PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO PUC/SP

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO

O REGIONALISMO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO SCULO XXI: A INFRAESTRUTURA FSICA NA ESTRATGIA DE INTEGRAO

MOISS COSTA CONA

SO PAULO 2011

MOISS COSTA CONA

O REGIONALISMO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO SCULO XXI: A INFRAESTRUTURA FSICA NA ESTRATGIA DE INTEGRAO

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO PARA A OBTENO DO DIPLOMA DE BACHAREL EM RELAES INTERNACIONAIS PELA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO. ORIENTADOR: Profa. Dra. FLAVIA DE CAMPOS MELLO

SO PAULO 2011
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Aos meus pais, Juan e Tnia, pelos esforos e apoio incondicional em todas as etapas dessa graduao.

RESUMO Este trabalho apresenta as perspectivas do projeto regional na Amrica do Sul e o papel do Brasil nesse processo, enfatizando a poltica externa brasileira durante a primeira dcada do sculo XXI. Nesse sentido, busca-se analisar como os projetos de infraestrutura (transporte, telecomunicaes e energia), sobretudo no mbito da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), se apresentam na pauta da poltica externa brasileira, destacando as suas caractersticas e avanos para a integrao autnoma da Amrica do Sul, considerando ainda a crescente projeo da liderana diplomtica e econmica do Brasil.

Palavras-chave: integrao regional; poltica externa; infraestrutura; IIRSA.

ABSTRACT This work presents the perspectives of the regional project in South America and Brazilian role in this process, focusing on the Brazilian foreign policy during the first decade of the 21st century. In this sense, we seek to analyze how the infrastructure projects (transport, telecommunications and energy), specially under the Initiative for the Integration of the Regional Infrastructure of South America (IIRSA), are presented in the Brazilian foreign policy agenda, highlighting its features and enhancements to the autonomous integration of South America, and considering the increasing projection of the Brazilian diplomatic and economic leadership.

Key-words: regional integration; foreign policy; infrastructure; IIRSA.

SUMRIO INTRODUO ..................................................................................................................... 10 1. A PLATAFORMA SUL-AMERICANA PARA A INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA ........................................................................................................................ 13 1.1. A prioridade atribuda America do Sul ......................................................................... 17 1.2. A ampliao da agenda regional e a emergncia do regionalismo ps-liberal sulamericano ................................................................................................................................ 20 2. A MOLDURA POLTICO-DIPLOMTICA DA INTEGRAO DA

INFRAESTRUTURA NA AMRICA DO SUL ................................................................ 28 2.1. Caractersticas estruturais da Amrica do Sul .................................................................. 29 2.2. A conjuntura diplomtica do lanamento da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) ........................................................................................... 35 2.3. A definio de uma agenda regional consensuada ........................................................... 39 3. A ATUAO ESTRATGICA DO BRASIL NA INTEGRAO DA

INFRAESTRUTURA FSICA REGIONAL ...................................................................... 49 3.1. A convergncia entre o planejamento brasileiro de desenvolvimento territorial e a IIRSA ...................................................................................................................................... 50 3.2. O desafio do desenvolvimento socioambiental sustentvel ............................................. 54 3.3. O financiamento pblico aos projetos de infraestrutura regional e o papel do BNDES .. 56 3.4. Motivaes e incentivos participao do setor privado brasileiro ma integrao da infraestrutura regional ............................................................................................................. 60 3.5. A Unasul e o COSIPLAN: novos mecanismos institucionais da integrao da infraestrutura ........................................................................................................................... 66 4. CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 68 ANEXOS ................................................................................................................................ 71
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................ 73

LISTA DE SIGLAS

AIC Agenda de Implementao Consensuada ALADI Associao Latino-americana de Integrao BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CAF Corporao Andina de Fomento CAN Comunidade Andina de Naes CASA Comunidade Sul-Americana de Naes CCR - Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCT Comit de Coordenao Tcnica CDE Comit de Direo Executiva CEPAL Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe COSIPLAN Conselho de Infraestrutura e Planejamento EID Eixos de Integrao e Desenvolvimento FOCEM Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul FONPLATA Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata GTE Grupos Tcnicos Temticos IIRSA Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura da Amrica do Sul IFM Instituies Financeiras Multilaterais IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada MERCOSUL Mercado Comum do Sul
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MC Ministrio das Comunicaes MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MME Ministrio das Minas e Energia MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MRE Ministrio das Relaes Exteriores MTE Ministrio do Trabalho e Emprego PAC Programa de Acelerao do Crescimento PPA Plano Plurianual PPP Parceria Pblico-Privado PSI Projetos Setoriais Integrados UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Reservas e demanda futura de gs natural na Amrica do Sul ................................ 32 Tabela 2. Composio setorial/subsetorial da Carteira de Projetos IIRSA ............................. 41 Tabela 3. Projetos da Agenda de Implementao Consensuada 2005-2010 ........................... 45 Tabela 4. Projetos da IIRSA no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) .......... 53 Tabela 5. Projetos financiados pelo BNDES na Amrica do Sul Exportao de servios de engenharia e outros ................................................................................................................. 62 Tabela 6. Desembolsos do BNDES Exim para a rea de infraestrutura no exterior................ 64

INTRODUO
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A ampliao da agenda externa brasileira durante os oito anos de mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva acompanhou, no incio do sculo XXI, importantes modificaes estruturais no sistema econmico e poltico internacional, as quais estiveram pautadas num acelerado crescimento econmico entre 2003 e 2007; na crise financeira de 2008; e na recuperao econmica ps-crise dos pases em desenvolvimento. Nesse cenrio em mudanas, abordar as relaes entre o Brasil e a Amrica do Sul e os seus compromissos sul-americanos imprescindvel para o debate sobre a insero internacional brasileira, pois, ao mesmo tempo em que intensificava suas relaes comerciais e financeiras com potncias emergentes, o Brasil assumia a liderana diplomtica e poltica dos processos de integrao na regio. O Ministro das Relaes Exteriores do governo Lula, Celso Amorim, refere-se integrao sul-americana como um bloco que no homogneo, que tem suas turbulncias, mas que tem condio de formar uma grande unidade com capacidade de negociar (BRASIL, 2007). A poltica externa brasileira na primeira dcada do sculo XXI evidenciou sua motivao em acelerar os processos de integrao regionais vigentes e expressos na Amrica do Sul, de modo a proporcionar condies para o desenvolvimento de todos os pases da regio. Apesar de a prioridade conferida regio no representar uma completa novidade na agenda de poltica externa do pas, o regionalismo expresso durante os dois mandatos da presidncia de Lula se afastou daquele com propsitos estritamente comerciais, caractersticos do perodo de transio liberalizante dos anos 1990. A reviso crtica das polticas econmicas que foram adotadas na Amrica do Sul apontada como conseqncia, sobretudo, do deslocamento para a esquerda que ocorreu nos governos de diversos pases da regio (IPEA, 2010). Nesse sentido, as novas prioridades da agenda regional se afastam daquelas categorias tradicionais de integrao econmica orientadas para a integrao comercial. Esse trabalho apresenta uma perspectiva sobre a reviso das estratgias de desenvolvimento que tm lugar na Amrica do Sul e como a integrao de infraestrutura, apesar de seus avanos modestos at o momento, passou a compor a agenda da diplomacia brasileira e da elite econmica com maior destaque na primeira dcada do sculo XXI.

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No primeiro captulo, realizamos uma reviso bibliogrfica sobre a conduo da poltica externa brasileira durante a primeira dcada do sculo XXI, por meio de artigos de centros de pesquisas governamentais e acadmicos e de documentos e declaraes do governo diplomtico brasileiro. Por sua anlise, percebemos que a crescente projeo da liderana diplomtica e econmica do Brasil a nvel global no causou descuido com seu entorno geogrfico. na Amrica do Sul que o Brasil encontra sua plataforma para insero internacional como potncia emergente, uma vez que preponderante em questo de territrio, populao, recursos naturais, indstria e avano tecnolgico (BARBOSA, 2008). A construo de um espao prprio sul-americano que enfatizada com Lula leva-nos a questionar de que forma o Brasil v esse novo regionalismo; quais fatores condicionam essa viso; como so administradas as relaes bilaterais na regio em temas de conflitos de interesses; e quais os temas da agenda da integrao regional foram tomados pelo Brasil como prioritrios para o desenvolvimento poltico, social e econmico da regio. Na sequncia, apresentamos o cenrio atual dos processos de integrao na Amrica do Sul, os quais tm se afastado cada vez mais dos modelos tradicionais de integrao econmica orientada para a integrao comercial. Essa anlise ser articulada com o gradual processo de ressurgimento dos nacionalismos econmicos para o desenvolvimento em quase todos os pases da regio. As resistncias em aprofundar a liberalizao preferencial ganharam solidez e o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), como esquemas de integrao intrarregional, passaram a ser questionados por seu carter exclusivamente comercial. Os mecanismos institucionais criados no mbito do Mercosul mostraram-se pouco adequados para atender os interesses do Brasil, visto que temas no-comerciais e no-econmicos passaram a ter maior prioridade na agenda e, a maior aproximao com os pases da regio exigiu a criao de uma nova pauta para discutir a coordenao de polticas para o aproveitamento dos recursos naturais existentes e para o combate ao crime transnacional (BARBOSA, 2008). Nesse sentido, os temas de defesa e segurana, energia e infraestrutura emergem na agenda de poltica externa para a regio. Nos marcos dos objetivos propostos por esse regionalismo denominado ps-liberal (VEIGA; RIOS, 2008), no segundo captulo, discutimos alguns problemas de insuficincia de infraestrutura na regio e a criao da Iniciativa de Integrao de Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA). Desencadeada a partir da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul
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realizada em Braslia, em 2000, a IIRSA uma iniciativa dos doze pases sul-americanos que visa promoo do desenvolvimento da infraestrutura de transporte, telecomunicaes e energia em mbito regional, disponibilizando as bases para uma maior integrao comercial e social sul-americana. Assim, ademais de sua estrutura tcnica, apresentaremos os marcos institucionais e diplomticos em que a poltica externa brasileira esteve envolvida no processo de criao da IIRSA. Por fim, no terceiro captulo analisamos a articulao entre os projetos e iniciativas para a integrao de infraestrutura propostos e em andamento na Amrica do Sul com as respostas da poltica externa brasileira em questes como financiamento; os marcos regulatrios para a participao do setor privado; as negociaes em mbito diplomtico e econmico; a internalizao da agenda de integrao fsica consensuada; e os programas de preocupao socioambiental. Em que medida tais recursos proporcionados pelo posicionamento brasileiro conseguem promover o avano da integrao de infraestrutura? Qual a prioridade dada e como essas questes foram negociadas em mbito domstico e regional durante o governo Lula? Apresentaremos, assim, uma perspectiva sobre a evoluo da importncia da agenda de integrao regional de infraestrutura no sculo XXI, considerando tambm os fatores e recursos econmicos e financeiros brasileiros direcionados para esses projetos, de modo a identificar o grau de efetividade da prioridade conferida Amrica do Sul e ao tema de infraestrutura.

A PLATAFORMA SUL-AMERICANA PARA A INSERO INTERNACIONAL

BRASILEIRA
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A primeira dcada do sculo XXI foi marcada por aceleradas transformaes no sistema econmico e poltico global, as quais tm permitido alteraes tambm nas posies relativas de determinados Estados nacionais no sistema internacional. O posicionamento do Brasil nesse contexto tem impulsionado reflexes sobre os elementos externos e internos aos pases que vm proporcionando a ampliao relativa de suas capacidades de influenciar determinadas deliberaes globais, em diversos temas (IPEA, 2011). A conduo da poltica externa durante o governo Luiz Incio Lula da Silva (20032010) diversificou e ampliou a participao da diplomacia brasileira em diversas arenas institucionais internacionais, com especial empenho durante os momentos de crise e instabilidade poltica e econmica.1 Ademais da participao nos fruns internacionais, o Brasil buscou articular suas aes com outras economias emergentes e investir no processo de integrao da Amrica do Sul, por meio de mecanismos institucionais para a concertao entre todos os Estados da regio. Embora j sejam perceptveis alteraes na insero internacional do Brasil durante a administrao de Fernando Henrique Cardoso, durante o governo Lula que a consolidao de uma estratgia que poderia ser batizada de autonomia pela diversificao2, com nfase na cooperao Sul-Sul, busca estabelecer um equilbrio com os pases do Norte. Essa maior articulao comercial e poltica com os pases que compem esse eixo Sul-Sul para o desenvolvimento mundial sia, frica e Amrica do Sul consiste em um estilo prprio de cooperao horizontal com aes que visam estabelecer os intercmbios de conhecimento, lealdades polticas e sociais entre os pases em desenvolvimento (HIRST; LIMA; PINHEIRO, 2010). Em 2006, na Arglia, o presidente Lula afirmou que:
A relao Sul-Sul no apenas possvel como necessria. O Sul no um conjunto amorfo de pases subdesenvolvidos e dependentes que nada tm a oferecer seno matrias-primas para os pases ricos. (...) Juntos podemos ser O Brasil liderou a misso de paz no Haiti, organizada pela Organizao das Naes Unidas (ONU); teve papel ativo nas negociaes econmicas multilaterais no mbito do G-20 comercial, da Rodada Doha e do G-20 financeiro; buscou um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU; e teve atuao ativa na COP15 das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima.
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VIGEVANI; CEPALUNI. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao. 2007. 13
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mais fortes e no apenas aumentar o nosso comrcio, mas participar com mais fora dos foros econmicos e polticos em que se discutem as grandes questes de interesse da humanidade, como a OMC e a ONU. Agora, uma relao mais intensa, mais criativa e mais forte entre os pases do Sul no implica esvaziar as relaes com os pases desenvolvidos, que so tambm importantes para todos ns. Vamos fazer como os desenvolvidos: aproveitar todas as oportunidades e fazer da nossa unio a nossa fora. (LULA, 2006).

Assim, um maior protagonismo internacional do pas conduziu a ajustes e mudanas na agenda de poltica externa brasileira durante a primeira dcada do sculo XXI, pois, novas prioridades foram estabelecidas de acordo com os objetivos de insero internacional do pas. Com a nfase na cooperao Sul-Sul, a Amrica do Sul deixou de ser vista apenas como mercado cativo para ser o espao legitimador de atuaes maiores, como as participaes no G20 comercial e no G-20 financeiro. Nesse novo contexto, o Brasil pde reduzir sua vulnerabilidade externa e atuar na execuo de aes voltadas ao desenvolvimento econmico e social. No plano domstico, o abandono do modelo de substituio de importaes se consolida e a sociedade brasileira apresenta ter chegado a um consenso sobre a idia de desenvolver uma economia internacionalmente competitiva. Sobre esse aspecto, Bueno e Cervo (2011) apontam que, em contraste ao paradigma estritamente neoliberal da poltica externa brasileira3 (CERVO, 2008), emerge no governo de Fernando Henrique Cardoso, e se consolida no governo Lula, o Estado logstico.
Logstico aquele Estado que no se reduz a prestar servios, como fazia poca do desenvolvimentismo, nem a assistir passivamente s foras do mercado e do poder hegemnico, como se portava poca do neoliberalismo. Logstico porque recupera o planejamento estratgico do desenvolvimento e exerce a funo de apoio e legitimao das iniciativas de outros atores econmicos e sociais, aos quais repassa responsabilidades e poder (BUENO, CERVO, 2011, p. 529).

Os autores identificam, assim, que os fatores que contriburam para a consolidao do Estado logstico brasileiro, no governo Lula, esto ligados ao avanado nvel de organizao dos agentes econmicos e sociais, o que possibilitou a funo de coordenao do Estado o qual passa por um momento de estabilidade poltica e econmica - guiado pelos interesses nacionais. E ao colocar a estratgia a servio do desenvolvimento (...), especialmente ao recuperar a autonomia decisria na esfera poltica e ao voltar-se para o reforo do ncleo duro da economia nacional (BUENO, CERVO, 2011, p. 530), que surge o Estado logstico, com uma conduta diferente daquela do Estado neoliberal.
Para os autores, o Estado normal (ou neoliberal) aquele cujo papel consistia em arrastar as sociedades para o desenvolvimento, e no qual a integrao regional seria um meio para alcan-lo, contudo, no h aspirao por parte dessas sociedades nesse processo. 14
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Nesse sentido, Hirst, Lima e Pinheiro (2010) destacam que, apesar das crticas oposicionistas que denunciam o carter partidrio da poltica externa do governo Lula, o Brasil alargou como nunca sua ancoragem institucional com base na mobilizao de mltiplas agncias do Estado com agendas externas prprias ou complementares s linhas de ao do Itamaraty e, desse modo, proporcionou o alargamento da agenda de temas e de atores envolvidos (tanto burocrticos, como sociais) na formulao das aes internacionais do Brasil. As autoras frisam que a poltica externa passou a ter uma base societal com a qual no contava em outros momentos da histria diplomtica do pas. Esse empenho brasileiro para o adensamento da cooperao internacional, especialmente no mbito Sul-Sul, em consonncia com o novo panorama econmico do pas, permitiu que o Brasil passasse a ser um doador internacional no que se refere promoo do desenvolvimento. Tanto no mbito global, quanto no regional, o Brasil passou a ser demandado por polticas de cooperao tcnica, ligadas s reas de agricultura, sade, educao, cincia e tecnologia, defesa, energia e cultura, o que condicionou multiplicidade de agncias e atores envolvidos nas relaes internacionais do pas (HIRST, LIMA, PINHEIRO, 2010, p. 3). Destaca-se a atuao do Ministrio da Agricultura, por meio da presena da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) em pases africanos e sul-americanos; do Ministrio da Sade e seus rgos relacionados; e do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, essencial para o dilogo entre o governo e as aes de empresas brasileiras no exterior. Ademais da prpria atuao do Ministrio das Relaes Exteriores, Hirst, Lima e Pinheiro apontam a atuao internacional de movimentos sociais e organizaes no-governamentais, de governos subnacionais, do Congresso Nacional e do prprio Presidente da Repblica - a chamada diplomacia presidencial. Bueno e Cervo (2011) afirmam que, pelas mudanas na ordem internacional ocorridas de Cardoso a Lula, a poltica externa brasileira acompanhou o movimento dos pases emergentes em busca de democratizar a globalizao. Essa articulao pr-ativa exigiu esforos do Estado para negociaes, sustento dos interesses nacionais e alianas estratgicas com outros pases emergentes em defesa da redistribuio de poder nas relaes internacionais, adicionando o componente moral para o combate pobreza e fome. Em suma, as mudanas percebidas na poltica externa brasileira na primeira dcada do sculo XXI foram marcadas por diretrizes que contriburam pela busca de maior equilbrio
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internacional, atenuando o unilateralismo. Consequentemente, se tornava essencial que o Brasil estabelecesse seu papel nesse novo contexto internacional, com maior peso e protagonismo nas negociaes econmicas internacionais, o que foi feito por meio do fortalecimento das relaes bilaterais e multilaterais. Vigevani e Cepaluni (2007) identificam os principais desdobramentos dessas diretrizes de poltica externa. Em primeiro lugar, o aprofundamento da prioridade Amrica do Sul, traduzido pela criao e institucionalizao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa) posteriormente rebatizada de Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul). Em segundo lugar, houve a intensificao das relaes diplomticas e econmicas com outros pases emergentes, como Rssia, ndia, China e, mais recentemente, frica do Sul - constituindo o chamado BRICS. Em terceiro lugar, houve a participao de destaque do pas nas negociaes da Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 2008. Em quarto lugar, e apesar da nfase na cooperao Sul-Sul, o Brasil no deixou de manter relaes amistosas com os demais pases ricos, inclusive com os Estados Unidos. Em quinto lugar, o Brasil tambm estreitou seu relacionamento com os pases da frica. Em sexto lugar, buscando determinar um novo posicionamento brasileiro na ordem multilateral, um dos principais objetivos da poltica externa do governo Lula foi a reforma do Conselho de Segurana da ONU, visando um lugar de membro permanente para o Brasil. E, por fim, a agenda de polticas sociais voltou compor a pauta de poltica externa, com o objetivo de promover maior equilbrio entre Estados e populaes.

1.1 A prioridade atribuda Amrica do Sul na PEB do governo Lula

As tentativas de promover a transformao das fronteiras de separao em fronteiras de cooperao na Amrica do Sul, datadas desde a diplomacia do Baro de Rio Branco, adquiriram mxima expresso no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva (ZUGAIB, 2006), pois, alm do interesse por avanar na construo de um projeto comunitrio sul-americano, Hirst,
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Lima e Soares (2010), destacam que o governo Lula buscou projetar a presena brasileira como um fator de estabilidade democrtica na regio. Em seu discurso de posse, Lula declarou que:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado de integrao. O Mercosul, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunta, sobretudo um projeto poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces econmico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforados. Cuidaremos tambm das dimenses social, cultural e cientfico-tecnolgica do processo de integrao. Estimularemos empreendimentos conjuntos e fomentaremos um vivo intercmbio intelectual e artstico entre os pases sul-americanos. Apoiaremos os arranjos institucionais necessrios, para que possa florescer uma verdadeira identidade do Mercosul e da Amrica do Sul.4

Alm de ser a rea de maior interesse para a poltica externa do governo Lula, Hirst (2009) destaca que esta tambm representa a de maior sensibilidade para o pas. Nesse sentido, a autora expe que so quatro os fatores que determinam os vnculos do Brasil com os seus vizinhos sul-americanos: i) a projeo da estabilidade democrtica brasileira; ii) a irradiao dos interesses econmicos do pas; iii) a afirmao do Brasil como poder regional no sistema internacional; e iv) a especificidade dos laos bilaterais que se constroem em cada pas em particular. A diplomacia brasileira do governo Lula j avaliava que a integrao regional requer tanto vontade e coordenao poltica, quanto uma aproximao concreta, em termos econmicos, sociais e dos prprios indivduos.5 Contudo, a presena da China e a expanso dos laos econmicos dos pases sul-americanos com os pases asiticos se apresentam como desafios para os formuladores da poltica externa brasileira. A posio brasileira, sobretudo durante o primeiro mandato de Lula, foi proativa, no escondendo sua inteno de exercer uma liderana efetiva, que seria a base para uma estratgia de poder regional, que projetaria o Brasil no exterior (BARBOSA, 2008). Contudo,

SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso Inaugural, proferido na Sesso de Posse no Congresso Nacional. Braslia, Congresso Nacional, em 01 jan. 2003. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br>. Acessado em 15 set. 2011.
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BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Repertrio de poltica externa. 17

em virtude da reao negativa que essa atitude despertou na vizinhana e do ativismo cada vez mais incmodo de Chvez, o governo brasileiro modificou seu discurso pblico, sem, no entanto, abandonar o papel protagnico da poltica externa sul-americana. Agora, apresenta-se como um ator de equilbrio e moderao para a regio (BARBOSA, 2008).

Nesse sentido, o argumento brasileiro que sustentou as iniciativas de integrao regional foi da necessidade de organizaes intergovernamentais regionais que estruturassem a institucionalidade requerida para a criao de mecanismos de coordenao e o estabelecimento de projetos de cooperao. Por um lado, considerou-se que a integrao regional no poderia ficar restrita ao mbito do Mercosul, tanto por sua abrangncia geogrfica limitada Bacia do Prata, como por seu carter principalmente comercial. Por outro lado, a integrao latino-americana e caribenha, embora considerada importante para o Brasil, foi percebida, em virtude do grande nmero de pases envolvidos, como mais complexa, e cujos objetivos iniciais deveriam ser modestos. A preferncia por priorizar a regio sul-americana se deu pela percepo de que as relaes com o entorno geogrfico imediato ao territrio brasileiro e a coordenao poltica de projetos concretos de integrao seriam viveis em mbito sul-americano. Nesse sentido, no final da administrao Cardoso, foi anunciada a assinatura de um Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), o qual o governo Lula manteve as negociaes e, por fim, foi firmado em dezembro de 2003. Outro elemento importante para enfatizar a prioridade da poltica externa brasileira para com seus vizinhos foi a I Reunio de Presidentes Sul-Americanos, realizada em 2000, em Braslia, e da qual resultaria a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA). Historicamente, em termos das relaes bilaterais, a parceria do governo brasileiro com a Argentina estratgica para a articulao da cooperao e integrao regional. Suas relaes foram afetadas pela desvalorizao do real em 1999 e pela crise econmica e social da Argentina entre 2001 e 2002 (BUENO; CERVO, 2011). Ademais dos contenciosos comerciais envolvendo a exportao de manufaturados brasileiros Argentina, dificultando sua reindustrializao, os governos de Lula e Nstor Kirchner apresentavam divergncias de vises tambm em relao ao Mercosul. Como aponta Cervo (2008), para o presidente argentino, a superao das assimetrias internas do bloco viria em primeiro lugar, enquanto para o presidente brasileiro, o foco seria a integrao de todo o subcontinente sul-americano. Nas palavras de
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Cervo, um desejava aprofundar o Mercosul e realizar em seu seio os objetivos da recuperao econmica, outro, utiliz-lo para promover interesses regionais e globais, tanto econmicos quanto polticos. Contudo, como destacam Hirst, Lima e Pinheiro (2010), o maior envolvimento brasileiro e seu papel mediador em crises locais na Amrica do Sul, tal como na Venezuela, em 20036, na Bolvia, em 20037 e 20068, e no Equador, em 20049, atrelado s atividades comerciais e de investimentos crescentes com seus vizinhos sul-americanos, no significou a aceitao automtica na Amrica do Sul da liderana brasileira. Os maiores exemplos disso consistem na falta de apoio da Argentina e da Colmbia postulao brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas e nas dificuldades impostas ao Brasil em temas bilaterais como o caso da atuao da Odebrecht no Equador, da nacionalizao das instalaes da Petrobrs pelo governo Morales na Bolvia, e das reivindicaes do governo Lugo, no Paraguai, para a renegociao dos termos do Tratado de Itaipu. Nesse sentido, a inteno da diplomacia brasileira durante o governo Lula para a Amrica do Sul alcanou resultados relevantes para a promoo da integrao sul-americana. Em primeiro lugar, foi criada a Casa, em dezembro de 2004. Em segundo lugar, foi criada tambm a IIRSA e houve o estabelecimento de uma Agenda de Implementao Consensuada. Em terceiro lugar, substituindo a Casa, houve a criao da Unasul e a assinatura de seu tratado constitutivo em maio de 2008. Em quarto lugar, ocorreu a institucionalidade da Unasul como ferramenta para a soluo de controvrsias e tenses na regio, tais como as que ocorreram

No incio de 2003, uma grande greve organizada pela oposio do governo Chvez atingiu o setor petrolfero venezuelano, responsvel por 80% dos investimentos do pas. O Brasil encaminhou ajuda ao pas vizinho e props a criao de um Grupo de Pases Amigos da Venezuela, que reuniu tambm Estados Unidos, Espanha, Portugal, Chile e Mxico.
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Em 2003, uma srie de manifestaes populares e conflitos envolvendo sindicatos, plantadores de coca, cidados comuns e o governo do presidente boliviano Gonzalo Sanches de Lozada, tomou as ruas do pas aps o governo declarar sua inteno em vender as reservas de gs natural do pas para os Estados Unidos atravs de um porto chileno.
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Com a aprovao da Lei dos Hidrocarbonetos, em 2005, houve novo impulso do movimento para a nacionalizao das reservas de gs natural da Bolvia.
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Em dezembro de 2004, teve incio uma crise no Equador aps o presidente Lucio Gutirrez reestruturar a Suprema Corte de Justia do pas, demitindo 27 dos 31 juzes, somente semanas depois de a Corte ter apoiado os esforos da oposio de tir-lo do cargo por acusaes de corrupo. Com a reestruturao, o ex-presidente Adbal Bucaram teve srias acusaes de corrupo derrubadas, permitindo seu retorno do exlio e causando revolta da populao que protestou nas ruas. 19
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entre a Venezuela e a Colmbia10. Em quinto lugar, foram criados conselhos setoriais no mbito da Unasul11, visando debater e a articular de polticas em mbito regional. Por fim, houve ainda a eleio do primeiro Secretrio-Geral da Unasul12, em maio de 2010.

1.2 A ampliao da agenda regional e a emergncia do regionalismo ps-liberal sulamericano

Em distintos contextos econmicos e polticos, os objetivos dos projetos de integrao regional modificaram-se ao longo do tempo. Deos e Wegner (2010) sintetizam que, nos anos 1960 e 1970, na Amrica Latina, entendia-se que a integrao deveria ser base para a superao dos obstculos estruturais do processo de industrializao, minimizando as vulnerabilidades externas dos pases. A formulao das estratgias de insero internacional dos pases est fortemente ligada a condicionantes externos - aqueles relacionados evoluo econmica e poltica internacional e domsticos. O abandono do paradigma livre-cambista na Amrica do Sul, impulsionado pela ascenso de lderes polticos de esquerda em diversos governos nacionais na regio, inclusive no Brasil, a partir dos ltimos anos do sculo XX, traou novos contornos para o conceito de integrao econmica regional, no qual a promoo do desenvolvimento e a busca de mecanismos polticos mais abrangentes de concertao entre os Estados procuravam desvincular o modelo comercial de integrao caracterstico dos anos 1990. Saraiva (2010) indica que as iniciativas de integrao regional mais tradicionais na Amrica do Sul, o Mercosul e a CAN, vo cedendo espaos para modelos mais cooperativos que se afastam das categorias tradicionais de integrao econmica orientadas para a integrao comercial. A autora continua e aponta que, devido ao fato dessas iniciativas buscarem uma
Uma crise entre os dois pases se intensificou depois que a Colmbia levou Organizao dos Estados Americanos (OEA) denncias de que a Venezuela abrigava guerrilheiros das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (Farc) e do Exrcito de Libertao Nacional (ELN). As acusaes levaram o presidente venezuelano, Hugo Chves, a romper relaes diplomticas com Bogot.
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Atualmente, a UNASUL conta com sete conselhos setoriais para tratar de assuntos relacionados a energia; sade; defesa; infraestrutura e planejamento; desenvolvimento social; trfico de drogas; e educao, cultura, cincia, tecnologia e inovao.
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O primeiro secretrio-geral da UNASUL foi o ex-presidente da Argentina, Nstor Kirchner. 20

melhor insero das economias nacionais no sistema econmico internacional, ficaram conhecidas como o regionalismo aberto, sendo orientadas para a obteno de uma economia de mercado mais aberta e com expectativas de articulao com outros pases para a construo de uma economia de escala competitiva internacionalmente. O prprio Mercosul, hoje, parece ter um futuro incerto. Por um lado, Souto Maior (2006) afirma que a falta de instituies adequadas faz com que desavenas de natureza protecionista, principalmente entre os dois maiores parceiros do bloco Brasil e Argentina tornem-se assuntos politicamente sensveis. Por outro lado, h tambm as assimetrias estruturais13 entre os dois scios maiores e os dois menores Paraguai e Uruguai -, porm, no h, no bloco, mecanismos compensatrios eficazes para lidar com as insatisfaes de parte destes ltimos. Segundo dados do Banco Mundial, em 2008, Paraguai e Uruguai representavam menos de 4% da populao e 3% do PIB do bloco.14 O Brasil, em contraste, representava cerca de 80% da populao e 75% do PIB. Essas assimetrias que, segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), no tm sido reduzidas de forma significativa, determinam em parte a capacidade de os Estados-membros do Mercosul se beneficiarem da maior integrao econmica. No mesmo estudo, o IPEA identifica que, a partir de 2003, o processo de integrao do bloco sub-regional tem sido retomado a partir de uma nova perspectiva, na qual se procura conferir maior visibilidade s dimenses social e poltico-institucional da integrao, no se restringindo apenas aos aspectos comerciais. Embora, em seus primeiros anos, o Mercosul tenha sido bem sucedido em promover maior intercmbio comercial, suas contribuies ficaram muito aqum das expectativas econmicas existentes para a integrao. Como afirma Kfuri, nesse contexto, um novo modelo de regionalismo que ampliar a agenda de integrao sul-americana surge com um carter multidimensional, procurando atender tambm a demandas sociais, culturais, polticas e infraestruturais. Veiga e Ros (2008) definem um processo de reviso crtica das polticas econmicas adotas na regio nos anos 1990, o qual desenvolvido por alguns pases da regio em graus distintos:
Assimetrias estruturais so aquelas que se originam de discrepncias na dimenso econmica, na posio geogrfica, na dotao de fatores, no acesso infraestrutura regional, na qualidade institucional e no nvel de desenvolvimento dos Estados-membros (IPEA, 2010).
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Medido em paridade de poder de compra (PPP, na sigla em ingls). 21

Emerge, atravs de iniciativas bastante heterogneas como a Unasul e a ALBA, um regionalismo ps-liberal na regio, que pretende expressar, no campo das relaes intra-regionais, uma nova ordem de prioridades e uma nova agenda diretamente relacionada ao deslocamento para a esquerda do eixo de poder poltico em diversos pases da regio. (VEIGA, ROS, 2008, p. 2)

Como os autores apontam, o contexto de uma tendncia liberalizante nos pases da Amrica do Sul comeou a ser alterado a partir de sucessivas crises das economias emergentes nos ltimos anos do sculo XX, tal como ocorreu no Brasil, em 1999, com a desvalorizao cambial, e com a Argentina, em 2001. Esse novo regionalismo abriu espao para discusses sobre os impactos distributivos do comrcio e a questo das assimetrias, sendo os principais exemplos desse novo regionalismo a ativa participao do Brasil nesses processos, a criao da Unasul e o relanamento do Mercosul, em 2003 (KFURI, 2010). Embora as vitrias das foras de esquerdas nos principais pases do continente e o acelerado crescimento das economias da regio entre 2001 e 2008 tenham fortalecido os processos de integrao da Amrica do Sul, a crise de 2008 mudou o cenrio regional e evidenciou as dificuldades e limitaes fiscais e financeiras dos pases em proceder com os projetos econmicos e sociais planejados anteriormente. As grandes dificuldades em realizar um projeto sul-americano se mostraram relacionadas a quatro principais fatores. Primeiro, as economias sul-americanas so, essencialmente, primrio-exportadoras e h pouca integrao entre elas. Segundo, as assimetrias e desigualdades nacionais e sociais so significativas. Em terceiro lugar, falta uma infraestrutura de mbito continental que possibilitasse maior interao e integrao. E, por fim, os objetivos regionais no so caracterizados como permanentes o que impossibilita uma estratgia regional em longo prazo (IPEA, 2010). Nesse sentido, a Unasul, como afirma Saraiva (2010), tem um perfil diferente das demais iniciativas para a integrao da Amrica do Sul e se aproxima mais de um instrumento de governana regional. Sendo a herdeira a iniciativa brasileira que, em 2004, em Cuzco, levou criao da Comunidade Sul-Americana, a partir da eleio de Lula, a diplomacia brasileira concentrou esforos mais diretos na sua institucionalizao. Dois anos aps sua criao, durante a cpula de 2006, na Bolvia, Lula enfatizou a importncia de haver o comprometimento dos pases sul-americanos para a integrao energtica e para o fortalecimento das polticas sociais na regio, alm de debater pontos sobre a livre circulao de pessoas na regio e sobre a proteo ao meio ambiente (KFURI, 2010). Foi no ano seguinte, na cpula realizada na Isla Margarita, na Venezuela, que os presidentes concordaram em alterar o
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nome da instituio para Unasul. Na mesma reunio na Venezuela, ocorreu tambm a I Cpula Energtica Sul-Americana, da qual participaram nove dos doze chefes de Estado e de governo da regio, os quais acordaram na criao de um Conselho Energtico, visando a articulao de estratgias e aes no setor para a Amrica do Sul (KFURI, 2010). O Mercosul, por sua vez relanado, abandonou aos poucos a idia de um bloco puramente comercial, mas estendeu sua preocupao com a integrao fsica e social dos pases., de modo que novos rgos para tratar temas como de direitos humanos, democracia e questes sociais foram criados. O Tratado de Assuno, em seu Art. 6, ao criar o Mercosul, mencionava que os seus Estados-membros reconheciam a existncia de diferenas pontuais no ritmo de liberalizao comercial para Uruguai e Paraguai, contudo, o que se concedeu a essas economias durante todo o processo de constituio e de consolidao do bloco foi uma maior flexibilidade em relao aos compromissos assumidos. At 2003, no constava na pauta do bloco o tratamento dessas assimetrias por meio de polticas positivas.15 Ao tentarem revitalizar o bloco, os presidentes dos Estados-membros identificam que o enfrentamento dessas assimetrias era condio essencial para o sucesso do Mercosul e, a partir de ento, nas declaraes conjuntas dos presidentes dos Estados-membros do Mercosul, a temtica foi introduzida. Em um terceiro momento, em 2004, o discurso passa a tratar da reduo de assimetrias e, em 2007, o termo substitudo por superao de assimetrias (IPEA, 2010). No mbito do Mercosul, surgir, em 2005, o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), cuja atuao prioriza as reas em que as disparidades entre os Estados-membros so maiores e cuja reduo das diferenas entre os scios indispensvel para equacionar as assimetrias. Essas reas so: infraestrutura fsica, estrutura produtiva, ndices sociais dos Estados-membros e fortalecimento institucional do bloco. Anualmente, devem ser depositados no FOCEM US$100 milhes, dos quais 70% devem ser aportados pelo Brasil, 27% pela Argentina; 2% pelo Uruguai; e 1% pelo Paraguai. Para ser consonante aos objetivos do bloco, Paraguai e Uruguai tm o direito de utilizar at 48% e 32% anuais dos recursos do fundo, respectivamente. Brasil e argentina podem sacar at 10%

So denominadas polticas positivas aquelas que buscam a reduo das assimetrias por meio da interveno ativa dos Estados, mediante a elaborao de polticas e de programas e aes que diminuam as disparidades produtivas e socioeconmicas entre os pases membros do bloco (IPEA, 2010). 23
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anualmente, para investir em projetos que mitiguem as assimetrias entre os parceiros do Mercosul. Assim, visvel a introduo de temas econmicos no comerciais, tais como a integrao energtica e de infraestrutura fsica; a cooperao financeira; investimentos; e temas sociais e culturais, na agenda de integrao entre os pases sul-americanos (ALVES, 2008). O que se percebe, contudo, no uma reverso brusca das polticas de abertura caractersticas dos anos 1990, mas sim inflexes na direo de polticas mais protecionistas e atitudes mais cautelosas em relao liberalizao unilateral (VEIGA, RIOS, 2008, p. 6). A perspectiva do governo brasileiro quanto nova agenda de integrao de infraestrutura visvel na formulao co Ministro das Relaes Exteriores do governo Lula, Celso Amorim:
De 2003 para c, conclumos o acordo entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN) e concebemos e impulsionamos diversos projetos para a integrao da infraestrutura, em transportes, comunicaes e energia. Essa integrao fsica (...) constitui parte essencial do projeto de desenvolvimento do prprio Brasil. A aprovao, por exemplo, de financiamento do BNDES no valor de US$ 400 milhes para a ligao rodoviria do Acre ao Pacfico, via Peru, tem significado histrico e econmico sem precedentes, no apenas para a integrao regional, como tambm para o progresso do Oeste brasileiro. (AMORIM, 2005, p. 2)

Nesse sentido, a Unasul surge como uma sntese do novo conceito de Amrica do Sul e que, segundo Veiga e Rios (2008), no incompatvel com os acordos sub-regionais existentes - o Mercosul e a CAN. A Unasul surge como o vetor da expanso geogrfica e da expanso temtica dos acordos sub-regionais, mas que no impede que esses acordos avancem em seus objetivos de constituio de unies aduaneiras. No entanto, o que os autores identificam o desaparecimento da convergncia liberal, que vigorou entre os pases da Amrica do Sul durante os anos 1990, e a adoo de diferentes estratgias de insero internacional, nas quais as agendas de interesses no so convergentes. Por um lado, h pases que buscam ampliar sua integrao economia internacional e as negociaes com os Estados Unidos, protegendo os investimentos estrangeiros como o caso do Chile. Por outro lado, Venezuela e Bolvia possuem maior preocupao em rever as polticas de proteo aos investimentos estrangeiros. A Argentina, por sua vez, fortaleceu seu posicionamento protecionista em mbito comercial, especialmente impondo barreiras tarifrias s exportaes brasileiras que afetavam sua indstria. A maior economia da regio, o Brasil, nas
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negociaes internacionais, assumiu postura ofensiva no debate sobre a liberalizao do comrcio agrcola. Assim, a viabilidade de uma integrao econmica questionvel, pois no somente o Mercosul possui problemas internos entre seus scios (desde o protecionismo argentino, at as assimetrias reclamadas por Uruguai e Paraguai), mas a CAN tambm carece de falta de vontade poltica e vulnerabilidade externa para levar adiante sua integrao. A aproximao entre os dois blocos evidenciaria mais assimetrias, principalmente no que tange economia brasileira em relao s demais, tornando a integrao econmica da regio um objetivo complexo e distante. A criao da Unasul d origem a um ambicioso plano de cooperao e, ainda que de forma superficial, seu tratado constitutivo abrange quase todas as esferas da integrao e ainda deixa margem para que novos mecanismos e propostas sejam adicionados ao processo de integrao regional. A prioridade do dilogo poltico da organizao refletida pelo principio da unanimidade entre os Estados-membros na tomada de decises (BUENO; CERVO, 2011). Em sua estrutura, tm destaque o Conselho de Chefes de Estado, o Conselho de Ministros de Relaes Exteriores e o Conselho de Delegados. Em sentido econmico, a Unasul se prope a discutir e coordenar a implementao de projetos que promovam a integrao produtiva, energtica e de infraestrutura. Conjuntamente com o tratado constitutivo da organizao, surge uma nova instituio: o Conselho Energtico (o qual ter origem na I Cpula Energtica Sul-Americana, na Isla Margarita, na Venezuela), partindo da percepo de que, para a regio, a questo energtica um pilar essencial para o desenvolvimento. Outras instituies relacionadas Unasul tomar forma em novas reunies presidenciais e ministeriais, como o Conselho de Sade Sul-Americano e o Conselho de Defesa, demonstrando uma forte tendncia na regionalizao de setores que anteriormente estavam sob a gide de regimes internacionais. Ainda, destaca-se o Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), cujo estatuto foi aprovado na I Reunio Ordinria de Ministros do Conselho, em 2010, em Quito, e ao qual a IIRSA ser subordinada, segundo o Plano de Ao Estratgico 2012-2022 do Conselho. Em sentido geopoltico, embora no tenha o objetivo de ser uma aliana militar, a organizao confere nfase segurana regional, de modo a afastar da regio a interferncia de potncias mundiais e organismos multilaterais internacionais (BUENO; CERVO, 2011).
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H ainda a proposta de consolidao do Banco do Sul fortemente apoiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) -, visando reduzir a atuao e influncia do Fundo Monetrio Internacional (FMI), do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) na regio. Assim, apesar dos ambiciosos planos traados em seu tratado constitutivo, para muitas propostas no mbito da Unasul h pouca previso de como ocorrero. Por seu carter intergovernamental, a Unasul carecer de mecanismos adequados para internalizao de normas, subordinando sua eficcia s regras dos seus Estados-membros, uma vez que a entrada em vigor das normas da organizao depende da internalizao dessas por todos os membros. Desse modo, pode-se dizer que o novo regionalismo sul-americano expresso pela Unasul antes de tudo a tentativa de criar medidas de confianas entre os pases, preparando o cenrio na Amrica do Sul para uma futura e talvez distante integrao, uma vez que, enquanto frum poltico, esta tem a capacidade de estabelecer o dilogo entre os doze Estados da regio. O que se percebe no que as esferas econmica e jurdica foram relegadas, mas sim condicionada ao dilogo poltico. Contudo, mesmo nesse cenrio, os Estados precisam visualizar ganhos para que os processos de integrao fossem adiante. E, no captulo 3, analisaremos com mais ateno os interesses e aes da diplomacia brasileira na consolidao da integrao da infraestrutura fsica regional.

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MOLDURA

POLTICO-DIPLOMTICA

DA

INTEGRAO

DA

INFRAESTRUTURA NA AMRICA DO SUL

No passado, os governos dos pases sul-americanos, especialmente o Brasil, baseavam o planejamento da infraestrutura fsica nacional e regional nas suas preocupaes de natureza geopoltica e em objetivos nacionais estratgicos para a segurana territorial. Os projetos considerados prioritrios at ento eram aqueles cujas contribuies estivessem relacionadas ocupao de territrios, consolidao da presena nacional em determinado entorno geogrfico e autossuficincia econmica. Eliana Zugaib (2006) destaca que, por essas motivaes, os governos recorriam a polticas centralizadas de planejamento e de investimentos, o que resultou, de um lado, no surgimento de plos de desenvolvimento econmico, e de outro, em investimentos ineficientes em infraestrutura, com impactos socioambientais negativos. Como destacado no captulo anterior, objetivos polticos e diplomticos da integrao, como o aumento do poder de negociao e a representao regional, foram consolidados na Amrica do Sul atendendo s exigncias de uma nova ordem no sistema internacional, que emergia ao final do sculo XX, sem, contudo, abandonar os esforos pela integrao econmica. Iglesias (2006) menciona que os avanos nessa direo se apresentam por meio de duas estratgias. Primeiro, o aperfeioamento das zonas de livre comrcio na regio e, segundo,
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pela integrao dos sistemas de energia, transporte e telecomunicaes, tendo como base as experincias bilaterais, regionais e subregionais existentes. Por meio de relatrios e publicaes produzidos por instituies regionais, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporao Andina de Fomento (CAF) e a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL), e das informaes disponibilizadas no banco de dados digital da IIRSA, buscamos definir o cenrio de emergncia da IIRSA e quais as respostas a Iniciativa props para a conjuntura da infraestrutura regional vigente at ento, com especial nfase aos interesses brasileiros expressos no direcionamento de suas aes. 2.1 Caractersticas da infraestrutura fsica da Amrica do Sul

A atual situao da infraestrutura na Amrica do Sul apresenta um quadro relativamente deficiente em comparao a estruturas existentes em outros pases em desenvolvimento. A situao no de homogeneidade nem entre os setores e os subsetores da infraestrutra fsica, nem, claro, entre os pases da regio. Moreira (2005), em sua anlise sobre os fundamentos econmicos da IIRSA, define com preciso o relativo atraso sul-americano e a isso acrescenta o fato de que a infraestrutura da regio no foi concebida para o comrcio intrarregional e, por esse motivo, os custos de transporte no comrcio so altos e se apresentam como uma barreira efetiva integrao dos mercados nacionais. Apesar das iniciativas de integrao das economias sul-americanas durante o sculo XX, os volumes de comrcio intrarregional ainda so baixos em relao aos que poderiam se esperar entre vizinhos com economias relativamente abertas e convnios comerciais preferenciais. Conforme apresentam os relatrios de planejamento e de atividades da IIRSA, a Amrica do Sul , por um lado, uma regio rica em recursos naturais, com matriz agroindustrial diversificada. Por outro lado, ela abrange um territrio cuja densidade demogrfica no uniforme em toda sua extenso, havendo grandes vazios entre os ncleos de concentrao populacional - cidades como Buenos Aires, Bogot, Lima, Rio de Janeiro e So Paulo. Os problemas de infraestrutura nas diversas regies da Amrica do Sul so variados e, segundo se afirma no documento de definio da carteira de projetos da IIRSA, em alguns
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casos, seria necessria a melhoria nos servios de infraestrutura existentes pelo aumento da demanda e, em outros, seria necessrio trabalhar para integrar reas isoladas. Resumidamente, o documento identifica algumas das principais restries infraestrutura de integrao no territrio sul-americano que, somadas aos aspectos relatados no estudo Un nuevo impulso a la integracin de la infraestructura regional en Amrica del Sur, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), desenvolvido em 2000, apresenta a conjuntura regional que desperta o interesse dos pases sul-americanos em estabelecer no somente a cooperao para a realizao dos projetos de infraestrutura, mas tambm o estabelecimento da conectividade entre suas economias e sociedades. Com as iniciativas de zonas de livre comrcio desenvolvidas na dcada de 1990, houve certo crescimento do comrcio intrarregional, se constituindo, assim, no principal fator de evidenciou a insuficincia das conexes de infraestrutura de transporte, alm de mostrar as possibilidades de integrao no setor energtico (IGLESIAS, 2008). Para setor de transportes, Moreira (2005) destaca que a infraestrutura no propcia para o comrcio interregional, mas sim, tendo em vista a exportao de bens intensivos em recursos naturais, notvel que a infraestrutura de transporte foi definida para o comrcio extrarregional, basicamente com a Europa. As barreiras geogrficas, tais como os Andes, a Amaznia e os grandes rios que cortam o subcontinente, e a ausncia de estmulos para a criao de uma infraestrutura funcional durante o processo de substituio de importaes no qual vigoravam polticas fortemente protecionistas contriburam para um cenrio deficiente no setor de transporte rodovirio, apresentando problemas de capacidade insuficiente em alguns trechos, alm de cruzamentos urbanos congestionados; problemas de segurana viria; baixa proporo entre o nmero de vias pavimentadas e o nmero de estradas existentes; estado das pistas, acostamentos e sinalizao que demandam expressiva manuteno; alm de requisitos de habilitao dspares entre os pases, assimetrias tributrias e custos substanciais nas passagens de fronteira. Por sua vez, a rede ferroviria apresenta restries para a operao de trens de grande porte; diferenas de bitolas e gabaritos entre os pases; a velocidade permitida para a circulao considerada baixa, assim como os investimentos na modalidade; alm da falta de integrao dessa rede com os demais modais de transporte. O mesmo relatrio aponta que a participao do segmento ferrovirio nos fluxos internacionais relativamente baixa, tendo em vista que as
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ferrovias sul-americanas foram concebidas, em sua maioria, para o transporte interno. A rede ferroviria sul-americana foi construda, em sua grande parte, durante a primeira metade do sculo XX e, nesses dias, carece de problemas relacionados ao financiamento e gesto. Os aeroportos dos pases da Amrica do Sul apresentam problemas de capacidade insuficiente em determinados terminais, falta de equipamentos que garantam a confiabilidade e a segurana operacional e requisitos de habilitao de aeronaves dspares. Por fim, os portos e as demais vias navegveis da Amrica do Sul demandam medidas e correes que assegurem a boa navegabilidade, entre elas a maior conexo com os modais terrestres. H ainda uma forte regulamentao de segurana que impe custos excessivos ao modal e tambm a demora na aplicao de tratados de transporte fluvial na regio. O setor de energia na Amrica do Sul tem-se mostrado como um ponto sensvel para as relaes diplomticas, pois, as restries identificadas para a integrao evidenciam situaes de concentrao excessiva em certas fontes de fornecimento, deficincias em capacidade de gerao de energia, deficincias de infraestrutura de transmisso de energia em pases exportadores e importadores e diferenas em tarifao de recursos energticos. Em um estudo da CEPAL sobre as experincias da Amrica Latina em infraestrutura, Santiago (2011) afirma que os elementos que levaram os pases da regio a introduzir um processo de reforma energtica em particular, sobre a energia eltrica esto relacionados necessidade de investimento na expanso dos sistemas; ao desenvolvimento dos mercados de capital internos; necessidade de introduzir competitividade nos segmentos ou mercados nos quais possvel; e recuperao da eficincia dos sistemas eltricos. Nesse sentido, as modificaes na indstria eltrica implicaram na reestruturao dos segmentos da cadeia ligados gerao, transmisso e distribuio de energia; no surgimento de novos atores; e em uma nova estrutura institucional. Em relao ao mercado de gs natural, em geral, os pases da Amrica Latina e do Caribe no so atores significativos internacionais, representando cerca de 4% das reservas mundiais. No entanto, na regio, a Venezuela concentra 69% da oferta disponvel de gs natural, enquanto a Argentina e o Brasil concentram 35% e 27%, respectivamente, da demanda da Amrica do Sul. Como afirma Santiago (2011), atualmente, a busca pelo avano na integrao nesse segmento, depois da experincia frustrada com o Mercosul e com a CAN, est

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fixada no lanamento da UNASUL, com vistas a garantir condies de autoabastecimento e de potencial de exportao para outras regies. Com a oferta concentrada em poucos pases, a criao de uma instituio para a promoo da integrao gasfera no foi sustentada, e as interconexes bilaterais firmadas intensificaram o sentimento de desconfiana entre os pases. O principal exemplo dessa conjuntura foi a nacionalizao das reservas de gs bolivianas pelo governo de Evo Morales, em 2006, o que implicaria no aumento dos impostos deste produto e ameaas de expropriao da infraestrutura produtiva das empresas estrangeiras instaladas no pais, entre elas a brasileira Petrobrs. Segundo dados apresentados pela CEPAL, a oferta de gs natural na Amrica do Sul, em 2008, era estimada em 279 TCF16, enquanto a demanda projetada para o perodo entre 2008 e 2020 seria de apenas 104 TCF (Tabela 1).

Tabela 1. Reservas e demanda futura de gs natural na Amrica do Sul Pases Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Peru Venezuela Total Oferta em 2008 (TCF) 17 22 23 4 1 3 17 192 279 Demanda para 2008-2020 (TCF) 37 2 28 6 7 1 4 19 104

Fonte: Gas Energy (GAS SUMMIT, 2008). Elaborao: Santiago (2008).

O Brasil tem clara capacidade na explorao e na produo de petrleo e gs representada basicamente pela Petrobrs - porm, suas reservas, disponveis no momento,
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Trilho de ps cbicos. 1 TCF equivale a 28,3 bilhes de metros cbicos. 31

especialmente de gs, so insuficientes. Como menciona Iglesias (2006), a discusso sobre a ampliao da rede de gasodutos nas primeiras proposies da IIRSA fundamental para os interesses de abastecimento do Brasil. Ademais, os interesses brasileiros na integrao da rede de transportes e de energia na regio no esto limitados aos impactos diretos no comrcio. O pas possui as principais empresas da Amrica do Sul da rea de servios de engenharia, de fabricao de equipamentos e de materiais para construo, e conta com um forte setor produtor de bens de capitais. E, ainda, como afirma Iglesias (2006), essas empresas tienen en los proyectos regionales una alternativa para las restricciones a la inversin pblica y privada que existen en el mercado domstico. O setor de telecomunicao nos pases sul-americanos tambm apresenta nveis de infraestrutura insuficientes, incluindo acesso limitado a tecnologias da informao e da comunicao em regies rurais e diferenas regulatrias entre os pases. Apesar disso, houve significativos nveis de crescimento na maioria dos pases da regio, contribuindo para uma melhora na cobertura telefnica e de internet em relao ao cenrio que predominou em dcadas anteriores. At esse momento, o desenvolvimento das telecomunicaes na Amrica do Sul tem ocorrido de forma heterognea entre os pases. Como aponta o relatrio de Santiago (2011), em relao ao acesso internet:
A proviso de servios de internet uma das reas mais novas no negcio de telecomunicaes, cujo desenvolvimento em nvel mundial teve incio em 1990. Diferentemente dos pases desenvolvidos, o nvel de conectividade internet nos pases da regio no final da dcada passada era praticamente inexistente, alcanando uma densidade mdia de apenas 1,29 conexo a cada 100 habitantes. Entretanto, nos primeiros anos da dcada 2000, produziu-se um crescimento importante nas conexes, o que implicou a melhora da densidade de internet, alcanando um nvel de 5,16 em 2006 (SANTIAGO, 2011).

A modernizao e a relativa expanso dos servios de telecomunicao na Amrica do Sul encontram como um de seus fatores a privatizao das empresas desse setor nos pases da regio17, atrelado reduo progressiva do custo da tecnologia, devido aos avanos
O processo de privatizao no implicou em melhoras significativas para o desenvolvimento da indstria da telecomunicao em todos os pases da regio. Como aponta Santiago (2011), no caso da Venezuela, o Estado no desenvolveu polticas concorrenciais sob o argumento de permitir a expanso da rede, o que gerou um monoplio que estagnou os avanos no setor. 32
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computacionais e de informtica que permitiram o aumento da capacidade de transmisso das redes j existentes e a automatizao de muitos processos. Ainda, segundo Santiago, dados da primeira metade dos anos 1990 evidenciam que as empresas de telefonia fixa da regio j haviam digitalizado e automatizado aproximadamente 100% de suas redes, independentemente do tipo de propriedade da empresa. Diante desse contexto, quais as dificuldades mais evidentes para uma iniciativa de integrao da infraestrutura regional? Iglesias (2006) aponta que, tendo em vista os interesses brasileiros em relao construo das obras de infraestrutura de integrao, o problema central so as restries existentes ao aumento do endividamento do setor pblico e a dificuldade de constituir garantias adequadas para o financiamento quando a obra planejada realizada por empresas privadas. Ainda, quando tratamos da operao de um projeto de infraestrutura, seja pelo setor privado somente ou por meio de uma Parceria Pblico-Privada (PPP), alm da dificuldade em constituir garantias para o financiamento da construo, necessrio considerar tambm os riscos relacionados regulao da operao, como as intervenes reguladoras e as mudanas nos contratos pelos governos locais, os quais podem provocar alteraes expressivas na rentabilidade do projeto. Por fim, uma caracterstica sobressalente da integrao sul-americana no sculo XXI tem sido a institucionalizao dos projetos transfronteirios de infraestrutura, com evidente enfoque na superao de barreiras de coordenao tcnica, legal, administrativa e financeira, por meio da incorporao do tema aos planos nacionais de desenvolvimento e pela definio de uma nova agenda das relaes econmicas na Amrica do Sul. Na sequncia, se realiza uma breve apresentao dos avanos regionais na construo de uma infraestrutura fsica sul-americana no mbito do projeto IIRSA, a iniciativa mais importante na atualidade que trata do tema e cujo objetivo o desenvolvimento da infraestrutura regional de transporte, energia e telecomunicaes em um marco de competitividade, sustentabilidade ambiental, qualidade social e institucional.

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2.2 A conjuntura diplomtica do lanamento da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)

O incio do sculo XXI para a Amrica do Sul esteve marcado pelo fortalecimento e a consolidao de suas instituies democrticas, pela valorizao da estabilidade poltica, pelo compromisso com os direitos humanos e com a proteo ao meio ambiente, pela superao de injustias sociais e pelo desenvolvimento de suas populaes18. Esses aspectos possibilitaram um ambiente de cooperao que, ademais das tenses diplomticas existentes, permitiu a adeso dos pases ao princpio de soluo pacfica e negociada de controvrsias. Os comprometimentos com o crescimento de suas economias e com a promoo de um desenvolvimento sustentvel constituram, assim, nos dois pilares fundamentais para o aprofundamento dos processos de integrao regionais. A IIRSA teve origem com a I Reunio de Presidentes Sul-Americanos, em Braslia, em 2000. Na oportunidade, os presidentes dos doze pases sul-americanos19 se reuniram e assinaram acordo para a realizao de aes conjuntas que pudessem impulsionar a aproximao poltica, social e econmica do continente, tendo como principal foco a modernizao da infraestrutura regional para a integrao fsica. O Comunicado de Braslia, resultado desse encontro pioneiro na histria da Amrica do Sul, declara que:
Los Presidentes coincidieron en la evaluacin de que la estabilidad poltica, el crecimiento econmico y la promocin de la justicia social, en cada uno de los doce pases de Amrica del Sur, dependern en buena medida de la ampliacin y de la profundizacin de la cooperacin y del sentido de solidaridad existente en el mbito regional y del fortalecimiento y de la expansin de la red de intereses recprocos. Identificaron, en ese sentido, una seria de temas cuyo tratamiento podr beneficiarse de un enfoque especifico de cooperacin suramericana: democracia; comercio; infraestructura de integracin; drogas ilcitas y delitos conexos; informacin, conocimiento y tecnologa (COMUNIDADO DE BRASLIA, 2000).

Assim, apesar do Comunicado de Braslia abranger tambm temas como a democracia, o comrcio, o trfico de drogas ilcitas e cincia e tecnologia, foi sobre a infraestrutura fsica
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COMUNICADO DE BRASLIA, 2000.

Estiveram presentes os Presidentes do Brasil, Fernando Henrique Cardoso; da Argentina, Fernando de La Ra; da Bolvia, Hugo Bnzer Surez; do Chile, Ricardo Lagos Escobar; da Colmbia, Andrs Pastrana Arango; do Equador, Gustavo Noboa; da Guiana, Bharrat Jagdeo; do Paraguai, Luis Angel Gonzlez Macchi; do Peru, Alberto Fujimori; do Suriname, Runaldo Ronald Venetiaan; do Uruguai, Jorge Batlle Ibaez; e da Venezuela, Hugo Chvez. 34
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que se alcanaram acordos mais amplos, imediatos e operacionais. Em parte, pode-se dizer que esse resultado foi fruto de trabalhos desenvolvidos previamente e que contaram com ativa participao do governo brasileiro. A pedido do governo brasileiro, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com suporte da Corporao Andina de Fomento (CAF) e do Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), elaborou um Plano de Ao a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul, o qual teve por base estudos, como o j citado Un nuevo impulso a la integracin de la infraestrutura regional en Amrica del Sur (BID, 2000) e Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America, de Eliezer Batista da Silva (1996). Com suas propostas para ampliar e modernizar a infraestrutura fsica da Amrica do Sul nas reas de transporte, telecomunicaes e energia, o objetivo do Plano de Ao era configurar Eixos de Integrao e Desenvolvimento para o futuro espao econmico ampliado da regio, com especial ateno situao dos pases que enfrentam dificuldades geogrficas de acesso martimo aos mercados internacionais. O lanamento poltico da IIRSA incluiu tambm um cronograma de aes, que teria inicio com a convocatria de uma reunio a nvel ministerial para consolidar uma viso regional integrada sobre as linhas de aes necessrias. Assim, os Ministros de Transporte, Telecomunicaes e Energia dos doze pases se reuniram em dezembro de 2000, em Montevidu. Nessa reunio, foram definidas as diretrizes fundamentais sobre os distintos rgos institucionais da IIRSA, o calendrio dos trabalhos a serem executados dentro dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento e dos Processos Setoriais Integrados aprovados. A IIRSA, como um mecanismo institucional de coordenao de aes

intergovernamentais dos doze pases sul-americanos, tem o objetivo de construir uma agenda comum para impulsionar projetos de integrao de infraestrutura de transportes, energia e comunicaes. Sua criao, em 2000, responderia a um forte consenso dos doze pases na busca pela promoo da competitividade e da sustentabilidade econmica crescente, para que a regio alcance, de forma independente, um padro de desenvolvimento estvel, eficiente e equitativo (IIRSA, 2010, p. 11). A IIRSA prope desenvolver e integrar a infraestrutura da regio por meio de determinadas linhas de ao. A primeira delas consiste no fortalecimento das capacidades

35

nacionais de investimentos e a coordenao entre os pases. A segunda, promover a harmonizao em contexto institucional e regulatrio de infraestrutura. E, em terceiro lugar, identificar e desenvolver um conjunto de projetos que estimulem a participao do setor privado (IGLESIAS, 2008). Concebida como um projeto regional capitaneado por instituies financeiras multilaterais, a IIRSA representou, por um lado, uma tentativa dos governos na busca por aproveitar a maior agilidade e flexibilidade destas agncias, para driblar restries oramentrias e legais internas aos Estados. Por outro lado, com demasiada influncia nos projetos, as decises dessas agncias oscilam de acordo com seus interesses prprios na regio20. Como apontado anteriormente, os avanos em matria tcnica para a criao de um projeto sul-americana para a integrao de infraestrutura foram alavancados por iniciativa do governo brasileiro. Contudo, o contexto poltico sul-americano em que foi feito o Comunicado de Braslia permitiu a consolidao dessas expectativas. A consolidao da democracia eleitoral foi um feito sem precedentes na regio. Naquele momento, os doze governos sul-americanos haviam sido democraticamente eleitos nos anos 1990 e, buscando fortalecimento diante de possibilidades de futuras ameaas ao regime democrtico, os pases da Amrica do Sul apresentaram respostas coletivas para a defesa dos princpios democrticos. No caso do Mercosul, isso se deu pela Declarao Presidencial sobre o Compromisso Democrtico, em 1996, por parte dos quatro membros do bloco (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) e pelo Protocolo de Adeso de Bolvia e Chile. Mais tarde, em 1998, os seis pases subscreveram o Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrtico. Por meio desses instrumentos, os pases reconheceram a vigncia de instituies democrticas como condio indispensvel para a existncia e o desenvolvimento dos processos de integrao, sendo que toda alterao da ordem democrtica consistiria em um obstculo inaceitvel para a continuidade do processo de integrao regional (IIRSA, 2010). Por sua vez, a CAN produziu, em 1998, a Declarao do Conselho Presidencial Andino, na qual se estabeleceu que o bloco se constitui por uma comunidade de naes democrticas e que tem entre seus objetivos principais o desenvolvimento da democracia e o respeito aos
Considera-se, ainda, que os Estados Unidos so o maior acionista do BID, com peso de 30% no total de votos nas decises do BID. 36
20

direitos humanos e liberdades fundamentais. Entre 1998 e 2000, os mandatrios dos pases andinos tambm subscreveram o Protocolo Adicional ao Acordo de Cartagena, denominado Compromisso da Comunidade Andina pela Democracia, o qual destaca como condio essencial para a cooperao andina e para a integrao, a vigncias de instituies democrticas (IIRSA, 2010). Assim, inspirados nesses dois protocolos, os presidentes sul-americanos manifestaram, em Braslia, que a manuteno do estado de direitos e o respeito ao regime democrtico em cada um dos doze pases constituem compromissos compartidos e seriam essenciais para a continuidade dos encontros regionais. Nesse sentido, a regio fez progressos notveis na direo de uma rea de paz e de um ambiente de cooperao e amizade entre os governos. Ainda que o Comunicado de Braslia tenha acordado que a regio era uma zona de paz, a iniciativa, contudo, somente foi formalizado pouco depois, com a Declarao sobre Zona de Paz Sul-Americana, em Guayaquil, em 2002. A ideia do Comunicado de Braslia de que a Amrica do Sul pode apresentar-se no cenrio internacional como um ator importante exigiu, assim, o desenvolvimento de um forte multilateralismo que fosse capaz de responder s mudanas internacionais, visando o equilbrio entre os direitos e os compromissos dos pases pelo desenvolvimento. Desde a I Reunio de Presidentes Sul-Americanos em Braslia, em dez anos de vigncia da Iniciativa, foram realizadas doze cpulas sul-americanas nas quais foi possvel o progresso para o lanamento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) sob a qual foram realizadas as ltimas seis das doze reunies presidenciais mencionais. Em 2002, a II Reunio de Presidentes Sul-Americanos ocorreu em Guayaquil, no Equador, e a III Reunio, em 2004, em Cuzco, no Peru. Foi na III Reunio de Presidentes Sul-Americanos que o ideal da integrao regional pde ultrapassar o plano terico, ingressando em um plano de ao (ZUGAIB, 2008). Naquele momento, se assumiu o compromisso de impulsionar a implementao de 31 projetos prioritrios de infraestrutura fsica da IIRSA. A partir do ano seguinte, os presidentes dos pases da Amrica do Sul passaram a se reunir sob a gide da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), primeiro em Braslia, e, em seguida, na cidade de Cochabamba, na Bolvia, em 2006. Em 2007, foi realizada a I Cpula Energtica Sul-Americana, na e Isla Margarita, na Venezuela. As reunies presidenciais foram adquirindo um crescente formato institucional que culminou na aprovao do Tratado
37

Constitutivo da Unasul, em Braslia, em maio de 2008. Sob a Unasul, em 2008, os chefes e chefas de Estado se reuniram em Braslia (Brasil), Santiago (Chile) e na Costa do Saupe (Brasil); em 2009, em Quito (Equador) e Bariloche (Argentina); e, em 2010, em Los Cardales (Argentina) e Georgetown (Guiana) A partir de 2009, e com a consolidao crescente da Unasul, se inaugurou um novo captulo institucional. Primeiro, porque a integrao fsica regional est, agora, dentro de uma agenda mais ampla e que, necessariamente, exigir interao com outras frentes de processos, tanto em ordem poltica, como social, econmica e social. A Unasul tem delegado estas responsabilidades aos respectivos conselhos que foram criados na instituio, entre eles o Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), o qual ser estudado no captulo 3.

2.3 A definio de uma agenda regional consensuada

Ao longo de seus dez anos de trabalho, a IIRSA se constituiu em um dos principais fruns em que os doze pases da regio se viam representados para discutir o planejamento da infraestrutura do territrio sul-americano. Pela primeira vez, a Amrica do Sul atuou unida para a definio de uma carteira de projetos de infraestrutura nos setores de transporte, energia e telecomunicaes. O propsito desta seo ilustrar o trabalho realizado na IIRSA para a identificao e seleo de projetos de integrao, assim como os esforos em harmonizar regulamentaes que tenham impacto sobre a viabilidade dos mesmos. Ao mesmo tempo, buscamos levantar quais so os fatores que tornaram possvel o avano no dilogo e na cooperao intergovernamental. A IIRSA se organiza em quatro nveis de deciso: O Comit de Direo Executiva (CDE), as Coordenaes Nacionais (CN), os Grupos Tcnicos Executivos (GTE) e o Comit de Coordenao Tcnica (CCT). As diretrizes e prioridades estabelecidas pelos governos so transmitidas Iniciativa por meio de um conselho de Ministros de Planejamento e de Infraestrutura, os quais compem o

38

CDE. O rgo atua em matria de coordenao de planos de investimentos, marcos regulatrios, regulamentao institucional e financiamento. Igualmente, responsvel por validar as propostas tcnicas dos GTE e do CCT. As reunies co CDE tambm tm acontecido ininterruptamente, desde 2000, quando os Ministros de Transporte, Telecomunicaes e Energia dos doze pases se encontraram em Montevidu. As CNs so responsveis pela execuo local do plano de ao da Iniciativa, mediante a articulao de atividades com os diversos setores do governo nacional e atores relevantes da sociedade. A Coordenao Nacional da IIRSA no Brasil exercida pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramentos e Gesto (MPOG)21. A coordenao dos trabalhos e dos Grupos Tcnicos (GTE, responsveis pela execuo dos trabalhos) responsabilidade das agncias financeiras multilaterais (BID, CAF e FONPLATA), que formam o Comit de Coordenao Tcnica (CCT). Alm de encaminhar projetos para anlise para o CDE, o CCT responsvel tambm pela contratao de estudos e consultorias para orientar a tomada de decises dos governos sobre os projetos e avanos do processo de integrao fsica. A estrutura institucional da IIRSA permitiu encarar uma das dificuldades para que a Iniciativa avanasse. A interao dos representantes dos doze governos sul-americanos, com o apoio tcnico e logstico dos organismos regional, permitiu a coordenao exitosa de mltiplos atores envolvidos no processo. Ademais desses procedimentos de interao, foi necessrio o estabelecimento de enfoques, conceitos e metodologias que facilitassem os entendimentos sobre uma agenda complexa. Essa complexidade era derivada do carter multinacional, multissetorial e multidisciplinar da IIRSA. O Plano de Ao revisado em Montevidu previa seu desenvolvimento seria realizado levando em considerao os Eixos de Integrao e Desenvolvimentos (EIDs), complementados com os Processos Setoriais de Integrao (PSIs). Em relao ao aperfeioamento da viso da IIRSA, podemos identificar trs etapas bem definidas em sua histria. A primeira se estendeu desde 2000 at o fim de 2003, e foi marcada pela proposta e discusso dos EIDs e dos PSIs,
A Coordenao Nacional da IIRSA foi atribuda SPI pelo Decreto de 17/09/2011, que cria a Comisso Interministerial para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul. Essa Comisso integrada por um representante dos seguintes Ministrios: do Planejamento, Oramento e Gesto; das Relaes Exteriores; dos Transportes; das Comunicaes; e de Minas e Energia. 39
21

assim como na preparao das Vises de Negcios 22 de cada Eixo e no planejamento inicial dos projetos. Politicamente, esse foi um perodo importante que possibilitou a identificao das sensibilidades nacionais. Entre 2003 e 2004 ps-se em andamento o esforo em construir consensos entre os pases em torno de uma carteira comum de projetos prioritrios. Com base nas experincias dos estudos metodolgicos, a partir de 2005 se definiu uma segunda etapa cujo objetivo foi produzir um salto de qualidade no planejamento territorial. Nesse momento, buscou-se articular a infraestrutura com outras dimenses do desenvolvimento territorial, visando as oportunidades produtivas, a preservao do patrimnio natural, considerando os impactos sociais. Os pilares desse processo sempre fora os conceitos de Eixos de Integrao e Desenvolvimentos e os Processos Setoriais de Integrao. Um EID um faixa territorial multinacional, um espao geoeconmico, que inclui certa dotao de recursos naturais, concentrao populacional, reas produtivas e servios logsticos. Por sua vez, um PSI tem por objetivo identificar os obstculos de natureza normativa e institucional que impedem o desenvolvimento e a operao da infraestrutura bsica na regio, propondo aes para sua superao. Inicialmente foram propostos 12 EIDs que, aps discusses, foram redefinidos em 10, a partir da identificao de fluxos econmicos atuais e potenciais, seguindo as lgicas do regionalismo aberto, da geoeconomia de facilitao de fluxos e da formao de corredores voltados para fora da Amrica do Sul (IPEA, 2011). Os dez EIDs apresentados na reunio da CDE, em Santiago, em 2003, foram:

Eixo do Amazonas, cuja rea se estende desde os portos do Pacfico na Colmbia, no Peru e no Equador, at os portos brasileiros de Manaus, Belm e Macap;

Eixo Andino, que consiste em uma faixa desde a Bolvia, passando por Colmbia, Equador, Peru e Venezuela, e incorpora os dois principais corredores viais norte-sul que interligam as cidades dos cinco pases;

Eixo Andino do Sul, cujo desenvolvimento foi relativamente menor, sendo concebido, inicialmente, pela faixa fronteiria entre a Argentina e o Chile;

A Viso de Negcios de cada EID consistiu na anlise do territrio, das atividades econmicas, dos aspectos sociais e ambientais, e dos projetos identificados como necessrios e seus impactos na integrao regional. 40
22

Eixo de Capricrnio, cuja rea abrange o entorno do trpico de mesmo nome, envolvendo a Argentina, a Bolvia, o Brasil, o Chile e o Paraguai, tendo em seus extremos importantes instalaes porturias, tanto no Oceano Pacfico, quanto no Atlntico;

Eixo do Escudo Guianense, abrangendo a Guiana, o Suriname, a Venezuela e regies dos estados do norte brasileiro, ou seja, regies com baixa densidade populacional e alta concentrao de povos indgenas;

Eixo da Hidrovia Paraguai-Paran, definido como uma rea de influncia que comporta territrios da Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai todos eles vinculados de modo direto aos rios Paraguai, Paran, Tiet e Uruguai;

Eixo Interocenico Central, que consiste em uma faixa que abrange os portos do sul do Peru, no Oceano Pacfico, passando por regies do Chile, Bolvia e Paraguai, at os portos no Atlntico no sudeste brasileiro;

Eixo Mercosul-Chile, que vincula os principais centros econmicos, cidades e portos dos territrios de Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai;

Eixo Peru-Brasil-Bolvia, que congrega a zona da trplice fronteira desses pases, ligando regies amaznicas aos portos peruanos no Oceano Pacfico;

Eixo do Sul, que abrange uma pequena faixa entre os portos do sul chileno, no Oceano Pacfico, e os portos do sul argentino, no Oceano Atlntico.

Em relao aos PSIs, o Plano de Ao de Montevidu estabeleceu seis deles: instrumentos de financiamento de projetos de integrao fsica regional; integrao energtica; facilitao de passos de fronteiras; tecnologias da informao e da comunicao (TICs); sistemas operativos de transporte areo; sistemas operativos de transporte martimo; e sistemas operativos de transportes multimodais. Aps a etapa de definio dos eixos de atuao da IIRSA, passou-se para uma fase de ordenamento da Carteira de Projetos, que ocorreu entre os anos de 2003 e 2004 e foi realizado por diversos GTEs. Essa etapa construiu consensos sobre a importncia relativa dos grupos de projetos que foram definidos para cada EID, uma vez que houve vinculao direta da infraestrutura fsica necessria com as caractersticas produtivas, sociais e ambientais dos
41

territrios envolvidos. Desse modo, um primeiro resultado tangvel que detectamos ao analisar o processo de desenvolvimento da Iniciativa a constituio, entre 2003 e 2004, da primeira Carteira de Projetos IIRSA, resultado de profundo debate e reunies peridicas entre os chefes de Estado e seus ministros e esforos das equipes tcnicas em detectar os aspectos e as obras especficas que seriam necessrias para o desenvolvimento econmico das regies do continente.

Tabela 2. Composio setorial/subsetorial da Carteira de Projetos IIRSA

Transporte SETOR E SUBSETOR Investimentos
(em milhes de US$)

Energia Investimentos
(em milhes de US$)

Telecomunicaes Investimentos
(em milhes de US$)

Projetos

Projetos

Projetos

Areo Rodovirio Ferrovirio Fluvial Martimo Multimodal Passos de fronteira

24 207 61 74 31 15 39

2.690,3 32.991,1 12.746,9 2.837,4 3.391,2 439,7 293,5 Transporte

Energia Projetos

Telecomunicaes Projetos Investimentos

(em milhes de US$)

SETOR E SUBSETOR

Projetos

Investimentos
(em milhes de US$)

Investimentos
(em milhes de US$)

Harmonizao regulatria energtica Gerao de energia

380,4

27

28.433,3

42

Interconexo energtica Interconexo de comunicaes

36

11.870,7

44,7

TOTAL

451

55.390,1

64

40.684,4

44,7

FONTE: IIRSA, Carteira de Projetos 2010

Conforme demonstra a Tabela 2, a Carteira de Projetos IIRSA apresenta um elevado nmero de projetos concentrados no setor de transporte e, especialmente, no subsetor rodovirio. Por sua vez ainda que em menor nmero, os projetos do setor de energia representam 12% do total de projetos da Carteira, porm, 42% dos investimentos estimados (e, dentro desse setor, merece destaque o subsetor de gerao de energia, com quase 30% do total dos investimentos estimados da Carteira). Cabe ainda mencionar que, na Carteira de Projetos IIRSA, predomina os projetos de mbito nacional (estes alcanam um total de 443 projetos, correspondendo a 83% do total de projetos da Carteira). Em seguida, figuram os projetos de mbito binacional (78 projetos que correspondem a 15%) e multinacional (13 projetos que correspondem a 2%). Assim mesmo, esses projetos de mbito nacional esto, em sua maioria, ligados com o melhoramento das infraestrutura de integrao entre os pases. Tratando-se especificamente do Brasil, esse aspecto ser estudado mais a fundo no captulo 3. A Carteira de Projetos IIRSA passou por sucessivas mudanas, nas quais foram se agregaram novos projetos23. Assim mesmo, em 2004, na III Reunio de Presidentes Sul-Americanos, em Cuzco, os governos aprovaram a Agenda de Implementao Consensuada (AIC) 2005-2010, visando concentrar esforos para a execuo de 31 projetos considerados estratgicos em uma perspectiva regional. A seleo dos projetos da AIC 2005-2010 surgiu, assim, de um processo de deciso interno de cada pas e de negociao e consenso entre os governos da regio. Ao mesmo tempo em que a integrao da infraestrutura fsica era uma tarefa de longo prazo, a AIC buscou eleger projetos cujo resultado concreto pudesse ser enxergado em curto prazo, para que seus impactos estimulassem a mobilizao e as expectativas polticas e sociais em torno da Iniciativa.

Em 2003, a Carteira de Projetos IIRSA conformava 335 projetos para a integrao da infraestrutura regional, com investimentos estimados em US$ 37,4 bilhes. Em 2010, a Carteira j era composta por 524 projetos, cujo investimento estimado era de US$ 96,1 bilhes. 43
23

Tabela 3. Projetos da Agenda de Implementao Consensuada 2005-2010

Milhes de US$ 780,0 234,0 35,0 700,00

N 1 2 3 4

Projetos Duplicao da Rodovia 14 entre Paso de los Libres e Gualeguaych Adequao do Corredor Ro BrancoMontevidu-Colonia-Nueva Palmira Construo da Ponte Internacional Jaguaro-Ro Branco0 Duplicao do Trecho Palhoa-Osrio (Rodovia Mercosul) Projetos Ferrovirio Los AndesMendoza (Ferrovia Transandina Central) Rodovia Internacional 60-CH (setor Valparaso-Los Andes) Gasoduto do Nordeste Argentino Construo da Ponte Binacional Salvador Mazza-Yacuiba e Centro de Fronteira Nova Ponte Puerto Presidente FrancoPorto Meira, com Centro de Fronteira Paraguai-Brasil Construo da Rodovia Pailn-San Jos-Puerto Surez Projetos Anel Ferrovirio de So Paulo (Trechos Norte e Sul) Passagem de Fronteira Infante RivarolaCaada-Oruro Construo da Rodovia Caada OruroVillamontes-Tarija-Estacin Abaroa (1 Etapa) Rodovia Toledo-Pisiga

EID/PSI MercosulChile MercosulChile MercosulChile MercosulChile MercosulChile MercosulChile MercosulChile Capricrnio

Pases AR (BR) UY (ARBR) BR-UY BR (ARUY) AR-CH

Status Execuo Execuo Prexecuo Execuo Prexecuo Execuo Execuo Prexecuo Prexecuo Execuo Status Prexecuo Execuo

5.100,00

6 7

286,0 1.000,0

CH (AR) AR (BO)

23,0

AR-BO

Capricrnio Interocani co Central EID/PSI Interoceni co Central Interoceni co Centra Interoceni co Central Interoceni

80,0

PY-BR BO (BRCH-PE) Pases BR BO-PY

10 N 11 12

477,0 Milhes de US$ 850,0 2,0

13 14

49,0 95,0

BO (PY) BO (CH)

Execuo Execuo

44

co Central 15 16 17 18 19 20 21 22 23 Pavimentao e melhoramento da Rodovia Iquique-Colchane Recuperao do Trecho El Sillar Centro Binacional de Atendimento de Fronteira Desaguadero Passagem de Fronteira Ccuta-San Antonio Del Tchira Melhoramento da Navegabilidade do Rio Meta Corredor virio Tumaco-Pasto-MocoaPuerto Asis Rodovia Paita-Tarapoto-Yurimaguas, Portos e Centros Logsticos Rodovia Lima-Tingo Mara-Pucallpa, Portos e Centros Logsticos Porto Francisco de Orellana Pavimentao Iapari-Porto Maldonado-Inambari, InambariJuliaca/Inambari-Cuzco Ponte sobre o rio Acre Interoceni co Central Interoceni co Central Andino Andino Andino Amazonas Amazonas Amazonas Amazonas PeruBrasilBolvia PeruBrasilBolivia Escudo das Guianas EID/PSI Escudo das Guianas Escudo das Guianas Escudo das Guianas 42,0 120,0 7,5 2,0 108,0 373,0 681,2 1.351,3 105,3 CH (BO) BO (CH, PE) BO-PE CO-VE CO-VE CO PE (BR) PE (BR) EQ Execuo Prexecuo Prexecuo Perfil Execuo Execuo Execuo Execuo Prexecuo Execuo

24

1.384,3

PE (BR)

25

12,0

BR-PE

Concludo

26

Rodovia Boa Vista-Bonfim-LethemGeorgetown (1 Etapa: estudos) Projetos Ponte sobre o rio Takutu Rodovia Venezuela (Ciudad Guayana)Guiana (Georgetown)-Suriname (Paramaribo) (1 Etapa) Melhoramentos na Vi Nieuw NickerieParamaribo-Albina e Travessia Internacional sobre o rio Marowjine

3,3 Milhes de US$ 10,0

GY-BR

Execuo

N 27

Pases GY-BR

Status Concludo

28

0,8

VE-GY-SU

Perfil

29

105,0

SU-GY

Execuo

45

30 31

Exportao por Envios Postais para Pequenas e Mdicas Empresas Implementao do Acordo de Roaming na Amrica do Sul

TICs TICs

5,0 1,3

Regional Regional

Execuo Execuo

FONTE: IIRSA. Carteira de Projetos 2010.

Nota: Entre parntesis identifica-se o(s) pas(es) vizinho(s) influenciado(s) pelo projeto.

Esse espao regional de coordenao criado pela IIRSA fomentou a cooperao entre os pases, sendo o principal exemplo o projeto da AIC Exportao por Envios Postais para Pequenas e Mdias Empresas, que busca promover a insero dessas empresas no mercado internacional por meio de um processo de exportao simplificado e com custos reduzidos usando da plataforma logstica dos correios nacional. Em um primeiro momento, foi feita a adaptao da experincia brasileira do programa Exporta Fcil que, desde seu lanamento, em 1999, proporcionou um aumento de 15% da base exportadora, sendo utilizado por cerca de 25 mil empresas, exportando para mais de 190 pases mais de 800 tipos de produtos. A importncia estratgica da AIC e da seleo de projetos que a formaram consistiram em um ponto de ruptura na implementao da Iniciativa, uma vez que, segundo o Relatrio de Avaliao da AIC24, esta (i) props o estabelecimento de uma agenda de implementao consensuada dos projetos IIRSA que, alm de se tornar um marco simblico e poltico desta nova etapa da Iniciativa, permitiu acelerar a obteno de resultados concretos em projetos de alto impacto para a integrao fsica continental; (ii) definiu um conjunto limitado de projetos, o que ampliou a possibilidade de sua execuo, j que facilitaria o estabelecimento de prioridades por parte dos governos; e (iii) buscou estabelecer prioridades nos planos e oramentos nacionais, assim como nas atividades das agncias financeiras, na estruturao de esquemas de Parceria Pblico-Privada e na atrao do setor privado para os projetos da IIRSA. Em suma, a organizao institucional adotada para a IIRSA tem sido eficaz para a construo de consensos polticos, assim como para reduzir as falhas de coordenao entre os governos sul-americanos em relao aos temas da integrao fsica. Sem dvidas, como todo processo institucional, a IIRSA ainda apresenta limitaes a superar, no entanto, indiscutvel seu carter inovador e sua fora operacional para a identificao das necessidades da regio.

24

Relatrio de Avaliao da Agenda de Implementao Consensuada2005-2010. p. 14. 46

ATUAO

ESTRATGICA

DO

BRASIL

NA

INTEGRAO

DA

INFRAESTRUTURA FSICA REGIONAL

A ideia de avanar na questo de investimentos em infraestrutura e na integrao dos sistemas de infraestrutura da regio no nova para a diplomacia brasileira que, historicamente, a v como parte necessria do processo de integrao econmica e da expanso do comrcio exterior brasileiro sobre a Amrica do Sul (IGLESIAS, 2008).

47

As aes desenvolvidas pelo governo brasileiro se mostraram fundamentais para a evoluo das etapas pelas quais a IIRSA passou, considerando desde a proposio de estudos tcnicos, a convocao de reunies entre lderes dos doze pases sul-americanos, as propostas organizacionais da IIRSA e o relacionamento com as instituies financeiras multilaterais (IMF) que apiam formalmente a Iniciativa: BID, CAF e FONPLATA. Os investimentos efetuados no mbito da IIRSA tm um impacto substancial nas economias da regio e contribuem para elevar os nveis de competitividade e de desenvolvimento social, criando novas oportunidades para as populaes (IIRSA, 2010). O reflexo do objetivo fundamental de melhor a infraestrutura fsica que conecta os pases sulamericanos consistem em implicaes sociais importantes. Uma infraestrutura melhor uma ferramenta para a gerao de novas oportunidades para as populaes nas reas mais pobres e isoladas, facilitando sua integrao economia regional. Neste captulo, buscamos apresentar em que medida a diplomacia brasileira logrou a internalizar dos aspectos fundamentais da IIRSA nos programas de desenvolvimento econmico e social brasileiro e como buscou orientar os mecanismos institucionais do Estado e a sociedade brasileira para a realizao dos projetos e idias da Iniciativa. No primeiro momento, analisamos a incluso de obras da Carteira de Projetos IIRSA na pauta de projetos de infraestrutura nacionais e como a conjuntura regional tambm foi essencial para a definio de projetos de infraestrutura nacionais no orientados integrao. Logo aps, expomos breves consideraes sobre as questes sociais e ambientais, postas como alvos de desenvolvimento da IIRSA. Em seguida, destacamos o apoio do financiamento pblico aos projetos de infraestrutura regional como modo de alavancar a atuao das grandes empresas brasileiras das reas de servios de engenharia e fabricantes de materiais e equipamentos para construo na Amrica do Sul. Por fim, apresentaremos brevemente a nova configurao da agenda de integrao da infraestrutura fsica regional e a atuao do Brasil j no governo de Dilma Rousseff.

3.1 A convergncia entre o planejamento brasileiro de desenvolvimento territorial e a IIRSA

48

A construo de um espao sul-americano integrado no consistia em uma estratgia bem definida para o regionalismo aberto caracterstico dos anos 1990. Mudanas efetivas, contudo, ocorreram a partir de 2000, quando os doze presidentes sul-americanos se reuniram em Braslia e as discusses em torno da construo de um projeto sul-americano de integrao fsica tiveram como resultado a criao da IIRSA. A IIRSA, com um mandato inicial de dez anos, se constituiu em um mecanismo institucional de coordenao das aes intergovernamentais dos pases sul-americanos, inspirada no princpio de que a integrao da infraestrutura regional promoveria a criao de um espao privilegiado de cooperao para o desenvolvimento socioeconmico sustentvel. Em cumprimento ao Comunicado de Braslia, os ministros de Transporte, Energia e Telecomunicaes dos doze pases elaboraram um plano de ao para a integrao de infraestrutura regional, no qual ganhou nfase os Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EIDs), baseados na aplicao da Metodologia de Planejamento Territorial Indicativo. Iglesias (2008) defende a ideia de que o investimento em infraestrutura e a integrao dos sistemas de infraestrutura da regio so, para a diplomacia brasileira, uma das partes necessrias para o processo de integrao econmica e expanso das exportaes brasileiras no continente. Motivada pela relativa ausncia de conexes em termos de transportes e de comunicaes, a prpria IIRSA foi resultado de ideias originadas da diplomacia e dos funcionrios da rea de planejamento do governo brasileiro. E, de igual modo, o autor aponta, que o lanamento da Comunidade Sul-Americana de Naes, com forte nfase na integrao de infraestrutura, contou com a ao mais pr-ativa do governo brasileiro. O conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento, desenvolvido a partir das idias de Eliezer Batista, ex-presidente da Companhia Vale do Rio Doce e ex-ministro de Minas e Energias durante o governo de Joo Goulart, descritas no livro Infraestrutura para o Desenvolvimento Social e Integrao na Amrica do Sul, foi um dos subsdios para a elaborao do Plano Purianual (PPA) do governo federal para os perodos de 1996-1999 e 2000-2003 (IPEA, 2011), que resultou em uma carteira de oportunidades para os investimentos pblicos e privados, aes coordenadas com diversos setores de infraestrutura e tambm projetos e aes de desenvolvimento social, ambiental e de informao25 (IGLESIAS, 2008).
Em 1997, o governo brasileiro contratou diversos estudos para a identificao dos eixos de integrao e desenvolvimento no Brasil. Esses estudos revisaram a rede de infraestrutura econmica do pas com o objetivo de verificar as regies onde havia desequilbrios entre a demanda e a oferta de diversos componentes dessa infraestrutura. 49
25

Para Couto (2006), a IIRSA representaria, assim, a tentativa brasileira de expandir esta metodologia de planejamento territorial para toda a regio. Como Zugaib aponta:
H uma correlao entre os princpios bsicos que fundamentam os eixos de integrao e desenvolvimento nacional e aqueles traados para alcanar a integrao em escala continental. Esses princpios bsicos norteiam a escolha dos projetos de infraestrutura que mais contribuem para aumentar a eficincia e a sustentabilidade do desenvolvimento econmico (ZUGAIB, 2006).

E, ainda, para Jos Paulo Silveira:

Um eixo de desenvolvimento no um corredor de transportes, mas um espao geoeconmico, onde existem demandas e oportunidades que devem ser satisfeitas mediante aes integradas. Tais aes devem ser realizadas nos campos da infraestrutura econmica (transportes, energia, telecomunicaes, recursos hdricos), desenvolvimento social (educao, sade, moradia), informao e conhecimento (qualificao profissional, desenvolvimento tecnolgico, difuso e acesso informao), alm de gesto ambiental (SILVEIRA, 2001).26

Nesse sentido, Tavares de Araujo (2009) afirma que os projetos da IIRSA foram escolhidos atravs de cinco parmetros principais, os quais sejam: a adequao dos investimentos aos ecossistemas de cada regio; os impactos transnacionais; a complementariedade entre os projetos organizados em torno de um projeto ncora; as sinergias resultantes da interao direta e indireta entre os eixos; e a gerao de oportunidades de emprego e renda para os habitantes locais. O autor destaca ainda que 60% dos projetos da Carteira de Projetos IIRSA so empreendimentos nacionais cujos impactos afetam os pases vizinhos, em virtude dos critrios de seleo referidos anteriormente. Grande parte dos demais projetos consiste em operaes binacionais para a construo de pontes, tneis, passagens de fronteira, transmisso de energia, eclusas, hidrovias, ferrovias e rodovias. O Brasil, por exemplo, est envolvido diretamente em apenas seis dos projetos identificados na AIC, contudo, executa tambm outros 34 projetos da IIRSA por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), conforme relata a Tabela 4. Segundo Tavares de Arajo, isso se deve ao fato do PAC somente ter sido lanado em janeiro

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Eixos da Amrica do Sul impulsionaro desenvolvimento. 08/10/2011. 50

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de 2007, de modo que esses projetos adicionais no consistiam em projetos prioritrios em 2004, quando foi consensuada a agenda de 31 projetos prioritrios da IIRSA. O PAC organizou seus projetos e aes em trs setores: infraestrutura logstica, infraestrutura energtica e infraestrutura social e urbana. Sua principal nfase na concluso de projetos j em execuo e na recuperao da infraestrutura existente. Para o perodo de 2007 a 2010, o PAC tinha investimentos estimados na ordem de US$ 252 bilhes. Mais de 50% do total de investimentos estimados do PAC seria destinado a projetos de infraestrutura energtica, basicamente na rea de petrleo e gs natural e na gerao de energia. Os projetos de infraestrutura social e urbana representavam 34% desse total, e as obras logsticas aproximadamente 12%. Essa atuao em projetos de energia reflete, em primeiro lugar, a preocupao brasileira de que o crescimento econmico e a falta de investimentos na gerao de energia produzissem uma crise eltrica semelhante a que ocorreu em 2001. Em segundo lugar, esta preocupao tambm foi estimulada pela crise com a Bolvia, buscando fontes domsticas de gs. Em terceiro lugar, h uma necessidade crescente de investimentos na explorao de petrleo no pas (IGLESIAS, 2008). Essa necessidade de investimentos na infraestrutura domstica no se apresenta como uma contradio infraestrutura de conexo que o Brasil desenvolve com seus vizinhos no mbito da IIRSA. Considerando os projetos de logstica, os dois eixos de atuao domstico e regional podem ser complementares. O crescente investimento do PAC concentrado no setor de energia resulta, em parte, das prprias dificuldades da integrao energtica na regio obrigando a Petrobrs a focar em seus projetos de gerao de energia hidroeltrica no Brasil (IGLESIAS, 2008).

Tabela 4. Projetos da IIRSA no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

Rodovias e Pontes Amazonas Capricrnio Escudo Guianense 2 2 2 Ferrovias 2 Portos e Aeroportos 1 1 Hidrovias Energia Total 3 5 2 51

Hidrovias Paraguai-Paran Interocenico Central Mercosul-Chile Peru-Brasil-Bolvia Total

3 9 18

1 3

1 6 9

2 2

2 2

3 5 15 2 34

Fonte: Ministrio do Planejamento. Elaborao: TAVARES DE ARAUJO (2009).

Pelos dados apresentado na Tabela 4, identificamos que o PAC confere importncia especial ao Eixo de Capricrnio (o qual abrange tambm Argentina, Paraguai, Bolvia e Chile) e ao Eixo Mercosul-Chile, sendo que cinco projetos, de um total de sete nos quais o Brasil participa no Eixo de Capricrnio, esto includo do PAC. O principal foco brasileiro nesse eixo consiste em obras do setor de transporte no estado do Paran, tais como o aumento da capacidade do Porto de Paranagu, a construo do anel virio de Curitiba e a construo de uma nova ponte na fronteira do pas com o Paraguai, para descongestionar o fluxo da Ponte da Amizade. Em relao ao Eixo Mercosul-Chile, dos 24 projetos da IIRSA em que h participao brasileira, 15 esto includos no PAC e tambm consistem, essencialmente, em obras do setor de transporte (como rodovias, portos e aeroportos), tais como o trecho sul do anel virio de So Paulo, adaptaes nos aeroportos de Campinas e Guarulhos e no porto de Itaja.

3.2 O desafio do desenvolvimento socioambiental sustentvel

O tema da sustentabilidade ambiental tem permeado as instituies, as polticas pblicas e as opinies de diversos atores locais na Amrica do Sul. No Brasil, os EIDs da IIRSA cruzam reas onde esto concentradas as maiores reservas naturais do pas, em matria de minrios, recursos energticos e biodiversidade. Assim, ainda que a regio amaznica no seja a rea do pas onde esto localizados os fluxos de comrcio e populacionais mais densos, torna-se estratgica a discusso sobre as aes que o governo brasileiro tem empreendido na regio em questo de infraestrutura de integrao regional.
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Dos quatro EIDs que recortam a Amaznia, trs tem sua expanso rumo ao Pacfico (Eixo Andino, Eixo Amaznico e Eixo Peru-Brasil-Bolvia), e apenas um rumo ao Caribe (Eixo do Escudo Guianense), o que evidencia o fato de que a integrao regional da infraestrutura fsica liderada pelo Brasil possui objetivos estratgicos de insero econmica internacional, alcanando com preciso os portos do Pacfico no Peru, no Equador e na Colmbia (SENHORAS & GUZZI, 2009). No eixo do escudo das Guianas, o objetivo econmico das obras se divide entre o escoamento de produtos oriundos da Zona Franca de Manaus com destino anos mercados consumidores da Amrica do Norte e Europa, por meio do Mar do Caribe, e a utilizao de recursos naturais e o aproveitamento do potencial hidreltrico. Na projeo entre a Amaznia e o Pacfico, os eixos Peru-Brasil-Bolvia, Amaznico e Andino buscam dois objetivos geoeconmicos (...) a expanso do continente rumo ao Oceano Pacfico por meio da cooperao interestatal logstica em transportes fluviais e rodovirios para o escoamento de commodities agrcolas e minerais [e] (...) a busca pela construo de redes energticas desde essas regies, findando abastecer as reas centrais industrializadas do continente (SENHORAS & GUZZI, 2009). No entanto, especialmente na regio amaznica, onde os impactos dos projetos da IIRSA afetam comunidades indgenas, populaes tradicionais e ribeirinhas em 137 Unidades de Conservao, a Iniciativa apresenta um risco potencial negativo em virtude das ricas zonas de biodiversidade e histria pr-colombiana, provocando o aumento de conflitos sociais ocasionados pelas migraes, grilagem, conflitos de terra e concentrao fundiria ao longo das redes logsticas e transporte e ambientais com o aceleramento do desmatamento direto induzido pela construo de usinas hidreltricas, rodovias, ferrovias e instalaes de fibras ticas, entre outras obras de infraestrutura, alm da expanso da fronteira agrcola. A afirmao de Senhoras e Guzzi (2009) que falta IIRSA e tambm aos projetos da Iniciativa que incorporaram os Planos Plurianuais brasileiros uma concepo estratgica da gesto ampliada do meio ambiente, pois tm se evidenciado limitaes quanto ao monitoramento dos impactos ambientais dos projetos (especialmente aqueles ligados integrao da Amaznia e do Pacfico) e a falta de considerao sobre a conservao histricocultural e ambiental das localidades por onde perpassam as redes logsticas e energticas, fazendo as promessas de desenvolvimento, gerao de emprego e competitividade somente um mote do governo.
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Especialmente a gerao de energia hidreltrica na Amaznia complexa devido aos impactos socioambientais das usinas. O Complexo Hidreltrico do Rio Madeira, por exemplo, incluso no Eixo Peru-Brasil-Bolvia, cuja construo est a cargo do consrcio formado pela empresa estatal Furnas e pela construtora Odebrecht, orada em US$ 12, 5 bilhes, composto por quatro hidreltricas, sendo duas delas localizadas em Rondnia (usinas de Santo Antnio e Jirau), prximas fronteira com a Bolvia.27 Juntas, essas duas hidreltricas tm previso de inundao de uma rea de 529 km, o que acarretar no deslocamento da populao diretamente afetada, dando incio a um processo de ocupaes desordenadas. J nos estudos de impacto ambiental das represas de Santo Antnio e Jirau, foram identificados impactos que afetariam os peixes, a fauna, a flora e a ameaa de propagao de uma srie de doenas tropicais entre a populao, no somente no Brasil, mas no Peru e na Bolvia tambm. Essa populao, que geralmente j se encontra em precrias condies econmicas e sociais, cria expectativas fomentadas pelo governo de gerao de emprego, contudo, com o incio das obras, o que se percebe o incio de conflitos entre a populao local e os trabalhadores que se direcionam para a regio em carter temporrio, pois esse deslocamento afeta a demanda regional de bens, de servios pblicos, de habitaes, ademais do acmulo de resduos slidos. Assim, as reas protegidas passam a apresentar um alto grau de vulnerabilidade por parte de novas atividades econmicas no-sustentveis e necessidade de migraes, principalmente em relao ao aumento da atividade madeireira e ao avano do desmatamento. Desse modo, os projetos de infraestrutura para a integrao da regio amaznica brasileira com seus vizinhos do norte apresentam um carter estratgico para esse conjunto de pases, contudo, as estratgias para sua implementao nem sempre so as mais adequadas socialmente e ambientalmente tendo em vista as comunidades locais impactadas pelas obras. O que se observa nesse aspecto (e que ser melhor definido na seo seguinte), um forte lobby de grandes grupos privados nacionais que executam as diversas obras de energia eltrica e transporte rodovirio que passam por territrios ricos em biodiversidade ou por reservas indgenas (no caso da Amaznia), o que compromete o desenvolvimento ambiental e social

As outras duas represas que compe o Complexo Hidreltrico do Rio Madeira so a Cachuela Esperanza, localizada em territrio boliviano e que se encontra em fase de estudos, e a Guajar-Mirim, tambm em fase de estudos iniciais, est localizada em guas binacionais Brasil-Bolvia (IIRSA, 2009). 54
27

sustentvel em detrimento da ampliao do capital de um grupo seleto (SENHORAS & GUZZI, 2009).

3.3 Motivaes e incentivos participao do setor privado brasileiro na integrao da infraestrutura regional

Esta seo tem como objetivo avaliar em que medida o movimento de investimentos diretos realizados pelas empresas construtoras brasileiras em mbito regional para os projetos de infraestrutura tem contribudo para o processo de integrao regional, apresentando tambm as percepes do setor privado brasileiro composto pelas empresas exportadoras e usurios da infraestrutura e dos servios logstica na regio. Assim, claramente percebe-se uma clivagem de posicionamento do setor privado brasileiro. De um lado, aponta-se razovel distncia entre as agendas dos setores pblico e privado no que tange integrao fsica e logstica da Amrica do Sul (SENNES; MENDES 2008), quando tratamos das empresas usurias da infraestrutura, e, de outro, a participao ativa das construtoras brasileira na implantao da infraestrutura de transportes e energia (SARTI & HIRATUKA, 2001; IGLESIAS, 2008; ANTUNES, 2007). Iglesias (2008) aponta que o interesse brasileiro na integrao da rede de transporte e de energia no se limita somente abertura de corredores de exportao. O Brasil o pas da regio que possui as grandes empresas da rea de servios de engenharia e conta com os setores industriais de bens de capital e de equipamentos e materiais de construo relativamente desenvolvidos, sendo os projetos regionais a grande alternativa que as empresas brasileiras de servios de engenharia e de equipamentos e materiais de construo para contornarem as restries ao investimento pblico e privado que existem no mercado domstico. Em seu estudo sobre os interesses brasileiros na integrao de infraestrutura na Amrica do Sul, Iglesias mapeou as principais multinacionais brasileiras e identificou que dessas, sete esto relacionadas ao setor de servios de engenharia, construo e materiais de construo; trs so empresas de engenharia e construo (Odebrecht, Andrade Gutierrez e Queiroz Galvo); duas atuam no ramo do cimento (Votorantim e Camargo Correa) e outras duas atuam na rea de insumos para a construo (Gerdau e Tigre).
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Sarti e Hiratuka (2011) utilizam o nvel de distribuio geogrfica de seus investimentos para avaliar a importncia dos pases da regio nas estratgias de internacionalizao das empresas brasileiras. Dados levantados por um estudo da Fundao Dom Cabral, em conjunto com a Columbia University, em 2007, apresentam o ndice de distribuio regional dos investimentos das vinte maiores multinacionais brasileiras. Entre as empresas j citadas anteriormente, percebe-se grande concentrao de atuao das seguintes empresas na Amrica Latina: Andrade Gutierrez (88%), Tigre (86%), Gerdau (73%), Camargo Corra (67%), Odebrecht (58%) e Votorantim (25%). As empreiteiras brasileiras tm participado ativamente da implantao da infraestrutura de transporte e energia na Amrica do Sul, e so referncias nos planos tecnolgico, financeiro e de gesto empresarial. Segundo aponta Antunes (2007), em estudo da CEPAL, a construo de infraestrutura pelas empresas brasileiras tem tambm a vantagem de contar com o apoio do BNDES (ponto que ser analisado na prxima seo). Essas aes empresariais em pases da regio contribuem tambm para a expanso dos mercados de consumo para produtos brasileiros, uma vez que, para obter financiamento pblico, exige-se uma cota mnima de produtos nacionais nas obras no exterior. As obras da IIRSA representaram uma importante oportunidade para as construtoras brasileiras no exterior e, desde os anos 1990, j havia uma estreita relao entre as empreiteiras brasileiras e o corpo diplomtico do pas28. A Odebrecht, a Andrade Gutierrez, a Queiroz Galvo e a Camargo Corra esto envolvidas no ambicioso projeto da Rodovia Interocenica, a qual, quando concluda, ter 2.586 km, e ligar os portos de Ilo e Matarani, no sul do Peru, ao Oceano Atlntico, no Brasil. A Odebrecht tambm participa de outros projetos no Peru, tais como uma rodovia de 955 km que o Porto de Paita, no Oceano Pacfico, ao Porto de Yurimaguas, no Rio Huallaga; na Argentina (gasodutos) e Venezuela. A Andrade Gutierrez presta servios de construo no Peru (tneis, usinas, portos), na Bolvia (trechos rodovirios), no Equador (oleodutos, pontes, rodovias) e na Colmbia (ferrovias). Em relatrio sobre a integrao regional e a IIRSA, por meio de entrevistas com representantes do setor privado e pblico, a Prospectiva Consultoria identificou uma perspectiva negativa quando abordado o tema da convergncia entre os acordos de integrao
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FOLHA DE S. PAULO. Diplomacia brasileira ajudou empreiteiras.18/09/2011. 56

regional e as prioridades do setor privado e que embora haja alguma interlocuo com o setor privado, esta limitada, uma vez que o governo estabelece maior dilogo com as grandes empreiteiras nacional, receptivo identificao das necessidades das demais empresas, porm no converte esse conhecimento em aes. Converge com os resultados desse estudo, a anlise que Iglesias faz junto a representantes empresariais e que aponta certa preocupao sobre a estratgia da IIRSA concentrar seus projetos de transporte no setor rodovirio, tendo em vista que este no o modal de transporte de cargo mais eficiente e barato alm, claro, das estradas serem indutoras de um processo de desmatamento. A IIRSA, por se constituir em um projeto de integrao fsica, ou se infraestrutura hard, no congrega aspectos de integrao regulatria (infraestrutura soft) para os servios de logstica que utilizaro da estrutura de transportes construda. Segundo o mesmo estudo da Prospectiva Consultoria, isso se deve ao fato da dificuldade de mobilizao dos atores e instncias envolvidos nas questes regulatrias, sendo mais rentvel em curto prazo, menos propenso a gerar oposio poltica e mais fcil a mobilizao de interesses de grupos privados especficos as construtoras. Vitte (2009) afirma que, alm das construtoras brasileiras, h grandes empresas interessadas tambm em promover outros projetos da Carteira IIRSA, como os empresrios do agronegcio, especialmente as empresas dos setores de alimentos e gros (como a Cargill, a Louis Dreyfus, a Archer Daniels Midland e a Bunge) e de sementes transgnicas (como a Monsanto) interessados nos projetos hidrovirios, principalmente as obras de hidrovia ParaguaiParan. O principal objetivo desses empresrios a reduo dos custos para que suas cargas cheguem aos portos do Pacfico, no Chile ou no Peru. Ademais, Couto (2008) destaca o papel ativo de trs das grandes empreiteiras brasileiras na integrao da infraestrutura da Amrica do Sul: a Odebrecht, a Camargo Correa e a Andrade Gutierrez. Essas empresas se constituam em holdings e diversificaram seus negcios, inclusive na Amrica do Sul.
Alm da rea de engenharia, a Odebrecht o maior grupo petroqumico da Amrica ao controlar a empresa Braskem, e prev investimentos bilionrios nos prximos anos em sua subsidiria ETH Bioenergia, voltada para a produo de etanol da cana-de-acar. J a Camargo Correa tem sua prpria fbrica de cimento e controla a Alpargatas Calados (Havaianas, Rainha, Topper, Timberland e Mizuno), acionista da Siderrgica Usinminas, da concessionria de energia do estado de So Paulo CPFL e ainda da Companhia de Concesses Rodovirias, controladora da Dutra (RJ-SP) e no 57

Paran, totalizando 1452 km em concesses rodovirias. A Andrade Gutierrez no fica atrs: tambm acionista da Companhia de Concesses Rodovirias; da prestadora de servios de energia Light; controla a empresa de telecomunicaes Telemar (que engloba tambm a Oi Celulares) e ter a concesso do aeroporto de Quito, no Equador, ainda em construo (COUTO, 2008).

Ainda, importante destaca o papel do Grupo Eletrobrs nos projetos de construo de complexos hidreltricos e hidrovirios na regio, os quais favorecem as principais empresas mineradoras na regio da Amaznia, cujos principais gastos decorrer dos custos com energia eltrica. A Petrobrs, aps a abertura de seu capital, tambm tem expandido sua atuao na Amrica do Sul. Segundo Couto (2008), a IIRSA e seu foco em construir rodovias, portos e hidreltricas nos pases da Amrica do Sul consiste, assim, na reproduo, em escala regional, do modelo de infraestrutura que essas grandes empresas j desenvolveram no Brasil em dcadas anteriores.

3.4 O financiamento pblico aos projetos de infraestrutura regional e o papel do BNDES

A Amrica do Sul se constitui em um dos principais destinos das exportaes brasileiras de bens e servios com alto valor agregado, ademais de ser tambm uma das prioridades da poltica externa brasileira para a integrao fsica e econmica da regio, em setores como transporte e energia. O apoio com financiamento pblico foi importante para a internacionalizao das empresas brasileiras de servios de engenharia no passado e atualmente ainda muito relevante (IGLESIAS, 2008). Como instituio pblica a servio dos interesses comerciais e econmicos brasileiros, Alves (2005) afirma que o BNDES adquiriu aspectos institucionais prprios, diferentemente das instituies privadas que prezam pelas garantias aos seus recursos, pela viabilidade e pelo retorno financeiro de seus emprstimos. Um banco como o BNDES pode suportar financiamento de longo prazo em condies competitivas. Na segunda metade dos anos 1990, estruturou um sistema de financiamento exportao, com diversas linhas e condies. Convocado pelo governo brasileiro para financiar os projetos de carter integracionista na Amrica do Sul, os recursos do banco tm sido
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aplicados para fomentar as exportaes de produtos e servios brasileiros para os vizinhos, no apoiando, necessariamente, os projetos de integrao regional. A partir de 2003, o BNDES incorporou em sua misso o objetivo estratgico de atuar como rgo financiador da integrao da Amrica do Sul, financiando as exportaes de bens e servios brasileiros, os investimentos diretos brasileiros e a integrao da infraestrutura regional (DEOS & WEGNER, 2010). As operaes do BNDES para o financiamento das obras de infraestrutura no exterior so concebidas como operaes de exportao de servios de engenharia, na modalidade de financiamento ps-embarque e, no caso desses servios, para que o financiamento seja realizado, necessrio o cumprimento de certos requisitos. Basicamente, as exportaes brasileiras de bens a serem incorporados ao projeto devem ser de, no mnimo, 35% do valor do financiamento (IGLESIAS, 2008). Nesse sentido, o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) tem cumprido um importante papel na viabilizao de financiamento aos investimentos necessrios. Em termos gerais, o CCR um mecanismo subscrito pelos bancos centrais de doze pases da Amrica Latina29 e, por meio dele, so cursados e compensados os pagamentos derivados do comrcio intrarregional. Os financiamentos aos projetos de infraestrutura cursados no mbito do CCR consistem, essencialmente, no apoio do governo brasileiro s exportaes de bens e servios para pases da Amrica do Sul. O CCR se apresenta como um fator relevante nessa estruturao de garantias dos financiamentos brasileiros para a regio, uma vez que, segundo dados publicados na Revista BNDES, 72% dos US$ 3 bilhes desembolsados pelo BNDES em financiamentos para pases da Amrica do Sul, entre 1997 e 2007, contaram com o CCR como instrumento mitigador de riscos. A relevncia do BNDES no processo de integrao regional da Amrica do Sul visvel em virtude de sua capacidade de investimento e por suas relaes com o BID e com a CAF, sendo uma das formas que o governo brasileiro tem utilizados nos ltimos anos para ampliar a influncia do pas na regio, uma vez que a atuao da instituio deixou de limitar-se somente ao territrio nacional (SILVA, 2004). Como aponta o mesmo estudo, em 2007, o Brasil foi credor do CCR com todos os pases, exceo do Chile, sendo o principal fator a utilizao do convnio pelo Brasil para operaes de exportaes financiadas. Sendo uma importante fonte de financiamento para
Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. 59
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projetos de infraestrutura na regio, o governo brasileiro dispe de linhas de financiamento atravs do prprio BNDES e do Proex Financiamento, operado pelo Banco do Brasil. Em 2007, segundo o BNDES, 99% dos US$ 490 milhes liberados pelo banco em financiamentos para a Amrica Latina destinaram-se a projetos de infraestrutura, sendo que, 92% foram cursado no CCR. Entre 1997 e 2007, o Equador foi o pas sul-americano que mais utilizou o CCR em suas operaes com o BNDES 99% do total -, seguido por Paraguai (94$), Bolvia (88%), Argentina (81%) e Peru (77%). A Venezuela, contudo, que apresenta baixo ndice de utilizao do CRR no perodo analisado (somente 28%), atingiu, em 2007, 100% de utilizao nas suas operaes com o BNDES.
No que se refere ao BNDES, sua carteira de operaes destinadas a projetos de infraestrutura na Amrica do Sul tem crescido fortemente, somando cerca de US$ 11 bilhes entre operaes contratadas e em perspectiva, para investimentos da ordem de US$ 24 bilhes em projetos para construo de rodovias, pontes, hidreltricas, gasodutos, linhas de transmisso, aeroportos, hidrovias, portos, ferrovias e sistemas de transporte urbano (metr e nibus) (RTTIMANN & KOBLITZ, 2008).

Na Tabela 5, apresentamos os projetos de infraestrutura que so financiados pelo BNDES.

Tabela 5. Projetos financiados pelo BNDES na Amrica do Sul Exportao de servios de engenharia e outros Pas/Projetos ARGENTINA TGS Gasoduto San Martn TGN Gasoduto Norte Albanesi Gasodutos CHILE Ampliao do Metr de Santiago COLMBIA Financiamento em US$ 516.000.000 200.000.000 37.000.000 279.000.000 208.000.000 208.000.000 28.000.000
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Transmilenio Pas/Projetos EQUADOR Avies Embraer para TAME Hidroeltrica San Francisco Irrigao Manabi Irrigao Tabacundo Rodovia Iterocenica PARAGUAI Rota 10 URUGUAI Linha de transmisso UTE Irrigao Maldonado VENEZUELA Hidroeltrica La Vueltosa Linha 4 Metr de Caracas Linha 3 Metr de Caracas Modernizao Prod. Maz y Ganado / Fondafa II Total
FONTE: BNDES (2005).

28.000.000 Financiamento em US$ 511.565.000 61.600.000 242.965.000 113.000.000 64.000.000 30.000.000 77.000.000 77.000.000 29.000.000 3.000.000 26.000.000 326.400.000 121.000.000 107.500.000 78.000.000 19.900.000 1.695.965.000

Como possvel observar na Tabela 5, nem todos os projetos financiados pelo BNDES consistem em projetos para a integrao da infraestrutura entre os pases da Amrica do Sul. O banco tem financiado tambm projetos especficos de infraestrutura em seus vizinhos, tais como as obras no metr de Caracas e no metr de Santiago, os quais no pertencem Carteira de Projetos IIRSA. Em 2003, o BNDES, em parceria com a CAF, apresentou durante o I Seminrio Internacional de Co-Financiamento BNDES/CAF, realizado no Rio de Janeiro, 22 projetos a
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serem executados no mbito da IIRSA. Entre esses projetos destacavam-se obras com grandes impactos socioambientais, como o Complexo do Rio Madeira, no Brasil; a Hidrovia ParanParaguai, na Argentina; e o Terminal Porturio de Nueva Palmira, no Uruguai. Mais tarde, em 2005, foi assinado um memorando de entendimento que estabeleceu os mecanismos de cooperao entre as duas instituies, visando o fomento e a atuao conjunta em financiamento de projetos orientados para a integrao regional. Como exemplo, no Eixo Andino, o BNDES financia obras no trecho rodovirio Cuchu-Ingenio-Santa Brbara (que liga Peru e Bolvia) com desembolsos da ordem de US$ 89,9 milhes, enquanto a CAF aporta US$ 175 milhes. Outras obras rodovirias que visam aprimorar a conexo entre os departamentos bolivianos e interligam a Bolvia Argentina tambm so financiadas em parceria pelo BNDES e pela CAF (DEOS & WEGNER, 2010). Em 2008, o BNDES analisou 10 projetos de exportao de servios de engenharia na Amrica do Sul, sendo que desses, somente quatro pertenciam Carteira de Projetos IIRSA e somente um integrava a AIC. Os projetos com financiamento j aprovados e em anlise concentravam-se na rea de energia (tais como gasodutos e hidroeltricas) e, na viso de Iglesias (2008), essa fato pode estar relacionado com o know-how das empresas brasileiras nesse tipo de projetos j realizados no Brasil e em outros pases.

Tabela 6. Desembolsos do BNDES Exim para a rea de infraestrutura no exterior

Setor gua e saneamento Engenharia e construo Eletricidade e gs Informaes e comunicaes Telecomunicaes Total Exim - infraestrutura Fonte: BNDES (DEOS et al., 2009). 2004 227.990 542 228.532 2005 292.152 1.427 495 294.074 2006 180.322 334 180.656 2007 599.766 14.754 95.210 709.730 2008 1.095 917.846 41 918.982

Ainda que o BNDES no esteja financiando diretamente os projetos de integrao, o banco tem ampliado significativamente os seus desembolsos para a Amrica do Sul. Em 2010,
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por exemplo, foram destinados US$ 1,1 bilho na linha ps-embarque para apoiar as exportaes de bens e servios brasileiros destinados regio recurso cinco vezes maior do que em 2001, que foram da ordem de US$ 184 milhes. A participao do BNDES no financiamento dos projetos de infraestrutura regional est condicionada, assim, utilizao de bens de capital brasileiros, porm, a lgica dos projetos de integrao financiados pelo banco no esto em conformidade com os aqueles definidos na Carteira de Projetos IIRSA. Para Iglesias:
BNDES trabaja en un horizonte de ms corto plazo, financiando proyectos que maduran inmediatamente en mayores exportaciones de maquinaria y bienes de capital brasileos (ejemplo, vagones de subtes), mientras que los proyectos de IIRSA generaran mayores exportaciones solo cuando las rutas estn terminadas, los mercados ganados y las redes de distribucin establecidas (IGLESIAS, 2008. p. 176).

O BID, por sua vez, buscou estabelecer maior interao com o BNDES para o financiamento dos projetos de infraestrutura, tais como estradas, ferrovias e hidrovias que ligam o Brasil aos seus vizinhos. O primeiro exemplo disso foi a busca pela parceria para a finalizao de uma rodovia ligando o estado de Roraima a Georgetown, na Guiana, num projeto estimado em US$ 150 milhes. A Guiana, por ser um dos pases mais pobres do continente, teria acesso a financiamentos com prazo e juros privilegiados dentro do BID. Contudo, pela Guiana possuir baixa capacidade para contrair endividamento, o BNDES entraria financiando as construtoras brasileiras que desenvolveriam a obra. A expectativa do BID de que, se bem sucedida essa parceria, as duas instituies financeiras poderiam replicar suas aes em outros projetos de infraestrutura na regio sendo que, h alguns anos, o BID elegeu uma carteira de 510 projetos prioritrios na IIRSA, num investimento estimado em US$ 74,5 bilhes. O principal risco, contudo, que incide sobre esse e outros projetos de infraestrutura e que podem acarretar na falta de interesse das empresas brasileiras em serem financiadas, se eles so economicamente viveis e capazes de gerar receita que sirva de garantia ao emprstimo30. Assim, possvel afirmar que a recente articulao entre os pases sul-americanos em torno do fomento infraestrutura regional proporcionou um movimento importante por parte do BNDES, dinamizando a internacionalizao das empresas brasileiras apoiadas pelo banco e

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VALOR ECONMICO. BID quer parceria com BNDES para a infraestrutura. 12 jul. 2010. 63

ampliando as parcerias do banco brasileiro com as IMF em prol da execuo dos projetos da Carteira IIRSA.

3.5 A Unasul e o COSIPLAN: novos mecanismos institucionais para a agenda da integrao da infraestrutura

A I Reunio de Presidente Sul-Americanos em Braslia, realizada em setembro de 2000, como assinalado at aqui, foi um marco para que a Amrica do Sul estivesse na centralidade da poltica externa brasileira na primeira dcada do sculo XXI. A criao da Unio das Naes Sul-Americanas, em maio de 2008, com a assinatura de seu tratado constitutivo, representou um novo marco para o processo de integrao. Esta seo tem o objetivo de apresentar brevemente a nova dinmica na qual se organiza o IIRSA, conformada s estruturas da Unasul, levando em considerao o protagonismo brasileiro na proposio das duas instncias. Aps a assinatura do Tratado Constitutivo da Unasul, a IIRSA passou a ser vista como o brao de infraestrutura da nova organizao, porm, a formalizao deste entendimento somente ocorreu em junho de 2010, quando a presidncia pro tempore equatoriana da Unasul convocou, pela primeira vez, o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) (IPEA, 2011). Por meio da deciso que criou o COSIPLAN, o Comit de Direo Executiva (CDE) da IIRSA foi incorporado ao Conselho, cujo principal papel passou a ser a obteno de respaldo poltico para as atividades e projetos que gerem desenvolvimento econmico e social na regio refletindo a postura do Brasil em fortalecer os debates no mbito da Unasul, aprofundando a busca por alternativas em nvel poltico e no apenas tcnico para a questo do financiamento. A primeira reunio do Comit Coordenador do COSIPLAN foi realizada no Rio de Janeiro, em abril de 2011. Na ocasio, a Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto, Miriam Belquior31, reunida com a Secretria-Geral da Unasul, Mara Emma Meja, com os Coordenadores Nacionais dos pases sul-americanos e com representantes das instituies
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Miriam Belquior participa de reunio do COSIPLAN. 28/04/11.
31

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multilaterais envolvidas na IIRSA (BID, CAF, FONPLATA e CEPAL), inaugurou uma nova etapa de discusses para a integrao da infraestrutura fsica da regio. Visando alcanar os objetivos propostos, o COSIPLAN apresentou seu primeiro Plano de Ao Estratgico (PAE) para o perodo 2012-2022, na qual apresentou intenes de aperfeioar as metodologias e ferramentas para executar e concluir projetos; incorporar mecanismos de participao social; e concentrar sua ateno no financiamento de projetos de alto impacto na regio. Na ocasio dessa reunio, o incio dos trabalhos do COSIPLAN foi realizado sob a presidncia pro tempore do Brasil. Passando a receber diretrizes polticas dos pases da Unasul e reduzindo a influncia das IMF, a IIRSA transformada em um foro tcnico do COSIPLAN, passou a ser responsvel pelo acervo catalogado de projetos da Iniciativa, porm, por ter iniciado suas atividades recentemente, ano houve, at o momento, a definio de projetos de infraestrutura prioritrios pelo COSIPLAN. A questo do financiamento s obras de infraestrutura, assim, vista com expectativa positiva, uma vez que poder ser tratada de modo mais bem estruturado, mas que, ao mesmo tempo, necessita de respostas efetivas em curto prazo (VALOR ECONMICO, 2011)

4 CONSIDERAES FINAIS

A integrao sul-americana tem vivido seu momento mais favorvel nas ltimas duas dcadas. Primeiro, a abertura dos mercados permitiu a ampliao do comrcio intrarregional, traduzida especialmente pelos dois principais blocos da regio, o Mercosul e a CAN. Com essas
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iniciativas foi possvel o desenvolvimento de uma malha de acordos regionais que proporcionou um ambiente com maior espao para a cooperao regional e, alm disso, evidenciou os principais gargalos da infraestrutura regional. Segundo, a poltica externa do Brasil, a maior economia da regio, atribuiu Amrica do Sul sua zona de atuao prioritria, com a qual reuniria esforos para atingir objetivos estratgicos de insero internacional, os quais no ficariam restritos ao carter comercial. Isso permitiu a emergncia de uma nova definio estrutural da integrao regional, expressa pela Unasul. No obstante, o carter intergovernamental da Unasul evidencia uma baixa institucionalidade do rgo, quando analisamos sua fora para que seus Estados-membros internalizem as suas regras, sendo conseqncias tambm da diversidade de interesses e de tenses polticas na regio. justamente essa dificuldade que faz da Unasul um frum de concertao poltica que busca a estabilidade regional como requisito para avanar na integrao. Assim, a aproximao poltica pressuposto de aproximao econmica, social e cultural, uma vez que a estabilidade poltica tambm responsvel por uma maior atrao de capitais para os pases da regio. Se a insero competitiva do Brasil no mercado internacional passa, em um primeiro momento, pela integrao sul-americana, no mero acaso o grande investimento da diplomacia brasileira e de outras instituies governamentais, como o BNDES e o prprio presidente Luiz Incio Lula da Silva por meio da diplomacia presidencial -, em estreitar as relaes com os pases vizinhos. Pela avaliao da diplomacia brasileira, os dez anos de existncia da IIRSA foram teis para o diagnstico das necessidades de infraestrutura fsica na regio, para o desenvolvimento de metodologias adequadas e a criao de uma carteira de projetos consensuada (PEREIRA, 2011). No entanto, as insuficincias em questo de financiamento de longo prazo foram as principais causas dos entraves para a realizao das obras de infraestrutura. Apesar da atuao financiadora do BNDES para que as empresas brasileiras tivessem maior presena na regio, a Iniciativa careceu de mecanismos que estimulassem o setor privado a se envolver nos projetos seja pelos riscos de regulao das operaes e interferncias dos governos sul-americanos, seja pela falta de retornos financeiros em curto prazo para os executores das obras.

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Ainda no possvel determinar a direo que a integrao da infraestrutura fsica regional tomar sob a gide do COSIPLAN, considerando que o rgo, cujo estatuto somente foi aprovado em 2010, realizou apenas duas reunies de seu Comit Coordenador. Sob o enfoque de projetos de desenvolvimento nacional e regional, identificamos que o desencontro entre essas duas agendas, no Brasil, menor do que nos demais pases sulamericanos. A Carteira de Projetos IIRSA foi fundamental para a definio de projetos tambm no mbito do PAC, ao menos no setor de transportes. No setor energtico, o Brasil, identificando entraves para o dilogo cooperativo nesse tema em mbito regional, tem desenvolvido projetos de gerao de energia independentemente das prioridades regionais. Em termos econmicos para o Brasil, buscamos mostrar que a IIRSA apresentou forte nfase na abertura de mercados para as empresas dos grandes setores da econmica, principalmente as de servios de engenharia e construo. por meio dessas empresas que o governo brasileiro tem executado suas estratgias de insero de bens produzidos no Brasil nos mercados sul-americanos, sobretudo quanto as obras de infraestrutura so financiadas pelo BNDES. No territrio brasileiro, os eixos da IIRSA cruzam zonas onde esto localizadas as maiores concentraes de recursos naturais nacionais, o que implica em fortes debates entre os setores pblico e privado contra ambientalistas e defensores do desenvolvimento social e econmico sustentvel que, alis, foi um dos pilares da criao da Iniciativa. Quanto Amaznia brasileira, em vista da articulao de diversos eixos da IIRSA, esta ser impactada pela instalao de grandes projetos de infraestrutura, de modo que os efeitos sociais e ambientais acentuem cada vez mais a desigualdade entre as populaes. Os benefcios da integrao fsica regional so inquestionveis para as economias dos pases sul-americanos, contudo, no verdadeira a afirmao de que todos sairo como vencedores desse processo. Nesse sentido, as instituies criadas para promover essa integrao ainda tero que articular medidas e programas para dirimir os impactos negativos na sociedade e no meio ambiente. Assim, para que a idia de integrao da infraestrutura fsica regional seja realmente internalizada no Brasil, tal como proposto nos Eixos de Integrao e Desenvolvido no mbito da IIRSA, faz-se necessrio que as discusses e percepes dessa iniciativa no estejam limitadas queles ministrios que compuseram a Coordenadoria Nacional da IIRSA (MPOG, MRE, MTE, MC, MME), mas sim, sejam articuladas tambm com o Ministrio do
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Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, com o Ministrio do Meio Ambiente, com governos sub-nacionais e com a sociedade empresarial, visando uma iniciativa de planejamento e integrao territorial regional efetiva para confrontar os padres de desigualdade vigentes na Amrica do Sul tanto entre os pases, como entre regies do Brasil.

ANEXO A IIRSA: Eixos de Integrao e Desenvolvimento

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FONTE: IIRSA. Carteira de Projetos 2010.

ANEXO B IIRSA: Projetos da Agenda de Implementao Consensuada 2005-2010

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FONTE: IIRSA. Agenda de Implementao Consensuada 2005-2010.

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