1

www.fbds.org.br

GUA, GESTO E TRANSIO PARA UMA ECONOMIA VERDE NO BRASIL - PROPOSTAS PARA O SETOR PBLICO

COLEO DE ESTUDOS SOBRE DIRETRIZES PARA UMA ECONOMIA VERDE NO BRASIL

Autores: Marilene Ramos Professora EBAPE/FGV Rosa Maria Formiga-Johnsson Professora adjunta DESMA/FEN/UERJ

2
Realizao:
Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel - FBDS www.fbds.org.br

Patrocinadores:
Ambev, BNDES, JSL, Light, Shell, Tetra Pak

Conselho Curador (FBDS):

Israel Klabin, Jerson Kelman, Jos Luiz Alquers, Maria Silvia Bastos Marques, Philippe Reichstul, Rubens Ricupero e Thomas Lovejoy

Coordenao Geral (FBDS): Walfredo Schindler Equipe FBDS: Luis Saporta, Liana Gemunder, Thais Mattos Projeto e Coordenao Editorial:
Lilia Giannotti // DaGema Comunicao // www.dagemacomunicacao.com.br Entrevistas: Lusa Avelino Reviso: Luza Martins e Ceclia Corra

Projeto Grfico:
Chris Lima // Evolutiva Estdio // www.evolutivaestudio.com.br

Diagramao:
Mate Lelo // Evolutiva Estdio

O PROJETO

O Brasil sede da Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel (RIO+20), marcada para junho de 2012. Fruto de uma longa caminhada pela conscientizao da sociedade para a urgncia de tratarmos nossa relao com o meio ambiente de maneira responsvel, tica e sem comprometermos o futuro das prximas geraes, este encontro internacional uma tima oportunidade para revermos a trajetria das aes realizadas nos ltimos anos, identificando sucessos e fracassos. S assim poderemos ajustar nossas polticas e prticas rumo ao desenvolvimento sustentvel. O encontro traz tambm uma interessante proposta analtica chamada Economia Verde. Nessa perspectiva, esto reunidas as noes de uma economia de baixo carbono com menores impactos sobre o equilbrio climtico, com uso eficiente dos recursos naturais e incluso social. Realmente, inconcebvel acreditarmos em um desenvolvimento humano de longo prazo que no tenha essas premissas como alicerce. A Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel (FBDS) completa 20 anos de existncia no mesmo ano da RIO+20. Ao longo desse tempo, temos trabalhado para promover o debate entre os diferentes atores sociais (governos, academia, empresas, sociedade civil), como forma de alcanarmos as solues necessrias rumo sustentabilidade. Acreditamos que essas solues surgiro do dilogo e de negociaes entre as partes, fruto de polticas pblicas claramente definidas, avanos tecnolgicos, gesto eficiente e mobilizao social. No esprito de contribuir para os debates da RIO+20, a FBDS apresenta a coleo de estudos sobre Diretrizes para uma Economia Verde no Brasil, resultado de pesquisas e seminrios realizados com importantes stakeholders que analisaram, discutiram, criticaram e apresentaram sugestes aos trabalhos elaborados por especialistas brasileiros nas reas de energia, transportes, resduos slidos, agricultura, florestas, recursos hdricos e finanas. Nesta coleo de cadernos de contedo, listamos as principais barreiras identificadas para o desenvolvimento de uma Economia Verde no Brasil, assim como propomos diretrizes que devero ser adotadas pelas diferentes esferas do poder pblico, do setor produtivo e da sociedade civil organizada para, enfim, ajustarmos nossa trajetria de desenvolvimento. Esse trabalho foi possvel graas ao decisivo apoio financeiro e institucional oferecido por alguns dos mais importantes parceiros da FBDS, empresas no somente preocupadas, mas efetivamente engajadas na prtica da agenda da sustentabilidade: AMBEV, BNDES, JSL, LIGHT, SHELL e TETRA PAK. Israel Klabin, presidente da Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel FBDS

PALAVRA DO BNDES
O BNDES, como principal agente de financiamento de projetos de desenvolvimento no Brasil, reconhece a importncia de construir um modelo sustentvel de crescimento para o pas, pautado pelo uso eficiente dos recursos, pela preservao ambiental e pela incluso social. Alm de considerar a varivel ambiental na anlise e acompanhamento de todos os seus investimentos, buscando sempre o padro mais ecoeficiente, o BNDES financia iniciativas que geram benefcios diretos sobre a qualidade ambiental e a diminuio das desigualdades sociais e regionais no pas. Em 2011, os desembolsos associados Economia Verde alcanaram R$ 18,4 bilhes, com o apoio a projetos de energias renovveis, eficincia energtica, gesto de resduos e lixo urbano, transporte coletivo no poluente, bem como outras atividades que promovem a reduo de emisses de carbono. A expectativa para os prximos anos a intensificao das contribuies dinamizao desses setores, com destaque para o incentivo inovao em tecnologias verdes. Um dos caminhos para a inovao , sem dvida, a multiplicao e divulgao do conhecimento por meio de estudos como os que esto oportunamente reunidos nas publicaes Diretrizes para uma Economia Verde no Brasil. O patrocnio a esse conjunto de publicaes , para o BNDES, uma oportunidade de estimular novas e melhores prticas, processos e comportamentos nos diversos setores da economia brasileira, mostrando que a preocupao ambiental , sobretudo, economicamente positiva.

O AUTOR
Marilene Ramos engenheira civil e doutora em Engenharia do Meio Ambiente pela COPPE/UFRJ. presidente do Instituto Estadual do Ambiente INEA. Foi Secretria do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro, tendo atuado no lanamento do Pacto pelo Saneamento e a instalao do INEA, um marco na modernizao da gesto ambiental. professora da Escola Brasileira de Administrao Pblica e Empresas da Fundao Getlio Vargas (EBAPE/FGV) onde desenvolve pesquisas e projetos na rea de saneamento, gesto de recursos hdricos e meio ambiente. Foi Consultora da Agncia Nacional de guas (ANA) na estruturao do Sistema de Gesto de Recursos Hdricos da Bacia do Paraba do Sul. Foi Presidente e Diretora de Gesto de Recursos Hdricos da SERLA. autora de trabalhos e artigos sobre a gesto de recursos hdricos e meio ambiente. A questo da gua foi deixada de lado em detrimento de temas como aquecimento global e emisses de GEE. Como traz-la para a agenda poltica novamente? A Rio+20 uma excelente oportunidade para trazer o tema gua para a agenda poltica principal por discutir desenvolvimento sustentvel com base no trip ambiental, econmico e social. Alm de integrar todos os ecossistemas, a gua um recurso natural crucial ao desenvolvimento econmico e o acesso a gua e ao saneamento determinante no desenvolvimento social. No h desenvolvimento sustentvel sem medidas concretas para proteger a gua e garantir o acesso universal a ela. No Brasil, mais de 60% das moradias no tem acesso a tratamento adequado de esgoto, o que impacta tambm na qualidade das guas. O pas est atrasado em termos de saneamento bsico? Atrasadssimo! O desenvolvimento sanitrio do Brasil incompatvel com o econmico. Os recursos para investimento so ainda baixos e, o mais lamentvel que, as obras se desenvolvem em ritmo lentssimo. E mesmo a operao dos sistemas de esgotos j existentes deficiente. Falta regulao que comprometa as prestadoras de servio com metas e qualidade do servio prestado, com penalidades pelo no cumprimento. E preciso alterar a forma que o setor pblico desenvolve projetos de saneamento. Usar a experincia de agilizao das contrataes como foi feito no programa Minha Casa Minha Vida ou na Lei Geral da Copa poder ajudar a desatar este n. Qual o papel do setor pblico em prol de uma Economia Verde? O setor pblico tem papel estruturante na transio para uma Economia Verde como um todo, mas no uso e proteo da gua este se torna fundamental. O 6 Frum Mundial das guas realizado em Marselha, em maro de 2012, discutiu intensamente esta questo e indicou que a valorao adequada dos recursos hdricos crucial para induzir o uso racional e sustentvel da gua. Como bem pblico, somente o setor pblico pode promover esta valorao em todas as suas dimenses. Cabe a ele promover a regulao, fiscalizao e cobrana pelo uso da gua combinadas com polticas de incentivos ao uso racional. No Brasil, a gesto de recursos hdricos, hoje baseada na Lei 9433/97, precisa ser aprofundada e fortalecida.

INTRODUO
A percepo da gravidade do problema mundial da gua levou a ONU a instituir, em 1992, diretrizes especficas para o tema1 e, diversos pases, inclusive o Brasil, aprovaram polticas abrangentes. Mas, aps duas dcadas, o quadro permanece crtico: problemas de escassez e poluio se agravaram em grande parte do mundo e as medidas de proteo das guas avanam a passos lentos. Depois de um comeo promissor, em que Michael Gorbachov, Bill Clinton e outras lideranas mundiais se engajaram, o debate ambiental foi dominado por temas como a proteo de florestas tropicais e o aquecimento global, e a agenda da gua ficou em segundo plano. escassez quantitativa no semirido e a poluio dos rios e zonas costeiras nas reas densamente povoadas so gargalos ao desenvolvimento sustentvel. O agravamento das vulnerabilidades relacionadas s secas, chuvas intensas e inundaes exige maior capacidade de planejamento e medidas de adaptao. A populao mais pobre sofre de forma mais intensa as consequncias, sendo tambm a mais vulnervel aos eventos extremos como secas e inundaes. Dois setores estratgicos para o pas so especialmente vulnerveis: energia e agricultura irrigada. O Brasil conta com uma matriz eltrica significativamente renovvel, baseada em hidroeletricidade. Todavia, a grande dependncia no regime dos rios torna o pas vulnervel s mudanas climticas. O potencial de expanso da rea irrigada coloca o pas como o grande produtor de commodities e exportador de gua, mas resta o desafio de produzir mais, com menos gua.

No Brasil, o tema alcanou dimenso nacional em 1997, quando foi objeto de uma lei federal, mas apesar do esforo do governo, com a criao da Agncia Nacional de guas (ANA), de entidades estaduais e de comits participativos, os baixos resultados alcanados na implantao da poltica nacional de recursos hdricos e no saneamento demonstram que preciso redobrar os Neste trabalho, so discutidas propostas visando esforos e repensar os caminhos. garantir gua em quantidade e qualidade e reduzir a vulnerabilidade dos recursos hdricos frente A gesto participativa produziu poucos resul- s mudanas climticas. preciso saber o que tados e lhe faltam foco e capacidade executiva fazer e como fazer. Universalizar os sistemas para aes efetivas. Os investimentos no sane- de esgotos, recuperar e proteger a cobertura floamento que deveriam combater as principais restal, racionalizar o uso da gua na agricultura e fontes de degradao das guas (esgoto sem no saneamento so alguns dos desafios. tratamento, lixes e perdas nos sistemas de abastecimento) tiveram crescimento significati- Outra questo abordada a presso sobre os gesvo, mas parte dos recursos ainda fica na burocra- tores pblicos responsveis pelo licenciamento cia ou aplicada de forma ineficiente. Somente dos grandes empreendimentos de infraestrutura 1 em cada 3 habitantes tem o esgoto destinado hdrica e energia hidroeltrica. Diante da situao adequadamente e a ocupao desordenada con- de injustia que se coloca para os gestores amtinua destruindo as reas de proteo de corpos bientais que ficam expostos a processos judiciais hdricos e de reas de nascentes. com enormes custos pessoal e da carreira, so apresentadas propostas de aperfeioamento. A transio para uma Economia Verde no Brasil impe a racionalizao dos usos da gua, a re- Este trabalho procura apresentar um panorama verso do quadro de degradao da qualidade, da situao dos recursos hdricos no Brasil, suas a ampliao da infraestrutura hdrica e a ca- vantagens comparativas, seus principais problepacidade de gesto dos mltiplos usos. O pas mas e sua importncia na transio para a Econoconta com recursos hdricos abundantes, mas a mia Verde, bem como propostas de ao na perspectiva de atuao do setor pblico.
1

Conf. Mundial sobre gua e Meio Ambiente (Dublin 1992).

SITUAO ATUAL DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

Com aproximadamente 12% da gua doce do planeta2, o Brasil possui uma disponibilidade hdrica per capita de 40 mil m3/ano, equivalente a 11 vezes mais do que a Frana, 16 vezes a do Reino Unido e quase o dobro da Sucia e da Finlndia (Barraqu, 1995). Contudo, esta abundncia no reflete a forte desigualdade regional do pas, em termos de quantidade e de presso antrpica sobre os recursos hdricos, com impacto sobre a sua qualidade.

Disponibilidade e demanda de gua doce

A disponibilidade hdrica superficial no Brasil atinge 91 mil m3/s, mas a Regio Amaznica detm 80% deste total (ANA, 2011). No extremo oposto, o semirido, concentrado no Nordeste brasileiro, apresenta a menor disponibilidade hdrica nacional. A potencialidade de gua subterrnea no territrio nacional tambm desigual: enquanto localidades dispem de significativa disponibilidade hdrica, como aquelas abrangidas pelo Aqufero Guarani e aquferos sedimentares, outras conhecem limitada disponibilidade a exemplo do semirido com formaes de rochas cristalinas. De acordo com a ANA (2009), o conjunto de aquferos brasileiros apresenta reserva renovvel de mais de 20 mil m3/s, sendo somente 20% considerado explotvel.

Figura 1 Distribuio espacial da disponibilidade hdrica superficial do Brasil

Fonte: ANA, 2011.

No Brasil, a vazo mdia de 179.516 m3/s, atingindo 272,000 m3/s se considerarmos as contribuies de pases vizinhos a montante da Bacia Amaznica (ANA, 2011).

Figura 2 rea de recarga dos principais aquferos do Brasil

Fonte: ANA, 2009.

A reservao de gua superficial igualmente importante no pas para o abastecimento pblico, a irrigao e a pecuria, durante as estaes secas, e para a produo de energia hidreltrica. O Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH 2006) aponta que 60% da vazo mdia so asseguradas pela regularizao dos reservatrios. Somente no Nordeste, a capacidade de armazenamento de 264 reservatrios monitorados superior a 32 mil hm3 (ANA, 2011). Esta disparidade acentuada ao considerar a distribuio espacial da populao: as regies hidrogrficas do Atlntico (Leste, Nordeste Oriental, Nordeste Ocidental, Sudeste e Sul) tm menos de 3% da disponibilidade hdrica, mas compreendem mais de 45% da populao brasileira. J a Bacia do Paran, onde residem 36% da populao urbana, conta com 6% dos recursos hdricos do pas. H grande concentrao populacional, alm de demanda de gua para a indstria e irrigao. A agricultura irrigada intensiva presente no Centro-Oeste (Bacias Tocantins-Araguaia) e no Nordeste, bem como nas Bacias dos rios Paraguai e Amazonas. No Nordeste semirido, a irrigao o setor usurio que mais demanda gua para suas atividades. No Brasil, os principais usos consuntivos de gua (que consomem parte da gua no processo produtivo) so irrigao, abastecimento urbano e industrial. No entanto, ao se considerar o consumo de gua, os usos em rea rural (irrigao e dessedentao de animais) so os mais impactantes: 81% do volume consumido. Quanto aos usos no consuntivos, destaca-se o setor de hidroenergia (quase 90% da energia eltrica gerada no pas de origem hidrulica), alm do setor de navegao. Segundo o Relatrio de Conjuntura da ANA (2009), o pas dispe de 28.834 km de rede hidrogrfica considerada navegvel, mas somente 8.500 km so usados para este fim. Embora a navegao desempenhe importante papel no transporte de cargas, com cerca de 23 milhes de toneladas por ano, este uso claramente secundrio nas polticas pblicas.

Figura 3 Vazo de captao de gua no Brasil

10
Fonte: ANA, 2009.

Figura 4 Vazo de captao e de consumo de gua no Brasil

Retirada total do Brasil: 1.841,5 m3/s Consumo total do Brasil: 986,4 m3/s 2% 26% 47% 2% 17% 8%
Irrigao Urbano Industrial Animal Rural

10%

7% 12%

69%

Fonte: ANA, 2009

Qualidade das guas

A carga poluidora lanada em corpos dgua no Brasil significativa, oriunda dos setores industrial, agrcola e sobretudo domstico. Um balano qualitativo efetuado pela ANA (2011), com o intuito de gerar um diagnstico das cargas orgnicas domsticas (DBO5,20), em regies que no apresentam monitoramento, indica uma expressiva contaminao dos corpos dgua superficiais. O Relatrio de Conjuntura da ANA (2011) mostra que as condies mais crticas para assimilao dos esgotos domsticos esto nas Regies Hidrogrficas do Nordeste (Atlntico Nordeste Oriental, Atlntico Leste e Parnaba), onde muitos rios so intermitentes e no possuem capacidade de assimilao de cargas poluidoras nas estaes secas, e em reas densamente urbanizadas, em regies metropolitanas ou cidades de grande e mdio porte, onde a carga orgnica lanada demasiadamente elevada em relao disponibilidade hdrica. Uma anlise utilizando o ndice de Qualidade de guas (IQA)3, em 2009, mostrou que os corpos dgua com pontos de monitoramento com valores mdios do IQA, nas categorias pssima e ruim, so aqueles especialmente prximos de Regies Metropolitanas (So Paulo, Curitiba, Belo Horizonte, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Salvador) e de cidades de mdio porte, a exemplo de Campinas (SP) e Juiz de Fora (MG). No entanto, esta condio, que est tambm associada aos lanamentos de esgotos domsticos, tem apresentado melhorias, sobretudo em funo dos investimentos em coleta e tratamento de esgotos (ANA, 2011).

Figura 5 Estimativa da capacidade de assimilao de cargas orgnicas considerando a disponibilidade hdrica

11

Fonte: ANA, 2011.

Os nove parmetros de qualidade que fazem parte do clculo do IQA refletem a contaminao pelo lanamento de esgotos domsticos. As classes referem-se qualidade da gua bruta, visando ao abastecimento pblico aps tratamento (ANA, 2011).

O ndice de Estado Trfico (IET) classifica os corpos dgua em graus de trofia (nutrientes), os quais podem causar o crescimento excessivo da vegetao aqutica e de algas. No estudo realizado pela ANA (2011), do total de pontos analisados com relao ao estado trfico, 347 localizam-se em corpos dgua lnticos (audes, reservatrios, lagoas) e 1.686 em ambientes lticos (rios, crregos, ribeires etc.). Os resultados mostram que, em 2009, os corpos dgua lticos apresentaram predomnio das categorias mais baixas do IET, as quais conjuntamente representam 68% do total de pontos monitorados. J os corpos dgua lnticos apresentam predomnio das categorias mais altas de IET, revelando aumento das categorias mais altas de IET, indo de 56% para 73% entre 2008 e 2009.

Figura 6 ndice de Estado Trfico de guas superficiais no Brasil, em 2009

12

Fonte: ANA, 2011.

reas de maior estresse hdrico

A anlise dos indicadores de quantidade e qualidade do relatrio aponta trs situaes crticas: Nordeste: alm do estresse hdrico no semirido, em termos de quantidade, problemas de qualidade vm se agravando em reas urbanas e nos audes de reservao de gua para abastecimento pblico e irrigao. Sul: Rio Grande do Sul (Sub-Bacias das Regies Hidrogrficas Uruguai e Atlntico Sul), o estresse hdrico quantitativo, devido alta demanda de gua para irrigao (cultivo de arroz por inundao). Regies metropolitanas: o estresse hdrico de quantidade (alta demanda de gua para uso urbano) e de qualidade (carga orgnica lanada aos rios) em So Paulo, Baixada Santista-SP, Campinas, Porto Alegre, Florianpolis, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Goinia, Distrito Federal, Macei e Natal.

Figura 7 Bacias de alta criticidade quali-quantitativa de gua no Brasil

Fonte: ANA, 2011.

13

Figura 8 Principais desafios regionais para a gua e o desenvolvimento sustentvel no Brasil

Fonte: Varella Neto, 2011.

As regies Centro-Oeste e Norte, por terem grande disponibilidade hdrica e baixa ocupao urbana e industrial, no so consideradas crticas, em termos de quantidade e qualidade de gua. Contudo, so pressionadas pelo avano da hidroenergia, pela agricultura e pecuria e possuem dois ecossistemas sensveis: Pantanal e Amaznia, que demandam estratgias especiais de proteo.

El Nio/La Nia, com resultados desastrosos para a economia e a sociedade (Lemos e Rood, 2010). esperado que as mudanas climticas globais (MCG) no s exacerbem essas variaes sazonais, mas tenham, tambm, impactos negativos de carter permanente na temperatura, que ser mais alta, e na quantidade de chuva, que ser globalmente menor. Estudos de modelagem, como Krol e Bronstert (2007) indicam fortes relaes entre mudanas no nvel de precipitao e disponibilidade de recursos hdricos. Se considerarmos o aumento da demanda de gua oriundo do crescimento populacional e das atividades econmicas, modelos preveem crescentes crises relacionadas com a falta de gua para os prximos 50 anos. Durante o perodo de estiagem, o nvel dos cursos de gua dever diminuir em numerosas regies, em razo de uma evaporao mais elevada. Em regies de previso de reduo de chuvas e, portanto, de diminuio de vazo nos rios, a qualidade das guas tambm dever ser deteriorada em funo da limitao do volume disponvel para a diluio de efluentes.

Mudanas climticas e recursos hdricos no Brasil

As mudanas climticas e seus impactos potenciais sobre os recursos naturais tm sido objeto de estudos sistemticos, notadamente a partir da criao pela ONU do Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC, em 1988. Contudo, somente na ltima dcada o assunto tem despertado maior interesse por parte de tomadores de deciso, organizaes no-governamentais e do setor privado. Ao longo dos quatro relatrios do IPCC (1990, 1995, 2001 e 2007), o grau de certeza sobre a contribuio das aes humanas para a alterao do clima aumentou expressivamente, estimado hoje em cerca de 90%. Existem poucas dvidas, do ponto de vista cientfico, de que a mudana global do clima vem se manifestando de diversas formas, destacando-se o aquecimento global, a maior frequncia e intensidade de eventos climticos extremos, alteraes nos regimes de chuvas, perturbaes nas correntes marinhas, retrao de geleiras e elevao do nvel dos oceanos (NAE, 2005). Cientistas e pesquisadores tm ressaltado que o setor de recursos hdricos uma das reas ambientais que sero mais afetadas pelas variabilidades e mudanas climticas. Dentre impactos negativos identificados pelo IPCC (2001) encontram-se a agravao de secas e enchentes, tempestades severas e uma deteriorao geral da qualidade de gua. Em todo o mundo, sistemas de recursos hdricos tm sido periodicamente afetados por variaes climticas sazonais, especialmente em consequncia dos fenmenos

14

Impactos das mudanas climticas no Brasil

O Brasil vulnervel s mudanas climticas atuais e ainda mais quelas projetadas para o futuro, em particular quantos aos eventos climticos extremos (NAE, 2005; Nobre, 2007; Marengo, 2008; e Feldmann 2007). Tais mudanas devem influenciar, de forma negativa, a disponibilidade de recursos hdricos. O pas pode ser atingido pelos efeitos adversos das mudanas climticas futuras, j que tem uma economia fortemente dependente de recursos naturais diretamente ligados ao clima na agricultura e na gerao de energia hidroeltrica (Freitas, 2005). As reas apontadas como mais vulnerveis compreendem a Amaznia e o Nordeste (Ambrizzi et al., 2007; Marengo et al., 2007; Nobre, 2007; e Marengo, 2008), conforme ilustrado na figura 9.

Projees recentes indicam que as mudanas climticas devero contribuir para a salinizao e desertificao no semirido nordestino, com impactos severos sobre os recursos hdricos, inclusive sobre a recarga dos lenis freticos, impondo uma diminuio produtiva para a agricultura e agropecuria (Nobre, 2007). Destaca-se o processo de savanizao que a Floresta Amaznica poder sofrer, o aumento da temperatura associado diminuio da umidade do solo poder promover uma substituio gradual da floresta tropical por uma vegetao semelhante s savanas, especialmente na regio leste (Velasquez, Nobre e Oyama, 2007; Nobre, Sampaio e Velsquez, 2007). Outros estudos destacam a alterao no regime de chuvas do Pantanal (Salati et al., 2008) e a perda de at 60% da rea atual da Mata Atlntica, caso a temperatura mdia do planeta suba de 3C a 4C at o fim do sculo (Feldmann 2007). As mudanas climticas, atravs da intensificao dos eventos hidrolgicos extremos, iro afetar profundamente os grandes centros urbanos: os tipos de desastres mais frequentes so as inundaes (59%) e os escorregamentos (14%). Ainda h incertezas quanto dimenso dos impactos dos possveis cenrios climtico-hidrolgicos futuros no Brasil, sobretudo na regio sudeste e centro-oeste. Tal conhecimento essencial para promover estratgias eficientes de adaptao, sobretudo no setor de recursos hdricos. J no possvel impedir as mudanas climticas que iro ocorrer, mas possvel proteger de certo modo as sociedades e suas economias dos impactos potenciais dessas mudanas globais.

Figura 9 Regies mais vulnerveis mudana de clima na Amrica do Sul: ndice de Vulnerabilidade s mudanas climticas futuras, preparado pelo Instituto Meteorolgico da Sua.

15

Fonte: Nobre, 2007

Necessidades de adaptao
A capacidade de adaptao, ou resilincia, definida pelo IPCC (2001) como a habilidade de um sistema de ajustar-se s mudanas climticas (inclusive variabilidade climtica e extremos), de moderar danos potenciais, de aproveitar oportunidades ou de recuperar-se de suas consequncias. Busca-se, assim, diminuir a vulnerabilidade ou o grau de suscetibilidade ou a incapacidade de um sistema responder aos efeitos adversos das mudanas climticas, tais como a variabilidade climtica e os eventos extremos (IPCC, 2001). Existe um interesse em entender e caracterizar o nvel de vulnerabilidade dos sistemas de gesto de recursos hdricos aos impactos negativos das mudanas climticas como tambm em aumentar a capacidade desses sistemas de resistir e adaptar-se aos impactos. Quanto mais conhecida ou quantificada for a incerteza associada, mais fcil ser promover estratgias de adaptao. Aprender a conviver com a variabilidade natural do clima de hoje o primeiro passo para adaptar-se s mudanas climticas (Marengo, 2008). Conforme apontado pelo IPCC (2007), a vulnerabilidade dos sistemas hdricos depende da gesto das guas e, no Brasil, as prticas desta gesto possivelmente sero insuficientes para reduzir os impactos adicionais oriundos das mudanas climticas globais sobre a garantia de abastecimento de gua, risco de inundao e seca/estiagens, energia, entre outros.

16

Figura 10 Tipos de desastres naturais ocorridos no Brasil, entre 1900 e 2006

60 50 40
Desastres (%)

Legenda: IN Inundao ES Escorregamento TE Tempestades

SE Seca TX Temperatura Extrema IF Incndio Florestal TR Terremoto

30 20 10 0

Fonte: Marcelino, 2007

IN

ES

TE

SE

TX

IF

TR

SETORES ESTRATGICOS PARA GUA E ECONOMIA VERDE

Destacamos quatro setores centrais para o setor de recursos hdricos em um contexto de transio para uma Economia Verde: saneamento bsico; energia hidreltrica; irrigao; e pagamentos por servios ambientais voltados para a proteo dos recursos hdricos.

Saneamento bsico
O dficit histrico de coleta e tratamento de esgotos no Brasil, bem como da coleta e disposio final dos resduos urbanos so os principais fatores de degradao da qualidade das guas. A tabela 1 apresenta a cobertura, por regio, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD 2008). Enquanto os servios de gua abasteciam 92% da populao urbana, a rede de coleta de esgotos atingia apenas 60%. A proporo de domiclios com acesso a coleta de esgoto passou de 35,7% em 2000, para 52,5% em 2008 (IBGE, 2011). Mas as pesquisas disponveis no avaliam a qualidade do servio prestado em termos de intermitncia e qualidade da gua distribuda, frequncia da coleta de lixo, destinao dos esgotos e do lixo, entre outros aspectos.

Tabela 1 Domiclios urbanos com acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (segundo PNAD 2008)
Domiclios particulares permanentes no Brasil (1 mil)
Grandes regies rea/domiclios Totais Abastecimento de gua (1) Acesso rede N Norte Urbana Rural Total Nordeste Urbana Rural Total Sudeste Urbana Rural Total Sul Urbana Rural Total Centro Oeste Brasil Urbana Rural Total Rural Total
Fonte: IBGE, 2011

Esgotamento Sanitrio Acesso fossa (3) N 1.740 290 2.030 2.953 479 3.432 1.804 273 2.077 3.357 549 3.906 400 63 463 10.254 1.655 11.909 % 55.68 32.77 50.62 26.59 12.32 22.89 7.70 14.59 8.21 44.62 37.35 43.43 10.77 11.73 10.89 20.97 19.13 20.69 Rede + Fossa N 2.120 290 2.410 7.663 589 8.252 21.865 618 22.483 6.310 600 6.910 1.988 72 2.060 39.946 2.170 42.117 % 67.84 32,77 60.10 69.01 15.15 55.04 93.28 33,03 88.83 83.88 40.82 76.84 53.54 13.41 48.47 81.68 25.08 73.17

Acesso rede (2) N 380 0 380 4.710 110 4.820 345 2.953 51 3.004 1.588 9 1.597 515 % 12.16 0 9.48 42.42 2.83 32.15 85.59 18.44 80.62 39.25 3.47 33.40 42.77 1.68 37.58 60.71 5.95 52.48

17

% 63.74 17.40 53.52

3.125 885 4.010 3.889

1.992 154 2.146

11.104 10.016 90.20 10.086 27.92 14.994 11.102 74.04 1.871 7.523 1.470 8.993 3.713 537 4.250 8.652 57.557 550 7.102 432 7.534 3.345 91 3.435 2.313 47.377 29.40 94.40 29.39 83.78 90.09 16.95 80.82 26.73

23.439 22.609 96.46 20.061 25.310 23.160 91.51 20.406

Urbana 48.905 45.063 92.14 29.692 82.31 30.208

(1) com canalizao interna com rede geral / (2) por rede coletora / (3) por fossa sptica

Tabela 2 Evoluo da cobertura dos servios de saneamento

Evoluo da cobertura dos servios de saneamento (IBGE) Domiclios particulares permanentes PNAD 2008 PNAD 2009 1 mil domiclios % 1 mil domiclios 57.557 100 58.577 48.296 30.208 3.911 50.590 83,9 52,5 6,8 87,9 49.455 30.771 3.864 51.919

Atendidos por: Total

% 100 84,4 52,5 6,6 88,6

Rede geral de abastecimento de gua Rede geral de esgoto Fossa sptica ligada rede coletora Coleta de lixo
Fonte: IBGE, 2011

18

As perdas de gua nos sistemas de abastecimento atingem nveis elevados e comprometem a eficincia dos sistemas. Em alguns sistemas as perdas so superiores a 50% da gua distribuda, impondo assim a necessidade de economia de gua, sobretudo nas metrpoles e cidades de mdio porte que j importam gua de mananciais mais distantes (transposio). Com relao ao tratamento de esgotos, o quadro ainda mais grave, pois grande parte do volume coletado no tratado. A amostra do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS)4 2008, que compreendeu 76,9% da populao urbana, indicou que somente 34% da populao abrangida tinham seus esgotos tratados.

Figura 11 Situao do esgotamento sanitrio no Brasil segundo faixa de rendimento mensal domiciliar per capita, em 2008
100% 80% 60% 40% 20% 0%
Sem...

Populao (%)

Mais de 1 at...

Mais de 2 at...

Acesso Fonte: IBGE, 2009 - PNAD 2008.

4

SNIS - www.cidades.gov.br.

Mais de 3 at...

Mais de 5 SMs

Segundo estudo elaborado no Plano Nacional de Saneamento Bsico, sero necessrios R$ 420,9 bilhes para a expanso e a reposio do saneamento bsico: 105,2 bilhes em abastecimento de gua, 157,5 bi em esgotamento sanitrio, 16,5 bi em destinao final dos RSU e 55,1 bi em drenagem urbana. As estimativas incluem aes relativas ao aumento da eficincia na gesto e prestao dos servios, capacitao tcnica e implantao de campanhas educativas (Ministrio das Cidades, 2011). Do total, R$ 299,7 bilhes (71%) sero direcionados expanso do saneamento bsico e R$ 121,2 bilhes sua reposio. Os investimentos em expanso distribuem-se em: R$ 145,4 bilhes para o esgotamento sanitrio, R$ 83,2 bilhes para o abastecimento de gua, R$ 41,9 bilhes para a drenagem pluvial urbana e R$ 12,4 bilhes para a destinao final dos resduos slidos. Quanto organizao do setor de saneamento, entre os principais avanos registrados est a aprovao da Lei 11.445/2007, a Lei Nacional do Saneamento, regulamentada pelo Decreto n 7.217/2010, que estabelece diretrizes para o saneamento bsico no pas. Em termos de universalizao do saneamento, destacam-se as polticas de ampliao dos recursos pblicos para investimento, notadamente a partir do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC 1, em 2007, e de regulao dos servios prestados, uma exigncia da Lei Nacional de Saneamento. Entretanto, a figura 13 aponta os valores acumulados comprometidos e desembolsados para o setor no mesmo perodo. O desembolso corresponde a cerca de 50% dos valores comprometidos, sinalizando um gargalo na execuo dos projetos. O PAC, lanado pelo governo federal, tem destinado recursos para o setor de saneamento bsico. Em sua primeira fase, entre 2007 e 2010, o programa destinou ao setor cerca de R$ 40 bilhes, ou seja, R$ 10 bilhes ao ano5.

19

Figura 12 Evoluo dos recursos programados para investimentos em saneamento bsico (em R$ bilhes)
16 14 12 10 8 6 4 2 0 2004 2005 No onerosos (OGU) 2006 2007 2008 2009 Totais

Financiamentos (s FGTS)

* As sries foram indexadas pelo IGP-DI anual da FGV para o ano de 2009 Fonte: Ministrio das Cidades, 2010

5 Este montante inclui os recursos repassados do Oramento Geral da Unio, financiamentos com recursos do FGTS e FAT, alm de contrapartida dos Estados e municpios beneficiados (Instituto Trata Brasil, 2011).

Figura 13 Valores totais comprometidos e desembolsados em aes de saneamento bsico, por modalidade 2003-2009 (em R$ bilhes)
Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio Saneamento Integrado Resduos, DI e outros Pr-Municpios Drenagem R$ 0 R$ 2
Desembolsado Fonte: Ministrio das Cidades, 2010

R$ 4

R$ 6
Comprometidos

R$ 8

R$ 10

R$ 12

R$ 14

*DI: Desenvolvimento Institucional

20

Segundo o Instituto Trata Brasil (2011)6, o Governo Federal pretende investir R$ 22,1 bilhes na segunda fase do PAC, entre 2011 e 2014. Neste montante no esto contabilizadas as contrapartidas dos Estados e Municpios. Apesar dos recursos expressivos, os avanos tm sido lentos, com grande volume de obras inconclusas ou sequer iniciadas. Segundo o 11 relatrio do PAC, a execuo dos contratos de saneamento bsico do PAC 1 era de apenas 44% em outubro de 2010. E os investimentos com recursos pblicos no asseguram a adequada prestao dos servios em decorrncia do baixo nvel de regulao e controle social. H exemplos de infraestrutura implantada e perdida por falta de operao, como o caso de aterros sanitrios e de sistemas de tratamento de esgotos. O Programa de Despoluio de Bacias (PRODES), executado pela ANA, tenta superar este problema e foi delineado com foco em resultados: s paga ao responsvel pela construo do sistema de saneamento depois que o esgoto est sendo efetivamente coletado e tratado.

Energia
Em decorrncia da abundncia dos seus recursos hdricos, o Brasil conta com uma matriz eltrica significativamente renovvel, baseada em hidroeletricidade. Em 2010, a capacidade eltrica instalada era de 113.327 MW e a das usinas hidroeltricas de 80.703 MW, o que correspondia a 71% da capacidade total do pas (figura 14).

www.tratabrasil.org.br

Figura 14 Evoluo da capacidade nacional instalada de energia eltrica

120.000 113.327

Capacidade instalada (MW)

100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

90.680 69.088

92.066 71.080

96.294 73.678

100.352 76.869

102.949 77.545

106.569

78.610

80.703

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Capacidade total Fonte: ANA, 2011

Usinas hidreltricas e pequenas centrais hidreltricas (gerao hidreltrica)

As hidroeltricas produzem mais do que as suas correspondentes energias firmes, o que permite o desligamento das usinas trmicas e faz com que a gerao mdia de origem hidrulica seja maior do que 71%, em geral, prxima a 90%. Essa predominncia hdrica fator determinante para que o pas ocupe a 49 posio no ranking das naes que mais contribuem para o efeito estufa devido produo de eletricidade, embora ocupe a desconfortvel posio de 3o no ranking das maiores emissoras (nosso caso, o vilo no a produo de energia, e sim o desmatamento). Todavia, a grande dependncia no regime dos rios torna o pas particularmente vulnervel s mudanas climticas. Apesar de a gerao hidroeltrica apresentar crescimento contnuo, sua participao na capacidade instalada total vem caindo. Entre 2004 e 2010, ela caiu de 76% para 71% da matriz eltrica. Outras energias renovveis, como elica e biomassa, vm crescendo graas a programas de incentivo como o Proinfa. O crescimento mais significativo das termoeltricas, principalmente a gs. Ainda que a gerao trmica ocupe papel estratgico na confiabilidade do sistema eltrico nacional, importante observar que este crescimento contribui para sujar nossa matriz. O Plano Decenal de Energia (PDE), apresentado pelo MME/EPE (2011) para o perodo 2011 a 2020, prev a ampliao da capacidade instalada de gerao eltrica no Sistema Integrado Nacional (SIN) dos atuais 109,6 GW para 171,1 GW, um crescimento7 de 56%. No mesmo perodo a demanda por eletricidade deve crescer um pouco mais, da ordem de 60%8, sendo que 2/3 do consumo total decorrer dos setores industrial e de transportes. A tabela 3 apresenta a expanso planejada para as diferentes fontes e a tabela 4 indica a estimativa dos investimentos correspondentes.

21

Em 2010, a capacidade instalada no pas, 113,3 GW, igual a: capacidade instalada no SIN (109,6 GW) + a das usinas no conectadas ao SIN + a das empresas autoprodutoras de energia eltrica. 8 http://www.epe.gov.br/imprensa/PressReleases/20110606_1.pdf
7

Tabela 3 Expanso planejada para a gerao de energia eltrica no Brasil

2010 (4) 2015 2020 1 quinqunio Incremento % 2 quinqunio Incremento % Total Incremento %

Capacidade instalada 109,6 140,9 de gerao eltrica no Sistema Integrado Nacional (1) (GW) Hidrulica (2) 82,9 94,1 Nuclear 2,0 2,0 Trmica (3) 15,5 25,5 PCH + Biomassa + Elica 9,1 19,3

171,1

31,3

29

30,2

21

61,5

56

115,1 3,4 25,5 27,1

11,2 0 10,0 10,2

14 0 65 112

21,0 1,4 0 7,8

22 70 0 40

32,2 1,4 10,0 18,0

39 70 65 198

(1) No abrange as instalaes dos sistemas isolados e a capacidade instalada nos pontos de consumo (autoprodruo). Os valores da tabela indicam a potncia instalada em dezembro de cada ano, considerando a motorizao de usinas. (2) Inclui as parcelas nacional e importada da gerao da UHE Itaipu (3) Contempla a gerao de gs natural, carvo (4) Valores se referem a instalaes da rede bsica do SIN, incluindo subestaes de fronteira com a rede de distribuio Fonte: MME/EPE, 2011

22
Tabela 4 Investimentos planejados para a expanso de gerao eltrica no Brasil
Investimentos Oferta de energia eltrica Gerao Transmisso Petrleo e gs natural Explorao e produo de petrleo e gs Oferta de derivados de petrleo Oferta de gs natural Oferta de combustveis lquidos Etanol usinas de produo Etanol infraestrutura dutoviria e porturia Biodiesel usinas de produo Total
Fonte: MME/PPE, 2011

R$ bilhes (2011-2020) 236 190 46 686 510 167 9 97 90 7 0,2 1.019

% 23 18 5 67 50 16 1 10 9 0,9 0,1 100

Figura 15 Acrscimo da capacidade instalada hidreltrica

Acrscimo de Potncia Instalada por Regio Hidreltrica (MW)
6.000

Expanso Controlada

Expanso Planejada

5.000 23.624 MW 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Norte Nordeste Sul Sudeste 8.570 MW

Fonte: EPE.

O PDE prev que importantes ganhos com eficincia energtica (...) permitiro ao pas evitar, em 2020, o consumo equivalente a 440 mil barris de petrleo por dia (cerca de da atual demanda nacional). O Plano considera que a eletricidade economizada nos prximos dez anos ser equivalente produo de uma hidreltrica de 7.000 MW. A fatia de fontes renovveis (hidrulica, elica e biomassa) se manter em torno de 83% ao final do decnio. A participao das hidreltricas cair de 76% para 67%, mas a gerao oriunda das demais fontes alternativas vai dobrar, passando de 8% para 16%. A gerao elica ser destaque, aumentando de 1% para 7%. O potencial hidroeltrico nacional est estimado em 260 GW sendo que 50,9% encontram-se nas bacias dos rios Amazonas e Araguaia/Tocantins. Os aproveitamentos instalados at 2009 representavam 31,5% do potencial total (contra 70% do potencial usado em pases desenvolvidos). Apesar deste baixo percentual, a expanso do setor de hidroenergia tem suscitado controvrsias, uma vez que o planejamento da expanso hidroeltrica est fortemente concentrado em grandes usinas da regio amaznica (figura 15). As usinas de Belo Monte (Rio Xingu), Santo Antnio e Jirau (Rio Madeira) sero responsveis

por cerca de 10% da capacidade instalada do SIN, ou seja, 15% do total com os empreendimentos previstos para os rios Teles Pires, Tapajs e Jamanxim (ANA, 2011). Esta concentrao de nova gerao hidroeltrica na Regio Amaznica enfrenta crticas e no tm faltado alertas para os impactos sociais e ambientais, tais como: A distncia das usinas aos centros de consumo implica na construo de extensas redes de transmisso com impactos ambientais relevantes e aumento da vulnerabilidade do sistema. Impactos ambientais em reas alagadas e UCs e reas indgenas afetadas. Impactos sociais relacionados ao crescimento de centros urbanos e de migrao de populao. Impactos ambientais relacionados aos potenciais desmatamentos gerados no entorno das grandes usinas. A desconsiderao das emisses de GEE geradas pelas reas alagadas e pelos desmatamentos decorrentes da ocupao desordenada.

23

Essas preocupaes tm induzido os proponentes de novas usinas na Amaznia a conceber usinas a fio dgua, ou seja, praticamente sem capacidade de reservao. Por um lado bom, porque minimiza as reas inundadas, mas tambm impede que se armazene o excesso de gua da estao mida para uso na estao seca. Ou seja, a rejeio construo de reservatrios resulta na subutilizao dos potenciais hidrulicos dos rios amaznicos. Adicionalmente, a opo por usinas a fio dgua diminui a flexibilidade do sistema interligado em acomodar a entrada de outras fontes igualmente renovveis, mas intermitentes, como o caso da elica e da solar. Com relao ao PDE 2020, h crticas quanto timidez com relao eficincia energtica que poderia representar uma melhoria significativa no balano energtico em demandadas (produzir mais com menos) e suprimento (combate s perdas na gerao e transmisso). Oliveira (2011) avalia que o plano de expanso do sistema energtico no avana na transio do Brasil para uma economia de baixo carbono. J Tolmasquin (2011) destaca que, graas s fontes renovveis, o Brasil se manter como o pas de matriz mais limpa no mundo, e acrescenta: devido ao potencial de exportao de petrleo e estabilidade de suas instituies, o pas ser cada vez mais cotejado pelas maiores economias mundiais como um parceiro estratgico para suprimento energtico9.

Situaes como as usinas do rio Madeira e Belo Monte tm implicado em presso sobre os gestores pblicos responsveis pelo licenciamento ambiental dos empreendimentos hidroeltricos. A deciso sobre implantar ou no estes empreendimentos de interesse estratgico, na prtica, termina recaindo sobre os rgos licenciadores, que acabam sendo a ltima barreira antes que as obras efetivamente se iniciem. No esto claros os limites de competncia dos rgos ambientais para viabilizar ou inviabilizar projetos estratgicos para o pas cujos impactos econmicos, sociais e de segurana nacional transcendem em muito as questes ambientais. Parte expressiva dos problemas que levam judicializao dos licenciamentos decorre da limitao de estudos individualizados de impacto ambiental, elaborados com foco no empreendimento, sem uma anlise abrangente das implicaes que extrapolem a temtica ambiental local.

24

A questo que deve anteceder a deciso sobre conceder ou no a licena a definio do conjunto de empreendimentos que devem ser implantados para atender a demanda, e, tambm, qual a demanda que o pas quer atender. Definida a demanda aceitvel, cabe definir qual o conjunto de empreendimentos necessrio para atend-la. Como no existe empreendimento hidroeltrico de impacto nulo, necessrio perseguir o conjunto de empreendimentos de impacto mnimo (Kelman, 2010). Trata-se de analisar alternatiA expanso planejada para gerao hidroeltri- vas que permitam gerar mais energia para o pas, ca controversa, o que tm resultado em mo- de forma social e ambientalmente sustentvel e, rosidade na concretizao dos investimentos e ao mesmo tempo, economicamente vivel. insegurana jurdica para os empreendedores e licenciadores. No prprio PPE 2020, a EPE res- O Banco Mundial (2008) aponta que necessrio salva que caso alguns dos empreendimentos que os planos, polticas e programas referentes planejados no se viabilizem em relao ao li- ao setor eltrico considerem as questes sociais cenciamento ambiental, a demanda dever ser e ambientais, juntamente com os aspectos ecosuprida por gerao termoeltrica a partir de nmicos, tcnicos e financeiros, desde o incio da sua elaborao e permitam a participao dos fontes fsseis. diferentes grupos de interesse. To importante quanto discutir o que pode acontecer se uma usi9 Entrevista concedida por Mauricio Tolmasquim, Presidente da na for construda discutir o que pode acontecer Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), em 24/06/2011. se ela no for construda.

Este estudo listou onze recomendaes para aperfeioamento do processo de planejamento e licenciamento dos empreendimentos hidroeltricos. No cerne das propostas est a transio gradativa de um processo em que o licenciamento prvio feito projeto a projeto, baseado em EIA-Rima para um estgio em que o licenciamento prvio seria dado para um conjunto de empreendimentos resultantes de uma Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) de alcance nacional. Este instrumento apresenta o escopo e a abordagem adequada para o planejamento j que considera todas as dimenses econmica, financeira, tcnica, bem como a ambiental e social e requer que sejam observadas as alternativas. Como o processo de formulao de uma AAE envolve intensa participao pblica, as propostas resultantes passam a ter um carter de pacto.

Criao e promoo de mecanismos de resoluo de conflitos entre os atores do processo de licenciamento. Constituio de painel consultivo independente e de alta reputao para atuar em projetos de alto risco social e/ou ambiental. Convnios de Cooperao entre MPs da Unio e dos Estados, e rgos ambientais, incluindo emisso de diretrizes pelo CNMP. Considerar o emprego de instrumentos de planejamento j existentes, aperfeioando-os em relao participao multissetorial e social, entre outros aspectos (incluindo a AAE).

A elaborao de TdR por equipe multidisciplinar baseada em processo de anlise prvia do empreendimento e da regio onde se insere, com A AAE deveria considerar a vocao dos rios ama- base em informaes secundrias e em, pelo znicos no apenas para produzir energia eltri- menos, uma vistoria de campo. ca, mas para funcionarem como hidrovias. Sob o ponto de vista econmico e ambiental, faz pouco Preparao de Guia Operacional por uma cmasentido que a produo agrcola do cerrado seja ra tcnica multissetorial, composta por profissioescoada por milhares de quilmetros no lombo nais com experincia em licenciamento e espede caminhes e no por via fluvial. O ideal que a cialistas nas diferentes reas de conhecimento concesso do uso de bem pblico para constru- (fauna, flora, pesca, indgena, recursos hdricos, o de uma usina hidroeltrica abrangesse geo- usinas hidreltricas, etc.). graficamente uma bacia ou sub-bacia hidrogrfica e com o uso mltiplo dos recursos hdricos Aperfeioamento da capacitao tcnica e diver(produo de eletricidade e navegao). sificao do corpo profissional dos rgos do SISNAMA e do setor privado envolvidos no processo Na recomendao do Banco Mundial, o EIA-Rima de licenciamento ambiental. seria elaborado na etapa da licena de instalao com base nos projetos detalhados. importante Criao de Conselho de Governo ( previsto na observar que a proposta formulada no implica Lei Nacional de Poltica Ambiental) com compeem subtrair nenhuma etapa de licenciamento que tncia de promover a coordenao entre as agnseria conduzido pelo rgo ambiental competen- cias governamentais e contribuir no aprimorate. As demais recomendaes esto apresenta- mento do processo de planejamento. das a seguir: Considerar a formulao e a adoo de Lei Complementar que regulamente o Artigo 23 da Constituio, esclarecendo as responsabilidades da Unio e dos Estados, em relao ao licenciamento ambiental.

25

Irrigao
O setor de irrigao o que mais consome gua no Brasil: 739 m3/s de gua retirada dos corpos hdricos do pas, ou 46% do total. Mas, em termos de consumo (quantidade de gua retirada dos corpos dgua que no volta diretamente aos corpos hdricos) so 69% do total, ou 591 m3/s (ANA, 2009). O pas contava, em 2009, com 4,5 milhes de hectares de terras irrigadas (ANA, 2011), equivalente a 8,3% da rea total de lavoura, estimada em 54,2 milhes de hectares (Censo Agropecurio 2006/ IBGE). A irrigao est distribuda da seguinte forma: 24% no mtodo de inundao; 5,7% por sulcos; 18% sob piv central; 35% em outros mtodos de asperso; 7,3% com mtodos localizados; e 10% com outros mtodos ou molhao. A distribuio territorial de reas irrigadas fortemente desigual no pas (figura 16), com destaque para a Bacia do Rio Paranaba Regio Hidrogrfica do Paran (502 mil ha), Bacias dos Rios Tocantins-Araguaia (124 mil ha), Bacia do Rio Verde Grande Regio Hidrogrfica do So Francisco (38,7 mil ha) e Bacia Amaznica afluentes da margem direita (64 mil ha) (ANA, 2011). A dinmica do setor de irrigao no Brasil sofreu aumentos exponenciais: em 1960, a rea irrigada era de 0,46 milhes de hectares, passando para 4,45 milhes de hectares em 2006. Somente no Sul, o aumento observado foi o dobro da mdia nacional, indo de 0,29 milhes de hectares em 1960 para 1,38 milhes de hectares em 2006. A maior parte dessas terras irrigada por empresas privadas, embora existam significativos investimentos pblicos, ainda subutilizados.

26

Figura 16 Distribuio da rea irrigada total no Brasil (4,5 milhes ha), por regio hidrogrfica
1.600 1.400 1.200 1.481

rea irrigada total do Brasil: 4,5 milhes de hectares

rea irrigada (103 ha)

1.000 800 600 400 200 0 684 495 476 436 320 244 124 81 67 60 30

Tocantins-Araguaia

Atlntico Leste

Amaznica

Parnaba

Fonte: ANA, 2009

Atlntico NE Ocidental

Atlntico Sudeste

So Francisco

Uruguai

Atlntico NE Oriental

Atlntico Sul

Paraguai

Paran

Figura 17 Evoluo temporal das reas irrigadas no Brasil (Cristofidis, 2005)

Superfcie irrigada (mil hectares)
4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fonte: Christofidis, 2005

Ano

A estimativa da rea irrigvel no Brasil significativa, da ordem de 29,6 milhes de hectares (Christofidis, 2005), ou seis vezes mais do que atualmente irrigado. Considerando o forte perfil do setor agrcola brasileiro, a expanso da superfcie irrigada deve continuar crescendo exponencialmente. O Ministrio da Agricultura apresentou um estudo que aponta aumento expressivo de produo de produtos at 2020/2021: algodo em pluma 47,84%; carne de frango 30%; cana de acar 25,59%; papel 24,74%; e celulose 34% (Ribeiro, 2011). Diante desse cenrio, o setor de irrigao, pblica e privada, assume importncia estratgica para o uso racional da gua, sobretudo onde a escassez j realidade. Pelo menos dois desafios devero ser enfrentados pelo setor (Christofidis, 2005): i) garantir o retorno dos investimentos pblicos realizados; e ii) produzir mais com menos gua, sobretudo em funo do potencial de expanso da rea irrigada.

Pagamentos por Servios Ambientais visando proteo de mananciais

gua e clima esto intrinsecamente interligados pelas florestas e outras formas de cobertura vegetal. So estas que protegem o solo, produzem e protegem a gua, ao mesmo tempo em que capturam carbono da atmosfera. Dinamizar a proteo das florestas, reduzindo o desmatamento e restaurando a cobertura vegetal de reas desmatadas, uma das aes mais efetivas que podem ser adotadas para a proteo de recursos hdricos. No mbito das mudanas climticas, se vislumbra a aplicao do Pagamento por Servios Ambientais (PSA) como mecanismo de incentivo reduo do desmatamento, com nfase na Amaznia. O PSA associado manuteno da floresta em p, bem como restaurao e ao manejo sustentvel da vegetao, gera tambm benefcios diretos aos recursos hdricos, em quantidade e qualidade.

27

O pioneiro Produtor de gua da ANA

O Programa de Incentivo ao Produtor de gua, concebido pela ANA, foi a primeira experincia de PSA formalmente testada na rea de recursos hdricos no Brasil. Trata-se de um PSA talhado para a proteo das guas, atravs da reduo da eroso e do assoreamento de mananciais, em reas rurais de bacias hidrogrficas consideradas estratgicas para o pas. Objetivos principais: Reduzir os nveis de poluio difusa rural em bacias estratgicas, principalmente decorrentes dos processos de sedimentao e eutrofizao. Difuso do conceito de manejo integrado do solo e da gua em bacias, por meio do incentivo implantao de prticas e manejos conservacionistas eficazes contra a poluio.

Vrias so as aes elegveis de financiamento: construo de terraos e bacias de infiltrao, readequao de estradas vicinais, recuperao e proteo de nascentes, reflorestamento de APPs (reas de proteo permanente) e reserva legal, saneamento ambiental. Cabe ANA auxiliar a implementao dos projetos, orientando tecnicamente a elaborao do programa para sua viabilidade e sustentao financeira em longo prazo. A primeira experincia sob este conceito foi desenvolvida no Sistema Cantareira, na Bacia do rio Piracicaba (SP e MG) e constitui a principal referncia para os esquemas de PSA-gua no pas (Veiga e Gavaldo, 2011). Muitas outras iniciativas esto em fase de desenvolvimento.

PSA-gua no Brasil: panorama global

Veiga e Gavaldo (2011) apresentam um panorama das experincias de PSA dedicadas proteo da gua, no Bioma da Mata Atlntica. At 2010, os autores identificaram 40 projetos de PSA-gua que atuam na conservao de reas de remanescentes florestais, restaurao florestal e regenerao assistida em bacias hidrogrficas: 8 projetos encontram-se em fase de implementao, 20 esto em fase de desenvolvimento e 12 em fase de preparao/articulao; Envolve 848 prestadores de servios ambientais e abrangem cerca de 40 mil hectares. 28 iniciativas esto no Sudeste, 7 no Sul e 5 nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 13 iniciativas esto localizadas em importantes sistemas de abastecimento de grandes aglomeraes urbanas, como o Cantareira e as represas Billings e Guarapirangua, em So Paulo; o Guandu, no Rio de Janeiro, e mananciais de abastecimento de capitais como Braslia, Vitria, Palmas e Campo Grande.

28

Garantir a sustentabilidade socioeconmica e ambiental dos manejos e prticas implantadas, por meio de incentivos financeiros aos agentes. Para que um programa tenha a marca de Produtor de gua, uma srie de condicionantes e diretrizes estabelecida pela ANA: PSA na categoria proteo hdrica (purificao de gua, regulao de fluxo e sedimentao). Aplicao na rea rural beneficiando pequenos produtores rurais. Bacia como uma unidade de planejamento. Prticas sustentveis de produo. Sistema de monitoramento dos resultados. As iniciativas Produtor de gua nascem da viabilidade da criao de um mercado no municpio ou bacia hidrogrfica, onde h interessados em pagar pelo servio e quem queira prest-los. Os parceiros so rgos gestores federais e estaduais, prefeituras, comits e agncias de bacias, ONGs e empresas da iniciativa privada.

 Os custos de implementao e manuteno variam entre R$ 200 mil a R$ 2,5 milhes por ano, e muitas vezes, no refletem os altos custos de transao na concepo dos projetos, em funo da consolidao das parcerias e do carter ainda pioneiro das iniciativas. Os recursos utilizados so essencialmente pblicos, do oramento de prefeituras ou rgos gestores, ou da cobrana dos comits de bacia. A participao de ONGs tem sido marcante, mas arranjos financeiros envolvendo a iniciativa privada ainda so tmidos.

Tabela 5 Projetos PSA-gua em execuo e desenvolvimento no Bioma Mata Atlntica

Projetos em execuo Departamento de Meio Ambiente de Extrema Conservador de guas ANA/TNC Produtor de gua Bacia PCJ Instituto Terra Produtores de gua e Florestas Bacia Guandu Instituto BioAtlntica / IEMA Produtor ES de gua Bacia Benevente IEMA Produtor ES de gua Bacia Guandu Fundao Grupo Boticrio de Preservao Natureza Osis Fundao Grupo Boticrio de Preservao Natureza Osis Fundema Programa de Gesto Ambiental da Regio dos Manaciais Projetos em desenvolvimento TNC Cambori TNC Pipiripau TNC Municpio de So Paulo TNC Corredores do Vale do Guaratinguet Promotoria de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso (Campo Grande) Prefeitura Municipal de So Jos dos Campos Produtor de gua So Francisco Xavier SOS Mata Atlntica / CI Entrono RPPN Feliciano Abdala/Corredor Muriqui Instituto Xopot Nascentes do Rio Doce Brs Pires IBIO Ribeiro do Boi Sustentvel IBIO Desenvolvimento Rural Sustentvel na Bacia do Rio Santo Antnio IEMA Florestas para a Vida IEMA/IBIO Produtor ES de gua - Bacia do Rio So Jos Comit da Bacia Hidrogrfica Lagos So Joo Consrcio intermunicipal Comit da Bacias Hidrogrficas Sorocaba e Mdio-Tiet CBH Sorocaba e Mdio-Tiet Prefeitura de Itabira Promata Itabira Prefeitura de Itamonte Promata Itamonte Atitude Verde Prefeitura de Carlos Chagas Promata Carlos Chagas Amanhgua Promata Amanhgua AMAJF / TNC Promata AMAJF 4 Cantos do Mundo / Ama Lapinha Promata 4 Cantos / Ama Lapinha Conservao estratgica Parque Estadual Trs Picos
Fonte: Veiga e Gavaldo (2011)

UF MG SP RJ ES ES SP PR SC UF SC GO SP SP MS SP MG MG MG MG ES ES ES SP MG MG MG MG MG MG RJ

29

Tabela 6 Projetos PSA-gua em concepo/elaborao no Bioma Mata Atlntica

Projetos em execuo Porto Seguro Seneatins Bacia do Taquarassu, Palmas DAEPA Rio Dourados, Crrego Feio, Patrocnio Prefeitura Municipal de Luis Eduardo Magalhes Rio Tocantins Grupo Mata Ciliar de Piracicaba PSA Corumbata, Bacia do Corumbata Comit Coordenador de Polticas Agrcolas e Agrrias do SUTRAF-AU Comit de Bacia dos Rios Apua-Inhandava Prefeitura Municipal de So Jos do Rio Preto Prefeitura Municipal de Estrela Rio Taquari Consrcio Municipal Quiriri So Bento do Sul, Rio Negrinho, Corup e Campo Alegre Prefeitura Municipal de Lagoinha Rio Paraitinga ONG MAE Londrina OIKOS PSA Vale do Paraba
Fonte: Veiga e Gavaldo (2011)

UF BA TO MG BA SP RS SP RS SC SP PR SP

30

A tabela 5 (pg. 29) apresenta a relao dos 28 projetos em execuo ou desenvolvimento, em oito estados do pas, enquanto a tabela 6 aponta outros 12 em fase de concepo/elaborao. importante acrescentar lista de PSA-gua em execuo, a experincia do Fundo de Boas Prticas Socioambientais em Microbacias (Funboas), no Estado do Rio de Janeiro (Ribeiro et al., 2011). um mecanismo de remunerao pelos servios ambientais, criado em 2007, destinadi conservao dos recursos naturais e em especial os corpos hdricos. Tem ainda por objetivo despertar o comprometimento dos produtores rurais, gestores e demais atores sociais com as polticas de conservao e sustentabilidade das guas e do meio ambiente.

Esprito Santo, Minas Gerais e So Paulo so particularmente avanados, e Santa Catarina e Paran se encontram em fase de regulamentao enquanto Rio Grande do Sul e Pernambuco avanam na instituio de suas polticas. O Esprito Santo criou o programa ProdutorES de gua, coordenado pelo Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (IEMA), com recursos de 3% da arrecadao dos royalties de petrleo; so destinados cerca de R$ 15 milhes por ano, atravs da empresa estatal Fundgua. Minas Gerais, inspirada na experincia de Conservador das guas (bacia do rio Piracicaba), criou o Bolsa Verde que recebe 10% dos recursos do fundo estadual de recursos hdricos (parte da compensao do setor eltrico). Em So Paulo, o Programa Mina dgua a primeira iniciativa de PSA-gua no mbito estadual. O Rio de Janeiro regulamentou o PSA-gua como instrumento de gesto de recursos hdricos, aproveitando uma brecha da lei das guas que instituiu o Programa Estadual de Conservao e Revitalizao de Recursos Hdricos (PROHIDRO) e at ento no havia sido regulamentado.

Iniciativas de polticas pblicas especficas

Atualmente, 13 estados tm projetos em desenvolvimento ou elaborao, dos quais menos da metade instituiu ou est discutindo polticas especficas. Veiga e Gavaldo (2011) apontam que o

Nesse contexto, o mecanismo PSA tornou-se um subprograma do PROHIDRO sob a denominao de Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais. Alm de recursos da cobrana pelo uso da gua, atravs dos comits de bacia, o PRO-PSA contar com recursos de compensaes ambientais para o seu desenvolvimento. H uma discusso no Congresso Nacional de um projeto de lei que visa estabelecer diretrizes para a Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais, com a criao de um Programa e um Fundo Federal de PSA.

Potenciais e desafios implementao do PSA-gua em larga escala

Com base no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o nmero total de imveis rurais no Brasil ultrapassa 5 milhes, ocupando 571 milhes de hectares. So 4,6 milhes de propriedades com at quatro mdulos fiscais, ou 90% do total de propriedades rurais no Brasil, enquanto a sua rea ocupa 135 milhes de hectares ou 24% do total. A rea total de Unidades de Conservao (UCs) de 150 milhes de hectares, ou 18% do territrio, sendo que as UCs de proteo integral representam 52 milhes de hectares ou 6% do territrio. Estes dados, aliados versatilidade do PSA ou do PSA-gua, indicam que estes instrumentos apresentam grande potencial como indutores da conservao e restaurao de floresta e gua. Contudo, os programas de PSA tm encontrado restries jurdicas, tcnicas e polticas para sua implementao. Verdun (2011), analisando os resultados do Proambiente, precursor de PSA na Amaznia, elenca as dificuldades: deficincia de regulamentao do instrumento de PSA; destinao de recursos oramentrios; situao jurdica da terra, regularizao fundiria; instabilidade da permanncia das famlias na terra; participao das famlias, comunidades e organizaes no processo de deciso; e titularidade dos recursos financeiros conquistados (especialmente povos indgenas). Para que o PSA consiga avanar em escala so necessrios altos custos de administrao e de transao, tanto para a sua modelagem e constituio de uma base cadastral e fundiria, quanto para a implementao em campo e fiscalizao. So custos elevados quando comparados ao ganho efetivo do trabalhador rural e podem comprometer a eficcia do programa. Para ser transparente, participativo e bem aceito pela comunidade, o programa ter altos custos de transao associados a reunies, disponibilizao de informaes, entre outros. Tambm preciso assegurar o fluxo de recursos financeiros por todo o perodo de consolidao dos resultados. No caso do Proambiente, Verdun (2011) aponta que apenas parte das famlias foi beneficiada e, ainda assim, somente por um perodo de at seis meses, mediante arranjo provisrio. Ou seja, um desafio a ser enfrentado simplificar os meios de pagamento e assegurar a continuidade dos recursos por perodos superiores a cinco anos.

31

AVANOS NA POLTICA DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HDRICOS

At o incio dos anos 1990, a poltica das guas no Brasil, em termos de gesto da quantidade e qualidade dos recursos hdricos, era fragmentada: cada setor usurio - hidroenergia, saneamento bsico, agricultura - desenvolvia sua poltica setorial sem uma viso compreensiva da interao desta poltica com os demais usos. Com o crescimento urbano, industrial e agrcola, a presso sobre os recursos hdricos aumentou, exigindo cada vez mais gua em quantidade ao mesmo tempo em que provocava uma degradao crescente dos rios, aquferos e lagoas. Foi com o objetivo de enfrentar esta problemtica que a Unio e os estados da federao instituram suas polticas de gesto integrada de recursos hdricos, a partir dos anos 1990. Atualmente, todas as unidades da federao dispem de suas leis das guas adotadas em 1997, em nvel federal, e entre 1991 e 2007, em nvel estadual. Tem sido um processo extremamente rico em termos de participao dos diferentes envolvidos no tema gua, mas que tem igualmente se revelado longo e, sobretudo, de difcil implementao. Muito se avanou, mas resultados mais efetivos em termos de proteo e recuperao das guas constituem ainda o principal desafio desta poltica.

Panorama nacional

32

As leis das guas no modificaram as competncias dos rgos gestores e agncias ambientais10, responsveis pela aplicao de instrumentos de comando e controle (outorga e controle das fontes poluidoras/licenciamento ambiental). Novos rgos gestores foram criados na dinmica das reformas, por leis complementares, a exemplo da Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos do Estado do Cear (COGERH), em 1994, e da ANA, em 2000. A inovao institucional ocorreu principalmente atravs da criao de organismos de tomada de deciso em nvel nacional, estadual e de bacia (conselhos e comits de bacia) que passaram a incorporar municpios, usurios e organizaes civis ao processo de gesto. esperado que a descentralizao do processo de gesto em nvel de bacia hidrogrfica se fortalea com a criao de agncias de bacia para dar suporte tcnico e administrativo aos comits de bacia, geralmente atravs da implantao da cobrana pelo uso da gua em nvel de bacia hidrogrfica. Apesar de os princpios e instrumentos de gesto serem praticamente os mesmos nas legislaes federal e estaduais, a sua combinao com os diferentes elementos organizativos pode resultar em sistemas de gesto diferenciados em sua estrutura poltica e operacional (Formiga-Johnsson, 2004). O modelo paulista, inspirado na experincia francesa de comits de bacia e agncias de gua, teve forte influncia na maior parte do pas, inclusive sobre a lei federal, ao adotar a bacia hidrogrfica como centro de gravidade do sistema de gesto que passaria a dispor de organismos colegiados, de instrumentos de planejamento (planos de bacia, sistema de informaes e enquadramento) e sobretudo de um instrumento econmico: a cobrana.

10

A exemplo do DAEE e da CETESB respectivamente, em So Paulo, ou da SERLA e FEEMA (hoje reunidos no INEA), no Rio de Janeiro.

Tabela 7 Principais elementos das leis das guas no Brasil (Lei federal 9433/97 e leis estaduais) e textos legais complementares
Objetivos das polticas de recursos hdricos: Assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos. Promover a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, com vistas ao desenvolvimento sustentvel. Atuar na preveno contra eventos hidrolgicos crticos. Organizaes: Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos: instncia superior deliberativa, com participao de representantes de todos setores, com atribuies normativa, consultiva e deliberativa. Comits de bacia: colegiados deliberativos que renem poder pblico, setor produtivo e sociedade civil, com poderes deliberativos sobre diversas questes relacionadas gesto das guas. Agncias de gua: entidades executivas, com personalidade jurdica prpria, autonomia financeira e administrativa, que podem ser institudas e controladas por um ou mais comits de bacia. Instrumentos de gesto: Planos de recursos hdricos (nacional, estaduais e de bacias hidrogrficas) Enquadramento de corpos dgua em classes de uso Outorga de direitos de uso dos recursos hdricos Cobrana pelo uso de recursos hdricos Sistema de informaes de recursos hdricos

33

O Cear adotou uma estrutura de gesto por meio de uma agncia gestora estadual (Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos - COGERH). Suas competncias compreendem aquelas normalmente destinadas a uma agncia de bacia (estrutura inexistente no modelo cearense de gesto), a operao e manuteno da infraestrutura hdrica e a operacionalizao da outorga de direitos de uso. Trata-se de uma experincia bem-sucedida de gesto das guas no semirido brasileiro. O sistema de gesto das bacias de rios de domnio da Unio11 est sendo delineado atravs das experincias nas bacias dos rios Paraba do Sul, So Francisco, Piracicaba e Doce. Tais iniciativas passam pela criao de um comit da bacia do rio principal (sob jurisdio federal) e de sua entidade delegatria das funes de agncia de gua, associada implementao dos instrumentos de outorga, plano de bacia e cobrana pelo uso da gua bruta. Nessas bacias compartilhadas, com guas federais e estaduais, o sistema de gesto particularmente complexo pois envolve a Unio e pelo menos dois estados, impondo harmonizao na aplicao dos instrumentos de gesto e uma articulao entre o comit de jurisdio federal e os comits estaduais e entre a ANA e os rgos gestores estaduais. Duas dcadas aps a aprovao da primeira lei das guas no pas (So Paulo, 1991) e 15 anos aps a aprovao da lei federal, poucos estados possuem sistemas de gesto operacionalizados por completo e poucas bacias hidrogrficas de jurisdio federal tm organismos totalmente operacionais.

11 No Brasil, todas as guas so pblicas: federais ou estaduais. So de domnio da Unio todos os rios compartilhados por mais de um estado da federao; todos os demais corpos dgua so estaduais, inclusive as guas subterrneas.

rgos gestores de recursos hdricos

So justamente os estados com rgos gestores mais robustos que conseguiram avanar na gesto integrada de recursos hdricos no cenrio nacional, a exemplo do Cear (COGERH), Rio de Janeiro (Instituto Estadual do Ambiente - INEA), So Paulo (Departamento de guas e Energia Eltrica - DAEE e Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental - CETESB) e Minas Gerais (Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM)12. Na maior parte dos estados, a estrutura gestora ainda deficiente em termos de capacidade tcnica e operacional para a gesto dos recursos hdricos. Em vrios estados, a gesto das guas ainda uma atribuio da administrao direta, no mbito de secretarias; outros dispem de rgos da administrao indireta, embora esta autonomia administrativa no tenha se traduzido em capacidades efetivas para avanar na gesto integrada das guas (Moreira, 2010). O estado fluminense integrou as trs agendas ambientais em um nico rgo ambiental13. Passados trs anos de criao do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), a avaliao que a rea de recursos hdricos foi fortalecida de modo significativo. A criao da ANA (2011) mudou substancialmente o contexto de gesto das guas na esfera federal. A ANA dispe de 718 funcionrios e um oramento para investimentos de R$ 160 milhes, em 2011. Alm dos servios de planejamento e de regulao (cadastro, outorga e fiscalizao, segurana de barragens, informaes hidro-

lgicas, monitoramento de eventos crticos), destacam-se aes de impacto: o Prodes investiu cerca de R$ 200 milhes na compra de esgotos tratados desde 2002; o desenvolvimento do Atlas de Abastecimento Urbano (2011) avaliou os mananciais e sistemas de produo de gua, com vistas ao atendimento das demandas de gua at 2025; o PPA estimula o pagamento de servios ambientais voltados para a questo hdrica, iniciado em carter pioneiro, em 2006. Conselhos, comits de bacia e agncias de gua: so os organismos colegiados os primeiros elementos do novo sistema de gesto a serem implantados. Quase todos os estados j dispem de seu Conselho Estadual de Recursos Hdricos, embora nem todos funcionem regularmente. Na esfera federal o CNRH bastante ativo desde 1998, mas tem sido objeto de crticas por parte de diversos setores que o consideram pouco estruturante na gesto das guas do pas. Comits de bacia: estimou-se, em 2010, a existncia de 173 comits de bacia no Brasil, sendo 164 criados no mbito dos sistemas estaduais; somente nove comits esto sob jurisdio da legislao federal, isto , constituem comits de bacia de rios de domnio da Unio criados pelo CNRH com o apoio da ANA. Pesquisa do Projeto Marca dgua14 junto a 18 organismos de bacia, em 2005, concluiu que os comits de bacia funcionam melhor como espaos deliberativos e formao de acordos sobre questes pblicas do que como espaos de controle (Abers et al., 2010). O estudo aponta que boa parte da dificuldade de atuao desses colegiados pode ser atribuda ao sistema de gesto das guas, ainda incompleto na maior parte da federao.

34

www.cogerh.com.br, www.inea.rj.gov.br, www.daee.sp.gov.br, www.cetesb.sp.gov.br e www.igam.mg.gov.br 13 O INEA unificou e ampliou a ao dos trs rgos ambientais vinculados Sec. de Estado do Ambiente: a Fundao Estadual de Engenharia e Meio Ambiente (Feema) encarregada do controle da poluio; a Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas.
12

14 www.furb.br/ipa/marcadagua - projeto multidisciplinar, iniciado em 2001, sob a coordenao de acadmicos da Universidade de Braslia, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Universidade Regional de Blumenau, Johns Hopkins University e University of Michigan. Seu objetivo foi acompanhar, analisar e comparar o desenvolvimento do sistema de gesto das guas no Brasil.

Agncias de gua (ou Agncias de Bacia): a gesto participativa avanou efetivamente com a instalao de colegiados, mas no foi acompanhada pela implantao das agncias de bacia, planejadas como braos executivos dos comits. A instalao de uma agncia operacional e auto-sustentvel est condicionada instituio da cobrana pelo uso da gua, o que explica seu nmero limitado no pas. Atualmente, somente dezessete comits de bacia dispem de suas agncias de bacia, ou entidades delegatrias das funes de agncia de gua. A gesto participativa de recursos hdricos, em nvel de bacia hidrogrfica, encontra-se em fase de construo, faltando-lhe metas claras, recursos financeiros ou capacidade poltica e institucional de ao.

Figura 18 reas de atuao dos 173 comits de bacia instalados no Brasil (2010)

35

Fonte: ANA, 2011.

So cinco instrumentos de gesto: outorga de direitos de uso, sistema de informaes, enquadramento dos corpos dgua em classes de uso, cobrana pelo uso da gua e planos de bacia. Outorga de direitos de uso de recursos hdricos Alguns rgos gestores e a ANA, em nvel federal, concedem outorga regularmente e a evoluo revela um controle crescente do uso dos recursos hdricos (figura 19). O abastecimento pblico o setor com a maior vazo outorgada, com 42% do total, a irrigao 34% e o consumo industrial e outros usos cerca de 10% e 15%, respectivamente (ANA, 2011). A concesso de outorga ainda considerada precria, do ponto de vista tcnico e administrativo. Alguns estados regulamentaram, mas ainda no esto outorgando, e outros sequer trataram da questo. A outorga ainda no constitui um verdadeiro instrumento de gesto dos recursos hdricos, muito em funo da complexidade da tarefa, que demanda informao, recursos humanos adequados e instituies slidas (Baltar et al., 2003). No entanto, em situaes de escassez, a outorga tende a assumir o papel relevante de alocao e controle de direitos de uso da gua, como observado na Bacia do rio So Francisco e no Sistema Cantareira, que capta gua da Bacia do rio Piracicaba para a Regio Metropolitana de So Paulo. Figura 19 Evoluo do quadro de outorgas no Brasil

36
Vazo outorgada (m3/s)

Evoluo histrica do total da vazo ortogada no Brasil (perodo 2004-2010)

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 90 dez. 2004 246 dez. 2007 320 nov. 2009 403 jul. 2010 3.570 2.215 2.305 3.816 5.054 5.825 5.374 5.422

Evoluo histrica do n de ortogas emitidas (perodo 2004-2010)

180.000 173.858 162.208 135.680 98.180 75.678 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 dez. 2004 dez. 2007 nov. 2009 jul. 2010 21.874 73.233 95.107 78.574 57.106 92.124 70.004

Nmero de outorgas emitidas

Fonte: ANA, 2011

guas subterrneas

guas superficiais

Total

Cobrana pelo uso da gua bruta Trata-se do instrumento de maior dificuldade de aplicao, pois requer vontade poltica por parte do poder pblico e impe longas negociaes com o setor usurio. Passados 13 anos da aprovao da lei federal, poucas iniciativas so operacionais. Atualmente, a cobrana pelo uso de guas compreende apenas usurios dos rios federais das bacias Paraba do Sul, Piracicaba, So Francisco e Doce (recm implantada). J usurios de guas estaduais esto sendo cobrados nos estados do Cear (1996), Rio de Janeiro (2004), So Paulo (2007) e Minas Gerais (2010), sendo que somente no Rio de Janeiro e Cear a cobrana abrange todas as bacias hidrogrficas no territrio estadual. A cobrana incide sobre aqueles que retiram gua diretamente dos rios da bacia como servios de gua e esgoto, indstrias, mineradoras e irrigantes. A metodologia e critrios de cobrana incidem sobre a quantidade de gua (captao e consumo ou somente captao) e qualidade de gua (DBO, parmetro poluidor). Os valores praticados so baixos (US$ 1 a 2 per capita enquanto na Frana US$ 30) e no sinalizam aos usurios o valor econmico da gua e, portanto, no induzem ao uso racional. A arrecadao anual da cobrana corresponde parcela nfima da demanda total de investimento nas bacias: na do rio Paraba do Sul cerca de R$ 12,5 milhes (menos de 10%, contra os quase 40% da Frana) da demanda de investimentos, que da ordem de R$ 150 milhes por ano. O somatrio de todas as cobranas praticadas em 2010 totalizou, segundo a ANA, R$ 105 milhes (3 bacias hidrogrficas de rios de domnio da Unio e 16 de domnio estadual).

37

Planos de recursos hdricos O Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) foi aprovado em 2006 e revisto em 2010. Nele, so previstas aes emergenciais de curto, mdio e longo prazo, para os horizontes temporais de 2007, 2011, 2015 e 2020. Doze estados (e o DF) concluram a elaborao de seus planos, 8 encontram-se em desenvolvimento e 6 ainda no iniciaram. Na escala da bacia hidrogrfica, so elaborados planos de bacias interestaduais, com o apoio ou iniciativa da ANA (figura 20) e planos de bacias hidrogrficas em mbito estadual. Embora boa parte do territrio nacional j conte com planos de recursos hdricos, estes ainda no so assumidos como planos de estado, norteadores das aes de gesto ou de investimentos no territrio da bacia. Tampouco existem compromissos dos governos estaduais ou federal de apoiar a implementao efetiva dos planos. Dessa forma, a aplicao dos escassos recursos da cobrana vai sendo feita de forma dissociada dos programas governamentais para a bacia.

Figura 20 Situao dos planos de bacias interestaduais

38

Fonte: ANA, 2011

EXPERINCIAS DE SUCESSO E FRACASSO NA GESTO DAS GUAS

Em todo o mundo, se multiplicam experincias de gesto de guas em funo da preocupao com a escassez e a degradao. Frana, Alemanha e Holanda se destacam por terem polticas de abrangncia nacional. Nos EUA, as experincias so regionalizadas e adaptadas a situaes especficas. Alm das iniciativas governamentais, empresas e ONGs tm posto em prtica alguns projetos. No caso do Brasil, a gesto pblica acumula 20 anos de experincias com xitos e fracassos, assim como setores usurios e as ONGs. A dificuldade de seleo de experincias exitosas est no baixo nvel de maturidade destas polticas e projetos, uma vez que os resultados tendem a demorar muito para aparecer e se consolidar. Como exemplos de sucesso, h o caso da Companhia de Gesto de Recursos Hdricos do Cear, a Certificao de Obras Hdricas e a implantao do ICMS Ecolgico no Estado do Rio de Janeiro. J o projeto guas do Vale no Cear um exemplo de falha. garanta a continuidade da operao da obra de infraestrutura hdrica, e (2) hdrica caracterizada pela demonstrao de que a implantao da obra contribui para o aumento do nvel de aproveitamento hdrico (ANA, 2002). O CERTOH induz adoo de prticas gerenciais e de usos da gua mais sustentveis. Muitas obras esto inseridas em sistemas de abastecimento pblico, geradores de receitas pela cobrana do servio prestado. Muitos destes sistemas disponibilizam a gua ou prestam o servio de coleta e tratamento de esgotos sem a cobrana de tarifas adequadas. A ausncia de uma poltica tarifria que busque, no mnimo, a recuperao dos custos de operao e manuteno resulta em incapacidade de gerar recursos prprios, o que em muitos casos leva deteriorao da infraestrutura hdrica disponibilizada. A prestao dos servios de forma gratuita ou pela cobrana de tarifas irrisrias levam ao desperdcio e ao uso ineficiente dos recursos hdricos. Um exemplo de aplicao do CERTOH o Projeto de Transposio do So Francisco, a maior obra hdrica em implantao no pas. Para alocao de recursos da Unio, foi exigida pela ANA a certificao do empreendimento atravs do CERTOH, o que levou setores do governo federal a iniciar um processo de negociao com os estados receptores da gua transposta (Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco) e envolveu tambm a Companhia Hidroeltrica do So Francisco. Os estados que mantinham uma atitude passiva, foram premidos a se manifestar e se comprometer com um arranjo poltico-institucional e econmico-financeiro que garantisse a sustentabilidade do projeto aps sua implementao. Ao implantar o CERTOH, o governo federal sinalizou que deseja mais qualidade nos investimentos pblicos. O arranjo acordado no caso do PISF indica que o CERTOH se constitui num instrumento de incentivo eficincia, eficcia e efetividade nas polticas pblicas e que especificamente melhora a qualidade do investimento pblico.

O Certificado de Sustentabilidade Hdrica e a Transposio do So Francisco

Na rea de infraestrutura existe um histrico de investimentos ineficazes que no atingem seus objetivos de atendimento populao ou se deterioram rapidamente por falta de operao e manuteno adequadas. Um exemplo de medida que busca a eficcia dos investimentos a exigncia do Certificado de Avaliao da Sustentabilidade da Obra Hdrica (CERTOH), emitido pela ANA. O CERTOH atua como indutor de investimentos pblicos com retorno econmico, social e ambiental e induz a ampliao da disponibilidade hdrica e da oferta de servios de saneamento atravs de investimentos em infraestruturas e da gesto da demanda que aumente a eficincia no uso da gua. Os projetos devem apresentar sustentabilidade hdrica segundo duas dimenses: (1) operacional da infraestrutura caracterizada pela existncia de mecanismo institucional que

39

A implantao do ICMS Ecolgico no Estado do Rio de Janeiro

O ICMS Ecolgico um instrumento econmico de gesto ambiental que vem sendo aplicado para premiar o bom desempenho ambiental dos municpios. Foi criado inicialmente no Paran, em 1992, com o objetivo de compensar os municpios pelas restries ao uso do solo resultantes da implantao de unidades de conservao. Segundo Loureiro (2002), os municpios sentiam suas economias combalidas pela restrio de uso causada pela necessidade de cuidar dos mananciais de abastecimento para municpios vizinhos e pela existncia de unidades de conservao, enquanto o Poder Pblico estadual sentia a necessidade de modernizar seus instrumentos de poltica pblica. Atualmente, o ICMS Verde se transformou num potente instrumento de gesto ambiental aplicado para incentivar os municpios no alinhamento das suas polticas ambientais com aquelas do seu estado respectivo. A figura 21 identifica a situao atual de implantao do ICMS Ecolgico no Brasil, onde se observa que 14 estados j contam com este instrumento. No Estado do Rio de Janeiro, o ICMS Ecolgico foi criado pela Lei Estadual n 5.100/2007, no implica em aumento de tributao e constitui-se em um conjunto de indicadores ambientais a serem incorporados aos critrios de repartio do ICMS pelos municpios. A inovao neste estado foi a abrangncia dos seus componentes modelados para atingir dois objetivos: ressarcir os municpios pela restrio ao uso de seu territrio, notadamente no caso de unidades de conservao da natureza e mananciais de abastecimento; recompensar os municpios pelos investimentos ambientais realizados, uma vez que os benefcios so compartilhados por todos os cidados, como no caso do tratamento do esgoto e na correta destinao de seus resduos.

40

Figura 21 Situao da implantao do ICMS Ecolgico nos Estados do Brasil

Fonte: The Nature Conservancy (www.icmsecologico.org.br, acessado em 12/12/2011)

A nota final do municpio composta pelos seguintes critrios: 45% para unidades de conservao; 30% para qualidade da gua; e 25% para gesto dos resduos slidos, detalhados abaixo:

No caso da destinao do lixo de municpios de porte pequeno e mdio, percebe-se que os recursos relativos a esta componente em alguns casos so suficientes para cobrir os custos de destinao de lixo em um aterro sanitrio privado.

Tratamento de esgotos (20%): percentual da populao atendida e nvel de tratamento para So indicativos da melhoria ambiental dos munisistemas convencionais e coleta de tempo seco. cpios fluminenses (2008 a 2011), a rea total das UCs municipais subiu de 98 mil hectares para Mananciais de abastecimento (10%): munic- 210 mil15 e o nmero de municpios que destina pios em bacias hidrogrficas com captaes de seu lixo para vazadouros (lixes) caiu de 49 para gua para atender a municpios fora da bacia. 43, enquanto aumentou de 19 para 29 o nmero daqueles que destinam seu lixo para aterros sa Destinao de lixo: a pontuao varia de acordo nitrios. O nmero de municpios sem lixes ou com a destinao a aterros controlados e sanit- com lixes em remediao subiu de 10 para 18. rios e qualidade ambiental. So mais pontuados os que sediam aterros sanitrios intermunicipais A COGERH como modelo para a como forma de compens-los pelo recebimento gesto das guas no semirido de resduos de outros municpios. A exigncia de reciclar no mnimo 20% levou a que nenhum municpio tenha pontuado no quesito reciclagem. O Estado do Cear implantou, a partir de 1993, um sistema de gesto de recursos hdricos no Unidades de Conservao (45%): so pontua- qual o papel central da gesto foi delegado a uma das em funo da categoria respectiva (Lei do agncia estadual criada especialmente para este SNUC), grau de conservao e de implementa- fim: a Companhia Estadual de Gesto de Recuro. As RPPNs tambm pontuam. sos Hdricos COGERH. Este modelo, mais centralizador que aquele definido pela Lei Federal Os repasses so proporcionais s metas alcan- 9433/97, mostrou-se adequado realidade readas: quanto melhores os indicadores, mais gional do semirido. A COGERH vem prestando recursos as prefeituras recebem. A cada ano, os servios relevantes colocando o Cear como o ndices so recalculados, dando uma oportunida- mais desenvolvido na gesto dos seus recursos de para que os municpios aumentem sua partici- hdricos entre os estados do semirido. pao no repasse de ICMS. O instrumento da cobrana pelo uso da gua no A componente ambiental foi incorporada na dis- Cear uma tarifao por captao e aduo de tribuio do ICMS, sendo responsvel, em 2009, gua bruta e a arrecadao tem aumentado subspor 1% dos repasses, ou R$ 38 milhes. Em 2010, tancialmente: de R$ 268 mil em 1996 a R$ 40 o percentual foi elevado para 1,8%, sendo distri- milhes em 2010. Hoje, todos os setores so usubudo naquele ano R$83,6 milhes. Em 2011, o rios-pagadores, em todas as bacias do estado. percentual mximo previsto na lei atingiu 2,5%, Estes recursos vm sendo totalmente investidos com um repasse estimado em R$ 111,5 milhes. na gesto, monitoramento e operao e manuteno da infraestrutura hdrica do estado. Devido a este estmulo, vem sendo percebido a cada ano maior interesse dos municpios em criar unidades de conservao, acabar com os 15 Parte devido ao fato do municpio declarar UCs que teriam sido lixes e avanar no saneamento, seja por conta omitidas pelo gestor nos anos anteriores e algumas UCs municipais esto sobrepostas com de outras esferas administrativas. prpria ou buscando apoio do Governo Estadual.

41

O poder de deciso dos comits de bacia mais limitado e as agncias de bacia foram substitudas pela COGERH, que decide sobre a aplicao dos recursos gerados e sobre os valores cobrados. Praticamente a totalidade dos rios estadual e os recursos hdricos provenientes de reservao por obras federais, portanto, de domnio da Unio, tambm foram repassados ao estado, e o sistema de recursos hdricos profundamente interligado. Mas apesar do sucesso deste modelo, os demais estados nordestinos com caractersticas hdricas semelhantes s do Cear no o seguiram. Este cenrio particularmente preocupante com a implantao do Projeto de Transposio do So Francisco. A sustentabilidade deste investimento depende da gesto eficiente das guas transpostas no mbito de cada estado, o que ficar comprometido com a inexistncia de um rgo gestor com capacidade tcnica e institucional nos estados do Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco.

Por outro lado, era justamente o setor usurio de menor valor de produo (arroz irrigado por inundao) o maior consumidor de gua, correspondendo a 59% da demanda total. Em cooperao com a ANA, o Programa foi concebido pelas Secretarias Estaduais de Recursos Hdricos (SRH) e Agricultura Irrigada (SEAGRI), e implementado pelas COGERH e Secretaria de Estado do Planejamento. A caracterstica foi a criao de um mecanismo de compensao aos agricultores, pela sua produo perdida, mediante a concordncia de deixar de produzir arroz, que usa grandes quantidades de gua, para produzir culturas menos consumidoras de gua e de maior valor agregado tais como melo e banana (Lemos e Oliveira, 2004). Os agricultores que aderissem teriam acesso ao crdito destinado tanto a programas de treinamento quanto compra de novos equipamentos de irrigao. Para financiar o programa e incentivar os agricultores a reavaliar o uso da terra e da gua, a COGERH instituiu uma cobrana progressiva pelo uso da gua na irrigao. O objetivo do programa foi atingido em termos de reduo do consumo: 1.623 arrozeiros receberam cerca de R$ 1,2 milhes pela no produo de 3.547 ha de arroz, economizando mais de 59 milhes de m de gua. Mas em cifras, os resultados so menos animadores. A estimativa de arrecadao era de R$ 646 mil, mas somente R$ 410 mil foram faturados (Osny, 2003). Diante da magnitude da inadimplncia, muitos consideraram a experincia como um fracasso porque caiu no descrdito (Formiga-Johnsson, 2004). Foram apontados como causas deste resultado: problemas de execuo; ausncia de um sistema de informao adequado; e falta de vontade poltica na cobrana dos grandes irrigantes16. O Programa guas do Vale foi aplicado um nico ano: os agricultores que deixaram de produzir foram compensados naquele ano, mas voltaram a produzir arroz no ano seguinte.
Entrevistas com tcnicos da SRH e COGERH em fevereiro de 2004 (Formiga-Johnsson, 2004).
16

42

guas do Vale-CE: a falha de uma experincia inovadora de uso racional de gua na irrigao
Uma das experincias mais inovadoras de negociao de gua em situaes de extrema escassez ocorreu em 2001, na Bacia do rio Jaguaribe, Cear. Embora o programa tenha sido bem-sucedido em termos de seu objetivo principal agricultura de menor valor agregado destinou as suas guas para aquela de maior valor agregado mediante compensao financeira , falhas institucionais permitiram o no cumprimento de parte daquilo que foi pactuado, impedindo a sua continuidade e dificultando sua replicao (Formiga-Johnsson, 2004; Hartmann, 2008). A motivao principal do Programa guas do Vale foi a constatao de uma reservao de gua muito abaixo da demanda total do setor de agricultura irrigada ao longo dos vales dos rios Jaguaribe e Banabui, com um dficit estimado de 114 milhes de m3 para a estao seca.

43

PROPOSTAS PARA O SETOR PBLICO NO CONTEXTO DE TRANSIO RUMO ECONOMIA VERDE

Planejamento do uso da gua no mbito da Economia Verde
No momento que o pas registra forte crescimento, h que se discutir como crescer. No caso dos recursos hdricos, ter uma trajetria definida com metas claras e prioridades fundamental para garantir a transio Economia Verde. A polmica sobre a Usina de Belo Monte evidencia esta questo quanto ao setor eltrico. Com taxas de crescimento esperadas de 5% ao ano, o pas precisa de energia. Tendo aproveitado apenas 30% do seu potencial hidroeltrico, a energia renovvel e de custo reduzido se coloca como a principal opo para atender a demanda. O pas precisa definir quais aproveitamentos sero efetivamente implantados e aqueles que no o sero frente aos seus impactos ambientais. Outros projetos de infraestrutura hdrica, como a Transposio do So Francisco, padecem de problemas similares. Atrasos e insegurana jurdica representam custos e prazos muito elevados. O cuidado com o saneamento crucial para reduzir morbidade e mortalidade e para reverter o quadro de degradao hdrica. O pas apresenta uma situao sanitria incompatvel com a situao econmica e preciso ter metas para servios de saneamento que levem a universalizao nos prximos 15 a 20 anos, com atendimento da populao e a despoluio dos corpos hdricos. A proposta que o plano de investimentos em hidroeletricidade e as principais obras de infraestrutura hdrica para abastecimento humano, saneamento e irrigao sejam estabelecidos atravs de instrumentos regulatrios com fora legal, de forma que a trajetria de crescimento do pas, no que tange explorao e proteo dos recursos hdricos, tenha um mnimo de previsibilidade. Alguns instrumentos regulatrios e fiscais modelados para a proteo ambiental podem resultar em melhorias expressivas para os recursos hdricos.

Ampliao do ICMS Ecolgico

A experincia de sucesso da aplicao do ICMS Ecolgico no Estado do Rio de Janeiro, e em estados pioneiros como o Paran, permite vislumbrar benefcios considerveis para os recursos hdricos a partir da ampliao deste instrumento. Neste sentido prope-se: Implantao do ICMS Ecolgico em todos os estados da federao (hoje, s 14 possuem). Reverter parcela para aplicao em meio ambiente: a destinao total ou em parte da parcela para as aes ambientais, a includo saneamento, criar um crculo virtuoso j que com mais investimentos em meio ambiente o municpio receber parcela maior do tributo, realimentando o processo; Reverter parcela para RPPNs: retorno de parte dos recursos manuteno e conservao das reas protegidas, alm de induzir uma melhor qualidade ambiental das unidades, poder fortalecer o movimento de criao de unidades. Os proprietrios rurais sero estimulados a proteger reas com importante biodiversidade. Ampliao das componentes do ICMS Ecolgico: o instrumento pode ser modelado para premiar melhorias tambm em saneamento, racionalizao do uso da gua, entre outros, induzindo prticas ambientais que impactam positivamente os recursos hdricos.

44

Regulao da permeabilidade do solo na ocupao urbana

A impermeabilizao crescente ocasionada pela expanso urbana tem sido um fator de agravamento das enchentes. Nas reas impermeabilizadas ocorre uma reduo da infiltrao e da recarga do aqufero subterrneo e acrscimo do escoamento superficial, alterando o ciclo hidrolgico, intensificando as enchentes e promovendo

um maior arraste de sedimentos e poluentes para os cursos dgua. Num cenrio em que as mudanas climticas podero resultar no agravamento dos eventos extremos, preciso induzir que a expanso urbana incorpore medidas para reduzir seu impacto. Neste sentido, prope-se que as municipalidades adotem regulamentos urbansticos que induzam a projetos que promovam a infiltrao e/ou o armazenamento temporrio das guas de chuva, aplicando planos ou superfcies de infiltrao, valas ou trincheiras com poos de infiltrao, utilizao de pavimentos porosos e ou permeveis, e adoo de reservatrios de amortecimento (Fonseca et al., 2006). Outra medida que vem sendo adotada com sucesso a reduo de impostos municipais para os proprietrios que implantarem medidas que promovam a infiltrao ou reservatrios de amortecimento de cheias.

Por uma nova abordagem para a universalizao do saneamento

Em termos de universalizao do saneamento, destacam-se as polticas de ampliao dos recursos pblicos para investimento (como o PAC 1), de regulao dos servios prestados e de ampliao da participao privada na prestao dos servios. Considerando os lentos avanos dos investimentos voltados para a universalizao dos servios de gua e esgoto no pas, torna-se imperioso ampliar os recursos para investimento e adotar novos procedimentos.

Ampliao dos recursos para investimentos aliados contratao por resultados no saneamento
Seria recomendvel examinar os mecanismos que deram grande velocidade ao programa Minha Casa Minha Vida: gesto pblica com implantao privada e financiamento baseado em custos pr-definidos, e avaliar em que medida estes mecanismos podem ser aplicados ao programa de saneamento do PAC. A proposta aproveitar a experincia e investir na construo de sistemas de esgotos contratados por resultados e baseados em custos predefinidos em relao aos resultados desejados. O Ministrio das Cidades divulgaria a meta em termos de domiclios a serem conectados em cada estado ou bacia hidrogrfica e uma instituio financeira como a CEF, por exemplo, abriria chamada publica para apresentao de projetos. Os municpios ou concessionrias se associariam a empreendedores dispostos a realizar os investimentos nas condies pr-estabelecidas pelo programa. Os critrios de seleo podem direcionar os investimentos para as reas prioritrias. Investimentos em gua e resduos tambm poderiam se beneficiar da experincia do PMCMV.

Desonerao fiscal do setor de saneamento

Segundo a Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (AESBE), o governo federal cobra 9% sobre a receita das empresas de saneamento a ttulo de PIS/Cofins, o que retira R$ 2 bilhes do setor/ano. A proposta da AESBE desonerar o setor e aplicar os recursos na universalizao do saneamento. Fernando Ghignone, presidente da Sanepar e vice-presidente para a Regio Sul da AESBE, esclarece: o saneamento bsico tem por essncia promover sade pblica e atender ao direito de acesso gua tratada e coleta e tratamento do esgoto, e no deveria ser tributado. Nossa inteno no economizar os recursos, mas investir esse dinheiro em obras e aes de educao socioambiental.17. No caso do Brasil que precisa investir R$ 20 bilhes por ano para universalizar o saneamento at 2025, os recursos da desonerao representariam um importante reforo de caixa para as empresas do setor (RAMOS, 2002).

45

17

Disponvel em http://www.aesbe.org.br/conteudo/5056

Incrementar PPPs de saneamento

A participao privada no setor de saneamento patina num patamar de cerca de 5% da populao e sempre enfrentou resistncias ideolgicas e a restries polticas para que as tarifas representem efetivamente os custos dos servios. Para tentar contornar esse problema, tm sido propostas as Parcerias-Pblico-Privadas (PPPs), que transferem para o contribuinte parte dos custos que numa concesso tradicional caberiam ao consumidor, o que ocorre quando o servio prestado por empresas estatais. Em decorrncia de falta de vontade poltica ou de dificuldades tcnico-administrativas, as PPPs no tm evoludo de forma significativa. A regulao dos servios de saneamento tambm pouco evoluiu. Grande parte dos estados e municpios - que possuem concessionrias pblicas, autarquias ou servios autnomos de gua e esgoto - no conta com uma agncia reguladora ou, quando existente, regula apenas os prestadores privados. Todavia, o Governo Federal estabeleceu o prazo limite de dezembro de 2013 para aprovao dos planos de saneamento e a regulao dos prestadores de servio. Na PPP, se contrata no s a construo da infraestrutura, mas tambm a operao e manuteno, afastando o risco de perda de investimento por operao deficiente. A infraestrutura construda retorna ao poder concedente ao fim do perodo de concesso, o que garante o carter pblico do investimento feito. Alm disso, o projeto pode ser modelado para garantir a modicidade tarifria, necessitando para isso uma regulao eficiente.

Este sistema consiste na utilizao da rede de drenagem pluvial para afastar o esgoto dos lugares onde as pessoas vivem e trabalham. O escoamento ento interceptado e conduzido para estaes de tratamento, onde a maior parte da carga poluidora removida, antes do lanamento nos cursos de gua. Todavia, como o nome diz, s ocorre interceptao em tempo seco. Durante as chuvas o escoamento aumenta exponencialmente e no tecnicamente possvel trat-lo. No entorno das grandes metrpoles e das cidades de porte mdio, a universalizao dos servios de coleta e tratamento de esgotos encontra grandes dificuldades de avanar principalmente nas grandes reas de urbanizao precria e favelas. Nestas reas, os sistemas de coleta de esgoto so do tipo separador absoluto, como preconizam os manuais de engenharia sanitria. Neste tipo de sistema a rede de esgoto implantada separada da rede de guas pluviais. A experincia de implantao de projetos de coleta de esgotos em sistemas tipo separador absoluto tem demonstrado que, em reas de ocupao desordenada, a coleta atinge apenas cerca de 30 % do esgoto produzido. Ou seja, alm de exigir vultosos investimentos nas redes de coleta, estes sistemas tm baixa eficincia e, aps anos e anos de investimentos, os resultados finais na despoluio dos rios, lagoas e baas so limitados. Alm disso, mesmo em reas bem urbanizadas, observam-se ligaes de esgoto sanitrio na rede pluvial e, vice-versa, ligaes de drenagem na rede sanitria. Essa desordem anula a prpria motivao para adoo do sistema separador absoluto. Um exemplo exitoso de implantao de sistema de coleta de tempo seco a recuperao das lagoas Araruama e Saquarema, no Rio de Janeiro, que sofriam com o lanamento de esgotos sem tratamento. A limitada capacidade de investimento das concessionrias foi contornada com a adoo da soluo de coleta de tempo seco (metade dos custos). A regio j trata 60% de todo o esgoto que produz.

46

Coleta de tempo seco

Em reas onde a complexidade do tecido urbano torna pouco eficiente a coleta dos esgotos pelo sistema separador absoluto, a adoo de sistemas de coleta de tempo seco viabiliza, em prazo mais curto, a reduo da poluio nas baas, lagoas e rios.

O Sistema Lagunar comea a apresentar sinais consistentes de recuperao com o reaparecimento de espcies nobres de peixes, alta produtividade de camaro, transparncia e qualidade da gua e balneabilidade. Trata-se de um dos casos mais notveis de recuperao de um sistema hdrico brasileiro.

Reduo de perdas nos sistemas de abastecimento

Segundo o Atlas de Abastecimento Urbano, os investimentos necessrios em sistemas produtores de gua foram estimados em R$22,2 bilhes, beneficiando 139 milhes de habitantes (72% da populao) em 3.059 municpios at 2025. O estudo indicou a necessidade de reduzir o nvel de perdas totais para cerca de 30%, indicando a universalizao da hidrometao como medida prioritria para reduo das perdas. Esta medida teve seu custo estimado em R$834,7 milhes para implantao ou ampliao da hidrometrao (macro e micro medio) em todo o pas.

Consolidao do conhecimento e de metodologias: modelagem de PSA/PAF, constituio de uma base cadastral e fundiria, implementao em campo e fiscalizao tm custos elevados que, quando comparados ao pagamento do proprietrio/trabalhador rural, podem comprometer a eficcia do programa. necessrio consolidar o conhecimento adquirido e tornar metodologias de implantao e tecnologias de fiscaliza e de controle mais facilmente replicveis. Garantia de recursos financeiros, em volume e fluxo: preciso assegurar a continuidade dos recursos por perodos superiores a 5 anos, do contrrio os resultados sero comprometidos. A ANA prope direcionar recursos da renovao das concesses das Usinas Hidreltricas para PSA/ PAF. Um mecanismo interessante de incentivo seria associar maiores montantes de recursos federais contrapartida oferecida pelos estados e municpios a partir desta fonte. Simplicidade de aplicao: para evitar a armadilha de ter recursos e no conseguir aplic-los com rapidez, sugere-se estruturar um sistema similar ao Minha Casa Minha Vida onde a gesto e os recursos so pblicos, mas a implantao privada. factvel estabelecer preos por hectare de preservao da floresta existente, restaurao ou regenerao associado s caractersticas das reas para os diferentes biomas e suas gradaes regionais. Com preos pr-estabelecidos, abre-se chamada pblica de projetos em que o empreendedor deve estar associado aos proprietrios rurais, mas no obrigatoriamente os proprietrios devam ser os empreendedores. A seleo de projetos obedeceria critrios de prioridade para preservao/recuperao entre bacias hidrogrficas e intra-bacias. Estruturao da indstria de produo de mudas: PSA/PAF em escala nacional e de grande envergadura exigir a estruturao do setor de reflorestamento, principalmente de plantio de nativas, fomentando o surgimento de empresas e o aperfeioamento tecnolgico do setor.

47

Poltica de proteo dos mananciais de gua

Dinamizar a proteo das florestas e propiciar a reflorestamento a principal ao a ser adotada no mbito de uma poltica de clima e proteo de recursos hdricos. O PSA, associado manuteno da floresta em p e restaurao e manejo sustentvel da vegetao, gera benefcios diretos proteo dos recursos hdricos. O PSA associado ao conceito de Produtor de gua e Floresta totalmente aderente realidade brasileira, afinal, as propriedades privadas ocupam 67% da rea rural (571 milhes/ha), enquanto as unidades de conservao de proteo integral representam somente 6% do territrio nacional (52 milhes/ha). Para que o PSA/PAF torne-se o indutor da conservao e restaurao florestal em larga escala no pas e supere suas principais dificuldades observadas em experincias recentes, so propostas as descritas a seguir.

Uma experincia-piloto est sendo desenvolvida na bacia do Rio Macacu, pelo INEA-RJ em parceria com a Petrobras, para plantio de mudas nativas como compensao implantao do Complexo Petroqumico de Itabora.

corresponda a um percentual significativo da demanda de investimentos, apontada pelos planos de bacia ou estimada pelo rgo gestor e aprovada pelos comits ou conselhos de recursos hdricos. Alavancagem de recursos para implantao do plano de bacia: a aprovao das duas propostas anteriores poderia estar associada ao compromisso de investimento por parte dos respectivos governos, federal e estaduais, a investir na recuperao das guas da bacia, de forma complementar aos recursos da cobrana e com o compromisso de implementao efetiva do plano de bacia. medida que a cobrana fosse implementada, a bacia seria premiada com mais investimentos por parte do poder pblico, criando um crculo virtuoso para a proteo dos recursos hdricos.

Fortalecimento da gesto integrada de recursos hdricos

48

A fase da implementao do sistema de gesto de recursos hdricos precisa ser ultrapassada sob pena de o sistema cair em descrdito. Passados 13 anos da lei federal, h incipincia da cobrana e os planos de bacia e as agncias tm atuao muito limitada. As propostas a seguir apresentadas vm de encontro a estas deficincias. A cobrana pelo uso da gua constitui o instrumento de gesto das guas a se privilegiar em uma estratgia de transio para a Economia Verde, mas A desburocratizao da aplicao dos recursos precisa ser reformulada em trs aspectos: da cobrana um tema que tem que ser enfrentado juntamente com a redefinio da sua natu Universalizao: nas bacias onde a cobrana reza jurdica associada deciso sobre a natureno esteja implantada, deve ser instituda uma za jurdica da agncia de bacia. Do ponto de vista cobrana transitria associada outorga de di- da gesto integrada, duas proposies devem reitos de uso. Aquele que obtiver outorga passa ser privilegiadas em relao atuao pblica. a ser compulsoriamente um usurio-pagador. A primeira diz respeito ao fortalecimento das medida que os comits aprovarem suas cobran- agncias de bacia, crucial para que o sistema as especficas, a cobrana transitria vai sendo baseado no binmio comit-agncia possa indudesativada. Embora polmica quando de sua im- zir alteraes na situao dos recursos hdricos plantao, em 2004, esta foi a opo do Estado nacionais. Para este fortalecimento, h duas do Rio de Janeiro para avanar mais rapidamente possibilidades, excludentes entre si: na implementao do seu sistema de gesto das guas e constituiu chave para a dinmica atual Aprofundamento do carter privado: as agn(Acserald et al., 2009). cias teriam que se tornar associaes de usurios e interessados e a cobrana teria que ser Aumentar a significncia: preciso elevar os va- restabelecida como recurso condominial, ou lores da cobrana para aumentar o seu potencial seja, uma contribuio paga pelos usurios para de induzir ao uso racional da gua e os recursos subsidiar o plano de investimentos da entidade, disponveis para investimentos nas bacias. No a exemplo das agncias alems. Neste caso, a caso do setor de saneamento, um mecanismo cobrana deixaria de ser recurso pblico e a atuaplicvel seria limitar o repasse da cobrana ao ao das agncias permaneceria limitada dado consumidor final, por parte da empresa de gua que outorga, fiscalizao e monitoramento ficae esgoto, para que este instrumento seja efetivo riam como instrumentos privativos dos rgos na reduo das perdas fsicas do setor de sanea- gestores pblicos. O poder de interveno esmento. Isto s funciona num ambiente totalmen- taria diretamente relacionado capacidade de te regulado. Sugere-se que o valor da cobrana pagamento dos usurios.

 Transformao em entes inteiramente pblicos: as agncias seriam representaes regionais dos respectivos rgos gestores. No caso das bacias federais seriam representaes da ANA, ou at coordenaes unificadas com o IBAMA na regio hidrogrfica. As agncias seriam autoridades de bacia com poder de regular o uso da gua, ainda que limitado o controle sobre os fatores de degradao como esgotos urbanos, ocupao e uso do solo. Por outro lado, teriam que ser ampliadas as salvaguardas aos recursos da cobrana para impedir que em situaes de restrio oramentria estes venham a ser contingenciados, impedindo o retorno para aplicao na bacia, o que destruiria o sistema. Finalmente, uma gesto das guas mais robusta impe o fortalecimento dos rgos gestores de recursos hdricos. A maior parte dos Estados brasileiros ainda conta com uma capacidade gestora limitada face aos desafios das guas e sua gesto. No entanto, a criao da ANA, em nvel federal, e de rgos gestores estaduais mais atuantes demonstram o quanto a existncia de agncias pblicas mais capacitadas e dinmicas so indispensveis aplicao efetiva das polticas de proteo e recuperao das guas.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABERS, R.N.; FORMIGA-JOHNSSON, R.M.; FRANK, B.; KECK, M.E.; e LEMOS, M.C (2010). Incluso, deliberao e controle: trs dimenses de democracia nos comits e consrcios de bacia hidrogrfica no Brasil, in: Abers, R.N. (Org.), gua e Poltica. So Paulo: Annablume. // ACSELRAD, M.V.; FORMIGA-JOHNSSON, R.M.; RAMOS, M.; e PEREIRA, L.F.M. (2009). O processo de implementao da cobrana pelo uso da gua no estado do Rio de Janeiro (2004-2009). Trabalho apresentando no XVIII Simpsio Brasileiro de Recursos Hdricos, Cuiab, novembro de 2009. // AMBRIZZI, T., ROCHA, R. M. d., MARENGO, J. A., PISNITCHENKO, I., ALVES, L. M. e FERNANDEZ, J. P. R. (2007). Cenrios regionalizados de clima no Brasil e Amrica do Sul para o Sculo XXI: Projees de clima futuro usando trs modelos regionais, So Paulo, Brasil: Ministrio do Meio // ANA (2007). Nota Tcnica sobre Proposta de experincia piloto com o Programa Produtor de gua, nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Jundia e Capivari. Braslia: ANA. // ANA (2009). Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. Braslia: ANA. // ANA (2011). Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil, Informe 2011. Braslia: ANA. // BALTAR, A. M.; AZEVEDO, L. G. T.; RGO, M.; e PORTO, R. L. L. (2003). Sistemas de suporte deciso para a outorga de direitos de uso da gua no Brasil. Braslia: The World Bank (Srie gua Brasil, no2). Abril. // BANCO MUNDIAL (2008). Licenciamento Ambiental de Projetos Hidroeltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate. Braslia: BIRD, // BARRAQUE, B. (ed.). 1995. Les politiques de leau en Europe. Paris : ditions La Decouverte. // CHRISTOFIDIS, D. (2005). gua e agricultura. Braslia: Ministrio da Integrao Nacional. // FELDMANN, F. (2007). Entrevista ao Comunicao Sirkis RJ em 14/04/2007 , disponvel no stio www.sirkis.com.br. // FONSECA, P.L, NASCIMENTO, E. A., LONGO, O. C. (2006). Gesto ambiental de bacias hidrogrficas: medidas no convencionais no controle de cheias urbanas principais aspectos, consideraes e aes integradas. Artigo apresentado no XIII SIMPEP Bauru - SP, 2006, www.simpep.feb.unesp.br/anais/anais_13/artigos/258.pdf // FORMIGA-JOHNSSON, R.M. (2004). Brazilian Case Studies: Jaguaribe and Alto-Tiet River Basins. Background paper of the World Bank Group Research Project: Integrating River Basin Management and the Principle of Managing Water Resources at the Lowest Appropriate Level, www.worldbank.org/riverbasinmanagement // FREITAS, M. (2005). Vulnerabilidade e impactos das mudanas climticas nos recursos dricos, in: Cadernos NAE n 3, (fev. 2005). Braslia: Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto

50

Estratgica. // HARTMANN, P. (2008). A cobrana pelo uso da gua como instrumento econmico na poltica ambiental: estudo comparativo e avaliao econmica dos modelos de cobrana pelo uso da gua bruta propostos e implementados no Brasil. Porto Alegre: AEBA, 2010. // IBGE (2011). Atlas de Saneamento 2011, // IPCC (2001). Working Group II, Climate Change 2001: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Chapter 18, Cambridge University Press. // IPCC (2007a). Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability Working Group II Contribution to the Intergovernmental Panel on Climate Change Fourth Assessment Report, 22 pp. Geneva, Switzerland: Intergovernmental Panel on Climate Change. // IPCC (2007b). Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 18 pp. Geneva, Switzerland: Intergovernmental Panel on Climate Change. // KELMAN, J. (2010). Palestra de abertura no VI Encontro de Negcios no Mercado Livre e Cenrio Nacional de Energia, Rio de Janeiro, 18 de agosto de 2010. // KROL, M.S. e BRONSTERT, A. (2007). Regional integrated modeling of climate change impacts on natural resources and resource usage in semi-arid Northeast Brazil, Environmental Modelling & Software, 22: 259-68 // LEMOS, M.C.; e ROOD, R. (2010). Climate projections and their impact on policy and practice . Wires Climate Change, vol. 1, set-out, pp. 670-82. // LEMOS, M.C.; OLIVEIRA, J.L.F. de (2004). Can water reform survive politics? Institutional change and river basin management in Cear, Northeast Brazil. World Development, vol. 32, no 12. // LOUREIRO, W. (2002). Contribuio do ICMS Ecolgico na Conservao da Biodiversidade no Estado do Paran. Tese de Doutorado na rea de concentrao em Economia e Poltica Florestal da Universidade Federal do Paran. // MARCELINO, E. V. (2007). Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos bsicos. Santa Maria: CRS/INPE. // MARENGO, J.A. (2008). gua e mudanas climticas. Estudos avanados 22 (63). // MARENGO, J.A; e VALVERDE, M.C (2007). Caracterizao do clima no Sculo XX e Cenrio de Mudanas de clima para o Brasil no Sculo XXI usando os modelos do IPCC-AR4. Revista Multicincia, Campinas, Edio no. 8 - Mudanas Climticas, maio de 2007. // MILLY, P. C. D., K. A. DUNNE e A. V. VECCHIA (2005). Global pattern of trends in streamflow e water availability in a changing climate. Nature, Vol 438 (17), novembro de 2005. // MINISTRIO DAS CIDADES (2010). Gasto Pblico em Saneamento Bsico 2009. Braslia: outubro. // MINISTRIO DAS CIDADES (2011). Panorama do saneamento bsico no Brasil, Investimentos em saneamento bsico: anlise histrica e estimativa de necessidades, Volume V, Verso preliminar. Braslia: Ministrio das Cidades. // MME (2005). Balano Energtico Nacional. Braslia: Ministrio de Minas e Energia. // MME/EPE (2011). Plano Decenal de Expanso de Energia 2020. Braslia: Ministrio de Minas e Energia/Empresa de Pesquisa Energtica. // NAE (2005). Mudana do clima, volume I: Negociaes internacionais sobre a mudana do clima e Vulnerabilidade, impactos e adaptao mudana do clima. Braslia: Cadernos NAE (Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica), n 3. // NOBRE, C.A.; SAMPAIO, G.; VELASQUEZ, L.F.S. (2007). Mudanas Climticas e Amaznia. Cincia e Cultura (SBPC), v. 59, p. 22-27. // NOBRE, C.A. (2007). Mudanas climticas globais e recursos hdricos. Trabalho apresentado no Seminrio sobre Recursos Hdricos e Mudanas Climticas - A Questo Cientfica em 27 de junho de 2007.

Braslia: ANA. // OLIVEIRA, A. (2011). Energia: Agenda Atual, in: Brasil e os Temas Globais. Rio de Janeiro: Centro Brasileiro de Relaes Internacionais. // OSNY E. da SILVA, F. (2003). Gesto de Recursos Hdricos: Outorga e Cobrana pelo Uso da gua. A experincia do Estado do Cear. Apresentao para a Agncia Nacional de guas. // RAMOS, M. (2002). O Impacto da Cobrana pelo Uso da gua no Comportamento do Usurio. Tese D.Sc., COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. // RIBEIRO, W.C. (2011). Cenrios e oportunidades para a gesto dos recursos hdricos no Brasil, in: Brasil e os temas globais. Rio de Janeiro: Centro Brasileiro de Relaes Internacionais. // RIBEIRO, N.B.; FORMIGA-JOHNSSON, R.M.; PENA, D.S.; KRUSCHEWSKY, G.C.; e MARTINS, M.S. (2011). A valorizao da agricultura familiar e dos servios ambientais Estudo de Caso da Microbacia do Rio Cambucaes Bacia Lagos So Joo, RJ. 10 SILUSBA - Simpsio de Hidrulica e Recursos Hdricos dos Pases de Lngua Oficial Portuguesa, Porto de Galinhas (PE), 25-29 setembro 2011. // SALATI, T., SCHINDLER, W., VICTORIA, D.C., SALATI, E., SOUZA, J.C.S., NOVA, N.A.V. (2008). Economia das Mudanas Climticas no Brasil. Estimativas da Oferta de Recursos Hdricos no Brasil em Cenrios Futuros de Clima. Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel. // VARELLA NETO, P.L. (2011). Pacto Nacional pela Gesto das guas. Construindo uma Viso Nacional. Apresentao em reunio ANA-Secretrios Estaduais de Recursos Hdricos, Braslia, 12 e 13 de dezembro de 2011. // VEIGA, F.; e GAVALDO, M. (2011). Iniciativas de PSA de Conservao dos Recursos Hdricos na Mata, in: Guedes, F.B. e Seehusen, S.E (org.) Pagamentos por Servios Ambientais na Mata Atlnica: lies aprendidas e desafios. Braslia: MMA, 2011. // VELASQUEZ, L.F.S., NOBRE, C. A., OYAMA, M. D. (2007). Climate change consequences on the biome distribution in tropical South America. Geophysical Research Letters, v. 34, p. 1-6.

51