cada rea de Resultados. Essas reunies so, a rigor, um recurso autoridade hierrquica, que visa a manter a ateno estratgia e sensibilizar os gestores quanto aos atrasos e o no cumprimento do planejamento. Esse arcabouo institucional parece favorecer o engajamento coletivo da organizao em torno dos resultados e produtos a serem alcanados. Mas algumas observaes precisam ser feitas. A primeira refere-se contribuio potencial do GERAES e do gerenciamento intensivo dos projetos estruturadores para a manuteno da ateno implementao orientada por resultados. Isto , como os projetos estruturadores correspondem s iniciativas previstas no PMDI e pensadas para alcanar os resultados, ou ainda, s aes necessrias e suficientes que compem a cadeia causal para atingir os resultados diante do cenrio suposto, eles assumem papel central na estratgia do governo. No entanto, o percentual da despesa executada destinado aos projetos ainda relativamente baixo, em torno de 8% da despesa global, como mostra o quadro abaixo:60
Cabe ressaltar que os nmeros no contemplam diversos itens de custos importantes alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas
60

128

Ano

Despesa realizada com projetos estruturadores (R$ nominais) 883.913.196 1.013.749.823 1.753.146.712 2.709.852.411

Despesa total realizada (R$ nominais) 21.726.607.976 25.292.069.835 29.018.789.168 32.443.148.300

Participao relativa (%) 4,07% 4,01% 6,04% 8,35%

2004 2005 2006 2007

Fonte: Relatrio Anual de Avaliao PPAG 2004-2007 - Exerccio 2007. SEPLAG-MG, Belo Horizonte junho de 2008 / Secretaria do Tesouro Nacional Execuo oramentria

Embora mostre um aumento considervel entre 2004 e 2007, essa participao pequena significa que a maior parte do oramento, ainda que esteja voltada para o alcance de outros indicadores de produto, definidos nos planejamentos no nvel de equipe (acordo de 2 etapa), no est necessariamente destinada aos objetivos estratgicos e aos resultados finalsticos previstos no PMDI. Isto implica que parte considervel da organizao e dos servidores no est envolvida ou orientada pelos resultados finalsticos, embora possam estar vinculadas a outros itens como a agenda setorial e as aes especficas dos acordos de 2 etapa. Uma outra considerao sobre a capacidade de enforcement do modelo referese a conhecida questo que envolve a definio de metas. Isto , as metas para os resultados finalsticos devem ser simultaneamente desafiadoras e factveis, sob pena de desestimular os servidores e levar perda de credibilidade do sistema. E isso se torna uma questo crtica quando estamos falando de objetivos e resultados associados complexa dinmica social e econmica, onde h mltiplos fluxos de influncia. Isto , alm da necessidade de se conhecer a cadeia causal que relacione produtos e resultados, necessrio que o indicador usado garanta alguma especificidade, no sentido de refletir somente a influncia da poltica pblica que est sendo empreendida.

de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente pequeno.

129

Um exemplo dessa discusso pode ser dado usando os resultados finalsticos relacionados pobreza e indigncia e constantes da rea de Resultados Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva. Conforme mostra o quadro abaixo, na avaliao do acordo de resultados de 2007, foram encontrados os seguintes resultados:

Resultado finalstico Percentual de pobres em relao populao total da RMBH Percentual de pobres em relao populao total do espao urbano de MG Percentual de pobres em relao populao total do espao rural de MG Percentual de indigentes em relao populao total de MG Percentual de indigentes em relao populao total da RMBH

Valor da meta (2006) 27,10 18,15 18,69 2,95 2,57

Valor realizado (2006) 26,12 15,65 13,58 2,68 2,43

Variao -3,6% -13,8% -27,3% -9,1% -5,4%

Fonte: Relatrio de execuo do Acordo de Resultados da SEDESE 2007.

Observe que a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE), principal responsvel pelas aes destinadas abordagem da pobreza, foi muito bem sucedida no alcance das suas metas, superando em at 27,3% uma das metas estabelecidas. O problema aqui como isolar o efeito das aes da SEDESE das outras aes que concorrem para o mesmo objetivo como, por exemplo, o Programa Bolsa Famlia do Governo Federal. Ou seja, no possvel afirmar quanto do avano pode ser atribudo aos esforos de um ou outro ente da federao, mas sabido que o Bolsa Famlia trouxe efeitos e impactos importantes para a reduo da pobreza em todo o Brasil. Isso traz implicaes claras para a credibilidade do modelo dentro da organizao, mas tambm representa implicaes importantes para a sociedade, referentes s possibilidades de aumentar a accountability, uma vez que no possvel identificar as responsabilidades pelo resultado.

130

Alm disso, assim como o Governo Federal provavelmente contribuiu sobremaneira para o alcance da meta pela SEDESE, em outros casos as interferncias so em sentido contrrio. E essa interferncia no se limita s polticas pblicas de outros entes da federao. No caso de Minas h um exemplo interessante que se refere ao resultado finalstico de Percentual do territrio com cobertura vegetal nativa (Mata Atlntica, Cerrado e Caatinga), da rea de resultados Qualidade Ambiental. A meta estabelecida pelo PMDI de aumento da cobertura vegetal nativa de 33,8%, em 2005, para 35% em 201161. O Acordo de Resultados de 2007 da Secretaria de Estado de Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, por sua vez, estabelece uma meta intermediria de 33,8% para 2007, ou seja, uma meta de manuteno do valor verificado em 2005. No entanto, em janeiro de 2008, o Governador sancionou a lei 17.353, de iniciativa legislativa, que define novos critrios para a utilizao do solo nas reas de ocorrncia de mata seca, que compreendem regies de caatinga e que so reas relevantes de mata nativa. A lei aumentou significativamente o percentual destas reas que podem ser suprimidas para implantao de projeto agropecurio sustentvel, em relao ao que havia sido deliberado pelo Conselho de Poltica Ambiental (COPAM) em 2004.62 Ora, tal iniciativa concorre diretamente com os esforos para alcanar as metas do resultado finalstico de cobertura vegetal. No foi possvel levantar os motivos para a sano pelo governador de uma lei que contraria claramente o modelo orientado por resultados, embora possa sugerir que, mais uma vez, isso decorra da inevitvel combinao de diversos mecanismos de coordenao, sendo que, nesse caso, talvez tenha prevalecido
61

O PMDI define metas para 2011 e 2023. As metas dos demais anos, que tem incio em 2007, so definidas no mbito dos acordos de resultados. 62 De acordo com a lei, fica permitida a alterao do uso do solo, para implantao de projeto agropecurio sustentvel, em 60% da rea total da propriedade rural onde ocorra mata seca em fase primria e que apresente cobertura florestal remanescente nativa em rea igual ou superior a 80% da rea total. Antes o percentual permitido era de 20%. Nas demais propriedades, que so a maioria, a supresso da mata seca para implantao de projetos agropecurios ser permitida em 70% da rea total da propriedade. Antes o percentual era de 60%. (Boletim da ALMG, 18/01/2009)

131

o mecanismo de barganha. Mas o que importa para a presente discusso que isso traz um srio desafio factibilidade das metas e credibilidade do modelo de gesto por resultados junto aos servidores. Uma questo relacionada a essa discusso refere-se ao incentivo intersetorialidade entre secretarias cujas atuaes so potencialmente concorrentes, como aquelas responsveis por desenvolvimento econmico ou agricultura e meio-ambiente. Isto , enquanto na rea de Qualidade Ambiental h resultados finalsticos relacionados ao aumento da cobertura vegetal e da qualidade da gua dos rios, na rea de Investimento e Valor Agregado da Produo, h resultados associados ao aumento da participao relativa do PIB mineiro. Assim, em um estado cuja economia , em grande parte, dependente de indstrias potencialmente poluidoras e consumidoras de carvo vegetal, como a metalurgia e a siderurgia, bastante provvel que os efeitos sejam concorrentes. Nesse aspecto, muito interessante a pactuao, pela Secretaria de Estado de Agricultura e Pecuria (SEAPA), de compromissos referentes aos indicadores ambientais acima mencionados. Isto , como a SEAPA atua em polticas pblicas relacionadas ao uso de agrotxicos e expanso das lavouras e reas de pastagem, ela tem papel importante na preveno da contaminao dois rios e do desmatamento. Assim, como prev o seu Acordo de Resultados de 2008, ela passar a se responsabilizar tambm pela melhoria dos resultados finalsticos ambientais (ndice de qualidade da gua dos rios; percentual de cobertura vegetal nativa), devendo equilibr-los com seus resultados finalsticos especficos de, por exemplo, aumentar a participao relativa do agronegcio mineiro no PIB. Mas este compartilhamento de objetivos ainda no sistemtico na experincia mineira. A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (SEDE) no se comprometeu com indicadores ambientais, assim como a Secretaria de Estado de Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD) no se comprometeu com indicadores de desenvolvimento econmico, conforme mostram os respectivos acordos de 2008. 132

Outro ponto importante relacionado sustentao e credibilidade do modelo refere-se tempestividade dos dados, isto , sua disponibilidade em tempo hbil s pretenses do modelo de gesto por resultados, como comentado no captulo 2. O quadro anterior, que mostra os indicadores de pobreza e indigncia, ajuda a entender essa questo. Como os indicadores so apurados por meio do levantamento da renda das famlias, com graus diversos de desagregao espacial regio metropolitana de Belo Horizonte, zona rural e zona urbana no estado a fonte apropriada a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, a PNAD. O problema que a PNAD possui uma defasagem de 01 ano entre a pesquisa de campo, que se inicia em setembro, e a publicao dos resultados em setembro do ano seguinte. Assim, como mostra o quadro, o Acordo de Resultados de 2007 da SEDESE, avaliado no incio de 2008, considerou os dados de pobreza de 2006. Ou seja, no tocante aos resultados finalsticos, uma avaliao retroativa de resultados que talvez reflitam os efeitos das polticas pblicas empreendidas em 2006, mas certamente no refletem as aes de 2007, que tambm so objeto do acordo. Com a repetio do jogo, esse problema de descolamento entre ao e avaliao do efeito tenderia a se diluir, se as polticas pblicas e as equipes tivessem continuidade de longo prazo. No entanto, devido ao nosso ciclo eleitoral, pouco provvel que no haja problemas de continuidade, o que implicaria que as equipes seriam premiadas ou punidas com defasagem e, principalmente, que o conhecimento adquirido se tornaria incuo para aquele momento particular de gesto. Finalmente, uma questo que nos parece importante, embora no tenha sido possvel aprofundar a anlise devido ao pouco tempo de implantao, refere-se ao desdobramento dos objetivos at o nvel de equipe. A perspectiva que est aqui subjacente a de tentar discriminar a contribuio particular de cada equipe para os resultados do governo, incentivando-as por meio do prmio por produtividade. No entanto, nos parece que esse desdobramento tem um limite, tendo em vista o prprio modelo de coordenao por resultados: at que ponto possvel operacionalizar essa discriminao, a partir de desdobramentos 133

sucessivos

dos

objetivos

estratgicos

do

governo,

sem

estabelecer

compromissos to intermedirios a ponto de diminurem a flexibilidade dos gestores de escales superiores na conduo da organizao?

Talvez essa preocupao fique mais clara com um exemplo. O Acordo de Resultados de 2 etapa das unidades da administrao direta da Secretaria de Estado de Sade estabelece um conjunto de 786 compromissos, entre indicadores de diversos tipos, metas, produtos e marcos, divididos por 41 equipes, que vo desde a Gerncia Regional de Sade de Januria at o Gabinete do Secretrio. A preocupao at que ponto esse grande nmero de indicadores intermedirios pode amarrar as equipes a ponto destas se tornarem resistentes prpria gesto supostamente orientada por resultados finalsticos.

4.4 Eficincia e transparncia no caso de Minas Gerais

Finalmente, nessa seo apresentaremos alguns resultados do caso mineiro que podem ser atribudos ao modelo de gesto experimentado a partir de 2003. Cabe ressaltar que nossa inteno aqui menos que avaliar a eficincia de Minas tanto por causa das dificuldades de medi-la, j discutidas em captulo anterior, quanto pelo fato do caso concreto no ter se apresentado suficientemente orientado por resultados e mais reforar a problematizao sobre os resultados finalsticos e discutir as possibilidades da transparncia evocada pela concepo normativa de Gesto por Resultados.63 Para proceder tal avaliao, elaboramos indicadores bem especficos de eficcia, efetividade e eficincia econmica, que procuraram relacionar:
Cabe ainda ressaltar que o timing de uma avaliao mais rigorosa de eficincia do modelo mineiro tambm no seria o mais adequado. Embora houvesse anteriormente, inclusive em 2007, distribuio de prmios vinculados ao desempenho, somente em 2008 que ocorre o desdobramento dos objetivos, resultados e projetos at o nvel de equipe. Essa vinculao mais direta entre esforo de equipe e prmio por produtividade nos parece um passo essencial, tendo em vista a concepo normativa do modelo de gesto por resultados.
63

134

o objetivo, entendido como a evoluo dos resultados de alguns indicadores de resultados entre 2002, ltimo ano da gesto Itamar Franco, e 2007, primeiro ano em que os resultados finalsticos passaram a fazer parte dos acordos no mbito do programa Estado para Resultados;

os recursos, entendidos como a despesa oramentria executada na funo pertinente ao resultado finalstico selecionado, nos anos de 2003 a 2007.

Para escolha dos resultados finalsticos a serem avaliados por meio destes indicadores, estipulamos dois critrios: 1) houvesse disponibilidade de dados de 2007, primeiro ano de definio dos resultados finalsticos e das metas por meio do PMDI e dos Acordos de resultados; 2) possibilidade de comparao com os demais estados da federao64. Sob tais exigncias, selecionamos os seguintes indicadores: percentual de domiclios com acesso rede de esgoto; taxa de mortalidade infantil; notas no SAEB, em portugus e matemtica, para alunos da 4 e 8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio, da rede estadual. O primeiro resultado finalstico analisado , na verdade, um indicador de produto, embora a cadeia causal que o associa aos indicadores de sade seja comumente aceita. Ele obtido anualmente a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) que, como vimos, uma pesquisa amostral conduzida pelo IBGE, cujo nvel de desagregao espacial unidade da federao, principais regies metropolitanas e meios urbano e rural.

64

Cabe ressaltar que, embora no tenha feito um estudo especfico sobre os outros estados, para identificar se o mesmo tratamento foi aplicado, possvel supor que o modelo mineiro nico em profundidade de aplicao do receiturio da Nova Gesto Pblica, particularmente no mbito intra-governamental. Alm das evidncias j citadas, tem sido fonte de inspirao para diversos outros estados como Esprito Santo, Rio Grande do Sul e Distrito Federal.

135

Os dados de 2002 e 2007 so referenciados ao ms de setembro do ano em questo, quando iniciada a pesquisa de campo, e so disponibilizados em setembro do ano seguinte, representando uma defasagem de 01 ano. Isso implica que a pesquisa evidencia produtos das polticas, programas ou projetos pblicos at setembro do ano anterior. Essa questo da tempestividade tem duas implicaes principais em termos de planejamento. Os dados nada nos dizem sobre produtos da poltica pblica atual, que a referncia para o planejamento da poltica pblica do ano seguinte, a menos que no haja expanso dos domiclios e a poltica seja idntica a do ano anterior. Alm disso, a disponibilizao apenas em setembro impede sua incorporao no ciclo de planejamento do ano atual, cuja lei oramentria comumente enviada Assemblia em agosto. Com os dados de cobertura, calculamos ento um indicador de eficcia, que a variao percentual da cobertura entre os anos de 2002 e 2007. Com os dados de execuo oramentria da funo Saneamento, obtidos na Secretaria do Tesouro Nacional, calculamos um indicador de eficincia econmica, intuitivamente o inverso da relao de eficincia: a despesa oramentria dividida pela variao da cobertura. O indicador de eficincia econmica nos d o valor gasto para cada 1% de aumento da cobertura. A evoluo de Minas e dos demais estados consta do quadro a seguir:

136

Percentual de domiclios com acesso rede de esgoto e/ou fossa sptica

UF Santa Catarina Gois Rio Grande do Norte Piau Tocantins Pernambuco Roraima Paran Esprito Santo Paraba Alagoas Rio Grande do Sul Maranho Minas Gerais Sergipe Bahia Cear So Paulo Amazonas Rio de Janeiro Mato Grosso do Sul Amap Distrito Federal Acre Par Rondnia Mato Grosso 2002 (%) 83,92 34,57 43,11 41,63 20,57 35,97 73,24 61,07 73,43 49,14 24,28 77,90 40,01 73,62 61,72 49,25 41,02 91,98 70,63 86,13 17,02 57,00 97,21 58,16 60,66 46,30 46,79 2007 (%) 86,24 44,94 56,72 59,47 30,08 54,08 77,68 71,51 79,03 56,77 31,81 83,12 52,75 80,50 71,91 60,24 49,93 93,55 71,92 91,12 30,44 56,95 95,23 55,95 57,32 28,10 26,07 Indicador Ranking Ranking de eficcia Ranking de de de (variao eficcia cobertura cobertura 2002-07) 2002 2007 (%) 2,77 20 4 4 30,00 8 25 23 31,57 6 20 18 42,84 4 21 14 46,23 3 27 26 50,35 2 24 20 6,06 18 8 8 17,10 11 12 12 7,63 16 7 7 15,54 13 17 17 31,02 7 26 24 6,71 17 5 5 31,83 5 23 21 9,34 14 6 6 16,52 12 11 11 22,30 9 16 13 21,74 10 22 22 1,71 22 2 2 1,82 21 9 10 5,80 19 3 3 78,88 1 28 25 -0,08 NA 15 16 -2,05 NA 1 1 -3,80 NA 14 19 -5,51 NA 13 15 -39,32 NA 19 27 -44,27 NA 18 28 Despesa executada na funo Saneamento nos anos de 2003 a 2007 R$ 490.877,4 R$ 11.625.638,2 R$ 17.421.759,8 R$ 29.531.573,5 R$ 48.804.637,0 R$ 173.454.916,9 R$ 23.033.269,7 R$ 124.259.930,3 R$ 67.864.891,0 R$ 151.202.681,7 R$ 391.840.874,1 R$ 89.739.385,8 R$ 444.087.497,1 R$ 143.144.533,5 R$ 357.915.564,9 R$ 780.737.202,6 R$ 1.310.298.587,8 R$ 241.470.857,7 R$ 404.457.127,3 R$ 8.789.111.933,9 R$ 0,0 R$ 24.423.369,4 R$ 354.740.936,3 R$ 160.921.474,3 R$ 500.296.248,7 R$ 2.357.439,2 R$ 7.938.848,1 Indicador de eficincia econmica - R$ aplicados para 1% de aumento na cobertura R$ 177.358,31 R$ 387.475,60 R$ 551.810,76 R$ 689.362,11 R$ 1.055.669,71 R$ 3.445.128,67 R$ 3.800.163,25 R$ 7.267.122,60 R$ 8.893.024,62 R$ 9.729.788,85 R$ 12.630.210,70 R$ 13.383.765,83 R$ 13.954.042,13 R$ 15.323.144,65 R$ 21.671.439,61 R$ 35.008.931,96 R$ 60.268.419,63 R$ 141.421.467,59 R$ 222.271.831,84 R$ 1.515.534.305,70 R$ 0,00 NA NA NA NA NA NA Ranking de eficincia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 NA NA NA NA NA NA NA

Fonte: IBGE/PNAD: dados de cobertura // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria - Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, seja pela diminuio da cobertura, seja pelo no lanamento da despesa na funo Saneamento.

137

Os dados mostram que, em temos de eficcia, Minas apresenta uma evoluo melhor que Esprito Santo e Roraima, estados que tinham uma linha de base semelhante, em torno de 73% de cobertura. Mas essa evoluo no foi suficiente para melhorar sua posio no ranking dos estados, permanecendo em 6 lugar, atrs de Distrito Federal, So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Apesar disso, a distncia entre Minas e todos estes estados caiu razoavelmente: quase 9 pontos percentuais em relao ao Distrito Federal, quase 5 em relao a Santa Catarina e So Paulo, e quase 2 pontos percentuais em relao ao Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Cabe ainda mencionar que os resultados de Minas aumentam a distncia em relao ao Esprito Santo, Roraima e Amazonas, estados que vm logo atrs no ranking. Em termos do indicador de eficincia econmica usado, Minas obteve apenas o 14 lugar no ranking, uma vez que aplicou aproximadamente R$15 milhes para cada 1% de aumento de cobertura. Santa Catarina, o primeiro do ranking, aplicou apenas R$ 177 mil. Mas estas diferenas so estridentes e sugerem problemas srios de confiabilidade e comparabilidade dos dados que compem o indicador, restringindo sensivelmente a utilidade da comparao. No caso da medio do produto ou do indicador de eficcia utilizado, podemos avaliar que a PNAD uma pesquisa cuja metodologia estvel, possui sries histricas extensas, alm de ser feita por um instituto de pesquisa absolutamente crvel. Apesar disso, pode tambm haver problemas. Os dados para os estados de Rondnia e Mato Grosso, por exemplo, mostram uma reduo muito acentuada na cobertura de esgoto. pouco provvel que isso decorra to somente de alguma expanso urbana ou rural descontrolada. Possivelmente houve algum ajuste na amostra da pesquisa. Alm disso, difcil comparar estados cuja linha de base muito discrepante. Aparentemente, h mais facilidade de melhorar a cobertura quando a base muito fraca. Isso talvez explique a evoluo grande de Mato Grosso do Sul, Pernambuco ou Tocantins.

138

Quanto ao indicador de eficincia, os dados de execuo oramentria so informados pelos prprios estados. H casos em que o lanamento foi zero, como Mato Grosso do Sul. Alm disso, esses dados no captam as despesas em saneamento executadas nos oramentos municipais, o que pode ser o caso de Santa Catarina. Outra considerao que os dados da STN no captam as despesas executadas pelas empresas estaduais de saneamento no dependentes do governo estadual, como parece ser a COPASA de Minas Gerais. Finalmente, o nvel de agregao da despesa por funo, que utilizamos, problemtico. Seria mais adequado que exclussemos, por exemplo, as despesas destinadas s estaes de tratamento de esgoto, uma vez que o indicador de saneamento de interesse somente se refere s ligaes domiciliares de esgoto. O problema que a decomposio dos gastos nesse nvel no est disponvel e, ainda que tivesse, seria ainda menos confivel que a agregao por funo. Ou seja, para um eventual clculo de eficincia econmica, seria necessria uma investigao bem mais profunda, que exigiria levantamentos de dados que no esto regularmente disponveis. Com relao taxa de mortalidade infantil, fizemos uma avaliao semelhante quela da cobertura de esgoto. Para obteno das taxas, utilizamos os dados do Registro Civil do IBGE, que j possui informaes de 2007. Cabe ressaltar, no entanto, que o indicador usado pelo Governo de Minas Gerais no PMDI a taxa de mortalidade infantil informada pelo DATASUS que, at janeiro de 2009, ainda no havia disponibilizado os dados de 2007, o que representa um srio problema de tempestividade. As duas fontes guardam alguma inconsistncia, uma vez que os dados do DATASUS so obtidos a partir de informaes da prpria rede de sade, enquanto o Registro Civil alimentado pelos cartrios nos quais so feitos os registros de bitos e nascimentos. O problema da informao dos cartrios decorre da sub-notificao, de tal forma que nos estados onde ainda no h uma relao bem azeitada entre aqueles e os rgos de sade, essa diferena pode ser significativa. No caso do DATASUS, por sua vez, o problema a 139

grande defasagem entre o evento (o nascimento e o bito), consolidado anualmente, e a disponibilizao da informao agregada, principalmente devido morosidade do envio dos dados pelos municpios. Vejamos a tabela abaixo:

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Taxa de Mortalidade Infantil (por mil nascidos vivos)

2002 2007 Indicador de efetividade Ranking da - variao efetividade 2002-07 (%) -51,24 1 -40,58 6 -27,29 12 -26,57 14 -32,33 9 -20,29 21 -35,43 8 -27,68 10 -50,80 2 -42,31 5 -44,71 3 -39,98 7 -12,12 25 -44,15 4 -20,59 20 -17,95 22 -21,05 19 -15,60 24 -26,28 15 -25,65 17 -5,22 26 -27,50 11 -26,14 16 -3,42 27 -22,79 18 -17,71 23 799,50 28 Ranking taxa 2002 22 20 28 23 19 27 24 14 25 21 6 16 3 26 11 4 8 5 10 9 2 17 15 18 13 7 1 Ranking taxa 2007 7 9 28 25 14 27 23 15 16 10 3 6 2 24 20 4 18 5 11 12 1 21 19 26 22 17 8 Despesa executada na funo Sade nos anos de 2003 a 2007 R$ 1.916.865.186,7 R$ 1.709.908.845,7 R$ 1.178.508.396,9 R$ 1.547.317.095,6 R$ 1.898.937.279,8 R$ 1.203.455.008,0 R$ 2.176.702.889,4 R$ 2.840.477.396,4 R$ 5.400.685.344,8 R$ 4.560.096.176,1 R$ 5.259.183.162,4 R$ 5.858.474.721,5 R$ 1.784.405.776,6 R$ 6.900.719.902,3 R$ 3.363.873.076,1 R$ 2.960.014.867,8 R$ 4.936.974.085,8 R$ 4.125.193.580,2 R$ 7.353.287.094,3 R$ 7.603.561.118,2 R$ 1.807.449.783,4 R$ 12.057.511.761,3 R$ 11.638.600.840,4 R$ 1.821.262.316,1 R$ 12.322.076.480,8 R$ 45.365.233.852,4 R$ 714.753.798,2 Indicador de eficincia econmica - R$ necessrios para 1% de reduo na taxa R$ 37.412.745,1 R$ 42.137.783,5 R$ 43.179.445,3 R$ 58.231.511,8 R$ 58.744.670,7 R$ 59.311.946,0 R$ 61.441.471,0 R$ 102.622.795,1 R$ 106.321.327,5 R$ 107.773.073,2 R$ 117.621.273,6 R$ 146.522.549,4 R$ 147.184.738,9 R$ 156.305.605,5 R$ 163.411.801,4 R$ 164.927.783,6 R$ 234.586.917,3 R$ 264.488.914,4 R$ 279.800.641,7 R$ 296.463.867,8 R$ 346.320.257,2 R$ 438.386.260,3 R$ 445.157.219,3 R$ 532.505.641,7 R$ 540.640.266,6 R$ 2.561.319.783,9 NA Ranking da eficincia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

UF

Sergipe Tocantins Amap Rondnia Alagoas Acre Paraba Mato Grosso Amazonas Par Santa Catarina Distrito Federal Piau Pernambuco Esprito Santo Rio Grande do Norte Gois Cear Paran Rio Grande do Sul Maranho Rio de Janeiro Bahia Mato Grosso do Sul Minas Gerais So Paulo Roraima

22,65 20,35 33,93 24,01 18,81 30,33 24,91 17,84 26,50 21,01 14,59 18,14 8,74 29,05 16,98 10,03 16,67 10,93 16,85 16,85 6,86 18,65 18,06 18,78 17,80 15,89 1,31

11,05 12,09 24,67 17,63 12,73 24,18 16,08 12,90 13,04 12,12 8,07 10,89 7,68 16,23 13,49 8,23 13,16 9,23 12,42 12,53 6,50 13,52 13,34 18,13 13,74 13,07 11,76

Fonte: IBGE/Registro Civil: dados de nascidos vivos e bitos // Secretaria do Tesouro Nacional: dados de despesa oramentria - Valores atualizados pelo IPCA julho a junho. - NA: no aplicvel, devido ao aumento da taxa de mortalidade infantil.

141

No caso da Taxa de Mortalidade Infantil, Minas Gerais tem um desempenho ruim entre 2002 e 2007 no indicador de efetividade usado, quando comparado aos outros estados. No ranking de efetividade atinge apenas a 18 evoluo na reduo da mortalidade, e ainda cai do 13 lugar em 2002 para o 22 lugar no ranking de 2007. Comparada aos estados que tinham linha de base semelhante, como Distrito Federal ou Mato Grosso, a evoluo do indicador tambm menor. Enquanto o DF reduziu em quase 40% a taxa de mortalidade no perodo, Minas reduziu apenas em 22,79%. Com relao ao indicador de eficincia econmica, o desempenho ainda pior: Minas ocupa a penltima posio, superando apenas So Paulo. Enquanto Sergipe, o primeiro do ranking, gastou aproximadamente R$ 37 milhes para cada 1% de queda na taxa de mortalidade, Minas gastou R$ 540 milhes. Mas, mais uma vez, uma srie de ressalvas precisa ser feita. A primeira delas, j mencionada, refere-se a uma possvel sub-notificao dos bitos e dos nascimentos nos cartrios de forma diferenciada entre os estados. Talvez isso explique a taxa irreal de mortalidade infantil em Roraima, em 2002. Segundo dados do DATASUS65, a estimativa para este estado era de 20,74 por mil nascidos vivos naquele ano. Para o Maranho, a estimativa era de 32,73 em 2005, muito distante dos 6,5 de 2007 informados pelo Registro Civil. No caso de Minas Gerais, o valor em 2002 estimado em 20,89 pelo DATASUS, frente aos 17,80 dos cartrios. Mas cabe observar que estes dados do DATASUS tambm so estimativas, elaboradas a partir de mtodos demogrficos indiretos, uma vez que estes e outros muitos estados ainda no fornecem informaes de forma sistemtica. Por outro lado, as redes de sade de alguns estados, principalmente do Sudeste e do Sul, parecem estar mais integradas ao Registro Civil, de tal forma
65

Indicadores e Dados Bsicos Brasil 2007 (IBD-2007), acessado em 08/02/2009. http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2007/c01.htm

142

que a notificao mais prxima da realidade e dos dados do sistema de sade. Assim, por exemplo, enquanto o DATASUS registra a taxa de mortalidade de 15,3 para So Paulo em 2002, o Registro Civil informa 15,89; para o Paran, a diferena ainda menor: 16,83 no DATASUS e 16,85 no Registro Civil. Uma segunda considerao refere-se linha de base. Podemos supor que nos estados onde havia taxas mais altas de mortalidade infantil, polticas pblicas de menor custo podem ser empreendidas com resultados mais efetivos, o que aumentaria a eficincia econmica da interveno. Outra observao que se espera que os gastos na funo sade de estados de vanguarda tecnolgica como So Paulo sejam mesmo maiores, e que a ateno mortalidade infantil talvez no seja o objetivo prioritrio, o que explicaria seu desempenho ruim. Ou seja, seria necessrio decompor as despesas at o nvel de programas dedicados exclusivamente reduo da taxa de mortalidade infantil Nesse aspecto cabe ainda ressaltar que os resultados finalsticos da rea de resultados Vida Saudvel no se restringem Taxa de Mortalidade Infantil. Assim, outra possibilidade para uma avaliao mais correta e transparente da eficincia econmica, seria usar a cesta de indicadores e assumir alguma funo de ponderao entre os indicadores. Infelizmente, no h dados disponveis para 3 deles referentes a 2007, alm de haver dificuldades metodolgicas para compar-los entre os estados. Na rea da Educao, o principal indicador previsto pelo PMDI para monitorar os resultados o nvel de proficincia dos alunos do ensino fundamental e mdio em portugus e em matemtica da rede estadual. Como instrumento para sua aferio, a Secretaria de Estado de Educao de Minas Gerais definiu o exame estadual denominado PROEB Programa de Avaliao da Rede Pblica de Educao Bsica, que um exame censitrio para a rede estadual de ensino. O principal problema do PROEB, em termos de transparncia, ele no permitir comparaes entre os estados. Assim, optamos por analisar a evoluo de Minas por meio do SAEB Sistema de Avaliao do Ensino Bsico, do Ministrio da Educao, restringindo a anlise s notas dos alunos 143

da rede estadual de ensino, que um dos contornos das metas do resultado finalstico definido pelo Governo de Minas. Cabe ressaltar que, dada a periodicidade do SAEB, o ano de referncia aqui 2001. Os dados seguem nas tabelas abaixo:

Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa 4 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF 2001 2007 Indicador de Ranking efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001
19 22 13 23 20 21 17 18 2 24 11 8 16 15 9 1 7 10 5 3 4 6 14 12 -

Ranking da nota 2007

9 16 8 23 19 21 17 18 1 27 15 6 22 20 11 2 7 13 5 3 4 12 26 25 10 14 24

Mato Grosso 149,7 174,5 16,6% 1 Tocantins 145,4 168,4 15,8% 2 Mato Grosso do Sul 154,0 175,1 13,7% 3 Pernambuco 142,3 161,4 13,4% 4 Sergipe 148,9 163,8 10,0% 5 Bahia 148,2 162,9 9,9% 6 Cear 151,4 165,6 9,3% 7 Maranho 151,4 164,2 8,5% 8 Distrito Federal 177,7 191,2 7,6% 9 Rio Grande do Norte 138,9 149,3 7,5% 10 Rondnia 158,5 170,2 7,4% 11 Esprito Santo 166,2 178,1 7,1% 12 Piau 153,0 162,7 6,3% 13 Paraba 153,9 163,3 6,1% 14 Gois 162,8 172,6 6,0% 15 Paran 180,1 190,9 6,0% 16 So Paulo 166,9 176,7 5,9% 17 Amazonas 162,2 171,5 5,8% 18 Santa Catarina 172,6 180,4 4,5% 19 Minas Gerais 177,6 185,5 4,5% 20 Rio Grande do Sul 177,6 183,0 3,0% 21 Rio de Janeiro 168,0 172,4 2,6% 22 Alagoas 154,0 156,9 1,9% 23 Par 157,6 160,4 1,8% 24 Acre ND 172,8 Roraima ND 171,1 Amap ND 160,8 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais. ND: no disponvel

Com relao s notas de Lngua Portuguesa da 4 srie, Minas tem uma evoluo modesta, ocupando apenas a 20 posio no ranking do indicador de efetividade, embora se mantenha em 3 lugar no ranking geral das notas em 2007. Em termos de comparao com estados que possuem linhas de base

144

semelhantes, Minas fica aqum do desempenho do Paran e do Distrito Federal. Comportamento semelhante ocorre nas notas de matemtica da 4 srie, como podemos ver na tabela abaixo:

Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica 4 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF Indicador de Ranking 2001 2007 efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001
14 12 21 23 22 17 11 20 10 4 9 19 18 13 8 1 24 7 16 5 15 3 2 6 26 25 27

Ranking da nota 2007

9 8 16 23 19 17 12 20 13 2 10 22 21 18 11 1 27 7 26 5 25 4 3 6 14 15 24

Mato Grosso 163,3 190,7 16,78% 1 Mato Grosso do Sul 165,3 192,4 16,41% 2 Tocantins 159,9 183,4 14,72% 3 Pernambuco 155,5 177,0 13,83% 4 Sergipe 159,4 179,7 12,70% 5 Cear 162,4 182,2 12,19% 6 Rondnia 166,7 186,5 11,89% 7 Bahia 160,0 178,6 11,64% 8 Amazonas 166,7 186,1 11,63% 9 Distrito Federal 188,0 208,8 11,04% 10 Gois 170,7 188,9 10,68% 11 Piau 160,3 177,2 10,52% 12 Maranho 161,7 178,5 10,36% 13 Paraba 164,4 180,8 10,00% 14 Rio de Janeiro 172,2 188,7 9,58% 15 Paran 194,8 211,2 8,44% 16 Rio Grande do Norte 155,4 167,2 7,57% 17 So Paulo 180,5 193,8 7,35% 18 Alagoas 162,4 174,1 7,19% 19 Santa Catarina 185,6 198,4 6,88% 20 Par 163,3 174,5 6,87% 21 Rio Grande do Sul 188,8 200,5 6,19% 22 Minas Gerais 192,7 204,5 6,10% 23 Esprito Santo 185,4 194,5 4,92% 24 Roraima ND 185,8 Acre ND 184,4 Amap ND 174,6 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais. ND: no disponvel

Em relao 8 srie, o desempenho um pouco melhor nas notas de portugus, onde Minas sobe do 4 para 2 lugar do ranking. No caso de Matemtica, Minas mantm a 2 posio no ranking de notas, embora apresente apenas a 19 evoluo no indicador de efetividade.

145

Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa 8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF 2001 2007 Indicador de Ranking efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001 Ranking da nota 2007
9 19 26 18 7 5 24 25 12 2 6 22 20 4 3 23 8 13 27 10 1 15 17 11 14 16 21

Amazonas 216,6 228,4 5,4% 1 20 Maranho 211,3 220,2 4,2% 2 22 Pernambuco 208,5 213,5 2,4% 3 23 Cear 216,3 220,7 2,0% 4 21 So Paulo 228,7 231,9 1,4% 5 12 Paran 234,6 235,7 0,5% 6 6 Sergipe 218,5 218,2 -0,1% 7 18 Paraba 218,1 217,7 -0,2% 8 19 Gois 226,0 225,6 -0,2% 9 13 Minas Gerais 238,1 237,3 -0,3% 10 4 Santa Catarina 236,1 235,0 -0,5% 11 5 Piau 220,3 218,8 -0,7% 12 16 Bahia 221,8 219,9 -0,9% 13 15 Mato Grosso do Sul 239,0 236,3 -1,1% 14 3 Distrito Federal 239,8 236,9 -1,2% 15 2 Rio Grande do Norte 222,0 218,6 -1,5% 16 14 Esprito Santo 233,5 229,7 -1,6% 17 8 Mato Grosso 229,3 224,8 -2,0% 18 11 Alagoas 218,7 213,2 -2,5% 19 17 Rondnia 232,7 226,5 -2,7% 20 10 Rio Grande do Sul 248,5 240,9 -3,1% 21 1 Rio de Janeiro 233,1 223,7 -4,0% 22 9 Par 233,6 221,7 -5,1% 23 7 Acre ND 225,6 Roraima ND 224,1 Tocantins ND 223,0 Amap ND 219,8 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs.: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais. ND: no disponvel

146

Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica 8 srie do ensino fundamental - escolas estaduais
UF 2001 2007 Indicador de Ranking efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001
18 6 20 22 8 19 9 23 4 21 5 16 7 11 10 14 15 17 2 13 3 1 12 -

Ranking da nota 2007

13 3 19 24 7 21 8 27 4 26 6 18 9 10 11 17 22 23 2 15 5 1 20 12 14 16 25

Amazonas 222,1 234,4 5,6% 1 Paran 240,0 252,1 5,1% 2 Sergipe 220,1 229,7 4,3% 3 Maranho 217,8 225,9 3,7% 4 Esprito Santo 235,7 243,8 3,4% 5 Cear 221,4 228,8 3,4% 6 So Paulo 235,4 242,5 3,0% 7 Pernambuco 217,0 222,9 2,7% 8 Distrito Federal 244,5 250,7 2,5% 9 Alagoas 217,9 223,4 2,5% 10 Mato Grosso do Sul 243,4 249,2 2,4% 11 Rio Grande do Norte 225,9 230,3 1,9% 12 Rondnia 235,9 239,3 1,4% 13 Gois 234,3 237,4 1,3% 14 Mato Grosso 234,4 237,4 1,3% 15 Piau 228,4 230,8 1,0% 16 Bahia 226,3 228,6 1,0% 17 Paraba 225,6 227,7 0,9% 18 Minas Gerais 250,9 252,9 0,8% 19 Rio de Janeiro 230,1 231,5 0,6% 20 Santa Catarina 250,6 250,7 0,0% 21 Rio Grande do Sul 257,1 253,0 -1,6% 22 Par 233,7 229,5 -1,8% 23 Roraima ND 234,8 Acre ND 234,0 Tocantins ND 231,4 Amap ND 225,8 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs: 2001: escolas estaduais urbanas / 2007: todas as escolas estaduais. ND: no disponvel

Com relao ao Ensino Mdio, as tabelas a seguir mostram que Minas tem uma evoluo significativamente melhor que a maioria dos estados, melhorando sua posio no ranking de proficincia em portugus, da 7 para a 3 colocao, e em matemtica, da 6 para 3.

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Evoluo das mdias de proficincia em Lngua Portuguesa 3 srie do ensino mdio - escolas estaduais e municipais
UF 2001 Indicador de Ranking 2007 efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001 Ranking da nota 2007

230,8 241,7 4,7% 1 Paraba 23 18 4,6% 5 Paran 251,7 263,2 2 12 4,4% Minas Gerais 258,9 270,2 3 7 3 242,8 249,8 2,9% 4 10 Cear 15 234,6 241,2 2,8% 5 19 Rio Grande do Norte 21 2,6% 1 Distrito Federal 271,5 278,5 6 2 2,2% So Paulo 255,7 261,4 7 9 7 1,8% Pernambuco 232,9 237,2 8 22 21 0,5% Bahia 244,7 246,0 9 14 15 254,6 253,7 -0,4% 10 10 Rondnia 9 -0,5% 4 4 Santa Catarina 264,9 263,6 11 -0,7% Mato Grosso do Sul 265,1 263,1 12 3 6 237,7 235,5 -0,9% 13 24 Amazonas 18 -1,0% 20 Alagoas 235,3 233,0 14 26 -1,2% 19 Sergipe 236,2 233,3 15 25 239,8 236,0 -1,6% 16 Maranho 17 23 -1,7% 1 Rio Grande do Sul 279,4 274,7 17 2 -3,1% Esprito Santo 257,6 249,6 18 8 11 245,9 236,8 -3,7% 19 13 Par 22 242,1 231,8 -4,3% 20 16 27 Piau -4,4% Mato Grosso 259,3 248,0 21 6 12 -4,4% Gois 253,7 242,6 22 11 17 -5,5% 5 Rio de Janeiro 261,1 246,8 23 14 ND Acre 256,1 8 ND 13 Roraima 247,1 ND 16 Amap 244,6 ND 20 Tocantins 241,0 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de 3% em MG), conforme Censo Escolar 2007. ND: no disponvel

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Evoluo das mdias de proficincia em Matemtica - 3 srie do ensino mdio - escolas estaduais e municipais
UF 2001 Indicador de Ranking 2007 efetividade da - variao efetividade 2007/2001 Ranking da nota 2001 Ranking da nota 2007

Paran 268,7 279,3 3,9% 1 8 5 Minas Gerais 270,2 279,8 3,6% 2 6 3 Cear 250,9 257,1 2,5% 3 17 11 Distrito Federal 280,5 286,5 2,1% 4 2 2 Amazonas 239,9 244,7 2,0% 5 23 22 So Paulo 266,1 269,4 1,2% 6 11 7 Pernambuco 246,5 247,8 0,5% 7 21 19 Rio Grande do Norte 247,1 247,5 0,1% 8 20 21 Santa Catarina 279,9 279,6 -0,1% 9 3 4 Paraba 251,8 251,0 -0,3% 10 15 17 Rondnia 268,1 266,2 -0,7% 11 10 8 Mato Grosso do Sul 274,4 272,4 -0,7% 12 4 6 Bahia 260,4 256,1 -1,7% 13 13 13 Par 250,9 244,3 -2,6% 14 18 23 Esprito Santo 269,6 262,1 -2,8% 15 7 9 Rio de Janeiro 264,1 255,3 -3,3% 16 12 14 Alagoas 245,6 237,2 -3,4% 17 22 27 Maranho 249,5 240,9 -3,5% 18 19 26 Sergipe 253,2 243,6 -3,8% 19 14 24 Piau 251,3 241,5 -3,9% 20 16 25 Rio Grande do Sul 302,1 287,0 -5,0% 21 1 1 Mato Grosso 271,3 257,0 -5,3% 22 5 12 Gois 268,2 254,0 -5,3% 23 9 16 Acre ND 260,8 10 Roraima ND 254,5 15 Tocantins ND 248,2 18 Amap ND 247,6 20 Fonte: MEC/INEP/SAEB Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de 3% em MG), conforme Censo Escolar 2007. ND: no disponvel

Para clculo da eficincia econmica, consideramos uma cesta de indicadores de proficincia. Ou seja, juntamos as evolues das 6 notas das sries acima em um indicador composto, cujo fator de ponderao foi o nmero de matrculas em cada uma das sries em que houve avaliao. Para 4 e 8 srie, o nmero de matrculas na rede estadual considerado foi do Censo Educacional de 2006, uma vez que os dados de 2007, com essa

149

desagregao, srie e dependncia estadual, no estavam disponveis; para o 3 ano, usamos os dados de 2007. Os resultados seguem abaixo:

Evoluo da mdia de proficincia em Matemtica e Portugus, da 4 e 8 sries do Ensino Fundamental (escolas estaduais) e da 3 srie do Ensino Mdio (escolas estaduais e municipais)
Indicador Indicador de eficincia composto de Despesa real Ranking econmica - R$ Ranking efetividade executada na funo da gastos para 1% de da mdia ponderada Educao nos anos efetividade aumento na eficincia da variao de 2003 a 2007 (R$) proficincia 2001-07 4,31% 3,29% 2,49% 5,28% 3,21% 4,35% 3,64% 2,36% 1,84% 1,20% 2,72% 3,44% 3,12% 0,45% 0,80% 0,90% 1,28% 3,34% -0,16% -0,17% -0,48% -2,32% -0,78% -1,73% 3 7 11 1 8 2 4 12 13 15 10 5 9 18 17 16 14 6 19 20 21 24 22 23 NA NA 2.215.654.962,87 2.199.531.783,16 2.336.939.576,42 5.059.328.039,14 3.165.854.502,05 4.296.698.745,30 4.970.618.577,78 4.212.801.381,26 3.703.471.169,57 2.853.220.282,23 8.660.605.899,94 14.056.239.587,96 19.036.390.077,27 3.389.183.697,48 7.814.221.945,65 10.675.748.346,28 24.802.195.487,28 83.546.799.121,88 514.166.065,35 668.448.010,64 938.425.449,34 958.719.503,66 986.724.820,49 987.422.764,88 1.366.040.028,87 1.784.576.270,60 2.014.868.903,75 2.372.867.691,06 3.189.326.251,27 4.089.520.282,52 6.092.608.699,74 7.606.764.640,78 9.798.707.955,73 11.906.609.092,87 19.318.047.096,59 24.999.435.348,45 NA NA NA NA NA NA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

UF

Tocantins Rondnia Sergipe Distrito Federal Paraba Amazonas Pernambuco Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Cear Paran Minas Gerais Rio Grande do Norte Santa Catarina Bahia Rio de Janeiro So Paulo Esprito Santo Alagoas Gois Rio Grande do Sul Piau Par Acre Amap

Roraima NA Fonte: MEC/INEP/SAEB STN (valores atualizados pelo IPCA julho a junho) Obs.: 2001: escolas urbanas estaduais e municipais / 2007: escolas estaduais urbanas e rurais. Percentual de matrculas de ensino mdio em escolas municipais no significativo (em torno de 3% em MG), conforme Censo Escolar 2007. - Ponderao utiliza nmero de matrculas na srie correspondente como fator de ponderao (2006 para ensino fundamental; 2007 para ensino mdio) NA: ES, AL, GO, RS, PI e PA: no avaliados devido variao negativa na nota / AC, AP, RR: devido inexistncia de linha de base

150

No caso da cesta de indicadores ou do indicador composto de efetividade (proficincia), Minas Gerais possui a 9 melhor evoluo e o 13 indicador de eficincia econmica, dentre as 18 unidades da federao para as quais foi possvel calcular tal indicador. Mas a comparao por meio desse indicador tambm apresenta problemas, como a no desagregao dos gastos do ensino superior que, possivelmente, explicariam os resultados de So Paulo e Rio de Janeiro. Essa desagregao por sub-funo passou a ser feita a partir de 2004, conforme dados da STN.

Enfim, mesmo tendo em vista os problemas de comparabilidade apontados em alguns dados, possvel dizer que os dados de eficcia e a efetividade do modelo de Minas, nos poucos indicadores utilizados, no se destacam em relao aos outros estados, exceo do desempenho no ensino mdio. Quanto eficincia econmica, embora os dados tambm levem a essa percepo, temerria qualquer concluso uma vez que os dados disponveis de despesa executada no esto desagregados no nvel do indicador de interesse. Mas de forma geral, no que mais importa a essa seo, podemos sugerir que, embora a publicidade de objetivos, indicadores, metas e resultados obtidos seja um avano notvel, ainda no possvel afirmar que isso tenha representado um aumento substantivo da transparncia. Deficincias relacionadas aos dados das estatsticas oficiais que esto regularmente disponveis, mas tambm escolhas de indicadores de alcance apenas estadual, como o caso do indicador de proficincia na educao, no permitem um acompanhamento efetivo do desempenho do governo, de forma comparativa, o que seria fundamental para viabilizar o controle pblico.

151

5. Concluso
O modelo de Gesto por Resultados uma das principais recomendaes do receiturio da Nova Gesto Pblica, encerrando simultaneamente valores de eficincia e de democracia. De eficincia, na medida em que supe que no s a clareza da definio dos objetivos e a sua operacionalizao em resultados permitem que toda a organizao se oriente em sua direo, mas tambm que a flexibilidade no tocante aos recursos e aos processos permite a melhor adequao racional aos fins visados. Alm disso, ao focalizar essencialmente os efeitos ou a efetividade das intervenes pblicas, em substituio coordenao por procedimentos ou ao controle por meio de alguma medida de produto, o modelo ressalta o que de fato importa ao cidado e sociedade, que a mudana real nas condies de vida. Com relao democracia, os objetivos e resultados claros permitiriam maior accountability, uma vez que o estabelecimento de indicadores de resultados e de metas traria mais transparncia e permitiria relaes mais inequvocas de controle e sano. Esta maior susceptibilidade ao controle pblico contribuiria tambm para a eficincia. No entanto, como vimos no presente estudo, a partir da discusso terica e da anlise emprica do caso de Minas Gerais, h uma srie de desafios realizao concreta dessa concepo normativa de Gesto por Resultados, o que buscaremos consolidar nessa concluso. Antes, no entanto, cabe uma breve sistematizao da discusso realizada ao longo do texto.

Inicialmente, vimos que o aumento da eficincia no setor pblico um objetivo recorrente em diversas tentativas de reforma administrativa, encontrado em situaes to diferentes como a reforma burocrtica daspiana, o paradigma do gerencialismo puro identificado com Thatcher ou o plano diretor de reforma do 152

Estado brasileiro de 1998. Este ltimo caso simblico nessa discusso, pelo fato de guindar a eficincia a princpio constitucional da nossa administrao pblica. Mas como essas reformas obtiveram sucessos apenas parciais, a ponto de REZENDE (2004) definir reformas nesse sentido como recorrentes e de baixa performance, procuramos algumas razes fundamentais para tais insucessos. Para isso, operacionalizamos um conceito de eficincia, entendido como a relao entre objetivos e recursos. Em seguida, problematizamos os fatores componentes dessa equao de eficincia, e apontamos limites polticos e organizacionais, gerais e especficos ao caso brasileiro, que impem dificuldades concertao dos interesses em torno de objetivos comuns e claramente definidos e alocao meritria dos recursos para atingi-los. Discutimos questes derivadas do ambiente democrtico como a distribuio plural da sociedade e sua representao poltica, a necessidade de governos de ampla coalizo em um sistema partidrio caracteristicamente fragmentado e no programtico e ainda os aspectos culturais que explicam prticas patrimonialistas no pas. Alm disso, lembramos potenciais disfunes burocrticas que vo desde a resistncia poltica antidemocrtica at o apego patolgico a normas. Finalmente, do ponto de vista da racionalidade dos processos, caracterstica necessria para a eficiente adequao entre meios e fins, observamos que, devido s limitaes cognitivas, sua aplicao e disponibilidade tambm so um desafio administrao dos recursos e dos processos. Nesse ponto ressaltamos ainda os limites prpria medio de eficincia, particularmente devidos dificuldade de apreender objetivamente boa parte dos recursos, como a produtividade da informao, os recursos de gesto como a liderana, os recursos polticos e a varivel tempo. Assim, de forma preliminar conclumos, principalmente devido ao carter elusivo dos objetivos e contabilizao dos recursos polticos e da varivel tempo, a impossibilidade de avaliar a eficincia de um governo com um todo, e mesmo a extrema dificuldade de ser assertivo na avaliao de reas de polticas pblicas 153

especficas, como sade ou educao. Ao fim e ao cabo, embora a verificao da existncia de uma relao causal entre Gesto por Resultados e eficincia fosse parte do escopo desse trabalho, a discusso terica per si imps desafios incontornveis a tal empreendimento. No entanto, ainda que de difcil mensurao, a eficincia permanece como objetivo primordial da disciplina administrao, representada no setor pblico pelas polticas pblicas de gesto, cuja discusso fizemos no captulo 2. Ou seja, uma das funes essenciais da administrao pblica ou das polticas pblicas de gesto justamente mitigar as limitaes impostas pelo ambiente poltico e pelas dificuldades relacionadas racionalidade sempre limitada dos atores sociais em geral. Para tanto, valem-se de um repertrio de tcnicas relacionadas s funes clssicas de planejar, organizar, liderar ou dirigir e controlar esforos e recursos. Nosso objetivo especfico naquele captulo foi discutir, ento, como polticas pblicas de gesto podem coordenar, ou seja, como podem contribuir para a concertao dos interesses, entendida como o compartilhamento dos objetivos e dos meios (recursos e processos) de implementao pelos diversos atores, condies essenciais para o aumento da eficincia no setor pblico. Para isso entendemos por polticas pblicas de gesto as iniciativas que tm como objeto o planejamento, o oramento, a estrutura organizacional, os recursos humanos, os processos e as tecnologias, as compras governamentais e, cada vez mais, a transparncia e a qualidade na prestao dos servios pblicos e no atendimento ao cidado. Referem-se, portanto, a um conjunto de aes que, embora de iniciativa preferencial em uma rea meio, normalmente as secretarias ou ministrios de administrao e/ou planejamento, afetam e constrangem diversos outros entes governamentais e diversas polticas setoriais, em sua tentativa de coorden-los em torno de objetivos comuns. Ou seja, as polticas pblicas de gesto so iniciativas que buscam o compartilhamento dos objetivos, operacionalizados aqui em produtos e resultados, principalmente por meio de tcnicas de planejamento; uma maior produtividade do fator recursos, como o caso de polticas especficas de 154

recursos humanos, de informatizao e de compras governamentais; e a adequao racional entre tais recursos e objetivos, atuando, por exemplo, sobre arquiteturas e processos organizacionais destinados a controlar a implementao das polticas pblicas. Dentre tais iniciativas, nosso foco foi a coordenao intragovernamental, um conceito mais geral, mas subjacente a maior parte das polticas de gesto, que foi definido como um processo formal de gesto da formulao e da implementao de polticas pblicas, executado por meio de mecanismos especficos, que promove o alinhamento de objetivos entre os atores polticos e a consecuo tcnico-administrativa dos objetivos acordados. O conjunto de mecanismos de coordenao decorre, por sua vez, de uma espcie de engenharia institucional que, de responsabilidade dos administradores pblicos, deve promover a combinao adequada entre os requisitos democrticos e de eficincia. Nesse ponto, discutimos dois momentos fundamentais de coordenao: a definio dos objetivos e polticas pblicas e a implementao. Com relao aos objetivos, discutimos cinco mtodos de tomada de deciso, que possuem graus diversos de formalismo, apontando suas vantagens e limitaes aplicao prtica na Administrao Pblica: o voto, a deliberao colegiada, o ajustamento mtuo, a perspectiva racional exaustiva e a barganha. Quanto implementao, apresentamos outro conjunto de mecanismos de coordenao, dentre eles os mecanismos de padronizao de procedimentos, de habilidades e de resultados. O restante do captulo foi dedicado discusso especfica do modelo de Gesto por Resultados, entendido normativamente como o ciclo que comea com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da operacionalizao dos objetivos de governo; que prescreve o monitoramento e a avaliao do desempenho da organizao ou da poltica pblica a partir do alcance desses resultados; e que retro-alimenta o sistema de gesto, propiciando aes corretivas decorrentes dessa avaliao. Alm disso, como o modelo confere grande flexibilidade ou autonomia sobre os recursos e os processos aos 155

agentes executores, compem ainda o seu arcabouo instrumentos de contratualizao do desempenho, que prescrevem os resultados, as autonomias concedidas e as sanes positivas e negativas frente ao desempenho alcanado. As contribuies esperadas para a eficincia e para a democracia so relativamente claras. A transparncia dos objetivos, resultados e metas da organizao, propiciada pelo modelo, diminuiria os problemas relacionados aos dficits de informao quanto aos fins e permitiria o compartilhamento e o engajamento coletivo em torno dos mesmos objetivos, o que favoreceria a racionalidade do sistema e da organizao. Alm disso, permitiria um controle mais efetivo sobre o governo, pelo cidado e pelos demais stakeholders, e sobre o desempenho dos burocratas, pelos polticos. E ainda, ao liberar os gerentes das amarras dos controles prvios e conceder-lhes autonomia sobre a gesto dos recursos, estariam aumentadas as possibilidades de adequao eficiente entre recursos, processos e metas. Finalmente abordamos outro ponto, intrinsecamente relacionado ao modelo de resultados, que se refere aos indicadores. Essencialmente a partir da discusso trazida por JANNUZZI (2004), listamos e discutimos uma srie de propriedades que os indicadores de resultados devem possuir para a correta operacionalizao dos objetivos. Dentre elas, a propriedade da validade, que se refere capacidade do indicador representar o conceito abstrato do objetivo ou do resultado que pretende substituir; a especificidade, relacionada capacidade do indicador refletir alteraes estritamente decorrentes da poltica pblica empreendida; e a tempestividade, que se refere ao timing com que os dados so disponibilizados, tendo em vista as necessidades do ciclo oramentrio e de planejamento. Como corroborado pelo caso emprico analisado, a necessidade de satisfazer essas e outras propriedades configura um srio desafio concreto ao modelo normativo de Gesto por Resultados. No captulo 3 nos dedicamos descrio da experincia de Minas Gerais, denominada Choque de Gesto. Sucintamente o Choque de Gesto pode ser compreendido como um conjunto de medidas imediatas, destinadas a reverter 156

os graves problemas fiscais encontradas pelo Governador Acio Neves quando assumiu seu primeiro mandato, combinado com polticas pblicas de gesto de mdio e longo prazo, orientadas para o desenvolvimento (MARINI et alli, 2006, 22). Como sintetizam ALMEIDA e GUIMARES, a formulao da estratgia dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal, estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do futuro... (2006, 45-47) Esta estratgia do futuro e sua implementao consistiram o objeto emprico desse estudo. Com propsitos analticos, apresentamos o modelo dividido em 03 componentes: a formulao da estratgia, a sua implementao e a contratualizao de resultados. A formulao da estratgia em Minas realizada atravs de um planejamento estratgico clssico, envolvendo a elaborao de diagnsticos, a definio dos cenrios futuros, a definio do futuro desejvel, a percepo dos desafios, o estabelecimento dos objetivos estratgicos, das metas e dos indicadores de avaliao, e a definio da carteira de projetos. Por exigncia da Constituio Estadual tal plano, denominado Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), deve ser elaborado por um conselho plural, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), composto de representantes do governo e da sociedade civil, e submetido Assemblia Legislativa Estadual (ALMG) como Projeto de Lei. O PMDI composto, sinteticamente, dos objetivos estratgicos do governo, dos resultados finalsticos e das iniciativas prioritrias pensadas para alcanlos. Estas so planejadas como projetos estruturadores, que correspondem aos programas prioritrios destinados a alcanar os resultados finalsticos e que faro parte, junto com outros programas, do PPAG. Esse conjunto finalmente desdobrado at o nvel de equipe, no que chamado de Acordo de Resultados de 2 etapa. Com relao implementao, a estratgia mineira envolve um arranjo institucional que compreende unidades dedicadas ao gerenciamento intensivo dos projetos e ao monitoramento dos indicadores de resultados, um comit de monitoramento formado pelo alto nvel poltico e gerencial do governo e, 157

essencialmente, a contratualizao de desempenho, entre o Governador e os titulares das secretarias, por meio dos Acordos de Resultados. Os acordos figuram como um contrato de gesto segundo o qual, em troca da pactuao e do compromisso com os projetos, produtos e resultados, o Governador concede determinadas autonomias aos titulares das secretarias. Alm disso, em caso de sucesso no alcance das metas, h um prmio por produtividade, que pode equivaler a um 14 salrio a ser concedido s equipes. Em sntese, o modelo de gesto do Governo de Minas Gerais procura seguir elementos de um modelo de Gesto por Resultados: definio clara dos resultados e das metas a serem atingidas, concesso de autonomias referentes aos meios, e incentivo ao desempenho por meio de, dentre outras medidas, recompensas pecunirias aos servidores em caso de alcance das metas.

A anlise da experincia de Minas Gerais em dilogo com a discusso terica desenvolvida permite elaborar algumas questes sobre o caso especfico analisado e sobre o prprio modelo de Gesto por Resultados. Inicialmente, quanto definio e o compartilhamento de objetivos, o modelo mineiro, tendo em perspectiva sua consistncia interna, pode ser considerado exemplar: definio colegiada dos objetivos estratgicos em um frum plural bem informado, submisso do Plano aprovao da Assemblia Legislativa de forma relativamente permevel s vises de deputados de oposio, desdobramento desses objetivos at o nvel de equipe por meio de planejamentos participativos e, enfim, consolidao disso nos acordos de resultados tudo isso evidencia um modelo lgico e coerente, tendo em vista o intuito de compartilhamento dos objetivos. Os acordos, que estabelecem os compromissos, as autonomias concedidas aos gestores e o sistema de incentivos, cuja recompensa pecuniria pelo desempenho desagregvel at o nvel de equipe, so instrumentos importantes que formalizam esse grande empenho na realizao de

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desdobramentos sucessivos e vinculados que procuram conferir racionalidade na adequao entre recursos, processos e objetivos. Outra caracterstica muito relevante dos acordos, no tocante ao engajamento coletivo em torno de objetivos comuns, a potencial viabilizao de iniciativas intersetoriais, nos casos em que as secretarias compartilham, formalmente, a responsabilidade pelo alcance das metas dos indicadores de resultados, como vimos nos casos das secretarias de meio-ambiente e agricultura. Alm disso, um outro mrito do modelo a transparncia: objetivos, indicadores de resultados (ou de produtos) e metas esto disponveis de forma pblica e transparente, assim como ocorre a publicao dos acordos de resultados e das suas avaliaes peridicas, o que permite indita acessibilidade a informaes sobre desempenho governamental. Embora, como vimos, algumas dificuldades relacionadas aos dados e aos indicadores escolhidos dificultam a comparabilidade do desempenho do governo frente aos outros estados. Portanto, em termos de definio e compartilhamento dos objetivos, podemos afirmar que Minas possui um modelo bastante robusto. O Acordo de Resultados sintetiza essa idia, ao vincular e incentivar todos os esforos em direo aos objetivos ali formalizados. Por outro lado, tendo em vista a concepo normativa de Gesto por Resultados, possvel afirmar que a orientao do modelo de Minas para resultados, entendidos aqui como efeitos, ainda bastante incipiente. Ela representa pequena parcela dos compromissos acordados, tendo em vista o cmputo da avaliao global de desempenho. Isto , a maior parte dos indicadores de desempenho previstos nos acordos no se refere aos efeitos da ao pblica na realidade social, mas sim a produtos ou mesmo processos, como aqueles prescritos pela agenda setorial.66 Como vimos, at mesmo

66

Cabe mais uma vez ressaltar que a nfase nos produtos j representa um notvel avano em relao s formas tradicionais de controle por procedimentos.

159

dentre os chamados resultados finalsticos, definidos no mbito do PMDI 20072023, em torno de 40% so produtos e no resultados. 67 Alm disso, apesar de haver claramente iniciativas em direo a uma coordenao por resultados, o governo de Minas refora, concomitantemente, mecanismos de padronizao de procedimentos e de habilidades. Constatamos isso por meio de alguns exemplos de itens da agenda setorial, outro componente importante no cmputo de desempenho, e tambm, paradoxalmente, com os exemplos dos prprios resultados finalsticos da rea de resultados Qualidade e Inovao em Gesto Pblica, que tipicamente uma rea meio. Ainda com relao experincia mineira, uma outra considerao que refora esse argumento o baixo percentual da despesa oramentria que se encontra sob o gerenciamento intensivo de projetos. Isto , os projetos pensados para atingir os chamados resultados finalsticos foram responsveis, em 2007, por apenas 8,35% da despesa global executada, participao que nos parece ainda tmida, tendo em vista a repercusso da experincia mineira.68 Finalmente, uma ltima considerao refere-se ao processo de tomada de deciso e seu desdobramento. Embora tenhamos ressaltado o carter colegiado e plural de tomada de deciso, no foi possvel avaliar at que ponto o grande aparato tcnico e metodolgico que subsidia de informaes e conduz o processo no CDES e que claramente possui caractersticas de um modelo de planejamento racional exaustivo constrange a livre discusso do colegiado. Ou seja, uma questo que merece mais investigaes at ponto os profundos diagnsticos e a elaborao de cenrios a partir de pressupostos

O enquadramento como produto ou resultado decorre de uma interpretao do autor a partir da conceituao feita no captulo 2. 68 Cabe ressaltar que esse percentual no contempla diversos itens de custos importantes alocados nos projetos, como a mo-de-obra e outros custos indiretos, como instalaes, tarifas de energia, etc. Ainda assim, mesmo que aproprissemos esses custos, o montante de recursos submetido ao modelo de gerenciamento intensivo permaneceria relativamente pequeno.

67

160

tcnicos, muitos deles inescrutveis para a maioria dos atores sociais e polticos, podem exclu-los faticamente da discusso. 69 Alm destas questes especificamente relacionadas experincia de Minas Gerais, algumas outras merecem ser discutidas tendo em vista possveis reflexes mais gerais sobre uma concepo normativa do modelo de Gesto por Resultados. A mais importante delas refere-se prescrio, pelo modelo, da clareza como condio para o compartilhamento de objetivos e o aumento da racionalidade na adequao entre os recursos, processos e objetivos. Como dissemos anteriormente, tal prescrio um desafio perspectiva que aponta vantagens na ambigidade dos objetivos, como a possibilidade de acomodao dos interesses e garantia da sustentao poltica. (LINDBLOM, 1959). Mas as discusses sobre os indicadores de resultados e o caso de Minas Gerais mostraram como esse risco pode ser bastante mais complexo, no que se refere aos dficits de validade que podem ocorrer na operacionalizao dos objetivos. Isto , ao traduzir ou operacionalizar os objetivos em indicadores de resultados, pode-se incorrer, na prtica, em quatro situaes possveis: os resultados operacionalizam adequadamente o conceito e as dimenses sociais contidas nos objetivos; os resultados so mais amplos que o objetivo, no sentido de abarcarem dimenses sociais no contempladas no conceito original. Provavelmente, a conseqncia disso ser a diminuio de eficincia, com a alocao de recursos para a obteno de fins no especificados pelos formuladores; os objetivos so mais amplos que os resultados. Nesse caso, as conseqncias podem ser a excluso de parcela da populao do objeto da ao estatal, devido a uma focalizao excessiva no intencional,

interessante observar, em matria relacionada, que no h nenhum registro de manifestao da Assemblia Legislativa visando a alterar os resultados finalsticos propostos pelo Executivo. Isso talvez indique a dificuldade dos polticos apreenderem um tema supostamente restrito a tecnicidades, mas que, em um modelo de resultados, tem importncia fulcral no somente tcnica como tambm poltica.

69

161

com implicaes democrticas associadas no responsividade aos objetivos definidos, e a perda de suporte poltico, com implicaes para a eficincia; no haver a operacionalizao do objetivo, por alguma razo como a indisponibilidade de indicadores de resultados ou de dados adequados, de tal forma que os objetivos ficariam alijados do foco da ao pblica, tambm implicando em dficit democrtico de responsividade. Como vimos, algumas dessas ocorrncias foram constatadas na experincia de Minas Gerais: por exemplo, quanto aos indicadores de Anos Potenciais de Vida Perdidos (APV), Taxa de Mortalidade Infantil e Proficincia dos Alunos do Ensino Fundamental, ou ainda quanto ao objetivo de Prevenir o uso de drogas, as doenas sexualmente transmissveis e a gravidez precoce. O grande problema aqui que a complexidade da vida social e assim dos objetivos da ao pblica, por um lado, e a necessria simplicidade dos indicadores, por outro lado, parece levar impossibilidade de uma convergncia que no implique em dficits de responsividade ou perda de eficincia. Essa percepo pode ser reforada por outro ponto que se refere ao uso de resultados ou de produtos como indicadores para avaliao de desempenho. Do ponto de vista normativo, como a Nova Gesto Pblica refere-se simultaneamente Gesto por Resultados e efetividade, no h dvidas quanto equivalncia do conceito de resultados ao conceito de efeitos. No entanto, tanto a experincia mineira quanto a discusso sobre as propriedades dos indicadores mostraram quo complexa a adoo desse conceito, devido a duas questes principais: a especificidade, ou seja, a sensibilidade estrita do indicador poltica pblica empreendida; a tempestividade, ou seja, defasagem temporal entre o efeito da poltica pblica, a medio do efeito e a disponibilizao das informaes para fins de re-planejamento.

162

A observncia dessas duas propriedades fundamental para o funcionamento de um modelo orientado por resultados. Mas ao mesmo tempo, devido a diversas caractersticas das estatsticas oficiais disponveis e aos mltiplos fluxos que influenciam determinada condio social, a dependncia do conhecimento do efeito pode tornar o modelo contraproducente e incuo em termos de planejamento. Um exemplo pode ser dado pela Taxa de Mortalidade Infantil, indicador para o qual o DATASUS, em janeiro de 2009, ainda no havia disponibilizado o resultado de 2007. No caso da especificidade, discutimos como um indicador de pobreza pode ter sido influenciado por polticas do governo federal, como o Bolsa Famlia, e no somente por polticas do governo de Minas. Isso traz pelo menos duas implicaes importantes. De um lado, da eficincia, cabe lembrar que a definio de metas desafiadoras e factveis recomendao de manual de qualquer tcnica de planejamento, cuja no observncia pode implicar a desmotivao das equipes e/ou o descrdito do prprio sistema. Por outro lado, em uma perspectiva democrtica, a impreciso quanto responsabilidade pelos resultados pode diminuir sensivelmente as possibilidades de uma efetiva responsabilizao. Ou seja, o modelo enfrenta desafios quase intransponveis para sua aplicao prtica, particularmente porque estamos falando de condies sociais, econmicas, ambientais, enfim, condies complexas que encerram mltiplas dimenses, que so submetidas a mltiplas interferncias e cujos mtodos de apurao ou medio no propiciam informaes em tempo hbil s necessidades do ciclo de planejamento da poltica pblica. Em nossa viso, ao fim e ao cabo, o modelo normativo de Gesto por Resultados, se aplicado virtuosamente, no sentido de conseguir que toda a organizao se oriente por ele, apresenta alta probabilidade de incorrer em dois conjuntos de problemas relacionados entre si. Do ponto de vista do controle social, as questes srias de no especificidade para a e inadequada tempestividade democrtica. 163 implicam dificuldades accountability

Do ponto de vista da gesto poltica e administrativa da organizao, essas questes e ainda os dficits de validade podem implicar a ocorrncia de ao menos um dos seguintes problemas graves: 1) no responsividade, caso a organizao busque resultados mais focalizados que os objetivos democraticamente definidos; 2) ineficincia, nos casos em que o foco ampliado em relao ao escopo original do objetivo; 3) no compensao dos custos do controle, devido ao grande dispndio de recursos necessrios para manter um aparato tcnico talvez mais propriamente, um aparato cientfico que subsidie escolha de indicadores, definio de metas e apurao de resultados de forma a atender aos critrios de validade, especificidade e tempestividade. Talvez seja esse um dos limites encontrados pela prpria experincia mineira, que se manifesta pela adoo de vrias outras formas de coordenao, inclusive de procedimentos e de habilidades, e tambm pelo amplo uso de produtos como resultados finalsticos. Realmente, uma flexibilizao ou um alargamento do conceito de resultados em direo ao uso de indicadores de produtos poderia propiciar um modelo de gesto que satisfizesse o problema da tempestividade. No entanto, para tal, preciso que haja relaes causais entre produtos e efeitos, consolidadas tecnicamente e legitimadas politicamente. Caso isso no acontea, o que bastante provvel devido aos custos de um aparato tcnico-cientfico necessrio para tal empreitada, teremos novamente os dficits de validade e de especificidade. 70 Alm das questes relacionadas definio dos objetivos e dos resultados, outro ponto essencial na discusso de eficincia a produtividade dos recursos e dos processos o que, no modelo de Gesto por Resultados, manifesta-se por
70

Uma outra questo, talvez menor, que envolve os produtos que eles podem ser, quando comparados aos resultados, objetos de maior controvrsia poltica. Isto , a definio clara da alternativa escolhida de produtos como, por exemplo, aumento das equipes de sade da famlia ou construo de um hospital, tem um potencial menos conciliador que a definio de resultados como reduo da taxa de mortalidade infantil.

164

meio da preocupao quanto flexibilidade dos meios. Como vimos, o modelo mineiro mostrou um conjunto de autonomias extremamente tmido e, a nosso ver, de baixssimo impacto gerencial. Mas ainda que haja, em Minas, iniciativas contraditrias ao modelo de resultados, como a padronizao de diversos procedimentos, acreditamos que o grau possvel de flexibilizao na administrao pblica brasileira per si limitado, dado o rgido arcabouo legal que a disciplina. Nesse caso, parece-nos que, na ausncia de mudanas institucionais profundas, dificilmente o modelo do deixe o gerente gerenciar pode prosperar de forma mais convicta. Finalmente, uma questo que merece maior aprofundamento refere-se factibilidade da desejvel vinculao entre desempenho da equipe e resultados do governo. Isto , tendo em vista a lgica de desdobramentos sucessivos, at que ponto os objetivos do governo podem ser desdobrados em resultados, depois em produtos, em seguida em produtos intermedirios, e assim sucessivamente, at chegar unidade distinguvel denominada equipe, sem ultrapassar a fronteira que separa a coordenao por resultados da rigidez dos meios? No haveria um dilema inevitvel entre o tamanho mnimo de uma equipe que permite distinguir contribuies especficas e tambm evitar o problema de free riders internos equipe, o que necessrio para distribuio de premiaes discriminantes e incentivadoras, e a definio de indicadores de desempenho to intermedirios que praticamente retirariam a flexibilidade do gestor da organizao? Enfim, de forma bastante sinttica, o modelo de Gesto por Resultados, tendo em vista os objetivos de maior eficincia e maior accountability, enfrenta barreiras aparentemente intransponveis relacionadas operacionalizao dos objetivos em indicadores de resultados, medio desses resultados e vinculao dos mesmos ao esforo especfico de uma equipe ou de uma organizao. Alm disso, no caso brasileiro, parece no haver condies para uma flexibilizao suficiente dos meios.

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A ttulo de consideraes finais, cabe apontar algumas perspectivas ensejadas por este estudo. A primeira delas refere-se ao nvel de anlise em que seria possvel pensar no clculo da eficincia. Isto , ainda que tenhamos apontado a impossibilidade de calcul-la, devido dificuldade de delimitar os mltiplos e conflitantes objetivos e apreender o complexo conjunto de recursos intervenientes que devem ser contabilizados, como a prtica poltica, preciso insistir naquelas avaliaes de menor alcance, restritas talvez anlise de formas alternativas de proviso de servios pblicos, mas tambm dos custos dos efeitos de programas pblicos de escopo e horizonte temporal bem controlados. Isto implicaria resgatar uma preocupao pouco convencional no setor pblico, que a contabilidade de custos. Considerao semelhante pode ser pensada quanto aplicabilidade do modelo de Gesto por Resultados. Isto , dadas as dificuldades de realizao concreta desse modelo para um governo como um todo ou para uma poltica pblica mais ampla, como foi argumentado, preciso encontrar o nvel em que ele poderia ser recomendado sem incorrer nos problemas democrticos, de eficincia ou de custo-benefcio do prprio sistema de controle. Uma terceira considerao recai inevitavelmente no incrementalismo discutido no captulo 2. Uma das afirmaes de LINDBLOM (1959), ao defender seu modelo e contrapor a perspectiva racional exaustiva, que, para a maior parte das situaes, no haveria teoria disponvel que permitisse estabelecer relaes inequvocas de causalidade entre meios e fins. Isso coaduna com muitas dificuldades polticas e administrativas apontadas nesse estudo, referentes realizao de planejamentos amplos, focados em resultados e desdobrados at nveis bastante inferiores na organizao. LINDBLOM defende ento que o mtodo das comparaes sucessivas seria mais adequado uma vez que as polticas pblicas evoluiriam de forma incremental, na margem, numa seqncia de tentativas, erros e correes a partir de solues ou alternativas existentes. Ao escolher polticas pblicas conhecidas, sobre as quais se fariam pequenas mudanas, seus valores e objetivos subjacentes seriam simultaneamente escolhidos, diminuindo sobremaneira os riscos das decises tomadas. 166

Ora, uma questo que surge dessa discusso entre planejamento racional exaustivo e incrementalismo, e que mereceria investigaes mais profundas, at que ponto a evoluo incremental conseqncia no intencional e inevitvel de um planejamento estratgico de longo alcance ou at que ponto ela pode ser, em si, a prpria estratgia? Se for este ltimo o caso, como elaborar uma estratgia incrementalista? Parece-me que um primeiro passo fundamental nesse sentido a elucidao do prprio conceito de incremental. Finalmente, a ltima considerao, e que nos parece mais importante, referese ao sistema de incentivos ao desempenho. Como mencionamos, no mbito da Nova Gesto Pblica forte a viso do homem econmico e da necessidade de critrios racionais para vinculao inequvoca entre desempenho e resultados. Segundo essa perspectiva, dado o comportamento egosta e maximizador de utilidade do indivduo, o nico controle possvel repousa na aplicao de incentivos externos que promovam a convergncia entre os interesses pblicos e a agenda privada do agente. Embora essa viso seja suficientemente desafiada por uma srie de constataes, dentre elas a racionalidade limitada dos atores, j amplamente debatida, queremos aqui chamar a ateno para outras duas questes adicionais. A primeira delas, mais propriamente associada Gesto por Resultados, decorre de uma aparente contradio interna do prprio modelo, que pode ser sintetizada pela seguinte preocupao j anteriormente levantada: se o comportamento racional esperado, para evitar o problema do carona na ao coletiva, o tamanho da equipe discernvel para fins de atribuio dos resultados alcanados ser to reduzido que inviabilizar o prprio modelo de resultados, dada a necessidade de estabelecer indicadores cada vez mais intermedirios. A segunda questo, mais relevante, extrada da discusso conceitual de eficincia que fizemos. Nela, recorremos a SCHEIN (1982, 179) para sugerir que no seria possvel medir a eficincia por meio de nenhuma amostra de tempo isolada de performance organizacional, mas sim por meio do modo e 167

dos processos com os quais a organizao aborda os problemas. Esses modos seriam ancorados, sobretudo, nas capacidades organizacionais de adaptabilidade, sentimento de identidade, capacidade de apreender a realidade e capacidade de integrao e de coordenao interna. Nossa viso , ao fim e ao cabo, deveramos estender essa perspectiva da organizao para o indivduo, no somente devido a argumentao do autor, mas tambm pela impossibilidade prtica de vincular o desempenho objetivo ao esforo individual, como foi sugerido pelo presente estudo. Ou seja, acreditamos ser importante que os modelos de gesto procurem retomar e articular pelo menos dois campos importantes de estudo: os modelos subjetivos de avaliao de desempenho, focados em competncias, em comportamentos, e o desenvolvimento de instituies destinadas socializao dos agentes pblicos em valores e princpios ticos e coletivos, na linha da concepo integradora das instituies defendida por MARCH e OLSEN (1989, 118). Esta linha, que crtica da viso individualista, defende que o comportamento individual segue outro padro, baseado em histria, cultura, identidades, papis, obrigaes morais e razo, de tal forma que a soluo para a no responsividade passaria pela socializao dos mesmos em princpios e valores ticos. Esta questo torna-se particularmente importante porque resgata dimenses que se referem integridade profissional dos servidores, o que muda profundamente os pressupostos dos sistemas modernos de incentivo ao desempenho no setor pblico, ao incentivar a adoo de mecanismos de coordenao por valores e formas de accountability ex-ante.

168

6. Anexos
6.1Participao relativa dos grupos de compromissos nos acordos de resultados de 1 etapa 2008 (%)

6.2 Resultados Finalsticos PMDI 2007-2023 e Acordos de Resultados 2007

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6.1 Anexo I Participao dos itens nos acordos de resultados

Participao relativa dos grupos de compromissos nos acordos de resultados de 1 etapa 2008 (%) rgo Secretaria de Estado da Educao Secretaria de Estado de Fazenda* Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto Secretaria de Estado de Sade Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior Secretaria de Estado de Defesa Social Secretaria de Estado de Turismo Secretaria de Estado Extraordinria para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana Secretaria de Estado de Governo Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social Secretaria de Estado de Cultura Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude Advocacia Geral do Estado RF 70 55 30 30 30 25 25 25 25 25 20 20 20 20 15 10 20 15 PE 20 15 30 30 30 40 40 40 30 25 50 40 0 35 40 55 50 0 AS 10 5 30 30 30 25 25 25 25 35 20 30 70 35 30 25 20 75 RG 0 15 10 10 10 10 10 10 20 15 10 10 10 10 15 10 10 10

Auditoria Geral do Estado 15 0 75 10 Fonte: Acordos de Resultados 2008. * A Secretaria da Fazenda possui um quinto item de avaliao, denominado Melhoria do Desempenho, que se refere, basicamente, a ndices de eficincia de processos de arrecadao, e totaliza 10% de participao no cmputo da avaliao global.

170

6.2 Anexo II Resultados finalsticos de Minas Gerais

Resultados Finalsticos PMDI 2007-2023 e Acordos de Resultados 2007
P / R rea de Resultado

Indicador

Unidade de medida

Frmula de Clculo

Fonte

R R R R ?

Taxa de homicdios por 100 mil habitantes Defesa Social Taxa de homicdios de jovens de 15 a 24 anos por 100 mil habitantes Taxa de crimes violentos contra o patrimnio por 100 mil habitantes Medo de vitimizao da populao total (percentual da populao que afirma ter medo da vitimizao) Reincidncia criminal (percentual da populao egressa do ambiente carcerrio reincidente) Taxa de mortalidade infantil na macrorregio da Sade - Norte de Minas Taxa de mortalidade infantil na macrorregio da Sade - Leste Taxa de mortalidade infantil na macrorregio da Sade Jequitinhonha Taxa de mortalidade infantil na macrorregio da Sade - Nordeste ndice de atendimento de gua da regio Norte ndice de atendimento de gua da regio Jequitinhonha/Mucuri Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce ndice de atendimento de gua da regio Rio Doce ndice de atendimento de esgoto da regio Norte ndice de atendimento de esgoto da regio Jequitinhonha/Mucuri ndice de atendimento de esgoto da regio Rio Doce Taxa de distoro idade-srie na 8 srie do EF na regio Norte Taxa de distoro idade-srie na 8 srie do EF na regio Jequitinhonha/Mucuri Taxa de distoro idade-srie na 8 srie do EF na regio Rio Doce Taxa de distoro idade-srie no 3 ano do EM na regio Norte Taxa de distoro idade-srie no 3 ano do EM na regio Jequitinhonha/Mucuri Taxa de distoro idade-srie no 3 ano do EM na regio Rio Doce Taxa de concluso do Ensino Mdio na regio Norte Taxa de concluso do Ensino Mdio na regio Jequitinhonha/Mucuri Taxa de concluso do Ensino Mdio na regio Rio Doce Participao das regies no PIB mineiro Volume de investimentos produtivos privados por ano nas regies (em R$ bilhes de 2005)

nmero/100 mil nmero/100 mil nmero/100 mil % % nmero / 1 mil nmero / 1 mil nmero / 1 mil nmero / 1 mil % % % % % %

Nmero de homicdios / nmero de habitantes x 100.000 Nmero de homicdios entre jovens de 15 a 24 anos / nmero de jovens de 15 a 24 anos x 100.000 Nmero de crimes violentos contra o patrimnio / nmero de habitantes x 100 000 Vide pesquisa do CRISP Metodologia a ser definida pela SEDS N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma macrorregio * 1.000 N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma macrorregio * 1.000 N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma macrorregio * 1.000 N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em determinado ano naquela macrorregio / N de nascidos vivos em Minas Gerais no mesmo ano considerado na mesma macrorregio * 1.000 Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio / total de domiclios da regio x 100 Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio / total de domiclios da regio x 100 Nmero de domiclios atendidos por rede geral de gua na regio / total de domiclios da regio x 100 Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas spticas na regio / total de domiclios da regio x 100 Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas spticas na regio / total de domiclios da regio x 100 Nmero de domiclios atendidos por rede coletora e fossas spticas na regio / total de domiclios da regio x 100 Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja idade adequada de i anos. Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja idade adequada de i anos. Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja idade adequada de i anos. Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino mdio, cuja idade adequada de i anos Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino mdio, cuja idade adequada de i anos Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino mdio, cuja idade adequada de i anos (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino mdio no ano t-2/t-3) x 100 (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino mdio no ano t-2/t-3) x 100 (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino mdio no ano t-2/t-3) x 100 PIB das regies / PIB de Minas Gerais x 100

FJP CRISP FJP CRISP SEDS

SIM / SINASC

SIM / SINASC

SIM / SINASC

SIM / SINASC

P P P P P P

IBGE IBGE IBGE IBGE IBGE IBGE

SEE

SEE

SEE

SEE

SEE

SEE

R R R R

% % % %

SEE SEE SEE FJP

R$ bilhes

A definir

Estimativa

171

R R R R R R R R R R R P P P P P R R R Educao de Qualidade

Escolaridade mdia dos jovens aos 15 de idade Escolaridade mdia dos jovens aos 18 anos de idade Taxa de concluso do ensino fundamental Taxa de concluso do Ensino Mdio Nota mdia na Avaliao de Portugus - 4 srie/5 ano do Ensino Fundamental Nota mdia na Avaliao de Portugus - 8 srie/9 ano do Ensino Fundamental Nota mdia na Avaliao de Portugus - 3 ano do Ensino mdio Nota mdia na Avaliao de Matemtica - 4 srie/5 ano do Ensino Fundamental Nota mdia na Avaliao de Matemtica - 8 srie/9 ano do Ensino Fundamental Nota mdia na Avaliao de Matemtica - 3 ano do Ensino mdio Percentual de alunos lendo aos 8 anos Percentual de docentes de 1 a 4 srie/5 ano do Ensino Bsico com curso superior Percentual de docentes da 5 a 8 srie/9 ano do Ensino Bsico com curso superior Percentual de docentes do Ensino Mdio do Ensino Bsico com curso superior Percentual de gestores escolares com certificao profissional Percentual de professores com certificao ocupacional Desigualdades regionais entre as S.R.E. - 4 srie/5 ano do Ensino Fundamental Desigualdades regionais entre as S.R.E. - 8 srie/9 ano do Ensino Fundamental Desigualdades regionais entre as S.R.E. - 3 ano do Ensino mdio Taxa de distoro idade-srie Ensino fundamental Taxa de distoro idade-srie Ensino mdio Sanidade bovina Nmero de mercados sem restries para exportaes mineiras de carne Nmero de propriedades produtoras de caf com certificao Internacional Volume de recursos do setor privado investido em P&D induzido pelas parcerias com a Fapemig Dispndio em P&D como percentual do PIB Nmero de cursos de PsGraduao de Minas Gerais com nota 7 na CAPES (Cincias Agrrias, Biolgicas, Exatas e da Terra, Engenharias, Ensino de Cincias e Matemtica, Multidisciplinar). Percentual de empresas cujos produtos inovadores correspondem a mais de 40% das vendas internas Investimento do governo mineiro e suas estatais em infra-estrutura Nmero de empresas certificadas de acordo com o ISO 9000 Nmero de empresas certificadas de acordo com o ISO 14001

anos anos % % nmero nmero nmero nmero nmero nmero % % % % % % nmero nmero nmero

Soma dos anos de estudo da populao at 15 anos / Nmero de pessoas de at 15 anos Soma dos anos de estudo da populao at 18 anos / Nmero de pessoas de at 18 anos (Nmero de alunos concluintes da 8 srie/9 srie do ensino fundamental no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino fundamental no ano t-7/t-8) x 100 (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino mdio no ano t-2/t-3) x 100 Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nota mdia dos alunos do ensino pblico estadual Nmero de alunos lendo aos 8 anos/Total de alunos com 8 anos (x100) (Nmero de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da rede estadual com curso superior/ Total de docentes de 1 a 4 srie/5 ano da rede estadual) x 100 (Nmero de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da rede estadual com curso superior/ Total de docentes de 5 a 8 srie/9 ano da rede estadual) x 100 (Nmero de docentes do ensino mdio da rede estadual com curso superior/ Total de docentes do ensino mdio da rede estadual) x 100 Nmero de gestores escolares certificados/Total de gestores escolares Nmero de professores escolares certificados/Total de professores escolares. ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mnimo ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mnimo ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mximo ndice de Qualidade do Ensino no ano t Mnimo Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja idade adequada de i anos. Quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais, e a matrcula total na srie k x 100. Considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino mdio, cuja idade adequada de i anos Relao (percentual) entre o tamanho do rebanho bovino livre de doena (aftosa) garantido, ou no, por vacinao em relao ao rebanho bovino total de Minas Gerais. Nmero de mercados sem restries carne produzida em Minas Gerais Nmero de propriedade certificadas internacionalmente

PNAD PNAD SEE SEE PROEB PROEB PROEB PROEB PROEB PROEB SEE SEE SEE SEE SEE SEE SEE SEE SEE

INEP

INEP

P P P

% nmero nmero

IMA IMA SEAPA

Inovao, Tecnologia e Qualidade

R$ mil

Metododogia a ser definida juntamente com ngela Menin da SECTES. Dispndio em P&D realizado pelo Governo Federal, Estadual e Empresarial / Produto Interno Bruto

Fapemig

MCT IPEA

nmero

Nmero de cursos ps-graduao das reas de Cincias Agrrias, Biolgicas, Exatas e da Terra, Engenharias, Ensino de Cincias e Matemtica, Multidiciplinar

Capes

R P P P Investimento e Valor Agregado da Produo

% bilhes de reais nmero nmero

Nmero de empresas que mais de 40% das vendas so de produtos inovadores / Total de empresas. Volume de recursos destinados pelo governo estadual e suas estatais a investimentos em infra-estrutura Nmero de empresas com certificao ISO 9000 Nmero de empresas com certificao ISO 14001

Pintec SEPLAG Inmetro Inmetro

172

Participao do PIB mineiro no PIB nacional Taxa mdia de investimento bruto Participao das exportaes mineiras de produtos intensivos em tecnologia nas exportaes brasileiras de produtos intensivos em tecnologia Participao das exportaes mineiras nas exportaes brasileiras Posio no Ranking Nacional de Competitividade Adequao da capacidade da BR 381 entre BH e Vale do Ao (Ipatinga) Percentual da malha rodoviria estadual em timas ou boas condies de conservao Implantao do Rodoanel de Belo Horizonte Percentual da malha rodoviria federal em timas e boas condies de conservao ndice de desempenho (ID) da MG 050 de acordo com o QID (Quadro de Indicadores de Desempenho) Taxa de escolarizao dos jovens de 15 a 17 anos (Percentual do total de jovens entre 15 e 17 anos cursando o ensino mdio) Aumentar a taxa de concluso do ensino mdio Reduzir a taxa de homicdios entre jovens de 15 e 24 anos (por 100 mil habitantes) N de jovens participantes da Aliana Social Estratgica pelo Jovem Percentual do territrio com cobertura vegetal nativa (Mata Altntica, Cerrado, Caatinga) ndice de Qualidade da gua (IQA)

PIB de Minas / PIB do Brasil (x100) Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) / Produto Interno Bruto (PIB). Metodologia a ser definida pela Fundao Joo Pinheiro Valor das exportaes (FOB) mineiras de produtos intensivos em tecnologia sobre o valor das exportaes (FOB) brasileiras de produtos intensivos em tecnologia (x 100) Relao (percentual) entre as exportaes de Minas e as exportaes do Brasil Ranking a partir do valor do ICE (ndice composto, vide metodologia no MBC) O projeto dever ser controlado pelos seus marcos Percentual de municpios com acesso virio totalmente pavimentado / nmero de municpios do Estado x 100%. O projeto dever ser controlado pelos seus marcos Quilometragem de malha rodoviria federal em boas e timas condies sobre quilometragem de malha rodoviria federal total avaliada pela pesquisa rodoviria CNT x 100% A NOTA DO QID de cada indicador de desempenho variar de 0 (nota mnima) a 10 (nota mxima). Exemplos: (a) caso a NOTA DO QID ponderada seja > 9,50 e <= 10,00, a Concessionria receber NOTA DO QID igual a 10,00; (b) caso a NOTA DO QID ponderada seja >6,50 e <= 7,00, a Concessionria receber NOTA DO QID igual a 7,00 (Nmero de alunos de 15 a 17 anos matriculados no Ensino Mdio / projeo da populao de 15 a 17 anos) x 100 (Nmero de alunos concluintes da 3 ano/4ano do ensino mdio no ano t / Nmero de alunos matriculados na 1 srie do ensino mdio no ano t-2/t-3) x 100 Nmero de homicdios entre jovens de 15 a 24 anos / nmero de jovens de 15 a 24 anos x 100.000 Nmero de jovens que freqentam as atividades oferecidas pelo Centro Jovem-Minas. rea de cobertura vegetal nativa / total da rea do territrio mineiro x 100 O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula este valor O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula este valor O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada parmetro tem um peso especfico na frmula. A SEMAD calcula este valor O clculo desse indicador baseado na populao urbana atendida por sistemas de disposio final de resduos slidos urbanos, devidamente regularizados, ou seja, que disponham de Licena de Operao - LO ou Autorizao Ambiental de Funcionamento - AAF deliberadas pelo COPAM, que estejam habilitados ou no para o recebimento da cota parte de saneamento, conforme referenciada na Lei do ICMS ecolgico (Lei Robin Hood) O IQA resultado de um produtrio ponderado das qualidades da gua correspondentes aos parmetros, sendo que cada parmetro tem um peso especfico na frmula. Metodologia aplicada pelo IGAM Pesquisa a ser contratada Indicado pela SEPLAG nmero de aes implementadas / nmero de aes elencadas X 100. Indicado pela SEPLAG Nmero de servios listados no Portal Minas Despesa Oramentria dividido pelo PIB (x100) Despesa Corrente dividido pela Despesa Oramentria (x100) Indicado pela SEF

FJP Estimativa SEPLAG. A ser apurada pela FJP MDIC

R R P P P P Logstica de Integrao e Desenvolvimento

% Posio marco % marco %

MDIC MBC DNIT DER-MG DNIT CNT

nmero

Verificador independente / QID

R R P R

Protagonismo Juvenil

SEE

% % nmero %

SEE CRISP a definir SEMAD SEMAD IGAM SEMAD IGAM SEMAD IGAM

adimensional

Qualidade Ambiental

ndice de Qualidade da gua (IQA)

adimensional

ndice de Qualidade da gua (IQA)

adimensional

Populao com acesso disposio adequada de lixo

SEMAD FEAM

R Qualidade e Inovaao em Gesto Pblica

ndice de Qualidade da gua (IQA) do Rio das Velhas Percepo da populao quanto confiana nas instituies pblicas e qualidade dos servios prestados Nmero de empresas estaduais estatais com governana corporativa implantada Grau de implementao da agenda setorial do choque de gesto Nmero de funes de direo ou chefia com processo de certificao ocupacional implementado Nmero de servios disponibilizados via internet Gasto pblico (despesa oramentria) em relao ao PIB Participao das despesas correntes na despesa oramentria (limite superior) Assegurar a arrecadao do ICMS necessria para o cumprimento do equilbrio oramentrio (em R$ mil)

adimensional

SEMAD IGAM

R P P P P R R ?

% nmero % nmero nmero % % milhares de reais

SEPLAG SEPLAG SEPLAG SEPLAG SEPLAG SEPLAG SEF

Qualidade Fiscal

173

R R P P P R Rede de Cidades e Servios P

Participao dos investimentos (despesas de capital) na despesa oramentria Participao dos projetos estruturadores na despesa oramentria Economia anual com reduo de custos unitrios de servios estratgicos Economia com atividades-meio (valores acumulados) Percentual de municpios com acesso virio pavimentado Nmero de municpios com ndice Mineiro de Responsabilidade Social - IMRS maior que 0,7 Taxa mdia de ocupao dos hotis de BH Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros classificados como cidades mdias (ordem 5 a 8) na rede hierrquica nacional de cidades (emergncia de cidades mdias) Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros classificados como metrpoles nacionais ou regionais (ordem 1 a 4) na rede hierrquica nacional de cidades PIB do turismo Nmero de municpios atendidos pelo Projeto Travessia Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva Percentual de habitaes precrias Percentual de pobres em relao populao total na RMBH Percentual de pobres em relao populao total no espao urbano de MG (exceto RMBH) Percentual de pobres em relao populao total no espao rural de MG (exceto RMBH) Percentual de indigentes em relao populao total em Minas Gerais Percentual de indigentes em relao populao total na RMBH Percentual de implantao do SUAS (% municpios que recebem financiamento) Taxa de mortalidade infantil por mil nascidos vivos Percentual de internaes por condies sensveis ateno ambulatorial Vida Saudvel APVP (Anos Potenciais de Vida Perdidos) por morte causada por doenas cardiovasculares ou diabetes Percentual de domiclios com acesso rede de esgoto ou fossa sptica Universalizao da ateno primria para a populao SUS dependente (populao SUS dependente estimada em 75% do total)

% % milhes de reais milhes de reais % nmero %

Despesa de Capital dividido pela Despesa Oramentria (x100) Gasto com os Projetos Estruturadores dividido pela Despesa Oramentria (x100) Volume de recursos economizados atravs da reduo de custos unitrios de servios estratgicos Volume de recursos economizados com atividades-meio durante um perodo Nmero de municpios dotados de acesso virio pavimentado sobre o nmero total de municpios do estado (x 100) Indicado pela FJP (Nmero de vagas ocupadas nos hotis de Belo Horizonte / Nmero total de vagas nos hotis de Belo Horizonte) * 100.

SEPLAG SEPLAG SEPLAG SEPLAG SETOP/DER FJP ABIH-MG

nmero

Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros classificados como cidades mdias (ordem 5 a 8).

IPEA

nmero

Nmero de aglomeraes e centros urbanos mineiros classificados como metrpoles nacionais ou regionais (ordem 1 a 4). Produto Interno Bruto (ou valor adicionado) do turismo. Metodologia a ser definida junto a Fundao Joo Pinheiro e ao IBGE Nmero de localidades atendidas pelo Projeto Travessia nmero de habitaes precrias / total de domiclios particulares permanentes x 100 Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100. Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100. Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de pobreza / populao total do mesmo espao geogrfico x 100. Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100. Nmero de indivduos em um determinado espao geogrfico com renda domiciliar per capita igual ou inferior linha de indigncia / populao total do mesmo espao geogrfico x 100. Nmero de municpios com CRAS co-financiados / nmero total de municpios x100. N de bitos em menores de 1 ano em Minas Gerais em determinado ano / N de nascidos vivos em Minas Gerais no mesmo ano considerado * 1.000 Nmero de internaes por condies sensveis ateno ambulatorial / (nmero total de internaes parto) x 100 Somatrio, para todas as mortes ocorridas em um determinado perodo e espao geogrfico, da diferena entre a expectativa de vida e a idade em que houve a morte causada por doenas cardiovasculares ou diabetes, dividido pela populao total vezes mil. (Nmero de domiclios com acesso a rede coletora no ano t + nmero de municpios com fossa sptica no ano t) / Total de domiclios no ano t (x100) Populao coberta pelo Programa Sade da Famlia / populao total do Estado * 100 Populao coberta por programas de ateno primria = N de equipes x 3.450

IPEA

R P R R R R R R P R P

R$ milhes nmero % % % % % % % nmero / 1 mil %

FJP e IBGE SEDESE FJP PNAD PNAD PNAD PNAD PNAD SEDESE SES SES

anos

SES

PNAD - IBGE

DATASUS

Fonte: PMDI 2007-2023 e Acordos de resultados P ou R significa a classificao do indicador como produto ou resultado, conforme interpretao do autor.

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