BA&D Estado e Pol Soc v17 n4 - Web

ISSN 0103 8117
BAHIA ANLISE & DADOS

Salvador SEI v. 17 n. 4 p. 1115-1201 jan./mar. 2008
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Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
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Sociais da Bahia, 2007.
v.17
n. 2
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Apresentao 1119
Polticas sociais, pobreza e trabalho: dilemas do
bem-estar em pases de capitalismo perifrico
Anete Ivo
1121
Modelo de desenvolvimento de pacto social
Elsa Sousa Kraychete
1135
Democracia e participao na gesto de
polticas pblicas: teoria e prtica
Denise Vitale
1147
Polticas sociais e diversidade: o desafo de
transversalizar gnero e raa
Mrcia dos Santos Macdo
1155
Tendncias sociodemogrfcas na Bahia e os
novos desafos das polticas sociais
Jos Ribeiro S. Guimares
1167
A integrao social no Mercosul
Bouzid Izerrougene
1181
Sistemas de indicadores ou indicadores
sintticos: do que precisam os gestores de
programas sociais?
Wadih Joo Scandar Neto
Paulo de Martino Jannuzzi
Pedro Luis do Nascimento Silva
1191
SUMRIO
APRESENTAO
A
persistncia de grandes contingentes populacionais em situao de pobreza extrema
e os nveis extremos de desigualdade socioeconmica mesmo em fases de expanso
econmica fzeram com que a temtica da proteo social estivesse sempre presente no
debate sobre o desenvolvimento brasileiro. Nos ltimos anos, aps quase duas dcadas de ajustes
estruturais na economia, de reforma da seguridade social e de introduo de novos tipos de poltica
que se distanciam dos modelos de proteo social construdos no ps-guerra, o debate sobre o
tema vem sendo renovado com anlises que buscam dar conta das conseqncias das mudan-
as macroeconmicas sobre as condies de reproduo dos segmentos mais pauperizados da
populao, do perfl desses segmentos, mais complexo do que no passado, do carter das novas
polticas sociais e que buscam avaliar em medida elas tm conseguido alterar, signifcativamente,
o quadro de marginalizao econmica e social vivenciado por extensa parcela da populao.
Esse nmero da Revista Bahia Anlise & Dados busca contribuir para este debate com a pu-
blicao de artigos que trazem aportes de carter terico, conceitual e histrico indispensveis
ao seu aprofundamento e maior qualifcao. Nessa medida, o leitor poder debruar-se sobre
os textos de autoria de alguns especialistas nos quais so abordados elementos fundamentais
para a discusso sobre a universalizao x focalizao das polticas sociais e a forma como estes
traos se concretizam no caso brasileiro, em especial nas polticas de transferncia de renda; o
debate sobre os modelos de desenvolvimento e os pactos sociais, indispensvel para a discusso
contempornea sobre o papel do Estado na construo e implementao de polticas sociais e
sobre as novas institucionalidades; a relevante discusso sobre a participao dos cidados na
formulao, implementao e fscalizao das polticas sociais; e tambm a importncia da incor-
porao das dimenses de gnero e raa e suas intersees na formatao das polticas sociais.
Para complementar esse conjunto de questes, investe-se tambm na refexo de alguns outros
pontos que tratam de temas igualmente relevantes para a discusso em tela: as implicaes das
mudanas scio-demografcas para polticas sociais; a possibilidade de garantir direitos sociais
fundamentais populao do Mercosul; e a utilidade e limites dos indicadores sintticos para
subsidiar a implementao e a avaliao de tais polticas.
Agradecemos a colaborao dos autores e esperamos que, no atual contexto de crise global
do capitalismo cujas seqelas sociais podem vir a assumir dimenso e contornos extremamente
graves, esta revista contribua para uma refexo crtica sobre as manifestaes da questo social no
Brasil contemporneo e sobre as alternativas para o seu enfrentamento as quais, certamente, iro
adquirir centralidade crescente nos mbitos acadmico, tcnico e poltico e na opinio pblica.
ANETE IVO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.17, n.4, p.1121-1133, jan./mar. 2008 1121
Polticas sociais, pobreza e trabalho:
dilemas do bem-estar em pases de
capitalismo perifrico
1
Anete Ivo
*
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este texto analisa a transio da questo social no Brasil con-
temporneo, condicionado por polticas de transferncia de renda
e suas implicaes sobre o padro de redistribuio da renda. Que
efeitos a implementao desses programas tm sobre o padro
de desigualdades sociais e a matriz do desenvolvimento? O artigo
qualifca teoricamente a questo social e sua especifcidade no
Brasil; analisa as implicaes de alguns indicadores recentes de
desconcentrao da renda, no Brasil, num contexto declinante da
renda funcional do trabalho; especifca os processos de heteroge-
neidade, segmentao e um confito redistributivo mais restrito
base e conclui, reafrmando a necessidade do Brasil ultrapassar
o estgio de reproduo das necessidades, tpico das polticas
de tutela de carter assistencial, importantes como alvio do
oramento familiar, mas insufcientes, quando distantes de capa-
cidades que possibilitem modifcar o padro de desenvolvimento
em padres de bem-estar social.
Palavras-chave: Questo social. Polticas sociais. Desigual-
dades. Desenvolvimento.
Abstract
This text analyses transition of the social question in contem-
porary Brazil, conditioned by income transfer policies and their
implications on the income redistribution standard. What effects
do the implementation of these programmes have on the social in-
equality standard and development source? The article theoretically
qualifes the social question and its specifcity in Brazil; analyses
the implications of some recent income deconcentration indicators
in Brazil in a declining context of functional labour income; specifes
the heterogenity and segmentation processes and a more restric-
tive redistributive confict to the basis and concludes reaffrming
the need for Brazil to go beyond the needs reproduction stage,
typical of protection policies of an assistential nature. These are
important as relief for the family budget but insuffcient when distant
from the capacities that make modifcations to the development
standard for social well-being standards possible.
Keywords: Social question. Social policies. Inequalities. De-
velopment.
INTRODUO
A reproduo da pobreza e das desigualdades
econmico-sociais nas sociedades capitalistas mo-
dernas sempre constituiu-se num dilema para os
ideais democrticos de igualdade. No encaminha-
mento deste dilema, e em meio ao embate entre
socialistas e liberais, o pensamento moderno de-
lineou um conjunto de princpios e de mecanismos
institucionais (polticas e direitos sociais) para afrontar
a crescente diversifcao socioeconmica das so-
ciedades urbano-industriais, a qual chamamos de
questo social.
No Brasil, essa idia de progresso esteve atrelada,
primeiramente, superao das relaes escravistas
e aos ideais republicanos do fnal do sculo XIX. E,
mais tarde, no contexto do governo Vargas, atrelada
formao de um mercado de trabalho urbano-
industrial com base na relao de trabalho salarial.
Mas o projeto de modernizao nacional se conso-
lidou no Brasil no perodo de construo do projeto
* Doutora em Sociologia, professora do Programa de Ps-Graduao em Cincias
Sociais da UFBA, pesquisadora snior do CRH/UFBA e pesquisadora associada
ao Centre de Recherche et Documentation sur lAmrique latine Credal/CNRS-
Frana, desde 1996. Foi titular da Ctedra Simon Bolivar da Universidade de Paris
III (2000) e Professora Convidada da Universidade de Paris XII (2006). Autora do
livro Metamorfoses da Questo Democrtica: governabilidade e Pobreza (Buenos
Aires: CLACSO), 2001. anetivo@hotmail.com
1
Agradeo as contribuies de J os Ricardo Ramalho, por ocasio de minha tese, e
aos comentrios de ngela Borges a este texto.
POLTICAS SOCIAIS, POBREZA E TRABALHO: DILEMAS DO BEM-ESTAR EM PASES DE CAPITALISMO PERIFRICO
1122 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.17, n.4,p.1121-1133, jan./mar. 2008
nacional-desenvolvimentista dos anos 1950/1960.
No entanto, o ideal de igualdade como princpio
do desenvolvimento econmico esteve ausente do
paradigma histrico brasileiro. Imensos contingen-
tes de trabalhadores fcaram fora das relaes de
trabalho assalariadas, despro-
tegidos das leis trabalhistas,
constituindo um imenso contin-
gente do exrcito industrial de
reserva
1
, formado por famlias
de trabalhadores pobres que
integravam o chamado setor informal urbano e a
economia agrcola de subsistncia
2
.
Assim, a reproduo da pobreza e das desigual-
dades sociais no Brasil, como eixo da questo so-
cial nacional, resulta de uma herana patrimonial
autoritria
3
; da insero precria de trabalhadores
no mercado de trabalho urbano-industrial; da seleti-
vidade de acesso s polticas de proteo em situ-
aes de atividade e inatividade; e da insufcincia
de renda, mesmo para os trabalhadores da ativa.
Esses fatores juntos constituram um imenso setor
da economia brasileira vinculado reproduo social
do autoconsumo e de subsistncia; e reproduziram
imensas desigualdades sociais de renda, e relaes
de precarizao e vulnerabilidade social constantes,
que, especialmente na dcada de 1990, se agrava
quando a reestruturao produtiva atinge o ncleo
protegido do mercado de trabalho.
No encaminhamento de um projeto indito de
construo da cidadania no Brasil, na dcada de
1980, o movimento de trabalhadores, articulado
a inmeros movimentos sociais, conseguiu reco-
nhecer, estender e ampliar os direitos sociais para
segmentos de trabalhadores no-contributivos, como
a previdncia rural, orientados por uma perspectiva
de universalidade. Do ponto de vista das polticas so-
ciais, a Constituio Brasileira de 1988 foi inovadora,
antecipando-se a um conjunto de polticas de renda
bsica, que apenas comeavam a ser discutidas e
formuladas na Europa, diante das mudanas do mun-
do do trabalho, com o desemprego de longa durao.
No entanto, essa perspectiva de universalidade,
1
Segundo a literatura crtica dos anos 1970/1980. Ver Oliveira (1973) e Souza e Farias
(1980), entre outros autores.
2
Conforme Delgado e Theodoro (2005) analisam e quantificam, em seus artigos,
esse processo.
3
Que no reconhecia cidadania aos homens sem propriedade.
que marcou as mudanas das polticas sociais na
Constituio de 1988, perde gradativamente priori-
dade, passando a ao social a orientar-se segundo
uma concepo focalizada sobre os mais pobres,
especialmente no fnal dos anos 1990 e incio dos
anos 2000.
Esse deslocamento do
desenho e da concepo
das polticas sociais ocorre
num contexto internacional
que enfatiza o combate po-
breza, como condio compensatria aos efeitos
perversos dos ajustes da dcada anterior, mas con-
verge, ao mesmo tempo, para a demanda histrica
da cidadania, no Brasil, na direo da superao
das condies de reproduo de inmeras famlias
submetidas a nveis de extrema pobreza. Assim, ao
fnal da dcada de 1990, as novas polticas sociais
(voltadas para o combate focalizado sobre os mais
pobres) se reorientam para a formulao e imple-
mentao de programas de transferncia de renda.
E esta ao, a partir de 2004
4
, com o governo Lula,
ganha efccia institucional de cobertura nos limites
da populao-alvo defnida pela Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS).
Desde ento se combinam polticas de transferncia
de renda de natureza e alcances distintos, expressan-
do contextos histricos e foras sociais diferentes na
sua construo: aquelas polticas assistenciais que se
constituem em direitos sociais bsicos constitucionais,
como o Benefcio de Prestao Continuada; e os pro-
gramas de transferncia de renda focalizados, como
o Bolsa Famlia, de carter compensatrio, mas de
alcance massivo. Que efeitos a implementao des-
ses programas tm sobre as condies de pobreza,
as desigualdades e o padro de desenvolvimento?
Este texto analisa a transio da questo social
no Brasil contemporneo, condicionado por polticas
de transferncia de renda de carter multidirecional,
e suas implicaes sobre o padro de redistribuio
da renda. Que efeitos a implementao desses pro-
gramas tm sobre o padro de desigualdades sociais
e a matriz do desenvolvimento? Para esta anlise,
consideramos a redistribuio como elemento central
4
O Bolsa Famlia inicia-se como Bolsa Escola em 2001 (Governo FHC) e transforma-
se em Bolsa Famlia em 2003 (Governo Lula), cobrindo quase que 100% do
universo previsto pela LOAS (famlias com renda familiar per capita de a
salrio mnimo).
O ideal de igualdade como
princpio do desenvolvimento
econmico esteve ausente do
paradigma histrico brasileiro
ANETE IVO
do encaminhamento da questo social, pela qual se
efetiva a propriedade da transferncia
5
do Estado
social frente a duas dimenses crticas do desen-
volvimento brasileiro: as desigualdades sociais e a
vulnerabilidade das relaes de trabalho, no Brasil.
A primeira parte deste texto
qualifca teoricamente a ques-
to social e sua especifcida-
de no Brasil, distinguindo-a da
experincia europia, princi-
palmente pelas profundas de-
sigualdades socioeconmicas
e o carter restrito das polticas de proteo social,
que impactam sobre o alcance das polticas sociais
de transferncia de renda implementadas hoje no
Brasil. A segunda parte analisa o impacto das po-
lticas de transferncia de renda na superao das
condies de pobreza e sobre a desconcentrao
de renda, no Brasil. Caracteriza as modalidades de
transferncia de renda do Benefcio de Prestao
Continuada e o Programa Bolsa Famlia, observando
sua relao com indicadores recentes de descon-
centrao da renda trabalho, no Brasil, num contexto
de declnio da renda funcional do trabalho no mbito
da riqueza nacional. Especifca a heterogeneidade e
a segmentao de programas previdencirios entre
trabalhadores rurais e urbanos e entre segmentos
de trabalhadores da ativa e os no-economicamente
ativos, homens e mulheres, como refexo dessas
diferentes polticas. Ademais, avalia o impacto des-
sas polticas sobre a reproduo familiar e sobre
parmetros redistributivos mais amplos (matriz da
propriedade de transferncia do Estado social). Na
concluso, exploramos algumas conseqncias
dessas mudanas sobre o padro redistributivo e a
vulnerabilidade social do trabalho, considerando os
objetivos mais amplos do bem-estar e o princpio da
justia social. O acesso renda a partir da aplicao
dos programas focalizados possibilita uma insero
mercantil da pobreza ao nvel da auto-reproduo,
mas essa insero se faz dissociada da integrao
pelo trabalho e distante de capacidades que possi-
bilitem a esses indivduos ultrapassar o estgio das
necessidades.
5
Essa propriedade de transferncia analisada em Castel (1995), como elemento
central natureza da propriedade do Estado social.
A NATUREZA DA QUESTO SOCIAL E OS
DILEMAS DA MODERNIZAO BRASILEIRA
Princpios gerais de construo da
questo social
A questo social, enquanto
questo pblica, emerge da
crtica marxista aos princpios
da democracia liberal (liberda-
de e igualdades), que, diante
do empobrecimento da classe
trabalhadora, indagava: ser
que o indivduo que no come e no dispe de meios
para ganhar a vida verdadeiramente livre? A essa
questo, posta pelo marxismo, os liberais europeus
responderam com a institucionalizao do direito de
obter do Estado, por leis sociais, recursos mnimos
que tornem possvel uma vida decente, no nvel
tolervel da riqueza coletiva (SCHNAPPER, 2002).
Segundo Aron (1969), esses direitos sociais no se
opem ao direito-liberdade, mas so condies para
o exerccio desse direito, ou seja, eles condicionam
a liberdade poltica.
O social, assim, constitui-se uma inveno h-
brida, uma mediao instituda na interseo do
civil, do poltico (liberdades polticas e igualdade
social) conforme Donzelot (1984), no seu livro
Linvention du social. Essai sur le declin des passions
politiques , associada preocupao de neutralizar
as contradies e desigualdades sociais existentes
no mbito da sociedade civil e mercantil, produzidas
nas sociedades capitalistas industriais e que se
opem ou questionam o imaginrio poltico moderno
da democracia. Ou seja, as condies de exerccio
da democracia, quando confrontadas crescente
pauperizao dos trabalhadores, ao fnal do scu-
lo XIX, deram lugar a um conjunto de instituies
sociais modernas (polticas sociais e direitos so-
ciais), estruturadas na idia de uma solidariedade
nacional, que s poderia ser vivida num regime de
liberdade, e que se institucionalizou, quela poca,
na construo do Estado Providncia, infuenciando,
mais tarde, a formao do Estado do Bem-estar
social, em diversos pases do mundo. As noes
de solidariedade ampliada, de direitos sociais e de
responsabilidade coletiva estruturaram, ento, o
papel social do Estado.
O acesso renda a partir da
aplicao dos programas
focalizados possibilita uma
insero mercantil da pobreza ao
nvel da auto-reproduo
O direito social (com base no clculo do segu-
ro) buscava dar garantias aos indivduos contra os
prejuzos e riscos advindos da nova diviso social
do trabalho no regime capitalista. Esta formulao,
segundo Donzelot (1984) avanou de uma idia de
direitos civis para uma idia do
nosso direito, o direito social.
Por outro lado, a noo de
responsabilidade tambm se
altera, passando de uma res-
ponsabilidade individual para
uma responsabilidade coletiva,
a partir de uma socializao
dos processos aleatrios de
riscos da vida, chamando os
indivduos a se implicarem co-
letivamente. Essas mediaes acabaram por defnir
a estruturao do Estado de Bem-estar social em
torno de quatro campos principais (SANTOS, 1999):
a socializao da economia, pelos direitos da cidada-
nia, que reconhece que o capitalismo no apenas
constitudo por fatores de produo e pelo mercado,
mas por sujeitos sociais com necessidades bsicas;
a politizao do Estado, que atribui aos Estados na-
cionais o marco normativo e institucional pelo qual se
regula o confito entre economia e sociedade, capital
e trabalho
6
; a segurana civil dos cidados contra a
violncia e a garantia da vida; e uma identidade nacio-
nal, de modo a sustentar uma legitimidade ampliada.
Esse regime de solidariedade nacional, pelo qual
se encaminhou a questo social, isto , a propriedade
da redistribuio do Estado, passa, ento, a ser o
fundamento do Estado nacional compatvel com sua
defnio democrtica.
Dilemas da questo social brasileira: mercado
de trabalho excludente e desigualdades sociais
Diferenciando-se desses pilares clssicos que
organizaram as diferentes concepes dos Estados
sociais na Europa, a modernidade brasileira, nucleada
na noo de desenvolvimento e no projeto urbano-
industrial dos anos 1950 e 1960, esteve marcada pela
reproduo de desigualdades socioeconmicas, gera-
das, inclusive, por formas institucionais excludentes.
A proteo social criada na Era Vargas foi seletiva e
6
Ver a respeito: Polanyi (2000); Rosanvallon (1995); Santos (1999).
cobriu apenas parcialmente os trabalhadores regidos
por relaes de trabalho assalariadas. O resultado
foi uma modernizao conservadora
7
, que obteve
enormes avanos do ponto de vista do progresso
tcnico, sem alterao qualitativa das relaes sociais
e sem distribuio de poder,
bens e capacidades.
O pensamento social bra-
sileiro e mesmo latino-ameri-
cano foi particularmente frtil
na construo de uma teoria
crtica ao desenvolvimento
do capitalismo perifrico, das
dcadas de 1960 e 1970, en-
caminhando a questo do de-
senvolvimento socioeconmico
no mbito de uma perspectiva nacional e de incluso
social via acesso ao mercado do trabalho.
De uma utopia capaz de aglutinar aes de dife-
rentes atores nacionais e mesmo agncias internacio-
nais, esse iderio teve, no plano das prticas, grande
efeito sobre a orientao de polticas de planejamento
regional e de desenvolvimento urbano-industrial, de
modernizao agrria, de desenvolvimento tecnolgi-
co, bem como no avano de aes e polticas voltadas
para a cidadania e a incluso social, como eixos
centrais para a construo de ideais de bem-estar
social, mesmo incompletos. Em que pese o carter
inconcluso desse projeto, expresso na reproduo
ampliada de um mercado de trabalho informal e da
persistncia de uma agricultura de subsistncia, o
desenvolvimento econmico at os anos 1970 pos-
sibilitou a incorporao crescente de trabalhadores
no mercado de trabalho formal, mas a crise dos anos
1980 e a reestruturao produtiva afetaram esta di-
nmica, particularmente a mobilidade de segmentos
jovens no mercado de trabalho.
O desencantamento : dilemas da integrao
diante da dessocializao do trabalho
O esgotamento dessas possibilidades num
quadro de acumulao globalizada e fexvel e de
reestruturao produtiva, seguido por mudanas
7
Expresso especialmente utilizada na literatura das cincias sociais, das dcadas de
1970 e 1980, para caracterizar a modernizao do campo brasileiro, assentado num
progresso tcnico, na implantao de modernos complexos agroindustriais, mas sem
alterao da estrutura fundiria, caracterizada por elevado nvel de concentrao
da propriedade.
A noo de responsabilidade
tambm se altera, passando de
uma responsabilidade individual
para uma responsabilidade
coletiva, a partir de uma
socializao dos processos
aleatrios de riscos da vida,
chamando os indivduos a se
implicarem coletivamente
ANETE IVO
sobre os papis sociais do Estado, de reorientao
liberal, confgurou particularmente nos anos 1990,
entre outros fatores, uma dessocializao social,
caracterizada pelos elevados ndices de desempre-
go, especialmente dos trabalhadores mais jovens;
pela precarizao dos empregos; e pela expanso
dos indicadores de anomia e violncia, que marcam
as metrpoles brasileiras contemporneas.
Esping-Andersen (2003), examinando as refor-
mas da Previdncia na Amrica Latina, por exemplo,
levanta algumas diferenas entre as experincias
europias e a dos pases dessa regio. Segundo
ele, quando examinamos o processo de reforma
latino-americano atravs da tica do processo eu-
ropeu de formatao de polticas, tanto pelo elo
comum quanto pelas variaes, as questes [da
reforma] parecem extremamente complicadas...
Embora os problemas sejam os mesmos, as razes
so bastante diferentes. E ele segue apontando
as diferenas:
Na Europa [de um modo geral], o objetivo da ef-
cincia econmica dos planos previdencirios est
subordinado ao princpio de justia e Bem-estar. Na
Amrica Latina, as reformas (da dcada de 1990)
parecem ter sido implantadas segundo critrios de
efcincia, marcados especialmente pelas questes
dos gastos pblicos, com pouca considerao com
a maximizao do bem-estar.
Na Europa, a questo resulta de um perfl dos
padres demogrfcos, enquanto na Amrica Latina
se refere a poucos contribuintes, ou seja, diz respei-
to mais a mercados de trabalho problemticos que
a aposentados ou pensionistas problemticos.
Um dos problemas do desgaste dos sistemas
de repartio de renda, na Europa, o cres-
cimento sustentado do salrio real por longo
prazo. Na Amrica Latina, o emprego informal
prevalece, e a distribuio de renda extrema-
mente desigual (ESPING-ANDERSEN, 2003),
com tendncia, acrescento, de rebaixamento do
valor do salrio real.
Essa anlise tanto especifica as singularidades
comparativas no encaminhamento da questo
social e das reformas em curso, entre pases da
Amrica Latina e a realidade europia, quanto
revela que as opes de poltica e os sentidos
da reforma esto diretamente subordinados ao
quadro de foras sociais e ao contexto econmico
que orientam interna e externamente a implemen-
tao de polticas.
No plano interno, alm de fatores relativos
cultura poltica e ao volume da pobreza, o carter
restrito da proteo social, especialmente at
final da dcada de 1980
8
, limitada massa de
trabalhadores assalariados e a persistncia de
amplos contingentes de trabalhadores precari-
zados ou vinculados economia de subsistncia
e de autoconsumo, excludos do seguro e de di-
reitos sociais, tambm se constitui fator decisivo
de iniqidade. No plano externo, a integrao do
Brasil dinmica da competio internacional
globalizada, especialmente na dcada de 1990,
pressiona ainda mais para reduo do custo
trabalho e para modelos redutores de reforma
da previdncia, como meio de reduo do deficit
fiscal (DRAIBE, 2003). Assim, na conjuntura dos
anos 1990, um conjunto de fatores atua sobre as
condies de reproduo da pobreza e das desi-
gualdades: a expanso da precarizao no merca-
do de trabalho; os indicadores do desemprego; a
reduo dos valores de remunerao do trabalho,
especialmente para segmentos que ganham acima
do salrio mnimo; e a reorientao do desenho
das polticas sociais de assistncia em termos de
programas compensatrios de transferncia de
renda. a partir, portanto, desses fatores que se
pode analisar o alcance e os limites das polticas
de transferncia de renda sobre os mais pobres,
especialmente a partir de 2004.
A seguir analisa-se o impacto relativo dos
programas de transferncia de renda (PTR) na
reduo da pobreza e da indigncia a partir da
caracterizao de dois programas de transferncia
de renda o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Con-
frontamos essas polticas a algumas tendncias
atuais sobre os indicadores de desigualdades e
formao da renda, no Brasil, analisando suas
repercusses sobre o padro de bem-estar social
das camadas mais pobres.
8
A partir da Constituio Brasileira de 1988 uma nova institucionalidade relativa
Seguridade Social amplia a cobertura dos Direitos Sociais Bsicos, favorecendo
particularmente os trabalhadores rurais, antes desprotegidos, as mulheres e os
idosos, num piso de acesso renda do salrio mnimo.
O DESLOCAMENTO DA PERSPECTIVA DA
UNIVERSALIDADE DA ASSISTNCIA PARA
A FOCALIZAO DA ASSISTNCIA
A concepo da focalizao dos
programas sociais
Conforme apresento no artigo A reconverso da
questo social: dilemas da redistribuio no tratamento
focalizado (IVO, 2004), a reorientao da poltica so-
cial, nos anos 1990, do ponto de vista da agenda libe-
ral, se organiza fora do campo da proteo social com
o objetivo de reduzir os efeitos perversos dos ajusta-
mentos estruturais e da reestruturao produtiva, pre-
servando-se o mercado. Esta mudana se faz pela via
da focalizao da poltica social sobre os mais pobres.
A focalizao da poltica social um conceito
que se situa antes de tudo ao nvel de uma instn-
cia instrumental e operativa, vinculada idia das
despesas sociais. Focalizar estabelecer meca-
nismos e critrios para delimitar quem tem direito
aos benefcios institudos como subsdio pblico
9
.
Trata-se de uma poltica destinada a domnios que
no questionam a reforma estrutural. No seu desenho
eles esto deslocados da dimenso institucional do
seguro social. Sua operacionalizao se faz a partir
da diferenciao do acesso; do incentivo ao consumo
dos pobres, atravs da monetarizao e da descen-
tralizao das aes e controle social dos programas
ao nvel local. O modelo da poltica social focalizada
contm, portanto, trs paradigmas: o primeiro se re-
fere efccia do gasto social, priorizando a ateno
aos mais pobres. Esta interveno estratgica e fe-
xvel (por princpio) permite reorientar as prioridades
governamentais, quando necessrio. O segundo
implica uma racionalidade econmica, pela insero
dos pobres no mercado, atravs das transferncias
monetrias diretas. O terceiro, de natureza social e
poltica, defne-se por uma concepo partilhada de
responsabilidades entre Estado, municipalidades e
sociedade quanto ao encaminhamento da questo da
pobreza atravs de modalidades de local governance,
do empowerment e da participao cidad.
Subjacente a essa poltica de transferncia de
renda existe uma idia de que o mercado de trabalho
9
Cf. CANDIA, J . M. Exclusion y pobreza. La focalizacion de las politicas sociales.
Nueva Sociedad. Caracas, n. 156, p. 116-126, jul./ago. 1998.
cada vez mais excludente. Desta forma a moneta-
rizao da assistncia intervm em benefcio de uma
insero no mercado, encaminhando a crise de con-
sumo dos mais pobres, ao mesmo tempo em que am-
plia a dinamizao de uma economia de base popular.
Incremento fnanceiro dos programas de
transferncia de renda no Brasil sobre a
superao da pobreza
Observando a evoluo dos programas de trans-
ferncia de renda no Brasil, distinguimos trs pro-
gramas (e etapas) da ao social que expressam
formatos e/ou conjunturas distintas quanto a sua
institucionalidade e aos valores relativos seguridade
econmica
10
: (i) o Benefcio de Prestao Continuada,
que se constitui em direito social bsico, de carter
constitucional; (ii) um conjunto de programas sociais
de transferncia de renda de carter focalizado, im-
plantados ao fnal do segundo mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, mais especifcamente
em 2002 (Auxlio-gs, Bolsa Escola, Carto- alimenta-
o, PETI, etc.); e (iii) a integrao de alguns desses
programas no Programa Bolsa Famlia, que passa a
uma cobertura quase total da populao desenhada
pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS).
O Benefcio de Prestao Continuada, criado por
essa Lei, de 1993, destina-se a defcientes e idosos
(a partir de 65 anos) de famlias com renda per capita
inferior a um quarto de salrio mnimo, com um valor
do benefcio no patamar do salrio mnimo, ou seja,
R$ 415,00, e previso de gasto mensal, em 2008,
de 13, 9 bilhes de reais, o segundo maior gasto
social, excluindo-se aqueles da previdncia, segundo
dados do Ministrio do Desenvolvimento Social. O
Programa Bolsa Famlia atende, em 2008, a um total
de onze milhes e cem mil famlias com a alocao
de benefcios que variam de R$ 18,00 a R$ 172,00
por famlia cadastrada com flhos at 17 anos e renda
mensal at R$120,00 por pessoa, condicionando as
famlias vacinao e freqncia escolar das crian-
as. Estima-se um gasto mensal de 10,4 bilhes de
reais para o Bolsa Famlia, colocando-o em terceiro
lugar na hierarquia do gasto social
11
.
10
Distinguir esses trs modelos e programas adverte contra algumas confuses, como
a de tomar por referncia um tipo de interveno e argumentar a partir da outra,
como se seus objetivos e formatos fossem os mesmos. Refro-me, por exemplo,
confuso entre programas focalizados e programas de renda mnima de cidadania,
que se constituem em direitos bsicos universais.
11
Cf. dados da Folha de So Paulo (GOVERNO..., 2008).
ANETE IVO
Como j anunciado anteriormente, esses progra-
mas de assistncia tm natureza distinta: o BPC
um programa orientado para segmentos extrema-
mente pobres e incapacitados para o trabalho (por
velhice ou doena) e visa a garantir renda aos indi-
vduos que no podem partici-
par do mercado de trabalho e
no so detentores de outros
recursos para garantir-lhes a
sobrevivncia. Garante uma
renda de solidariedade nacio-
nal no valor do salrio mnimo
e um direito social bsico de carter constitucional.
A sua concepo acompanhou a perspectiva univer-
salista da assistncia de ampliao de direitos secu-
ritrios a segmentos de pessoas no-contributivas.
Neste sentido, o Brasil foi inovador e antecipou-se
a implementaes de programas de renda bsica.
O PBF um programa social focalizado sobre
famlias ativas em condies de extrema pobreza
ou pobreza, constituindo-se em alvio do oramento
domstico. A sua sustentabilidade e implementao
no tm garantia constitucional, estando condiciona-
das a decises de governos. Neste sentido, no se
constitui em direito constitucional. O carter massivo
de atendimento s famlias, no entanto, o legitima
politicamente como um direito moral, pressionando
efetivamente o executivo no sentido de sua manu-
teno e aperfeioamento. Portanto, observadas
conjuntamente, cada uma dessas linhas de aes de
assistncia conforma nveis de seguridade econmi-
ca, desenho institucional e impactos distintos.
Analisando-se o impacto do Bolsa Famlia so-
bre os benefcirios, ao nvel dos territrios, a sua
apropriao distinta, segundo a confgurao da
economia e a conseqente dinmica dos mercados
de trabalho territorializados. Enquanto nas regies
metropolitanas, onde prevalece o trabalho assala-
riado e protegido, o Bolsa Famlia tem carter com-
plementar, nas regies rurais ele tem se constitudo
um mecanismo signifcativo de acesso renda. A
Secretria Nacional de Cidadania do Ministrio de
Desenvolvimento Social, Rosani Cunha, por exem-
plo, afrma que Na regio rural, as pessoas usam o
dinheiro para plantar ou criar animais. Nas grandes
cidades, o seu uso mais comercial. Ela considera,
no entanto, que o maior uso dos recursos destinado
alimentao, vesturio e material escolar (DEPEN-
DNCIA..., 2008).
Vistos em conjunto, a melhoria da renda resultante
da evoluo positiva do valor do salrio mnimo (SM)
e as transferncias de renda dos programas sociais
do Estado permitiram que um
nmero importante de famlias
escapasse da condio da mi-
sria (indigncia) e da pobreza
nos ltimos anos. Entre 2003 e
2005, observa-se uma queda
contnua do nmero de pobres
e indigentes
12
. Em 2003, segundo dados da Pesquisa
Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD), o Brasil
tinha 27,4 milhes de indigentes, o que equivalia a
16,1% da populao brasileira, e 64 milhes de pobres,
ou seja, 37,2%. Estes percentuais caem para 11,3%
e 30,1%, respectivamente, em 2005, observando-se
uma queda de 7,1 pontos percentuais dos pobres.
Souza (2006) estima que o incremento fnanceiro do
PBF, em agosto de 2006, signifcou que 4,8% das
famlias atendidas ultrapassaram a linha da pobreza e
31,1% das famlias ultrapassaram a extrema pobreza.
O estudo da FGV, coordenado por Marcelo Neri,
Misria, desigualdade e poltica, tambm com base
nos dados da PNAD/IBGE, mostra tendncia seme-
lhante, embora com valores diferentes, dadas as
diferenas no clculo da linha de pobreza
13
: a pro-
poro de brasileiros situados abaixo desta linha caiu
de 35% para 19%, de 1993 a 2006, uma reduo de
cerca de 50% do percentual de pobres num perodo
de 14 anos. Entre 2003 e 2005 a misria, segundo o
conceito desse estudo, cai 6,4 pontos percentuais,
isto , passa de 28,17% em 2003 para 22,77% em
2005. Os nmeros de 2006 representam uma marca
histrica desses resultados: a proporo de pessoas
abaixo da linha de pobreza era 22,77%, em 2005, e
cai para 19,31% em 2006.
Conquanto os dados de reduo da pobreza e
crescimento da renda em geral sejam exitosos, es-
pecialmente no ltimo ano (2006), eles no so su-
fcientes para os objetivos mais amplos das polticas
12
Para efeito de poltica pblica considera-se como indivduo em situao de indigncia
e pobreza extrema aquele cuja renda domiciliar per capita inferior a do salrio
mnimo (renda considerada insufciente para a garantida do acesso dirio a uma
alimentao adequada); e os pobres aqueles cuja renda domiciliar situa-se abaixo
do patamar de salrio mnimo (renda reconhecida como insufciente para cobrir
necessidades bsicas tais como moradia, transporte, sade e educao).
13
O estudo considera como abaixo da linha da pobreza aqueles indivduos que viviam com
menos de R$125,00/ms a preos da Grande So Paulo, em outubro de 2006.
Os dados de reduo da pobreza
e crescimento da renda em geral
(...) no so sufcientes para os
objetivos mais amplos das polticas
sociais e do desenvolvimento
sociais e do desenvolvimento. Para estes a dimenso
da vulnerabilidade no trabalho, entendida como ris-
co permanente de cair em estado de necessidade
na ocorrncia de riscos sociais como desemprego,
doena ou velhice, tambm um fator importante.
Em artigo anterior (IVO, 2004), mostro como a es-
tratifcao e a segmentao da assistncia deixa
de fora um conjunto de pessoas que demandam
assistncia, mas no integram os programas previ-
dencirios nem os de transferncia de renda. So os
informais, excludos da proteo e da assistncia
os no mans land de Lautier (1999). Apesar do
crescimento econmico e do emprego com carteira
assinada, a taxa de vulnerabilidade
14
dos trabalhado-
res no Brasil permanece ainda bastante elevada, da
ordem de 57,21%, em 2006, afetando 51 milhes da
populao economicamente ativa (PEA), ainda que
apresente uma reduo de 4,64 pontos percentuais
em relao ao ano de 1999, quando representava
61,85% da PEA
15
.
Uma outra dimenso do mercado de trabalho,
decisiva para os objetivos das polticas sociais, refere-
se ao nvel de remunerao da fora de trabalho. A
avaliao desta varivel permite observar a dimenso
da segurana alimentar e econmica dos cidados,
considerando o patamar das necessidades bsicas
defnido com base no salrio mnimo. No Brasil, em
2005, 101,7 milhes de pessoas detinham renda
domiciliar per capita inferior a um salrio mnimo, e
somente 76 milhes de pessoas tinham renda acima
deste limite. A melhoria de renda dos mais pobres,
resultante do aumento no valor de compra do salrio
mnimo, constitui-se, portanto, varivel importante, de
carter mais universal, repercutindo favoravelmente
sobre as taxas histricas de desigualdades. No en-
tanto, importante considerar o montante de famlias
que sobrevivem no patamar dos mnimos sociais, em
condies de pobreza extrema e autoconsumo. Esta
condio unifca na condio genrica de pobres
categorias de sujeitos em distintas posies de ocu-
pao (de ativos, inativos, formais e informais, rurais
e urbanos). Segundo dados do MDS (SOUZA, 2006),
a maioria dos chefes de famlia benefciados pelo
14
Trabalhadores que integram a populao economicamente ativa (PEA) sem carteira
assinada e que se encontram fora dos direitos sociais do trabalho, mais os trabalha-
dores domsticos.
15
Dados de uma pesquisa que realizei sobre Quem a populao vulnervel no
Brasil?PIBIC/UFBA/CNPq, 2006-2007 (IVO, 2007).
PBF era predominantemente de trabalhadores por
conta prpria (27,1%); empregados assalariados
(19,4%); desempregados (17,4%), dona de casa
(14,4%) e mesmo de aposentados (8,1%), o que
nos leva s seguintes concluses: (i) a maioria dos
brasileiros permanece num patamar de reproduo
ainda extremamente baixo para fazer frente ao custo
de vida, nivelando, por necessidade e carncia, tra-
balhadores da ativa, inativos e mesmo benefcirios
da previdncia social, ao considerar-se a renda mdia
familiar per capita; (ii) o PBF contribui para o alvio
do oramento domstico, mas no chega a garantir
segurana alimentar. O estudo do Instituto Brasileiro
de Anlises Sociais e Econmicas (2008, p. 8/9),
desenvolvido em 2007, revela que apenas 16,9%
dos benefcirios do Bolsa Famlia encontram-se em
situao de segurana alimentar. Do total, mais de
54,8 % dos benefcirios apresentavam situao de
insufcincia alimentar grave (20,7%) ou moderada
(34,1%), o que equivale a um total de 29 milhes e
800 mil pessoas; (iii) mesmo em situaes em que os
benefciados tm acesso a benefcios previdencirios,
no patamar do salrio mnimo, a solidariedade interna
das famlias no sufciente para garantir segurana
econmica a todos os membros das famlias.
O efeito das polticas sociais e da seguridade
Social sobre a renda familiar
Alguns estudos tm analisado o efeito das trans-
ferncias da Seguridade Social e dos PTR sobre a
composio da renda familiar no Brasil, especialmente
sobre os estratos de renda mais baixos (DELGADO,
2005; NERI, 2007). Segundo Delgado, o perodo de
1991 a 2003 expressa um declnio na participao
da renda trabalho no total da renda familiar dos bra-
sileiros, que passa de 85,3%, em 1991, para 78%
em 2000, chegando, em 2003, a 73,8%, enquanto
cresce proporcionalmente a participao da renda
originada de transferncias resultantes da Seguri-
dade Social e dos PTF. Esta, no mesmo perodo,
mais que duplica sua participao na composio
da renda familiar do brasileiro, passando de 10,2%,
em 1991, para 22,4%, em 2003
16
. O estudo da CPS/
FGV (NERI, 2007), com base em microdados da
16
A partir deste perodo o programa de Bolsa Famlia expandiu a sua cobertura, pas-
sando de 3 milhes de famlias (2003) para 11,1 milhes famlias (2006). Tambm
aumenta o nmero de benefcirios do BPC a partir de 2005. Ademais, no perodo
mais recente, houve uma grande recuperao do valor do salrio mnimo.
ANETE IVO
PNAD de 2006, mostra efeitos da recuperao do
mercado de trabalho sobre a renda familiar, quando
a renda proveniente do trabalho passa a representar
75,8%, em 2006, 2 pontos percentuais acima de 2003,
enquanto a renda proveniente da Seguridade e dos
programas sociais reduz-se
apenas 0,7 pontos percentuais,
caindo para 21,7%
17
. Quando
se mede a participao relati-
va dos programas sociais na
renda das famlias dos 50%
mais pobres, o percentual da renda originada de
programas sociais e da Seguridade aumenta sua
participao para 23%, mantendo-se a participao
da renda trabalho em 75,5%, um patamar prximo
do valor geral de participao do trabalho na renda
das famlias brasileiras (75,8%).
Essa evoluo demarca o efeito de duas polticas
sociais distintas: (i) de um lado, a ampliao dos
direitos sociais bsicos de carter constitucional
18
,
a partir da Constituio Brasileira de 1988, como
efeito da expanso de direitos a segmentos sociais
no-contributivos, garantidos no patamar do salrio
mnimo, num contexto de alta mobilizao e fora do
movimento sindical dos trabalhadores; (ii) em seguida,
a nfase em programas de transferncia de renda de
carter compensatrio, a partir de 2004, como o Bolsa
Famlia, cujo desenho focalizado acompanha a priori-
dade da agenda internacional de luta contra a pobreza
e, ao mesmo tempo, demandas internas de superao
da fome e das desigualdades sociais no Pas; e (iii)
a recuperao e papel do mercado de trabalho na
formao da renda das famlias mais pobres em 2006.
A aplicao sistemtica da poltica de direitos
bsicos na Seguridade Social, a Previdncia Rural,
desde 1992, e, em menor escala, da Lei Orgnica
de Assistncia Social (LOAS), a partir de 2005, com
a introduo do Benefcio de Prestao Continuada,
protegidos por regras constitucionais no limite do
salrio mnimo, mostram, segundo Delgado (2005),
que depois que se aplicaram esses dispositivos da
Seguridade Social houve signifcativa mudana para
melhor no ndice de desigualdade, o que corrobora
a tese de que a poltica social de carter universal
17
Conforme tabela sobre composio da renda (NERI, 2007, p. 23).
18
O estabelecimento da Previdncia Rural (1992-1995); a aplicao da LOAS (Lei
Orgnica de Assistncia Social, 1995-1998); e o Estatuto do Idoso (2003-2004)
(DELGADO, 2005).
desconcentradora de renda. Os dispositivos institucio-
nais da seguridade e da assistncia ao nvel do mni-
mo vital (salrio mnimo) tm carter de entitlement,
podendo ser exercidos por iniciativa do cidado, com
base em legislao vigente com garantia constitu-
cional, gozando de vinculaes
oramentrias permanentes.
Esse mesmo autor adverte
tambm sobre a heterogenei-
dade desse impacto segundo
se considerem os segmentos
de trabalhadores rurais e urbanos e os setores de ati-
vos e no- economicamente ativos dos trabalhadores.
Poderamos levantar a hiptese de que essa mudana
expressa, de um lado, uma ruptura na relao entre
proteo e trabalho, demonstrando a efccia de direi-
tos sociais sobre trabalhadores no-contributivos
19
, e,
de outro, acentua uma segmentao entre trabalhado-
res rurais e urbanos, atingindo desfavoravelmente o
contingente ativo dos trabalhadores urbanos informais
menos qualifcados e desprotegidos para os quais ne-
nhum programa de proteo foi pensado. Decompondo
o ndice de Gini, com base nos Censos Demogrfcos
1991 e 2000, na dcada de 1990, para segmentos de
trabalhadores ativos e inativos, rural e urbano, homens
e mulheres, Delgado e Theodoro (2005, p. 424) reve-
lam que houve signifcativa melhoria da distribuio
de renda rural e, em especial, de inativos e mulheres,
em razo da extenso da Seguridade Especial Rural.
Segundo os autores, os dados comparativos do ndice
de Gini [...] permitem concluir que houve melhoria na
desconcentrao da renda rural total (de 0,545 para
0,529) e que esta melhoria se deveu mudana sig-
nifcativa do ndice dos no-economicamente ativos
(0,426 e 0,302), especialmente das mulheres (0,351
e 0,235). Esses mesmos dados revelam, contraria-
mente, que no houve desconcentrao no total da
renda familiar urbana, a qual se manteve inalterada
(0,608 e 0,605) e em nveis bastante elevados, mesmo
considerando-se a desconcentrao favorvel dos
no-economicamente ativos urbanos (0,644 e 0,591),
particularmente infuenciada pela renda das mulheres
em geral (0,584 e 0,575) e pelas no-economicamente
ativas (0,613 e 0,562), em particular. Assim, o gasto
social tem carter redistributivo e seletivo, mas no
19
O que pode evoluir positivamente para polticas de redes de proteo de renda
bsica.
O gasto social tem carter
redistributivo e seletivo, mas no
altera a distribuio funcional da
renda entre trabalho e capital
altera a distribuio funcional da renda entre trabalho
e capital. A renda do trabalho inverte sua posio em
relao aos ativos e ao PIB nacional, conforme ser
explicitado mais adiante.
O movimento inverso, de expanso dos direitos
sociais constitucionais num ambiente de dessociali-
zao no trabalho (desemprego, precarizao), espe-
cialmente na dcada de 1990 e incio dos anos 2000,
provoca uma ruptura no pilar central de formao do
Estado social incompleto, construdo com base numa
articulao entre trabalho, proteo e solidariedade
nacional. A tendncia da proteo como a assistncia
aos mais pobres segue desconectada da dinmica do
mercado de trabalho, ainda que os direitos sociais as-
sociados ao trabalho e ao salrio mnimo continuem a
representar, ainda hoje, a maioria dos gastos sociais
de transferncia de renda. Por exemplo, os gastos
sociais com a seguridade e o seguro-desemprego
ocupam o primeiro e o segundo lugar na estrutura
das despesas sociais, segundo dados do Ministrio
do Desenvolvimento Social publicados na Folha de
So Paulo (GOVERNO..., 2008). A reorientao da
assistncia via o Programa Bolsa Famlia expressa
esse deslocamento, na linha de um alvio aos mais
pobres entre os pobres, portanto, fora da concepo
de solidariedade nacional que caracterizou a pro-
priedade da transferncia do Estado de bem-estar
social em torno do trabalho.
DESCONCENTRAO DA RENDA E
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA
A desconcentrao da renda trabalho
Um dos elementos centrais no encaminhamento
da questo social a distribuio da renda. Ela ex-
pressa como a produo da riqueza nacional est
repartida entre o trabalho e o capital. As polticas
sociais so, portanto, mediadoras dessa transferncia
de renda, com o objetivo de garantir segurana eco-
nmica e alimentar para as famlias de trabalhadores.
Um dos instrumentos metodolgicos para avaliar a
desconcentrao da renda o ndice de Gini
20
, que
mede o intervalo entre a mdia dos 10% mais pobres
e a mdia dos 10% mais ricos.
20
ndice que mede a concentrao de renda. Ele varia de 0 a 1, sendo que quanto
mais perto de 1, maior a desigualdade. Ao contrrio, quanto mais perto de 0, menor
as desigualdades.
Dados de desempenho da economia brasileira de
perodo mais recente tm mostrado declnio desse
ndice no Brasil. Estudo do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), recentemente divulgado
na imprensa
21
, constata que a desigualdade entre os
rendimentos dos trabalhadores brasileiros ocupados
caiu quase 7% entre o quarto trimestre de 2002 e
o primeiro de 2008. Nesse perodo o ndice de Gini
na renda trabalho caiu de 0,543 para 0,505. O que
se destaca, nesta informao, o crescimento mais
generalizado da renda, particularmente nos setores
mais pobres, e no uma tendncia nova do ndice
de Gini. Uma anlise deste indicador numa srie de
mais longo prazo mostra uma queda constante dele,
especialmente desde 2001.
A distribuio de renda pode ser analisada, por-
tanto, segundo duas perspectivas que se comple-
mentam, mas que, considerado o ponto de partida e
a base distinta dos dados, no so necessariamente
convergentes. Ou seja, pode-se observar uma me-
lhora na distribuio pessoal da renda, principal-
mente com base nos dados relativos ao trabalho
e s transferncias de renda de programas sociais
(sobre a qual a PNAD constri os indicadores de
desigualdades), e, ao mesmo tempo, uma piora ou
estabilidade na distribuio dos ativos (tomando
por base as Contas Nacionais do IBGE). Este
o panorama mostrado na anlise das desigualda-
des no Brasil: h uma desconcentrao da renda
trabalho dos indivduos, mas esta tendncia no
se mantm ao considerarmos a queda da parti-
cipao do trabalho em relao aos rendimentos
de propriedade no produto interno bruto nacional.
Conforme afrmou Pochmann em entrevista recente,
a participao dos salrios no PIB tem se mantido
estvel desde 2004, revertendo uma tendncia de
queda verifcada at ento (de 40,3%, em 1995,
para 35,8%, em 2002).
Os nmeros divulgados pelo IPEA (DESIGUAL-
DADE... 2008) mostram que a diferena se reduziu
porque os ganhos de renda dos mais pobres foram
quase cinco vezes maior que a recuperao da renda
dos mais ricos. O estudo do IPEA divide a populao
das regies metropolitanas em dez grupos de renda e
mostra variaes nas mdias salariais dos ocupados
para cada decil. No acumulado do perodo de 2003 a
2007, os trs primeiros decis (com mdias salariais de
21
De acordo com a entrevista de Pochmann na Agncia BBC Brasil (DESIGUAL-
DADE..., 2008).
ANETE IVO
R$ 206,00, R$ 378,00 e R$ 422,00) tiveram aumen-
tos salariais, respectivamente, de 21,96%, 29,91% e
15,79%, enquanto os trs decis dos mais ricos (com
mdias salariais de R$ 1.159,00; R$ 1.797,00 e R$
4.853,00) acumularam ganhos apenas de 2,3%, 2,1%
e 2,6%, respectivamente
22
.
A distribuio de
renda e padro de
desenvolvimento: algumas
dimenses estruturais
A questo das desigual-
dades, central no encaminha-
mento da questo social, no se restringe melhoria
na distribuio pessoal da renda, em termos de renda
trabalho, mas supe uma anlise estrutural de de-
senvolvimento, que implica em observar-se a pro-
priedade de transferncia do Estado, considerando
a participao entre ativos e o trabalho. Ou seja,
diz respeito, entre outras polticas, ao desempe-
nho tributrio. Efetivamente, no desenho do Estado
social, quem estava em questo era o mercado. A
formatao dos novos programas de focalizao dis-
sociados da dinmica do trabalho signifca um alvio
de renda e uma insero no mercado de consumo,
que podem dinamizar a economia popular, mas ope-
ram fora das reas crticas da proteo social e no
necessariamente potencializam novos caminhos de
integrao social.
Muitos autores, no Brasil, preocupados com al-
ternativas ao desenvolvimento, reconhecem poten-
cialidades nessas transferncias, como mecanismo
de dinamizao de um crculo virtuoso da microeco-
nomia, que pode impactar sobre a economia mais
ampla, como Dowbor (2008). Ele considera que fa-
zendo o dinheiro chegar aos do andar de baixo ele
se transforma em demanda de bens simples e teis,
o que estimula o mercado interno, gerando, por sua
vez, pequenos negcios e intensifcando os grandes
ao promover emprego e gerar mais demanda.
Asseburg e Gaiger (2007) tambm reconhecem o
potencial das microeconomias em diversos pases no
estmulo s pequenas unidades produtivas, as quais
propiciam em mdio prazo a formao de uma base
22
Informaes da Agncia BBC Brasil, com base em entrevista de Mrcio Pochmann
(DESIGUALDADE..., 2008). Os dados apresentam queda da desigualdade entre os
rendimentos dos ocupados nas seis principais regies metropolitanas do pas, at o
primeiro trimestre de 2008, produzidos pelo IPEA.
produtiva dinmica, geradora de postos de traba-
lhos. Mas advertem, igualmente, que a erradicao
da pobreza no se d pela via unilateral das aes
governamentais, como os programas de transfern-
cia, e depende de chances nas quais os indivduos
afetados possam escolher e
atuar como agentes sociais.
Esse potencial criativo su-
bordina-se, ento, percepo
crtica do tipo de relao que se
estabelece entre esses agen-
tes no circuito da produo e
a criao de uma cobertura de
rede de proteo que integre programas distributivos
e reinsero social a sistemas de previdncia social,
como sugere Cohn (2003, p. 74).
Ou seja, as polticas sociais operam diferentes
marcos institucionais que refetem contextos e em-
bate de foras sociais distintas. Observando-se os
resultados desses efeitos mais recentes, pode-se
afrmar que o modelo de Estado social adotado no
Brasil vem corroborando para um padro declinante da
renda funcional do trabalho com ganhos de renda dos
estratos mais baixos e menores sobre trabalhadores
com estratos de rendas mdias e mais elevadas. Isto
corrobora uma distribuio da renda trabalho menos
desigual entre os de renda mais baixa, num contexto
de concentrao geral do capital, o que signifca que o
confito redistributivo se d, sobretudo, entre pobres e
quase pobres (trabalhadores assalariados), distinto
do perodo anterior de maior desigualdade da renda
entre trabalhadores, num contexto geral de maior par-
ticipao da renda do trabalho na riqueza nacional.
CONSIDERAES FINAIS
Os elementos analticos trazidos neste artigo in-
dicam algumas tendncias paradoxais no contexto
contemporneo:
O Brasil tem apresentado taxas inditas de 1.
queda das desigualdades sociais, medidas pelo
ndice de Gini, num contexto de recuperao
da economia e gerao de postos de trabalho
protegidos. Esta recuperao aumenta a parti-
cipao do trabalho na formao da renda das
famlias, em 2006, que no chega a se equi-
parar ao patamar de 85% de 1991. Ademais,
A erradicao da pobreza no se
d pela via unilateral das aes
governamentais (...) depende de
chances nas quais os indivduos
afetados possam escolher e atuar
como agentes sociais
os programas governamentais, especialmen-
te os programas de transferncias de renda
(constitucionais e de programas focalizados),
continuam representando um peso signifcativo
e crescente para aqueles 50% mais pobres.
Isto signifca que apesar da recuperao geral
da economia, o nvel de reproduo dessas
famlias ainda depende signifcativamente das
polticas pblicas sociais. Dentre elas, o peso
da seguridade Social decisivo.
Mas a questo social no diz respeito apenas 2.
renda dos mais pobres. Ela condicionada
tambm pela vulnerabilidade, que sinaliza para
riscos advindos da desproteo, da preca-
rizao e do desemprego. Neste particular,
ainda so bastante elevadas a taxa de vulne-
rabilidade da PEA no Pas, da ordem de 57%,
e as taxas de desemprego. O aumento dos
gastos sociais com o seguro-desemprego este
ano (em decorrncia dos valores do salrio
mnimo) tem levado o governo a rediscutir
esses valores, em funo das prioridades de
investimentos sociais.
O padro da distribuio no linear, segundo 3.
se observe o tipo de programa social a que
esto vinculados e o ambiente econmico
em que so aplicados, com diferenas de im-
pacto por regies, condicionadas ao padro
de estruturao do mercado de trabalho e
crescimento econmico. O resultado uma
segmentao dos benefcios com prejuzo dos
estratos de trabalhadores urbanos que no so
sufcientemente pobres para se constiturem
benefcirios do Bolsa Famlia e nem so co-
bertos pelos benefcios previdencirios. So os
trabalhadores informais urbanos ativos, com
renda familiar per capita abaixo de um salrio
mnimo, que no so cobertos nem pela Se-
guridade social nem pelos programas sociais.
A melhoria no perfl da renda que interferiu 4.
sobre as taxas mais recentes de desigualda-
des de renda, com base nos dados da PNAD,
entre 2002 e 2006, afeta particularmente os
estratos de renda mais baixos, que sofreram
o impacto positivo da melhoria do salrio m-
nimo e dos programas de transferncia de
renda. A combinao entre as garantias da
poltica monetria para o capital e a nfase
na focalizao das polticas sociais sobre os
mais pobres, importante do ponto de vista do
alvio no oramento familiar, mas segmentada
e limitada quanto aos objetivos de seguridade
alimentar, acaba por constranger a amplitude
da redistribuio, afetando mais aos setores
mdios. Desta forma, o confito redistributivo
fca mais restrito base, sustentado pelos se-
tores mdios assalariados, expressando uma
redistribuio entre assalariados protegidos,
os extremamente pobres e os pobres benef-
ciados mais recentemente pelas polticas de
transferncia de renda.
Se os programas de transferncia de renda 5.
representam alvio nas condies de repro-
duo das famlias de indigentes e pobres,
eles, no entanto, so limitados quanto aos
objetivos mais amplos do desenvolvimento
com eqidade. Sem dvida essas transfe-
rncias representam melhoria de condies
de vida (especialmente daqueles na linha da
indigncia) e dinamizam a economia popu-
lar dos pequenos municpios, mas no so
potentes para alterar as relaes sociais de
enormes desigualdades, reproduzindo uma
massa de trabalhadores tutelados pelo Es-
tado e mantidos na esfera do autoconsumo
e da necessidade, nas formas autnomas
da economia familiar urbana e rural e pelas
transferncias de renda dos programas sociais
(DELGADO; THEODORO, 2005).
Esses exemplos reafrmam a necessidade do
Brasil superar o estgio da necessidade e da au-
toreproduo dos trabalhadores e os bloqueios de
sua insero produtiva e qualifcada no trabalho. Mas
preciso considerar que o imperativo de insero
no trabalho no signifca aceitar formas degradan-
tes de emprego. A defesa do valor do trabalho e da
proteo essencial como suporte de identidade da
pessoa e como direitos que possibilitem a liberdade
e o acesso a recursos econmicos e cidadania,
desde que condicionados a valores de dignidade
desse trabalhador
23
.
23
Esta ressalva quer alertar contra alternativas de workfare ou imperativos compulsrios
de quaisquer tipos de trabalho.
ANETE IVO
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ELSA SOUSA KRAYCHETE
Modelo de desenvolvimento
de pacto social
1
Elsa Sousa Kraychete*
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo tem como argumento central a idia de que a
cada modelo de desenvolvimento corresponde um pacto social
de sustentao, e em todo pacto social, o Estado desempenha
papel relevante, mesmo quando de afrma a primazia do mercado
como regulador das relaes econmicas e sociais. Num primeiro
momento trata do pacto social que sustentou as polticas que
visaram ao desenvolvimento entre o ps-Segunda Guerra e o
fnal dos anos 1970 e, em seguida, apresenta as proposies
advindas de organizaes da cooperao internacional no decorrer
dos anos 1990, que colocam o consenso como condio para o
estabelecimento de um novo pacto para o desenvolvimento.
Palavras-chave: Desenvolvimento. Pacto social. Estado.
Cooperao internacional. Capitalismo.
Abstract
The central argument of this article is the idea that each devel-
opment model corresponds to a social sustainability pact and the
State performs a relevant role in all of these, even when affrming
market primacy as an economic and social relations regulator.
The paper begins by dealing with the social pact that sustained
development related policies between the post-Second World War
period and end of the 1970s. It continues by presenting propos-
als, which resulted from international cooperation organizations
in the course of the 1990s, placing consensus as a condition for
establishing a new pact for development.
Keywords: Development. Social pact. State. International
cooperation. Capitalism.
INTRODUO
O debate em torno do papel do Estado e da sua
melhor posio em arranjos institucionais em prol
do progresso e do desenvolvimento acompanha a
histria do capitalismo. Em cada momento desse
trajeto e em cada espao especfco, os arranjos
institucionais conformam-se como pactos nos quais
sujeitos sociais e polticos posicionam-se a depender
da correlao de foras que se estabelea.
No decorrer dos anos setenta do sculo passado,
quando o fm de mais um ciclo econmico e social
ascendente j era patente nos pases centrais e co-
meava a alcanar os pases da periferia capitalista,
assiste-se a uma busca por caminhos alternativos
para a retomada do crescimento e, se possvel, do
desejado desenvolvimento. Aps curto perodo de
perplexidade frente incapacidade dos instrumentos
regulatrios, que vigoraram por trinta anos consecuti-
vos, de debelarem as manifestaes da crise, vai se
conformando um debate cuja linha central recai sobre
o papel e a ao do Estado. Ao longo do tempo, duas
posies foram sendo delineadas. A primeira, mais
radicalizada, centrava-se no argumento da perda
de funcionalidade da ao do Estado que j no
apresentaria nenhuma efcincia no novo contexto.
Bem moda da teoria dos mercados efcientes na
alocao de recursos, tal argumento deu o tom das
diretrizes das organizaes internacionais no decor-
rer dos anos 1980. A segunda, j nos anos 1990,
postulava a imediata reforma do aparelho estatal e
a sua insero num novo arranjo institucional, capaz
de implementar aes visando ao desenvolvimento
socioeconmico.
Na argumentao aqui desenvolvida pretende-se
afrmar que a cada modelo de desenvolvimento cor-
responde um pacto social de sustentao, e em todo
* Economista, professora do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Territorial
e Desenvolvimento Social da Universidade Catlica do Salvador.
1
Texto preparado para o Seminrio Polticas Sociais e Cidadania, Salvador-BA, 28 e
29 de novembro de 2007.
MODELO DE DESENVOLVIMENTO DE PACTO SOCIAL
1136 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.17, n.4, p.1135-1145, jan./mar. 2008
pacto social o Estado desempenha papel relevante,
mesmo quando se afrma a primazia do mercado
como regulador econmico. Para desenvolver tal
argumento, este texto trata, num primeiro momento,
do pacto social que sustentou as polticas que visam
ao desenvolvimento, que vigoraram entre a segunda
metade dos anos 1940 at os anos 1970. Num se-
gundo momento, percorre-se a conjuntura da dcada
de 1980, encarada como perodo de transio em
que j so amplamente verifcados os sinais da crise,
sem que ao mesmo tempo fossem implementadas
medidas sinalizadoras da retomada do crescimento
econmico e enfrentamento da crise social. A tercei-
ra parte apresenta as proposies dos anos 1990,
quando organizaes da Cooperao Internacional
articulam discurso onde anunciam as reformas es-
truturais e as polticas de enfrentamento da pobreza
como pontos de partida para uma nova trajetria,
tendo em vista a retomada do crescimento e do de-
senvolvimento. Compe esse discurso a noo de
arranjo institucional, no qual o mercado fgura como
o principal condutor da produo e distribuio de
bens, o Estado como articulador da redefnio das
regras do jogo e um Terceiro Setor, que em parceria
com o mercado e o Estado promovam o bem-estar
social. Por fm, so apresentadas algumas conside-
raes fnais.
O PACTO SOCIAL PARA O DESENVOLVIMENTO
NO PS-SEGUNDA GUERRA
No perodo entre o fnal da Segunda Guerra e a
dcada de 1970, predominou, no mundo capitalista,
um padro de acumulao caracterizado como in-
tensivo e centrado no consumo de massa (LIPIETZ,
1988; AGLIETA, 1979). Do lado da produo, esse
padro caracterizava-se pela intensifcao da pro-
duo industrial baseado nos complexos metlico e
qumico, que constituam a parte central do dispositivo
produtivo, a partir das possibilidades de encadea-
mentos para trs e para frente na matriz produtiva.
No caso do complexo metlico, os encadeamentos
produtivos para trs, forma a base para a produo
dos bens de capital e, para frente, com a produo
de bens de consumo durveis. No complexo qumico,
a irradiao dos seus produtos na matriz produtiva
no de menor importncia: avana para a produo
agrcola impondo um padro de produo baseado
nos fertilizantes e defensivos de origem qumica, mas
tambm avana para a indstria de alimentos, que
passa a ter seu padro produtivo determinado no
s pela incorporao de matrias-primas em cuja
produo verifca-se a introduo de produtos qumi-
cos, como tambm em seus prprios procedimentos
produtivos, nos quais comparecem os conservantes
e as enzimas aceleradoras de processos.
Em todos os setores da economia, verifca-se,
nesse momento, um aumento espetacular da produ-
o, acompanhada por altas taxas de crescimento
da produtividade, proporcionado, por um lado, pela
mecanizao generalizada e, por outro lado, pela
presena de trabalhadores qualifcados. O resultado
foi o aumento da oferta de bens de consumo dur-
veis e no-durveis, que no encontrando nvel de
consumo adequado, poderia prolongar a crise de
superproduo instaurada nas primeiras dcadas do
sculo XX, a qual os governos e os capitalistas h
dcadas tentavam resolver. A sada para tentar equi-
librar os termos de tal equao foi a adequao do
consumo aos nveis de produtividade. Essa adequa-
o adaptao do consumo de massa aos ganhos
de produtividade no pode ser creditada regulao
advinda dos mercados. Para Lipietz (1988, p. 50),
[...] o regime de acumulao intensiva, centrado
no consumo de massa, pde se generalizar
justamente porque um novo modo de regula-
o, monopolista, havia incorporado a priori na
determinao dos salrios e dos lucros nomi-
nais, um crescimento do consumo popular em
proporo aos ganhos de produtividade.
Em sntese, diante de um padro tecnolgico que
s permite aos investidores taxas de lucro compen-
sadoras a partir dos ganhos de escala, a economia
via-se frente questo de encontrar mercado para
as mercadorias que estava apta a produzir. Para o
entendimento do padro de acumulao de capitais
desse perodo, preciso sublinhar a indissociabili-
dade entre a produo em grande escala e a am-
pliao do mercado de consumo para a massa dos
trabalhadores. A ampliao dos mercados, nesse
momento, s poderia acontecer com a incorpora-
o das massas num padro de consumo que, at
ento, s era acessvel a um percentual reduzido
da populao.
O acesso ao mercado de consumo, nesse mo-
mento, s foi possvel pela combinao de fatores
tais como: queda relativa dos preos dos produtos
agrcolas, dada a alta produtividade do setor de-
corrente da introduo de mquinas, fertilizantes e
defensivos qumicos; repasse
de parte dos ganhos de produ-
tividade para os trabalhadores;
montagem de um sistema de
crdito direto ao consumidor.
Foi a confgurao desse sis-
tema de crdito que permitiu
prolongar o pagamento de forma que parte do salrio
destinada aquisio de bens correspondesse ao
valor mdio mensal destes mesmos bens; e aumento
da renda do trabalhador com repasse dos ganhos de
produtividade para estes, seja na forma de salrios
diretos ou indiretos, seja a partir do fnanciamento
pblico que podia se materializar na sustentao
de uma medicina e uma educao universalizadas
e gratuitas, ou, ainda, no seguro desemprego e em
diversas formas de subsdios, que poderiam se es-
tender da casa prpria, passando pelo transporte,
at ao lazer (GRANOU, 1975).
A regulao salarial nesse momento, embora no
se possa dizer que foi seguida em todos os pases, em
graus diferenciados, comportava: acordos coletivos
que inibiam a busca dos empregadores por salrios
baixos, ao mesmo tempo que exerciam coero ge-
neralizada sobre o conjunto dos empregadores de um
ramo; determinao de um salrio mnimo pelo Esta-
do; e montagem de um sistema de previdncia social
fnanciado por contribuies obrigatrias, garantindo a
todos os assalariados uma renda permanente, capaz
de fazer frente s adversidades apresentadas pelas
doenas e pelo desemprego, alm da aposentadoria
(LIPIETZ, 1988, p. 52-53).
No cabe, no espao deste texto, detalhar cada
uma das formas que levou os trabalhadores ao mer-
cado de bens de consumo, mas preciso afrmar
que tal engenharia no foi obra da mo invisvel do
mercado, mas da disputa entre as classes sociais,
o que resultou em arranjos institucionais que envol-
veram o Estado, as empresas e os sindicatos dos
trabalhadores.
Nesses arranjos, coube ao Estado a conduo
do processo baseado, por um lado, num sistema de
planejamento que orientava os investimentos para
os ramos de maior valorizao de capitais e, por
outro lado, na regulao do mercado de trabalho
com base numa relao salarial. Corresponde a
esse momento o compromisso com a universaliza-
o dos direitos, tanto para os
trabalhadores quanto para os
que no alcanaram insero
no mercado de trabalho.
A regulao da relao sa-
larial envolvia importantes mo-
difcaes nas relaes entre
bancos e empresas, tanto na concesso de crditos
de uma maneira geral, como, especifcamente, na
popularizao do crdito direto ao consumidor. Tudo
isso acontecia sob estreita vigilncia estatal.
Os sindicatos dos trabalhadores, numa conjun-
tura de quase pleno emprego nos pases centrais,
participavam do pacto a partir da interveno na
barganha salarial e ampliao dos direitos trabalhistas
e da cidadania.
Em sntese, a fase de crescimento econmico
conhecida como os anos dourados do capitalismo,
entre a segunda metade da dcada de 1940 e me-
ados dos anos 1970, resulta de exitosa combinao
entre um regime de acumulao intensivo e um novo
modo de regulao, articulado por arranjo institucional
envolvendo o capital e o trabalho sob a vigilncia
regulatria do Estado.
AS MANIFESTAES DA CRISE E A
TRANSIO DA DCADA DE 1980
O ascendente ciclo do capitalismo iniciado na con-
juntura do imediato ps-guerra comea a dar sinais de
esgotamento, nos pases desenvolvidos, a partir de
meados da dcada de 1960. Os ndices que exibem
o desempenho econmico das naes comporta-
mento do produto interno bruto, investimentos reali-
zados, ndice de ocupao da capacidade produtiva
instalada e ocupao da mo-de-obra passaram a
apresentar, seguidamente, resultados que j indica-
vam a reverso da sua fase ascendente. J no eram
coincidentes o comportamento da produtividade, o
crescimento econmico e a distribuio de rendas,
que sustentou a idade de ouro do capitalismo nos
pases centrais.
Os anos dourados do
capi t al i smo resul t a de exi t osa
combi nao ent re um regi me de
acumul ao i nt ensi vo e um novo
modo de regul ao
Diante das manifestaes de crise nos pases
centrais, o primeiro movimento dos capitais foi fu-
gir no espao em direo periferia, momento em
que vai se verifcar a intensifcao do processo de
substituio de importaes de pases como Bra-
sil, Mxico, Espanha, Grcia,
entre outros. Era a busca por
novos espaos de valorizao
do capital baseado nos ganhos
de produtividade a partir da
ampliao da escala de produo em regies de
baixos salrios. Esse movimento, na medida em que
estabeleceu novas formas de relaes comerciais e
produtivas entre o centro e a periferia, permitiu que
as manifestaes da crise se generalizassem e que
os estrategistas, tanto da regulao internacional,
como dos espaos nacionais, retardassem em aceitar
o incio de uma outra conjuntura.
Os estrategistas responsveis por defnir os rumos
da economia mundial resistem em aceitar que se
confgurava situao de crise, e buscando a reverso
do comportamento da economia, remetem a ajus-
tes no sistema de regulao que, satisfatoriamente,
cumpriram a misso at aquele momento. A resposta
imediata foi o ressurgimento da infao, que rea-
pareceu como ameaa at mesmo s moedas mais
estveis, reduo das margens de lucro, desemprego
e crise no balano de pagamentos.
Num primeiro momento, as manifestaes da crise
atingiram mais fortemente os pases desenvolvidos,
mas a partir da segunda metade dos anos 1970
chegam aos pases da periferia capitalista. Nesses
espaos, os indicadores macroeconmicos tambm
comearam a retratar o avano da crise, mas foi no
setor externo destas economias no fuxo de capi-
tais que a insustentabilidade de uma trajetria de
crescimento com dfcits no balano de pagamentos
se tornou patente.
Ao desempenho macroeconmico, de preocupa-
o mais imediata, acrescentam-se as mutaes nos
modos de organizao do trabalho e nos mtodos
de produo em conseqncia do grande salto tec-
nolgico e da concorrncia entre os prprios pases
desenvolvidos que tentavam fazer frente hegemonia
americana. A introduo de novas tecnologias ques-
tiona a produo em srie e anuncia a especializao
fexvel, perseguindo novas formas de aumento de
produtividade e novas sintonias entre a produo e o
mercado. A insero da microeletrnica e das tecno-
logias da comunicao nas fbricas e nas empresas
em geral, d suporte a essas transformaes. As mo-
difcaes na estrutura produtiva repercutem no cha-
mado mundo do trabalho de
forma a alterar a composio
do assalariamento, manifestas
na diminuio do emprego no
segmento operrio, ao lado de
uma ampliao do nmero de assalariados no setor de
servios. A precarizao do trabalho se revela no traba-
lho temporrio, no trabalho sem carteira assinada e na
terceirizao, acompanhada pela reduo dos direitos.
Confgurada a crise que ultrapassa as fronteiras do
econmico, observa-se, com Oliveira (1999), que as
estratgias do capital esto imbudas da compreen-
so de que o perodo crtico demanda esforos que
extrapolam os limites do antigo modo de regulao,
vicejando no seu decorrer sucessivos intentos de
inovao institucional. Os cenrios descartam como
possvel a continuidade dos padres estabelecidos no
campo organizativo (OLIVEIRA, 1999, p. 136). Assim,
visando sadas de longo prazo, o capital envidar
esforos na direo de constituir novos arranjos insti-
tucionais, que no s sirvam como ferramentas para
a administrao da crise, como componham bases
material e ideolgica capazes de difcultar questiona-
mentos sobre o prprio domnio do capital. nesse
contexto que ressurge o pensamento liberal, que ao
tempo que denuncia uma crise do pacto que coorde-
nou a fase expansiva, anuncia-se atravs de um dis-
curso que, em primeiro lugar, procura frmar a imagem
do Estado como um ator inefciente para a conduo
de polticas tomadas como capazes de implemen-
tar a retomada do equilbrio econmico dinmico.
O clima ideolgico e intelectual que passa a preva-
lecer em ambientes acadmicos e, mais claramente,
nas Organizaes da Cooperao Internacional inclui
em seus discursos sobre o desenvolvimento a se-
guinte questo: saber se o Estado deveria mesmo
tentar ser um agente econmico ativo. (EVANS,
1993, p. 108). A resposta a tal questo veio a partir
do reaparecimento das teorias que minimizam a
ao do Estado como condutora do debate sobre os
rumos do desenvolvimento. No decorrer da dcada
em foco, prevaleciam as orientaes das Organiza-
A introduo de novas tecnologias
questiona a produo em srie e
anuncia a especializao fexvel
es da Cooperao Internacional, especialmente
as emanadas do Fundo Monetrio Internacional
FMI e no desautorizadas pelo Banco Mundial, que
visavam o reordenamento da economia a partir das
reformas estruturais, guiadas pelo diagnstico de um
Estado por demais interventor
muito presente na estrutura
produtiva a partir das empre-
sas estatais e gastador,
levando aos crescentes df-
cits governamentais. Por certo
perodo em especial entre meados dos anos 1980
e incio dos 1990 a combinao entre um Estado
sem maior interferncia nos rumos da sociedade e um
mercado dito mais efciente na alocao dos recursos
passou a dominar no s nos ambientes institucionais
das organizaes supra-estatais, como tambm no
meio da burocracia estatal nos espaos nacionais.
No fnal da dcada, j eram fortes as evidncias
que os planos de ajustes no foram capazes de
assegurar o crescimento econmico de maneira
continuada. E mais: mesmo em economias onde se
constatou ndices de desempenho de crescimento
positivo, na rea social as estatsticas apontavam
para o agravamento das condies de vida da maioria
da populao. Em especial, a questo do aumento da
pobreza no s questionava o receiturio ortodoxo
para lidar com o desenvolvimento, como mostrava
ser necessrio empreender esforos que permitissem
melhorar as condies de vida das camadas mais
pobres da populao.
Avaliaes como estas no deixam de repercutir
nos ambientes responsveis pela conduo das
polticas econmicas e sociais de forma a colocar
dvidas sobre se o ajuste estrutural em si seria suf-
ciente para assegurar o crescimento com o mnimo de
distribuio social. O debate, nesse mbito, caminha
na direo de encontrar as teorias institucionalistas
como suporte, e passa-se a afrmar que os problemas
no decorrem da inadequao das polticas, mas de
problemas institucionais. a partir desse momento
que se observam infexes nos discursos da buro-
cracia estatal, mas tambm no meio acadmico, que,
sem rejeitar as polticas at ento implementadas,
passa a sublinhar a inefcincia das instituies o
Estado em especial como responsvel pelos re-
sultados obtidos (EVANS, 1993).
J no bastava a avaliao sobre se tal ou qual
poltica era correta, o essencial era consolidar uma
institucionalidade duradoura, capaz de completar a
agenda do ajuste estrutural privatizaes, libera-
lizao de mercados, estabilizaes e prosseguir
em busca de sadas de longo
prazo. Novamente, o papel
do Estado reconsiderado,
no no sentido de retomada
do seu desempenho como
traado pelo modelo desen-
volvimentista, mas j tomando alguma distncia do
debate travado nos anos 1980. importante observar,
no entanto, que nesse movimento os fundamentos
tericos da ortodoxia liberal utilitarista se mantm,
variando apenas os arranjos institucionais que pas-
sam a ser propostos (OLIVEIRA, 2004).
ANOS 1990: A BUSCA DE UM NOVO MODELO
DE DESENVOLVIMENTO
No incio dos anos 1990 a temtica do desenvol-
vimento pautada por Organizaes da Cooperao
Internacional como a questo mais importante a ser
enfrentada pelos governos e pela sociedade (BANCO
MUNDIAL, 1991). Os resultados de mais de uma
dcada de implementao de polticas de ajustes
no s foram incapazes de promover a retomada
do crescimento como no debelaram as incertezas
prprias de momentos de crises. No cenrio inter-
nacional as difculdades de reerguer as economias
desmembradas do bloco sovitico, a crise fscal dos
Estados dos pases desenvolvidos e a desagregao
de Estados em pases da periferia, exigindo aes de
emergncias, levam o Banco Mundial a aprofundar
a discusso sobre o papel das instituies.
O discurso que emerge do chamado Consenso de
Washington j apresenta nuances anunciadoras de
alguma infexo, na direo de atribuir s instituies
papel importante na articulao social com vista ao
estabelecimento de consensos capazes de sustentar
a emergncia de um modelo de desenvolvimento. A
infexo, contudo, no deixa de ressaltar a importn-
cia das polticas liberalizantes para a estabilidade
econmica. Nesse discurso, o efeito das polticas
de ajustes sobre as economias so remetidos a de-
sacertos decorrentes de omisses dos governos e/
Na rea soci al as est at st i cas
apont avam para o agravament o
das condi es de vi da da
mai ori a da popul ao
ou aplicaes inadequadas, prprias de ambientes
resistentes a inovaes. A privatizao das empresas
estatais, a reduo das barreiras ao comrcio e aos
investimentos, o fm dos subsdios, a desregula-
mentao com vista maior integrao das econo-
mias nacionais aos mercados
globalizados so polticas
reafrmadas. Tomadas como
necessrias, permaneceram
entre as condicionalidades
para que os pases recebes-
sem ajuda fnanceira do FMI e
do Banco Mundial.
Essa reconsiderao leva o Banco Mundial a
propor que os papis desempenhados pelo merca-
do e pelo Estado devem ser reavaliados a partir da
seguinte premissa,
Os mercados competitivos constituem o me-
lhor meio encontrado at hoje de organizar
efcientemente a produo e a distribuio de
bens e servios. A competitividade interna e
externa proporciona os incentivos que desen-
cadeiam o esprito empresarial e o progresso
tecnolgico. Mas os mercados no podem
funcionar no vcuo necessitam da estrutura
jurdica e normativa que somente os governos
podem oferecer. E, em muitas outras tarefas,
os mercados s vezes resultam inadequados
ou fracassam completamente (BANCO MUN-
DIAL, 1991, p. 1).
Os Relatrios sobre o Desenvolvimento Mundial
correspondentes a 1997, sob o ttulo O Estado
num Mundo em Transformao, e o relativo ao
ano de 2001, que desenvolve o tema Instituies
para os Mercados, so momentos especiais de
reafrmao da necessidade de reformar o Estado
e fomentar instituies inovadoras e competitivas
para respaldar os mercados.
Defnida a necessidade de reformar o Estado, a
estratgia apresentada nessa direo dupla: pri-
meiro, ajustar a funo do Estado sua capacidade,
segundo, aumentar a capacidade do Estado, revigo-
rando as instituies pblicas (BANCO MUNDIAL,
1997, p. 3-4). A orientao para os governos que
deveriam ajustar suas funes capacidade, de for-
ma a tornarem-se mais efcientes, anunciada como:
estabelecer bons fundamentos; fornecer apenas
servios bsicos, no sendo o nico fornecedor para
alm desse ponto; e reconhecer os limites do Estado.
Para estabelecer bons fundamentos, no centro da
misso de cada governo encontram-se cinco tarefas
fundamentais sem as quais seria impossvel obter um
desenvolvimento sustentvel,
comum e capaz de reduzir a
pobreza: formar base jurdica;
manter polticas no-distorcio-
nadas; investir em servios
bsicos e de infra-estrutura;
proteger grupos vulnerveis;
e proteger o meio ambiente
(BANCO MUNDIAL, 1997, p. 4).
Acompanha as diretrizes, que deveriam orientar os
governos na tarefa de montar planos que visassem
retomada do desenvolvimento, a orientao que o
Estado atue em parcerias com outras instituies. No
desdobramento para a formulao de polticas, a idia
que os mercados e os governos no sejam tomados
como concorrentes, mas como parceiros, e juntos
preconizem o aprimoramento institucional. Nessa
perspectiva o Estado essencial para a implementa-
o dos fundamentos institucionais apropriados para
os mercados (BANCO MUNDIAL, 1997, p. 4). Para
atender a essa orientao, cabe ao Estado defnir a
melhor burocracia para atender a essa orientao e
os diretos de propriedade a extinguir ou a fortalecer
(BANCO MUNDIAL, 1997).
As recomendaes contidas no Relatrio de 1997
seguem orientando para a necessidade de ajustar as
capacidades institucionais do Estado s suas aes.
A partir de afrmaes sobre os limites do Estado, em
especial nos pases subdesenvolvidos, as indicaes
so de revigoramento das instituies estatais com
normas e restries efetivas, maior presso com-
petitiva e maior participao e parceria com o corpo
cvico (BANCO MUNDIAL, 1997, p. 7).
A existncia de normas e restries efetivas re-
mete ao funcionamento do executivo, do legislativo
e do judicirio, onde se verifca a reafrmao da
independncia de cada poder. A orientao de
implementar reformas liberalizantes que venham
conceber e implementar novos modos de regulao,
mas tambm estabelecer os limites decorrentes da
explicitao dos confitos. A mquina estatal coman-
dada pelo executivo, em especial, orientada na
A orientao de implementar
reformas liberalizantes que venham
conceber e implementar novos
modos de regulao, mas tambm
estabelecer os limites decorrentes
da explicitao dos confitos
direo da competio, a comear pela competio
interna, na rea da promoo, na formulao de
polticas e na maneira de prestar servios.
O ltimo chamamento nessa direo a apro-
ximao entre o Estado e o pblico: Os governos
so mais efcientes quando escutam as empresas
e os cidados e trabalham em parceria com eles na
deciso e implementao das polticas. (BANCO
MUNDIAL, 1997, p. 11). Aqui se abre um campo
de formulaes e proposies, onde se inclui: dar
voz ao povo, seja atravs das urnas, seja a partir
da participao de organizaes intermedirias nos
conselhos responsveis pelas polticas como ...passo
importante para articular os interesses dos cidados
na formulao poltica (BANCO MUNDIAL, 1997, p.
11); aumentar a participao dos usurios com vista
a monitorar a implementao de polticas, baseado
na evidncia que ... acumulam-se as indicaes de
que os programas governamentais funcionam melhor
quando buscam a participao dos usurios e quando
aproveitam a reserva comunitria de capital social,
em vez de trabalhar contra ele. (BANCO MUNDIAL,
1997, p. 11); e descentralizar o poder visando a ...
melhorar a qualidade do governo e a representa-
o dos interesses das empresas e da populao.
(BANCO MUNDIAL, 1997, p. 11- 12).
A argumentao expressa nas formulaes dar
voz ao povo, aumentar a participao dos usurios
e descentralizar o poder no vai alm dos limites
postos pela concepo de democracia liberal, na qual
a fgura principal a do indivduo como sujeito de
direitos da cidadania, como parte de uma sociedade
civil determinada pelas relaes de mercado.
O Relatrio relativo a 2001, mais centrado no de-
senvolvimento institucional, orienta para a defnio
do desenho de instituies efcazes. o momento
da seleo das melhores prticas, base para a boa
governana. Nesse contexto, as premissas passam
a ser: ofertar instituies efcazes para respaldar
o mercado; criar demanda para tais instituies; e
promover foras favorveis s mudanas (BANCO
MUNDIAL, 2001, p. 2-3).
Para respaldar os mercados, as instituies devem
contribuir para alargar as oportunidades de mercado,
observando os custos de transao, decorrentes
da falta de informao adequada e dos problemas
de defnio e respeito aos direitos de propriedade,
assim como a entrada de novos participantes (BAN-
CO MUNDIAL, 2001, p. 3). Assim, cabe a uma boa
instituio: encaminhar a informao sobre a situao
do mercado, seus bens e participantes; defnir e fazer
observar os direitos de propriedade e os contratos,
determinando os sujeitos de tais direitos e o momento
de exerc-los; intensifcar ou reduzir a concorrncia
nos mercados.
A infexo quanto ao lugar do Estado e do mercado
observada j no incio dos anos 1990 ganha flego a
partir da segunda metade desta dcada, inicialmente,
de forma pouco explcita, apenas como referncia ins-
pirada numa macroeconomia sustentada por funda-
mentos microeconmicos. As intervenes de J osehp
Stiglitz, vice-presidente Snior e economista chefe
do Banco, ao iniciar, no mbito do Banco, crticas
ao Consenso de Washington, articula proposies
que, ao mesmo tempo, assumem as imperfeies
do mercado e anunciam posies centradas em
intervenes micro e macro sobre a realidade.
Essa orientao s repercute no Banco Mundial,
de forma ofcial, em 1997, com a divulgao do Re-
latrio sobre o Desenvolvimento Mundial, quando
torna-se pblica uma nova formulao sobre o papel
do Estado, onde este j no aparece marcadamente
como o par dicotmico do mercado. A defesa das
polticas concebidas pelo Consenso de Washington
vai se esmaecendo, cedendo lugar ao chamamento
para um novo pacto, ps-Washington.
J na Conferncia das Naes Unidas sobre o
Desenvolvimento (UNCTAD), Stiglitz (1999) cuida de
distinguir que a nova estratgia no se confunda com
a planifcao que orientou o crescimento econmico
sob a coordenao do Estado, mas orienta-se na di-
reo de aproximar-se das estratgias empresariais,
tidas como mais geis e capazes de melhor atender
necessidade de estabelecer perspectivas para o
futuro. Assim, tal viso de desenvolvimento ressalta
que preciso: defnir prioridades, exigir limitaes
de recursos; estabelecer coordenao, na qual o
planejamento estatal no vise a ser um substituto dos
mercados ausentes; e, por fm, usar o processo de
formulao da estratgia de desenvolvimento para
a formao de consensos (STIGLITZ, 1999, p. 7) As
recomendaes vo na direo de reafrmar os princ-
pios que emergem dos microfundamentos presentes
na nova macroeconomia, na qual Stiglitz (1999) fgura
como um dos expoentes: reconhece as imperfeies
do mercado e aceita as intervenes para retifc-las.
As intervenes so direcionadas para cuidar das
imperfeies e assimetrias das informaes e suas
repercusses nos custos de transao, de forma que
os resultados do mercado fcam condicionados ao
fuxo dessas informaes.
A ltima recomendao recai sobre um aspecto
mais claramente poltico, o elo que faltava para tornar
autntica a nova proposio de desenvolvimento.
Stiglitz (1999) procura fazer crer que o consenso
o caminho para buscar legitimidade e evitar sobres-
saltos sociais diante das proposies que embasam
a atual concepo de desenvolvimento:
A formao do consenso no apenas um
item importante para se alcanar a estabilidade
econmica e social (e para evitar distrbios
econmicos que se apresentam, quando se
apresentam, quando as reivindicaes sobre os
recursos de uma sociedade excedem a quan-
tidade de recursos disponveis), mas tambm
conduz legitimidade (domnio) das polticas
e instituies, o que, por sua vez, aumenta a
chance de xito (STIGLITZ, 1999, p. 7).
Em seguida,
[...] os ingredientes-chave para o xito de uma
estratgia de desenvolvimento so a legitimi-
dade e a participao. Temos observado fre-
qentemente que a legitimidade essencial
para o xito da transformao: polticas que
so impostas por agentes externos podem ser
aceitas com rancor, em bases superfciais, mas
difcilmente sero implementadas conforme
se pretendia. Mas para alcanar a desejada
legitimidade e transformao, o processo que
conduz a essa estratgia tem que ser participa-
tivo. O desenvolvimento no pode restringir-se
a uma negociao entre os doadores de assis-
tncia e os governos. O desenvolvimento deve
ir mais fundo. Deve envolver e apoiar grupos
da sociedade civil; esses grupos fazem parte
do capital social que precisa ser fortalecido;
eles do voz aos membros freqentemente
excludos da sociedade, facilitando sua parti-
cipao e aumentando sua parcela de domnio
sobre o processo de desenvolvimento. Ao en-
volver esses grupos, o processo de formulao
de estratgias pode evocar o compromisso
de longo prazo, necessrio para tornar o de-
senvolvimento sustentvel. A legitimidade e a
participao tambm se fazem necessrias, no
caso de a estratgia de desenvolvimento ter
que ser adaptada conjuntura do pas (STI-
GLITZ, 1999, p. 8).
No raro, a implementao de polticas de-
senvolvimentistas, ao afetarem crenas e valores
culturais, trazem o indesejado confito. Assim, a
mobilizao do capital social com vista participa-
o deve estar em sintonia com a habilidade das
organizaes para arbitrar confitos. Os valores
culturais, afrma, tm se mostrado resistentes a
mudanas demandadas a partir de discursos onde
prevalea a razo econmica.
Este enfoque precisa incluir uma perspectiva
de transformao das instituies, a criao de
um novo capital social e novas capacidades, em
alguns casos precisa substituir as instituies
tradicionais, que sero inevitavelmente enfra-
quecidas no processo de desenvolvimento. Em
outros casos, as novas instituies abrigaro
alguns elementos das antigas; haver um pro-
cesso de evoluo e adaptao (STIGLITZ,
1999, p. 6).
O xito de uma estratgia para o desenvolvimento,
segundo essa concepo, decorre da combinao
de aes centradas no mercado, com o governo ofe-
recendo estrutura legal que contemple a formulao
e o poder de fazer cumprir as leis da competio,
disponibilizando infra-estrutura nos ambientes onde
o setor privado j no seja fornecedor, ou no tenha
interesse em se fazer presente, e organizando um
sistema fnanceiro estvel e efciente, que estabelea
confana nos mercados das fnanas.
Como parte complementar da coordenao dessa
concepo, a demanda reestruturar o setor pbli-
co, no sentido dele prprio assumir-se como parte
de uma estratgia de negcios, que, alm de criar
ambiente favorvel atuao do setor privado, as-
suma a liderana no processo de interao ... com a
sociedade civil, criando as condies mais favorveis
transformao de toda a sociedade (STIGLITZ,
1999, p. 10). As aes mais prprias do setor pblico
so estabelecer um servio pblico que contemple
o fornecimento da sade e da educao bsicas.
A redefnio do papel e do lugar do Estado na
articulao econmica repercute no campo social
de forma a exigir que as intervenes estatais se
verifquem de forma seletiva, focadas em determi-
nados espaos e grupos de indivduos, tidos como
os mais carentes. Essa redefnio no abandonou
o diagnstico liberal que atribui ao Estado parcela
signifcativa de responsabilida-
de pela crise das economias
capitalistas. Os ataques ao
welfare state dirigem-se, es-
pecialmente, s suas polticas
de bem-estar social. Os gastos
sociais, pelos quais so res-
ponsabilizados os programas
sociais e a estrutura burocrtica para implement-los,
so apresentados como os principais responsveis
pelos sucessivos dfcits apresentados nas contas
pblicas. Os desequilbrios oramentrios, ainda
segundo esse diagnstico, no s provocam dfcits
nas contas pblicas, como concorrem para distores
no nvel da atividade produtiva, contribuindo para o
aprofundamento da crise.
Na conjuntura imediatamente posterior, no mo-
mento da implementao dos planos de ajustes es-
truturais, foi reafrmado que os gastos sociais no
condizem com a necessidade de corte dos gastos
pblicos, um dos pilares para alcanar o almejado
equilbrio econmico. Sob a vigncia dos referidos
planos, a ao do Estado no plano social s con-
cebida de forma irregular e tmida, apenas para mi-
nimizar as conseqncias negativas das prprias
polticas de ajustes.
CONSIDERAES FINAIS
Espera-se que ao longo da argumentao tenha
fcado claro que o Estado desempenha papel funda-
mental na conduo da regulao econmica e social
capitalista. Nos perodos aqui contemplados os
trinta anos entre o fnal da Segunda Guerra e meados
dos anos 1970, a dcada de 1980, tomada como pe-
rodo de transio entre a afrmao do Estado como
principal articulador e a fase iniciada nos anos 1990
e que perdura at o momento , atravessando con-
junturas diversas, o Estado sempre esteve presente,
desempenhando papel de maior relevncia mesmo
nos momentos em que predominam as afrmaes
que parecem negar esta assertiva.
Na literatura pertinente ao tema do Estado e do
desenvolvimento no se encontram maiores discor-
dncias quanto centralidade do papel do Estado
na coordenao do pacto desenvolvimentista, seja
no reconhecimento da importncia da sua ao, seja
como institucionalidade capaz
de articular as foras sociais
para planejar e agir com vis-
ta ao longo prazo. Por isso,
nesse momento, o Estado
considerado, sem maiores
discordncias, como espao
de articulao poltico-insti-
tucional de legitimao da interferncia do Estado
no processo socioprodutivo.
As primeiras reaes a essa avaliao comeam
a se esboar, segundo Oliveira (2004, p. 203),
[...] quando fraes hegemnicas do capital co-
meam a esboar as primeiras reaes sua
diluio nos marcos institucionais estabelecidos
desde o ps-guerra. E no s isso. Comeam
tambm a assumir uma ofensiva crtica contra
as possibilidades de as instituies estatais
permanecerem como eixo fundamental da
gesto democrtica da economia.
no decorrer dos anos 1980 que as interpretaes
sobre o papel do Estado, ao recuperar princpios do
liberalismo econmico, passam a ser mais fortemente
questionadas. O clima ideolgico e intelectual que
passa a predominar traz para o centro do debate
a indagao se Estado deveria mesmo continuar
sendo um sujeito ativo. Vale ressaltar, no entanto,
que mesmo diante de quadro avaliativo marcado por
elementos crticos, no deixou de ser reconhecido
que os planos de ajustes estruturais, ponto alto da
poltica econmica da dcada, tiveram a sua implan-
tao coordenada pela ao do Estado.
Como j se observou, os resultados do afasta-
mento do Estado da arena econmica e social pas-
sam a recomendar mudanas que, se no afetaram
o eixo paradigmtico, centrado na teoria neoclssica
dos mercados, indicam infexes. Nesse movimento,
o lugar do Estado condutor dos ajustes estruturais
confrmado.
A mudana mais importante nesse trnsito,
contudo, aparece na defesa das alternativas pri-
vatistas alimentadas pelo ambguo discurso da
O Estado considerado, sem
maiores discordncias, como
espao de articulao poltico-
institucional de legitimao
da interferncia do Estado no
processo socioprodutivo
solidariedade, onde o Estado, desresponsabilizado
do atendimento de servios sociais prestados de
maneira universal, apresenta-se como um parcei-
ro da sociedade no atendimento das demandas
sociais. Na ausncia de estatutos frmados nos
direitos, as associaes comunitrias, as empresas,
as organizaes no-governamentais, as Igrejas,
compondo uma pouco defnida sociedade civil,
organizada num Terceiro Setor, so convocadas
para assumir responsabilidades ante a pobreza e
a excluso social.
O discurso sobre o papel do Estado nessa nova
conjuntura aparece pleno de ambigidades, mas
no deixa de ser contemplado. Aparentemente, a
sua participao aparece como parte de um todo
sem guardar nenhuma especifcidade que lhe confra
lugar relevante nos arranjos socioprodutivos. Nas
palavras de Oliveira (2004, p. 215):
Sua conformao ao processo decisrio no
lhe confere nenhuma relevncia especfca, no
destoando de qualquer instrumento regulatrio.
Sua caracterizao mais usual a de um ente a
mais, arbitrando apenas choques de interesses
confitantes sem nenhuma infuncia ativa sobre
a conduo dos negcios em curso e sobre o
processo de produo, ou de destaque como
eixo central de reproduo social.
Dessa forma, o Estado aparece imiscudo numa
mal defnida sociedade civil que, em alguns mo-
mentos, aparece na condio de trincheira contra o
Estado, em outros, como contraparte da reforma do
Estado, mediante a nfase numa metodologia par-
ticipativa. Sempre com contornos pouco defnidos,
para o Banco Mundial a sociedade civil constituda
por um conjunto de associaes que compem um
quadro geral estratgico da instituio, como asso-
ciaes voluntrias, ou redes de associaes priva-
das. No mbito da discusso da pobreza, as ONGs,
a empresa cidad e as organizaes comunitrias
so a sociedade civil. Tomadas em conjunto como
sociedade civil, ou como instituio isoladamente,
passam condio de interlocutoras idneas, que
alm da expertise de planejamento, garantem me-
lhor acesso aos grupos alvo, o que possibilita maior
incluso dos destinatrios das polticas. A participa-
o surge como uma inovao metodolgica para
oferecer resultados sustentveis.
Embora sejam freqentes as afrmaes que atri-
buem ao Estado papel menor nesse arranjo, quando
comparado com o conferido ao mercado, no se pode
esquecer que o privilegiado lugar de coordenador
da redefnio das regras do jogo, que aparece nas
entrelinhas do discurso ofcial, deixa implcito que
o Estado no tomado como apenas um parceiro
num pacto articulado entre trs setores. Zelar e
redefnir, quando necessrio, o direito de propriedade
e articular pacto social que, mesmo ainda no refe-
tindo um modelo de desenvolvimento conformado,
possa criar consensos mnimos que no venham
questionar o prprio domnio do capital, no tarefa
de pequena monta.
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DENISE VITALE
Democracia e participao na gesto de
polticas pblicas: teoria e prtica
Denise Vitale
*
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo tem como objetivo discutir o conceito de democra-
cia participativa na gesto pblica contempornea, sobretudo na
formulao, implementao e fscalizao das polticas sociais.
Pretende, especialmente, analisar as duas principais formas pelas
quais a articulao entre participao poltica e direitos sociais
tem se realizado nas esferas governamentais no Brasil atual,
quais sejam, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e o
Oramento Participativo.
Palavras-chave: Democracia participativa. Polticas sociais.
Conselhos Gestores. Oramento Participativo.
Abstract
This articles aim is to discuss the concept of participatory
democracy in contemporary public management, above all in for-
mulating, implementating and inspecting social policies. It especially
intends to analyse the two principal forms by which articulation
betwen political participation and social rights has been carried
out in current Brazilian government spheres: the Public Policies
Management Councils and Participatory Budget.
Keywords: Participatory democracy. Social policies. Manage-
ment Councils. Participatory Budget.
INTRODUO
O debate contemporneo em torno da temtica
da democracia participativa tem tido signifcativa
projeo tanto do ponto de vista terico quanto sob
o aspecto emprico. A preocupao central gira em
torno da questo da legitimidade e do dfcit demo-
crtico resultante de uma variedade de aspectos:
crise do sistema representativo, ausncia de meca-
nismos mais efetivos de transparncia e prestao de
contas, esquemas sistmicos de corrupo e desvios
de recursos pblicos, insufcincia de mecanismos
permanentes de controle democrtico para alm do
voto, ausncia de representatividade mais autnti-
ca da sociedade civil na esfera poltica, alm das
complexas relaes circulares que se estabelecem,
cronicamente no Brasil, entre difculdades sociopo-
lticas e desigualdades socioeconmicas.
Esse conjunto de difculdades, que afeta a qua-
lidade das democracias contemporneas, tem en-
contrado, em uma corrente expressiva da literatura
acadmica, seja nas reas da cincia poltica e da
sociologia, seja no campo da administrao pblica
e do direito, problematizaes e sadas possveis
a partir da idia-chave de participao social ou de
participao sociopoltica. Apesar de diferirem na
construo do argumento, o ponto em comum o
reconhecimento da necessidade do aprofundamento
democrtico, por meio de um modelo que articule
elementos como participao popular, deliberao
poltica e redistribuio de recursos pblicos.
No entanto, a identifcao desses conceitos como
essencial nessa tarefa requer, preliminarmente, seu
esclarecimento normativo. Sem pretender esgotar
aqui as possibilidades de elucidao do sentido de
participao social ou sociopoltica, ou, ainda, da
prpria idia de democracia participativa, vale esta-
belecer alguns parmetros tericos que podem nos
orientar quanto ao alcance dessas expresses.
Nesse sentido, seguindo o pensamento de te-
ricos participativistas, que contriburam para a
refexo sobre o tema nos anos 1960 e 1970, e os
desdobramentos das anlises de J urgen Habermas,
o argumento central que a implementao de re-
gimes democrticos participativos nas sociedades
* Professora e pesquisadora do Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da UCSal
e pesquisadora do Ncleo Direito e Democracia do Cebrap.
DEMOCRACIA E PARTICIPAO NA GESTO DE POLTICAS PBLICAS: TEORIA E PRTICA
contemporneas deve ser orientada por prticas
participativas e deliberativas. Se a democratizao
da democracia ou seja, o aprofundamento e o for-
talecimento dos regimes democrticos depende
de um resgate de legitimidade, isto requer tanto a
participao direta de todos
os membros da comunida-
de, ou daqueles que assim
desejarem, como o estabe-
lecimento de um processo
deliberativo que preceda as
decises.
nessa interface entre
participao e deliberao,
marcada por procedimentos institucionalizados
que criem canais para a participao direta dos
cidados, em assemblias face a face, garantindo
o debate e a troca de argumentos, que reside a
possibilidade de mudana qualitativa na prtica
democrtica. Essa maior qualifcao deve ocorrer
tanto no aspecto formal, pela democratizao do
procedimento, quanto material, pela democratizao
do acesso a bens e servios pblicos, ou, em outras
palavras, pela implementao dos direitos sociais.
Desse modo, a ampliao das formas participativas
precisa estar relacionada aos espaos de formulao
e execuo de polticas pblicas, assim como ao
seu principal instrumento de planejamento e ao,
o oramento pblico.
A necessidade de refetir sobre a qualidade das
democracias contemporneas relaciona-se tambm
crise vivida pelas instituies representativas. Em-
bora estas permaneam necessrias para viabilizar
os regimes democrticos nas sociedades atuais,
extremamente complexas, elas so marcadas por
limitaes que, muitas vezes, distorcem seus prin-
cpios e objetivos.
Entre os problemas mais evidentes, comuns
a pases de formao democrtica, esto a dis-
tncia entre representantes e representados, o
no-cumprimento das promessas de campanha e
a ausncia de mecanismos de controle para a res-
ponsabilizao dos representantes perante o povo.
A estes, somam-se, ainda, o poder econmico nas
campanhas eleitorais, o poder dos meios de comu-
nicao de massa e da indstria da propaganda,
durante as campanhas e os mandatos, a fragilidade
dos partidos polticos e da fdelidade partidria, o
culto ao personalismo e as prticas de clientelismo
e fsiologismo

(BENEVIDES, 1991).
O reconhecimento dessas dificuldades e o
debate sobre suas solues levam a repensar
a natureza e as estruturas
da representao poltica.
Vislumbra tambm formas
alternativas para o exerccio
da soberania popular. Entre
elas, destacam-se as prti-
cas de democracia direta,
associadas a mecanismos
indiretos, que resultam no
conceito de democracia semidireta ou participa-
tiva. Por esse conceito, a democracia represen-
tativa pode e deve ser combinada com institutos
de participao popular direta, o que possibilita
maior presena dos cidados no processo de to-
mada de decises. Os dois modos de exerccio do
poder no constituem sistemas excludentes, mas
complementares e compatveis entre si (BOBBIO,
1997; PATEMAN, 1992)
1
.
Essa complementaridade no signifca, po-
rm, ausncia de confitos. O fortalecimento dos
mecanismos de participao direta leva a uma nova
confgurao de poder e coloca em evidncia as de-
fcincias da representao. A abertura de espaos
participao popular , assim, acompanhada por
uma tenso constante entre a legitimidade oriunda
das urnas e a legitimidade da participao direta,
entre a preservao do poder atribudo aos repre-
sentantes e a exigncia de mais poder aos canais de
democracia direta. na busca contnua de equilbrio
entre esses dois extremos que se sustenta o princpio
da democracia semidireta.
A implementao da democracia participativa ou
semidireta justifca-se na medida em que possibilita
suprir grande parte das defcincias do sistema
representativo, apontando para o aprofundamento
democrtico. Se a complexidade das sociedades
atuais no permite prescindir de mecanismos de
1
A rigor, as expresses democracia semidireta e democracia participativa no so
idnticas, j que a idia de democracia participativa pode, no limite, referir-se a um
sistema que prescinda de qualquer forma de representao. No entanto, os dois
conceitos so comumente empregados como sinnimos por essa possibilidade limite
ser pouco considerada na literatura poltica e jurdica. Neste trabalho, adotamos as
expresses como equivalentes, ambas referindo-se a uma forma de governo marcada
pela combinao da representao poltica com o exerccio direto do poder, que se
caracteriza pela participao direta e pessoal na formao dos atos do governo.
A implementao da democracia
participativa ou semidireta
justifca-se na medida em que
possibilita suprir grande parte
das defcincias do sistema
representativo, apontando para o
aprofundamento democrtico
DENISE VITALE
representao, a introduo paralela de prticas
permanentes de participao direta, na formula-
o de leis e polticas pblicas, como tambm na
sua fscalizao e controle, pode contribuir para a
reduo do dfcit de legitimidade da democracia re-
presentativa. Pode, em ltima
instncia, redefnir o espao
da poltica nas sociedades
contemporneas.
A ESTRUTURA NORMATIVA DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA NA CONSTITUIO DE 1988
A Constituio Federal de 1988 afrma pela primei-
ra vez na histria brasileira a democracia semidireta
ou participativa como um dos princpios fundamentais
da Repblica. No bojo da nova Carta, o conceito de
democracia adotado no se limitou ao restabeleci-
mento de eleies para presidente, governadores e
prefeitos. Previu tambm a participao direta dos
cidados nas decises pblicas. O anseio da so-
ciedade pelo exerccio mais amplo da soberania
popular foi acolhido, com a indicao constitucional
de institutos de democracia direta.
J em seu art. 1, pargrafo nico, a Constituio
afrma que todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio. A previso expressa
do exerccio direto do poder pelo povo confgura uma
importante novidade e estabelece as diretrizes da
forma de governo adotada no Pas.
Com fundamento nesse dispositivo, estabelece-
ram-se diversas previses constitucionais de partici-
pao popular, no mbito do Legislativo, do Executivo
e do J udicirio. Assim, o art. 14, ao abrir o Captulo
IV - Dos Direitos Polticos, determina que a sobe-
rania popular ser exercida pelo sufrgio universal
e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante (I) plebiscito,
(II) referendo e (III) iniciativa popular. Esses trs
instrumentos constituem institutos de democracia
direta na produo legislativa.
Na esfera do Executivo, especialmente na formu-
lao e fscalizao de polticas sociais, a Carta de
1988 estabelece uma relao clara entre participao
e direitos sociais. Na esfera da seguridade social, a
Constituio prev o carter democrtico e descen-
tralizado da gesto administrativa, com a participa-
o da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados (art. 194, VII). A diretriz
da participao da comunidade foi reafrmada em
particular nas reas da sade (art. 198, III) e da
assistncia social, sendo que,
neste ltimo, o texto constitu-
acional refere-se participa-
o da populao, por meio de
organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis (art. 204, II).
Na educao, a Carta de 1988 estipula a gesto
democrtica do ensino como um princpio, acres-
cendo a expresso na forma da lei (art. 206, VI).
No mbito da cultura, a participao da comuni-
dade foi especialmente prevista para a proteo
do patrimnio histrico e cultural (art. 216, 1
o
).
Admitiu-se, fnalmente, a participao de entidades
no governamentais na promoo de programas
de assistncia sade da criana e do adolescente
(art. 227, 1
o
)
2
.
Para alm das polticas setoriais, a Constituio
Federal de 1988 prescreveu tambm o envolvimento
da sociedade civil nas polticas de natureza mais
abrangente, como planejamento municipal, poltica
urbana e gesto pblica em geral. De fato, h a
determinao da participao do usurio na Admi-
nistrao Pblica direta e indireta (art. 37, 3
o
) e
a cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal (art. 29, XII), princpio que
foi ampliado doze anos mais tarde, com a promulga-
o do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01). Vale
mencionar, ainda, o disposto no art. 10, que assegura
a participao dos trabalhadores e empregadores
nos colegiados dos rgos pblicos em que seus
interesses profssionais ou previdencirios sejam
objeto de discusso e deliberao.

Na rea das fnanas pblicas, embora a Consti-
tuio no tenha feito meno expressa participa-
o popular, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/00) determina o incentivo
participao popular e a realizao de audincias
2
oportuno mencionar a observao que faz Lopes (2000, p. 27), ao identifcar a
associao entre direitos sociais e participao popular. De acordo com ele: O texto
constitucional indica, no que diz respeito aos direitos sociais, que planejamento e
execuo de polticas pblicas precisam de algo mais do que a representao uni-
versal do parlamento. Os conselhos de participao popular. Validade jurdica de
suas decises.
A Carta de 1988 esti pul a a
gesto democrti ca do ensi no
como um pri ncpi o
pblicas, durante os processos de elaborao e de
discusso dos planos e leis oramentrias (art. 48,
pargrafo nico).
Por fm, no mbito do Judicirio, a participao
popular assegurada tanto no acesso a este Poder,
por meio da ao popular (art.
5
o
, LXXIII), como na competn-
cia para julgar determinados
crimes, com o estabelecimen-
to do Tribunal do J ri (art. 5
o
,
XXXVIII).
O princpio da democracia
participativa ou semidireta ,
desse modo, plenamente amparado pela Constituio
de 1988. importante observar, porm, que, embora
haja previso constitucional explcita dos instrumen-
tos indicados, no se trata de um rol exaustivo, mas
aberto a outras formas de participao popular.
A adoo de um sistema participativo na Carta
de 1988 foi fruto do processo de redemocratizao
do Pas e de abertura poltica iniciados em meados
dos anos 1970, perodo marcado pela emergncia de
movimentos sociais representando distintos interes-
ses. Os anseios da sociedade brasileira se revelariam
em uma complexidade de manifestaes: exploso
de grandes greves, campanha por anistia poltica e
pelo fm da censura, fortalecimento dos sindicatos,
criao de centrais sindicais, articulao de setores
empresariais urbanos e agrrios e a luta pelo resta-
belecimento do Estado Democrtico de Direito, entre
outras. A campanha por Diretas J e o processo Cons-
tituinte foram marcos desses anos, que culminaram
com a promulgao da Constituio Federal de 1988.
Durante os trabalhos da Constituinte, centenas
de grupos de interesse atuaram, nos quatro cantos
do Brasil, recolhendo um total de doze milhes de
assinaturas s emendas populares, que possibilita-
vam aos cidados a proposio direta de normas
constitucionais, instrumento at ento indito na
histria brasileira. A prpria proposta para que se
acatasse o princpio da democracia participativa foi
encaminhada por trs emendas populares. Alm
desse mecanismo, os cidados puderam participar
da elaborao do novo pacto, por meio de sugestes
e de audincias pblicas.
Todo esse procedimento, marcado por amplo
debate pblico e por intensa participao popular,
conferiu aos dispositivos constitucionais, inclusive
aos referentes forma de exerccio da soberania
popular, um alto grau de legitimidade. Se a introdu-
o dos regimes representativos no mundo moderno
passou a exigir, como fonte de legitimidade, um
critrio externo aos prprios
governantes para a validao
dos regimes polticos e de seus
governantes(FARIA, 1978, p.
62, 79-80), no estabelecimento
da Carta de 1988 esse critrio
foi encontrado, no apenas no
consentimento dos cidados,
mas, sobretudo, na sua atuao direta juntamente
com os deputados constituintes, formulando as ba-
ses para o novo pacto social que juridicamente se
consolidava no Pas.
OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS
PBLICAS E O ORAMENTO PARTICIPATIVO:
NOVAS PRTICAS DE GESTO
DEMOCRTICA
No Brasil, a experincia poltica e social de imple-
mentao das diretrizes trazidas pela Constituio de
1988 tem sido realizada, principalmente, por meio de
dois instrumentos de co-gesto: os conselhos gesto-
res de polticas pblicas e o oramento participativo.
No obstante os dfcits de efccia de institutos
como o plebiscito e o referendo, que ao longo de
quase duas dcadas no se tornaram realidade da
prtica democrtica, a associao entre participao
poltica e direitos sociais tem encontrado uma sada
expressiva na institucionalizao de conselhos e na
construo de estruturas de participao em torno
do eixo do oramento pblico.
Considerados em conjunto, conselhos gesto-
res e oramentos participativos apresentam um
quadro positivo, tanto para a democratizao das
instituies sociais, como para a transparncia dos
atos pblicos e a educao para a cidadania, trs
pontos assinalados pelo pensador italiano Norberto
Bobbio como essenciais ao futuro da democracia
(BOBBIO, 1997).
No primeiro caso, tanto os conselhos como o
oramento participativo contribuem para a extenso
horizontal da democracia, isto , do locus onde esta
A adoo de um sistema
participativo na Carta de
1988 foi fruto do processo de
redemocratizao do Pas e de
abertura poltica iniciados em
meados dos anos 1970
DENISE VITALE
ocorre, na medida em que permitem a participao
poltica diretamente na gesto de polticas pblicas.
A criao desses instrumentos possibilita, assim, a
democratizao de um outro espao de poder, a Ad-
ministrao Pblica, introduzindo uma nova cultura
poltica, menos hierarquizada
e mais aberta aos anseios da
sociedade civil.
Essa interferncia direta
da sociedade na formulao e
controle das polticas pblicas
acaba por promover algum aumento na efetivao
do princpio da publicidade. Uma vez que represen-
tantes da sociedade civil, no caso dos conselhos, ou
mesmo os prprios cidados, no caso do oramento
participativo, participam ativamente das deliberaes
pblicas, intensifca-se a exigncia por transparncia
dos atos de Estado.
Tambm no tocante educao para a cidada-
nia, as diversas formas de co-gesto entre Estado
e sociedade civil desempenham papel essencial.
Se a democracia sempre processo, tambm um
constante aprendizado para quem dela participa.
Espaos de atuao poltica como os Conselhos e
o Oramento Participativo, por serem canais insti-
tucionais permanentes, que permitem a participa-
o dos cidados para alm do momento do voto,
confguram-se como locais privilegiados de formao
para a cidadania.
OS CONSELHOS GESTORES DE
POLTICAS PBLICAS
Os chamados conselhos gestores de polticas p-
blicas possibilitam a participao popular em rgos
de deciso integrantes da Administrao Pblica,
para elaborao e controle das polticas setoriais.
Constituem mecanismos de co-gesto e dependem
de regulamentao em lei (DI PIETRO, 2000). por
meio do Direito positivo que so outorgadas compe-
tncias especfcas aos particulares, chamados para
integrar os rgos colegiados.
Logo aps a promulgao da Constituio de
1988, foram criados vrios dos principais conselhos
na rea de polticas sociais, tais como o Conselho
Nacional de Sade (Lei n 8.142/90), o Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
(Lei n 8.242/91) e o Conselho Nacional de Assistn-
cia Social, cujas atribuies foram previstas pela Lei
Orgnica da Assistncia Social (Lei n 8.742/93).
Ao longo dos quase vinte anos de vigncia da
Constituio de 1988, o expressivo aumento do n-
mero de conselhos nos trs
nveis da federao not-
vel. Se at 1998 haviam sido
criados 27 conselhos federais,
em oito reas de atuao, em
2007 esse nmero subiu para
62 conselhos, em 25 reas de atuao.
3
A criao dos conselhos em nvel federal levou a
que se institussem rgos semelhantes nas esferas
estadual e municipal. As leis que regulamentaram
conselhos nacionais, como o da sade e o da assis-
tncia social, exigiram a implementao dos respecti-
vos colegiados nos demais mbitos da federao para
efetivar o repasse de recursos.
4
Contudo, se esse
requisito contribuiu para a difuso dos conselhos,
no garantiu a gesto democrtica das polticas e o
controle de sua execuo.
5
O expressivo aumento do nmero de conselhos
gestores de polticas pblicas nos trs nveis da fe-
derao durante a vigncia da Constituio de 1988
6
,
como tambm a previso de instrumentos partici-
pativos no mbito do planejamento ou das fnanas
pblicas, apontam para uma diferena importante
no sentido que a idia de participao assumiu ao
longo da dcada de 1990.
Ao contrrio da caracterstica predominante da
participao popular nos anos 1970 e 1980, quan-
do se voltava principalmente contra o Estado, cuja
3
Sobre os dados de 1998, cf. DRAIBE, Sonia. A nova institucionalidade do sistema
brasileiro de polticas sociais: os conselhos nacionais de polticas setoriais. NEEP/
Unicamp, Campinas, 1998, Apud GOHN, Maria da Glria, Conselhos gestores e
participao sociopoltica, So Paulo: Cortez, 2003, p. 85-87. Sobre os dados de
2007, cf. www.brasil.gov.br. Acesso em: 20 nov. 2007.
4
Cf. art. 4
o
da Lei 8.142/90 (Conselho Nacional da Sade); art. 30 da Lei 8.742/93 (Lei
Orgnica da Assistncia Social); art. 261 da Lei 8.069/90 (Estatuto da Criana e do
Adolescente).
5
Ver, nesse sentido, CRUZ, Maria do Carmo Meirelles. Desafos para o funcionamento
efcaz dos conselhos. In: CARVALHO, M. C.; TEIXEIRA, A. C. (Org.) Conselhos
gestores de polticas pblicas, So Paulo: Plis, 2000, p. 75.
6
De acordo com Nelson Rodrigues dos Santos, foram institudos conselhos da sade
em mais de 4.000 municpios, dos quais cerca de 3.000 funcionam com alguma
regularidade. Cf. Implantao e funcionamento dos conselhos de sade no Brasil.
In: CARVALHO, M. C. e TEIXEIRA, A. C. (Org.) Conselhos gestores de polticas
pblicas, So Paulo: Plis, 2000, p. 15. Luciana Tatagiba rene uma srie de da-
dos que tambm evidenciam esse aumento. Mencionando o trabalho de Antonio
Ivo Carvalho, registra que entre 1991e 1993 foram implementados mais de 2.000
conselhos de sade em todo o pas, numa mdia de dois novos conselhos por
dia. CARVALHO, Antonio Ivo. Conselhos de sade no Brasil: participao cidad
e controle social. Rio de J aneiro: Fase/Ibam, 1995. Referindo-se a uma pesquisa
realizada em So Paulo, registra o funcionamento, somente no Estado de SP, de
mais de 1.167 conselhos municipais, com uma mdia de dez conselheiros em cada
um. Cf. TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas
pblicas no Brasil. In: DAGNINO, E. (Org.) Sociedade civil e espaos pblicos no
Brasil, So Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 48.
A criao dos conselhos em nvel
federal levou a que se institussem
rgos semelhantes nas esferas
estadual e municipal
natureza autoritria no permitia uma participao
efetivamente democrtica, os anos 1990 revelam
o fenmeno da institucionalizao da participao.
Aps as presses sociais na Constituinte e a adoo
de diversos canais participativos na Carta de 1988,
foi necessrio, na dcada seguinte, regulamentar e
implementar os mecanismos previstos. nesse sen-
tido que os conselhos gestores tornam-se estruturas
de uma nova institucionalidade no pas (TEIXEIRA,
2000, p. 103).
Os conselhos caracterizam-se por trs aspectos
principais: composio plural e paritria, formada
por representantes do Poder Executivo e de enti-
dades da sociedade civil; a natureza deliberativa
de suas decises; e o objetivo de formular e con-
trolar a execuo das polticas pblicas setoriais
(TATAGIBA, 2002).
Os estudos sobre conselhos tm mostrado que,
apesar de previstas na legislao, essas trs carac-
tersticas nem sempre so verifcadas. Em relao
ao primeiro ponto, preciso atentar que a parida-
de no pode resumir-se a uma questo numrica.
Apesar de necessria, no sufciente. A igualdade
deve referir-se tambm s condies da participa-
o, tais como disponibilidade de tempo e acesso
informao e linguagem tcnica (GOHN, 2003).
Ademais, o carter pluralista e universal nem sempre
garantido, vez que a participao tende a ser restrita
a setores especfcos da sociedade, podendo levar
ao corporativismo ou ao particularismo (TEIXEIRA,
2000; LOPES, 2000).
Quanto observncia efetiva da natureza deli-
berativa, trata-se, ainda, de algo a ser atingido. No
obstante a importncia e o potencial dessa atribuio
para democratizar a gesto, a fragilidade do exerccio
e da implementao do carter deliberativo uma
difculdade presente.
Na medida em que a efccia da deliberao en-
volve a execuo das polticas sociais pelo Estado,
depende da vontade poltica do governo eleito, das
metas e prioridades adotadas em seu programa de
governo. Alm disso, as polticas sobre as quais se
deliberou requer, muitas vezes, a articulao com
outras polticas setoriais, o que acaba extrapolando
o mbito de atuao de um dado conselho. Nesse
sentido, como a vinculao das decises no pode
ultrapassar a esfera de autonomia de cada rgo
colegiado

(LOPES, 2000), necessrio construir
polticas intersetoriais e um projeto global e estra-
tgico capaz de superar o carter fragmentrio na
sistemtica setorial (TEIXEIRA, 2000).
Por fm, em relao a seus objetivos, mais do
que formular polticas pblicas, os conselhos tm
se dedicado ao controle da prestao de contas e
da qualidade dos servios pblicos, agindo mais
como rgos de fscalizao que de proposio de
polticas. As razes para essa defcincia no carter
propositivo vo da falta de capacitao dos conse-
lheiros centralidade do Estado na elaborao da
pauta e difculdade de articular interesses distintos
(TATAGIBA, 2002; GOHN, 2003).
O ORAMENTO PARTICIPATIVO NOS
MUNICPIOS BRASILEIROS
A experincia do Oramento Participativo (OP)
pode ser compreendida como uma das principais
dinmicas contemporneas de democracia partici-
pativa.
7
O OP tem como objetivo proporcionar uma
dupla democratizao. De um lado, a ampliao do
modo de exerccio da soberania popular, criando
instncias diretas de participao que se articulam
s representativas para a defnio anual dos ora-
mentos pblicos, sobretudo em nvel municipal, em
cujo mbito ocorre a grande maioria das experincias
de OP. De outro, a redistribuio de bens e servios
pblicos, visando democratizar o acesso aos recursos
pblicos. A dupla democratizao tem, pois, tanto
carter formal quanto material.
A combinao dos dois fatores caminha na con-
tramo da privatizao da esfera pblica, tpica de
cidades segregadas. Tem tambm evitado que ca-
madas da populao mais dependentes dos servi-
os pblicos confundam a necessidade de reforma
do Estado com a defesa de seu enfraquecimento
(ODONNELL, 1993).
Do ponto de vista formal, ao abrir a deliberao
sobre o oramento pblico para a interferncia direta
da populao, o OP introduz um procedimento por
meio do qual os moradores de cada municpio, or-
ganizados ou no em associaes locais, participam
7
Sobre o tema, conferir: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Org.) A inovao democrtica
no Brasil: o Oramento Participativo, So Paulo: Cortez, 2003; VITALE, Denise. De-
mocracia semidireta no Brasil ps-1988: a experincia do Oramento Participativo.
Tese de doutorado. Faculdade de Direito da USP, maio 2004.
DENISE VITALE
anualmente da defnio dos recursos oramentrios.
Trata-se, assim, de um procedimento de incluso,
que amplia as formas de participao poltica em
vrios sentidos.
No mbito do fortalecimento da participao direta,
ainda que combinada com os
mecanismos representativos,
o OP refuta uma das principais
crticas a essa temtica, se-
gundo a qual esta seria invivel
na realidade contempornea
(PLOTKE, 1997). A estrutura e a dinmica criadas
pelo OP demonstram a possibilidade de encontrar
solues para a implementao da democracia par-
ticipativa em sociedades complexas e diferenciadas,
sobretudo nos grande centros urbanos.
justamente a articulao entre as duas formas de
exerccio democrtico que faz do Oramento Partici-
pativo um instrumento de democracia semidireta. Os
papis desempenhados pelo Executivo na conduo
do ciclo, e pelo Legislativo no momento de aprovao
das leis oramentrias, demonstram a presena dos
mecanismos tradicionais de representao poltica.
Por sua vez, a necessidade de viabilizar a dinmica
com a constituio de delegados e conselheiros
revela a presena de elementos representativos
criados pelo prprio processo. O carter imperativo
e vinculante das decises do OP revela, porm, a
natureza diversa dessa representao.
Em relao segunda democratizao preten-
dida pelo Oramento Participativo, ou seja, a de-
mocratizao material, a anlise das experincias
revela tratar-se de um dos objetivos constitutivos
do procedimento. A dimenso distributiva, via alo-
cao de despesas com vistas priorizao das
reas mais carentes de cada municpio, uma di-
retriz presente em muitas experincias. Municpios
como Porto Alegre, Belo Horizonte e Belm, que
implementaram o OP nos anos 1990, instituram
critrios objetivos de distribuio dos recursos,
que levam em conta a combinao das prioridades
defnidas pelos participantes com as carncias de
cada infra-estrutura ou servio demandado nas
vrias regies (VITALE, 2004). a presena des-
ta preocupao que levou Boaventura de Sousa
Santos a considerar o OP como o embrio da
democracia redistributiva (SANTOS, 2002).
essa associao entre participao direta e
redistribuio, que se confgura por meio de um pro-
cedimento complexo e sofsticado, que faz do Ora-
mento Participativo um instrumento ao mesmo tempo
peculiar e estratgico. Primeiro, porque tem como
objeto o oramento pblico, ou
seja, o instituto poltico-jurdico
destinado defnio de aloca-
o dos recursos pblicos. Se-
gundo, porque dispe de uma
metodologia rigorosamente re-
grada, indispensvel para assegurar, nas sociedades
contemporneas, desencantadas e internamente
diferenciadas, o vnculo entre democracia e justia
distributiva (SANTOS, 2002, p. 514).
Esse ltimo aspecto chama ateno para o fato
de que a converso de participao em democracia
no se d de modo direto e automtico. Embora os
processos de democratizao devam ser acompanha-
dos de maior participao, preciso que esta ocorra
no contexto de um sistema organizado, pautado
por princpios, regras e critrios gerais, discutidos e
defnidos pelos participantes.
8
CONSIDERAES FINAIS
A implementao dos Conselhos Gestores e do
Oramento Participativo no Brasil aponta, como vi-
mos, para a realizao do princpio da democracia
semidireta a partir de uma dinmica inovadora, com-
patvel com as exigncias das sociedades modernas.
So processos que abrem espaos participao e
deliberao dos cidados, orientados por um con-
junto de regras que procuram assegurar a eqidade
do procedimento. A converso de mais participao
em mais democracia ocorre graas ao respeito a
essas normas. Este trabalho procurou apontar para
as possibilidades que a temtica da democracia
participativa vem trilhando, terica e empiricamente.
No obstante as inmeras difculdades e os desafos
que trazem, trata-se de um caminho frtil, por onde a
democracia pode se aprofundar e se consolidar.
8
Nesse sentido, a teoria procedimental de Habermas essencial. Ao determinar a
necessidade de um procedimento democrtico regrado, com critrios, prazos e agendas
defnidos pelos participantes, refuta a imagem da participao e da deliberao como
algo anrquico e desregrado. O Oramento Participativo atende a essa exigncia,
apresentando um procedimento institucionalizado para a deliberao oramentria.
Ver HABERMAS, J rgen, Popular sovereignty as procedure, In: BOHMAN, J . e REGH,
W. (Eds.). Deliberative democracy: essays on reasons and politics.Cambridge: The
MIT Press, 1999, p. 53 e COHEN, J ean ; ARATO, Andrew. Civil society and political
theory. Cambridge: The MIT Press, 1999, p. 390.
O carter imperativo e
vinculante das decises do OP
revela, porm, a natureza diversa
dessa representao
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MRCIA DOS SANTOS MACDO
BAHIA
ANLISE & DADOS
Polticas sociais e diversidade: o desafio
de transversalizar gnero e raa
Mrcia dos Santos Macdo*
Resumo
Entender a relao entre polticas sociais e a diversidade hu-
mana requer um esforo de inteligibilidade de dimenses fundantes
da vida social como gnero e raa/etnia, alm da desigualdade
de classe, j que os sujeitos e grupos sociais so construdos
e, simultaneamente, construtores de relaes mltiplas e con-
traditrias que se intersectam mutuamente. Dessa forma, as
polticas sociais precisam de um referencial terico-metodolgico
e de uma direo tico-poltica que compreendam e respeitem
a diversidade humana, atravs da adoo de uma perspectiva
relacional, onde os sujeitos sociais no sejam mais simplesmente
compartimentalizados em indivduos pauperizados, mulheres
ou negros. Assim, o que se defende com a transversalizao
de gnero e raa/etnia nas polticas sociais que a ateno
para a interconexo de hierarquias/desigualdades socialmente
construdas permita iluminar novas estratgias de interveno
social que possibilitem respostas igualmente interconectadas
para a construo da eqidade e empoderamento dos sujeitos e
grupos sociais, particularmente daqueles mais vulnerabilizados
nesse contexto.
Palavras-chave: Polticas sociais. Relaes de gnero. Raa/
etnia. Diversidade. Transversalizao.
Abstract
Understanding the relationship between social policies and
human diversity requires an intelligible effort on the basic dimen-
sions of social life, such as gender and race/ethnicity, as well as
class inequality. Subjects and social groups are constructed and,
simultaneously, constructors of multiple and contradictory rela-
tions that intersect each other. In this way, social policies need
a theoretical and methodological reference and ethical-political
direction that understand and respect human diversity through
adopting a relational perspective where social subjects are no
longer simply compartmentalized as poor people, women or
Afro-Brazilians. Therefore what is defended with transversing
gender and race/ethnicity in social policies is that attention to the
interconnections of socially constructed hierarchies/inequalities
allows for the enlightenment of new social intervention strategies.
These will provide equally interconnected answers to construct
the equity and empowerment of subjects and social groups,
particularly those who are most vulnerable in this context.
Keywords: Social policies. Gender relations. Race/ethnicity.
Diversity. Transversalization.
INTRODUO
O presente ensaio possui uma inteno muito
modesta, e, inicialmente, gostaria de esclarecer que
ele no se prope como pode sugerir seu ttulo
a ser um balano da recente onda de discusso
em torno da implementao de polticas sociais
voltadas para o enfrentamento das desigualdades
tnico-raciais e de gnero. Visa, assim, revisitar um
momento anterior, e que acredito ainda bastante
necessrio, de fundamentar terica e metodolo-
gicamente a relevncia da transversalizao de
gnero e raa/etnia nas polticas sociais, o que
muito mais do que refetir sobre o desenvolvimento
de alguns programas sociais sensveis questo
das desigualdades entre mulheres e homens e entre
negros(as) e brancos(as).
Trata-se, na verdade e em primeiro lugar, de ex-
plicitar a adeso a uma perspectiva ontolgica que
enxerga as categorias gnero e raa/etnia como
importantes ferramentas de explicitao e de trans-
formao das relaes de poder entre os seres hu-
manos. Em segundo lugar, visa reafrmar a opo por
uma perspectiva relacional de entendimento da reali-
dade social, constituda por uma lgica interseccional,
* Sociloga e assistente social, doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal
da Bahia, professora da Escola de Servio Social da Universidade Catlica do Sal-
vador e membro do Ncleo de Estudos do Trabalho (NET) da UCSal e pesquisadora
associada ao Ncleo de Estudos Interdisciplinares sobre a Mulher (NEIM)/UFBA.
msmacedo@ufba.br
POLTICAS SOCIAIS E DIVERSIDADE: O DESAFIO DE TRANSVERSALIZAR GNERO E RAA
onde dimenses fundantes da vida social, alm de
gnero e raa/etnia como classe, idade/gerao e
orientao sexual se entrelaam, reconfgurando-se
mutuamente, defnindo, nas trajetrias/experincias
dos sujeitos e no contexto societrio mais amplo
portanto, individual e coletiva-
mente , diferentes vetores de
opresso ou, contrariamente,
de empoderamento.
E, por fm, mas no menos
importante, se esfora por re-
fetir alguns desafos a serem
enfrentados no processo de
transversalizao de gnero e
raa/etnia nas polticas sociais,
o que vai signifcar mais do que simplesmente adi-
cionar alguns elementos em torno de questes per-
tinentes a essas duas populaes, envolvendo um
processo mais amplo de repensar toda a construo e
operacionalizao das polticas, agora atravessadas
por essa dupla lgica, sem hierarquizaes, numa
nova direo tcnica e poltica para a ao gover-
namental, superando abordagens reducionistas ao
articular estratgias que possam efetivar propostas
coerentes e interconectadas.
A ARTICULAO DE CATEGORIAS E A NOO
DE INTERSECCIONALIDADES
Considero necessrio, assim, ressaltar que os
aspectos relacionados s desigualdades de classe,
portanto a situaes que envolvem as chamadas
carncias de natureza scio-econmica, no so
satisfatrios e sufcientes para embasar a refexo
sobre a necessidade social e o desenho estratgico
de polticas sociais, visto que os contextos sociais
nos quais essas polticas se propem a intervir so
eivados por uma pluralidade de confitos e hierarquias
sociais que demandam um esforo de desvelamento
e mapeamento de suas lgicas particulares e de
suas possveis interconexes. Essas dimenses
vo ganhar maior ou menor relevncia a depender
das formaes histrico-culturais onde os sujeitos
se inserem, confgurando identidades e, simultanea-
mente, alteridades que, como lembra Britto da Motta
(1999, p.193), expressam diferenas, oposies,
confitos e hierarquias provisrias (...), porque na
dialtica da vida os lugares sociais se alternam, as
situaes sociais desestruturam-se e reconstroem-se
em outros moldes.
Assim, a consubstancialidade das dimenses de
gnero, classe, raa/etnia e idade/gerao permite
a qualquer analista social uma
infnidade de intercruzamentos
pela riqueza que essa articu-
lao enseja vislumbrar na
confgurao da vida social.
uma importante chave de lei-
tura das mltiplas dimenses
constitutivas do sujeito e, vale
destacar, essas no podem,
sob nenhum argumento, ser
percebidas como se fossem camadas que se so-
brepem umas s outras como se o sujeito fosse se
fazendo somando-as ou agregando-as (LOURO,
1997, p. 51). Como lembra Hill Collins (2000, p.18),
no se trata de adicionar modelos de opresso, como
se pensou no incio dos anos 1980 ainda nas pri-
meiras formulaes do Black Feminist Thougth com
a idia de dupla ou tripla discriminao, mas de
um trabalho que explora as interconexes entre
sistemas de opresso.
A percepo da dinmica e da articulao des-
sas categorias relacionais no prescinde de uma
refexo de cada um desses eixos de per se para
que se entenda o funcionamento de suas lgicas
especfcas , mas, inicialmente, elas precisam ser
analisadas no seu entrelace e, mais que isso, na sua
potencialidade de se interceptarem, redefnindo-se
mutuamente, como claramente expressa atravs da
noo de interseccionalidades (CRENSHAW, 2002).
Esse conceito vem auxiliar a realizao de estudos e
intervenes em diferentes reas da vida social, ao
oferecer uma importante ferramenta analtica para a
compreenso da interao dinmica dessas mltiplas
discriminaes. Assim, segundo essa autora, a com-
preenso desse conceito requer, simultaneamente,
uma explicitao de seu modus operandi:
A interseccionalidade uma conceituao do
problema que busca capturar as conseqn-
cias estruturais e dinmicas da interao entre
dois ou mais eixos da subordinao. Ela trata
especifcamente da forma pela qual o racismo,
o patriarcalismo, a opresso de classe e outros
A consubstancialidade das
dimenses de gnero, classe,
raa/etnia e idade/gerao permite
a qualquer analista social uma
infnidade de intercruzamentos
pela riqueza que essa
articulao enseja vislumbrar na
confgurao da vida social
sistemas discriminatrios criam desigualdades
bsicas que estruturam as posies relativas de
mulheres, raas, etnias, classes e outras. Alm
disso, a interseccionalidade trata da forma como
aes e polticas especfcas geram opresses
que fuem ao longo de tais eixos, constituin-
do aspectos dinmicos ou ativos do desem-
poderamento (CRENSHAW, 2002, p. 177).
Ao possibilitar a percepo de como as relaes
sociais se estruturam e circulam em eixos de poder
distintos e mutuamente excludentes, mas que, fre-
qentemente, se sobrepem e se cruzam, criando
intersees complexas nas quais dois, trs ou qua-
tro eixos se entrecruzam, Crenshaw (2002, p.177)
recorre a um exerccio chamado por ela de con-
ceituao metafrica que apresenta os eixos de
poder atravs da imagem de avenidas transversais
e sobrepostas, cujo volume e velocidade do trfego
sero determinantes para o dimensionamento das
negociaes de confitos e choques das identidades,
marcadas por mltiplas opresses.
Considero relevante a adoo de perspectivas
de anlise interseccionais, pois estas permitem a
identifcao das relaes de dominao que estru-
turam o contexto scio-histrico como um sistema
que interconecta as opresses de raa, classe e
gnero, expandindo o foco de anlise para alm
de uma mera descrio de similaridades e diferen-
as entre estes sistemas de opresso, focalizando,
prioritariamente, as formas como eles se entrelaam
(HILL COLLINS, 2000). Assim, o reconhecimento
da importncia desta perspectiva nos estudos de
processos de interveno social como em determi-
nados programas sociais, por exemplo , elucida sua
estruturao dentro de uma matriz de dominao,
ao permitir entender, para alm da coexistncia de
uma pluralidade de opresses, as maneiras como
estas opresses interseccionais so efetivamente
organizadas e reaparecem nos domnios da resposta
institucionalizada sob diferentes roupagens.
Faz-se necessrio, no entanto, afrmar que, a
despeito da importncia da dimenso de classe para
o entendimento da realidade de certos grupos e
contextos sociais particularmente hoje, quando as
desigualdades sociais tornam-se crescentes, exigindo
novas estratgias dos diferentes atores sociais visan-
do seu enfrentamento , ela no esgota a complexi-
dade do real. Tal preocupao tem fundamento, pois
a vida das pessoas marcada por outras dimenses
e preciso ter cuidado com a nfase excessiva na
dimenso de classe. Destarte, como lembra Saffoti
(2002, p.10), nas sociedades do presente, o construc-
to classe social uma categoria chave para entender
o funcionamento de uma sociedade capitalista como
a nossa e uma via imprescindvel para a crtica e,
qui, superao desse modelo excludente.
Portanto, na sociedade capitalista contempornea,
a dimenso de classe no apenas importa para que
possamos entender como a vida dos sujeitos marca-
da pela sua relao objetiva com o mundo da produ-
o, mas tambm, simultaneamente, ela defnidora
de um horizonte de leitura e compreenso do mundo.
Como aponta Bourdieu (1994, p. 64), o pertencimento
dos indivduos, enquanto membros de uma determi-
nada classe, ir produzir um conjunto de prticas,
que ele veio a chamar de habitus de classe e que
so produtos de diferentes modos de engendra-
mento, isto , de condies de existncia que,
impondo defnies diferentes do impossvel, do
possvel, do provvel ou do certo, fazem alguns
sentirem como naturais ou razoveis prticas
ou aspiraes que outros sentem como impen-
sveis ou escandalosas, e inversamente.
Contudo, Costa e outros (2000) alertam para a
importncia de estarmos atentos para o fato de que,
a despeito da centralidade das classes sociais, no
podemos partir do princpio de que todas as facetas
relevantes da realidade social sejam redutveis s
relaes de classe ou necessariamente delas de-
corram (COSTA et al., 2000, p. 10). Assim sendo,
outras dimenses so igualmente signifcativas para
situar o lugar dos indivduos e grupos como gnero,
idade/gerao e raa/etnia , demarcando a fora dos
constrangimentos e determinaes sociais. Por outro
lado, lembram ainda essas autoras, lucidamente:
No signifca (...) que as condies de exis-
tncia das pessoas tenham deixado de ser
condicionadas por relaes assimtricas de
poderes e por distribuies diferenciadas de
recursos e oportunidades. Nas sociedades atu-
ais, os sistemas estruturados de desigualdades
e distines sociais no deixaram de ser, entre
outros, elementos constitutivos fundamentais
dessas sociedades (COSTA et al., 2000, p.10).
Desse modo, no se pode, em nome de um
uso mais analtico e menos ortodoxo do conceito
de classe social (LARANGEIRA, 1993), abrir mo
do seu sentido poltico expresso pela luta de clas-
ses e da clara compreenso de que as relaes
de classe no apenas estru-
turam as diferentes condies
de existncia dos indivduos e
grupos sociais, mas tambm
os valores e os comportamen-
tos dos atores sociais.
Saffoti (2000, p.73) tambm
ir apontar para a persistncia
de sistemas de hierarquiza-
o que se interconectam, num processo de mtua
retroalimentao, afrmando que a sociedade no
comporta uma nica contradio. H trs fundamen-
tais, que devem ser consideradas: a de gnero, a de
raa/etnia e a de classe. Para essa autora, a histria
da sociedade da qual somos contemporneos(as)
se instaura como uma totalidade orgnica, onde
o n formado pelo patriarcado-racismo-capitalismo
constitui uma realidade bastante nova..., produzindo
como resultado uma lgica onde o econmico e o
poltico integram o social de maneira indissolvel
(SAFFIOTI, 2000, p.73).
Nessa direo que reafrmo a relevncia de g-
nero como uma categoria fundante para a realizao
de uma refexo mais conseqente e crtica sobre o
multideterminado e complexo contexto das polticas
sociais. Retomando o conceito de interseccionalida-
des (CRENSHAW, 2002), acredito que ele nos ajuda
a entender que se as diferentes formas de opresso
no possuem o mesmo peso a depender do contexto
social, no que se refere dimenso de gnero, no
h como negar a sua centralidade para se entender
o funcionamento das lgicas que geram e sustentam
mltiplas formas de opresso e perpetuao de pri-
vilgios. Assim sendo, como um dos principais eixos
articuladores das relaes sociais, gnero uma
categoria fundamental para se entender como as
mais diversas formaes scio-histricas nominaram
e organizaram as diferenas socialmente construdas
a partir da percepo das diferenas sexuais (SAR-
DENBERG, 1999). Portanto, vital, neste sentido,
romper com qualquer tendncia adoo de anlises
binrias baseadas numa noo bissexuada do
corpo em funo do reforo s diferenas fsicas
e biologizantes ou essencialistas (NICHOLSON,
2000) e afrmar as potencialidades abertas pelo
entendimento da categoria gnero enquanto cons-
tructo social e, portanto, carregada de signifcaes
ideologicamente atribudas ao
masculino e ao feminino,
sempre referenciadas a con-
textos sociais especfcos.
Decerto que o gnero, en-
quanto uma chave de leitura
imprescindvel para o desvela-
mento das relaes desiguais
entre os sexos, vai mostrar
como os sujeitos sociais esto sendo constitudos
cotidianamente por um conjunto de signifcados im-
pregnados de smbolos culturais, conceitos norma-
tivos, institucionalidades e subjetividades sexuadas
(SCOTT, 1990) que atribuem a homens e mulheres
um lugar diferenciado no mundo, sendo estas dife-
renas atravessadas e constitudas por relaes de
poder que iro conferir, portanto, historicamente,
uma posio dominante ao homem. Mas, no custa
observar que discutir relaes de gnero requer
um cuidado para que no se caia na armadilha das
frmulas simplifcadoras que convertem o masculino
e o feminino em campos estanques e homogneos,
como se homens e mulheres no apresentassem
convergncias nas suas experincias e representa-
es ou como se entre homens e homens e mulheres
e mulheres no existissem tambm divergncias
(SORJ , 1993). Implica ainda entender que essas
relaes se constituem dentro do que Saffoti (1994)
chama de universo conceitual relacional, isto , no
apenas gnero no sinnimo de mulher, como
preciso entender que ele regula para alm da relao
homem-mulher, tambm a relao mulher-mulher e
homem-homem.
Da se poder afrmar que o uso de gnero como
categoria analtica chave em situaes de investi-
gao ou ainda de interveno social, impe ao()
pesquisador(a) ou tcnico(a) a necessidade de rea-
lizar uma releitura de todo o entorno, o que signifca,
entre outras coisas, repensar a cultura, a linguagem,
a moralidade, a tica, as institucionalidades mais
diversas (como a famlia, o mercado de trabalho,
o sistema jurdico, o saber cientfco etc.) o que
Gnero uma categoria
fundamental para se entender
como as mais diversas formaes
scio-histricas nominaram
e organizaram as diferenas
socialmente construdas a partir da
percepo das diferenas sexuais
obriga a uma ampliao da capacidade de desnatu-
ralizao e desconstruo de papis e simbolismos
sexuais, principalmente a partir do entendimento
de como eles funcionam para manter a ordem so-
cial e, inversamente, para mud-la. Desse modo,
gnero, enquanto relao
humana, parte constitutiva
do ser social. Como categoria
ontolgica, o gnero contm
a mesma capacidade expli-
cativa que outras categorias
igualmente ontolgicas (SA-
FFIOTI, 2002, p. 2), permitin-
do desvendar a pluralidade de
fronteiras polticas que dis-
tanciam e aproximam os sujeitos e suas experincias.
nessa mesma perspectiva que o par classifcat-
rio raa/etnia vai integrar outra dimenso fundamental
para entender a clara interao entre desigualdades
raciais, econmico-sociais e as relacionadas a gne-
ro. Muito se deve ao campo de estudos feministas
construdo pelas intelectuais do j referido Black
Feminism norte-americano, que vai evidenciar a
importncia do reconhecimento das diferenas de
classe e raa que atravessam e diferenciam as
mulheres feministas e que, portanto, produziriam um
olhar diferenciado na refexo terica sobre gnero e
mulher (HOOKS, 1984). A relevncia dessa discus-
so, que vai produzir um verdadeiro divisor de guas
no campo da produo terica e ao feministas
ao mostrar a impossibilidade de uma experincia
comum de opresso que possa ser vivenciada e
refetida da mesma forma por todas as mulheres,
independentemente de tempo, regio, raa ou de
classe social, como aponta Bairros (1995, p. 459)
ao lembrar que
[...] a experincia de opresso sexista dada
pela posio que ocupamos numa matriz de
dominao onde raa, gnero e classe social
interceptam-se em diferentes pontos. Assim,
uma mulher negra trabalhadora no tripla-
mente oprimida ou mais oprimida que uma
mulher branca na mesma classe social, mas
experimenta a opresso a partir de um lugar
que proporciona um ponto de vista diferente
sobre o que ser mulher numa sociedade
desigual, racista e sexista.
Um dos grandes avanos que esta refexo
possibilita a noo de que os pertencimentos
dos sujeitos so mutuamente reconfgurados a
depender da combinao de diferentes sistemas
de opresso. Ento, a experincia de ser negra(o)
passa a ser re-signifcada
atravs do gnero, e a ex-
perincia de ser mulher (ou
homem) passa a ser vivida
atravs da raa ou ainda da
classe, da orientao sexu-
al ou idade/gerao. Numa
sociedade com um passado
escravagista como a brasi-
leira, o racismo persiste es-
tabelecendo cdigos de excluso que, ao serem
reconfgurados pela dimenso de gnero, vo de-
fnir diferentes possibilidades de escolarizao, de
acesso ao mercado de trabalho, de nupcialidade ou
at mesmo de expectativa de vida entre mulheres
e homens, brancas(os) e negras(os)
1
.
POLTICAS SOCIAIS: POR QUE
TRANSVERSALIZAR GNERO E RAA?
As polticas sociais vm refetindo no apenas
o nvel de vontade poltica daqueles que ocupam
os espaos de ao pblica, convertendo o Estado
em Governo, mas tambm representam o resulta-
do da interao dos diferentes atores sociais em
cada momento histrico. Nessa direo que se
pode pensar a importncia dos movimentos sociais,
particularmente do Movimento de Feminista e do
Movimento Negro, como principais interlocutores
na luta por polticas sociais para esses segmentos
tidos como especfcos. Assim que, no Brasil,
os primeiros governos democrticos, com o fm do
longo e duro regime militar, vo apontar timidamente
na direo de uma ateno s chamadas minorias
particularmente mulheres e negros , fortalecidas,
nesse perodo, por signifcativas conquistas do ponto
de vista formal, em relao aos direitos de cidada-
nia, fruto da ampla mobilizao da sociedade civil
organizada, e que culminou com a promulgao da
Constituio Brasileira de 1988.
1
O termo negra(o) aqui usado para referir-se a pretas(os) e pardas(os), pois
considerado enquanto uma categoria defnidora de uma identidade poltica
(BAIRROS, 1991).
Ento, a experincia de ser
negra(o) passa a ser re-
signifcada atravs do gnero,
e a experincia de ser mulher
(ou homem) passa a ser vivida
atravs da raa ou ainda da
classe, da orientao sexual ou
idade/gerao
As anlises polticas desse perodo vo apontar
que, tanto do ponto de vista de uma poltica racial
quanto de uma poltica de gnero, as medidas ado-
tadas no deixaram de ter uma natureza paliativa,
no conseguindo implementar aes realmente re-
paradoras das desigualdades
produzidas pelo entrelace das
dimenses de gnero, raa e
classe. Assim, s a partir da
chegada do Partido dos Traba-
lhadores ao Executivo Federal,
com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a
Presidncia da Repblica, que sero criadas, em
2003, duas Secretarias Especiais, uma encarregada
de polticas para as mulheres e, a outra, voltada para
a promoo da igualdade racial.
Longe de qualquer inteno de fazer um balano
da atuao dessas referidas Secretarias Especiais,
compete a este texto um exerccio de pensar o que
signifca transversalizao de gnero e raa/etnia
nas polticas sociais. Como lembra Abramo (2004),
no so poucas as razes para se pensar polticas
pblicas dentro de uma perspectiva de eqidade de
gnero e raa/etnia, pois: (i) no Brasil, signifca tratar-
se da maioria da populao; (ii) em qualquer que
seja o indicador, h uma desvantagem sistemtica
das mulheres em relao aos homens e do conjunto
dos negros em relao aos brancos o que torna
ainda mais dramtica a situao da mulher negra;
(iii) tratam-se de duas questes extremamente impor-
tantes e que esto profundamente articuladas, mas
que resultam em um grande desafo trabalh-las de
forma integrada, sem que uma dimenso termine por
comprometer o enfrentamento da outra.
Outro ponto signifcativo que merece desta-
que, ainda, o papel estratgico dos organismos mul-
tilaterais como a Organizao das Naes Unidas
(ONU) , ao criar espaos de debate sobre as ques-
tes raciais e de gnero, reforando a importncia
das polticas de eqidade, especialmente a partir dos
anos 1990 e, particularmente, com a V Conferncia
Mundial de Populao e Desenvolvimento (Cairo/
Egito, 1994), a IV Conferncia Mundial da Mulher
(Beijing/China, 1995) e a III Conferncia Mundial
Contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia
e Intolerncias Correlatas (Durban/frica do Sul,
2001). Ribeiro (1995, p. 454) destaca a importncia
da mobilizao dos movimentos feminista e negro
e, em especial, do protagonismo das mulheres
feministas negras para uma participao qualif-
cada da Amrica Latina e Caribe nos processos de
articulao e interveno da sociedade civil em nvel
mundial em relao neces-
sidade dos Governos constru-
rem polticas sintonizadas com
as demandas dos movimentos
sociais em torno de um projeto
poltico baseado na eqidade
de gnero e raa. O Relatrio Geral sobre a Mulher
na Sociedade Brasileira, produzido pela parceria
entre governo e sociedade civil organizada para a
Conferncia Mundial em Beijing, mostra com clareza
a perversa interao entre desigualdades raciais e de
gnero, ampliando, assim, as desigualdades sociais
entre as prprias mulheres, como explicitado no
texto ao apontar a lgica discriminatria que regula
o mercado de trabalho no Brasil:
A raa, quando associada ao gnero, interfere
na determinao de desigualdades salariais.
Trabalhadores pretos e pardos ganham, em
mdia, menos do que homens e mulheres
brancos, mas so as mulheres negras as
mais discriminadas de todos os grupos, tanto
na cidade quanto no campo (BRASIL apud
CARNEIRO, 2002, p.184).
Assim, toda uma agenda de reivindicaes ser
construda no Brasil, Amrica latina e Caribe em torno
da necessidade de enfrentar o racismo e o sexismo
como lgicas particulares que vm sustentando a
dominao de importantes parcelas da populao a
saber: mulheres e negros, e tendo, em especial, as
mulheres negras como o principal plo atingido por
esses dois vetores, agravados numa sociedade forte-
mente marcada pela desigualdade de classe. Portanto,
a Proposta das Mulheres Negras Latino-Americanas
e Caribenhas para Beijing, analisada por Carneiro
(2002, p.186-189), sintetiza a agenda que deveria
nortear polticas sociais atentas para a interao en-
tre as desigualdades de raa e gnero, afrmando a
necessidade de: (i) persistir na luta pelo fm do racis-
mo e do sexismo como uma via privilegiada para a
construo de um desenvolvimento sustentvel; (ii)
reconhecer que habitamos uma regio do globo cons-
tituda por populaes multirraciais e multiculturais,
No so poucas as razes para se
pensar polticas pblicas dentro
de uma perspectiva de eqidade
de gnero e raa/etnia
onde a diversidade deve ser valorizada; (iii) saldar a
dvida histrica com as populaes mais atingidas pelo
racismo e sexismo, especialmente as mulheres negras,
assegurando-lhes direito terra, trabalho, sade, ha-
bitao, educao, meio ambiente saudvel e direito
identidade diferenciada; (iv)
realizar censos governamentais
com dados consistentes sobre
as desigualdades de gnero e
raa que possam dar suporte
implementao de polticas
pblicas adequadas; (v) reviso
das poltica/sistema educacional e meios de comuni-
cao para a eliminao de esteretipos racistas e
sexistas e a difuso de uma identidade positiva para e
sobre as populaes discriminadas; (vi) investimento
na participao internacional em todas as formas de
enfrentamento das discriminaes e o comprome-
timento ofcial em tratados, convenes, acordos,
pactos etc. para a promoo do respeito diversida-
de humana; (vii) criar mecanismos de participao
substantiva dos grupos historicamente excludos dos
espaos de poder e de efetivao de conquistas no
plano da vida real.
O DESAFIO DE OPERAR A TRANSVERSALIZAO
DE GNERO E RAA/ETNIA
Uma das primeiras difculdades para se opera-
cionalizar a transversalizao de gnero e raa/etnia
nas polticas sociais encontra-se na difculdade de
localizar dados desagregados sobre essas popula-
es discriminadas que possibilitem traar de forma
adequada um retrato sufcientemente aproximado das
reais necessidades desses grupos sociais, iluminan-
do, assim, a formulao de polticas pblicas condi-
zentes com os aspectos sociologicamente relevantes
diagnosticados. Nesse sentido, uma das primeiras
questes que os especialistas no planejamento de
polticas sociais precisam encaminhar o ajuste dos
processos e instrumentos de levantamento de coleta
e anlise de dados para a necessria (e inadivel)
superao da histrica e persistente cegueira s
desigualdades de gnero e raa/etnia.
Assim que, na ltima dcada, comeam a ser
divulgados levantamentos de maior flego sobre a
as desigualdades raciais e de gnero, realizados por
rgos governamentais de pesquisa, como Institu-
to Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) e o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
A partir de 2005, e em sintonia com a proposta das
Secretarias Especiais voltadas para o enfrentamento
das desigualdades de gnero e
raa/etnia em parceria com o
Fundo de Desenvolvimento das
Naes Unidas para a Mulher
(Unifem) e a prpria Secretaria
Especial de Polticas para as
Mulheres (SPM) , o IPEA vem
divulgando anualmente o Retrato das Desigualdades
de Gnero e Raa, que foi recentemente apresentado
sociedade brasileira, ainda numa anlise preliminar.
Esse documento busca difundir informaes sobre a
situao social brasileira sob a tica dos dois deter-
minantes principais das desigualdades existentes em
nosso pas (IPEA, 2008, p. 2). A partir do recorte de
sexo e cor, discute as conseqncias das desigual-
dades de gnero e raa e apresenta os dados das
PNADs de 1993 e 2006, retratando a realidade de
homens e mulheres, brancos(as) e negros(as), numa
tentativa de avaliar mudanas e permanncias em
termos de educao, sade, previdncia e assistncia
sociais, mercado de trabalho e trabalho domstico
remunerado, habitao e saneamento, acesso a bens
durveis e excluso digital, pobreza e distribuio/
desigualdade de renda.
Os dados divulgados por essa pesquisa (IPEA,
2008) vo mostrar, por um lado, alguns indcios po-
sitivos de transformaes nas relaes de gnero e
raa/etnia como a existncia de uma curva ascen-
dente da populao que se auto-declara negra, tanto
na zona urbana (de 42%, em 1993, para 47% em
2006) quanto rural e em diferentes faixas geracionais,
ou ainda o crescimento das famlias chefadas por
mulheres (de 19,7% em 1993, a 28,8% em 2006),
principalmente nas famlias nucleares, o que pode
ser lido como um possvel indcio de empoderamen-
to das mulheres nesse contexto. Por outro lado, o
entrelace das desigualdades de gnero e raa/etnia
mostra sua face perversa quando o cruzamento des-
sas dimenses permite entrever que a ampliao
da expectativa de vida da populao brasileira
ainda um fenmeno vivenciado diferencialmente
pelas mulheres brancas e negras, j que essas lti-
A ampliao da expectativa de
vida da populao brasileira
ainda um fenmeno vivenciado
diferencialmente pelas mulheres
brancas e negras
mas esto sub-representadas entre as mulheres de
60 anos ou mais de idade. O que permite concluir
que se as mulheres negras esto vivendo menos,
porque esto sendo mais vitimadas pelo racismo e
sexismo, que se materializam, portanto, nas piores
condies de subsistncia dessa populao, nota-
damente demarcadas na pesquisa pela persistncia
da precariedade no acesso a servios como sade,
educao, habitao, emprego e renda, assistncia
e previdncia sociais, entre outros.
Nessa direo, Silveira (2004, p. 69) vai apontar
para a necessidade de se compreender que as
polticas no so neutras. [Da,] preciso indagar
tambm o modo como so construdas e a quem
benefciam, alm de observar a lgica tradicional
do Estado que tende fragmentao das aes.
Assim, se as polticas sociais no so neutras, elas
vo expressar a adeso a um determinado projeto
poltico, ainda que por omisso. Historicamente, o
Estado vem promovendo polticas sociais voltadas,
prioritariamente, para um suposto sujeito universal,
cujo trao marcante tem sido a sua pauperizao;
portanto, qualquer interveno deveria ser compre-
endida a partir do enfrentamento da excluso scio-
econmica desses sujeitos. Se as polticas sociais
vm analisando os sujeitos sociais numa perspectiva
poltica unidimensional, a partir do enfoque na dimen-
so de classe, isso vem difcultando entender que
s a partir da adoo de uma nova matriz de inteli-
gibilidade da vida social que se poder desvendar
a multiplicidade dos processos que estruturam as
desigualdades como gnero, raa/etnia ou idade/
gerao e viabilizar alternativas apropriadas para
seu enfrentamento e erradicao.
A proposta de transversalizao de gnero e raa/
etnia nas polticas sociais uma via privilegiada
para a construo da cidadania, pois se a nfase da
interveno governamental e dos setores pblicos
no-estatais permanece focalizada no enfrenta-
mento da pobreza, no se pode deixar de ver que
essa se intercruza e passa a ser potencializada em
interao com os marcadores sociais de gnero e
raa/etnia, conforme apontado anteriormente. Mas,
transversalizar muito mais do que adicionar a um
conjunto de polticas sociais algumas pitadas de
questes voltadas para as mulheres e os negros.
Assim, o termo transversalizao vem demandando
um esforo de elucidao terico-metodolgica e
sua formulao tem se mostrado bastante fecunda,
particularmente no campo de interveno em torno
de gnero (conhecida, internacionalmente, como
gender mainstreaming), onde tem sido utilizada mais
amide. Para Bandeira (2005, p. 6), como podemos
ver a seguir,
Por transversalidade de gnero nas polticas
pblicas entende-se a idia de elaborar uma
matriz que permita orientar uma nova viso
de competncias (polticas, institucionais e
administrativas) e uma responsabilizao dos
agentes pblicos em relao superao das
assimetrias de gnero, nas e entre as distin-
tas esferas do governo. Esta transversalidade
garantiria uma ao integrada e sustentvel
entre as diversas instncias governamentais
e, conseqentemente, o aumento da efccia
das polticas pblicas, assegurando uma go-
vernabilidade mais democrtica e inclusiva em
relao s mulheres.
Essa defnio pode ser trazida para se pensar a
transversalizao de raa, j que no panorama da
histria contempornea, as lutas contra o racismo e
contra o sexismo tm-se cruzado e se alimentado
mutuamente (SARDENBERG, 2006, p. 27). Assim
que sua operacionalizao, alm de requerer ca-
pacitao terico-metodolgica aprofundada para
que se possa compreender a complexidade dos
mecanismos que estruturam as mais diversas mo-
dalidades de desigualdades tnico-raciais e at
o racismo institucional que perpassa os prprios
organismos responsveis pelo seu enfrentamento,
como o caso das estruturas governamentais ,
vai demandar, por parte dos agentes pblicos, uma
capacidade de articulao de diferentes estratgias
que possam efetivar propostas politicamente coe-
rentes e interconectadas.
No entanto, apesar do crescente reconhecimento,
por parte dos diferentes nveis hierrquicos de formula-
dores e gesto de polticas sociais, da importncia da
adoo de perspectivas transversais de enfrentamento
das desigualdades sociais, vem sendo constatada a
ocorrncia de algumas difculdades na incorporao
da perspectiva de gnero e raa/etnia em diferentes
programas, planos e projetos nas mais diferentes reas
da ao pblica. Uma das primeiras e mais graves
a resistncia, por parte dos dirigentes, planejadores
e executores de polticas em reconhecer o sentido
e a relevncia desse enfoque para o sucesso dos
projetos nas mais diferentes reas de atuao, alm
da difculdade suplementar de apropriao terica
dos conceitos e de sua converso na prtica cotidiana
do trabalho. Outra questo a
predominncia de mitos e pre-
conceitos arraigados relaciona-
dos ao lugar, ideologicamente
construdo na sociedade, de
homens e mulheres, negros e
brancos especialmente com a persistncia do mito da
democracia racial , o que, logicamente, traz obstcu-
los percepo da relevncia da eqidade de gnero
e raa/etnia e resistncia busca de esclarecimentos
sobre seus fundamentos tericos e prticos, ou ainda
uma assimilao insufciente desses contedos.
No custa lembrar ainda que um dos requisitos
fundamentais para um planejamento coerente dentro
desse marco referencial uma clara compreenso
dos conceitos e ferramentas utilizadas nesse proces-
so, o que implica o reconhecimento de que conceitos
polticos de suporte e os servios e as aes decor-
rentes sob hiptese alguma podero ser tidos como
neutros (BANDEIRA, 2005). Quando devidamente
incorporado em uma perspectiva relacional e crtica,
este referencial assegura maior comprometimento
de todo o pessoal envolvido nos projetos e progra-
mas evitando outro desdobramento negativo, que
a fragmentao da abordagem, pois, como uma
questo transversal, deve efetivamente atravessar
todos os componentes dos programas e projetos, o
que requer uma boa articulao entre as aes ditas
tcnicas e sociais.
Assim, a adoo de uma perspectiva transversal
de gnero e raa/etnia uma importante ferramenta
de anlise e interveno, e para tanto deve buscar
uma transformao das relaes nos nveis ma-
cro e microestrutural, o que signifca implementar
aes que envolvam mudanas nos mbitos pessoal
e coletivo entre homens e mulheres, negros(as) e
brancos(as), a partir de parmetros de igualdade em
relao a indicadores como: i) qualidade de vida/bem-
estar; ii) acesso aos recursos; iii) conscientizao;
iv) participao; e v) controle social.
Destarte, a transversalizao de gnero e raa/
etnia implica ainda sua incorporao, pelos atores
normalmente envolvidos na formulao de programas
e projetos, em todos os nveis e fases, desde seu
planejamento e estruturao at a operacionalizao
com monitoramento e avaliao. Portanto, signifca
dizer ainda que falar em transversalizao exige
uma ao coordenada uma
verdadeira sinergia tanto nos
aspectos tcnicos quanto po-
lticos de qualquer estratgia
(SARDENBERG, 2006, p. 16).
E este processo deve se dar,
simultaneamente, tanto no mbito institucional (em
torno de atividades e estruturas internas de uma
organizao, como diretrizes e normas ou ainda siste-
mas e procedimentos) quanto no mbito operacional
(isto , no modus operandi da organizao, na sua
atuao junto ao pblico-alvo e nas diversas aes
nas quais se encontra envolvida). Tal preocupao
tem fundamento porque transversalizar no pode
ser confundida com costurar ou mesmo adicionar
uma determinada abordagem nos programas e pro-
jetos, pois as questes em foco devem atravessar
todos os componentes desses programas e projetos.
Ressalte-se que esta no uma tarefa simples, pois
vai requerer, em todos os momentos de sua opera-
cionalizao, uma fna articulao entre aes ditas
tcnicas e sociais (SARDENBERG, 2006).
Dessa forma, o sucesso das propostas de trans-
versalizao de gnero e raa/etnia nas polticas
sociais vai depender de uma srie de fatores, entre
os quais se destacam: a construo da vontade po-
ltica necessria, alocao de recursos/oramentos
compatveis com a magnitude das propostas, desen-
volvimento de uma infra-estrutura especfca e inves-
timento em treinamento e capacitao de pessoal.
Em que pese a importncia de cada um dos fatores
mencionados, o ltimo ponto uma questo-chave
para o sucesso da proposta de transversalizao
porque, nesse processo, fundamental no apenas a
formao tcnica em torno de novos conhecimentos
e habilidades, mas a modifcao das conscincias
e comportamentos relacionados a gnero e raa/
etnia. Assim, ao tratar de questes simultaneamente
pessoais e polticas, a formao nessas questes
e temticas afns como idade/gerao ou mesmo
orientao sexual requer um esforo de articular
a experincia cotidiana das pessoas com refexes
O sucesso das propostas de
transversalizao de gnero e
raa/etnia nas polticas sociais vai
depender de uma srie de fatores
tericas mais amplas, levando a um tipo de forma-
o que no separa a construo de habilidades
analticas e operacionais de um processo que traz
um forte elemento de conscientizao.
Nesse sentido, para assegurar o xito desse
processo, por fm, no custa
ratifcar a importncia da capa-
citao e reciclagem sistem-
tica e permanente da equipe
executora em termos de as-
pectos tericos, operativos e
metodolgicos da proposta da a necessidade do
contato contnuo com especialistas sobre essas ques-
tes e temticas afns. Conseqentemente, nesse
contexto, fundamental a ateno para a observncia
de algumas condies para assegurar o xito no
processo de formao voltado para o enfoque de eqi-
dade de gnero e raa/etnia (WILLIAMS, 1999, p. 23):
i) importncia da solicitao explcita dos diferentes
nveis hierrquicos com poder de deciso e ampla
aceitao entre as equipes objeto do investimento
em capacitao; ii) como um processo continuado,
requer tempo sufciente para ser efetivado; iii) deve
ser coordenado e operacionalizado por profssionais
altamente qualifcados nas temticas o que no sig-
nifca, necessariamente, alta qualifcao em termos
de educao formal; iv) algum da instituio deve
responsabilizar-se pela formao, de preferncia em
tempo integral, apesar da necessidade do recurso
a consultores; v) devem-se evitar muitas mudanas
na equipe executora do processo de formao, para
assegurar sua continuidade lgica; vi) os oramen-
tos devem ser realistas e detalhados para que haja
recursos sufcientes para manter a qualidade da
capacitao em cada uma das suas etapas; vii) os
recursos didticos e a estratgia de formao devem
levar em considerao a natureza especfca da ins-
tituio e do pblico interno e externo a esta; e viii)
fundamental que o programa de formao iniciado
seja efetivamente apoiado e que no seja contraposto
por outra formao na organizao.
CONSIDERAES FINAIS
Por se tratar de uma proposta relativamente nova,
possvel afrmar que ainda se encontra em curso a
construo de referenciais terico-metodolgicos e
tico-polticos que possam orientar a materializao
de estratgias de transversalizao de gnero e raa/
etnia nas polticas sociais. Conseqentemente, no se
trata de exagero ou mesmo de pessimismo avaliar que
a implementao de alternativas coerentes e viveis de
transversalizao vai implicar
no enfrentamento de grandes
desafos por parte de todos os
agentes sociais envolvidos.
Antes de tudo, signifca um
esforo de ruptura com anli-
ses reducionistas que pensam a excluso social de
mulheres e negros (principalmente no caso desses
ltimos) como uma questo meramente scio-eco-
nmica e essa viso, historicamente, tem per-
passado toda a sociedade e vem sendo reforada
diuturnamente pelos meios de comunicao em
tempos de reao das elites a polticas como as
cotas para negros nas universidades pblicas, por
exemplo , o que leva a uma soluo igualmente
simplifcadora e reducionista de que as estratgias de
enfrentamento estariam diretamente relacionadas s
polticas que focalizam aspectos ligados carncia
scio-econmica de mulheres e negros; portanto,
bastariam polticas voltadas para o enfrentamento
da pobreza que se teria resultados diretos junto a
essa populao. A questo desse raciocnio que ele
impede que se enxergue o que deve ser o segundo
ponto a ser elucidado e j apontado anteriormente:
imprescindvel que se compreenda como as desi-
gualdades de raa potencializam as hierarquias de
gnero e como elas so efetivamente convertidas
em desvantagens, tornando mais dramtica a situ-
ao daqueles sujeitos duplamente atravessados
por esses pertencimentos sociais; inversamente,
importante que se leia como gnero gera assimetrias
dentro das estruturas discriminadoras da raa, poten-
cializando efeitos nefastos para diferentes sujeitos
dentro de um mesmo grupo tnico-racial.
Assim que transversalizar gnero e raa/et-
nia nas polticas sociais implica na adoo de uma
concepo integradora dessas duas abordagens e,
portanto, no reconhecimento de que o desenvolvi-
mento de aes de combate ao racismo e ao sexismo
deve se dar no apenas pela implementao de
polticas especfcas para esses grupos mais dire-
tamente atingidos por essas desigualdades, mas que
Transversalizar gnero e raa/
etnia nas polticas sociais implica
na adoo de uma concepo
integradora dessas duas abordagens
o conjunto dos planejadores e gestores das polticas
pblicas precisa absorver, com uma clareza e com-
promisso, que a adoo desses vetores legtima
e necessria, e deve atravessar todos os nveis de
interveno do Estado junto sociedade. S assim
ser possvel enfrentar com reais possibilidades de
reverso os processos geradores e mantenedores
do racismo e do sexismo, atendendo aos interesses
estratgicos dos indivduos e grupos historicamente
vitimizados. Para tanto, fundamental o dilogo entre
agentes planifcadores e gestores de propostas de
transversalizao e os movimentos sociais legitima-
dos por sua vinculao s lutas pela equalizao
das relaes de gnero e raa/etnia, para que, como
alerta Bandeira (2005, p.13), a tranversalidade no
se torne apenas mais uma palavra no vocabulrio
das polticas pblicas, carregadas de tecnicismo e
esvaziada do seu carter transformador. Assim, o
desafo da transversalidade de gnero e raa/etnia
no apenas permanece, mas se torna a cada dia
condio sine qua non para a construo efetiva de
uma sociedade verdadeiramente mais justa para
todos os homens e todas as mulheres de diferentes
pertencimentos tnico-raciais.
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J OS RIBEIRO S. GUIMARES
BAHIA
ANLISE & DADOS
Tendncias sociodemogrficas na Bahia
e os novos desafios das polticas sociais
Jos Ribeiro S. Guimares*
* Diretor de Pesquisas da Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da
Bahia (SEI), membro da Diretoria da Associao Brasileira de Estudos Populacionais
(ABEP) e Diretor Cientfco da Associao Nacional das Instituies de Planejamento,
Pesquisa e Estatstica (Anipes). ribeiro@sei.ba.gov.br
Resumo
O incio do Sculo XXI vem sendo marcado pela continuidade
e aprofundamento de expressivas mudanas sociodemogrfcas
no Brasil. Dentre as principais, destacam-se o arrefecimento do
ritmo de crescimento demogrfco, fruto do signifcativo declnio
da fecundidade, a continuidade do processo de urbanizao e o
envelhecimento populacional. O Estado da Bahia tambm vem
passando por esse conjunto de mudanas e neste incio de sculo
XXI reverteu sua tendncia histrica de expulsor de populao.
A perfeita compreenso destas tendncias sociodemogrfcas
de fundamental importncia no processo de elaborao de
polticas voltadas para o atendimento das demandas sociais. Tal
importncia decorre do fato de que cada poltica social tem um
pblico-alvo determinado, diferenciado em termos de volume,
ritmo de crescimento, composio e distribuio espacial. Diante
desse contexto, o conjunto dessas signifcativas transformaes
sociodemogrfcas sinaliza grandes desafos e redirecionamento
no mbito das polticas sociais. O objetivo deste trabalho discutir
alguns aspectos dos desafos das polticas sociais na Bahia luz
do contexto decorrente das mudanas sociodemogrfcas.
Palavras-chave: Populao. Transio demogrfca na Bahia.
Poltica Social.
Abstract
The beginning of the 21
st
century has been marked by the
continuity and increase of expressive socio-demographic changes
in Brazil. Among the main transformations, the following can
be highlighted: cooling of the demographic growth rhythm, the
product of a signifcant decline in fertility, continual urbanization
process and an aging population. The State of Bahia has also been
passing through this set of changes at the beginning of the 21
st

century and reverted its historic trend of expelling the population.
A perfect understanding of these socio-demographic changes is of
fundamental importance during the process of preparing policies to
attend social demands. Such importance results from the fact that
each social policy has a specifc target public, differentiated in terms
of volume, rhythm of growth, composition and spatial distribution.
Faced with this context, this set of signifcant socio-demographic
transformations signals great challenges and redirecting in the
social policy sphere. The objective of this research is to discuss
some aspects of social policy challenges in Bahia, in the light of
this context, resulting from socio-demographic changes.
Keywords: Population. Demographic transition in Bahia.
Social policy.
INTRODUO
Durante as duas ltimas dcadas, o Estado da
Bahia vem passando por signifcativas transforma-
es sociodemogrfcas, dentre as quais destacam-se
o arrefecimento do ritmo de crescimento demogr-
fco, fruto do signifcativo declnio da fecundidade, a
continuidade do processo de urbanizao e o rpido
processo de envelhecimento populacional.
A perfeita compreenso destas tendncias
sociodemogrficas de fundamental importncia
no processo de delineamento e elaborao de
polticas voltadas para o atendimento das de-
mandas sociais.
O objetivo deste trabalho discutir alguns aspec-
tos dos desafos das polticas sociais na Bahia luz
do contexto decorrente das mudanas sociodemo-
grfcas em curso.
A DINMICA SOCIODEMOGRFICA
As tendncias recentes do crescimento
demogrfco
Segundo as informaes da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, a Bahia,
com cerca de 14,1 milhes de habitantes no ano de
TENDNCIAS SOCIODEMOGRFICAS NA BAHIA E OS NOVOS DESAFIOS DAS POLTICAS SOCIAIS
2007, mantm-se como o estado mais populoso do
Nordeste e o quarto do Brasil, abrigando 27,0% da
populao nordestina e 7,4% da brasileira.
No tocante ao dinamismo demogrfco, os dois
ltimos censos demogrfcos demonstraram a
tendncia de diminuio do ritmo de crescimento
populacional do estado, que passou de 2,09% ao
ano, na dcada de 1980, para 1,08% ao ano no
perodo 1991/2000, conforme Tabela 1.
Essa vertiginosa queda do ritmo da taxa de
crescimento demogrfco est diretamente atrelada
ao signifcativo declnio da taxa de fecundidade do
estado, que, de acordo com os dados dos censos
demogrfcos, reduziu-se signifcativamente em
apenas 11 anos, passando de 5,7 flhos/mulher em
1980 para 3,3 em 1991, e posteriormente declinou
para 2,30 flhos/mulher em 2000. Diante desse con-
texto, a queda da fecundidade vem causando um
expressivo efeito sobre o crescimento vegetativo,
um dos componentes do crescimento demogrfco.
Com efeito, com base nas estimativas da Supe-
rintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da
Bahia (1998), a taxa mdia anual do crescimento
vegetativo reduziu de 1,80% a.a. durante o perodo
1980/1991 para 1,35% a.a. entre 1991 e 2000 (SU-
PERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS
E SOCIAIS DA BAHIA, 2003).
Com base nos dados da PNAD, a taxa de fecun-
didade continuou declinando durante toda a dcada
de 2000, sendo de apenas 1,9 flho/mulher no ano
de 2007. Diante deste contexto, a taxa j est si-
tuada abaixo do nvel de reposio da populao
(2,1 flhos/mulher).
Vale destacar o fato de que a Bahia alm de
possuir a menor taxa de fecundidade das regies
Norte e Nordeste do Pas, apresenta nmero mdio
de 1,90 flho/mulher, j ligeiramente inferior ao da
mdia nacional (1,95 flho/mulher).
O comportamento de reduo da taxa de fecun-
didade total e do ritmo de crescimento da populao
pode ser atribudo a um conjunto de fatores relacio-
nados s transformaes estruturais na economia (a
exemplo da industrializao, urbanizao, expanso
do trabalho assalariado e do mercado consumidor)
e transformaes institucionais e no mbito das
polticas pblicas (sade, educao, previdncia,
dentre outras).
Nesse contexto, merecem destaque o processo
de modernizao da sociedade, o aumento dos nveis
de escolaridade e da insero da mulher no mercado
de trabalho, relacionado adoo de estilos de vida
urbanos pautados em famlias menores e postergao
dos casamentos, a difuso de padres modernos de
comportamento reprodutivo e o processo de desrura-
lizao da populao. Cabe destacar ainda a reduo
da mortalidade infantil, a ampliao da cobertura da
previdncia rural e da assistncia social (a exemplo
do Benefcio de Prestao Continuada) e o advento
da mdia de massa, sobretudo com a televiso.
Quanto ao efeito das migraes no processo de
crescimento populacional, cabe destacar que com
base no Censo 2000 a Bahia ainda mantinha sua
tendncia histrica de expulsor de populao. No
entanto, o saldo migratrio j revelava uma peque-
na diminuio em termos absolutos, passando de
-282.477, em 1986/1991, para -267.465 pessoas em
1995/2000. O volume de entradas aumentou 34,3%,
mas o de sadas tambm cresceu (10,4%). Essas
tendncias apontavam para o resultado combinado
do arrefecimento do fuxo de sada e da intensifca-
o no ingresso de pessoas no estado, inclusive dos
migrantes de retorno (GUIMARES, 2006).
Tabela 1
Indicadores demogrfcos selecionados Bahia 1980/2007
Especifcao
Populao Taxa de crescimento (a.a. %)
1980 1991 2000 2007 1980/1991 1991/2000
Total 9.591.403 11.867.991 13.070.250 14.109.000 2,1 1,1
Urbana 4.746.157 7.016.770 8.772.348 9.564.000 3,8 2,5
Rural 4.845.246 4.851.221 4.297.902 4.545.000 0,1 -1,3
Grau de urbanizao (%) 49,5 59,1 67,1 67,8
Taxa de fecundidade total 5,7 3,3 2,3 1,9
Esperana de vida ao nascer 59,7 65,3 70,0 72,0
Taxa de mortalidade infantil 83,1 62,6 41,3 33,4
Idade mdia da populao total 23,3 24,7 26,8 29,7
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas / Coordenao de Populao e Indicadores Sociais e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
A distribuio espacial da populao e o
processo de urbanizao
Tratando-se da distribuio espacial da po-
pulao, a PNAD apontava que no ano de 2007
as reas urbanas abrigavam uma populao de
9,56 milhes, proporcionando
um grau de urbanizao de
67,8%. Diante disso, ainda
expressivo e volumoso o con-
tingente de pessoas vivendo
em reas rurais do estado,
fazendo com que a Bahia
abrigue o maior contingente
de populao rural do Brasil: cerca de 4,55 milhes
de pessoas quantitativo superior ao do total de
residentes campesinos da regio Norte e cerca de
2,5 vezes o da regio Centro-Oeste do Pas.
As informaes dos censos demogrfcos de-
monstraram que durante a dcada de 1990, seguindo
uma tendncia nacional, o processo de urbanizao
no estado foi intensifcado, dado que o grau de ur-
banizao da populao residente correspondia a
67,0% em 2000, contra 59,1% em 1991. Apesar do
avano no processo de urbanizao baiano, tratava-
se de um grau inferior s mdias brasileira (81,2%)
e nordestina (69,0%).
Tratando-se das taxas de crescimento da popu-
lao por situao do domiclio, constatava-se que
a populao urbana cresceu a um ritmo de 2,5% ao
ano, entre 1991 e 2000, enquanto por intermdio de
uma taxa de -1,32% ao ano, o mundo rural baiano
reduziu-se em 545 mil habitantes. Entretanto, cabe
relativizar a magnitude dessa reduo da populao
rural enquanto processo demogrfco, uma vez que o
critrio primordial de defnio das populaes urbana
e rural de carter meramente administrativo
1
.
O ritmo de urbanizao da Bahia tem sido his-
toricamente mais lento comparativamente aos de
outras unidades da Federao, inclusive do Nor-
deste, apesar de ser o estado mais industrializado
da regio e com a economia mais dinmica, a
partir dos anos 1970. Conforme destaca Borges
(1993), trata-se de um fenmeno relacionado com
caractersticas do seu espao agrrio, em termos
1
Acerca do detalhamento do impacto das alteraes na legislao municipal (especial-
mente da transformao de povoados em distritos e ampliao do permetro urbano)
sobre as estatsticas das populaes urbana e rural na Bahia durante a dcada de
1990, ver GUIMARES (2002).
de estrutura fundiria, formas e locus assumidos
pelo processo de modernizao agrcola, sobrevi-
vncia de cultivos tradicionais e, por fm, padres
migratrios da populao rural do estado. Quanto
estrutura fundiria, na Bahia comparativamente
aos outros estados nordesti-
nos, os minifndios so maio-
res e, neles, a condio de
proprietrio da terra predo-
mina sobre outros tipos de
produtores. J quanto a for-
mas e locus assumidos pelo
processo de modernizao
da agricultura incidentes, sobretudo, em reas
rurais escassamente povoadas no produzem,
na Bahia, efeitos expulsores capazes de alterar
signifcativamente a proporo da populao baiana
residente no campo, ao contrrio do que ocorre
no Sul/Sudeste.
A distribuio espacial da populao pelo territrio
baiano marcada por sua concentrao em alguns
dos 417 municpios atualmente existentes no estado:
Salvador e mais 11 deles concentravam, em 2000,
cerca de 35,0% da populao total ou 4,5 milhes
de habitantes. Por outro lado, 255 municpios (61,2%
do total) possuam menos de 20 mil habitantes e
abrigavam apenas 3,2 milhes de habitantes, o equi-
valente a cerca de um quarto (24,5%) da populao
estadual, conforme Tabela 2.
O municpio da capital, Salvador, com 2,4 milhes,
concentrava 18,7% da populao estadual, sendo
seguido, de longe, por Feira de Santana (480 mil
habitantes). No outro extremo situava-se Catoln-
dia, o municpio menos populoso da Bahia, com
pouco mais de 3 mil residentes, acompanhado de
mais sete que sequer ultrapassam a marca dos 5
mil habitantes.
Vale destacar que apesar da relevncia da par-
ticipao do municpio de Salvador no conjunto da
populao baiana (18,7%), tal proporo era bas-
tante inferior quela observada em outras grandes
capitais do Brasil em relao aos seus respectivos
estados, a exemplo dos municpios do Rio de J aneiro
(40,7%), So Paulo (28,2%) e Fortaleza (28,8%)
(GUIMARES, 2006).
Cabe ainda ressaltar que os municpios com me-
nos de 20 mil habitantes so aqueles que conjun-
Ainda expressivo e volumoso o
contingente de pessoas vivendo
em reas rurais do estado,
fazendo com que a Bahia abrigue
o maior contingente de populao
rural do Brasil
tamente mais apresentaram perdas populacionais
ou baixo crescimento durante a dcada de 1990.
Segundo as informaes dispostas na Tabela 3, entre
os municpios com at 5 mil habitantes, a taxa de
crescimento foi de -2,40% ao ano entre 1991 e 2000,
enquanto entre aqueles de 5 a 10 mil habitantes a
taxa conjunta foi de -0,87% ao ano.
Tendncias recentes da migrao
No mbito das migraes, as informaes da
PNAD, referentes ao ano de 2006, revelaram uma
grande novidade. A Bahia, que historicamente man-
tinha sua tendncia histrica de expulsora de po-
pulao por migrao, passou a apresentar saldo
migratrio positivo em 2006.
Entre os anos de 1995 e 2000, o saldo migratrio
do Estado, que foi de -267 mil pessoas, arrefeceu
para -39 mil pessoas entre 2001 e 2005. J em 2006,
a PNAD apontou um maior contingente de imigrantes
(339 mil pessoas) do que de emigrantes (306 mil),
fazendo com que a tendncia fosse revertida e o
saldo migratrio passasse a ser positivo (+33 mil
pessoas). Essas tendncias apontam para o resulta-
do combinado do arrefecimento do fuxo de sada e
da intensifcao no ingresso de pessoas na Bahia,
inclusive dos migrantes de retorno.
Tais tendncias apontam uma conjugao de dois
movimentos. O primeiro um relativo desestmulo ao
local de destino, principalmente na regio Sudeste. O
processo de reestruturao produtiva, sobretudo em
So Paulo, que o centro da economia nacional e
principal plo de atratividade dos emigrantes baianos e
nordestinos, passou a difcultar a insero de migran-
tes no mercado de trabalho. Diante deste contexto,
So Paulo arrefeceu sua capacidade de atrair traba-
lhadores de outros estados, nos moldes e volumes
conforme ocorria no passado. Com efeito, segundo
Baeninger (2008), os movimentos migratrios do in-
cio do sculo XXI transformaram os grandes estados
de atrao populacional dos anos 1970 So Paulo
e Rio de J aneiro em reas de perdas migratrias.
Entre 2001 e 2006, o Estado de So Paulo registrou
um saldo migratrio da ordem de -208 mil pessoas.
O segundo movimento a atrao no local de ori-
gem. A Bahia passou a absorver investimentos produti-
vos relativamente de porte e alguns centros dinmicos
na sua economia passaram a exercer atratividade, a
exemplo do avano da produo de gros no Oeste
da Bahia; toda a cadeia do papel, celulose e silvicul-
tura do Extremo-Sul do estado; a fruticultura irrigada
da regio do Baixo-Mdio So Francisco; a indstria
automobilstica, com o empreendimento da Ford na
Regio Metropolitana de Salvador; e o boom do turis-
mo em algumas regies do Litoral Norte e no prprio
Extremo-Sul da Bahia, com a consolidao de Porto
Seguro e com o surgimento de Itacar, no Litoral Sul.
Ademais, a proliferao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e dos
programas de transferncia de renda, a exemplo do
Bolsa Famlia, podem estar contribuindo para reter
populao nos tradicionais centros de emigrao,
sobretudo em reas rurais. Na Bahia, esses aspec-
tos so de suma relevncia, j que o estado possui
a maior populao rural do Brasil (4,55 milhes de
habitantes), conforme visto anteriormente.
As recm divulgadas informaes do Censo
Agropecurio 2006 do IBGE apontam que frente
ao contingente total de 2,3 milhes de trabalhadores
Tabela 2
Nmero de municpios, populao residente, grau de urbanizao e taxa geomtrica mdia de crescimento
anual por classes de tamanho da populao dos municpios Bahia 2000
Classes de tamanho da
populao dos municpios
Nmero de
municpios
%
Populao
residente
2000
%
Grau de
urbanizao
2000
Taxa de cresc.
% ao ano
1991/2000
At 5.000 8 1,9 32.254 0,2 43,7 -2,40
De 5.001 a 10.000 62 14,9 490.214 3,8 46,7 -0,87
De 10.001 a 20.000 185 44,4 2.679.636 20,5 41,9 0,47
De 20.001 a 50.000 124 29,7 3.564.906 27,3 53,1 0,83
De 50.001 a 100.000 26 6,2 1.750.176 13,4 69,8 1,33
De 100.0001 a 500.000 11 2,6 2.109.957 16,1 87,6 1,89
Mais de 500.000 1 0,2 2.443.107 18,7 100,00 1,85
Total 417 100,0 13.070.250 100,0 67,1 1,09
Fonte: IBGE - Indicadores Sociais Municipais
existentes nos 765 mil estabelecimentos agropecu-
rios recenseados no Estado da Bahia, 1,9 milho
de pessoas, ou seja, 82,0% do total, estavam vin-
culados com a agricultura familiar, na medida em
que possuam laos de parentesco com o produtor.
Tratando-se do Bolsa Famlia,
em dezembro de 2007 cerca
de 1,4 milho de famlias baia-
nas participavam do programa
(cerca de 6 milhes de pes-
soas benefciadas) e os recur-
sos repassados durante o ano
perfaziam o expressivo montante de R$ 1,2 bilho.
Estrutura da populao por idade e sexo e
suas tendncias recentes
Acerca da composio por sexo, observa-se um
predomnio de populao feminina na Bahia (171 mil
pessoas a mais), j que o contingente de 7,14 milhes
de mulheres no ano de 2007 representava 50,6% do
total, ao passo que o masculino era de 6,97 milhes
(19,4%). Deste modo, a razo de sexo
2
era de 97,6%,
revelando, em mdia, a existncia de cerca de 97
homens para cada grupo de 100 mulheres.
No tocante a esse diferencial, vale ressaltar a
questo do processo de sobremortalidade mascu-
lina. Conforme a prpria expresso indica, esse
processo guarda relao com o fato de que na maior
parte das reas j estudadas, morrem mais homens
que mulheres em quase todas as faixas etrias,
desde o nascimento.
No que tange estrutura etria, a tendncia ao en-
velhecimento da populao resultante da transio
da fecundidade baiana e do aumento da esperana
de vida comea a assumir grande visibilidade. A
idade mdia da populao do estado aumentou 6,4
anos durante as ltimas dcadas, ao passar de 23,3
anos em 1980 para 29,7 anos em 2007.
H clara reduo do contingente infantil (0 a 14
anos), cuja participao na populao total declina
de 44,0%, em 1980, para 32,0% em 2000, aps
atingirem taxas de crescimento negativas durante a
dcada de 1990 o grupo etrio de 0 a 9 anos decli-
nou mediante uma taxa mdia de crescimento anual
2
Relao entre homens e mulheres de uma populao expressada pelo quociente (Ho-
mens/Mulheres) * 100, onde a razo > 100 signifca um nmero maior de homens e a ra-
zo <100 expressa um nmero maior de mulheres. Admite-se equilbrio entre 98 e 102%.
de -1,6% ano, representando uma reduo absoluta
de 407 mil crianas. Em 2007, segundo a PNAD, as
crianas de 0 a 14 anos reduziram ainda mais a sua
participao na estrutura populacional, na medida
em que correspondiam a 27,7% do total.
Por outro lado, a populao
potencialmente ativa (15 a 64
anos) vem crescendo siste-
maticamente e ampliando a
sua participao: de 51,8% em
1980 para 55,5% em 1991 e
62,3% em 2000. No ano de
2007, a populao potencialmente ativa perfazia
9,2 milhes de pessoas e correspondia a 65,2% da
populao total.
Outra importante mudana que j se verifca na
estrutura etria da populao o aumento do con-
tingente das pessoas de 65 anos ou mais de idade
(idosos) na composio populacional, que passou de
4,3% em 1980 para 5,7% em 2000. O contingente
de idosos de 65 anos ou mais j era de 975 mil pes-
soas em 2007 e correspondia a 6,9% da populao
residente, j assumindo, portanto, grande relevncia
em termos absolutos.
Mudanas nos arranjos familiares
Foge ao escopo deste trabalho discutir as comple-
xas e profundas transformaes operadas no mbito
da famlia ao longo das ltimas dcadas. Sendo
assim, a breve anlise que fgura a seguir procura
apenas destacar as principais mudanas ocorridas na
composio dos arranjos familiares, especialmente
aqueles diretamente associados s transformaes
sociodemogrfcas em curso.
Entre 1996 e 2007 observa-se que a proporo
de famlias unipessoais (pessoas vivendo sozinhas)
cresce de 9,7% para 11,4%, conforme Tabela 3. Na
Bahia, em 2007, j existiam cerca de 490 mil arranjos
familiares compostos por uma s pessoa.
O crescimento das famlias unipessoais re-
sultado de um conjunto de fatores, tais como a
reduo da mortalidade, o aumento da expectativa
de vida, o crescimento do nmero de separaes
conjugais e avano no processo de urbanizao,
que proporciona alternativas mais propcias a este
tipo de arranjo familiar.
No ano de 2007, a populao
potencialmente ativa perfazia
9,2 milhes de pessoas e
correspondia a 65,2% da
populao total
Cerca de 36% deste tipo de arranjo familiar era
composto por pessoas idosas em funo do aumento
da esperana de vida. Vale ressaltar que, neste caso,
h predomnio de mulheres idosas vivendo sozinhas,
resultado do diferencial de longevidade feminino em
relao ao masculino.
Tabela 3
Famlias segundo tipo de arranjo familiar
Bahia 1996/2007
Tipos de arranjos familiares 1996 2007
Unipessoal 9,7 11,4
Casal sem flhos 10,6 13,4
Casal com flhos 55,6 47,8
Mulher sem cnjuge com flhos 17,6 19,6
Outros tipos de arranjos 6,5 7,8
Total 100,0 100,0
Fonte: IBGE - Sntese de Indicadores Sociais 2007 e 2008
Alm da reduo da fecundidade, a postergao
do casamento e do perodo de opo em ter o primeiro
flho sobretudo em funo da maior insero da
mulher no mercado de trabalho contribuem para o
aumento da participao deste arranjo familiar.
Durante o perodo em anlise aumenta a propor-
o de famlias do tipo casal sem flhos de 10,6%
para 13,4% entre 1996 e 2007 , em funo dos
motivos citados anteriormente e tambm pela opo
dos indivduos.
MUDANAS SOCIODEMOGRFICAS E
REFLEXOS NAS POLTICAS SOCIAIS
O conjunto das principais mudanas sociodemo-
grfcas em curso delineadas anteriormente propor-
ciona inmeros e importantes refexos no processo de
planejamento e, sobretudo, nas polticas sociais. Af-
nal de contas, a perfeita compreenso das tendncias
sociodemogrfcas de fundamental importncia no
processo de delineamento e elaborao de polticas
voltadas para o atendimento das demandas sociais.
Tal importncia decorre do fato de que cada poltica
social tem um pblico-alvo determinado, diferenciado
em termos de volume, ritmo de crescimento, com-
posio e distribuio espacial. Essa confgurao
demogrfca dos pblicos-alvos est estreitamente
relacionada ao comportamento das necessidades e
requerimentos de servios dos indivduos e da famlia
ao longo do ciclo de vida.
O rpido envelhecimento da populao brasi-
leira uma das mais impactantes transformaes
sociodemogrfcas em curso, que repercutem di-
retamente nas polticas sociais. O processo de
envelhecimento populacional acarreta uma srie
de implicaes nas mais distintas esferas da so-
ciedade economia, organizao social, poltica,
dentre outras. Diferentemente do que ocorreu nos
pases desenvolvidos, o envelhecimento popu-
lacional no Brasil, assim como em vrios outros
pases em desenvolvimento, ocorre com bem mais
rapidez e num contexto socioeconmico desfavo-
rvel, ainda marcado por taxas de crescimento
econmico insufcientes, elevados nveis de desi-
gualdade social, a permanncia de desafos sociais
bsicos (analfabetismo, saneamento, habitao,
pobreza) e carncia de instituies devidamente
consolidadas.
Na Bahia, no ano de 2007, apesar da fecundida-
de j se encontrar abaixo do nvel de reposio da
populao (taxa de 1,9 flho/mulher), da expectativa
de vida alcanar 72,0 anos e da populao idosa
com mais de 60 anos de idade
3
ser composta por
1,4 milho de pessoas (9,9% da populao total), ou
seja, o Estado estar vivenciando um rpido proces-
so de envelhecimento, ainda perduram problemas
sociais histricos.
A ttulo de exemplo, a Bahia ainda conta com um
contingente de 1,9 milho de analfabetos (16,8% da
populao de 10 anos ou mais de idade) e 3,4 mi-
lhes de analfabetos funcionais (com at 3 anos de
estudo) o correspondente a 33,8% da populao
de 15 anos ou mais de idade. A taxa de mortalidade
infantil ainda de 34,5 bitos de menores de 1 ano
para cada grupo de mil nascidos vivos. Cerca de 5
milhes de pessoas vivem em situao de insegu-
rana alimentar.
Diante desse contexto, o conjunto das signifi-
cativas transformaes demogrficas incorre em
grandes desafios e redirecionamento no mbito
das polticas sociais, sendo que preciso se levar
em conta a persistncia de problemas sociais
histricos.
3
A Lei n 8.842/94, que dispe sobre a poltica nacional do idoso, considera idosa
a pessoa de 60 anos e mais. A Organizao Mundial de Sade tambm defne a
populao idosa como aquela a partir dos 60 anos de idade, no caso de pases em
desenvolvimento.
A seguir sero apresentadas algumas das mais
importantes repercusses e desafos oriundos das
tendncias sociodemogrfcas em curso, nas prin-
cipais reas das polticas sociais.
Mercado de trabalho
No mbito do mercado de trabalho, a presso de
origem demogrfca ainda se far presente durante
muitos anos, constituindo-se em efeitos de carter
duradouro. Isto ocorre porque esse atual crescimen-
to da Populao Economicamente Ativa (PEA)
resultante dos tempos de alta fecundidade ocorrida
no passado. Esse processo ir manter-se, embora
com uma intensidade cada vez menor, at o fnal
da prxima dcada. Ou seja, pelo lado da oferta,
o desafo ser o de conviver com uma presso, de
origem demogrfca da onda jovem, por novos em-
pregos pelo menos at o ano 2020, apesar desse
fenmeno j ter comeado a se atenuar na segunda
metade da atual dcada.
Os dados da PNAD demonstram que, em 2007, pela
primeira vez desde 1981, reduz o nmero absoluto e
o percentual de participao de jovens na estrutura da
populao, j anunciando a infexo da chamada onda
jovem, conforme pode ser observado na Tabela 4.
Em que pese a infexo da onda jovem e mesmo
diante do franco processo de envelhecimento, aproxi-
madamente 28,3% da populao baiana composta
por adolescentes e jovens de 15 a 29 anos de idade
cerca de 3,98 milhes de pessoas).
Esse momentum demogrfco vem ocorrendo
num contexto marcado por expressivas transforma-
es na estrutura produtiva e pelo enxugamento de
postos de trabalho mais diretamente relacionados
aos jovens. Estima-se que durante os anos 1990
foram destrudos cerca de trs milhes de empre-
gos formais no Brasil, sendo que uma proporo de
mais de 70% foi referente aos trabalhadores com
at 24 anos de idade, em que pese o aumento de
escolaridade ocorrido.
As oportunidades de insero laboral juvenil,
alm de insufcientes em relao ao contingente
que ingressa anualmente no mercado de trabalho,
geralmente concentram-se no assalariamento sem
contrato de trabalho e ocupaes em tempo parcial
e no-assalariadas. As taxas de rotatividade tambm
so mais comuns entre os jovens em virtude, sobre-
tudo, do menor aporte de capital humano acumulado,
o que contribui mais facilmente para o processo de
substituio e rotatividade da mo-de-obra, como
ocorre atravs dos estgios.
A situao ainda mais agravada pelos baixos
nveis de instruo e atraso escolar da populao
baiana. De fato, em 2007, considerando-se a popu-
lao estudante juvenil de 15 a 29 anos, 37,2% ainda
estavam cursando o ensino fundamental e apenas
13,2% freqentavam o ensino superior.
Diante desse contexto, o jovem vem enfrentando
srias difculdades tanto para encontrar o seu primeiro
emprego quanto para se manter num emprego regu-
lar. De fato, atualmente, a taxa de desemprego dos
jovens bastante superior daquela correspondente
ao total da PEA na Bahia, segundo a PNAD, a
taxa de desocupao total era de 9,2% em 2007,
sendo que entre os jovens de 15 a 29 anos de idade
alcanava 15,3%. Ademais, o contingente de jovens
desocupados nesta faixa etria (cerca de 406 mil)
correspondia a 61,5% do total de pessoas que pro-
curavam trabalho (708 mil) no estado em 2007.
O aumento da esperana de vida e o incremento
da populao em idade ativa, associadas vulnerabi-
lidade da cobertura previdenciria, promovem o acir-
ramento entre geraes no mercado de trabalho.
Tabela 4
Populao de 15 a 29 anos de idade e participao percentual na populao total Bahia 1981/2007
Ano Populao de 15 a 29 anos Populao total
% Populao 15 a 29 anos
na populao total
1981 2.517.511 9.737.674 25,9
1985 2.873.432 10.637.379 27,0
1990 3.116.094 11.736.830 26,5
1995 3.432.218 12.454.781 27,6
2001 3.841.641 13.306.960 28,9
2006 4.095.536 13.973.930 29,3
2007 3.985.547 14.109.125 28,2
Fonte: IBGE PNAD
Educao
Com a reduo da fecundidade, daqui para frente
haver menor nmero de crianas a escolarizar no
Ensino Fundamental. Com efeito, a populao infantil
baiana de 07 a 14 anos, que
era de 2,55 milhes em 1996,
reduziu para 2,25 milhes em
2007, representando um de-
crscimo de 300 mil crianas
em apenas 11 anos. Durante o
mesmo perodo, o percentual
destas crianas na escola evoluiu de 80,0% para 93,3%.
Frente a esse contexto de reduo do nmero
absoluto das crianas de 07 a 14 anos de idade,
ampliao expressiva da cobertura (cada vez mais
prxima da plenitude) e melhoria do fuxo escolar,
ser cada vez mais expressivo o declnio da deman-
da e, conseqentemente, do nmero de matrculas.
Sendo assim, em breve, a infra-estrutura fsica da
rede pblica de ensino municipal, sobretudo os es-
tabelecimentos escolares, salvo raras excees,
entraro em ociosidade.
Alm da possibilidade de adaptao para o en-
sino mdio, quando for pertinente e vivel, o poder
pblico poder planejar aes que promovam a
mltipla funcionalidade destes estabelecimentos
de ensino fundamental. Exemplo de iniciativa nesta
vertente seria a criao e implantao (em parceria
com empresas e terceiro setor) de programas de
incluso digital na comunidade, que permitiriam
a utilizao dos estabelecimentos escolares para
promover a capacitao e o uso da informtica e
Internet pela populao excluda do acesso a essas
importantes tecnologias do mundo moderno. Os
prdios escolares tambm poderiam ser usados
como espaos de sociabilidade da comunidade,
assim como para as aes de qualifcao social e
profssional dos trabalhadores.
A reduo da populao em idade escolar re-
presenta uma excelente oportunidade demogrfca
para que a educao seja, de fato, universalizada
e, tambm, para que sejam superados os histricos
problemas de baixa qualidade do ensino, evaso,
repetncia e falta de infra-estrutura fsica e pedag-
gica nos estabelecimentos escolares.
Os contingentes numerosos que ingressam na
populao em idade ativa (nascidos antes do declnio
mais expressivo do nvel de fecundidade) exercero
presso nas redes de ensino mdio e universitrio,
sendo que, no caso da Bahia, a situao agravada
em decorrncia dos baixos n-
veis de instruo da populao
e do atraso escolar.
O expressivo aumento no
nmero de alunos matricula-
dos no sistema de Ensino M-
dio da Bahia de 213 mil (em
1991) para 655 mil (em 2007) refete a presso de
origem demogrfca, em que pese a melhoria no fuxo
escolar e a reduo do abandono. Considerando-se
os adolescentes de 15 a 17 anos de idade, a freq-
ncia escola era de 83,1% em 2007. Entretanto,
ao levar-se em conta a taxa de freqncia lquida,
que refete a adequao idade/nvel de ensino cur-
sado, constatava-se que apenas um tero (33,1%)
dos adolescentes baianos de 15 a 17 anos de idade
estavam cursando o ensino mdio.
A presso na rede de ensino superior tambm
continuar crescendo sistematicamente, tanto em
funo dos contingentes numerosos de egressos
do Ensino Mdio quanto em decorrncia da exgua
proporo de populao adulta vinculada ao nvel
superior no ano de 2007, na Bahia, apenas cerca
de 6,6% das pessoas de 25 anos ou mais de idade
possuam 12 anos ou mais de estudo.
Entre os jovens de 18 e 24 anos de idade, apenas
20,4% estavam freqentando o ensino superior em
2007. Com base nos critrios de adequao idade/
nvel de ensino, esses jovens deveriam estar fre-
qentando o ensino superior. Entretanto, 20,9% ainda
cursavam o ensino fundamental, 50,1% o ensino
mdio e 8,6% freqentavam pr-vestibular, supletivo
e alfabetizao de adultos.
Sade
O declnio da fecundidade diminuir a presso
e custos relacionados aos servios de assistncia
pr-natal e de sade materno-infantil. Por outro lado,
o incremento contnuo da proporo de idosos re-
presenta um importante desafo para o processo
de elaborao de polticas pblicas, j que impe
A reduo da populao em idade
escolar representa uma excelente
oportunidade demogrfca para
que a educao seja, de fato,
universalizada
um conjunto de aes nos mais diversos mbitos
que possam dar conta das demandas especfcas
deste contingente populacional, dentre as quais as
reas de sade e previdncia social merecem uma
ateno especial.
No mbito da sade, o
Suplemento de Sade da
PNAD 2003 estimou que ape-
nas 15,0% da populao de
1,23 milho de baianos com
60 anos ou mais de idade
eram cobertos por um plano
de sade. A existncia desse
expressivo contingente de ido-
sos (cerca de 1,04 milho ou
85,0% do total) sem cobertura de plano de sade
incorre numa forte presso sobre o servio pblico
de sade. Primeiramente, pelo fato de que a ca-
pacidade fsica e biolgica do ser humano diminui
naturalmente. Com o passar dos anos, as pesso-
as idosas tornam-se mais suscetveis ao risco de
adoecerem e, portanto, usurias mais assduas dos
servios de sade. Na composio da morbidade
deste grupo fgura uma alta proporo de doenas
crnico-degenerativas, dentre as quais destacam-
se as doenas do aparelho circulatrio (com espe-
cial incidncia de doenas crebro-vasculares e
isqumicas do corao), assim como neoplasias e
diabetes, que, por serem agravos associados tanto a
fatores inerentes prpria constituio do indivduo
como ao estilo de vida da populao, so de difcil
tratamento preventivo (GUIMARES, 2006).
Se esse processo no implica necessariamente
em maior custo per capita de internao e tratamento,
por outro lado, na medida em que no possvel mo-
difcar-se, em ampla escala, as causas subjacentes
das enfermidades entre os idosos, so expressivos
os custos envolvidos com internaes prolongadas,
cuidados mdicos, equipamentos e medicamentos.
Deste modo, a medicina geritrica demanda gastos
signifcativos em sade, na medida em que depende
de tecnologia mdica avanada e recursos humanos
e fsicos mais qualifcados (SAAD, 1990).
Num segundo plano, esse quadro representa um
grande desafo para as polticas pblicas tambm pelo
fato de que, segundo a PNAD, 67,6% das pessoas
de 60 anos ou mais de idade na Bahia viviam em
domiclios com renda domiciliar per capita de at um
salrio mnimo mensal no ano de 2007, no dispondo,
portanto, de recursos fnanceiros para fazer frente
(no setor privado) aos vultosos gastos com sade
demandados por esse grupo etrio, conforme men-
cionado anteriormente.
Ainda na rea da sade,
sero necessrios investi-
mentos direcionados para
a formao de recursos
humanos nas reas de ge-
riatria e gerontologia, alm
da formao de cuidadores,
enfermeiros e fsioterapeutas
com formao especfca que
contribuam para que idosos
com problemas crnicos de sade possam dispor
de independncia no lar.
Previdncia e assistncia social
A estrutura etria da populao tambm repercute
no sistema de previdncia social por intermdio das
razes de dependncia, relao pensionistas/contri-
buintes, a idade de sada do mercado de trabalho e
esperanas de vida da populao. Nesse sentido,
o aumento da esperana de vida, no caso de estar
associado a uma frgil estrutura previdenciria, pode
propiciar um aumento do tempo de permanncia no
mercado de trabalho, ocasionando difculdades de
insero para os grupos de menor idade.
Indubitavelmente, o aumento da longevidade
associado s mudanas na estrutura etria da po-
pulao exercero forte presso no sistema previden-
cirio. O desafo ser o de incrementar a cobertura
previdenciria dos idosos pari passu, assegurando
a sustentabilidade fnanceira do sistema. Segundo a
Cepal (2006), as reformas devem ser orientadas com
o intuito de: estabelecer ou consolidar os esquemas
no contributivos; fortalecer os modelos de solida-
riedade orientados aos contribuintes de menores
recursos; propiciar a participao contributiva dos
trabalhadores com certa capacidade de poupana
que atualmente no participam e assegurar uma
integrao adequada entre os regimes contributivos
e no contributivos.
Na rea da assistncia social, continuar au-
mentando a demanda por novos benefcios. Em
agosto de 2008, na Bahia, 148 mil idosos recebiam
O aumento da esperana de vida,
no caso de estar associado a uma
frgil estrutura previdenciria,
pode propiciar um aumento
do tempo de permanncia no
mercado de trabalho, ocasionando
difculdades de insero para os
grupos de menor idade
o Benefcio de Prestao Continuada
4
(BPC), e o
volume de recursos transferidos durante este ano
dever alcanar cerca de R$ 700 milhes.
Ateno populao idosa
Os desafos das polticas
sociais para os idosos se fa-
zem presentes em diversas
outras reas alm da sade e
previdncia social, como vis-
to anteriormente. A ttulo de
exemplo, podem-se mencionar
as reas da habitao, turis-
mo, lazer e entretenimento, oferta de equipamentos
pblicos, transporte e prestao de servios, dentre
outros. Ademais, trata-se tambm de desenvolver
instrumentos efetivos para detectar os maus tratos
e fomentar a criao de redes de apoio.
Ao contrrio do que normalmente se pensa, em
funo dos preconceitos e da desinformao, as pes-
soas idosas no se caracterizam como penosas, ap-
ticas e onerosas. A conscientizao e a mobilizao
da sociedade vm demandando cada vez mais que
seja internalizado o conceito de envelhecimento ativo,
adotado pela Organizao Mundial da Sade (OMS),
que consiste num processo que busca otimizar as
oportunidades de sade (bem-estar fsico, mental e
social), participao e segurana, com a fnalidade
de melhorar a qualidade de vida das pessoas que
envelhecem. Diante deste contexto, a chegada s
idades mais avanadas ser considerada uma efe-
tiva conquista, sendo cada vez mais marcada pela
atividade e busca contnua pela qualidade de vida,
demandando, portanto, novos produtos e servios.
Alm da internalizao do conceito de envelheci-
mento ativo, imperioso que a concepo das polti-
cas sociais voltadas para esse segmento reconheam
que a populao idosa no um grupo homogneo
com trajetrias e demandas comuns. H uma grande
heterogeneidade e especifcidades no concernente
a autonomia fsica e fnanceira, arranjos familiares,
idade, sexo, dentre outras.
4
um direito garantido pela Constituio Federal de 1988 e consiste no pagamento de
01 (um) salrio mnimo mensal a pessoas com 65 anos ou mais de idade e a pessoas
com defcincia incapacitante para a vida independente e para o trabalho, onde em
ambos os casos a renda per capita familiar seja inferior a do salrio mnimo. O
BPC tambm encontra amparo legal na Lei 10.741, de 1 de outubro de 2003, que
institui o Estatuto do Idoso. O Benefcio gerido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), a quem compete sua gesto, acompanhamento e
avaliao, e ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), sua operacionalizao. Os
recursos para custeio do BPC provm do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).
Tratando-se da questo de gnero, importante
destacar que entre a populao idosa e, sobretu-
do, entre os idosos de idades mais avanadas, h
um amplo predomnio de mulheres, por conta do
signifcativo diferencial de longevidade feminina, j
que a mortalidade masculina
mais elevada. Na Bahia, em
2007, os homens viviam, em
mdia, 6,6 anos menos que
as mulheres enquanto a ex-
pectativa de vida alcanava
75,4 anos entre a populao
feminina, era de 68,8 anos en-
tre a masculina. Frente a esse contexto, em 2007, a
populao idosa com mais de 60 anos (1,4 milho)
era composta por 764 mil mulheres (54,6%) e 636
mil homens (45,4%).
Segundo estimativas do IBGE, a esperana de
vida dos baianos dever ser de 77,4 anos em 2030,
sendo que, no caso das mulheres, j superar a
barreira dos 80 anos, isto , alcanar 80,7 anos,
enquanto entre os homens ser de 74,2 anos.
Tal diferencial de longevidade ratifca ainda mais
o desafo e a necessidade de se planejar o envelhe-
cimento da populao mediante uma perspectiva
de gnero. Alm de especifcidades no padro de
morbidade, as mulheres idosas geralmente so mais
pobres em relao aos homens, pelo fato, sobretudo,
de receberem menores aposentadorias herana das
iniqidades de gnero no mercado de trabalho.
Outra tendncia em curso que merece destaque
o envelhecimento que se observa no interior da
prpria populao idosa, com destaque para o grupo
composto pelas pessoas de 80 anos ou mais. Na
Bahia, no ano de 2007, cerca de 212 mil idosos j
possuam 80 anos ou mais de idade, representando
1,5% da populao total e 15,1% da populao ido-
sa. Se atualmente na Bahia pouco mais de uma de
cada dez pessoas com 60 anos ou mais pertence ao
grupo de 80 anos ou mais, na metade do sculo esta
relao dever ser de uma em cada cinco.
importante enfatizar que entre os idosos com
80 anos ou mais de idade maior a incidncia de
doenas crnicas, alm de piores capacidades fun-
cionais e menor autonomia. Com efeito, com base
nos dados do Censo 2000, enquanto para o conjunto
da populao idosa com 60 anos ou mais de idade o
Ao contrrio do que normalmente
se pensa, em funo dos
preconceitos e da desinformao,
as pessoas idosas no se
caracterizam como penosas,
apticas e onerosas
percentual de pessoas com defcincia era de 53,6%,
no grupo com 80 anos ou mais a proporo de idosos
com algum tipo de defcincia crescia para 72,5%.
Tambm ser indispensvel a formao de redes
sociais de apoio e ateno ao idoso em decorrncia,
sobretudo, de dois fatores bsicos. Primeiramen-
te, pelos desafos inerentes ao rpido processo de
envelhecimento, j mencionados anteriormente,
muito pouco provvel que o Estado consiga oferecer
o conjunto dos servios que garantam a qualidade
de vida da populao idosa. Em segundo lugar, ir
diminuir a capacidade da famlia como provedora
de cuidados e amparo ao idoso. Com a reduo da
fecundidade vai diminuir o nmero de flhos e, con-
seqentemente, a disponibilidade dos mesmos para
cuidar dos seus pais idosos, ou seja, nas geraes
futuras os idosos pertencero a famlias menores.
Ademais, o contnuo processo de insero da mulher
no mercado de trabalho tambm afeta as possibili-
dades de amparo familiar para a populao idosa,
na medida em que tradicionalmente tal funo de
cuidados bsicos aos idosos tem sido delegada s
mulheres, conforme enfatiza Saad (2005).
A questo da acessibilidade
A questo da acessibilidade, sobretudo a urbana,
vem sendo cada vez mais demandada pelos movi-
mentos sociais e se constitui num tema imperioso
para o cumprimento da agenda dos Direitos Humanos
e da Cidadania.
Apesar da existncia do Programa Brasileiro de
Acessibilidade Urbana Brasil Acessvel, as iniciati-
vas so muito tmidas e no atendem s demandas
da sociedade, sobretudo das pessoas com defcincia
e dos idosos.
A ttulo de exemplo, segundo a Pesquisa de As-
sistncia Mdico-Sanitria (AMS) realizada pelo
IBGE em parceria com o Ministrio da Sade , que
levantou algumas informaes sobre acessibilida-
de, frente ao conjunto de 6.284 estabelecimentos
de sade existente no Estado da Bahia no ano de
2005, mais da metade (3.425 ou 54,0%) no pos-
sua nenhuma das modalidades de acessibilidade
investigadas nem rampa de acesso ao interior,
nem interior adequado para locomoo e nem
sanitrio adequado para pessoa com defcincia.
Apenas 284 estabelecimentos (4,5% do total)
possuam todas as trs modalidades de acessi-
bilidade.
Em outros 1.183 estabelecimentos de sade
(18,8%) existia apenas interior adequado para lo-
comoo, ou seja, no contavam nem com rampa
de acesso nem com sanitrio adequado.
Vale ressaltar que o rpido envelhecimento da
populao brasileira torna ainda mais urgentes e
indispensveis aes efetivas em prol da acessibilida-
de, tanto no mbito da infra-estrutura urbana quanto
nos estabelecimentos pblicos e privados.
Alteraes na razo de dependncia e o bnus
demogrfco
Com o intuito de se mensurar a presso exercida
pelas mudanas demogrfcas na estrutura etria,
normalmente se utiliza um indicador de dependn-
cia demogrfca. A relao entre a populao que,
em termos etrios, pertence condio de inativa
(grupos 0 a 14 anos e 65 anos ou mais de idade)
e o contingente potencialmente ativo (15 a 64 anos
de idade) permite estabelecer o indicador Razo de
Dependncia (RD)
5
, que refete, em linhas gerais,
o peso dos jovens e dos idosos sobre o segmento
que, em princpio, poderia estar exercendo alguma
atividade produtiva.
A queda da fecundidade propicia um rpido de-
clnio na proporo de crianas de 0 a 14 anos, um
leve incremento na populao com 65 anos ou mais
e uma acentuada expanso da populao potencial-
mente ativa (15 a 64 anos de idade), fazendo com
que a razo de dependncia apresente tendncia
de reduo. Em uma fase posterior, a proporo
de crianas tende a se estabilizar, enquanto o
percentual de idosos aumenta signifcativamente,
trazendo como conseqncia o aumento gradativo
da razo de dependncia.
O perodo de transio demogrfca no qual
fgura uma menor proporo relativa de populao
infantil, mas sem que o percentual de idosos seja
muito elevado, apresentando, portanto, uma etapa
intermediria na qual so maiores os percentuais
de populao potencialmente ativa, intitulado de
Janela de Oportunidade ou Bnus Demogrfco.
5
Razo entre a populao considerada inativa (0 a 14 anos e 65 anos ou mais de
idade) e a populao potencialmente ativa (15 a 64 anos de idade).
Durante este perodo so menores as razes de
dependncia (menos crianas e idosos e mais pes-
soas em idade produtiva) e se criam as condies
favorveis para se investir na melhoria das condi-
es de vida da populao jovem e para planejar
os desafos que viro com o
posterior aprofundamento do
processo de envelhecimento
populacional.
Segundo Alves (2008),
uma forma de medir o bnus demogrfco con-
sider-lo o perodo em que as razes de depen-
dncia esto abaixo dos percentuais da populao
em idade ativa (15 a 64 anos de idade). Com base
neste critrio, o autor enfatiza que o bnus comeou
no ano de 1995 e dever acabar em 2055, quan-
do a razo de dependncia voltar a ultrapassar o
percentual da populao em idade ativa.
Na Bahia, a razo de dependncia declinou de
80,0% em 1991 para 60,5% no ano 2000. Poste-
riormente, em 2007, reduziu para 52,9%. No ano
de 2020 dever girar em torno de 48,0%, ou seja,
para cada 100 baianos em idade ativa (potencial-
mente produtivos) existiro cerca de 48 crianas
e idosos. Diante deste cenrio, a fora de trabalho
crescer mais rapidamente que a populao que
depende dela e com isso haver mais recursos
para investimento em prol do desenvolvimento
econmico e do bem-estar das famlias. Tal con-
juntura extremamente favorvel para o aumento
da produtividade econmica, j que tambm esto
crescendo os nveis de escolaridade da populao
e aumentando a participao das mulheres no
mercado de trabalho.
Vale enfatizar que o bnus demogrfco somente
se materializa quando da existncia de polticas
adequadas. Um primeiro aspecto guarda relao
com a capacidade da economia gerar empregos
sufcientes durante o perodo do bnus, de modo
que a crescente populao ativa possa se inserir
no mercado de trabalho. Caso contrrio, o bnus
pode se converter em um peso, pela ameaa de
desemprego oriunda do aumento signifcativo das
pessoas em idade ativa. Em segundo lugar, depen-
der tambm da disposio de manter ou aumentar
a transferncia de recursos para as crianas e
jovens, especialmente aquelas que afetam direta-
mente o estoque de capital humano na economia
(BERTRANOU, 2008).
A janela de oportunidades no pode deixar de ser
aproveitada, uma vez que os membros das geraes
jovens que hoje integram a populao ativa sero os
provedores dos recursos que
iro fnanciar a sociedade mais
envelhecida no futuro.
Apesar das diversas opor-
tunidades surgidas no mbito
das polticas sociais, por conta das transformaes
na estrutura etria da populao, Wong e Carvalho
(2006) sugerem cautela e chamam a ateno para
o fato de que:
A diminuio do nmero ou do peso relativo
das pessoas em grupos etrios que so objeto de
polticas pblicas especfcas propicia, em princpio,
um melhor atendimento da demanda. No entanto,
o prprio processo de mudanas socioeconmicas
dentro do qual se d a transio da fecundidade,
pode mudar as caractersticas da demanda, mini-
mizando ou anulando essa vantagem inicial. Um
exemplo tpico a demanda por educao infantil
(creche e maternal), que pode aumentar despro-
porcionalmente variao do nmero de crianas,
devido, entre outras razes, ao crescimento da par-
ticipao feminina na fora de trabalho e difuso
de atitudes modernas, incentivando as crianas a
interagirem alm da fronteira de seus lares (WONG;
CARVALHO, 2006, p. 17).
CONSIDERAES FINAIS
O conjunto das principais mudanas sociodemo-
grfcas demanda que o planejamento seja reestru-
turado luz dessa nova situao e, sobretudo, no
mbito das polticas sociais. Entretanto, infelizmente,
grande parte dessas transformaes no padro
demogrfco brasileiro continua sendo desconhe-
cida e negligenciada pelos polticos, gestores e
pelo grande pblico. A potencialidade dos estudos
populacionais para a formulao, implementao e
avaliao de polticas pblicas ainda muito pouco
aproveitado no Brasil.
O Pas passa por um rpido processo de enve-
lhecimento populacional que demanda um certo grau
de redirecionamento das polticas sociais, sendo um
O bnus demogrfco somente se
materializa quando da existncia
de polticas adequadas
novo desafo para o atendimento das demandas da
populao. Entretanto, diferentemente do que ocorreu
na maioria dos pases desenvolvidos, o envelheci-
mento vem ocorrendo num contexto socioeconmico
ainda marcado por inmeros contrastes, problemas e
desigualdades sociais. No caso da Bahia, a situao
ainda mais inquietante em funo, sobretudo, da
insero perifrica da regio Nordeste e das desi-
gualdades regionais da decorrentes.
A janela de oportunidades criada pela transio
da estrutura etria precisa ser, de fato, aproveitada
para que o Brasil possa promover o crescimento
econmico acompanhado de desenvolvimento
social e melhoria das condies de vida da popu-
lao. Entretanto, na inexistncia de planejamento
de mdio e longo prazo e implementao de po-
lticas sociais e estratgias de desenvolvimento
aliceradas no regime demogrfico em curso, o
bnus demogrfico poder se transformar em
nus social.
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5-26, jan./jun. 2006.
BOUZID IZERROUGENE
BAHIA
ANLISE & DADOS
A integrao social no Mercosul
Bouzid Izerrougene*
Resumo
O artigo discute a possibilidade de garantir direitos sociais
fundamentais populao do Mercosul, consideradas tanto a
lgica comercial do bloco e as difculdades oramentrias das
economias da regio, quanto as diversidades nas realidades
sociais, econmicas e jurdicas dos pases scios.
Palavras-chave: Direitos sociais. Mercosul. Eqidade. Di-
vergncias. Integrao.
Abstract
This paper discusses the possibility of guaranteeing funda-
mental social rights to the Mercosul population. It considers the
blocks commercial logic, budget diffculties in the regions econo-
mies and diversities in the social, economic and juridical realities
among partner countries.
Keywords: Social rights. Mercosul. Equity. Divergences.
Integration.
INTRODUO
Sabe-se, a integrao regional do Mercosul
(MS) obedece a uma lgica predominantemente
comercial e nela prevalece a regra do consenso
intergovernamental. Contudo, a dimenso social
da integrao e o fortalecimento institucional do
bloco so preocupaes fundamentais que se im-
pem cada vez mais nas agendas de negociao.
A unifcao das polticas sociais e, de modo mais
ambicioso, a criao de uma cidadania social co-
munitria (apoiada em direitos e sistemas comuns
de proteo social bsica a todos os cidados da
regio) tm sido crescentemente propostas como
metas do MS social.
Como ser possvel ento unir esforos para
efetivar o acesso universal e equnime a direi-
tos humanos bsicos como os da sade, mora-
dia, educao, segurana e do emprego. Pode-se
imaginar o tamanho do desafo, sobretudo quando
so considerados problemas como as difculdades
oramentrias, a pobreza e o envelhecimento das
populaes, os desequilbrios dos sistemas nacio-
nais de seguridade e as diversidades nas realidades
econmicas e jurdicas nos pases parceiros. Quais
sero os possveis efeitos da integrao sobre os
benefcios sociais nos pases do MS? Tais so as
preocupaes que envolvem as discusses sobre
a questo social no MS e cuja abordagem implica
necessariamente interveno pblica.
A NECESSIDADE DE POLTICAS SOCIAIS
A excluso social marcante nos pases do
MS, como o caso de toda a Amrica Latina
1
.
Com uma populao de cerca de 300 milhes de
habitantes no MS ampliado
2
, mais de um tero no
est coberto por mecanismos de proteo social.
Mais de 70 milhes de pessoas no tm aces-
so aos servios de sade e nem mesmo gua
potvel ou saneamento bsico. Grande parte da
populao das grandes cidades se depara diaria-
mente com a violncia urbana. Os esforos para
assegurar direitos sociais mnimos se esbarram
com um padro de forte iniqidade, resultante de
desequilbrios acumulados ao longo de sculos e
que transformaram a regio numa rea de extrema
concentrao de renda e fagrantes desequilbrios
sociais e territoriais.
No Brasil e no Paraguai, as causas da pobreza
extrema so antes de carter estrutural e histrico,
sendo o refexo da grande concentrao da riqueza
1
O nmero de pobres na Amrica Latina saltou de 136 milhes em 1980, para 214
milhes em 2001. Quase 43% da populao latino-americana vivem na pobreza.
18,6% so indigentes. Dados da Cepal, Panorama Social da Amrica Latina, 2004.
2
Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Paraguai, Uruguai e Venezuela. * Ps-doutor em Economia pela Universidade Paris-Dauphine, professor no CME/UFBA.
A INTEGRAO SOCIAL NO MERCOSUL
nessas sociedades, da a importncia de medidas
emergenciais de assistncia pblica. No Paraguai,
os 20% da populao constituda pelos mais ricos
detm cerca de 60% do PIB, enquanto os 20% mais
pobres tm apenas 3% do rendimento nacional
3
. No
Brasil, onde se observa a segunda pior distribuio
de renda do mundo, de acordo com o ndice de Gini
4
,
a concentrao das riquezas nos ltimos 20 anos
aumentou. Os ricos representam apenas 2% da po-
pulao e ganham acima de 20 salrios mnimos. Em
2002, os 20% mais pobres tiveram acesso a 4,2%
do rendimento nacional, enquanto os 20% mais ricos
detinham 56,8% do PIB
5
. Alm disso, registram-se
diferenas regionais signifcativas. A participao
dos 20% mais ricos era de 54% no Sudeste e 63%
no Nordeste brasileiros
6
. Na Argentina, nos ltimos
30 anos, uma faixa de 10% da populao, referente
aos mais pobres, reduziu sua renda em 54,8%, e os
mais ricos a aumentaram em
58,9%
7
. Neste pas, como no
Uruguai, o agravamento da
pobreza est em grande parte
ligado s recentes alteraes
do mercado de trabalho. Con-
cretamente, na Argentina, a
taxa de pobreza durante a
crise econmica aumentou
de 32,8% em 2000 para mais
de 50% em 2002
8
. A diminui-
o da misria neste pas
3
Dados da UNDP, Relatrio do Desenvolvimento Humano 2007/2008. Naes Unidas.
4
O ndice do Brasil de 0,60, s melhor do que o de Serra Leoa (0,62).
5
De acordo com a pesquisa Radar Social do IPEA, 1% dos brasileiros mais ricos
1,7 milho de pessoas detm uma renda equivalente a da parcela formada pelos
50% mais pobres (86,5 milhes de pessoas). IPEA, junho de 2005.
6
Dados da ODM 15, 2006.
7
Dados da empresa EquisEquipos de Investigacin Social, 2008.
8
Dados do Indec, 2003.
depende diretamente do dinamismo da atividade
econmica, da melhoria do emprego regular e da
relao capital/trabalho.
Embora os programas destinados reduo da
pobreza e da indigncia tenham prosseguido durante
os anos de crise (1999-2002) no MS, a falta do cres-
cimento econmico provocou uma queda dramtica
nas taxas de emprego e um aumento da pobreza e
da excluso social. Contudo, as taxas de crescimento
econmico registradas no perodo posterior no Brasil,
na Argentina e no Uruguai resultaram em melhorias
em termos de rendimentos, bem como numa pequena
reduo dos nveis absolutos de pobreza.
Nas ltimas duas dcadas, observa-se uma
acentuao da desigualdade nos rendimentos,
a qual tendeu a crescer junto ao crescimento
da renda per capita e reduo das taxas de
pobreza absoluta.
Tabela 1
Mercosul: indicadores sociais
Argentina Brasil Paraguai Uruguai Bolvia Chile Venezuela
Populao (milho) 38.747 186.405 6.158 3.463 9.182 16.295 26.749
Urbana (%) 90,6 84,2 58,3 93,0 64,4 87,7 88,1
Expectativa de vida 74,9 71,3 71,5 75,9 64,9 78,3 73,4
Alfabetizada (%) 97,2 88,9 94,4 98,0 88,3 96,5 94,0
Escolaridade mdia (anos) 8,8 4,9 6,2 7,6 5,6 7,5 6,6
PIB/capita (US$ mil) 11.410 7.510 4.690 7.980 2.490 9.810 4.750
Populao abaixo da linha de
pobreza (%)
3,3 8,2 16,4 2,0 14,4 2,0 14,3
IDH 0,863 0,792 0,755 0,840 0,687 0,854 0,772
Fonte: Organizacin Panamericana de la Salud, 2005 e World Bank. Elaborao do autor.
Tabela 2
Mercosul restrito: macrodados econmicos, US$ milhes, preos
constantes 2005 (%)
Indicadores Argentina Brasil Paraguai Uruguai Total
Produto Interno Bruto
Participao
129.735
20,31
491.857
77,00
6.040
0,94
11.182
1,75
638.814
100
Valor agregado industrial
Participao
50.239
26,46
135.092
71,15
1.138
0,67
3.412
1,78
189.881
100
Formao Bruta do Capital Fixo
Participao
49.742
24,07
151.833
73,47
2.668
1,29
2.402
1,16
206.645
100
Exportaes
Participao
37.564
26,12
99.006
68,86
3.007
2,09
4.199
2,92
143.776
100
Importaes
Participao
27.133
25,27
73.078
68,07
3.354
3,12
3.778
3,51
107.343
100
Fonte: Elaborao do autor, a partir dos dados do Banco Mundial, (Relatrio 2005, World Economic Outlook, 2005) e da
Cepal (Estadstico Anurio da Amrica latina e Caribe, 2005).
Pode-se observar, nos dados acima, a presena
de grandes assimetrias entre os pases do MS, as
quais difcultam a efetividade dos direitos funda-
mentais na regio. Da mesma forma, os persisten-
tes desequilbrios nas dimenses econmicas em
BOUZID IZERROUGENE
termos de mercado, investimento e tecnologia se
revelam como fortes obstculos integrao em
geral. As divergncias evidenciam a necessidade
de uma vontade poltica baseada nas concesses
recprocas e no interesse em promover e estender
as oportunidades de melhoria
de vida para as reas mais po-
bres e menos competitivas. A
experincia da Unio Europia
(UE) constitui-se numa prova
de que a reduo das dispa-
ridades econmicas regionais
uma condio necessria ao
xito da integrao. Ela mostra que a expanso do
comrcio e a subscrio de acordos de cooperao
so dois movimentos complementares.
Ficou evidente com as experincias de integrao
econmica em diferentes regies do mundo que o
carter meramente comercial de certas formas de
regionalizao permite apenas uma cooperao re-
lativamente limitada, sobretudo quando os parceiros
possuem nveis desiguais de desenvolvimento eco-
nmico e social. Esses casos sugerem a aplicao
de acordos voluntrios e formais para aprofundar
a integrao e aumentar a sua efcincia. O xito
da integrao exige esforos pblicos que devem
promover processos de convergncia produtiva, ins-
titucional e social entre os comunitrios.
Nesse sentido, destaca-se a iniciativa dos pases
do MS de estabelecer o Fundo de Convergncia
Estrutural, em Dezembro de 2004, para abordar as
necessidades infra-estruturais e as assimetrias. O
problema, no entanto, que os recursos alocados
esto muito aqum das carncias. O Fundo recebe
apenas 100 milhes de dlares por ano. O Brasil con-
tribui com 70% do montante, a Argentina com 27%,
o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1%. Em termos
de distribuio, o Paraguai recebe 48% dos fundos, o
Uruguai 32% e a Argentina e o Brasil, 10% cada um.
A falta de recursos internos para modernizar a
infra-estrutura econmica no est sendo compen-
sada por investimentos estrangeiros no setor, como
se esperava aps o esgotamento do processo de
substituio de importaes e a abertura dos mer-
cados. No contexto neoliberal das ltimas dcadas,
a fora da competio monopolista entre os capitais
e pases impulsiona a convergncia dos benefcios
sociais para um nvel mnimo (prximo aos nveis
dos pases mais atrasados). O ajustamento para
cima, segundo o nvel de proteo social dos pases
mais desenvolvidos, se esbarra, ele, contra inmeros
obstculos, como a escassez do emprego, a instabili-
dade dos negcios, a crise dos
sistemas de seguridade social.
Enquanto isso, a estratgia da
convergncia por baixo impe-
de que as diferenas dos cus-
tos de mo-de-obra joguem a
favor dos pases e regies me-
nos desenvolvidas, de modo
que os prometidos investimentos estrangeiros no
chegam e, conseqentemente, no h emprego e
renda adicionais sufcientes para reduzir o gap dos
sistemas de proteo social.
Paradoxalmente, no mesmo contexto de gene-
ralizao das leis de mercado, a agenda social, es-
pecifcamente, exige uma interveno maior dos
poderes pblicos. Em primeiro lugar, porque o tema
do emprego exige um tratamento mais amplo que
possa levar em considerao as realidades atuais
dos mercados nacionais de trabalho, to afetados
pela precariedade, a baixa qualifcao e as presses
de competitividade internacional. Em segundo lugar,
porque a pobreza e a excluso social persistem e
contrariam o projeto neoliberal de aumentar a cober-
tura social privada da populao em geral pela via
do mercado. Finalmente, e no menos importante,
devido ao fato de que a poltica social no opera ape-
nas como sistema de proteo e estabilidade social,
mas tambm o faz como fator produtivo, isto , como
alavanca do prprio crescimento econmico via sus-
tentao da demanda e qualidade da mo-de-obra.
De fato, no contexto atual em que a acumula-
o do capital tende a abranger a totalidade do
campo social, pode-se encontrar no progresso
social proposies de modelos de desenvolvimento
econmico que pudessem sustentar mais adequa-
damente os processos de acumulao do capital.
Essa inverso da relao tradicional progresso
econmico progresso social a base para o
processo da constituio de uma cidadania social.
A prpria necessidade de encontrar novas for-
mas de valorizao do capital amplia os conceitos
intelectuais e estratgicos de processos sociais
No contexto neoliberal das
ltimas dcadas, a fora da
competio monopolista entre
os capitais e pases impulsiona
a convergncia dos benefcios
sociais para um nvel mnimo
inclusivos. Nisto, setores como o da sade e o da
educao so particularmente reconhecidos como
fortes indutores de desenvolvimento e como fatores
de crescimento econmico e de avano cientfco
e tecnolgico, sobretudo em razo de suas rela-
es intersetoriais nas reas de servios, indstria,
tecnologia e agricultura. O seu fortalecimento
imprescindvel ao desenvolvimento social, em ra-
zo, fundamentalmente, das suas contribuies
formao e preservao do capital humano.
O PROCESSO DE INTEGRAO SOCIAL NO MS
Impulso importante ampliao do entendimento
e valorizao da agenda social real do MS foi dado
a partir dos meados da dcada de 1990, quando
foram considerados alguns dos direitos fundamen-
tais na agenda de discusses: o compromisso dos
pases parceiros em garantir os valores do Estado
de Direito e, mais amplamente, da democracia; o
interesse expresso em zelar, tambm, pelos direitos
humanos no quadro mais amplo de um modelo de
desenvolvimento econmico regional pautado pela
justia e pela igualdade
9
.
Tal movimento se desenvolveu atravs de dois
eixos principais. De um lado, ampliaram-se os con-
ceitos intelectuais e estratgicos no tratamento dos
temas sociais no contexto da integrao. De outro,
ocorreu um processo de fortalecimento institucio-
nal na esfera social do MS, por meio da criao de
novas e diversifcadas instituies especifcamente
dedicadas dimenso social.
Principais marcos legais e institucionais relacio-
nados integrao social no Mercosul:
1995 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES);
1995 SGT-10 Assuntos Trabalhistas, Emprego
e Seguridade Social;
1995 Rede Mercocidades;
1996 SGT-11 Sade;
1996 Sistema de Informao em Educao;
1997 Tratado Multilateral de Seguridade Social;
1997 Observatrio do Mercado de Trabalho;
1998 Declarao Scio-Laboral do MS;
9
Os principais instrumentos sobre a matria so os Protocolos de Ushuaia e de As-
suno que tratam, respectivamente, da importncia da manuteno das instituies
democrticas e da promoo e proteo dos direitos humanos e das liberdades fun-
damentais. Eles prevem a suspenso do direito de um Estado-membro participar do
processo de integrao em caso de ruptura da ordem democrtica ou da ocorrncia
de graves e sistemticas violaes de direitos humanos.
1999 Comisso Scio-Laboral;
2000 Carta Social do MS;
2000 Proposio da elaborao da agenda social
da integrao;
2001 Sistema Estatstico de Indicadores
Sociais (SEIS);
2002 Grupo ad hoc de Integrao Fronteiria;
2004 Primeira Conferncia Regional de Emprego;
2004 Fundo de Convergncia Estrutural;
2005 Fundo Social Especial;
2005 Programa Somos Mercosul;
2006 Primeira Cpula Social;
2006 Primeiro Encontro Mercosul Social e Produtivo;
2007 Primeiro Frum Social.
Essas instncias e outras esto montando os
arcabouos institucionais da integrao social e seus
atos jurdicos devem ser transpostos ou incorporados
nas respectivas legislaes nacionais de cada pas,
segundo os procedimentos correspondentes. No
entanto, at agora, menos da metade das normas
decididas no mbito do MS est em vigor nos pases
parceiros, o que ilustra claramente as difculdades de
harmonizar a legislao. Alguns setores apresentam
um nvel especialmente baixo de transposio, como
os da justia e da sade.
A Resoluo n 20/95 instruiu o subgrupo de tra-
balho SGT-10 (Assuntos Trabalhistas, Emprego e
Seguridade Social) a elaborar propostas para harmo-
nizar as legislaes trabalhistas dos pases do MS e
aproximar as normas regulamentadoras de sade e
segurana e meio ambiente de trabalho. Dentro do
SGT-10, tratados bilaterais de complementao m-
tua de polticas sociais foram celebrados entre Brasil
e Argentina e acordos multilaterais foram realizados
para integrar na agenda de discusses medidas
comuns que visam a erradicar o trabalho infantil,
facilitar a livre circulao de trabalhadores e incluir o
tema do emprego como objetivo de integrao social.
No entanto, no se efetivou ainda a correspondente
construo institucional (nos planos jurdico e legal)
e no se fxou nenhuma defnio de uma normativa
laboral mnima comum.
Na rea da Educao Bsica, o tratamento inte-
gral dos objetivos estratgicos do Sistema Educa-
tivo Mercosul pretende dar prioridade ao fracasso
escolar que afeta especialmente os primeiros anos
de escolaridade. Os grupos vulnerveis aos quais
BOUZID IZERROUGENE
se dar ateno educativa prioritria para garantir
seu acesso educao, permanncia e promoo
so os setores populacionais em situao de mar-
ginalidade social, cultural e econmica.
Foram fxadas as seguintes metas que defniro
os projetos a serem executa-
dos por esta rea:
Melhoramento da quali-
dade da educao para
todos, dando nfase na
aprendizagem e gesto
participativa contextu-
alizada. Este processo
est vinculado fexibilidade curricular e
autonomia dos educadores;
Incorporao de projetos e atividades relati-
vos ao ensino das Lnguas, da Histria e da
Geografa do Mercosul;
Constituio de uma rede de instituies que
permita o intercmbio de experincias e a
criao de um banco de informao sobre
educao inclusiva;
Promoo do bilingismo e do ensino da his-
tria regional comum;
Consolidao de um sistema comum de com-
patibilizao dos crditos, diplomas e nveis
de escolaridade;
Produo de materiais didticos e experincias
pedaggicas;
Garantia da mobilidade dos estudantes.
No mbito do ensino superior, a necessidade
de espao acadmico regional, a melhoria de sua
qualidade e a formao de recursos humanos cons-
tituem os elementos essenciais para estimular o
processo de integrao. A criao de um espao
comum regional para a educao superior tem um
dos seus pilares no desenvolvimento de progra-
mas que iro envolver projetos e aes de gesto
acadmica e institucional, mobilidade estudantil,
sistema de transferncia de crditos e intercmbio
entre docentes e pesquisadores. A cooperao
interinstitucional , neste sentido, de fundamen-
tal importncia para promover e estimular aes
conjuntas de desenvolvimento de programas de
graduao e ps-graduao, dentro de redes de
trabalho que se comunicariam com os outros nveis
educacionais.
O maior dinamismo dos educadores e a facili-
dade de comunicao colocam a educao como
a rea onde se realizam avanos concretos de in-
tegrao social. Com a presso da sociedade civil,
o projeto neoliberal para a educao foi redefnido
e impediu-se que as reformas
educacionais executassem to-
das as recomendaes que o
Banco Mundial emitia na d-
cada de 1980. Os ndices de
alfabetizao so geralmente
elevados, acima de 90% em
todos os pases com exceo
do Brasil, onde o ndice de 89%. Segundo os
indicadores do Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM), o tempo de escolaridade se prolon-
gou e a taxa lquida de inscrio no ensino primrio
no Brasil subiu de 86% em 1990-91 para 93% em
2004 (ODM 15, 2006).
Na rea da sade, um Subgrupo de Trabalho, o
SGT-11-Sade, foi criado em 1996 especifcamen-
te para harmonizar as legislaes e coordenar as
aes nas reas de servios, insumos e produtos de
sade, como tambm na rea de vigilncia sanitria
e epidemiolgica. Diversas comisses intergover-
namentais foram constitudas em seguida, com a
fnalidade de cuidar de inmeros assuntos, como:
polticas de medicamentos, sade sexual e repro-
dutiva, gesto de riscos e reduo de vulnerabilida-
des, sade ambiental e do trabalhador, controle do
sarampo, clera, dengue e febre amarela, sistema
de informao e comunicao em sade, banco de
preos de medicamentos, etc.
Todavia, os avanos mais signifcativos em di-
reo a uma integrao na rea da sade esto
concentrados na harmonizao das regras de vigi-
lncia sanitria para a circulao dos produtos, na
regulamentao da vigilncia epidemiolgica e na
formao de um sistema de informaes em sade.
So aes comuns que se tornam importantes
medida que aumentem a circulao das pessoas e
dos bens e servios.
A partir do momento em que existe o livre
transito das pessoas de um pas para outro, se
coloca necessariamente a questo de saber que
pas ser responsvel pela seguridade social das
populaes migrantes. Essa responsabilidade
O mai or di nami smo dos
educadores e a faci l i dade
de comuni cao col ocam a
educao como a rea onde se
real i zam avanos concretos de
i ntegrao soci al
ser avaliada atravs da comparao entre os
direitos e benefcios dos pases de origem com
os dos pases hospedeiros. Se as prestaes de
seguridade social em geral so distintas, ento
de que sistema poderia se benefciar o migrante?
At o momento os direitos
sociais dos cidados do MS
se limitam aos territrios na-
cionais e no podem ser usu-
frudos nos pases vizinhos,
embora cidados paraguaios,
uruguaios e bolivianos das
reas fronteirias busquem
atendimento em sade no Brasil, atravs do sistema
pblico gratuito deste pas. Municpios brasileiros
arcam com o atendimento da demanda da popu-
lao vizinha sem receber recursos fnanceiros e
humanos adicionais.
A realidade das fronteiras traz determinaes
complexas no que se refere ao acesso sade
na regio, uma vez que os sistemas nacionais
de sade so diferenciados em termos de uni-
versalidade, eqidade, modelos de cobertura e
ateno, modalidades de oferta e financiamento.
Enquanto o Brasil conta com o descentralizado
e pblico Sistema nico de Sade (SUS), os de-
mais parceiros do MS possuem sistemas mistos
pblico-privados, centralizados e com baixos e
variados graus de cobertura.
As zonas de fronteira so espaos privilegiados
e obrigatrios para iniciar o processo de integrao
e harmonizao e, at mesmo, de unificao dos
sistemas de seguridade social. Permitem obser-
var os dilemas concretos do atendimento, avaliar
localmente o uso formal e informal dos servios
sociais, conhecer a demanda real e as condi-
es de acesso, assim como as possibilidades de
construir estratgias cotidianas de cooperao e
complementao.
OS DESAFIOS DA INTEGRAO SOCIAL NO MS
Teoricamente, o desafio integrao social
no MS se inscreve no marco dos direitos funda-
mentais do homem e, portanto, leva em conside-
rao os princpios de eqidade, universalidade,
participao, e descentralizao. Abrange os di-
reitos educao, sade, segurana, moradia,
assistncia e seguridade social. Cada um desses
direitos requer interveno pblica em vrias
frentes de ao. O direito sade, por exemplo,
somente pode ser garantido pela atuao conjunta
de medidas de promoo,
preveno, recuperao e
reabilitao. O direito edu-
cao, especificamente, en-
volve no menos do que a
possibilidade de ingresso em
todos os nveis de ensino, a
permanncia da criana e do
adolescente na escola, o acesso ao conhecimento
e formao profissional.
Em todos os direitos, para que a integrao
social se situe na perspectiva de elevar o nvel
do bem-estar das populaes, a participao da
sociedade civil fundamental. A formao de
uma verdadeira cidadania social supranacional,
fundada em direitos sociais mnimos comuns,
passa necessariamente por um processo inclusivo
das polticas comuns, em contedos, formas e
quadros institucionais. Entretanto, no se pode
supor que a unificao apenas institucional seja
suficiente para garantir benefcios sociais mnimos
em sociedades onde poucos tm saneamento b-
sico, moradia decente, plano de sade e acesso
educao de qualidade.
Na tabela 3, pode-se observar uma relao ne-
gativa e lamentvel entre a pobreza e o percentual
da renda gasto em sade, assim como uma relao
positiva entre essas duas variveis e as condies
de sade (expectativa de vida e taxa de mortalidade
infanto-juvenil). Ela mostra, tambm, a disparidade
que existe nestes indicadores entre os pases do MS
e alguns pases da Europa.
Quanto mais distintos forem os indicadores
sociais dos pases associados, maior ser a dif-
culdade de harmonizar os sistemas e servios de
atendimento. No setor de sade, observa-se uma
marcada diferena nos indicadores entre os pases
scios
10
, tanto no que diz respeito s doenas e
s taxas de mortalidade, como no que se refere
aos recursos alocados.
10
Indicadores nacionais que ocultam as diferenas regionais internas.
As zonas de fronteira so espaos
privilegiados e obrigatrios para
iniciar o processo de integrao
e harmonizao e, at mesmo,
de unifcao dos sistemas de
seguridade social
BOUZID IZERROUGENE
A mortalidade infantil no Brasil registra uma taxa
duas vezes maior do que a do Uruguai e Argentina.
A mortalidade materna do Paraguai de 174 por
100 mil, enquanto a do Uruguai de 23. Tambm, a
populao sem acesso a gua potvel varia bastante,
desde 2% no Uruguai a 17% no Paraguai em 2005.
Em 2003, a taxa de mortalidade de crianas com
menos de cinco anos fcou entre 17/1000 (Uruguai)
e 34/1000 (Brasil)
11
. Estes e outros dados ilustram as
diferenas existentes entre os quatro pases.
As divergncias se acentuam nos sistemas de
sade que vigoram em cada pas, assim como
nos seus respectivos padres de fnanciamento. O
sistema brasileiro de natureza pblica, fnancia-
do por impostos e contribuies que remuneram
aes e servios de sade nos nveis pblicos e
privados e pagam os medicamentos bsicos e
emergenciais. Os demais sistemas nacionais se
11
ODM, idem.
organizam essencialmente em seguros privados,
e as aes do setor pblico so muito limitadas.
Os valores mais reduzidos de cobertura em toda
a Amrica Latina se encontram nos parceiros do
Brasil no MS: Bolvia (35%), Paraguai (46%), Ar-
gentina (48%) e Uruguai (53%)
12
.
Quando as fronteiras se ampliam e os fuxos
migratrios se expandem, os antigos sistemas na-
cionais podem passar categoria de subsistemas
de um sistema supranacional maior e mais com-
plexo, e as relaes que se estabelecem entre os
sistemas sociais implicam num maior planejamento
e maiores competncias de gesto. No mesmo
tempo, a capacidade profssional de atender nova
realidade, tanto para administrar o sistema, como
para assegurar um atendimento social mnimo, tro-
pea contra a escassez dos recursos humanos e a
sua concentrao nas zonas urbanas e nas reas
12
Dados da CEPAL SERIE Polticas Sociales, 2005.
Tabela 3
Dados comparativos 2005
Indicadores PIB per capita (US$) Gasto em sade (% do PIB)
Expectati va de
vi da ao nasci mento
(mdi a: Homem-mul her)
Mortalidade
infanto-juvenil (mil)
Argentina 13.920 9,6 (2004) 74,9* 16
Brasil 8.230 8,8 (2004) 71 33 (2004)
Bolvia 2.740 6,8 (2002) 65* 65 (2004)
Chile 11.470 6,1 (2004) 78 10
Espanha 25.820 8,1 80 5
Etipia 1.000 5,3 52 164
Frana 30.540 10,5 82 5
Hungria 16.940 7,9 73 8
Irlanda 34.720 7,2 79 5
Paraguai 4.970 7,7 (2004) 71* 23
Uruguai 9.810 8,2 (2004) 75 15
Venezuela 6.440 4,7 (2004) 75 21
Fontes: Elaborao do autor, a partir dos dados da OMS, World Health Statistics, 2007 e do World Bank, 2005.
* Os dados em asterisco so da Organizacin Panamericana de la Salud, 2007.
Tabela 4
Mercosul: indicadores de mortalidade e de recursos alocados sade
Mortalidade infantil por mil 16,5 (2005) 33,0 (2005) 23,0 (2005) 15,0 (2003) 65,2 (2004) 10,0 (2005) 21,2 (2004)
Mortalidade materna por 100 mil 43,6 (2003) 73,1 (2002) 174,1 (2003) 23 (2002) 230 (99-03) 13,4 (2003) 57,8 (2003)
Gastos pblicos (% PIB) 5,0 3,6 2,9 2,0 4,3 2,9 1,4
Gastos privados (% PIB) 3,9 3,6 4,1 10,4 2,9 3,8 2,7
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005 e OMS, 2007.
Tabela 5
Mdicos por 10 mil habitantes 2001
32,1 20,6 5,6 39,0 7,6 11,5 20,0
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005.
de maior desenvolvimento econmico. A unifcao
das polticas sociais sofre ento muitas difculda-
des, como a precariedade do trabalho, a fuga dos
recursos humanos para as regies mais ricas, o
deslocamento dos usurios e a conseqente desi-
gualdade no acesso aos direitos. Isso mostra como
as desigualdades socioeconmicas e sanitrias tm
forte expresso territorial e evidencia a importncia
de polticas regionais de interveno pblica.
O exemplo da construo da UE revela que o
processo de unifcao social muito mais complexo
do que o processo de unifcao nos mbitos das
polticas econmicas, comerciais e fnanceiras. Os
avanos de integrao social que se realizaram na
Europa s foram possveis na rea da seguridade
social depois que se abriu mo da estratgia de
convergncia pelo alto, quando a idia de um modelo
unifcado de proteo foi substituda por polticas
pontuais de reconhecimento e compensao de di-
reitos nacionais, de equivalncias e de transfern-
cias oramentrias. Na UE os estados-membros
so praticamente os nicos responsveis por suas
polticas sociais.
CONSIDERAES FINAIS
Em seus discursos, os lideres comunitrios no
cansam de reafrmar a necessidade de se dar cor-
po ao Programa de Fortalecimento do Mercosul
Social, por meio de polticas econmicas e sociais
inclusivas, voltadas para a reduo da pobreza e da
desigualdade na regio. Segundo os ltimos dados
consolidados, entre 1990 e 2003, quase todos os
pases do MS registram progressos em diversos
domnios sociais. Todavia, mesmo reconhecendo
nos fatos algum avano, no se pode perder de vista
que os indicadores so calculados a partir de uma
base reduzida de comparao, e que os resultados
absolutos so notoriamente modestos e muito aqum
das necessidades.
Os dfcits sociais se associam s condies
econmicas e culturais e m distribuio de ren-
da. Outras difculdades se devem a fatores scio-
demogrfcos que caracterizam a regio, como a alta
disperso geogrfca nas zonas rurais, que se traduz,
diante da precariedade dos meios de transporte, pela
inacessibilidade aos servios de sade e educao.
Para alm da falta de recursos e das divergncias
econmicas e administrativas, incidem tambm sobre
os processos de integrao os confitos polticos e
de interesses, as idiossincrasias nacionais, a for-
a de inrcia que em geral caracteriza as relaes
institucionais e a inexperincia dos negociadores.
Enquanto isso, a maior fonte de pobreza, o desem-
prego estrutural, afeta crescentes contingentes de
trabalhadores nos setores industriais e de agricultura
familiar e alimenta a excluso social
13
.
Os desafos para a integrao social so grandes
e, a este respeito, o MS no nico a se confrontar
com obstculos, como provam as difculdades da
Unio Europia. Nesta, as limitaes das polticas
sociais parecem quase infranqueveis. Palavras
como unifcao e convergncia social desapare-
ceram do discurso ofcial e no tm mais lugar no
projeto minimalista de harmonizao.
As difculdades europias de integrao social
derivam, em grande proporo, da existncia na
maioria dos pases de sistemas de proteo so-
ciais que so profundamente enraizados em fortes
tradies culturais e histricas. No MS a situao
, todavia, diferente, devido semelhana dos
baixos ndices de proteo social, cuja soluo
pode ser mais facilmente encontrada via aes e
estratgias comuns.
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13
15% a taxa mdia de desemprego no MS, segundo os organismos ofciais de cada pas.
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WADIH J OO SCANDAR NETO, PAULO DE MARTINO J ANNUZZI, PEDRO LUIS DO NASCIMENTO SILVA
BAHIA
ANLISE & DADOS
Sistemas de indicadores ou indicadores
sintticos: do que precisam os gestores
de programas sociais?
1
Wadih J oo Scandar Neto*
Paulo de Martino J annuzzi**
Pedro Luis do Nascimento Silva***
Resumo
Desde meados dos anos 1990, surgiram no Brasil diversas
propostas de indicadores sintticos para uso em Polticas Pblicas,
propostos com o objetivo de apreender a realidade social atravs
de uma nica medida, resultante da combinao de mltiplas
medies das suas dimenses analticas quantifcveis. Embora
pouco conhecida fora dos crculos tcnicos mais especializados
no uso dos indicadores, como aquele circunscrito pelas instituies
produtoras de Estatsticas Pblicas e pelos pesquisadores de
alguns campos de conhecimento nas Cincias Sociais Aplicadas,
o debate sobre potencialidades e limitaes dos indicadores sin-
tticos j vem de algum tempo. Este texto procura discutir estas
questes, oferecendo argumentos em um e noutro sentido, a fm
de que o interessado gestor ou pesquisador possa responder
questo que entitula o texto de acordo com a situao ou aplicao
em que se encontra. O texto apresenta duas sees principais:
na primeira procura-se explicitar o debate Sistema de Indicadores
versus Indicadores Sintticos; na segunda, apresenta-se um marco
metodolgico para construo de indicadores sintticos, de forma
a tornar transparente o procedimento tcnico de sua concepo e
clculo, aplicvel para as situaes em que o gestor ou pesquisador
considerar justifcvel e pertinente esta alternativa metodolgica.
Se fato que h fortes argumentos de natureza conceitual e
metodolgica que questionam a factibilidade da construo de
tais medidas, por outro lado, h tambm importantes justifcativas
pragmticas e at epistmicas que legitimam tal empreitada.
Palavras-chave: Indicadores sintticos. Sistemas de indica-
dores. Polticas pblicas.
Abstract
Various synthetic indicator proposals for use in Public Policies
have arisen in Brazil since the middle of the 1990s, offered with
the objective of learning about social reality through a single mea-
sure, resulting from the combination of multiple measurements of
quantifable analytical dimensions. Although little known outside of
more specialized technical circles for indicator use, such as those
covered by institutions producing Public Statistics and researchers
in some felds of knowledge in Applied Social Sciences, the debate
on the potential and limits of synthetic indicators has existed for
some time. This paper seeks to discuss these questions, offer-
ing arguments in another sense, in order that those interested,
whether managers or researchers, can respond to the question
that is the title of this research, in accordance with the situation or
application in which it is found. This document has two principal
sections: in the frst, it is sought to explain the Indicator System
versus Synthetic Indicators debate; in the second, a methodolgical
marker for constructing synthetic indicators is presented, so as to
make the technical procedure for its conception and calculation
transparent, applicable to situations that managers or researchers
consider this methodological alternative justifable and appropriate.
If it is a fact that there are strong arguments of a conceptual and
methdological nature that question the possibility of constructing
such measures, on the other hand, there are important pragmatic
and even epistemic justifcations that legitimise such a task.
Keywords: Synthetic indicators. Indicator systems. Public
policies.
INTRODUO
Desde meados dos anos 1990, seguindo o su-
cesso miditico do ndice de Desenvolvimento Hu-
mano (IDH) do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, surgiram no Pas, de norte a sul,
em universidades, institutos e rgos de planejamento
* Assistente da Diretoria de Geocincias do IBGE, mestre em Estudos Populacionais
e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE.
** Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE e colaborador da
PUC-Campinas, pesquisador CNPq no Projeto Informao estatstica no ciclo
de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil(Proc.
307101/2004-5).
*** Professor e ex-coordenador da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do
IBGE.
1
Trabalho publicado anteriormente em coleo de livros Secad/MEC (SCANDAR
NETO, 2007).
SISTEMAS DE INDICADORES OU INDICADORES SINTTICOS: DO QUE PRECISAM OS GESTORES DE PROGRAMAS SOCIAIS?
e Organizaes Sociais, dezenas sim, dezenas de
propostas de ndices ou indicadores sintticos que
se propem a apreender a realidade social atravs
de uma nica medida, resultante da combinao de
mltiplas medies das suas dimenses analticas
quantifcveis. Se o IDH, sintetizando apenas trs di-
menses da realidade social, parece aos olhos de boa
parte da mdia e gestores uma medida incontestvel
para monitorar o progresso social dos pases ou
melhor, o desenvolvimento humano dos pases e
servir de instrumento para balizar a distribuio de
recursos de ajuda internacional, por que no desen-
volver um indicador composto de um conjunto maior
de proxies do mundo social e potencializar seu uso
como ferramenta de avaliao mais ampla da ao
pblica e como critrio de alocao global do gasto
pblico no Brasil?
Mas afnal, qual a importncia de se dispor de
medidas-sntese e sua utilidade para gestores de
programas sociais ou educacionais? No seria mais
til um sistema com diversos indicadores, referidos
a vrias dimenses da realidade social, mais ade-
quado para elaborao de um diagnstico mais rico
e aprofundado? Mas como conseguir apreender
esta multidimensionalidade do social para obter
uma avaliao integrada das condies de vida, da
situao educacional ou do estgio de desenvolvi-
mento sustentvel alcanado? Como tomar uma
deciso acerca de reas prioritrias a atender ou
pblicos-alvo a atingir considerando um conjunto
amplo de indicadores simultaneamente?
Este texto procura discutir questes, oferecendo
argumentos em um e noutro sentido, a fm de que
o interessado gestor ou pesquisador possa res-
ponder questo que entitula texto de acordo com
a situao ou aplicao em que se encontra. Se
fato que h fortes argumentos de natureza concei-
tual e metodolgica que questionam a factibilidade
da construo de tais medidas, por outro lado, h
tambm importantes justifcativas pragmticas e at
epistmicas que legitimam tal empreitada.
O texto apresenta duas sees principais: na
primeira procura-se explicitar o debate Sistema de
Indicadores versus Indicadores Sintticos; na se-
gunda, apresenta-se um marco metodolgico para
construo de indicadores sintticos, de forma a
tornar transparente o procedimento tcnico de sua
concepo e clculo, aplicvel para as situaes em
que o gestor ou pesquisador considerar justifcvel
e pertinente esta alternativa metodolgica.
SISTEMA DE INDICADORES OU INDICADORES
SINTTICOS? EIS A QUESTO!
Embora pouco conhecida fora dos crculos tc-
nicos mais especializados no uso dos indicadores,
como aquele circunscrito pelas instituies produtoras
de Estatsticas Pblicas e pelos pesquisadores de
alguns campos de conhecimento nas Cincias Sociais
Aplicadas, esta dicotomia, ou melhor, este debate
sobre potencialidades e limitaes dos indicadores
sintticos j vem de algum tempo.
De fato, com base nas diversas experincias
internacionais reportadas de construo de indi-
cadores sintticos (ou Composite Indicators), um
grupo de pesquisadores ligados a OCDE (SALTELLI
et al., 2004, p.1), em recente artigo, sumariza os
principais argumentos favorveis e contrrios ao
emprego de indicadores sintticos e expem com
duas frases emblemticas o cerne desta acalorada
discusso:
Indicadores sintticos so entidades con-
fusas nas quais mas e pras so somadas
sem a presena de um modelo formal que as
justifque.
Indicadores sintticos so o caminho para
destilar a realidade, reduzindo-a a uma forma
mais manejvel (SALTELLI et al.,2004, p.1).
Avanando o texto, os autores relacionam uma
srie de argumentos contrrios ao uso dessas me-
didas, tais como:
Indicadores sintticos podem emitir mensa-
gens polticas na direo equivocada ou no
robusta, se so pobremente construdos ou
mal interpretados. Anlises de sensibilidade
podem ser usadas para testar a robustez de
indicadores sintticos.
A grande representao mostrada como
resultado de um indicador sinttico pode con-
vidar polticos a tomar decises simplistas.
Indicadores sintticos poderiam ser usados em
combinao com os subindicadores para propi-
ciar concluses polticas mais sofsticadas.
A construo de indicadores sintticos envol-
ve estgios nos quais julgamentos devem ser
feitos: a seleo dos subindicadores, escolha
do modelo, ponderaes dos indicadores e
tratamento de valores faltantes. Estes julga-
mentos devem ser transparentes e baseados
em princpios estatsticos claros.
Pode existir maior discordncia entre Estados
Membros [referindo-se aos membros da Unio
Europia] com relao a indicadores sintticos
do que a indicadores individuais. A escolha dos
indicadores individuais e de seus pesos pode
se tornar alvo de disputa poltica.
Indicadores sintticos fazem crescer a quanti-
dade necessria de dados porque so requeri-
dos dados para cada um dos subindicadores e
para uma anlise estatstica signifcante (SAL-
TELLI et al., 2004, p.3)
Alm das restries acima enunciadas, J annuzzi
(2002), criticando o excesso na aplicao deste tipo
de indicador, alerta para o risco de reifcao do
indicador sinttico, ou seja, a substituio do concei-
to que se quer medir pela medida. Seria o caso de
tomar o IDH, uma medida imperfeita, pois leva em
conta somente poucos aspectos da vida social, como
sufciente para dar conta de toda complexidade que
envolve o conceito de desenvolvimento humano. Ou-
tro aporte interessante do autor diz respeito perda
de sentido de uma medida quando padronizada, por
exemplo, em uma escala de zero a um. Exemplifca a
crtica com o esforo representado pelo acrscimo de
dois anos na escolaridade mdia de uma populao,
que pode fcar totalmente subsumido quando este
indicador mudado de sua escala original anos
para outra qualquer (J ANNUZZI, 2002, p. 65).
Ponto de vista contrrio ao uso de indicadores
sintticos tambm a posio de Ryten (2000). O
autor julga que as AOE no devem auferir seu selo
de legitimidade publicando simples nmeros que
ainda caream de uma slida base terica. O autor
baseia-se em algumas questes: a primeira delas
quando legtimo compilar um simples nmero para
representar uma realidade social (ou econmica ou
ambiental) complexa? (RYTEN, 2000, p. 2). Continua
a desenvolver seu argumento discutindo o caso do
PIB, agregado macroeconmico consagrado, para o
qual existem as condies essenciais de aceitao,
tais como uma slida teoria que o embasa e o consen-
so internacional sobre os procedimentos metodolgi-
cos para sua construo. Apesar de muitos aspectos
como dessazonalizao, defao, paridade e poder
de compra ainda serem objeto de muitas discusses,
uma necessidade quase absoluta a sua publicao
para a tomada de decises polticas (afnal, no se
imagina um Ministro da Fazenda tomando decises
desconhecendo o comportamento do PIB!).
A segunda questo quais so as circunstn-
cias que habilitam uma AOE a publicar ou deixar
de publicar uma dada estatstica? (RYTEN, 2000,
p. 5). Exemplifca este ponto com uma discusso
passada sobre a convenincia de uma AOE pu-
blicar um ndice de Preos ao Consumidor (IPC)
ou se deveria regularmente publicar uma lista de
preos de vrios produtos padronizados, que o
que efetivamente coletado. Tal discusso hoje j
superada e no h dvidas de que misso de
uma AOE publicar ndices de preos. A principal
razo enunciada para tal deciso a relevncia do
ndice, identifcada como sendo a existncia de um
usurio e de um uso fnal para a cifra, ambos com
autoridade sufciente para justifcar os esforos da
agncia. Alm desta caracterstica, enumera como
necessrias a robustez, propriedade segundo a qual
uma medida resumo no d saltos bruscos com
poucas alteraes de suas partes constitutivas; a
adequao, ou seja, a capacidade de um ndice
fornecer as resposta certas a uma dada questo,
exemplifcando este ponto com a inadequao de
um IPC em responder sobre a infao quando cal-
culado sobre uma cesta de consumo defasada por
mudanas de hbitos da sociedade.
O autor coloca ainda duas outras questes, dirigi-
das criticamente ao IDH. Pergunta-se se o IDH um
ndice adequado. Responde que provavelmente no.
Pergunta-se se construir um ndice de desenvolvimen-
to humano uma alternativa desejvel. Responde que
provavelmente sim, porm com bases tericas mais
slidas. Por fm, conclui que as AOE devem resistir
idia de resumir a um nico nmero a questo do
desenvolvimento humano, sendo prefervel optar por
um sistema de indicadores que pode ser acrescido
conforme a necessidade.
Guimares e J annuzzi (2005) aprofundam a crtica
ao IDH e por conseqncia aos demais indicadores
sintticos referidos no texto apontando inconsis-
tncias metodolgicas e mostrando situaes em
que a medida, usada como critrio de elegibilidade,
acabaria levando a resultados pouco apropriados na
seleo de pblicos-alvo, dependendo do programa
social em questo. Os autores
advogam o uso de indicadores
especfcos como critrios de ele-
gibilidade para cada programa,
de acordo com seus objetivos e
pblicos-alvo, e no o uso indiscriminado do IDH ou
outro indicador sinttico neste tipo de atividade.
Contudo, depois de pginas de apontamentos
crticos, os autores so forados a reconhecer, na
concluso, que:
Em que pesem as mais diversas limitaes
metodolgicas, conceituais e inadequaes
de uso de Indicadores Sintticos e do IDH no
mbito das polticas pblicas, no se pode
deixar de reconhecer os efeitos positivos e
no antecipados que a criao, proposio
e uso dos mesmos gerado nas esferas tc-
nicas e polticas no pas. Nesses ltimos 15
anos a cultura de uso de indicadores sociais
certamente se fortaleceu no pas, conferindo
legitimidade de diversas naturezas aos Indica-
dores Sintticos. (GUIMARES; J ANNUZZI,
2005, p. 88)
Tambm reconhecem, nas diferentes propostas
de indicadores sintticos desenvolvidos no Brasil, a
legitimidade conquistada em termos sociais, polticos
e tcnico-cientfcos. A legitimidade social dessas
propostas teria se demonstrado pela visibilidade
e freqncia que os teriam conferido s questes
sociais na mdia pelo formato apropriado para a
sntese jornalstica e instrumentalizao poltica
do movimento social e ONGs no monitoramento dos
programas sociais. O fato de que alguns desses in-
dicadores foram criados sob encomenda e mesmo
com a participao de Gestores Pblicos e Legisla-
dores certamente lhes conferiria legitimidade poltica.
O fato de que os ndices acabavam apontando as
iniqidades, os bolses de pobreza etc, isto , apon-
tando o que se esperava deles, acabou garantindo-
lhes tambm a legitimidade tcnica. A legitimidade
cientfca seria garantida pelo fato de que vrios dos
indicadores sintticos teriam tido fnanciamento de
agncias nacionais e internacionais de fomento
pesquisa. Por fm, a legitimidade institucional dessas
propostas se sustentaria no fato de terem servido de
instrumento de garantia do espao institucional das
instituies de estatstica e planejamento em um
quadro de forte contingen-
ciamento e corte de verbas
no setor pblico.
Nesta perspectiva, Sal-
telli e outros (2004), como
j observado, contrapem aos argumentos crticos
utilizao de indicadores sintticos vrias motivaes
para seu emprego:
Indicadores sintticos podem ser usados para
sumarizar questes complexas ou multidimen-
sionais, com o intento de apoiar tomadores
de deciso.
Indicadores sintticos fornecem uma gran-
de representao. Podem ser mais fceis de
interpretar do que tentar encontrar uma ten-
dncia em muitos indicadores separados. Eles
facilitam a tarefa de ordenar pases segundo
questes complexas.
Indicadores sintticos podem ajudar a atrair
a ateno do pblico, fornecendo um nmero
sumarizado com o qual se pode comparar a
performance entre pases e seus progressos
do decorrer do tempo.
Indicadores sintticos podem ajudar a reduzir
o tamanho de uma lista de indicadores ou incluir
mais informao acerca de uma lista com um
dado tamanho (SALTELLI et al., 2004, p.3,
traduo nossa).
Mas a argumentao mais forte para justifcar o
uso de indicadores sintticos inspira-se na relao
que Latour (2000, p. 22) prope entre as inscries
e os fenmenos na construo do conhecimento. O
autor considera que a informao uma relao que
se estabelece entre dois lugares, sob a condio de
que entre os dois circule um veculo ao qual chama
de inscrio.
Para esclarecer melhor as proposies de Latour,
observe-se a imagem de dois tringulos superpos-
tos Figura 1 na qual a base do primeiro triangulo
seria formada pela situao real, pelo fenmeno
Indicadores sintticos podem ser
usados para sumarizar questes
complexas ou multidimensionais
que se deseja conhecer, cujas caractersticas so
captadas por inscries que podem sofrer redues
sucessivas, e ser carregadas para outro lugar um
centro de clculo, a base do segundo tringulo,
onde tal inscrio, o pice do primeiro tringulo,
pode ser padronizada, comparada, amplifcando o
conhecimento sobre o fenmeno e ampliando, num
movimento de retorno, o poder de interferncia sobre
o fenmeno que se deseja conhecer.
Na perspectiva oferecida pelo autor, os procedi-
mentos clssicos e legitimados da Pesquisa Social
Emprica esto sempre fazendo este movimento
da anlise para sntese, do complexo e inatingvel
para o simples e modelizado. No lado esquerdo,
estaria a realidade so-
cial que se quer captar
com as pesquisas, com
toda sua complexida-
de, sua multiplicidade,
suas particularidades.
Nas diferentes fases
de objetivao desta
realidade ela sofre re-
dues e captada em
inscries inicialmente
em questionrios que
sofrem novas redues,
tornando-se bancos de
dados, e mais redu-
es, transformando-
se em publicaes ou
tabelas, que podem ser
reduzidas a um indicador, atingindo o pice do pri-
meiro tringulo no lado direito.
Neste lado direito estaria o centro de clculo,
a ofcina de estatstica. A estas cifras podem ser
padronizadas, comparadas com outros pases com
padres ou metas a serem atingidas, podem cir-
cular para outras esferas do poder poltico ou das
universidades. Neste lado, esta inscrio se amplia,
o conhecimento sobre a realidade e, mais que isto,
o poder de interferncia para mudar esta realidade
torna-se muito maior do que o olhar inicial direto
sobre o fenmeno que se deseja conhecer.
Sob esta viso a realidade tem que ser neces-
sariamente reduzida e transportada de seu local de
origem, atravs das inscries, para um centro de
clculo, para uma mesa de trabalho onde ser anali-
sada, comparada, classifcada, de forma a aumentar
o poder de interferncia e o conhecimento.
Outro exemplo usado por Latour para enfatizar
a necessidade da reduo em inscries para o
transporte dos aspectos relevantes da realidade
de um local para outro a confeco de mapas ou
cartas. De nada adiantaria confeccionar um mapa em
escala 1:1 j que este ocuparia exatamente o espao
do terreno ou territrio a que se prope representar.
necessria a reduo de forma padronizada para
que as feies daquele territrio sejam apreendidas
e que algum distncia possa conhec-lo e adquirir
capacidade de interveno.
Figura 1
Tringulo de Latour
Fonte: LATOUR, B. Redes que a razo desconhece: laboratrios, bibliotecas, colees. In: BARATIN, M.; J ACOB, C. O poder das
bibliotecas. Rio de J aneiro: Ed. UFRJ , 2000. p. 24.
neste sentido, o de reduo que potencializa a
informao, que se pode encontrar tambm a justifca-
tiva epistmica para uso de indicadores sintticos!
Parece, pois, possvel construir uma sntese que
organize o olhar sobre os indicadores constitutivos
do sistema, facilitando a identifcao de virtudes e
fraquezas, auxiliando priorizao das intervenes
necessrias para modifcao de uma realidade so-
cial. Mas para isso necessrio que o processo de
construo de indicadores sintticos siga um conjunto
de etapas de modo a garantir transparncia e rigor
metodolgico, processo esse que inclui at mesmo
a especifcao de um sistema mais abrangente de
indicadores (mecanismo de ampliao de Latour),
para depois se buscar a construo da medida-re-
sumo (o mecanismo de reduo do autor). esse
movimento de ampliao e reduo que se discute
na prxima seo.
AS ETAPAS E TCNICAS DE CONSTRUO DE
INDICADORES SINTTICOS
A construo de um indicador sinttico uma
operao metodolgica realizada em vrias etapas
sucessivas, que envolvem decises no triviais e
nem sempre consensuais e nicas. Naturalmente,
cada escolha, cada encaminhamento metodolgico
leva construo de uma medida diferente. A Figura
2 sistematiza a lgica de construo de um ndice,
da discusso conceitual (ampliao) apresentao
dos resultados da medida-sntese (reduo).
Primeiramente preciso dispor ou adotar-se um
marco ordenador ou marco conceitual na temtica
de interesse, que ser o eixo estruturador do conjun-
to de indicadores que viro a compor o ndice. Em
seguida, tendo como referncia tal marco ordenador
e tendo em vista a disponibilidade dos indicadores
e suas propriedades, selecionam-se os indicadores
primrios. Estes, mediante uma operao de trans-
formao matemtica que procura coloc-los em uma
mesma escala de comensurabilidade, so ento com-
binados atravs de diferentes tcnicas quantitativas,
mais bsicas ou mais sofsticadas, com explicitao
direta ou no de ponderaes especfcas para cada
indicador. O ndice resultante ento analisado em
uma perspectiva emprica, verifcando-se se sua
validade de constructo, isto , sua proximidade com
o conceito ou marco ordenador foi preservada.
Um marco ordenador pode ser uma simples pro-
posta de classifcao dos indicadores segundo temas
e subtemas, ou estar intimamente relacionado a
uma concepo terica especfca sobre o fen-
meno estudado, facilitando assim a interpretao
destes indicadores dentro da lgica e dos paradig-
mas prprios desta concepo. Nesta situao, o
marco ordenador ganha um novo status, passando
a ser reconhecido como um marco conceitual.
muito til, ao se trabalhar com uma quantidade re-
lativamente grande de indicadores para analisar
um fenmeno, que eles estejam de alguma forma
organizados para que ganhem maior coerncia e
capacidade de comunicao de seus signifcados.
Gallopin (2003) enumerou as seguintes vantagens
de adotar algum marco ordenador para apresentao
de indicadores:
Organizar os indicadores de forma coerente;
Compatibilizar os indicadores;
Guiar a compilao dos dados;
Comunicar uma sntese aos tomadores de
deciso;
Sugerir agrupamentos lgicos para integrar
informaes relacionadas;
Identifcar lacunas de informaes;
Distribuir a carga de gerao dos dados e
relatrios.
Nas diversas propostas de indicadores sintticos
produzidas no Brasil, analisadas em Guimares e
J annuzzi (2005), h, de fato, referncias a conceitos
estruturadores ou marcos ordenadores, alguns com
embasamento terico-conceitual mais aprofundado na
literatura. Conceitos como Qualidade de Vida, Desen-
volvimento Humano, Condies de Vida, Excluso So-
cial so tratados de forma recorrente nestas propostas.
Dado o conceito que se deseja operacionalizar e
feita a escolha do marco ordenador, a etapa seguinte
a constituio de um Sistema de Indicadores para
dar viabilidade operacional proposta idealizada. A
escolha dos indicadores para tal Sistema deveria se
pautar, alm da sua disponibilidade e relevncia para a
temtica em questo, pela sua validade em representar
o conceito indicado, pela confabilidade dos dados
usados na sua construo, pelo grau de cobertura
populacional ou territorial, pela sensibilidade das medi-
das, pela periodicidade de atualizao das informaes
usadas no cmputo dos indicadores (J ANNUZZI 2001).
Figura 2
Etapas para construo de um indicador sinttico
Contudo, em situaes prticas e relatadas em
diversas experincias, a disponibilidade da infor-
mao na escala de representao territorial e sua
atualidade acabam sendo critrios cruciais na sele-
o de indicadores, mais at que a confabilidade
ou validade dos mesmos. Na
experincia de construo
do ndice de Desenvolvimen-
to Sustentvel (IDS) para
municpios fuminenses, por
exemplo relatada em deta-
lhes em Scandar Neto (2006)
, partindo do marco ordenador propugnado pelas
organizaes internacionais ligadas ao tema, adotado
pelo IBGE na organizao da publicao Indicadores
de Desenvolvimento Sustentvel Brasil, diversos
indicadores relevantes e dotados de boa validade
(no sentido acima especifcado) tiveram que ser des-
cartados ou adequados disponibilidade das esta-
tsticas municipais no Brasil. Ainda assim, o Sistema
de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel para
os municpios fuminenses acabou congregando 30
indicadores (Quadro 1).
Seguindo a lgica apresentada na Figura 2, de-
pois de confgurado o Sistema de Indicadores, a
etapa seguinte a da trans-
formao das variveis. Para
construo de um indicador
sinttico esta uma etapa
importante a se considerar
conferir a propriedade da
comensurabilidade, ou seja,
como medir duas ou mais grandezas na mesma
unidade. Embora no seja o nico, este o principal
objetivo de se transformar os indicadores primrios:
coloc-los em uma mesma escala. Como medir
conjuntamente a Esperana de Vida, medida em
anos, com a Taxa de Mortalidade Infantil, dada em
bitos por mil habitantes, com o rendimento mdio,
mensurado em reais?
Quadro 1
Exemplo de Sistema de Indicadores usados para Construo de Indicador Sinttico: Indicadores de
Desenvolvimento Sustentvel para os municpios fuminenses
Dimenses Temas Indicadores
Social
Rendimento
Proporo da populao com renda familiar per capita acima de salrio mnimo
Rendimento mdio mensal
Taxa de ocupao
ndice de gini do rendimento domiciliar per capita
Razo entre a mdia dos rendimentos das mulheres/homens
Razo entre a mdia dos rendimentos dos pretos e pardos/brancos
Sade
Taxa de mortalidade infantil
Esperana de vida ao nascer
Nmero de leitos por mil habitantes
Nmero de empregos mdios por mil habitantes
Nmero de estabelecimentos de sade por mil habitantes
Nmero de internaes por doenas relacionadas ao saneamento ambiental
inadequado (DR SAI), por cem mil habitantes
Educao
Taxa de escolarizao das crianas de 7 a 14 anos
Escolaridade de adultos
Taxa de alfabetizao de adultos
Habitao
Proporo de domiclios particulares permanentes com densidade de at
2 moradores por dormitrio
Violncia
Coefciente de mortalidade por homicdios
Mortalidade por acidentes de transporte
Ambiental
Atmosfera
Frota de veculos automotores por cem habitantes
Potencial de poluio industrial por 1000 habitantes
Terra Percentual de rea de vegetao remanescente sobre rea total
Saneamento
Proporo de moradores em domiclios com acesso a sistema de abastecimento de gua
Proporo de moradores em domiclios com acesso a coleta de lixo domstico
Proporo de moradores em domiclios com acesso a esgotamento sanitrio
Econmica
Capacidade Econmica
PIB per capita
Proporo do setor da construo civil sobre o total do PIB
Padres de produo e
consumo
Consumo de energia eltrica per capita
Consumo de energia eltrica por unidade de PIB
Institucional Capacidade institucional
Proporo de domiclios com possibilidade de acesso a Internet
Nmero de terminais telefnicos instalados por cem habitantes
Fonte: SCANDAR NETO, W. J . Sntese que organiza o olhar: uma proposta para construo e representao de indicadores de desenvolvimento sustentvel e sua aplicao
para os municpios fuminenses. 2006. 119 f. Dissertao (Mestrado) Escola Nacional de Cincias Estatsticas, Rio de Janeiro, 2006.
A disponibilidade da informao
na escala de representao
territorial e sua atualidade acabam
sendo critrios cruciais na seleo
de indicadores
Uma das tcnicas usadas para isso a Padroni-
zao pelo escore z. Trata-se de um procedimento
bastante conhecido e aplicado em estatstica que
consiste em substituir cada valor observado pela
distncia verifcada entre a observao e a mdia
de todas as observaes, me-
dida em unidades de Desvio
Padro. Outro procedimento
bastante usual, que evita os
efeitos de unifcao das va-
rincias e de gerao de es-
cores negativos efeitos da padronizao acima
citada a transformao de todas as observaes
para valores situados entre zero e um, mediante o
emprego da frmula empregada na computao dos
ndices intermedirios do IDH
2
. Outros procedimentos
so mencionados na literatura sobre o tema, porm
com o objetivo de eliminar dados discrepantes e/ou
alterar distribuies muito assimtricas, tais como o
truncamento e a transformao logartmica (SCAN-
DAR NETO 2006).
Com a transformao dos indicadores passa a
ser possvel combin-los ou aglutin-los para ge-
rar, afnal, a medida-sntese. Muitas so as opes
de aglutinao de indicadores para construo de
um indicador sinttico, como, por exemplo, a m-
dia aritmtica; a tcnica de anlise multivariada de
Componentes Principais e a Anlise Multicritrio. As
caractersticas, vantagens e limitaes de cada um
destes procedimentos de aglutinao mereceriam
uma exposio detalhada, algo que o escopo deste
texto no comporta. A discusso apresentada em
Scandar Neto (2006) e na bibliografa por ele cita-
da podem ser um bom guia para aprofundamentos
nestas questes.
De qualquer forma, vale registrar que a sofs-
ticao do mtodo de aglutinao no garante a
produo de uma medida-sntese mais consiste,
ou melhor. Na realidade, a mdia aritmtica uma
das tcnicas de aglutinao mais simples tem sido
usada na computao de vrios ndices no Brasil
e no mundo, com fortes justifcativas. O principal
argumento para adoo deste mtodo sua sim-
plicidade de operao e facilidade de comunicao
para no especialistas, inclusive sobre a ponderao
atribuda aos indicadores. A mdia tambm parece
ter a desejvel propriedade
de carregar o mximo de
informao possvel do Sis-
tema de Indicadores para o
indicador sinttico. Em outras
palavras, se desejvel que
a associao (validade) entre o indicador sinttico
(reduo) e o conjunto de indicadores do Sistema
construdo a partir de um marco ordenador ou con-
ceito originrio (ampliao) seja a maior possvel,
a mdia aritmtica simples com indicadores com
peso igual parece uma boa alternativa.
Hagerty e Land (2004), analisando o problema
da concordncia entre ndices obtidos com ponde-
raes diferentes, propem que o vetor de pesos
que minimiza a mxima discordncia possvel entre
estes ndices o vetor de pesos iguais equivalente
ao inverso do nmero das distintas ponderaes, ou
seja, a ponderao obtida com o emprego da mdia.
Embora tratando de um problema distinto do aqui
analisado, este artigo fornece pistas interessantes
no sentido de corroborar a preferncia pelo emprego
da mdia como mtodo de aglutinao das variveis
na construo de um indicador sinttico (SCANDAR
NETO, 2006).
Computado o indicador sinttico, preciso, pois,
analis-lo, verifcando se, de fato, guarda validade
com o conceito original e mostrar sua vinculao ao
Sistema de Indicadores construdo no processo, isto
, preciso testar se a proposta construda enqua-
dra-se na perspectiva inspiradora dos Tringulos de
Latour exposta anteriormente.
Uma das formas de se testar isso a apresentada
por Scandar Neto (2006), ilustrada na Figura 3, referi-
da proposta j citada de construo do IDS para os
municpios fuminenses. Nesta proposta, os indicado-
res so dispostos em quatro nveis, semelhana de
um tringulo, cuja base composta pelos indicadores
originais, o segundo nvel pelos ndices temticos, o
terceiro pelos indicadores sintticos das dimenses
e o pice pelo indicador sinttico mais agregado, o
ndice de Desenvolvimento Sustentvel.
Muitas so as opes de
aglutinao de indicadores
para construo de um
indicador sinttico
2
Para uma varivel X qualquer, o valor da varivel transformada 0-1 para a i-sima
observao dado por:

min max
min
x x
x x
v
i
i
=
=
i
v
Valor transformado da i-sima observao da varivel X;
=
min
x
Valor mnimo da Varivel X;
=
max
x
Valor mximo da Varivel X;
Nessa proposta, aliado organizao dos in-
dicadores na forma de um tringulo, utiliza-se um
esquema de cores para facilitar a interpretao.
No caso em questo, os tons de azul identifcam
tanto os indicadores primrios como os temticos
que compe a dimenso social, os tons de verde
a dimenso ambiental, o alaranjado a dimenso
econmica e em rosa os indicadores da dimenso
institucional. A cor avermelhada identifca o indicador
sinttico mais agregado, o ndice de Desenvolvi-
mento Sustentvel.
Essa representao grfca possibilita uma viso
panormica, multidimensional do estgio de desen-
volvimento de um municpio. Permite que, partindo
de uma perspectiva mais agregada dada pelo IDS,
seja possvel identifcar em qual das dimenses o
municpio tem um desempenho melhor e pior, quais
so os temas que mais infuenciam este desempenho
e quais os indicadores especfcos, estes sim ligados
realidade local concreta, que mais contribuem para
o resultado fnal sintetizado nos vrios ndices.
A proposta de Scandar Neto (2006) inclui ainda,
alm da representao analgica, o perfl digital dos
indicadores (Quadro 2). Essas representaes ofe-
recem, pois, um sentido expresso sntese que
organiza o olhar, na medida em que permitem focar a
ateno para os indicadores que realmente importam,
no caso, para avaliar uma dada realidade local sob o
paradigma do desenvolvimento sustentvel.
Procura-se com isso romper a dicotomia indicador
sinttico versus sistema de indicadores. A sntese
no pode prescindir do sistema, e esta sntese
torna-se uma ferramenta descritiva poderosa, no se
constituindo apenas em um instrumento de hierar-
quizao comparativa dos municpios. Ao descrever
bem, essa forma de representao tambm se con-
verte numa poderosa ferramenta analtica, permite
que se faa o movimento de subida e descida, de
ida e volta, enfm, de sntese e anlise, ou mais, de
sntese para a anlise, como o movimento preconiza-
do por Latour ao propor o seu tringulo como forma de
apreenso, de conhecimento de uma dada realidade.
Figura 3
A Sntese que organiza o olhar: Sistema de Indicadores e ndice de Desenvolvimento Sustentvel para o
municpio de Angra dos Reis
Fonte: Scandar Neto (2006)
Quadro 2
Perfl digital dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel para o municpio de Angra dos Reis
Angra dos Reis Indicadores primrios ndices temticos ndices das dimenses
ndice de desenvolvimento
sustentvel
Original 0-1 Posto 0-1 Posto 0-1 Posto 0-1 Posto
sr1 proporo da populao com renda familiar
per capita acima de salrio mnimo
75,59 0,64 34
Rendimento 0,27 64
Social 0,41 74
IDS 0,68 11
sr2 Rendimento mdio mensal 592 0,28 13
sr3 Taxa de ocupao 78,65 0,14 81
sr4 ndice de gini do rendimento domiciliar per capita 0,55 0,50 35
sr5 Razo entre a mdia dos rendimentos das
mulheres/homens
0,63 0,20 71
sr6 Razo entre a mdia dos rendimentos dos
pretos e pardos/brancos
0,70 0,61 23
ss1 Taxa de mortalidade infantil 20,14 0,67 44
Sade 0,26 69
ss2 Esperana de vida ao nascer 69,14 0,59 45
ss3 Nmero de leitos por mil habitantes 1,89 0,03 58
ss4 Nmero de empregos mdicos por mil habitantes 2,96 0,06 53
ss5 Nmero de estabelecimentos de sade por
mil habitantes
0,37 0,22 69
ss6 Nmero de internaes decorrentes de doen-
as relacionadas ao saneamento inadequado
por mil habitantes
45 0,96 14
se1 Taxa de escolarizao das crianas de 7 a 14 anos 95,87 0,51 54
Educao 0,58 32 se2 Escolaridade de adultos 5,93 0,41 32
se3 Taxa de alfabetizao de adultos 91,06 0,75 27
sh1 Porpoo de domiclios particulares
permanentes com densidade de at 2
pessoas por dormitrio
68,01 0,40 77 Habitao 0,40 77
sv1 Coefciente de mortalidade por homicdios 36,64 0,51 63
Violncia 0,54 59
sv2 Mortalidade por acidentes de transporte 21,80 0,77 44
aa1 Frota de veculos automotores por cem
habitantes
14,64 0,71 52
Atmosfera 0,77 45
Am-
biental
1,00 1
aa2 Potencial de poluio industrial por mil
habitantes
2,00 1,00 18
at1 Percentual de rea de vegetao remanes-
cente sobre rea total
87,41 1,00 2 Terra 1,00 1
as1 Frota de automveis por cem habitantes 87,21 0,89 13
Saneamento 0,88 10
as2 Proporo de moradores em domiclios com
acesso a coleta de lixo domstico
96,73 0.96 8
as3 Proporo de moradores em domiclios com
acesso a esgotamento sanitrio
77,78 0,80 31
eq1 PIB per capita 10,274 0,06 32
Quadro
econmico
0,22 37
Econ-
mica
0,54 35
eq2 Proporo do setor da construo civil sobre
o total do PIB
12,45 0,26 38
ep1 Consumo de energia eltrica per capita 1,54 0,89 74
Padres de
produo e
consumo
0,88 27
ep2 Consumo de energia eltrica por unidade
de PIB
0,18 0,87 17
ic1 Proporo de domiclios com possibilidade de
acesso a Internet
7,48 0,15 18
Capacidade
institucional
0,24 25
Institu-
cional
0,24 25
ic2 Nmero de terminais telefnicos instalados
por cem habitantes
21,71 0,33 27
Fonte: Scandar Neto (2006)
GUISA DE CONCLUSO: SISTEMA DE
INDICADORES OU INDICADOR SINTTICO:
DO QUE PRECISAM OS GESTORES DE
PROGRAMAS SOCIAIS?
Ao fnalizar este texto, tendo oferecido argumentos
em um e noutro sentido, tendo apresentado as etapas
e questes metodolgicas inerentes s boas prticas
de construo de indicadores sintticos, tendo mos-
trado uma das formas de representao analgica e
digital de garantir uma vinculao intrnseca entre a
Realidade Ampliada e a Sntese, a resposta parece
se encaminhar no sentido de falsear a dicotomia
sugerida no ttulo.
Sistemas de Indicadores podem contemplar em
sua estrutura medidas-sntese de dimenses mais
complexas, investigadas por meio de vrios indica-
dores primrios ou analticos mais especfcos. H
situaes em que h um marco conceitual e metodo-
lgico que orienta o processo de construo dessas
medidas-sntese como, no caso do Sistema de Contas
Nacionais, o Produto Interno Bruto. Outro exemplo
j citado o dos ndices de Preos ao Consumidor,
snteses de variaes relativas de preos de um
grande conjunto de bens e servios.
H situaes em que um indicador analtico pode
servir-se ao papel de sintetizar um conjunto mais
amplo de informaes, como a Esperana de Vida ao
Nascer ou a Taxa de Mortalidade Infantil em Sistemas
de Indicadores de Sade, ou a Taxa de Mortalida-
de por Agresses em Sistemas de Indicadores de
Violncia ou de Direitos Humanos. Em Sistemas de
Indicadores de Pobreza e Vulnerabilidade Social,
a proporo de pessoas que subsistem com ren-
dimentos inferiores a determinado patamar (custo
de uma cesta de alimentos ou linha de indigncia)
pode ser um indicador sntese para orientar aes
de governo ou avaliar o impacto de Programas de
Transferncia de Renda. Em Sistemas de Indica-
dores de Qualidade de Vida, a percepo subjetiva
dos indivduos quanto sua situao particular atual
pode ser uma medida resumo elegvel, ainda que,
como nos casos anteriores, no prescinda de outros
indicadores complementares de natureza objetiva,
inclusive que permitam entender as diferentes
dimenses analticas da temtica.
H situaes em que, no havendo um marco
metodolgico j estabelecido, h, ao menos, um
marco conceitual ou ordenador legitimado poltica ou
cientifcamente, que pode requerer e orientar a cons-
truo de um indicador sinttico. Para estas situaes
espera-se que este texto possa trazer uma contribui-
o, ao apresentar as etapas metodolgicas, discutir
as alternativas tcnicas em cada etapa e sugerir boas
prticas na construo de indicadores sintticos.
Propostas integradas de Indicadores Sintticos
e Sistema de Indicadores, com recursos grfcos e
visuais, representam certamente um avano concei-
tual e instrumental em relao s formas usuais de
disseminao deste tipo de ferramenta de gesto
e monitoramento de programas e Poltica Social,
de maneira mais geral. As medidas snteses po-
dem contribuir em situaes em que o analista ou
gestor encontra-se incapacitado de apreender o
signifcado de diagnsticos com um grande nmero
de indicadores, tabelas, grfcos e mapas. Com
isso, o tomador de deciso do poder pblico pode
ter uma viso do problema em diferentes escalas;
pode analisar a folha, a rvore e a foresta, para
usar uma analogia corrente.
este o sentido da expresso Sntese que or-
ganiza o olhar.
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As tabelas e grcos devem vir no programa no qual foi elaborado (excel, etc.), conter legendas e fontes completas, e as respec-
tivas localizaes assinaladas no texto;
Indicar a localizao exata para insero de desenhos, fotos, ilustraes, mapas, etc., que, por sua vez, devem vir acompanha-
dos dos originais, de sorte a garantir delidade e qualidade na reproduo;
Destacar citaes que ultrapassem 3 linhas, apresentado-as em outro pargrafo com recuo de 1cm, entrelinha simples e tama-
nho de fonte 10 (NBR 10.520 da ABNT);
Evitar as notas de rodap, sobretudo extensas, usando-as apenas quando realmente houver necessidade, para no interromper
a seqncia lgica da leitura e no cansar o leitor. Devem aparecer na mesma pgina em que forem citadas;
Conter referncias bibliogrcas completas e precisas, adotando-se os procedimentos a seguir.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
No transcorrer do texto, o trabalho de onde foi retirada a citao identicado pelo nome do autor e a data, que aparecem entre
parnteses ao nal da citao. Ex: (SANTOS, 1999)
No nal do artigo deve aparecer a referncia bibliogrca completa, por ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR-
6.023 da ABNT.
EXEMPLOS:
Para Livros:
BORGES, J .; LEMOS, G. Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria. Salvador, Associao Comercial da Bahia, 2002, 206
pginas.
Livro: Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria (Ttulo: Comrcio Baiano; Subttulo: depoimentos para sua histria)
Autor: J af Borges e Glucia Lemos
Editor: Associao Comercial da Bahia
Local de edio: Salvador
Ano da edio: 2002
Volume da edio: 206 pginas
Para Artigos:
SOUZA, L. N. de. Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia: Anlise & Dados, Salvador, SEI, v.12, n.3, p.51-60,
dez. 2002.
Artigo: Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao
Autor: Laumar Neves de Souza
Publicao: Bahia: Anlise & Dados
Editor: SEI
Local de edio: Salvador
Data de edio: dezembro de 2002
Volume da edio: 12
Nmero da edio: 3
Pginas referentes ao artigo: 51 a 60
A data escolhida para a referncia pode ser a da edio utilizada ou, preferivelmente, a data da edio original, de forma a
car clara a poca em que o trabalho foi produzido. Neste caso necessrio colocar as duas datas: a da edio utilizada,
para que a citao possa ser vericada e a da edio original;
O nome dos livros citados e o nome de revistas devem aparecer sempre em itlico.
Desigualdade.indd Sec1:841 6/12/2007 16:54:58

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