I CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO DE GUAS Fortaleza, 20 de novembro de 2008 O DIREITO DE GUAS NO BRASIL

CID TOMANIK POMPEU

Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais, Especialista, Mestre e Doutor, pela Faculdade de Direito da USP; Procurador aposentado do Departamento de guas e Energia Eltrica - DAEE/SP; Membro do Instituto dos Advogados de So Paulo (IASP); Membro da International Association for Water Law (AIDA); Membro do International Council of Environmental Law (ICEL); <www.cidtomanikpompeu.com.br>

SUMRIO: 1. Introduo. 2. O Direito de guas. 3. As normas sobre a

utilizao das guas. 4. O Direito de guas no Brasil. 5. O domnio das guas pblicas. 6. A repartio constitucional de competncias. 7. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos. 8. Os organismos nacionais, estaduais e distritais de gesto e poltica de recursos hdricos. 9. A organizao administrativa dos Estados e do Distrito Federal. 10. O papel dos Municpios. 11. Os usurios e a sociedade civil. 12. A participao do cidado nos organismos colegiados pblicos. 13. Concluso.

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INTRODUO

Com a necessidade de administrar a escassez do lquido, as regies secas, de modo geral, oferecem marcantes contribuies para o desenvolvimento do direito e da administrao das guas. O direito islmico, levado s reas secas da Pennsula Ibrica, em especial para Espanha, deu origem, p. ex., ao Tribunal de guas de Valncia, 1 com mais de mil anos de existncia. Nos Estados Unidos da Amrica, a aplicao dos princpios do direito minerrio s regies secas, a oeste do Mississipi, fez com que l surgisse um direito de guas diferente do trazido da Europa, aplicado na rea mida, a leste do rio. 2 Dentro desse contexto, agradeo a subida honra de, a convite da Fundao Instituto Delmiro Gouveia para o Desenvolvimento, na pessoa de seu Presidente, Dr. Sabino Henrique Elpdio de Carvalho, proferir a conferncia de abertura do I Congresso Brasileiro de Direito de guas, nesta acolhedora Fortaleza, no Cear, Estado que, por suas extensas regies semi-ridas, tem longa tradio no trato das questes ligadas ao precioso lquido. O mesmo fao em relao ao Dr. Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, Presidente do evento. No foi por outra razo que, em 2000, Fortaleza hospedou o 1 Congresso Mundial Integrado de guas Subterrneas, juntamente com o 11 Congresso Nacional da ABAS GUILLN, Vctor Fairn. El Tribunal de las Aguas de Valencia y su Proceso: oralidad, concentracin, rapidez, ecomoma. Valencia: Ed. patrocinada pela famlia do Dr. Vicente Iborra y Gil, pela Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Valencia e pelo Tribunal de las Aguas de Valencia. 1975. 2 HUTCHINS, Wells A., Water rigths laws in the nineteen western states. Completed by ELLIS, Harold H. and DEBRAAL, J. Peter. Vol. I, Miscellaneous Publication n. 1206. Washington, D. C.: United States Department of Agriculture. 1971.
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Associao Brasileira de guas Subterrneas e o 5 Congresso da ALHSUD - Asociacin Latinoamericana de Hidrologia Subterrnea para el Desarollo, com a colaborao da IAH International Association of Hydrogeologists. 3 Tendo em vista o amplo temrio a ser desenvolvido pelos ilustres palestrantes que me sucedero, com abordagens especficas sobre as guas, em seus mais diversos ngulos, falarei sobre o direito de guas no Brasil nos seus aspectos gerais, em especial sobre a participao da sociedade civil em sua gesto. Ser demonstrado que a anterior aplicao do Direito de guas, de forma predominantemente governamental, a partir de 1989, passou a contar com a participao dos usurios e da sociedade civil, dos cidados, em especial nos organismos colegiados pblicos. Por razes de unificao terminolgica, sempre indispensvel, principalmente no campo jurdico, quero, preliminarmente, focalizar a distino entre as expresses Direito de guas e Direito das guas. Embora sejam elas, em geral, empregadas indistintamente, o surgimento da Declarao Universal dos Direitos da gua, 4 na qual esta colocada na posio de sujeito do direito, fez com que, para evitar confuses, fosse reforado o meu entendimento no sentido de ser mais apropriada a expresso Direito de guas, perante a qual estas ocupam a posio de objeto, como efetivamente so nele tratadas. Da mesma forma, tambm pela unidade terminolgica, chamo a ateno para a diferena entre o sentido do vocbulo gua e o da expresso recurso hdrico. Com efeito, no estudo das matrias relativas gua, deve-se ter presente a distino entre o significado do vocbulo gua e o da expresso recurso hdrico, pois, comum encontrar, em leis e manifestaes doutrinrias e tcnicas, a utilizao do vocbulo e da expresso como sinnimos, o que na verdade no ocorre. gua o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilizao. o gnero. Recurso hdrico a gua como bem econmico, com fins utilitrios. Por esta razo, temos um Cdigo de guas e no um Cdigo de Recursos Hdricos. O Cdigo, adotando o termo no sentido genrico, disciplina o elemento lquido, com aproveitamento econmico ou no, como so os casos de produo de energia hidreltrica,5 do uso para as primeiras necessidades da vida, 6 da obrigatoriedade dos prdios inferiores receberem as guas que correm naturalmente dos superiores, 7 das guas pluviais, 8 etc. A utilizao do vocbulo gua, em ambas as situaes, est correta. O incorreto, com a devida vnia, utilizar o contrrio, ou seja, empregar, indiferentemente, o vocbulo e a expresso. Tal distino, que para alguns pode parecer rida ou at mesmo filigrana jurdica, bem simples e importante. Quando afirmamos que gua gnero e recurso hdrico espcie, no o fazemos porque o Cdigo de guas deixou de empregar a expresso recurso hdrico e
REBOUAS. Aldo. Uso inteligente da gua. So Paulo: Escrituras Editora, 2004. p. 163-170. IFRAH, Georges. LHistoire de leau, Paris, 1992, apud www.usp.br: Declarao Universal dos Direitos da gua, Rio de Janeiro, 22 de Maro de 1992, Biblioteca Virtual de Direitos Humanos da Universidade de So Paulo - Comisso de Direitos Humanos. So Paulo, 13 jun. 2008. 5 Art. 63. 6 Art. 34. Vide art. 1.285, do CC/2002, Dec. 10.406/2002. 7 Art. 69. 8 Arts. 102-108.
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optou pelo vocbulo gua, no que est correto, mas, para explicar que, por ser um Cdigo, tratou do elemento lquido em seu gnero. Ademais, a distino entre gua e recurso hdrico no precisaria estar no Cdigo, por ser questo de semntica, de terminologia hdrica correta, de fcil entendimento. Em reforo tese, invoque-se o ensinamento do conceituado gelogo cearense Aldo Rebouas, ao qual presto aqui minha homenagem, quando assinala que o termo gua refere-se, regra geral, ao elemento natural, desvinculado de qualquer uso ou utilizao. Por sua vez, o termo recurso hdrico a considerao da gua como bem econmico, passvel de utilizao com tal fim. Entretanto, deve-se ressaltar que toda a gua da Terra no , necessariamente, um recurso hdrico, na medida em que seu uso ou utilizao nem sempre tem viabilidade econmica. (as aspas so do autor).9 Observe-se, p. ex., que a lei sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, segundo sua ementa, aborda a gua na condio de bem econmico, de recurso hdrico. 10 Ademais, no se trata de uma lei de guas, e, muito menos, de Lei das guas, como s vezes se l, mas de lei sobre gesto das guas na condio de recursos hdricos, assim como da respectiva organizao administrativa federal. 11 Convm ter presente que, em muitas ocasies, o elemento lquido deve ser referido no seu gnero, ou seja, como gua e no como recurso hdrico, uma de suas condies. O que se deve proteger e preservar para as atuais e futuras geraes, p. ex., a gua no seu todo e no apenas na condio de recurso. Perante o Cdigo Penal, p. ex. o crime de usurpao de guas e no de recursos hdricos. 12 Aquilo que escorre dos telhados, ou de prdio superior para o inferior, gua e no recurso hdrico. Estes simples exemplos ilustram a ntida diferena entre o vocbulo e a expresso, sendo o emprego do primeiro, em qualquer situao, correto, o da segunda no. Examinemos, agora, o Direito de guas como disciplina jurdica. 2. O DIREITO DE GUAS 2.1 A definio do Direito de guas

O Direito de guas pode ser conceituado como conjunto de princpios e normas jurdicas que disciplinam o domnio, uso, aproveitamento, a conservao e preservao das guas, assim como a defesa contra suas danosas conseqncias. 13 A estreita vinculao das normas jurdicas relativas s guas com o ciclo hidrolgico, que
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REBOUAS, Aldo da C. gua doce no mundo e no Brasil, em guas doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. Org. Aldo da Cunha Rebouas, Benedito Braga, Jos Galzia Tundisi. 3 ed. rev. e ampl. So Paulo: Escrituras Editora. 2006, p. 1. 10 Arts. 1, II, 5, IV, e 19, I, da Lei 9.433/1997, p. ex. 11 POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 227. 12 Art. 161, 1, I. 13 POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 39.

praticamente desconhece limites no seu percurso, faz com que este ramo do Direito contenha tanto normas tradicionalmente colocadas no campo do direito privado, como no do direito pblico. 14 Suas fontes so a legislao, a doutrina, a jurisprudncia e o costume.
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3.

AS NORMAS SOBRE UTILIZAO DAS GUAS 3.1 As regies secas e as regies midas

Filiado ao sistema de direito romano-germnico, 16 o Brasil, graas generosidade do regime hidrolgico existente na maior parte do seu territrio, adotou como regra o direito prprio das regies midas. Mesmo assim, seu nunca assaz louvado Cdigo de guas considerou pblicas de uso comum todas as guas situadas nas zonas periodicamente assoladas pelas secas e, para elas, previu legislao especial, 17 o que no ocorreu. 18 Deveria ser estudada, igualmente, legislao federal de guas dirigida Regio Amaznica, para atender s suas peculiaridades, diferentes do restante do Pas. 19 4. O DIREITO DE GUAS NO BRASIL 4.1 A fase antecedente ao Cdigo de guas, de 1934

O regime das guas pblicas no Brasil teve duas fases diferentes: a primeira, anterior Constituio do Imprio de 1824; a segunda, posterior a ela. Na primeira, duas situaes diversas se apresentaram: a que antecedeu o Alvar de 1804, aplicado ao Brasil pelo de 1819; e a que o sucedeu. 20 Pelas Ordenaes do Reino, os rios navegveis e os de que se faziam os navegveis, que eram caudais e corriam todo o tempo, pertenciam aos direitos reais. 21 A utilizao de suas guas dependia de concesso rgia. Tendo em vista que, contra essa prerrogativa da coroa, havia constantes reaes, o Alvar de 1804 veio consagrar a situao de fato existente, no sentido da livre derivao das guas dos rios e ribeiros, que podiam ser feitas
POMPEU, Cid Tomanik. Direito e administrao de guas. Revista de Direito Administrativo, vol. 162, out/dez, RJ, 1985, p. 317-325. 15 POMPEU, Cid Tomanik. guas doces no direito brasileiro, em guas Doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. Org. Aldo da C. Rebouas, Benedito Braga e Jos Galizia Tundisi, 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Escrituras Editora, 2006, p. 677. 16 DAVID, Ren. Les grands systmes de droit contemporains: droit compar. 4 ed. Paris: Dalloz, 1971. 17 Art. 5, do Dec. 24.643, de 10 jul. 1934, Cdigo de guas, retificado em 27 jul. 1934. 18 POMPEU, Cid Tomanik. Lei de guas para o Nordeste, O Estado de So Paulo, p. 50, So Paulo, 24 fev. 1985. 19 POMPEU, Cid Tomanik. Legislao de guas para a Amaznia. II Seminrio gua e Sociedade na Amaznia, Universidade Federal do Amazonas UFAM, Ncleo Interdisciplinar de Energia Meio Ambiente e gua - NIEMA, Manaus, 17 mar. 2006. 20 VALLADO, Alfredo. Direito das guas. So Paulo: Emp. Graphica da "Revista dos Tribunais", 1931, p. 23. 21 Ordenaes Filipinas, L. II, Ttulo 26, 8.
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por particulares, por canais ou levadas, em benefcio da agricultura e da indstria. Com fundamento neste ato, podia-se adquirir o direito ao uso das guas pela pr-ocupao, o que ocasionou grandes abusos, que obrigaram as autoridades administrativas a mandar demolir pesqueiros, nasceiros e audes, construdos s margens dos rios navegveis, em prejuzo do servio pblico. As Ordenaes silenciavam a respeito dos rios no navegveis e que no eram caudais, que concorressem para que outro fosse navegvel. 22 Com a promulgao da Constituio do Imprio, as Ordenaes tornaram-se inaplicveis no Brasil e os direitos e as prerrogativas da Coroa passaram a ser por ela definidos. Os direitos reais foram transferidos para o domnio nacional. O Alvar de 1804, todavia, continuou em vigor at o advento do Cdigo de guas. H registro de que, na cidade do Crato, no Cear, em 22 de junho de 1855, com base em Resoluo Provincial,23 perante juiz presidente da Cmara Municipal e partidores nomeados, se procedeu partilha de guas do rio Batateira, entendidas como patrimnio da Cmara, entre todos os foreiros dos stios, observada a igualdade e regularidade de direitos, com base em telhas de gua de vinte polegadas de circunferncia e em horas determinadas.
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4.2

O Cdigo de guas, de 1934

Considerando que o uso das guas no Pas vinha sendo regido por legislao obsoleta, em desacordo com as necessidades e interesses da coletividade nacional; que esse estado de coisas precisava ser modificado, para se adotar legislao adequada que permitisse, de acordo com as tendncias da poca, o controle e o incentivo do aproveitamento industrial das guas; em especial da energia hidrulica, que exigia medidas que facilitassem e garantissem o seu aproveitamento racional; e, considerando que, com a reforma por que haviam passado os servios afetos ao Ministrio da Agricultura, o Governo estava aparelhado, por seus rgos competentes, a ministrar assistncia tcnica e material, indispensvel consecuo daqueles objetivos, o Governo Provisrio decretou o Cdigo de guas. Decretado em 10 de julho de 1934,25 o Cdigo foi publicado no dia 20 do mesmo ms e ano. No dia 16, houvera a promulgao da CF/1934, com a qual era compatvel. Em 1938, houve sua adaptao s normas e aos objetivos da CF/1937, sendo alterado e mantido por decreto-lei. 26

LOBO, Mrio Tavarela. Manual do direito de guas, vol. I, Coimbra: Coimbra Editora Ltda., 1989, p. 23-28. 23 Art. 58, da Resoluo Provincial 640, de 17 jan. 1854. 24 Vide, tambm, HISSA, Inah Abreu. Anlise da realidade da fonte batateira do Cariri-CE: aspectos econmicos e legais do mercado de gua. Dissertao de Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente, da Universidade Federal do Cear. Fortaleza, 2005, em www.prodema.ufc.br/dissertaes. 25 Dec. 24.643, de 10 jul. 1934. 26 Dec.-Lei 852, de 11 nov. 1938.

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Para distinguir as guas pblicas de uso comum das demais,27 e para definir o domnio das margens e dos leitos, o Cdigo utilizava os conceitos de navegabilidade e flutuabilidade. 28 Com a publicizao das guas pela CF/1988, os conceitos de navegabilidade 29 e flutuabilidade, 30 adotados pelo Cdigo para identificar as guas pblicas, passaram a ser teis apenas para definir o domnio dos leitos e das margens das antigas guas comuns, uma vez que tais margens e leitos, antes particulares, assim permaneceram aps a edio da Carta, pois no foram tornados pblicos. O Cdigo de guas assegura o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua, para as primeiras necessidades da vida, se houver caminho que a torne acessvel.31 Se no houver, os proprietrios marginais no podem impedir que seus vizinhos delas se aproveitem para aquele fim, contanto que sejam indenizados do prejuzo que sofrerem com o trnsito pelos seus prdios.32 Se os vizinhos puderem haver gua de outra parte, sem grande incmodo ou dificuldade, a servido no facultada pelo Cdigo.33 O direito servido no prescreve, mas cessa logo que as pessoas possam haver a gua de que carecem, sem grande dificuldade ou incmodo. 34 Estabelecia, ainda, o Cdigo, que as derivaes de guas pblicas seriam outorgadas mediante concesso administrativa, para os casos de utilidade pblica, e autorizao administrativa, nos demais. 35 Atualmente, tendo em vista a lei que criou a ANA, abstrados os potenciais hidrulicos, o instrumento de outorga a ser utilizado por aquela autarquia a autorizao administrativa. 36 Ao estatuir que em toda a concesso se estipular, sempre, a clusula de ressalva dos direitos de terceiros, 37 o Cdigo visa resguardar a Administrao concedente de eventuais prejuzos que a outorga da concesso possa causar a estes. Em virtude da ressalva, se houver, ao novo concessionrio caber com eles arcar. As disposies do Cdigo, no sentido de que as guas destinadas a um fim no podem ser aplicadas a outro diverso, sem nova concesso, 38 permanecem vlidas, devendo

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Art. 2, b. Arts. 9, 11, 2, 12 e 14. 29 Art. 6, do Dec.-Lei 2.281, de 05 jun. 1940. 30 Art. 6, pargrafo nico, do Dec.-Lei 2.281/1940. 31 Art. 34. Cf. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 177-178. 32 Art. 35. Ensina Clvis Bevilacqua que os imveis, consistentes em terrenos cultivados ou no e em edifcios, denominam-se prdios, que podem ser rsticos e urbanos. Theoria geral do direito civil. 4a. ed. atualizada por Achilles Bevilacqua. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1949, p. 229. 33 Art. 35, 1. 34 Art. 35, 2. Cf. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 178. 35 Arts. 43 e ss. 36 Art. 4, da Lei 9.984/2000. 37 Art. 45. 38 Art. 49.

ser interpretadas levando-se em considerao, em especial, os usos mltiplos, hoje bastante difundidos e previstos em lei. 39 As outorgas para derivao de guas que no se destinem produo de energia hidreltrica so dadas pelo respectivo titular do domnio, hoje Unio, Estados e Distrito Federal. 40 4.3 As fases posteriores ao Cdigo de guas 4.3.1 As Constituies e leis A CF/1946 declarou inclurem-se entre os bens dos Estados os lagos e rios em terrenos do seu domnio e os que tivessem nascente e foz no territrio estadual. 41 Com isso, deixaram de existir, no guas municipais, mas os rios municipais, previstos no Cdigo. 42 Unio competia legislar sobre guas, o que no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar. 43 A CF/1967, em termos de domnio, conservou a situao existente, mas, no repetiu a possibilidade da legislao estadual supletiva ou complementar. A CF/1988 efetuou profundas modificaes no domnio hdrico anterior. Embora haja mantido as disposies relativas s guas da Unio, em relao aos Estados, ao declarar inclurem-se entre os seus bens as guas superficiais e subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio, 44 praticamente abrangeu todas as demais guas, exceto as atribudas quela, pelo mesmo texto constitucional. 45 Com isso, tornaram-se inaplicveis os preceitos do Cdigo relativos s guas municipais, s comuns e s particulares. 46 Saliente-se que o Cdigo brasileiro considerado mundialmente como das mais completas entre as leis de guas j produzidas. Os princpios nele constantes so invocados em diversos pases como modelos a serem seguidos, mesmo por legislaes modernas. Veja-se, p. ex., que o princpio-poluidor-pagador, introduzido na Europa como novidade na dcada de 70, est presente em seus arts. 111 e 112. Embora avanado para a poca em que surgiu, terceira dcada do sculo vinte, o Cdigo no foi complementado por leis e regulamentos nele previstos, necessrios eficcia de vrias de suas disposies. Esta lacuna normativa e o posterior descumprimento de seus princpios por leis extravagantes provocaram verdadeiro retrocesso no campo legislativo pertinente matria. Por razes que no se podem explicar, em mais de meio sculo de vigncia do Cdigo, muitas de suas matrias, que deveriam ter sido tratadas por
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Art. 13, pargrafo nico, da Lei 9.433/1997. Art. 62, do Cdigo de guas. Art. 35, da CF/1946. Art. 29, III. Arts. 5, XV e 6. Art. 26, I. Art. 20, III. Arts. 7, 8, 68 a 95. Cf. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 163-164, 193-201.

leis especiais ou regulamentos, no o foram e, conseqentemente, deixaram de ser aplicadas. Em 1979, houve a promulgao da lei sobre a Poltica Nacional de Irrigao,47 com o objetivo de aproveitar racionalmente os recursos de gua e solos, para implantao e desenvolvimento da agricultura irrigada.48 Para fins de irrigao, o aproveitamento de guas e solos reger-se-ia por ela e, no que coubesse, pela legislao sobre guas.49 Apesar de disciplinar a utilizao de guas pblicas, superficiais ou subterrneas, para fins de irrigao, seu alcance hoje somente abrange as guas superficiais do domnio da Unio, pois esta no pode dispor a respeito de guas do domnio estadual, entre as quais, as subterrneas.50 Em termos de outorga, declara que o uso das guas pblicas para irrigao e atividades decorrentes depende de prvia concesso ou autorizao, poca outorgadas pelo Ministrio do Interior.51 As outorgas extinguem-se nas seguintes hipteses: i) abandono ou renncia, de forma expressa ou tcita, do concessionrio ou autorizado; ii) inadimplemento; iii) caducidade; iv) poluio ou salinizao das guas, com prejuzos de terceiros; v) a critrio do rgo ou entidade pblica, quando considerar o uso da gua inadequado para atender s finalidades scio-econmicas do projeto de irrigao; vi) dissoluo ou insolvncia da entidade concessionria ou autorizada; e vii) encampao. 52 O regulamento da Lei 53 classifica as guas superficiais destinadas irrigao e atividades decorrentes em permanentes e eventuais, sendo: permanentes as guas pblicas que correspondem vazo mnima do rio em todas as estaes do ano; e eventuais as excedentes da vazo mnima.54 Afastando-se dos critrios estabelecidos no Cdigo de guas para derivao de guas pblicas de uso comum,55 estatuiu que o uso das guas pblicas para irrigao e atividades decorrentes, por pessoas fsicas ou jurdicas, dependia de prvia concesso ou autorizao.56 A concesso seria outorgada para derivar guas pblicas permanentes, destinadas a irrigao e/ou atividades decorrentes, mediante condies fixadas em contrato, de acordo com as normas regulamentares.57 A autorizao seria outorgada para a utilizao de guas pblicas eventuais em irrigao e/ou atividades decorrentes, mediante condies previstas no Regulamento.58 Em razo da dificuldade de conhecer a disponibilidade das guas permanentes e das eventuais, foram outorgadas apenas autorizaes para derivao das guas. 59 Tendo em vista que aquele conhecimento, em todo territrio nacional, seria bastante complexo, o regulamento poderia ter se limitado a utilizar o instituto da autorizao administrativa,
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Lei 6.662, de 25 jun. 1979. Art. 1. Art. 2. Art. 19. Art. 20. Art. 22, I a VII. Dec. 89.496, de 29 mar. 1984. Art. 22, I e II. Art. 43 e ss. Art. 23. Art. 23, 1. Art. 23, 2. Art. 23, 3.

ficando, com isso, compatvel com o Cdigo de guas. 60 Tais preceitos do Regulamento, aprovado por decreto, nem deveriam ter sido aplicados, por contrariarem as formas de outorga preconizadas para derivao pelo Cdigo, 61 que tem fora de lei. 62 Alguns deles foram incorporados legislao de estados do Nordeste brasileiro. A partir de 1989, com a promulgao das Constituies dos Estados do Cear, 63 de So Paulo, 64 de outros, que previram a instituio de sistema de gerenciamento dos recursos hdricos congregando rgos estaduais e municipais e a sociedade civil, as aes de gesto das guas, no Pas, deixaram de se unicamente governamentais, para contar com a participao dos cidados. Desses preceitos constitucionais decorreram leis disciplinando a matria nas demais unidades federadas. Essas iniciativas estaduais foram assimiladas, em mbito nacional, pela Lei 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e estabeleceu os fundamentos, os objetivos, as diretrizes gerais de ao e os instrumentos da Poltica.65 Entre os fundamentos esto: a gua ser um bem de domnio pblico e um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; em situaes de escassez, o seu uso prioritrio o consumo humano e a dessedentao de animais; sua gesto, deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e da comunidade e proporcionar sempre o uso mltiplo; sendo a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica e atuao do Sistema. Como objetivos esto: assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; e a preservao e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. Constituem diretrizes gerais de ao, para implementao da Poltica: a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; a adequao dessa gesto s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais, das diversas regies do Pas; a integrao da sua gesto com a ambiental; a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com o planejamento regional, estadual e nacional; a articulao da gesto com a do uso do solo; a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.

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POMPEU, Cid Tomanik. guas doces no direito brasileiro, em guas doces... cit. p. 6-7 e ss. Art. 43 e ss. 62 O Dec. 24.643/1934, alm de ser ato do Chefe do Governo Provisrio, com base no Dec. 19.398, de 11 NOV. 930, foi mantido, com modificaes, pelo Dec.-Lei 852/1938. 63 Art. 326. 64 Art. 205 e ss. 65 Arts. 1 a 5.

A Unio deve articular-se com os Estados, tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum.66 Com a edio da Lei 9.984/2000, criadora da ANA, as outorgas, por parte da Unio, so feitas apenas pelo instituto da autorizao administrativa. 5. O DOMNIO DAS GUAS PBLICAS 5.1 As guas do domnio da Unio

A CF/1988 alterou o domnio hdrico antes em vigor. Com redao bastante imprecisa estatui serem bens da Unio, alm dos que poca lhe pertenciam, os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de (sic) 67 seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. 68 A redao, na primeira parte, ressalvado o acrscimo do vocbulo rios, semelhante s constantes das Constituies anteriores, em especial a de 1967 (Emenda 1/69). A incluso do vocbulo originou-se de duas Emendas apresentadas Constituinte, com o objetivo de melhor clarear o texto, o que, data venia, no ocorreu. 69 Os potenciais de energia hidrulica pertencem Unio, cabendo a ela outorgar o aproveitamento, mediante autorizao ou concesso, no interesse nacional. 70 5.2 As guas do domnio dos Estados

No tocante aos Estados, houve considervel ampliao do domnio hdrico, passando a inclurem-se entre os seus bens as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. Com isso, tais guas reservadas no passaram a pertencer Unio, mas apenas no se incorporaram aos bens dos Estados, at que lei especfica defina o respectivo domnio. 71 No Senado Federal, tramita Proposta de Emenda Constituio (PEC) sobre a titularidade das guas subterrneas. 72 Sem entrar no mrito da questo relativa
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Art. 4, da Lei 1.9433/1997. O correto seria do domnio. 68 Art. 20, I e III. 69 Emendas IP 14.153-2 e IP 18.951-9, respectivamente, do Senador Jos Igncio Ferreira (PMDBES), da Comisso de Sistematizao, e da Deputada Sandra Cavalcanti (PFL-RJ), da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao. 70 Art. 176 e pargrafo nico, com a redao dada pela Emenda Constitucional 06, de 15 ago. 1995. 71 O Projeto de Lei 1.560-A/1989, da Cmara dos Deputados, que visa declarar que tais guas pertencem Unio, encontra-se aguardando entrada na Ordem do Dia da Cmara desde 18 abr. 1995. O Projeto de Lei 1.673/1996, decorrente da Mensagem 244/96, do Poder Executivo, que autorizaria o DNOCS a doar a estados, municpios e outras entidades pblicas, inclusive fundaes institudas pelo Poder Pblico, os audes constantes de seu Anexo, situados no Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e Minas Gerais, foi retirado pelo Executivo em 09 jun. 1999. 72 Proposta de Emenda Constituio 43/2000, de 21 nov. 2000, do Senador Jlio Eduardo e outros.

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titularidade, se estas devem estar includas entre os bens da Unio ou dos Estados, a redao proposta merece reparos, assim como deveria ser aproveitada a oportunidade para se corrigir algumas imperfeies do texto constitucional em vigor, no campo das guas. 73 5.3 O domnio hdrico do Distrito Federal

Por impreciso, a CF/1988 tem levado a confuses no tocante aos bens do Distrito Federal, 74 chegando a ser afirmada a inexistncia de bens pblicos distritais. 75 Deve-se observar, no entanto, que, ao enunciar os bens da Unio, a Constituio refere-se totalidade de seus bens, ao passo que, em relao aos Estados e ao Distrito Federal, emprega o verbo incluir, o que implica na existncia de outros. 76 6. A REPARTIO CONSTITUCIONAL DE COMPETNCIAS 6.1 A repartio de competncias

A CF/1988 estabelece a competncia legislativa da Unio, dos Estados, Municpios e do Distrito Federal. 77 A Unio legisla privativamente sobre guas. 78 Lei Complementar pode autorizar os Estados a tambm o fazerem, sobre questes especficas da matria. 79 No tendo sido a lei promulgada, a competncia permanece da Unio. 6.2 A competncia para legislar sobre guas e a criao do direito

A possibilidade dada pela Constituio Federal aos Estados para, desde que autorizados por lei complementar federal, legislarem sobre questes especficas relativas s guas, somente pode ser no tocante criao do direito, uma vez que normas administrativas para a gesto de suas guas estes sempre puderam editar, 80 mesmo em forma de lei. 6.3 A competncia estadual e do Distrito Federal sobre guas

No mbito dos Estados, no h impedimento para que estes legislem sobre a gesto das guas cujo domnio lhes foi conferido pela Constituio. Do contrrio, ficariam elas abandonadas.

POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 56 e ss. Art. 16, 3, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 75 CRETELLA JNIOR, Jos. Dos bens pblicos na Constituio de 1988, Revista dos Tribunais, vol. 653/16-48, SP, mar. 1990. 76 POMPEU, Cid Tomanik. Recursos hdricos na Constituio de 1988, Revista de Direito Administrativo, vol. 186/10-25, Ed. RENOVAR/FGV, RJ, out-dez 1991. 77 Arts. 22 (competncia privativa da Unio), 24 (competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal), 25, 1 (competncia dos Estados), 30, I e II (competncia dos Municpios) e 32, 1 (competncia do Distrito Federal). 78 Art. 22, IV. 79 Art. 22, pargrafo nico. 80 POMPEU, Cid Tomanik. Recursos hdricos na Constituio ... cit.
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Ressalte-se que, no conceito de poder de polcia cometido aos Estados, insere-se o poder sobre bens e pessoas, em benefcio do interesse pblico, includos a a sade, a ordem pblica, a segurana e os interesses econmicos e sociais, e que a polcia administrativa exercitada por meio de regulamentao, decises particulares e coero. 81 Um dos fundamentos, portanto, para que os Estados legislem sobre a gesto de suas guas o exerccio de poder de polcia administrativa 82 sobre seus bens, a autotutela desses bens. 6.4 A competncia geral e a privativa no tocante s guas

Considerando que rgos pblicos somente podem fazer o que a lei autoriza, e que a Constituio divide a competncia entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, o exame dessa repartio indispensvel. O texto constitucional declara competir Unio: a) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: i) os servios e as instalaes de energia eltrica; ii) o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; iii) os servios de transporte aqavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio 83 e os portos martimos, fluviais e lacustres; 84 b) planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente secas e inundaes; 85 e c) instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, definindo os critrios de outorga de direitos de seu uso. 86 No campo legislativo, em matria ligada s guas pblicas, Unio cabe dispor sobre guas, energia,87 regime dos portos e navegao lacustre, fluvial e martima. 88 Aos Estados, que detm a chamada competncia residual, so reservadas aquelas no vedadas pela Constituio. Lei complementar federal pode autoriz-los a legislarem sobre questes especficas, no tocante a determinadas matrias, entre as quais esto as guas, isto , a criarem o direito. 89 A edio de normas administrativas sobre a utilizao das estaduais, mesmo em forma de lei, repita-se, sempre possvel. Os Municpios regem-se por lei orgnica prpria, obedecidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal e na do respectivo Estado.90 As municipalidades legislam sobre assuntos de interesse local e suplementam a legislao federal e a estadual,
POMPEU, Cid Tomanik. Regime jurdico da polcia das guas pblicas: polcia da qualidade, So Paulo: CETESB, 1976, p. 28. 82 POMPEU, Cid Tomanik. Poder de polcia na empresa pblica. O Estado de So Paulo, So Paulo, p. 32, 02 ago. 1977; O exerccio do poder de polcia pelas empresas pblicas. Revista Forense, vol. 256, Rio de Janeiro, p. 438-441, 1977; Boletim Administrativo do DER-SP, Suplemento Jurdico, 90, So Paulo, p. 5-8, 1978. 83 Art. 21, XII, b e d. 84 Art. 21, XII, f. 85 Art. 21, XVIII. 86 Art. 21, XIX. 87 Art. 22, IV. 88 Art. 22, X. 89 Art. 22, pargrafo nico e art. 25, 1. 90 Art. 29.
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no que couber. 91 Como no dispem de guas do seu domnio, cabe-lhes cuidar da drenagem urbana e, em certos casos, da rural. 6.5 A competncia comum

A competncia comum dirige-se mais atuao dos entes que compem a federao do que produo legislativa. Assim, comum Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios praticarem aes no sentido de proteger o meio ambiente, combater a poluio, em qualquer de suas formas e registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de recursos hdricos e minerais em seus territrios.92 Lei complementar federal deve fixar as normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar, em mbito nacional, 93 respeitada a autonomia dos demais entes. 6.6 A competncia legislativa concorrente

Alm da competncia privativa de cada entidade componente da federao, existe a legislativa concorrente, pela qual a Unio, os Estados e o Distrito Federal legislam sobre vrias matrias, entre as quais pesca, fauna, conservao da natureza, proteo do meio ambiente, controle da poluio, responsabilidade por danos ao meio ambiente e proteo e defesa da sade. 94 Nessa legislao, a competncia da Unio limita-se a normas gerais, sem excluir a suplementar dos Estados. Inexistindo normas gerais federais, os Estados exercem competncia plena, para atender s suas peculiaridades. Sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a eficcia das leis estaduais suspensa naquilo que lhe for contrrio. 95 Pela Carta, compete privativamente Unio legislar sobre guas.96 O termo privativamente poderia at ter sido dispensado, uma vez que, se a legislao no concorrente, s pode ser privativa, j que a comum 97 refere-se a aes e no a leis. Os bens abrangidos pela competncia privativa so as guas, 98 as jazidas, minas e outros recursos minerais. 99 As guas, dependendo de sua situao geogrfica, incluem-se entre os bens da Unio ou dos Estados. 100 As jazidas, minas e os outros recursos minerais, conforme disposies repetidas nesse sentido, 101 pertencem Unio.

91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

Art. 30, I e II. Art. 23, VI e XI. Art. 23, pargrafo nico. Art. 24, I, VI, VIII e XII. Art. 24, 1 a 4. Art. 22, IV. Art. 22. Art. 22, IV. Art. 22, XII. Art. 20, III e art. 26, I. Art. 20, IX e art. 176.

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Para as guas e para os recursos minerais, entre os quais se abrigam as denominadas guas minerais, existem Cdigos nacionais distintos. 102 A situao das guas, todavia, bastante diversa da dos recursos minerais, sobre os quais a Unio legisla privativamente, mas que esto todos includos entre os seus bens. Em virtude da existncia de guas do seu domnio, as quais os Estados tm o poderdever de administrar, torna-se indispensvel interpretar o texto constitucional no sentido de permitir que isso ocorra. Do contrrio, a incluso destas entre os bens das unidades federadas seria incua, uma vez que, num estado de direito, seria impossvel geri-las sem editar normas, inclusive em forma de lei. Por esta razo, no pode ser negada aos Estados a competncia para baixarem normas administrativas sobre a gesto das guas do seu domnio, mesmo em forma de lei. O que a estes vedado criar o direito sobre guas, matria privativa da Unio. primeira vista, a diferena entre os dois casos pode surpreender aqueles que sobre eles no se debruaram, no sentido de procurar interpretao coerente do texto constitucional, mas ela existe. O contedo da expresso criar o direito sobre guas pode ser identificado, ainda que de forma exemplificativa, tanto no Direito Romano, como em textos mais modernos e na doutrina. No Brasil, o exame do Cdigo de guas revela uma srie desses direitos, cuja criao, alterao, modificao ou extino privativa da Unio. No se confundem eles com normas meramente administrativas. Exemplificando, a criao do direito de guas no Brasil pode versar sobre: domnio de lveos e margens, aluvio, avulso, lveo abandonado, retorno das guas ao leito anterior, mudana de curso, direito dos ribeirinhos, garantias de uso gratuito, direito de acesso s guas, inalienabilidade das guas, condies de obrigatoriedade dos prdios inferiores receberem guas que correm dos superiores, condies de desvio das correntes, curso das guas nascentes, hierarquia de uso das guas pblicas e multas e sanes sobre a desobedincia a muitas destas disposies. A possibilidade dada pela CF/1988 aos Estados, para, desde que autorizados por lei complementar federal, legislarem sobre questes especficas relativas s guas, somente pode ser no tocante criao do direito, uma vez que normas administrativas para a gesto de suas guas estes sempre puderam editar. 103/ A definio dos critrios de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, prevista na Constituio Federal,104 competncia da Unio porque consta do texto constitucional. Na prtica, poderia ser dos Estados, no tocante s suas guas. Tais critrios devem ser os jurdicos, j que os de oportunidade ou convenincia, econmicos, financeiros, sanitrios, hidrolgicos e geolgicos devem caber ao titular do bem, que, como se sabe, pode no pertencer Unio. At que sejam alterados, os critrios a que se refere a Constituio

Cdigo de guas, Cdigo de Minerao e Cdigo de guas Minerais. POMPEU, Cid Tomanik, Recursos Hdricos na Constituio de 1988, Revista de Direito Administrativo, RENOVAR/FGV, R, 186:10-25. 104 Art. 21, XIX.
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Federal, 105 so os estabelecidos no Cdigo de guas, 106 que foram por ela recepcionados, em virtude de no conflitarem com o seu texto. 107 Relativamente a recursos naturais no hdricos, como florestas, caa, pesca, fauna, proteo do meio ambiente e controle da poluio, embora a competncia da Unio seja concorrente com a dos Estados e do Distrito Federal, 108 e, nesses casos, a Unio deva limitar-se edio de normas gerais, cabendo aos Estados a competncia suplementar, e at a plena, quando inexistirem normas federais, 109 o que se tem visto a Unio baixar atos especficos, inclusive proibindo a pesca de certas espcies em determinados corpos de gua fora do seu domnio, o que nada tem de geral. Dispondo a Unio de guas, sua competncia, no tocante a elas, como j demonstrado, no poderia ser concorrente, pois ficaria impossvel administr-las se restrita apenas a normas gerais. Relativamente s guas, os Estados deveriam ter competncia supletiva ou complementar, respeitada a lei federal, como constava da CF/1946, e no apenas ficarem adstritos a uma eventual autorizao, por lei complementar federal. 7. A POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS 7.1 O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH)
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Previsto na CF/1988, 110 o SINGREH foi criado pela Lei 9.433/1997, pela lei orgnica da ANA. 112

e alterado

So objetivos do Sistema: i) coordenar a gesto integrada das guas; ii) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com recursos hdricos; iii) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; iv) planejar, regular e controlar o uso, a proteo, a preservao e a recuperao daqueles recursos; e v) promover a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. 113 Integram o Sistema: i) o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH); ii) a Agncia Nacional de guas (ANA); iii) os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal; iv) os Comits de Bacias Hidrogrficas; v) os rgos dos poderes

105 106

Art. 43 e ss. Art. 43. 107 KELSEN, Hans. Teora general del derecho y del estado. Trad. Eduardo Garcia Mynez. Mxico: Textos Universitrios, 1969, p. 138. 108 Art. 24, VI. 109 Art. 24, 1 e 3. 110 Art. 21, XIX. 111 Art. 32, I a V. 112 Art. 30, da Lei 9.984/2000. 113 Art. 32, da Lei 9.433/1997.

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pblicos federal, estaduais, distritais e municipais, cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; e (v) as Agncias de guas. 114 Embora previsto na Constituio Federal, o SINGREH no pode interferir na organizao administrativa dos Estados. Se o fizer, estar ferindo as respectivas autonomias, garantidas pela mesma Constituio. 115 7.2 A Lei 9.433, de 1997

Com base, em parte, na lei do Estado de So Paulo, 116 a lei federal sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, segundo sua ementa, aborda a gua na condio de bem econmico, de recurso hdrico.117 Apesar de s vezes ser chamada de Lei das guas, a Lei 9.433/1997, com a devida vnia, no o , pois versa sobre gesto e organizao administrativas dos recursos hdricos, conforme expresso em sua ementa, assim redigida: Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal e altera o art. 1. da Lei 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei 7.990, de 28 de dezembro de 1989. 7.2.1 A outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos Sujeitam-se outorga pelo Poder Pblico os direitos referentes aos seguintes usos de recursos hdricos: i) derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; ii) extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; iii) lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; iv) aproveitamento dos potenciais hidreltricos; e v) outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. 118 Independem de outorga, conforme definido em regulamento: i) o uso de recursos hdricos para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; ii) as derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes; e iii) as acumulaes de volumes de gua consideradas insignificantes. 119 Para gerao de energia eltrica, a outorga ou a utilizao de recursos hdricos subordina-se ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado na forma prevista na lei, obedecida a disciplina da legislao setorial especfica. 120 Estas disposies dirigem-se Unio, pois somente ela expede outorgas para tal fim.
114 115 116 117 118 119 120

Art. 33, da Lei 9.433/1997, alterado pelo art. 30, da Lei 9.984/2000. Art. 25. Lei 7.663, de 30 dez. 1991. Art. 1., II, 5., IV, e 19, I, da Lei 9.433/1997, p. ex. Art. 12, I a V. Art. 12, 1, I a III. Art. 12, 2.

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As outorgas esto condicionadas s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos, ao respeito classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e manuteno de condies adequadas ao transporte aqavirio, quando for o caso, devendo preservar o uso mltiplo dos recursos hdricos. 121 Efetivam-se elas por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal. 122 No que se refere aos Estados e ao Distrito Federal, o dispositivo inaplicvel, por inconstitucional, uma vez que, em sua organizao administrativa, os Estados regem-se apenas por suas Constituies e leis, cabendo-lhes decidir por quem sero efetivadas as outorgas. 123 O Poder Executivo Federal pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para outorgar o direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio. 124 Do alcance dessa disposio devem ser excludas as outorgas destinadas ao aproveitamento dos potenciais hidreltricos. Estas so indelegveis, por fora de disposio constitucional no sentido de que devem ser dadas pela Unio, e no interesse nacional, do qual a nica intrprete. 125 A outorga de direito de uso de recursos hdricos pode ser suspensa parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstncias: i) no cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga; ii) ausncia de uso por trs anos consecutivos; e iii) necessidade: a) premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as decorrentes de condies climticas adversas; b) de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental; c) de se atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se disponha de fontes alternativas; e d) de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua. 126 Na irrigao, devem ser seguidas, tambm, as disposies previstas na Lei 6.662/1979, onde couber. Para o setor eltrico, enquanto no estiver aprovado e regulamentado o Plano Nacional de Recursos Hdricos, sero seguidas as normas especiais sobre a matria. 127 Toda outorga de direitos de uso de recursos hdricos feita por prazo no excedente a trinta e cinco anos, renovvel. 128

121 122 123 124 125 126 127 128

Art. 13, pargrafo nico. Art. 14. Art. 25, da CF/1988. Art. 14, 1. Art. 176, 1. Art. 15, I a VI. Art. 52. Art. 16.

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As outorgas no implicam a alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas ao simples direito de seu uso. 129 Esta disposio praticamente repete o Cdigo de guas.
130

7.2.2 A cobrana pelo direito de uso das guas pblicas Em virtude da faculdade contida no Cdigo Civil, de 1916, e no Cdigo de guas, de 1934, relativa, respectivamente, utilizao dos bens de uso comum e das guas pblicas de uso comum, a cobrana pela utilizao das guas estaduais poderia ter sido implantada por lei das unidades federadas, independentemente de autorizao ou outra lei federal, desnecessrias para que os Estados legislem sobre a gesto das guas do seu domnio e cobrem pela utilizao destas. Tanto no caso da Unio, como no dos Estados, a cobrana pela utilizao das guas deve ser e tem sido instituda por lei, em observncia ao preceito constitucional segundo o qual ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. 131 Com isto, a sua implantao depende da participao dos Poderes Executivo e Legislativo. A contraprestao pelo exerccio do direito de uso das guas pblicas tem a natureza jurdica de preo-pblico. 7.2.3 Os planos de recursos hdricos Os planos de recursos hdricos devem ter o contedo mnimo estabelecido na Lei 9.433/1997 132 e devem ser elaborados por bacia e por Estado, e para o Pas. 133 As diretrizes para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas foram estabelecidas pelo CNRH, que, para tanto, ofereceu sugesto de termos de referncia. 134 8. OS ORGANISMOS NACIONAIS, ESTADUAIS E DISTRITAIS DE GESTO E POLTICA DE RECURSOS HDRICOS 8.1 A organizao administrativa federal

Administrativamente, a Unio organiza-se de acordo com a Constituio Federal e as leis que adotar, segundo critrios de oportunidade e convenincia, cabendo ao Presidente da Repblica, privativamente, dispor, mediante decreto, sobre a organizao e o
Art. 18. Art. 46. 131 Art. 5, II. 132 Art. 7. 133 Art. 8. Registre-se que a Lei 10.204/2001 faz referncia a plano regional de recursos hdricos, elaborado em atuao conjunta entre o DNOCS, a Sudene e os governos estaduais, na rea de atuao daquele. 134 Resoluo CNRH 17, de 29/05/2001.
130 129

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funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesas, nem a criao ou extino de rgos pblicos. 135 Se necessrias leis sobre a matria, sero elas de iniciativa privativa do Presidente da Repblica. 136 8.2 A Agncia Nacional de guas (ANA)

A ANA autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao MMA, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o respectivo Sistema.137 Sua atuao est submetida aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional do setor e deve ser desenvolvida em articulao com rgos e entidades pblicas e privadas integrantes do SINGREH. Na disciplina, em carter normativo, da implementao, operacionalizao, controle e avaliao dos instrumentos da Poltica, devem ser considerados, nos casos de bacias hidrogrficas compartilhadas com outros pases, os respectivos acordos e tratados. As aes referentes ao planejamento e preservao ou minimizao dos efeitos de secas e inundaes, quando envolverem a aplicao de racionamentos preventivos, estes sero promovidos mediante critrios fixados em decreto do Presidente da Repblica. ANA compete outorgar o direito de uso das guas do domnio da Unio, mediante autorizao [administrativa]. A lei prev a edio de outorgas preventivas que deveriam denominar-se mais apropriadamente reservas de gua, de entendimento universal. 8.3 A Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU)

SRHU/MMA, sem prejuzo das suas demais competncias, cabe prover os servios de Secretaria-Executiva do CNRH, qual incumbe: i) prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos; ii) instruir os expedientes provenientes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacia Hidrogrfica; e iii) elaborar seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual e submet-los aprovao do Conselho. A elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos cabe ao Ncleo Estratgico, do MMA. 138/ ] Com a nova estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, a antiga Secretaria de Recursos Hdricos, criada em 1995, atual Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU), teve ampliadas suas atribuies e passou a integrar os procedimentos de gesto dos recursos hdricos e do ambiente urbano. 139

135 136 137 138 139

Art. 84, VI, com a redao dada pela EC 32, de 11/09/2001. Art. 61, e, com a redao dada pela EC 32/2001. Lei 9.984/2000. Razes do veto ao inciso III, do art. 4, da Lei 9.984/2000 DOU 18 jul. 2000, p. 6. Dec. 6.101, de 26 abr. 2007.

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8.4

As agncias federais de guas federais

As agncias federais de guas exercem a funo de secretaria executiva do(s) respectivo(s) Comit(s), competindo-lhes as atribuies previstas na Lei 9.433/1997. 140 9. A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL

Por vedao constitucional, lei federal somente cabe dispor sobre a estrutura dos organismos da Unio. 141 Os Comits estaduais seguem a composio e competncia estatudas nas leis dos Estados. Por essa razo, as referidas na lei federal no se aplicam aos Estados, nem ao Distrito Federal. 142 So inaplicveis, por inconstitucionais, as disposies da lei referentes aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e, pelo que se depreende, aos Comits Estaduais. 143 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios da Constituio Federal. 144 O Distrito Federal por sua Lei Orgnica, atendidos, igualmente, os mesmos princpios, excetuadas as polcias civis e militares, sujeitas a leis federais. 145 Acima do SNGRH, est o sistema federativo previsto na Constituio Federal. 9.1 Os Conselhos e Comits estaduais

A poltica de gerenciar as guas por bacias hidrogrficas com participao dos usurios, em especial nos aspectos quantitativos e qualitativos, veio a ter destaque na Frana, a partir de 1964. 146 No Brasil, a instituio desses organismos colegiados ocorreu inicialmente no Estado de So Paulo, em decorrncia da Lei 7.663/1991, seguindo-se nos demais, cada um com suas respectivas peculiaridades, como segue: 1992, Cear; 1994, Minas Gerais; Rio Grande do Sul (de Gerenciamento); Santa Catarina (de Gerenciamento); 1995, Bahia; 1996, Paraba; Rio Grande do Norte; 1997, Alagoas; Gois; Mato Grosso; Pernambuco; Sergipe; 1998, Esprito Santo; 1999, Paran; Rio de Janeiro; 2000, Piau; 2001, Amazonas; Par; Distrito Federal; 2002, Amap; Mato Grosso do Sul; Rondnia; Tocantins; 2003, Acre; 2004, Maranho.147
Art. 44. POMPEU, Cid Tomanik. As guas e o sistema federativo brasileiro. Observatrio das guas, mar. 2002, RJ, p. 48-59. 142 Arts. 38, I a IX e 39, I a V, da Lei n 9.433/1997. 143 Art. 38, pargrafo nico. 144 Art. 25, da CF/1988. 145 Art. 32 e 4, da CF/1988. 146 CHERET, Ivan. Experincia francesa e implantao da organizao francesa de gua: Lei francesa de 1964. Anais do Seminrio Internacional de Gesto de Recursos Hdricos. MME/DNAEE, Minter/Sema, Seplan/CNPq e CEEIBH. Braslia, 1983, v. 1, p. 82 e ss. 147 Os anos mencionados correspondem s leis que previram a existncia dos Comits e no sua efetiva implantao.
141 140

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Na definio dos entes estaduais integrantes do SINGREH, deve-se ter presente que, por disposio constitucional, os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios da Constituio Federal.148 Sendo assim, os sistemas estaduais adotam a forma que mais atenda s suas peculiaridades e julgada conveniente e oportuna.149 O mesmo pode ser dito relativamente ao Distrito Federal. Citese, como exemplo, o Estado do Acre, que, em vez de instituir um Conselho Estadual de Recursos Hdricos, criou uma Cmara Tcnica de Recursos Hdricos, no Conselho Estadual de Meio Ambiente Cincia e Tecnologia CEMACT. A composio e competncia dos Comits, igualmente, so estabelecidas de acordo com as caractersticas de cada unidade federada. 9.2 Os rgos gestores estaduais e distrital

Nos Estados e no Distrito Federal, os rgos gestores seguem as formas jurdicas entendidas mais convenientes e oportunas s respectivas peculiaridades polticas e administrativas. O mesmo pode ser dito quanto s suas atribuies. 9.3 Os critrios de outorga do direito de uso das guas

Embora a escolha do instituto do direito a ser adotado para outorga dos direitos de uso (autorizao, permisso, concesso etc.) ainda no houvesse sido definida, a lei que criou a ANA estatuiu que as outorgas por ela emitidas o sero mediante autorizao [administrativa]. 150 Trata-se, todavia, de norma de carter federal e no nacional, para o que deveriam estar sendo aplicados, pelos Estados e Distrito Federal, o art. 43 e ss, do Cdigo de guas, recepcionados que foram pela CF/1988, e que so concesso administrativa, para fins de utilidade pblica e autorizao administrativa, para os demais. 10. O PAPEL DOS MUNICPIOS 10.1 As Prefeituras Municipais

s Prefeituras Municipais, pelas suas mltiplas atividades voltadas ao uso do solo, cabe um dos principais papis na proteo ambiental e no desenvolvimento sustentvel dos recursos hdricos. Os Planos Diretores Municipais e as aes previstas no Estatuto da Cidade151 so de grande importncia para a proteo e o desenvolvimento sustentvel das guas superficiais e subterrneas, que devem t-lo presente em suas variadas fases e aplicaes.

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Art. 25, da CF/1988. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ..., cit. p. 382. Lei 9.984/2000. Lei 10.257/2001.

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10.2

O abastecimento pblico

Sendo, no Brasil, o abastecimento da populao um dos principais usos das guas, aos servios municipais de abastecimento de gua e de coleta e disposio final de esgotos cabe a responsabilidade de cuidar de sua proteo e desenvolvimento sustentvel. 10.3 A coleta e disposio final de resduos slidos

A coleta e disposio final dos resduos slidos, em especial nos denominados lixes, so servios pblicos municipais que, se executados sem o atendimento das recomendaes tcnico-sanitrias, podem afetar a qualidade das guas superficiais e subterrneas, tornando-as imprprias para os usos a que devem ser destinadas. 10.4 A drenagem urbana

As municipalidades legislam sobre assuntos de interesse local e suplementam a legislao federal e a estadual, no que couber.152 Como no dispem de guas do seu domnio, cabe-lhes cuidar da drenagem urbana e, em certos casos, da rural, como no tocante s estradas vicinais e a outros usos locais.153 11. OS USURIOS E A SOCIEDADE CIVIL 11.1 As associaes de usurios

pblico e notrio que a gesto das guas, sem a participao dos usurios, tornase incompleta e deficiente. Em vrias localidades, foram institudas Associaes de Usurios das guas, com a finalidade de organiz-los para essa importante tarefa. 154 Aos usurios das guas cabe, tambm, promover a proteo ambiental e o desenvolvimento sustentvel dos recursos hdricos. 11.2 A sociedade civil

Entre outras, as entidades associativas ligadas s guas, como a Associao Brasileira de guas Subterrneas (ABAS), a Associao de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES), a Associao Brasileira de Irrigao e Drenagem (ABDIB), a Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH), a Associao Brasileira de Geologia de Engenharia (ABGE) e a Sociedade Brasileira de Geologia (SBG) que, alm de participarem de vrios organismos pblicos colegiados, tm sido excelente frum de debate para as questes hdricas e geolgicas, sob os mais variados aspectos.

Arts. 29 e 30, I e II, da CF/1988. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 50. 154 LOBATO DA COSTA, Francisco Jos. O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado do Paran: um modelo com base em Associaes de Usurios. Organismos de Bacias ... cit. p.74-78.
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Podem ser mencionadas, ainda, as denominadas organizaes no-governamentais, as ONGs, que atuam nos campos das guas e do meio ambiente, com marcante presena na defesa dos recursos naturais e do ambiente. 12. A PARTICIPAO DO CIDADO NOS ORGANISMOS COLEGIADOS 12.1 O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)

A competncia da Unio, para criar o direito de guas, est, em parte, atribuda ao CNRH, como, p. ex., estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para cobrana de seu uso.155 O CNRH composto por: representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de recursos hdricos; representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; representantes dos usurios dos recursos hdricos; e representantes das organizaes civis de recursos hdricos. 156 O nmero de representantes do Poder Executivo Federal no poder exceder metade mais um do total dos membros do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 157 12.2 Os comits federais de bacias hidrogrficas

A esses comits compete: i) promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; ii) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; iii) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas: iv) acompanhar a execuo do Plano da bacia e sugerir providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; v) propor, ao CNRH e aos Conselhos estaduais as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo com o domnio destes; vi) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados; e vii) estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.158 As atribuies e composio dos comits federais de bacias hidrogrficas esto previstas na Lei 9.433/1997.159 12.3 Os consrcios intermunicipais

Os consrcios e as associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas podem receber delegao do CNRH, por prazo determinado, para o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua, enquanto estes organismos no estiverem

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Art. 35, X, da Lei 9.433/1997. Art. 34, da Lei 9.433/1997. Art. 34, pargrafo nico, da Lei 9.433/1997. Art. 38, da Lei 9.433/1997. Art. 39, da Lei 9.433/1997.

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constitudos.160 A ANA deve celebrar contratos de gesto com as entidades denominadas delegatrias das funes de Agncias de gua, relativas s guas do domnio da Unio.161 Com as suas variadas denominaes, de Consrcio Intermunicipal de Bacias Hidrogrficas, Consrcio Intermunicipal de Gesto Ambiental de Bacias Hidrogrficas, Consrcio Intermunicipal de Macrorregio Ambiental, muitos com a participao de entidades privadas e governamentais,162 s vezes delegatrios da Unio para exercerem funes de Agncias de Bacia, so eles bastante representativos e podem oferecer excelente contribuio para a proteo ambiental e o desenvolvimento sustentvel das guas, em geral. 13 - CONCLUSO A exposio acima permite chegar s seguintes concluses: a) a grande evoluo do gerenciamento de recursos hdricos no Pas e aplicao do Direito de guas se deu a partir das Constituies e leis estaduais, que nele incluram a participao dos municpios, da sociedade civil e dos usurios, ou seja, dos cidados, o que foi seguido pela Lei federal 9.433/1997, que colocou a matria entre seus fundamentos; b) em termos de leis, o avano teve incio em So Paulo, com a Lei 7.663/1991, principalmente pela sua participao dos cidados nos organismos colegiados; c) em sua longa caminhada, o ordenamento jurdico nacional sobre as guas deveria e poderia ter sido atualizado, em especial para contempl-lo com normas legais sobre as reas periodicamente assoladas pelas secas, assim como para a Regio Amaznica; d) a Lei federal 9.433/1997 focaliza as guas mais na condio de recurso hdrico, no sistema de sua gesto, nos princpios, nos institutos, nas aes do poder pblico e na estrutura do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, mas, no trata do direito de guas, como um todo; e) sem excluso de muitas outras, saliente-se a sempre positiva presena das associaes ligadas s guas, como ABAS, ABES, ABID e ABRH, s quais so devidas muitas das modernizaes surgidas nas Constituies e leis estaduais e na Lei federal 9.433/1997; e f) caber agora a esses novos participantes do gerenciamento das guas pblicas continuarem a oferecer sua colaborao, preparando propostas a serem discutidas nos mais diversos fruns, locais, regionais e nacionais, inclusive sobre a atualizao do Cdigo de guas, de 1934, objeto de vrias tentativas, no perodo 1968-1976.163 oOo

Art. 51, da Lei 9.433/1997. Lei 10.881/2004. 162 MONTICELI, Joo Jernimo. A Fundao da Associao de Usurios das guas do Mdio Paraba do Sul. Organismos de Bacias Hidrogrficas. Joo Jernimo Monticeli / Coordenador. Rio de Janeiro: Semads 2002. p. 63. 163 POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas ... cit. p. 156 e ss.
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