Para uma abordagem interpretativista da

mudança em políticas públicas de educação

MARIA ÁLVARES
Discursos de mudança: crise e equidade na politica
educativa em Portugal

Tese de Doutoramento em Políticas Públicas ISCTE-IUL

SFRH/BD/107926/2015

Maria Álvares – maria.alvares@iscte-iul.pt

Orientadores: Pedro Adão e Silva; Luís Capucha (ISCTE-IUL)

 1986 1987/95 1995/02 2002/05 2005/11 2011/15 2015/…

LBSE; Aumento da escolaridade obrigatória; Antecipação escolha vocacional (13A)

Modelo Diversificação de Exames nacionais 4º ano (10A)
Melhoria dos resultados PISA;
compreensivo; percursos educativos (CEF; Melhoria dos resultados PISA
PCA)
Educação-formação; Ensino profissional
Discurso Exames nacionais 3º ciclo e secundário; Educação como formação
Discurso insucesso
desigualdades Discurso competitividade; economia Discurso meritocracia

Dimensões de caracterização da mudança na politica Caracterizar a mudança

educativa - Nível, dinâmica, direção, grau e impactos

Importância dos fatores explicativos nacionais (coligações de Explicar a mudança

interesses e agendas) e dos fatores internacionais
(influência de organizações internacionais)

O que muda? Em que muda? Porque muda? Como muda?

Que tipo de politicas que aspeto das políticas muda? Que fatores (nacionais/ Qual a direção da
muda? (discursos? objetivos? estratégias? internacionais) explicam a mudança?
mudança?

Perspetiva diacrónica para estabelecer a relação da mudança com o passado e a sua caracterização face a este:
rutura?/continuidade? Mudança abrupta ou gradual?
 Politicas de promoção da equidade e igualdade de oportunidades escolares
Porquê equidade e IO? Enquadra várias politicas e passível de várias interpretações/ conceptualizações
Tema relevante nacional e internacionalmente
Desafio presente em Portugal; polémico na altura da mudança a analisar
Permite capitalizar conhecimento adquirido em projetos de investigação anteriores

Recursos
• Orçamentos educativos
• Financiamento do pré-escolar
• Apoios financeiros à frequência escolar (bolsas; ASE)
Limitar a
dispersão de
resultados
Organização e estrutura institucional
• Extensão e estrutura da educação obrigatória (compreensividade Redução das Garantir a
do sistema) diferenças de existência de um
• Estrutura e organização curricular (tracking, criação de vias resultados entre patamar mínimo
categorias de universal de
educativas e formativas) alunos competências
• Exames
• Politicas de combate ao insucesso e abandono escolar (respostas
a nível estratégico, medidas preventivas, medidas de
recuperação) grupos focados (minorias, alunos socialmente Equidade e
desfavorecidos, etc) Igualdade de
oportunidades
escolares

Práticas escolares
• Retenção escolar
• Apoio pedagógico aos alunos com piores resultados
 Em que mudam?
3 níveis de mudança:

Policy Learning
Peter Hall, 1993
1.Mudança de primeira ordem: alteração de aspetos
técnicos e operativos;

Medidas 2.Mudança de segunda ordem: Mudança nos aspetos

de política técnico-operativos e nas medidas de política;
aplicadas
Aspetos
Objectivos
técnicos e Acumulação
de Política sistemática de
operativos falhanços

Mudança paradigmática
Política Ruptura da
autoridade
paradigmática

3. Mudança de terceira ordem: nos aspetos técnico-

operativos, nas medidas de política e nos objetivos de
política;
Não podem mudanças em aspetos técnicos e operativos
Políticas e práticas sinalizar alterações paradigmáticas?

Ideias e Discursos Como explicar o surgimento de mudanças quando as politicas

implementadas estão a produzir resultados?

Hall, Peter A. 1993. “Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.” Comparative Politics 25 (3)
Papel das ideias/ideologias, dos discursos, da crise e
constrangimentos externos na mudança de políticas:

- Análise do tema no processo deliberativo: argumentação, fontes de poder

e legitimação da ação (mudanças no locus de autoridade); processos de
criação de coligações e oposições em política.

- Análise da evolução e desenvolvimento do debate político e público.

- Interação entre conhecimento e deliberação, relação entre discurso

coordenativo (entre comunidades epistémicas) e comunicativo
(legitimação das preferências políticas)
 • Análise dos debates parlamentares selecionados a partir de
Discursos Institucionais uma pesquisa boleana na base de dados do DAR II Série, de
acordo com um conjunto de palavras de pesquisa.
• Análise das posições públicas de sindicatos e organizações
Discursos corporativos formais de interesses (associações de pais, professores, etc)
referenciadas nos debates; entrevistas; noticias; pesquisas

• Referencias ao ambiente social de aceitação/ contestação das

Discursos Sociais
medidas; noticias dos meios de comunicação social.

•Referências a relatórios, conclusões, descobertas científicas,

Discursos Científicos
dados

• Objetivos; medidas de política implementadas; instrumentos e

Politicas aspetos operativos: análise dos documentos legais e
alterações legislativas

Recursos • Orçamentos/ evolução da oferta

Resultados • Estatísticas; estudos de avaliação

O que é discurso?
• Linguística: unidades de comunicação escrita ou
falada em textos e conversas

• Ciências sociais: elemento da vida social ligado a

vários elementos mas que pode também ser abstrato
(e.g. discurso da terceira via)

“systems of  thoughts composed of ideas, attitudes,

courses of action, beliefs and  practices that
systematically construct the subjects and the worlds of 
which they speak.“ Foucault (1972)

“social relations are partly discoursal in nature,

discourse is partly social relations.” Fairclough (2003)
Tipo Perspetiva do Nível Procedimentos Objetivos
discurso
Textual Como um objeto Declarativo Análise de conteúdo Caracterizar o
Semiótica discurso
Contextual Como um evento Enunciativo Frames; Compreender o
Narrativas discurso
Interpretativa Como Social Inferência; Interpretar e
informação, Dedução e Indução; explicar o
ideologia e Abdução; discurso
produto social

Adaptado de Jorge ruiz

 Análise dos debates parlamentares
Relações Internas- relações semânticas, gramáticas, de vocabulário e
fonológicas (sintagmáticas).

• Recursos linguísticos:
• Nominalizações; verbos passivos; ‘crise’; metáforas; elementos de forma
narrativa: hipérboles, personificações; recursos lógico- argumentativos

Relações externas - relações com as práticas e estruturas sociais (ação,

representação e identificação) relações paradigmáticas.

• Fontes de referenciação e legitimação: internacional/ nacional

• Comunidades epistémicas;
• Sistemas de representação ideias e valores (ideologias);

Intertextualidades
Termo de Pesquisa Frequência %
Igualdade de Oportunidades Escolares 34 47,9
Equidade e Educação 19 26,8
Igualdade de Oportunidades na Escola 17 23,9
Igualdade de Oportunidades Escolares; Equidade e
Educação 1 1,4
Total 71 100
 anos do ciclo N.º debates % debates debates/ anos
Ciclo político politico
CP0 (até 87) várias
9 11 15,5 1,2
config
CP1 (87-95) PSD 8 7 9,9 0,9
CP2 (95-02) PS 7 16 22,5 2,3
CP3 (02-05)PSD-CDS 3 2 2,8 0,7
CP4 (05-11) PS 6 22 31,0 3,7
CP5 (11-15)PSD-CDS 4 10 14,1 2,5
CP6 (15- ..) PS … 3 …
Total (Válido) 36 71 100 2,0

6767 segmentos de texto codificados, segundo uma matriz composta por

quatro tipos de códigos principais:
Normativo
Deliberação e ambiente Aspetos legislativos e regulamentares
Elaboração de políticas, participação e relacionamento entre atores
político
Argumentativ

A argumentação em torno da Igualdade de Oportunidades:

O discurso em torno da ideia de facilitismo, rigor e exigência
o

Retórica e argumentação As crises e as narrativas sobre ela

A ideia esquiva de mudança
Intertextualidades

Recursos de autoridade: os discursos intertextuais:

Referências de Os referenciais científicos no debate deliberativo: Ciências da educação
autoridade sobre a A referência nacional: lei de bases, o ambiente social e o CNE:
política; A LBSE enquanto referencial orientador
Referenciais de politica O ambiente social de implementação das medidas no discurso político
O referencial internacional de recomendação de políticas

Temas e ciclos de atenção

Igualdade de oportunidades no debate e na construção ideológica da
Temático

Temas e problemas no ação política dos principais partidos da AR:

debate Componentes do discurso sobre Igualdade de Oportunidades;
Conceitos adjacentes: princípios e valores presentes no discurso;
Conceitos de igualdade e funções da educação;
Narrativas causais de insucesso e da desigualdade
Resultados Preliminares

Amostra:
-Referência a ‘equidade’ só a partir de 1993 e mais frequente depois de 2011.
Substituição de termos e ‘modas discursivas’;
-Predominância dos períodos em que o PS era governo;
-Pouca recorrência de debates em que o tema da IO é levantado no período
entre 2002 e 2005.
-Presença mais frequente de um discurso normativo no período de 1995-2002 e
no período de 2005 a 2011, ambos correspondentes a governos do PS, mas a
diferença face a outros períodos não parece ser muito relevante.
-Maior presença do nível intertextual até 87 e de 02/05

–discussões de nível normativo nos ciclos políticos mais antigos, posteriores à

aprovação da LBSE
-Maior presença de um discurso mais argumentativo nos mais recentes
No nível normativo:
-Criticas à falta de participação dos destinatários no desenvolvimento de políticas:
viragem a partir de 95/02.
-95/02: forte incidência de criticas ao processo legislativo (qualidade do processo
e dos normativos produzidos), sobretudo até 2011
-De 95 a 2005: clima mais deliberativo com maior frequência de manifestações
discursivas de abertura para o debate e com menos incidência de acusações
relativamente às estratégias discursivas utilizadas pelos opositores;
- De 2005 a 2015 evidencia-se um aumento da clivagem e agressividade
discursiva;
No nível argumentativo:
-Menor riqueza linguística e estilística dos debates mais recentes. Tendência
decrescente de utilização de recursos estilísticos (narrativas, figuras de estilo
como metáforas, interrogações retóricas, eufemismos e hipérboles). Utilização
crescente de ‘argumentos-tipo’ (‘passa-culpas’; facilitismo/rigor’) substituindo-se
aos de ‘conteúdo’;
-Discurso marcado pela ideia de ‘mudança’, de ‘crise’ e no argumento do
‘facilitismo’
-Fase inicial marcada pela ideia de grandes reformas e mudanças estruturais; a
partir de 1995 (CP2): ‘gradualismo’ e ‘cansaço reformista’. Promessa de mudança
‘paradigmática’ em 2007 e em 2012. A partir de 2011 surge a ideia de ‘reversão’ e
‘regresso’.
-Argumento do facilitismo concentrado em 05/11, associado à melhoria dos
resultados educativos: emergência do questionamento sobre a fiabilidade e
‘manipulação estatística’ dos dados e aumento da incidência do contra-argumento
da ‘exigência e rigor’.
No nível argumentativo:
-Argumento da crise recorrente em todos os períodos políticos, sobretudo até 87
e em 11/15; Diferentes crises: direita focada nas ‘crises de valores’. Diagnóstico
de ‘crise social’ transversal a todas as forças e períodos, sobretudo a partir de
2011.
-Discurso sobre a crise focado numa perspetiva narrativa de ‘culpados’ e ‘vitimas’.
Mudança do ‘peso da responsabilidade’ e retorno mais recente à posição inicial
(responsabilização do governo Sócrates pela crise).
-Perspetiva dominante de que as mudanças em política educativa não podem ter
como argumento a falta de recursos financeiros. O argumento da falta de
capacidade para a implementação das medidas é sobretudo defendido pelo CDS-
PP e nos períodos mais recentes;
No nível intertextual
Ciência e perícia

-Menção a dados de resultados (PISA) mais frequente nos períodos mais

recentes (2005- 2015);
-Descredibilização das ciências da educação;
-Estudos internacionais referidos a partir de 1998, inicialmente críticos e
centrados em resultados globais, depois com referenciações também positivas e
numa argumentação mais complexa que remete para a relação entre variáveis.
-Relativa independência entre resultados e discurso, descredibilização de
resultados e lutas pela responsabilidade dos resultados (colhe louros).
No nível intertextual
Referencial Nacional de Políticas

--Domínio das fontes de autoridade de âmbito nacional nos debates mais

antigos; concentradas na questão da LBSE e no ambiente social;

-Menções a referências internacionais com relevância maior no período

imediatamente posterior à entrada na EU e a partir de 2011;

-A LBSE como modelo de igualdade de oportunidades (esquerda). Tema

marcante até 87 (aprovação); Referência nacional mais frequente de 95/02 pelos
10 anos da legislação e intenção de alteração. Posição sistemática de defesa da
integridade do texto (esquerda) e sucessivas tentativas de alteração (direita).
Pressão associada à ‘modernidade’, ‘adaptação’ e ao ensino profissional. PCP
enquanto o ‘guardião da LBSE’, denunciador dos ataques.

-O CNE referenciado em todos os ciclos e todos os partidos. Relação ambígua

com os governos. Competência e legitimidade apenas é colocada em questão
nos debates analisados uma vez, na referência a declarações do ministro Nuno
Crato de que este órgão teria uma natureza política.
No nível intertextual
Ambiente Social

-Mudança dos referenciais de política: nos primeiros ciclos políticos, presença

mais evidente dos ‘alunos’, A partir de 95/02, referências mais frequentes
também aos professores; A partir de 02/05 os estudantes deixam de ser
nomeados e são os ‘pais’ e ‘parceiros’ que são focados.

-Forte clima ‘externo’ de contestação social em 87/95, contaminando o debate

deliberativo. 95/02 com ambiente social menos crispado – menos
manifestações- mas forte combatividade em plenário (‘clima de guerra’); Em
05/11 os sindicatos são o principal ator contestatário e o opositor às medidas do
governo. 11/15 dá-se uma mudança na forma de referir os professores por parte
do governo, que procura cooptá-los. A oposição é então das ‘forças vivas’
(escolas, conselhos pedagógicos, etc).
No nível intertextual
Referencial Internacional
-OCDE como organização com maior ‘legitimidade’ para produzir
recomendações de política;
-Referencial internacional mais frequente de 87-95 e de 11-15. Prevalência das
menções à OCDE;
-Até 87 banco mundial e referências genéricas;
-EU e fundos comunitários nos ciclos intermédios;
-11/15, surgimento do FMI e do Parlamento Europeu como principais
instituições, para além da OCDE, enquanto avaliadores de políticas.
-Exemplo internacional prevalente no PS e PSD. Menos significativo no discurso
dos restantes partidos, em particular o PCP;
No nível temático
-Recorrência da questão dos recursos humanos: sobre representação das
questões relativas aos professores e quase ausência da discussão em torno de
outros profissionais;
-Desproporcionalidade da atenção ao ensino superior, em relação à dedicada
aos restantes ciclos de ensino (sobretudo desde 1978 a 2002): foco na
igualdade de acesso ao ensino superior no campo da discussão sobre igualdade
de oportunidades;
-Discussão sobre igualdade de oportunidades centrada mais nas questões do
insucesso, abandono, indisciplina e violência do que nos conceitos e princípios
que lhe subjazem;
-Discussão focalizada no conceito de igualdade de oportunidades sobretudo até
87 e de 11/15 (estratégia de ‘elevação’ das oposições a conflitos de princípios e
valores em momentos de grande mudança)
Bibliografia

Fairclough, N., & Fairclough, I. (2012). Political Discourse Analysis

Ruiz, J. (2009). Sociological discourse analysis: methods and logic. Forum:

Qualitative Social Research, 10(2), 1–20.

Finlayson, A. (2007). From beliefs to arguments: Interpretive methodology

and rhetorical political analysis. British Journal of Politics and International
Relations, 9(4), 545–563.
http://doi.org/10.1111/j.1467-856X.2007.00269.x

Fisher, F. (2003). Reframing Public Policy -discursive politics and deliberative

practices. Nova Iorque: Oxford.
 PARTE I - DESENHO E ESTRATÉGIA DE PESQUISA
1 1. CARACTERIZAR PARA EXPLICAR A MUDANÇA
1.1. O que muda: a equidade e igualdade de oportunidades escolares
1.2. Em que muda: Paradigmas e políticas
1.3. Porque muda? Processos de mudança institucional e transformação de políticas
1.4. Como muda? Analisar direções de mudança
2. ESTRATÉGIA EMPÍRICA
2.1. Análise de ideias, análise de discurso: a abordagem interpretativista
2.2. Desenho empírico do projeto
2.3. Foco na deliberação e argumentação: metodologia de análise dos debates
2.4. Análise da implementação de política
PARTE II – DISCURSOS SOBRE IGUALDADE DE OPORTUNIDADES EM EDUCAÇÃO NO ESPAÇO DE DELIBERAÇÃO DE POLITICAS: 1978-2016
1 IDEOLOGIAS E PARADIGMAS EM EDUCAÇÃO E EQUIDADE
1.1. Teorias do Estado, Educação e Igualdade
1.2. Paradigmas sociológicos sobre Igualdade e equidade em educação
1.3 Os estudos sobre insucesso e abandono; alguns resultados
1.4 As organizações internacionais e as recomendações de política
2 A DELIBERAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO: TEMAS E PROBLEMAS EM 40 ANOS DE DEBATES
2.1. Descrição do corpo de dados
2.2. Discurso normativo: deliberação e ambiente político
2.3. A argumentação em torno da IO: as crises, o facilitismo, rigor nas políticas e as ideias de mudança
2.4. Discurso intertextual: ciência, dimensão nacional e internacional de legitimação das políticas
2.5. Nível temático: temas e problemas no debate
2.6. Igualdade de oportunidades no debate e na construção ideológica da ação política dos principais partidos da AR: o que dizem
PARTE III – MUDANÇA NAS POLITICAS DE COMBATE AO INSUCESSO ESCOLAR
1 REFORMAS EDUCATIVAS E SENTIDOS DAS REFORMAS
2 O DESENVOLVIMENTO DAS POLÍTICAS DE COMBATE AO INSUCESSO ESCOLAR EM PORTUGAL
2.1 Até 2011
2.2 A partir de 2011
3 IGUALDADE DE OPORTUNIDADES E MUDANÇA NO PERÍODO DA CRISE (2008-2015)
3.1. Morfologias da mudança
3.2. Dimensões constituintes da mudança: paradigmas e políticas
3.3. As razões da mudança; locus de autoridade, ciência, ideologia e poder
3.4. A direção das politicas ou mais sobre razões para mudar
Argumentos, Recursos •
Estratégias linguísticas/ recursos de legitimidade
e Formas linguísticas/ da argumentação -Debate/ deliberação
policy making

• Fontes de poder e legitimação externa:

Intertextualidades referenciações (nacionais e internacionais

Sistemas ideológicos, • Conceitos e relações entre conceitos

princípios e valores • Narrativas causais

Medidas de Política • Temas e políticas preconizadas

Resultados Preliminares

• Nomeação de dados e resultados de

estudos nacionais;
Normativo Referencial • Nomeação de dados e resultados
científico internacionais
• Peritos referenciados
Argumentativo
• LBSE;
• Constituição da República
Referências • Sindicatos; CNE; Conselho escolas; etc
Recursos de nacionais
INTERTEXTUALIDADES • Contexto social (protestos, tensões..)
autoridade • Comunicação social

• Globalização e competição
Referências internacionais
• Rankings e avaliações (PISA; OECD;
Temático internacionai • Referências a países/ grupos
s • Recomendações de política: EU,
OCDE
 ETAPAS
-Pesquisa boleada da base de dados de debates parlamentares (1978/2016) com
base num conjunto de palavras-chave;

-Identificação nos debates dos temas e políticas presentes e intertextualidades

(codificação MaxQDA); co-ocorrências

-Análise de conteúdo dos segmentos de discurso codificados (IO; equidade;

intertextualidades ) género/ tipo deliberativo no contexto multiagente de decisão
política: intertextualidades e bases de argumentação; relações internas).

-Seleção das políticas a analisar no processo de implementação;

Dimensões Questões Análise
Atenção ao tema da Igualdade Frequência do tema nos
de Oportunidades Educativas debates ao longo dos
Prevalência e associação períodos de tempo definidos
- Análise discursiva- Políticas e medidas de política
Que temas/políticas surgem que surgem associadas ao
associadas tema

Que tipo de igualdade

defendem os diferentes Quais os conceitos adjacentes
partidos políticos e as relações estabelecidas
Configuração e referenciação entre eles (narrativas causais)
- Análise morfológica- Quais as proximidades e Referenciação em relação a
distâncias identificáveis entre grupos de interesse, ideais de
paradigmas justiça social/ igualdade e
filosofias políticas, etc.
contexto
 Tipos de Igualdade
Areas de igualdade Igualdade formal de
Igualdade real de oportunidades Igualdade de uso
oportunidades
Permanência de todas
Acesso a escolas com o mesmo Acesso a escolas igualdade as crianças na escola
Acesso à escola básica
estatuto formal; apetrechadas de recursos durante a escolaridade
obrigatória
Políticas de promoção do acesso Inexistência de relação
Acesso à escola Inexistência de barreiras
por grupos socialmente entre acesso e da
secundária e superior juridicas de acesso
desfavorecidos pertença social
Aprendizagem dos
Currículos com o mesmo
Currículos com o mesmo mesmos conteúdos
Provisão curricular estatuto escolar real e estatuto
estatuto formal por todos (curriculo
social na mesma escola
uniforme)
Currículos diversificados,
Resultados sociais
Garantido pela igualdade de uso políticas compensatórias,
Sucesso escolar independentes da
no acesso discriminação positiva e
origem social
educação especial
padrões de
Acesso a benefícios sociais para medidas de estímulo ao apoio comportamento social,
Educação informal familiar as familias dos diversos grupos familiar à educação escolar dos cultural e educacional
sociais filhos uniformes em todas as
famílias

Eurico Lemos Pires "a construção social da educação escolar“

Dimensões Conteúdo
Contexto politico e Objetivos de politica; regras de
deliberação nas elaboração de politica e ambiente documentos de política;
legislaturas de deliberação; argumentação;
fontes de autoridade e legitimação;
‘framing’ (conceitos)
Discurso político
Contexto Social Ambiente social (aceitação e
contestação de políticas); Opiniões
de peritos/ atores sociais;
Discurso corporativo; público e
cientifico; perícia
Políticas e Politicas de igualdade de
Resultados oportunidades; medidas de
combate ao insucesso e abandono
Fontes de informação
Debates parlamentares;
entrevistas
Debates parlamentares;
entrevistas; artigos
cientificos; relatórios;
noticias
Debates parlamentares;
entrevistas; relatórios de
avaliação/ implementação;
noticias
Corpo de dados da pesquisa: discursos institucionais
Termos de pesquisa: DAR série I (março 78 a Referências
Maio 16 Diários Páginas Relevantes
Equidade AND educação 312 435 27
Igualdade de oportunidades escolares 409 732 38
Igualdade de oportunidades na escola 517 920 27

Prevalência e associação
Como evolui a atenção ao tema da Igualdade de Oportunidades ao longo do tempo?
Que temas/políticas surgem associados?
Quem associa ao quê?
Configuração e referenciação
• Que tipo de narrativas surgem associadas ao tema?
• Quais os conceitos adjacentes e as relações estabelecidas entre eles?
• Quais as proximidades e distâncias identificáveis face a paradigmas/ teorias e ideologias
existentes?