Revista Tcu Bdi

REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
ISSN 0103-1090
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
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Conselho Editorial
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Eugenio Lisboa Vilar de Melo, Jos Moacir Cardoso da Costa e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Ismael Soares Miguel
Ricardo Oliveira do Esprito Santo
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970- ). --
Braslia: TCU, 1970-
Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975,
quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Direito - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da Unio.
CDU 340.142 (81) (05)
CDD 340.605
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhes da Rocha
Benjamin Zymler
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA 11
UM ASPECTO POLMICO DOS ORAMENTOS DE OBRAS PBLICAS:
BENEFCIOS E DESPESAS INDIRETAS (BDI)
Andr Luiz Mendes
Patrcia Reis Leito Bastos ............................................................................ 13
A CLUSULA GERAL DA BOA-F COMO CONDIO DO SANEAMENTO
DE CONTAS NO MBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Augusto Sherman Cavalcanti ........................................................................ 29
NOVAS PERSPECTIVAS DA LIQUIDEZ FINANCEIRA NA ANLISE DE
CONTAS
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt .................................................. 42
A RENNCIA DE RECEITA COMO FONTE ALTERNATIVA DE RECURSOS
ORAMENTRIOS
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida ............................................................ 54
TRANSFERNCIA DE RECURSOS ORAMENTRIOS ENTRE TRIBUNAIS
DO TRABALHO
Jatir Batista da Cunha .................................................................................... 66
A CARACTERIZAO DA BOA-F NOS PROCESSOS DE CONTAS
Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes ............................................................. 71
POSSIBILIDADES DE COMBATE CORRUPO PELO ESTADO
BUROCRTICO/PATRIMONIALISTA NA AMRICA LATINA EM
CONTEXTO DE CENRIO DE SOCIEDADE INFORMACIONAL
Renato Jorge Brown Ribeiro .......................................................................... 75
AUDITORIA FINANCEIRA 8-4575 AUDITORIA OPERACIONAL: UMA
AMPLIAO DO ESCOPO DA AUDITORIA TRADICIONAL
Roberto Srgio do Nascimento ...................................................................... 86
ACRDOS E DECISES DO TCU 93
ANATEL - CONTRATAO DE SERVIO DE TELEFONIA MVEL CELULAR
POR RGOS PBLICOS COM INEXIGIBILIDADE DE LICITAO -
Representao
Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................. 95
RADIOBRS - RECUSA DE ENCAMINHAR PUBLICIDADE LEGAL PARA
DIVULGAO - Representao
Ministro-Relator Bento Jos Bugarin .......................................................... 104
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU - OMISSO DE RGOS PBLICOS
FEDERAIS NA PUBLICAO DO RELATRIO DE GESTO FISCAL -
Representao
Ministro-Relator Adylson Motta ................................................................. 108
TRT/13 REGIO - NOMEAO DE JUIZ CLASSISTA - Representao
Ministro-Relator Guilherme Palmeira ........................................................... 115
TCU - AVERBAO DE TEMPO DE EXERCCIO EM FUNO COMISSIONADA
SEM VNCULO EFETIVO COM A ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL -
Administrativo
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues .............................................. 125
BNDES - PROPOSTA FORMULADA PELA COMISSO MISTA DE PLANOS,
ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO DO CONGRESSO
NACIONAL - Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo ................................... 138
DNER - CONTRATOS DE SUPERVISO DE OBRAS - Pedido de Reexame
Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa.................................................... 149
TSE - DECISO PROFERIDA EM PROCESSO DE RELATRIO DE
AUDITORIA - Pedido de Reexame
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha ......................................... 164
PETROBRAS - ALTERAO DO NOME DA EMPRESA - Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar .................................................................. 178
MUNICPIOS DE CAMPOS BELOS/GO E TOUROS/RN - QUOTAS REFERENTES
DISTRIBUIO DE RECURSOS RELATIVOS A FUNDOS
CONSTITUCIONAIS - Contestao
Ministro-Relator Benjamin Zymler ............................................................. 212
DESTAQUE 229
POSSE DO MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
A TRAJETRIA DE UBIRATAN AGUIAR: DISCURSO DE SAUDAO
Ministro Valmir Campelo ............................................................................ 231
SOLIDEZ MORAL E HABILIDADE CONCILIATRIA: DETERMINANTES
PARA ATUAO NO CARGO DE MINISTRO DO TCU
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado ....................................................... 235
TCU REVIGORADO, PARLAMENTO FORTALECIDO
Ministro Ubiratan Aguiar ............................................................................ 238
HONRADEZ E INTELIGNCIA: FRMULAS PARA MELHORAR
A ATUAO DO TCU
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto..................................... 241
CONGRESSOS, SEMINRIOS E CONFERNCIAS
XXI CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL
Ministro Humberto Guimares Souto ........................................................ 242
DECISES JUDICIAIS 253
MANDADO DE SEGURANA N 21.852-5 ......................................................... 255
NDICE REMISSIVO 257
NDICE DE AUTOR 271
DOUTRINA
13 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
UM ASPECTO POLMICO DOS ORAMENTOS DE OBRAS
PBLICAS: BENEFCIOS E DESPESAS INDIRETAS (BDI)
Andr Luiz Mendes
1
Patrcia Reis Leito Bastos
2
I. INTRODUO
Na elaborao dos oramentos de obras, existem dois componentes que juntos
determinam o preo final de uma obra: os custos diretos e o BDI. O primeiro
determinado em funo das especificaes dos materiais e das normas de execuo
dos servios constantes nos projetos, nos memoriais descritivos e no caderno de
encargos. O segundo um componente aplicado sobre o custo direto com vistas a
contemplar as despesas indiretas e o lucro da construtora.
Conceitualmente, denomina-se Benefcios ou Bonificaes e Despesas
Indiretas (BDI) a taxa correspondente s despesas indiretas e ao lucro que, aplicada
ao custo direto de um empreendimento (materiais, mo-de-obra, equipamentos), eleva-
o a seu valor final.
Esta taxa tanto pode ser inserida na composio dos custos unitrios como
pode ser aplicada ao final do oramento, sobre o custo total. Dessa forma, o preo de
execuo de um servio de construo civil (preo de venda ou valor final) igual
ao custo da obra mais a taxa de BDI.
O tema Benefcios e Despesas Indiretas vem sendo alvo de freqentes
questionamentos quando da anlise dos oramentos na construo civil. Alm de
problemas com relao duplicidade de contagem, ou seja, gastos que so cobrados
na planilha de custos e tambm includos no BDI, h a dificuldade em se estabelecer
quais despesas podem ser definidas como indiretas e quais valores de cada componente
do BDI so considerados aceitveis.
II. APLICAO DO BDI
A base de aplicao da taxa de BDI so os custos diretos orados, e o preo
final da obra obtido somando-se a esses custos diretos a parcela correspondente ao
BDI, ou seja, para se obter o valor total de um servio de construo civil deve ser
aplicada a seguinte relao matemtica:
PV = PC X ( 1 + BDI).
Onde, PV = Preo de Venda , PC = Custo Direto e BDI = Benefcios e Despesas
Indiretas.
1
Engenheiro Civil, Diretor da 1 Diviso Tcnica da Secretaria de Fiscalizao de Obras e
Patrimnio da Unio - SECOB.
2
Engenheira Civil, AFCE-CE lotada na Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da
Unio - SECOB.
Em artigo publicado pela revista Construo, n 2168, de 18/08/89, o
engenheiro Maahiko Tisaka, ento Presidente do Instituto de Engenharia, esclarece
que o valor do BDI , portanto, apresentado como uma frao do custo direto e
pode ser expresso em porcentagem ou em frao decimal.
Tambm segundo publicao da PINI sobre composio de BDI
3
a taxa de
BDI na construo informa o percentual de acrscimo em relao ao custo direto
para se obter o preo de venda da construo.
Na mesma linha, a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de
So Paulo, ao desenvolver estudo sobre BDI, embasou-se no seguinte conceito O
BDI Benefcios e Despesas Indiretas, corresponde a uma taxa que incide sobre os
custos dos servios, resultando no preo final.
O prprio Tribunal de Contas da Unio, ao apreciar a matria no TC 006793/
1999-1
4
, considerou que conceitualmente, o BDI definido como um percentual
aplicado sobre o custo direto para chegar ao preo de venda a ser apresentado ao
cliente.
No resta dvida, portanto, que a frmula de clculo aqui apresentada a que
deve ser adotada.
III. DESPESAS INDIRETAS
Ao se elaborar um oramento de uma obra civil, todos os servios a serem
executados (fundaes, paredes de alvenaria, revestimentos, etc.) so relacionados e
seus custos apurados na denominada planilha oramentria. H, no entanto, despesas
feitas pela construtora em funo da obra, mas que no esto diretamente relacionadas
a ela. Essas so computadas no BDI como despesas indiretas.
Tem-se observado que, na prtica dos oramentos, no h consenso quanto
classificao dos diversos dispndios como custo direto ou despesa indireta. O que
se encontra so inmeras proposies diferentes sobre o que poderia ser considerado
como despesa indireta.
Para dirimir essa polmica sobre que espcie de gasto pode ser classificado
como despesa indireta, prope-se a anlise do tema a luz do livro Contabilidade de
Custos
5
do conceituado Eliseu Martins.
Segundo os preceitos da contabilidade de custos, so custos de produo
aqueles gastos incorridos no processo de obteno de bens e servios destinados
venda.
No se incluem nesse grupo as despesas financeiras e as de administrao.
No so includos tambm como custos diretos os fatores de produo eventualmente
3
Apostila do curso Como compor BDI ministrado pelo Eng Mozart Bezerra da Silva e
realizado pela PINI - Desenvolvimento Profissional em So Paulo/SP, no perodo de 03 a 04
de abril de 2000.
4
Dec. 255/1999 TCU 1 Cmara.
5
Martins, Eliseu. Contabilidade de Custos. So Paulo, Atlas, 3 edio, 1987.
utilizados para outras finalidades que no a de fabricao de bens (servios) destinados
venda.
Essa definio contbil de despesa serve como critrio para incluso dos gastos
ou na planilha oramentria ou na taxa de BDI, conforme eles sejam considerados,
respectivamente, custos diretos ou despesas indiretas.
Em resumo, custos diretos so aqueles que ocorrem especificamente por causa
da execuo do servio objeto do oramento em anlise, e despesas indiretas so os
gastos que no esto relacionados exclusivamente com a realizao da obra em
questo.
H que se considerar tambm que, para a anlise de oramentos da construo
civil, melhor que a maior parte possvel dos itens de despesas esteja relacionada na
planilha oramentria, e no includa no BDI.
Isso por dois motivos: o primeiro que poucos so os rgos que exigem, nos
editais de licitao, que os proponentes apresentem a composio analtica do BDI,
o que dificulta sua anlise; segundo, porque a insero de determinada despesa no
BDI pode gerar distores de preos de eventuais aditivos contratuais.
Tome-se o exemplo de uma obra em execuo na qual o item administrao
local foi includo no BDI. Suponha-se que, por uma mudana da especificao de
algum material, o custo dessa obra seja acrescido em 12%, e que tal alterao no
tenha gerado qualquer dificuldade da execuo (superviso tcnica diferenciada ou
dilatao do prazo da obra). Ora, se o BDI contempla, por exemplo, 10% a ttulo de
administrao da obra, esse percentual ir incidir sobre o custo adicional (12%)
sem que tenha havido o correspondente incremento de despesa para a construtora,
ou seja, a obra ir custar, imotivadamente, 1,2% mais caro para o contratante.
O ideal, portanto, que s sejam includos no BDI aqueles itens que no
possam, de forma alguma, ser includos na planilha de custos, por no estarem
relacionados diretamente ao servio que est sendo prestado.
O que acontece freqentemente, contudo, que devido a falta de um critrio
tcnico adequado na definio dos gastos que devem compor o BDI, os mais diversos
itens do oramento so computados, indevidamente, como despesas indiretas.
Tem-se observado que os oramentos na construo civil tm includo no
BDI, alm da margem de lucro, os seguintes gastos: administrao central, despesas
financeiras, tributao (ISS, CPMF, IRPJ, COFINS, CSSL, PIS), mobilizao e
desmobilizao do canteiro, riscos, seguros, contingncias, administrao local, taxas
e emolumentos, dentre outros.
A Anlise feita a seguir de cada um desses gastos prope-se a permitir a
classificao adequada do que seja realmente despesa indireta, bem como quais os
percentuais aceitveis para cada item.
a) DESPESAS FINANCEIRAS
Despesas financeiras so gastos relacionados perda monetria decorrente
da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente.
No caso especfico de uma obra pblica, com o no-recebimento imediato
dos gastos para construo, o contratado precisa lanar mo de recursos prprios
para executar etapas que s sero pagas quando concludas, o que gera despesas de
investimento de capital. Para que esse capital de giro possa ser remunerado, instituda
a despesa financeira.
Segundo Eliseu Martins, em seu livro Contabilidade de Custos, pg. 42,
Editora Atlas, 3 Edio, encargos financeiros no so itens operacionais, j que
no derivam da atividade da empresa e no provm dos ativos trabalhados e utilizados
em suas operaes; so, antes, decorrncia de passivos, representando muito mais a
remunerao de capital de terceiros (como o lucro representa a remunerao do
capital prprio) do que custo.
Portanto, seguindo critrios estritamente contbeis para classificar as despesas
indiretas, devem-se considerar as despesas financeiras no cmputo da taxa de BDI.
Para estipulao do valor a ser cobrado como despesa financeira, deve-se
analisar qual o custo de oportunidade do capital, ou seja, deve-se apurar qual seria o
seu rendimento se o capital de giro tivesse sido aplicado no mercado financeiro
naquele perodo.
Um critrio para estipular valores de despesas financeiras adotar os
rendimentos do CDB (Certificado de Depsito Bancrio), no perodo em anlise
6
. A
revista Conjuntura Econmica publica esses itens mensalmente.
Sabe-se que algumas empresas defendem que se considerem como despesas
financeiras os valores dos juros cobrados nos emprstimos bancrios. Se h
necessidade de a contratada recorrer a emprstimos porque a construtora tem uma
deficincia de capital de giro, e no cabe contratante, ainda mais quando esta a
administrao pblica, pagar por tal deficincia.
b) ADMINISTRAO CENTRAL
Denomina-se como sendo a Administrao Central de uma empresa de
construo civil, toda a estrutura necessria para execuo de atividades especficas
de direo geral da empresa como um todo, de forma que sejam alcanados os
objetivos empresariais da construtora.
Dessa forma, estariam includos dentro do conceito de administrao central
os custos relacionados com a manuteno da sede da empresa para dar suporte tcnico,
administrativo e financeiro a todas as obras que estejam sendo executadas pela
construtora.
Incluem-se entre os gastos com administrao central: aluguel do escritrio
central, manuteno da edificao da sede da empresa, compra de material de
expediente para o escritrio central, despesas com aquisio de editais e elaborao
6
O perodo em anlise ser aquele compreendido entre a data mdia de desembolso por
parte do contratado, para compra de materiais e pagamento de mo-de-obra, e o recebimento
da parcela correspondente a tal desembolso. Esse perodo de tempo determinado a partir
da anlise das condies de pagamento previstas no Edital.
de propostas comerciais, prolabore e representao da diretoria, despesas com
atividades administrativo-financeiras (manuteno da secretaria da sede da empresa
e de setores de contabilidade, de recursos humanos, de compras, de finanas e de
cobranas), dentre outros.
Portanto, os gastos com administrao central correspondem manuteno e
operao do escritrio central.
O valor da taxa de administrao central decorre do rateio das despesas
administrativas do escritrio central por todas as obras que a empresa esteja
executando no perodo, e varia de acordo com a complexidade e o prazo de cada
obra e com a estrutura da empresa.
O engenheiro civil Amilcar Martins em seu Curso de Oramento de Obras
de Edificaes considera como sendo aceitveis taxas entre 5% e 7,5%.
7
A Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo
8
tem
adotado como parmetro, para a contratao com rgos da administrao pblica
estadual, as despesas com administrao central correspondendo a 5,31% e
contemplando os seguintes itens: remunerao de pessoal de escritrio, aluguel da
sede, despesas com gua, luz e telefone, imposto predial, taxa de funcionamento,
material de escritrio, material de limpeza, transporte de pessoal administrativo,
transportes de funcionrios e manuteno de equipamentos de escritrio.
O DNER, nos estudos que embasaram a elaborao do Sistema de Custos
Rodovirios SICRO
9
, entende como usual uma destinao de 1% a 2% do preo
de venda de cada obra para atender administrao central.
A propsito da reduzida taxa do DNER em relao s demais fontes, vale
ressaltar que a taxa de administrao central consideravelmente mais baixa para
obras rodovirias, j que, devido s longas distncias entre o canteiro de obras e os
centros urbanos onde esto localizados os escritrios centrais, as construtoras
costumam constituir grandes escritrios no local da obra, investindo na administrao
local e tornando-a menos dependente da estrutura administrativa dos escritrios
centrais.
Por se tratar de um gasto decorrente no s da execuo da obra objeto do
oramento em anlise, mas tambm de todas as atividades da empresa, a taxa de
administrao central enquadra-se contabilmente como despesa indireta, devendo
ser includa no BDI.
7
Apostila do curso realizado de 20 a 30/09/1993, no auditrio do CONFEA, promovido pelo
CREA/DF e SENGE/DF.
8
Estudos de Servios Terceirizados Publicaes Verso maio/1999 Volume I
Prestao de Servios de Limpeza, Asseio e Conservao Predial - Captulo VII Benefcios
e Despesas Indiretas.
9
Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
Sugere-se, para a composio do BDI dos oramentos de obras pblicas, a
adoo de uma taxa de administrao central de 6%.
c) COFINS e PIS
Conforme prev a Lei n 9.718, de 27/11/1998, as contribuies para os
Programas de Integrao Social (PIS) e para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), devidas pelas pessoas jurdicas de direito privado, so calculadas com
base no total das receitas auferidas pela pessoa jurdica, sendo irrelevantes o tipo de
atividade por ela exercida e a classificao contbil adotada para as receitas.
Deduz-se, portanto, que o COFINS e o PIS so gastos que incidem sobre o
faturamento da empresa.
A alquota do COFINS era de 2,00% segundo o Decreto-Lei n 8.447 de 28/
12/89 e o art. 1 da Lei Complementar n 70 de 30/12/91. Posteriormente, com a
entrada em vigor da Lei 9.718/98, aos 27/11/1998, a alquota foi majorada para
3,00%, para os fatos geradores ocorridos a partir de 1 de fevereiro de 1999.
J a taxa de contribuio para o PIS de 0,65% sobre a receita operacional
bruta, segundo os Decretos-Lei n 2.445 de 29/06/1988 e n 2.449 de 21/07/1988.
Contabilmente, como no h como enquadrar o PIS e o COFINS como custos
de produo, j que no so gastos incorridos no processo de obteno dos servios/
bens que esto sendo executados, considera-se que se trata de despesas indiretas.
d) CPMF
Instituda pela Lei n 9.311, de 24/12/1996, a CPMF (contribuio provisria
sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza
financeira) teve sua alquota de 0,20% alterada pela Emenda Constitucional n 21 de
1999, passando a ser de 0,38% nos primeiros doze meses (at 18/03/2000) e de
0,30% nos 24 meses subseqentes, para posteriormente ser extinta.
Como a receita decorrente da execuo de uma obra de construo civil sofre
incidncia de CPMF ao ser movimentada financeiramente para pagamentos de mo-
de-obra e material e para manuteno da estrutura da empresa, conclui-se que a
CPMF acaba incidindo sobre o faturamento.
A CPMF no pode ser enquadrada como gasto incorrido no processo de
obteno dos servios/bens que esto sendo executados e contabilmente uma despesa
indireta, devendo ser includa no BDI.
e) ISS
Segundo a definio legal contida no art. 8 do Decreto-Lei n 406 de 31 de
dezembro de 1968, o imposto sobre servios de qualquer natureza, de competncia
dos municpios, tem como fato gerador a prestao de servios, por empresa ou
profissional autnomo, com ou sem estabelecimento fixo.
O art. 11 do referido Decreto-Lei, alterado pela Lei Complementar n 22 de
09/12/1974, isentava do pagamento do ISS a execuo, por administrao, empreitada
ou subempreitada, de obras hidralicas ou de construo civil e os respectivos servios
de engenharia consultiva, quando contratados com a Unio, com os estados,
Distrito Federal, municpios, autarquias e empresas concessionrias de servios
pblicos.
Dessa forma, no haveria incidncia de ISS nas obras pblicas, no havendo
logicamente incluso desse gasto nos oramentos.
Posteriormente, a Constituio Federal de 1988 definiu, no inciso II do art.
155, a competncia do ISS como sendo municipal.
Assim, em que pese o art. 11 do Decreto-Lei n 406/68 ainda estar em vigor,
o Supremo Tribunal Federal tem pacificado sua jurisprudncia no sentido de que tal
dispositivo sofre vedao constitucional por fora do art. 151, III, da Constituio
Federal de 1988 e da sujeio incidncia do art. 41 e seus pargrafos do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.
Portanto, se no houver iseno de ISS concedida por lei municipal, na
execuo de servios de construo civil deve ser includo o valor do referido imposto.
Com relao ao clculo do ISS, conforme previsto no 2 do art. 9 do Decreto-
Lei n 406, de 31 de dezembro de 1968, na execuo de obras hidrulicas ou de
construo civil, o imposto ser calculado sobre o preo deduzido das parcelas
correspondentes: a) ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, quando fornecidos
pelo prestador de servios; b) ao valor das subempreitadas j tributadas pelo imposto.
Em resumo, o clculo do ISS feito apenas sobre servios prestados,
considerando-se a mo-de-obra e descontando-se os materiais aplicados (custo direto
dos materiais).
Como o ISS um imposto que incide sobre o preo do servio (deduzindo-se
as parcelas anteriormente mencionadas), est relacionado com o faturamento da
empresa, e sua alquota varia conforme o municpio onde se localiza a obra, sendo
necessrio recorrer lei municipal para estipular o valor correto a ser pago.
Na maioria dos municpios a alquota de 5%; como no incide sobre
materiais, equipamentos e subempreitadas, corresponde a cerca de 3% sobre o valor
total da fatura. Alguns municpios simplificam tal tributo cobrando de 2 a 3% do
valor total quando se trata de obra.
Dada essa variabilidade da alquota do ISS, sugere-se a adoo de uma alquota
de 3,0% para fazer face a essa despesa. O DNER, por exemplo, em seu estudo para
a nova verso do Sistema de Custos Rodovirios - SICRO
10
, adotou a alquota de
3,5%.
Como o ISS no pode ser classificado como gasto incorrido no processo de
obteno dos servios/bens que esto sendo executados, uma despesa indireta,
devendo ser computado na taxa de BDI.
10
f) MOBILIZAO E DESMOBILIZAO
Mobilizao e desmobilizao so o conjunto de providncias e operaes
que o executor dos servios tem que efetivar para transportar pessoal e equipamentos
at o local da obra e, ao final dos trabalhos, retorn-los para o ponto de origem.
Como os gastos com mobilizao e desmobilizao s so significativos para
construo de estradas, barragens e outras obras que exigem a utilizao de grande
quantidade de equipamentos e so executadas em locais distantes de centros urbanos,
esses gastos podem ser considerados desprezveis na elaborao de oramentos de
edificaes localizadas no permetro urbano, principalmente se no mesmo municpio
da sede da construtora.
Deve-se atentar para o fato de que, na prtica, o construtor costuma deslocar
o equipamento para outra obra, preferencialmente na mesma regio, assim que ele
liberado. Portanto, usual que as empresas organizem ptios de equipamentos em
locais prximos s obras concludas, para guardar o equipamento at que ele seja
remobilizado para uma nova obra.
Os gastos com mobilizao e desmobilizao so obtidos mediante mensurao
da fora de trabalho a ser deslocada e do custo de mobilizao dos equipamentos e
so passveis de serem orados analiticamente.
Contabilmente, mobilizaes e desmobilizaes so gastos incorridos no
processo de obteno de bens e servios destinados venda, podendo, portanto, ser
classificados como custos diretos.
Contudo, como os gastos com mobilizao e desmobilizao variam com as
condies particulares de cada obra e respectiva construtora, e dada a dificuldade de
se obterem esses valores mediante clculos efetuados para cada caso, os oramentos-
base de vrias instituies pblicas tm includo esse item no BDI e estimado taxas
a serem adotadas, embora a classificao dos gastos com mobilizao e
desmobilizao como despesa indireta no se apresente como a mais apropriada.
Como no oramento de obras rodovirias a incluso da mobilizao e
desmobilizao no BDI bastante comum, prope-se a adoo da taxa de mobilizao
e desmobilizao adotada pelo DNER que, em recente estudo para atualizao do
Sistema de Custos Rodovirios SICRO
11
, considerou como sendo de 2,62% a taxa
adequada para gastos com mobilizao e desmobilizao a ser includa no BDI.
g) SEGUROS E RISCOS E IMPREVISTOS
Sabe-se que nas atividades relacionadas com a construo civil h os mais
variados riscos, sejam para vida humana, equipamentos ou outros bens, relacionados
com a prpria execuo do servio. H ainda a possibilidade de se causar,
involuntariamente, danos corporais e materiais a terceiros.
11
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO
Contudo, existem seguros que cobrem esse riscos. Vale ressaltar que a
cobertura restringe-se a danos que sejam classificados como acidentais, por serem
sbitos e/ou imprevisveis.
Essa cobertura abrange todas as modalidades de construo civil e se
caracteriza pela multiplicidade de riscos tcnicos que podem se apresentar durante a
execuo da obra. Obtem-se, em uma s aplice, extensa gama de coberturas
(incndio, alagamento, desmoronamento, responsabilidade civil, roubo, etc).
Cabe salientar, quanto aos custos que representam tais seguros, que suas taxas
(percentuais a serem aplicados sobre a importncia segurada da obra) variam de
acordo com as caractersticas de cada obra.
A Associao Brasiliense de Construtores ASBRACO estimou, no j referido
estudo por ela publicado, que o percentual para cobertura bsica oscilaria em torno
de 0,6%, considerando-se uma edificao comercial ou residencial padro (15
pavimentos, 02 subsolos e prazo de execuo de 24 meses).
J a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo
adota, para a contratao com rgos da administrao pblica estadual, uma taxa
de seguro de 0,50%.
Quanto taxa para imprevistos, essa pode estar includa no BDI, pois h
imprevistos que no so cobertos pelo seguro.
Consideram-se como imprevistos ou riscos os seguintes acontecimentos, dentre
outros cuja ocorrncia prejudica o andamento dos servios e independe da atuao
prvia do executor da obra: fenmenos naturais (guas subterrneas, ventos fortes,
condies climticas atpicas, etc); perdas de eficincia de mo-de-obra; perdas
excessivas de material (por quebras ou retrabalhos) e greves.
Prope-se a adoo de uma taxa de seguros/imprevistos no BDI de 1%, por
considerar que esta cobriria, alm do custo do seguro, os possveis imprevistos que
pudessem acontecer no decorrer da obra, conforme sugerido pelo Engenheiro
Fernando Morethson Sampaio em seu livro Oramento e Custo na Construo
12
.
IV. DESPESAS CONSIDERADAS INDEVIDAMENTE COMO
INDIRETAS
a) IRPJ e CSSL
Segundo Antnio Roberto Sampaio Dria, ao discorrer sobre o imposto de
renda
13
, o imposto se torna devido em um dado exerccio financeiro sobre a renda
lquida percebida no ano civil imediatamente anterior. Por conseguinte, o fato gerador
do imposto ocorre a 1 de cada ano (data inaugural do exerccio financeiro) e sua
12
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e Custo na Construo , pg. 65, ed. Hemus,
1 edio, 1996.
13
Ataliba, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria, pg. 88, Malheiros Editores, 5 Edio,
1992.
base de clculo dada pela renda lquida auferida no perodo de 1 de janeiro a 31 de
dezembro imediatamente anteriores (rendimentos menos dedues e abatimentos
verificados no ano civil precedente).
O art. 44 do Cdigo Tributrio Nacional institui o imposto de renda das pessoas
jurdicas e estabelece que a base de clculo do imposto de renda o lucro real,
exceto nas hipteses excepcionais de lucro arbitrado e presumido.
Conforme a legislao fiscal vigente, o lucro real o lucro lquido ajustado
pelas adies, excluses ou compensaes prescritas ou autorizadas pela legislao;
o lucro presumido uma forma simplificada para determinao da base de clculo e
obtido mediante aplicao do percentual de 8,00% sobre o valor da receita bruta
mensal; e o lucro arbitrado determinado mediante aplicao, sobre o valor da receita
bruta, do percentual do lucro presumido acrescido de 20%.
Com base no fato de o imposto de renda incidir sobre o lucro lquido, ou seja,
aps todos os ajustes contbeis, estudo sobre BDI publicado pela Associao
Brasiliense de Construtores (ASBRACO)
14
concluiu que o Imposto de Renda no
integra o BDI.
O DNER, na composio do BDI da nova verso do Sistema de Custos
Rodovirios SICRO, tambm no incluiu o imposto de renda.
15
Da mesma forma, a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de
So Paulo
16
, ao definir a composio do BDI na contratao com rgos da
administrao pblica estadual, desconsiderou a taxa referente ao imposto de renda.
Mostra-se bastante lgica essa no-incluso do imposto de renda no BDI, j
que por no ser um imposto que incide especificamente sobre o faturamento, no
pode ser classificado como despesa indireta decorrente da execuo de determinado
servio.
Se a contratante concordar em pagar determinada taxa percentual do imposto
de renda embutida no BDI, estar pagando um gasto que na verdade imprevisvel,
podendo coincidir ou no com o valor pactuado como despesa indireta.
Ademais, pode at ser que ao final do exerccio o desempenho financeiro
negativo de outras obras da contratada suplante o lucro obtido com a obra da
contratante, e aquela, de acordo com a atual legislao fiscal, no recolha Imposto
de Renda. Assim, teria sido ressarcido contratada o valor de uma despesa que, na
verdade, no se efetivara.
No tocante Contribuio Social sobre o Lucro das pessoas jurdicas CSSL,
esta foi instituda pela Lei n 7.689, de 15/12/1988 e se destina ao financiamento da
14
Estudo sobre composio de BDI, obtido diretamente junto a Associao Brasiliense de
Construtores ASBRACO em maio de 2000.
15
16
seguridade social. A base de clculo da contribuio o valor do resultado do
exerccio antes da proviso para o imposto de renda e a alquota da contribuio
de 8%.
Recentemente, a alquota vem sendo majorada por Medida Provisria e, de
acordo com a MP n 1991 de 14/12/1999, a alquota, de 1 de maio de 1999 a 31 de
janeiro de 2000, deve ser acrescida de 4% e, de 1 de fevereiro de 2000 a 31 de
dezembro de 2002, deve ser acrescida de 1%.
Como a legislao que instituiu o CSSL determina que a incidncia sobre o
lucro lquido do exerccio, excluda a proviso para imposto de renda, no se pode,
contabilmente, definir este gasto como sendo despesa indireta resultante da execuo
de alguma obra.
Dessa forma, assim como o IRPJ, no adequado incluir o CSSL no BDI dos
oramento da construo civil, j que ele no est atrelado ao faturamento decorrente
da execuo de determinado servio, mas ao desempenho financeiro da empresa
como um todo.
b) ADMINISTRAO LOCAL
So despesas usualmente consideradas como administrao local: a
realizao de servios administrativos de apoio no canteiro de obras (secretaria,
servios gerais, controle de pessoal, almoxarifado, etc.), o desenvolvimento dos
servios de controle de qualidade, de prazos e de custos (controle tecnolgico,
programao e controle do andamento das obras) e a execuo de todos os servios
de superviso tcnica ligados produo (direo tcnica de cada servio,
coordenao de pessoal e distribuio de equipamentos e materiais necessrios
execuo da obra).
Vale ressaltar que so consideradas como administrao local despesas que
no foram atribudas ao custo de execuo de cada etapa do empreendimento. Assim,
por exemplo, o item de servio alvenaria contempla os custos de mo-de-obra do
pedreiro e do servente (alm dos materiais aplicados), mas os custos com o
encarregado de pedreiros ou com o mestre-de-obras (que supervisionaram o trabalho)
sero computados no componente administrao local.
O DNER
17
, no estudo realizado para apurao do BDI nas obras rodovirias,
conceituou a administrao local como sendo o conjunto de atividades realizadas
no local do empreendimento pelo executor, necessrias conduo da obra e
administrao do contrato. exercida por pessoal tcnico e administrativo, em carter
de exclusividade. Seu custo representado pelo somatrio dos salrios e encargos
dos componentes da respectiva equipe que inclui pessoal de servios gerais e de
apoio.
Sabe-se que a estrutura da administrao local varia de acordo com as
caractersticas de cada obra. H entretanto algumas atividades bsicas que so
inerentes execuo da administrao de qualquer projeto:
17
Preo de Obra Rodoviria , pg 12, Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos
para atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
a) trnsito entre obras ? transporte no trajeto entre o escritrio central e o
local da obra, do engenheiro de obras, de documentos em geral, de pequeno
suprimento de materiais, etc;
b) direo tcnica dos servios ? definio, junto aos operrios, do ritmo de
andamento dos servios e da forma de execuo;
c) atendimento a clientes ? elaborao de relatrios para esclarecimento aos
clientes sobre o andamento e a qualidade dos servios e atendimento nas visitas para
medio dos servios executados;
d) fiscalizao da qualidade dos materiais e servios ? conferncia da
qualidade dos materiais que foram recebidos no canteiro e superviso das condies
de estocagem e de distribuio ao local de aplicao dos materiais;
e) controle do consumo da mo-de-obra ? fiscalizao da quantidade de horas
gastas com cada servio, observando a produtividade e o andamento geral dos servios
e comparando com o cronograma fsico-financeiro da obra;
f) pedido antecipado de insumos ? solicitao de material para o canteiro de
obras, tomando como base o planejamento existente e o andamento real dos servios;
g) programao e fiscalizao dos servios ? distribuio de tarefas e
fiscalizao da qualidade de execuo dos servios;
h) apontamento das horas trabalhadas ? conferncia e contabilizao das
horas trabalhadas pelos operrios, para efeito de pagamento de salrios;
i) recebimento e controle de estoque de materiais ? recebimento de materiais
entregues, conferncia da quantidade e da descrio de cada material analisando a
nota fiscal e o pedido interno, documentao da entrada e da sada de materiais no
canteiro e controle do estoque de materiais;
j) equipe de limpeza contnua ? efetuar a limpeza permanente da construo
e do canteiro de obras;
k) equipe de carga e descarga ? descarregar os materiais entregues no canteiro
de obras e carregar aqueles que iro ser transportados para fora do canteiro.
Esses so servios inerentes a qualquer obra, sendo necessrio que haja pessoal
tcnico/administrativo responsvel pela sua execuo.
Assim, necessrio ter no canteiro de obras: engenheiro de obras, almoxarife,
apontador, auxiliar administrativo, encarregado administrativo, mestre de obras,
encarregados, equipe de serventes para carga/descarga e para limpeza contnua, etc.
Como o pagamento dessa mo-de-obra diretamente ligada administrao
do canteiro um gasto incorrido no processo de obteno do servio que est sendo
prestado, enquadra-se contabilmente como custo direto.
Portanto, essa mo-de-obra administrativa, embora no esteja diretamente
ligada execuo de cada etapa do empreendimento, est vinculada diretamente
execuo do servio de construo civil como um todo, sendo mais adequado inclu-
la na planilha oramentria.
c) TAXAS E EMOLUMENTOS E FERRAMENTAS E EQUIPAMENTOS.
O item taxas e emolumentos tem sido includo no BDI por algumas construtoras
e contempla despesas com aprovao de projetos, alvars e demais taxas ou emolumentos
pagos aos vrios rgos envolvidos no processo de implantao da obra (Companhia de
Eletricidade, Prefeitura, CREA, etc.).
O item equipamentos e ferramentas tambm costuma ser includo no BDI de
alguns oramentos e abrange pequenos utenslios que so constantemente utilizados na
obra (ps, alavancas, marretas, etc.)
Como explicao para a incluso desses itens no BDI, tem-se alegado que seu
pequeno valor em proporo ao total do custo da obra no justifica que constem
detalhadamente na planilha de custos diretos.
Tendo em vista que so custos diretos os itens que possam ser relacionados
especificamente ao servio que est sendo executado, as taxas e emolumentos e as
ferramentas e equipamentos, por estarem diretamente vinculadas obra, encaixam-se no
conceito de custo direto e devem constar de forma detalhada na planilha oramentria.
V. BONIFICAO (LUCROS)
No BDI, representa-se o lucro como sendo uma taxa incidente sobre o total
geral dos custos e despesas, excludas as despesas fiscais.
A Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo, com
base em estudos da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE, considera
que deve ser adotada uma faixa de valores obtida a partir das demonstraes
financeiras das empresas do setor, o que limitar a possvel variao da taxa de
lucro
18
.
Com base nesse critrio, aquela Secretaria adota para a contratao com rgos
da administrao pblica estadual uma margem de lucro de 7,2%.
Esse percentual foi obtido a partir da mdia aritmtica das relaes Lucro/
Vendas da demonstrao de resultados financeiros e contbeis das 309 maiores
empresas de construo civil (dados obtidos na revista Conjuntura Econmica).
Tambm o estudo publicado pela Associao Brasiliense de Construtores
ASBRACO
19
considera como margem de lucro o valor de 7,2%.
J o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNER, em recentes
estudos efetuados para a atualizao do Sistema Nacional de Custos Rodovirios
SICRO
2 0
, considera um lucro de 8,49% na composio do BDI.
18
19
Estudo sobre composio de BDI, obtido diretamente junto a Associao Brasiliense de
Construtores ASBRACO em maio de 2000.
20
Com base nos estudos anteriormente citados, pode-se considerar que uma
margem de lucro entre 7,0% e 8,5% estaria perfeitamente adequada aos valores
atualmente praticados no mercado da construo civil.
VI. FRMULA DO BDI
A frmula para clculo da taxa a ser acrescida aos custos diretos de um
empreendimento a ttulo de Benefcios e Despesas Indiretas :
BDI = (1 + X) (1 + Y) (1+Z) - 1, onde:
(1 I)
X = Taxa da somatria das despesas indiretas, exceto tributos e despesas
financeiras;
Y = Taxa representativa das despesas financeiras;
Z = Taxa representativa do lucro;
I = Taxa representativa da incidncia de impostos.
Ressalte-se que, conforme anteriormente exposto, a taxa de BDI deve incidir
sobre o custo direto da obra para que se obtenha o preo de venda. Por outro lado, os
componentes relativos tributao encontram-se no denominador justamente porque
suas taxas incidem sobre o valor final (ou de venda).
VII. EXEMPLO DE CLCULO
Considerando que os componentes do BDI so o lucro e as seguintes despesas
indiretas (com os percentuais propostos neste estudo): administrao central; gastos
com ISS, PIS, COFINS e CPMF; mobilizao e desmobilizao; despesas financeiras
e seguros/imprevistos, sugere-se a composio analtica a seguir apresentada:
ITENS QUE COMPEM O BDI PERCENTUAIS (%)
Lucro 8,00
Administrao Central 6,00
Despesas Financeiras
21
1,12
ISS 3,50
COFINS 3,00
PIS 0,65
CPMF
22
0,30
Seguros/imprevistos 1,00
Mobilizao e Desmobilizao
23
2,50
21
Taxa CDB de maro de 2000, obtida na revista Conjuntura Econmica, vol. 54, n 5, maio de
2000, considerando-se que o perodo entre o desembolso por parte do contratado e o
recebimento da parcela correspondente de 30 dias.
22
Taxa correspondente ao perodo de 18/03/2000 at 18/03/2002, de acordo com a Lei 9.311,
de 24/12/1996, alterada pela Emenda Constitucional n 21 de 1999.
23
Aplicvel especificamente para obras executadas fora de reas urbanas.
Aplicando-se a frmula do BDI, obtem-se a seguinte taxa:
BDI = (1+ 0,06 + 0,025 + 0,01) (1 + 0,0112) (1 + 0,08) - 1 = 29%
(1 0,035 0,030 0,0065 0,0030)
Como exemplos de taxas de BDI adotadas pelas instituies pblicas, podem-
se citar:
a) o DNER, em recente atualizao do Sistema de Custos Rodovirios
SICRO, adotou um BDI de 30,81% para as obras rodovirias;
b) a Companhia de Saneamento de Gois (SANEAGO) adota uma faixa de
BDI entre 20% e 30%;
c) a Companhia de Saneamento do Estado de So Paulo adota um BDI de
40%;
d) o Departamento de Edificaes da Prefeitura de So Paulo considera
aceitvel um BDI entre 25% e 30%.
Verifica-se que h certa variabilidade e que os percentuais adotados esto
entre 20% e 40%. Essas diferenas observadas entre os BDIs adotados pelos rgos
pblicos devem-se, possivelmente, ao fato da composio dos mesmos incluir itens
bastante diferenciados. Se forem utilizados os critrios propostos neste estudo para
incluso de despesas no BDI, obtm-se uma taxa em torno de 30%.
VIII. CONCLUSO
Como no h nenhuma norma que determine o que deve ou no ser includo
como Bonificao e Despesa Indireta (BDI), a utilizao de um critrio contbil
para classificar os gastos que podem ser considerados como despesas indiretas
uma forma de se delimitar tecnicamente quais os itens que compem o BDI.
Sob esse prisma, o BDI deve conter apenas gastos que contabilmente so
classificados como despesas indiretas, quais sejam: administrao central, ISS, PIS,
COFINS, CPMF, mobilizao e desmobilizao, despesas financeiras e seguros/
imprevistos. Qualquer outro gasto deve ser includo analiticamente na planilha
oramentria como custo direto.
J os valores pagos pela contratante a ttulo de IRPJ e CSSL no devem ser
includos nos oramentos de obras, j que esto relacionados com o desempenho
financeiro da empresa e no com a execuo do servio de construo civil que est
sendo orado.
Ressalte-se que, para que a taxa de BDI adotada num oramento possa ser
efetivamente analisada, importante que os contratantes exijam (j no edital da
licitao) a apresentao de sua composio na proposta oramentria.
Em consonncia com essa necessidade de que as despesas indiretas dos
oramentos sejam tratadas de forma mais analtica, o Tribunal de Contas da Unio,
em duas recentes deliberaes (AC-0172-29/97-P e DC-0189-12/97-P), determinou
que fossem discriminados os itens que compunham o BDI, de forma a permitir, quando
da anlise do oramento, uma aferio a contento dos percentuais utilizados como
base da estipulao da taxa total.
Quando da anlise dos oramentos de obras pblicas, a utilizao de um critrio
tcnico para delimitao do que deve estar contido na planilha oramentria e do
que compe o BDI um facilitador, especialmente quando se sabe que os mais
diversos gastos tm sido includos como Benefcios e Despesas Indiretas, dando
margem, muitas vezes, a questionamentos quanto a sua justa remunerao.
IX. BIBLIOGRAFIA
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em maio de 2000.
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Silva, Mozart Bezerra da (1994). BDI: mito conceitual ou comercial?, in Revista Construo n
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Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Rio de Janeiro,
Editora Renovar, 5 Edio, 1998.
A CLUSULA GERAL DA BOA-F COMO CONDIO DO
SANEAMENTO DE CONTAS NO MBITO DO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO
Augusto Sherman Cavalcanti
1
1. Introduo. 2. O reconhecimento da Boa-f. 3. A Boa-F como Clusula Geral. 4.
A origem e os significados da Boa-F jurdica na cultura romana e germnica e no direito
cannico. 5. A distino entre Boa-F subjetiva e objetiva. 6. A Boa-F na jurisprudncia
do Tribunal de Contas da Unio. 7. Concluso. 8. Bibliografia.
1. Introduo
O 2. do art. 12 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio
2
prev que
reconhecida pelo Tribunal a boa-f, a liquidao tempestiva do dbito atualizado
monetariamente sanar o processo, se no houver sido observada outra irregularidade
nas contas.
O 4. do art. 153 do Regimento Interno do TCU
3
consagra regra idntica ao
dispositivo legal retromencionado. J o 5. do mesmo artigo 153 do Regimento
Interno estatui que: ocorrendo a situao prevista no pargrafo anterior, o Tribunal
julgar as contas regulares com ressalvas, dando quitao ao responsvel.
So trs, portanto, as condies para o saneamento do processo de contas: a
liquidao tempestiva do dbito, a inexistncia de outra irregularidade e o
reconhecimento da boa-f. Assim, se forem satisfeitas essas trs condies, apesar
de ter sido verificada, nos autos, existncia de irregularidade causadora de dano, as
contas podem ser julgadas regulares com ressalvas.
No h dificuldades na verificao das duas primeiras condies, pois que
requerem uma avaliao estritamente objetiva. Isto , se h ou no outra irregularidade
nos autos e se houve ou no a liquidao tempestiva do dbito. Entende-se a liquidao
tempestiva do dbito como o seu pagamento, com os devidos encargos legais, at o
fim do prazo fixado na notificao de rejeio de defesa.
A terceira condio, entretanto, no de fcil verificao, tendo em vista que
a clusula geral da boa-f um daqueles conceitos abertos, indeterminados, de limites
amplos, que exige do intrprete, em cada caso concreto, um esforo intelectual para
sua densificao.
1
Chefe de Gabinete do Procurador-Geral junto ao TCU e Mestrando em Direito e Estado da
Universidade de Braslia.
2
Lei n 8.443, de 16.7.1992, publicada no DOU de 17.7.1992.
3
Resoluo Administrativa TCU n 15, de 15.6.1993, publicada no DOU de 21.6.1993.
O objetivo desse texto estabelecer alguns parmetros e critrios balizadores
que possam auxiliar e orientar a avaliao dessa terceira condio.
2. O reconhecimento da boa-f
O saneamento das contas, no que se refere a essa terceira condio, est
subordinada ao reconhecimento da boa-f, como se verifica na prpria redao do
dispositivo legal enfocado (art. 12, 2., da Lei n. 8.443/92): Reconhecida pelo
Tribunal a boa-f ....
Reconhecer a boa-f significa extrai-la dos elementos contidos nos autos,
significa que a boa-f deve ser demonstrada, verificada, observada a partir desses
elementos. Quer isso dizer que a boa-f, nesse caso, no pode ser presumida, mas
antes deve ser verificada, demonstrada, observada, enfim, reconhecida.
Diante da clareza desse dispositivo legal, entende-se que, se as provas nos
autos forem inconclusivas, no se podendo inferir delas a boa-f ou a m-f do gestor,
no se pode presumir a sua boa-f e, com base nisso, aplicar tal dispositivo e julgar
as contas regulares com ressalvas.
Entendimento diverso iria beneficiar gestores que, sem maiores justificativas
ou esclarecimentos, viessem simplesmente a recolher tempestivamente o dbito
imputado, tornando incua a exigncia de boa-f requerida pela lei.
oportuno ressaltar que no se est aqui no mbito do Direito Civil, em que
a regra a de presuno da boa-f. Est-se na seara do Direito Pblico. Trata-se de
regra relativa ao exerccio do controle financeiro da Administrao Pblica. Insere-
se essa regra no processo administrativo peculiar ao Tribunal de Contas da Unio,
em que se privilegia como princpio bsico a inverso do nus da prova, pois cabe
ao gestor pblico comprovar a boa aplicao dos dinheiros e valores pblicos sob
sua responsabilidade. A necessidade de comprovao ou de reconhecimento da boa-
f, como aqui se defende, de todo consentnea com essa inverso de nus.
3. A Boa-F como Clusula Geral
As clusulas gerais constituem uma tcnica legislativa que se ope ao modo
de legislar casuisticamente, que pretende a lei clara, uniforme e precisa
4
. As
clusulas gerais permitem o ingresso, no ordenamento jurdico, de princpios
valorativos (...),de standards, de mximas de conduta, de arqutipos exemplares de
comportamento, (...) de diretivas econmicas, sociais e polticas, de normas, enfim,
constantes de universos metajurdicos, viabilizando a sua sistematizao e permanente
ressistematizao no ordenamento positivo
5
.
4
MARTINS-COSTA, Judith. O Direito Privado como um sistema em construo As clusulas
gerais no Projeto de Cdigo Civil Brasileiro. RIL 139/7, Braslia: Senado Federal, Subsecretaria
de Edies Tcnicas, jul./set. 1998.
5
MARTINS-COSTA, Judith. O Direito Privado ..., cit., p. 7.
Essa tcnica legislativa tem privilegiado a elaborao de normas que
buscam a formul ao da hi pt ese l egal ut i l i zando-se de concei t os
intencionalmente vagos e abertos, os chamados conceitos jurdicos
indeterminados
6
. O enunciado da norma elaborado como uma vaga moldura,
permitindo pela vagueza semntica, a incorporao de princpios, diretrizes e
mximas de conduta, (...) do que resulta, mediante a atividade de concreo desses
(...), a formulao de novas normas
7
.
Ao contrrio da casustica, que comporta um carter de imutabilidade e
uma pretenso de completude, as clusulas gerais trazem consigo a vantagem
da mobilidade, proporcionada pela intencional impreciso dos termos (...) que
contm
8
.
As clusulas gerais, em razo da vagueza semntica de que so dotadas,
no pretendem dar, previamente, respostas aos multifrios problemas da realidade.
Essas respostas devem ser construdas pela jurisprudncia
9
.
Sobre esse ponto, so precisas as palavras de Judith Martins-Costa, in
verbis:
Considerada, pois, do ponto de vista da tcnica legislativa, a clusula
geral constitui uma disposio normativa que utiliza, no seu enunciado, uma
linguagem de tessitura intencionalmente aberta, fluida ou vaga,
caracterizando-se pela ampla extenso do seu campo semntico. Esta disposio
dirigida ao juiz de modo a conferir-lhe um mandato (ou competncia) para
que, vista dos casos concretos, crie, complemente ou desenvolva normas
jurdicas, mediante o reenvio para elementos cuja concretizao pode estar fora
do sistema; esses elementos, contudo, fundamentaro a deciso, motivo pelo
qual no s resta assegurado o controle racional da sentena como, reiterados
no tempo fundamentos idnticos, ser viabilizada, por meio do recorte da ratio
decidendi, a ressistematizao desses elementos, originariamente extra-
sistemticos, no interior do ordenamento jurdico
10
.
Conquanto tenha a clusula geral a vantagem de criar aberturas do
direito legislado dinamicidade da vida social, tem, em contrapartida, a
desvantagem de provocar at que consolidada a jurisprudncia certa
incerteza acerca da efetiva dimenso dos seus contornos. O problema da clusula
geral situa-se sempre no estabelecimento dos seus limites. por isto evidente
que nenhum cdigo pode ser formulado apenas, e to somente, com base em
clusulas gerais, porque, assim, o grau de certeza jurdica seria mnimo. Verifica-
se, pois, com freqncia, a combinao entre os mtodos de regulamentao
6
7
8
9
10
casustica e por clusulas gerais, tcnicas cuja distino por vezes inclusive
resta extremamente relativizada, podendo ocorrer, numa mesma disposio,
graus de casusmo e de vagueza
11
.
(...........................................................................................)
Desta constatao deriva uma importante concluso, a saber: a
incompletude das normas insertas em clusulas gerais significa que, no
possuindo uma fattispecie autnoma, carecem ser progressivamente formadas
pela jurisprudncia, sob pena de restarem emudecidas e inteis. Significa,
tambm que o juiz tem o dever, e a responsabilidade, de formular, a cada caso,
a estatuio, para o que deve percorrer o ciclo do reenvio, buscando em outras
normas do sistema ou em valores e padres extra-sistemticos os elementos que
possam preencher e especificar a moldura vagamente desenhada na clusula
geral
12
.
As clusulas gerais, em virtude da sua incompletude e vagueza, necessitam
de outros elementos jurdicos e extra-jurdicos para sua concreo e, por isso,
oferecem aos juzes a possibilidade de criar normas jurdicas, tornando-o
efetivamente a boca da lei
13
, mas no de maneira arbitrria. As clusulas gerais
remetem o intrprete/aplicador a outras disposies normativas integrantes do
sistema jurdico, denominado caso tradicional de reenvio, ou a outras pautas
de valorao objetivamente vigentes no ambiente social em que o juiz opera,
caso de direcionamento
14
.
A principal funo das clusulas gerais , no entanto, permitir a mobilidade
do sistema jurdico no qual elas se inserem. A mobilidade significa conformar a
interpretao/aplicao das referidas clusulas s mudanas que venham a ocorrer,
ao longo do tempo, na realidade econmica, poltica e social. Significa permitir
a renovao da norma jurdica, de acordo com essa realidade, sem que haja
alterao no seu texto. As clusulas gerais so responsveis por manter a
flexibilidade do sistema jurdico, configurando-o como um sistema em
construo, apto a recolher e regular as mudanas e criaes supervenientes
15
.
Clvis do Couto e Silva d clareza a essa idia, in verbis:
Essas modificaes ensejaram as mais diferentes anlises a respeito da
interpretao e mesmo da fundamentao das inumerveis decises que faziam
a concreo das disposies legislativas abertas, denominadas geralmente de
clusulas gerais, em que o juiz se facultara editar a regra do caso. Com a
edio de conceitos abertos como o da boa-f, a ordem jurdica atribui ao juiz
a tarefa de adequar a aplicao judicial s modificaes sociais, uma vez que os
11
12
13
14
15
MARINHO, Josaphat apud MARTINS-COSTA, O Direito Privado ..., cit., p. 6.
limites dos fatos previstos pelas aludidas clusulas gerais so fugidios, mveis; de
nenhum modo fixos
16
.
Sabe-se que com as clusulas gerais liberam-se os legisladores e atribuem
a faculdade de especificar ou individualizar o seu contedo aos juzes, para que se
restabelea, com o tempo, o processo atravs do qual do Direito do caso chega-se
formulao de normas novas, extraindo-se dele as ratio decidendi
17
Judith Martins-Costa aponta outras funes das clusulas gerais, de menos
importncia para o nosso tema. Uma, a de atuar como ponto de referncia entre os
diversos casos levados apreciao judicial, permitindo a formao de catlogo de
precedentes. Outra, a de integrao intra-sistemtica e inter-sistemtica
18
.
4. A Origem e os Significados da boa-f jurdica na cultura Romana e germnica
e no direito Cannico
A idia jurdica de boa-f provm, inicialmente, do mundo romano, onde
adquiriu amplo espectro de significados. Judith Martins-Costa
19
registra trs setores
em que se desenvolveu a bona fides: o das relaes de clientela, o dos negcios
contratuais e o da proteo possessria.
As relaes de clientela esto baseadas na distino entre patrcios, clientes e
plebe. Os clientes se organizavam em torno de cada famlia patrcia, estabelecendo
com o paterfamilias (patro) uma relao de direitos e deveres. Implicava, assim, a
existncia de deveres de lealdade e obedincia por parte dos clientes em troca da
proteo do patro
20
. Nessas relaes, a fides era compreendida, precipuamente, como
promessa de proteo
21
.
No setor de negcios contratuais, h notcia da expresso fides no primeiro
tratado (internacional) entre Roma e Cartago, que cuidava da recepo pelo direito
de cada um desses estados dos negcios realizados por mercadores do estado
estrangeiro em seu territrio. A boa-f, nesse caso, compreendia o significado de
garantia ou respeito palavra dada
22
.
A essa fides foi agregado o qualificativo bona, criando-se da a bona fides,
vez que uma fides que constringe a quem prometeu a manter sua promessa no
16
COUTO E SILVA, Clvis. O princpio da Boa-f no direito brasileiro e portugus. Estudos de
Direito Civil Brasileiro e Portugus. So Paulo: RT, 1980, p.50.
17
COUTO E SILVA, Clvis. O princpio da Boa-f ...., cit., p. 66.
18
19
MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-F no Direito Privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999,
p. 111.
20
MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-f..., cit., p. 112.
21
MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-f..., cit.., p. 112.
22
segundo a letra, mas segundo o esprito; no tendo em vista o texto da frmula
promissria, mas ao prprio organismo contratual posto em si mesmo: no seguindo
um valor normativo externo ao negcio concretamente posto em si (o contexto verbal
da promessa), mas fazendo do prprio intento negocial a medida da responsabilidade
daqueles que a fizeram nascer
23
.
A boa-f, no perodo arcaico, antes mesmo de ser incorporada ordem jurdica
romana, era fonte de vinculabilidade nas prticas negociais privadas, vez que impunha
o respeito palavra dada. No perodo clssico, entretanto, transmuta-se a bona fides
em instrumento tcnico de uso da jurisdio, conhecido como bonae fidei iudicium
24
.
A partir da, a bona fides passou a servir de medida para o poder do iudex no processo
formular.
Nos bonae fidei iudicium, a intentio (pretenso do demandante) fundava-se
no na lei, mas na fides, e o pretor ordenava ao juiz privado que sentenciasse segundo
os ditados da boa-f, isto , conferia-se ao juiz um mandato para decidir de acordo
com as circunstncias do caso concreto
25
.
J no perodo do Imprio, a noo de boa-f passa a ser utilizada para traduzir
diversas situaes jurdicas, esvaindo-se o seu significado quando considerada
isoladamente. Passando para o campo dos direitos reais, por exemplo, a idia de
instrumento tcnico para aplicao da jurisdio transmutou-se na noo de inteno
ou estado de ignorncia do beneficirio do usucapio
26
. Alm disso, no mbito do
prprio direito das obrigaes, a idia de boa-f mistura-se com a eqidade, comando
de interpretao dirigido ao juiz, refletindo, ento, a conotao de justia concreta
27
.
Na cultura germnica, a boa-f assume a conotao de lealdade e crena
28
,
isto , generosidade, lealdade contratual, elegncia de corao e de maneiras, polidez
constante, em suma, capacidade de conduzir-se bem em sociedade em relao a
quem quer que seja
29
.
Sobreleva a questo tica, numa perspectiva objetiva, ligada confiana
geral, estabelecida a nvel de comportamento coletivo
30
.
Est a o germe da boa-f objetiva em matria obrigacional, ou seja, a boa-f
como regra de comportamento social, necessrio ao estabelecimento da confiana
geral, induzida ao alter ou coletividade pelo comportamento do que jura por
23
FREZZA, Paolo. Fides Bona apud Judith Martins-Costa, A Boa-f..., cit., p. 115.
24
25
26
27
28
29
MENEZES CORDEIRO, A. Manuel apud Judith Martins-Costa, A Boa-f..., cit., p. 125.
30
honra
31
. A boa-f objetiva implica o cumprimento exato dos deveres contratuais
assumidos, tendo-se em conta os interesses da contraparte
32
.
No direito cannico, surge a boa-f em sentido aparentemente idntico
conotao do direito romano, correspondente ao estado de ignorncia, sobretudo
na tutela da usucapio. Contudo, o direito cannico acresce a essa conotao a
ausncia de pecado, como estado contraposto m-f
33
. A Igreja atribua valor
moral promessa, ou ao consentimento, porque a mentira um pecado
34
.
Assim, agir de boa-f implica respeitar fielmente o pactuado, sob pena de
agir de m-f e, por conseguinte, em pecado. A boa-f cannica requer no s o
estado de ignorncia, mas a conscincia ntima e subjetiva da ausncia de pecado,
isto , de se estar agindo corretamente, de no se estar lesando a regra jurdica
ou direito de outrem
35
.
5. A distino entre Boa-F subjetiva e objetiva
A boa-f subjetiva, oriunda do direito romano e do direito cannico, denota
estado de conscincia, ou convencimento individual de agir em conformidade
com o direito. Denota tambm a idia de ignorncia, de crena errnea, ainda
que excusvel, acerca de uma situao irregular. Denota, tambm, a idia de
vinculao ao pactuado. A boa-f subjetiva tem o sentido de uma condio
psicolgica que, em regra, concretiza-se no convencimento do prprio direito,
ou na ignorncia de estar-se lesando direito alheio, ou na vinculao
literalidade do pactuado
36
.
A boa-f objetiva, oriunda do direito e da cultura germnica, significa
modelo objetivo de conduta social, arqutipo jurdico, segundo o qual cada
pessoa deve ajustar a prpria conduta a esse arqutipo, obrando como obraria
um homem reto: com honestidade, lealdade, probidade. A boa-f objetiva deve
ser vista, tambm, como regra de conduta fundada na considerao para com os
interesses do alter , visto como um membro do conjunto social que
juridicamente tutelado
37
.
31
32
33
34
35
36
MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-f..., cit., pp. 411/412.
37
6. A Boa-F na Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio
a) Acrdo n. 12/1994-TCU-2. Cmara
38
TC 649.005/93-7
Natureza: Prestao de contas do exerccio de 1991 da Meridional Companhia
de Seguros Gerais
Ementa: - Ressalvas apontadas pelo Controle Interno: deficincia do sistema
de controle interno da empresa, pagamento de contribuio ao PASEP com acrscimos
moratrios e extrapolao da remunerao de dirigente. - Acolhimento da tese da
boa-f ante as dvidas de ordem jurdica. - Regularidade das contas, com ressalva,
quitao e determinaes aos responsveis.
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestao de Contas relativos
ao exerccio de 1991, da Meridional Companhia de Seguros Gerais;
Considerando o parecer do Controle Interno que certifica as presentes contas
regulares, com ressalva;
Considerando o parecer da SECEX-Rio Grande do Sul, aps o saneamento
dos autos, pela regularidade das contas, com ressalva e determinaes entidade; e
Considerando, ainda, o parecer do Ministrio Pblico que endossa as
concluses da instruo, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da
Unio, reunidos em Sesso da 2 Cmara, ante as razes expostas pelo Relator,
em: 1. com fundamento nos arts. 1, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II da
Lei 8.443/92, julgar as presentes contas regulares, com ressalva e dar quitao
aos responsveis indicados no item 3 supra.
Nesse caso, o Tribunal entendeu que, poca dos fatos, no era pacfica,
na Corte, a interpretao dada s normas que fixavam limites de remunerao
para os dirigentes de entidades pblicas, de maneira que a atuao do gestor
estava amparada numa exegese possvel, configurando-se a sua boa-f. V-se,
aqui, que se trata de boa-f subjetiva, no sentido da crena do gestor de estar
agindo conforme o direito.
b) Acrdo n. 17/1996-TCU-Plenrio
39
TC 449.071/91-0 (c/ 2 volumes)
Natureza: Prestao de Contas do exerccio de 1990 Entidade:
Telecomunicaes de Mato Grosso S.A. - TELEMAT
Responsveis: Fernando Antonio Carvalho Fernandes de Abreu, ex-
Presidente, e outros arrolados s fls. 04. Apenso: TC 425.187/90-0 Relatrio de
Inspeo Ordinria EMENTA: Prestao de Contas. Citao. Rejeio da defesa
apresentada, quanto concesso de passagens areas, e determinaes (Deciso
n 621/94 - Plenrio). Cientificao dos responsveis solidrios. Recolhimento
Integral do dbito. Presuno de boa-f. Contas regulares com ressalva.
38
Publicado no DOU de 17/02/1994, p. 2357.
39
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestao de Contas, relativa
ao exerccio de 1990, da Telecomunicaes de Mato Grosso S.A. - TELEMAT.
Considerando que o Controle Interno certificou a regularidade das contas, com
ressalva, em face das ocorrncias apontadas no Relatrio de Auditoria; Considerando
que este Tribunal, na Sesso de 05.10.94, decidiu rejeitar as alegaes de defesa
apresentadas pelos Srs. Fernando Antonio Carvalho Fernandes de Abreu e Carlos
Alberto Capistrano de Pinho e pela Sra. Maria Amlia Pacheco de Albuquerque
quanto concesso de passagens areas ao Sr. Presidente da TELEMAT e a seus
familiares;
Considerando que, devidamente cientificados, os aludidos responsveis
solidrios recolheram o dbito a eles imputado;
Considerando que os pareceres da SECEX/MT e do Ministrio Pblico so
uniformes no sentido de serem julgados irregulares as presentes contas, dando-se
quitao aos responsveis;
Considerando que, em face das alegaes de defesa apresentadas pelos
responsveis, de se reconhecer, no caso, a boa-f:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, com fundamento no 2 do art. 12 da Lei n 8.443/92, c/c os 4 e 5 do
art. 153 do Regimento Interno, em julgar as presentes contas regulares, com ressalva,
e dar quitao aos responsveis.
Nesse caso, a concesso de dirias inicialmente impugnada foi realizada com
base em norma da Telebrs que admitia tal procedimento para dirigentes da empresa
atuando na Regio Norte do pas. O Tribunal entendeu que, embora o beneficirio
das dirias estivesse prestando servios na Regio Centro-Oeste, a existncia da
mencionada norma configuraria a boa-f do responsvel, vez que os motivos que
amparariam a existncia da norma da Telebrs para a Regio Norte do pas so os
mesmos que fundamentaram a concesso de dirias dirigente da Regio Centro-
Oeste. Aqui tambm pensamos tratar-se de caso de aplicao de boa-f subjetiva,
pois fundada na crena errnea do gestor acerca de uma situao regular.
c) Acrdo n. 103/1993-TCU-Plenrio
40
TC 349.017/91-3
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS Responsvel: Horcio
Albuquerque Maranho
Ementa: - Tomada de Contas Especial instaurada em virtude de concesses
indevidas de benefcios. Boa f do responsvel. Regular com ressalva.
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial de
responsabilidade de Horrio Albuquerque Maranho, relativas a concesses de
benefcios tidos como indevidos, no perodo de janeiro de 1984 a julho de 1989,
40
considerando que, no processo devidamente organizado, no ficou comprovada
m-f na conduta do responsvel; considerando que o Sr. Horcio Albuquerque Maranho
no obteve vantagem pessoal ao deferir os benefcios inquinados de vcios; e
considerando que o responsvel recolheu o dbito a ele imputado; ACORDAM
os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1, inciso
I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II da Lei n 8.443/92, em julgar as presentes contas
regulares, com ressalva, e dar quitao ao responsvel indicado no item 3 supra.
Aqui, o Tribunal considerou a boa-f do responsvel, uma vez que as
concesses dos benefcios por ele autorizadas fundaram-se em documentos inidneos,
s posteriormente assim caracterizados. Trata-se, sem sombra de dvida, de mais
um caso de boa-f subjetiva, pois que fundada na idia de ignorncia.
d) Acrdo n. 114/1995-Plenrio
41
TC 010.600/87-6
TC 008.791/88-0
TC 009.373/89-6
Natureza: Prestaes de Contas dos exerccios de 1986, 1987 e 1988 da
Companhia de Desenvolvimento de Roraima - CODESAIMA.
Recursos de Reconsiderao e de Reviso contra os Acrdos ns 112, 113 e
114/93-TCU-Plenrio. Relator dos Acrdos recorridos: Ministro Homero Santos.
Ementa: Recursos de Reconsiderao e de Reviso opostos aos Acrdos ns 112,
113 e 114/93-Plenrio.
Conhecimento de Recursos para negar-lhes provimento por no elidirem as
falhas e irregularidades apontadas pelo Controle Interno, exceo de um deles, a
que se d provimento ante as razes expostas. Prosseguimento da execuo dos
acrdos quanto aos demais responsveis que no recolheram as multas a que foram
apenados, e quitao aos demais
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recursos de Reconsiderao e
de Reviso opostos aos Acrdos ns 112, 113 e 114/93-Plenrio, referentes,
respectivamente, s prestaes de contas dos exerccios de 1986, 1987 e 1988, da
Companhia de Desenvolvimento de Roraima - CODESAIMA,
CONSIDERANDO que os recursos de reconsiderao foram interpostos
tempestivamente pelos responsveis Amazonas Brasil, Parim Brasil, Salomo Afonso
de Souza Cruz, Ricardo Herculano Bulhes de Mattos, Luiz Aimber Soares de
Freitas, Carlos Antonio de Souza e Marcus Rafael de Holanda Farias;
CONSIDERANDO que o responsvel Rubem da Silva Bento interps
tempestivamente recurso de reviso;
CONSIDERANDO que os recursos opostos s deliberaes do Tribunal no
conseguiram elidir in totum as falhas e irregularidades apontadas pela ento
Secretaria de Controle Interno do extinto Ministrio do Interior, com exceo apenas
41
Publicado no DOU de 02/10/1995, p. 15400
daquele interposto pelo responsvel Ricardo Herculano Bulhes de Mattos, que
comprovou ter exercido o cargo de Diretor de Operao apenas durante os ltimos
trs meses do exerccio de 1988, no tendo participao nos fatos irregulares listados
nos autos, que ocorreram em reas diversas e anteriormente sua gesto, conforme
informa o parecer do Ministrio Pblico;
CONSIDERANDO a exegese dada aos 4 e 5 do art. 163 do Regimento
Interno, pacificada na Sesso Ordinria realizada em 09.11.94, quando o Tribunal
Pleno decidiu, por maioria, que no se aplicam os mencionados dispositivos
regimentais ao responsvel que tem as contas julgadas irregulares e recolhe a multa
que lhe imputada; CONSIDERANDO o recolhimento tempestivo das multas que
foram impostas aos responsveis Amazonas Brasil, Parim Brasil, Salomo Afonso
de Souza Cruz, Ricardo Herculano Bulhes de Mattos, Luiz Aimber Soares de
Freitas, Rubem da Silva Bento e Carolina Pessoa dos Santos Filha;
CONSIDERANDO, finalmente, os pareceres da 9 SECEX e do Ministrio
Pblico, acolhidos pelo Relator;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, por unanimidade:
com fundamento nos arts. 229, inciso I, e 233 do Regimento Interno:
1.1. conhecer dos recursos de reconsiderao interpostos pelos responsveis
Amazonas Brasil, Parim Brasil, Salomo Afonso de Souza Cruz, Luiz Aimber
Soares de Freitas, Carlos Antnio Souza e Marcus Rafael de Holanda Farias, para
negar-lhes provimento;
1.2. conhecer do recurso de reviso interposto pelo responsvel Rubem da
Silva Bento, para negar-lhe provimento;
1.3. conhecer do recurso de reconsiderao interposto pelo responsvel
Ricardo Herculano Bulhes de Mattos para dar-lhe provimento e em conseqncia,
alterar o Acrdo n 114/93-Plenrio (TC 009.373/88-6) para excluir seu nome das
alneas a e b do referido acrdo, julgando-se suas contas regulares com ressalva,
referentes ao perodo de 15/09 a 31/12/1988;
Esse caso exemplar, pois o Tribunal deixa expressa a sua opo de avaliar a
boa-f sob a tica subjetiva, uma vez que traz, como fundamento de sua deciso, os
conceitos de boa-f de Pedro Nunes e Marcus Acquaviva, assim expressos,
respectivamente:
Boa-f - Estado esprito de quem confiantemente, com inteno pura, pratica,
por erro o ato que julgava conveniente e lcito, mas cujo resultado pode ser contrrio
aos seus interesses
42
.
Boa-f - Convico de algum que acredita estar agindo de acordo com a
lei, na pratica ou omisso de determinado ato. A boa-f contrria fraude e ao
dolo
43
.
42
NUNES, Pedro dos Reis. Dicionrio de Tecnologia Jurdica. 6 ed., Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1965, vol. 1.
43
ACQUAVIVA, Marcus Cludio. Dicionrio Jurdico Brasileiro. 3 ed., So Paulo: Jurdica
Brasileira, 1993.
7. Concluso
O presente trabalho visou a uma melhor compreenso da clusula geral da
boa-f, com vistas a definir parmetros e critrios balizadores que pudessem auxiliar
e orientar a sua aplicao, no mbito do Tribunal de Contas da Unio, especificamente
hiptese prevista no 2. do art. 12 da Lei n. 8.443/92, que prev a boa-f do
responsvel entre as condies para o saneamento de processos de contas. Condio
essa que, se satisfeita, mesmo na ocorrncia de dbito (tempestivamente recolhido),
implicaria o julgamento delas regulares com ressalvas.
Verificamos, precipuamente por meio da excelente pesquisa desenvolvida por
Judith Martins-Costa, nos textos apontados, as caractersticas e funes das clusulas
gerais, em que se insere a boa-f, como elementos indeterminados e abertos, dotados
de vagueza semntica, como tcnica legislativa contraposta a casustica, que no
pretende discriminar exaustivamente todos os casos a que a norma jurdica se aplica,
deixando ao intrprete/aplicador a misso de elaborar a norma do caso, frente as
multifrias situaes da vida.
Verificamos, tambm, brevemente, as origens e os significados da boa-f no
mbito dos direitos romano, germnico e cannico, bem como as duas vertentes
jurdicas significativas que essa clusula geral trilha nos dias atuais: a subjetiva e a
objetiva.
Verificamos que o Tribunal de Contas utiliza, em regra, essa clusula geral no
sentido subjetivo, ou seja, a boa-f denotando o estado de conscincia ou condio
psicolgica do responsvel, a convico do responsvel de estar agindo conforme
o Direito, ou, ainda, a idia de ignorncia ou a crena errnea acerca de situao
regular.
Seria, entretanto, de grande utilidade a adoo do sentido objetivo da clusula
de boa-f. Isto , considerando-se um modelo objetivo de conduta, ao qual o agente
pblico deve ajustar-se, obrando como obraria o homem reto: com honestidade,
lealdade e probidade, diante da mesma situao concreta. Ajustando-se a conduta
do agente conduta objetiva, reconhece-se a sua boa-f, no caso, boa-f objetiva.
A avaliao da boa-f objetiva uma alternativa disponvel e tecnicamente
vivel, sobretudo naqueles casos em que se torne difcil ou impossvel a avaliao da
boa-f subjetiva, em virtude da ausncia de elementos que possam indicar o estado
ntimo de conscincia do agente.
Tanto mais necessria essa postura, em razo da recente publicao da Deciso
Normativa TCU n. 35, de 22 de novembro de 2000
44
, que estabelece a obrigatoriedade
da fase de rejeio de defesa, nos processos de contas, apenas nos casos em que se
verificar, do exame dos autos, a boa-f dos responsveis e a inexistncia de outras
irregularidades, alm daquela de que resulta o dbito.
Assim, a partir da edio dessa norma, o exame da boa-f dos agentes pblicos
deve constar expressamente das instrues tcnicas que analisam alegaes de defesa,
a fim de fundamentar, se for o caso, eventual deliberao do Tribunal que rejeita tais
44
Publicada no BTCU n 69, de 11.12.2000 e no DOU de 27.11.2000, Seo I, p. 90.
alegaes, o que justifica a adoo de novas tcnicas e parmetros balizadores que
venham a facilitar e orientar o referido exame.
8. Bibliografia
ACQUAVIVA, Marcus Cludio. Dicionrio Jurdico Brasileiro. 3. ed., So Paulo: Jurdica Brasileira,
1993.
COUTO E SILVA, Clvis. O princpio da Boa-f no direito brasileiro e portugus. Estudos de Direito
Civil Brasileiro e Portugus. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980.
MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-F no Direito Privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
MARTINS-COSTA, Judith. O Direito Privado como um sistema em construo As clusulas
gerais no Projeto de Cdigo Civil Brasileiro. Revista de Informao Legislativa n. 139,
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, jul./set. 1998.
NUNES, Pedro dos Reis. Dicionrio de Tecnologia Jurdica. 6. ed., Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1965.
NOVAS PERSPECTIVAS DA LIQUIDEZ FINANCEIRA NA
ANLISE DE CONTAS
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt
1
1 - Introduo
Este trabalho pretende apresentar uma perspectiva pouco explorada na a
interpretao terica da avaliao da liquidez nos demonstrativos financeiros das
entidades que adotam os padres da Lei 6404/74. Em seguida, a ttulo de exemplo,
aplica as concluses em breve anlise dos demonstrativos financeiros relativos aos
exerccios de 1995, 1996 e 1997 da Telecomunicaes de Minas Gerais SA
TELEMIG, estudando, a partir dos indicadores nesses demonstrativos, os resultados
operacionais, a liquidez, a estrutura de captao e aplicao de recursos (a curto e a
longo prazo) e o investimento produtivo da TELEMIG. Esse estudo de caso permitir
demonstrar, em situao tpica de anlise de contas do Tribunal, as possibilidades
que oferece essa interpretao para um estudo em maior profundidade da informao
contbil trazida s contas apresentadas ao Tribunal de Contas da Unio.
2 Os demonstrativos financeiros e o julgamento das contas
O objetivo bsico da contabilidade a gerao de informao econmica
relevante para os diferentes tipos de usurios, de forma a subsidi-los na tomada de
decises racionais
2
. Dentro desse quadro de referncia de informao, um dos
produtos mais nobres do sistema de informao contbil a anlise dos demonstrativos
financeiros, cujos resultados oferecem ao gestor e ao observador externo concluses
e indicaes sobre a qualidade da gesto, os riscos de crdito e solvncia, a magnitude
e os destinos do fluxo de renda transitado pela organizao em anlise.
Este poderoso ferramental no tem habitualmente um uso intensivo quando
do julgamento das contas pelo Tribunal de Contas da Unio, na medida em que vem
acompanhado de uma ampla variedade de outras fontes de informao de natureza
qualitativa mais vinculada s questes de legalidade que devem ser, por excelncia,
o foco da ateno do julgamento (alm do que as entidades jurisdicionadas, em sua
maioria, dispem de sistemas contbeis de elevada qualidade e submetidos a auditoria
independente contbil, que apresentam baixos riscos de registros incorretos ou
tendenciosos). Assim, mais destaque costumam merecer por exemplo os pontos de
auditoria destacados pelo controle interno e o cumprimento das determinaes
anteriores do Tribunal. No entanto, casos existem em que os demonstrativos podem
1
Analista de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio.
2
FASB, apud Hendriksen & Van Breda, p. 93.
assumir um destaque especial, por conter informao absolutamente central para o
mrito dos processos estudados. Este o exemplo dos procesos de renovao de
concesso ou permisso de servios pblicos, em que se discute o equilbrio
econmico-financeiro do contrato, que refletir-se- nos nmeros da empresa
beneficiria. Tambm fundamental nos processos de privatizao, quando as
consideraes de preos mnimos e modalagem de venda no podem prescindir desse
conhecimento sobre a renda e o patrimnio da entidade sob alienao. Mais
freqentemente, empresas federais cuja continuidade no setor pblico no est em
jogo deparam-se com decises relevantes e de risco sobre endividamento e
investimento em sua atividade, cuja apreciao nas contas exige um estudo detalhado
dos demonstrativos contbeis. para este estudo que se pretende aqui contribuir,
oferecendo uma viso um pouco diferente da convencional sobre o estudo da liquidez
(liquidez que nas contas no recebe a mesma nfase a ela atribuda pelo setor privado,
especialmente para anlise de risco de crdito e, portanto, pode ser melhor
desenvolvida no mbito do Tribunal).
3 Novas perspectivas na anlise de liquidez
Shareholder value is, after all, created by cash flow, not by accounting
convention
3
3.1 Novas exigncias sobre a anlise das demonstraes financeiras
A anlise financeira das empresas tem, tradicionalmente, o enfoque da liquidez
contbil, ou seja, da capacidade de solvncia dos compromissos. Desta forma, a
comparao entre o ativo circulante e o passivo circulante permitiria dizer, nesta
tica, que se o primeiro for superior (Capital Circulante Lquido positivo), a empresa
estaria equilibrada financeiramente.
Porm, crticas de vrias ordens tm incidido sobre a adoo exclusiva deste
enfoque. Uma delas a de que no coerente com o princpio contbil da
continuidade, uma vez que analisa apenas o dado esttico em um ponto determinado
do tempo: A liquidez pode ser boa ou m atravs da anlise de um determinado
balano, mas, como o prprio balano, ela se refere ao momento do fechamento das
contas o qual no , necessariamente, o mais representativo da vida da empresa.
4
Por outro lado, existe o problema da duration das carteiras de ativos e passivos
circulantes. Os prazos de liquidez e exigibilidade dentro desses grupos so
previsivelmente diferentes. em termos gerais, pode haver uma concentrao imediata
dos vencimentos de seus compromissos contra um prazo mdio mais lento de
realizao de seus ativos circulantes.
5
Esta aleatoriedade de prazos agravada por
3
Leite & Sanvicente, 1990, p. 17; este referencial terico est amplamente baseado em Fleuriet;
Kehdy; Blanc, 1978 e Pereira Filho, 2000.
4
Hopp & Leite, 1989, p. 65.
5
Hopp & Leite, 1989, p. 65.
um vis desfavorvel prpria empresa, pois enquanto os passivos circulantes
apresentam um prazo determinado para exigibilidade, os ativos circulantes, exceo
das disponibilidades, apresentam maior grau de incerteza e risco associados sua
capacidade de converso em caixa
6
.
Existe ainda o problema contbil representado pela forma de classificao
dos elementos circulantes como tal, que depende exclusivamente das prticas
contbeis
7
. Seu pressuposto (realizao em caixa do circulante ao longo do prximo
exerccio social) no guarda relao com a realidade econmica das operaes da
empresa. Uma vez que os compromissos da empresa devem ser adimplidos
continuamente em dinheiro, a varivel relevante o fluxo lquido de caixa gerado
nas operaes da empresa:
Mais uma vez, no a realizao total dos ativos circulantes que vai fornecer
recursos para o pagamento das dvidas a curto prazo. a operao da empresa que
gerar fluxos de recursos (conceito dinmico, em oposio esttica do balano
patrimonial) para o pagamento dos seus compromissos.
8
Em sntese, o aperfeioamento da anlise financeira exige que os itens do
patrimnio sejam agrupados e relacionados em modelos que levem em conta no
apenas o intervalo terico de vencimento do direito ou obrigao , mas que guardem
em sua construo uma forte correlao com os fatos econmicos associados s
operaes da empresa. Em particular, os modelos devem privilegiar como varivel-
objetivo os fluxos de caixa lquidos gerados pela empresa ao longo de suas operaes
e sua evoluo em padres de ciclo e tendncia. Este enfoque no fluxo de caixa
chega a ser essencial para o prprio valor prtico da anlise: os ndices mais adequados
para a previso de falncias so, empiricamente, os que relacionam o fluxo de caixa
com os estoques patrimoniais (de dvida, de ativos), estando os ndices de liquidez
tradicionais entre os piores previsores
9
.
Adicionalmente. ao orientar-se para produzir informaes a respeito do fluxo
de caixa, a Contabilidade estende-se no cumprimento de seu objetivo bsico de
fornecer informaes relevantes para tomada de deciso, j que um significativo
nmero de decises econmicas fundamenta-se em informaes distintas da simples
avaliao esttica dos itens patrimoniais. De fato, a teoria financeira (insumidora
por excelncia do dado contbil) volta-se, desde o incio, para as anlises e previses
6
Pereira Filho, 2000, p. 17.
7
Ou pior, de provises legais que atendem a objetivos freqentemente dissociados da simples
evidenciao, tais como os fins de regulao econmica ou de poltica tributria.
8
Hopp & Leite, 1989, p. 65. (grifos nossos). Esse trabalho expe (pp. 65-66) uma srie de
distores no contedo informacional dos indicadores tradicionais advindas da aplicao
do conceito estritamente convencional do circulante a diferentes realidades operacionais
(ex: impostos indiretos a recolher, seguros pagos antecipadamente, jazidas minerais) em
que a classificao contbil aponta para o sentido inverso da perspectiva de gerao de caixa
do fato contabilizado.
9
Hopp & Leite, 1989, p. 66-67.
dos fluxos de caixa. No exemplo clssico de uma deciso econmica de transcendncia
na realidade empresarial, a avaliao do valor de aes: Nesse sentido, a varivel
estratgica a operao que a empresa tem condies de conduzir, desenvolver e
ampliar. O ncleo gerador de rendimentos ao acionista a operao desenvolvida
pela empresa emissora e no o valor contbil lquido de seus ativos.
10
3.2 A anlise financeira dinmica
O modelo conceitual introduzido no Brasil por Fleuriet; Kehdy; Blanc (1978),
denominado Modelo Dinmico de Gesto Financeira de Empresas
11
, pretende atender
a estes objetivos fixados anlise financeira. Estrutura-se em linhas gerais a partir
da reclassificao do balano levantado na forma da lei societria relacionando as
contas em funo de sua dimenso temporal e de sua ligao com o desenvolvimento
das atividades operacionais. A partir da, examina e analisa os dados em funo dos
ciclos de atividade da empresa. Estes ciclos refletem, por um lado, as entradas e
sadas de caixa decorrentes da atividade operacional da empresa (compras de insumos
e supplierscredits correspondentes; vendas de produtos e crditos a clientes a elas
associados; carregamento de estoques). Como visto anteriormente, existem
descasamentos entre essas entradas e sadas, que do origem a uma contrapartida de
itens de tesouraria, cuja finalidade exatamente prever, captar e aplicar as
disponibilidades necessrias para atender a estes descasamentos. Na significativa
terminologia utilizada por Pereira Filho
12
, estes dois lados relativos operao
corrente constituem o ciclo de explorao e o ciclo de operaes financeiras
executado atravs de operaes de tesouraria.
H que considerar-se, por fim, que o ciclo de explorao reflete as atividades
operacionais em um nvel predeterminado de atividade. No entanto, a empresa tambm
decide e atua sobre esse nvel, formulando o conjunto de decises inerentes
definio e/ou adequao da capacidade produtiva da empresa, mediante
estabelecimento de adequada estrutura de investimentos em ativos permanentes.
13
Isto representa um terceiro ciclo, o ciclo de investimentos, que exige um perfil
especfico e mais alongado de financiamento (e que pode chegar a afetar, se
desequilibrado, o prprio ciclo de tesouraria).
De incio, toda a anlise tem de ser precedida pela reestruturao do balano,
agrupando os itens circulantes em dois subgrupos
14
, aqueles diretamente relacionados
com o exerccio operacional e renovados periodicamente (cclicos ou operacionais)
e aqueles que no guardam relao direta com o processo produtivo, mas sim com
10
Leite & Sanvicente, 1990, p. 19.
11
12
13
14
Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, pp. 12-13; Pereira Filho, 2000, p. 37.
decises tipicamente financeiras (errticos). Finalmente, aqueles itens ligados s
decises estratgicas de longo prazo (longo prazo aqui na definio microeconmica
de prazo suficiente para o ajustamento de todos os fatores de produo da firma
15
),
que conformam os ativos permanentes ou no-cclicos, so por igual agrupados.
Especificamente, formam-se os seguintes grupos para fins analticos
16
:
Ativo Cclico ou Operacional Passivo Cclico ou Operacional
Duplicatas a receber Duplicatas a pagar
Adiantamentos a fornecedores Adiantamento de Clientes
Impostos produtivos a recuperar Salrios, encargos e impostos
produtivos a pagar
Estoques Participaes de Empregados a Pagar
Outras contas de ativo operacional Outras contas de passivo operacional
Ativo Errtico ou Financeiro Passivo Errtico e Financeiro
Disponibilidades Duplicatas descontadas
Aplicaes financeiras Adiantamento de cmbio
Ttulos e Valores mobilirios Emprstimos e financiamentos a curto
prazo
Crditos de partes relacionadas Dvidas para com partes relacionadas
Outras contas de ativo financeiro Outras contas de passivo financeiro
Ativo Permanente ou No-Cclico Passivo Permanente ou No-Cclico
Ativo Realizvel a Longo Prazo Passivo Exigvel a Longo Prazo
Permanente/Investimentos Resultado de Exerccios Futuros
Permanente/Imobilizado Capital Social
Permanente/Diferido Reservas
Lucros Acumulados
Dos nmeros assim organizados, extrai-se o conceito central do modelo
dinmico, a Necessidade de Capital de Giro (NCG), que representa a necessidade da
empresa de carregar permanentemente um saldo financeiro necessrio manuteno
corrente da atividade operacional (uma vez que, nesta, as sadas de caixa habitualmente
ocorrem antes da sua entrada). Define-se a NCG como a diferena entre o ativo
cclico e o passivo cclico
17
.
Assim, a NCG positiva descobre, no interior do circulante, uma necessidade
de fundos de carter permanente que deve ser financiada com fundos captados tambm
em carter permanente
18
. Dentre os fundos assim captados, parte vir a financiar
aplicaes no-cclicas (o imobilizado o exemplo mais tpico) e parte pode ser
15
Varian, 1994. pp. 378-379.
16
Tabelas em Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, p. 13; Pereira Filho, 2000, p. 37.
17
Ressalte-se a distino entre este conceito e a noo clssica de Capital Circulante Lquido
(Ativo Circulante Passivo Circulante), utilizada na anlise tradicional de liquidez (Leite,
1993, pp. 78-81): a NCG composta por parcelas do Ativo e Passivo Circulantes, em proporo
que obedece s circunstncias operacionais de cada empresa individual, e portanto representa
valor e conceito diferentes do CCL.
18
Isto , fundos a longo prazo que no tenham caractersticas circulantes.
aplicada para custear o NCG. Essa proporo dos fundos permanentes potencialmente
aplicveis na cobertura da NCG identificada como Capital de Giro (CDG), e
quantificada pela diferena entre o Passivo Permanente (No-Cclico) e o Ativo
Permanente (No-Cclico).
do confronto entre ambos os ndices que emergir uma anlise mais fina e
consistente da liquidez e do risco de insolvncia da empresa. Preliminarmente,
observa-se que uma diferena entre NCG e CDG representar uma necessidade lquida
de captao pela tesouraria de fundos, em carter continuamente renovado, para
solver a curto prazo as exigibilidades operacionais (visto que a empresa no dispe
de recursos permanentes para tanto) ou, se inversa, significa que as operaes geram
permanentemente um fluxo lquido de caixa disponvel a curto prazo que no encontra
utilizao em sua atividade finalstica. Essa diferena denomina-se Saldo de Tesouraria
(T), que pode ser obtido da expresso T = CDG NCG ou, o que numrica e
economicamente equivalente, da subtrao entre o ativo errtico e o passivo errtico.
A partir desta estrutura conceitual, Fleuriet
19
apresenta quatro configuraes
bsicas da liquidez da empresa. No primeiro caso, o CDG e a NCG so positivos e a
NCG supera o CDG, o que significa que os crditos de curto prazo do saldo de
tesouraria financiam parte das operaes. Esta situao admissvel em carter
temporrio, em resposta rpida a flutuaes do ciclo operacional, mas incorre em
risco de insolvncia se o estado permanente, uma vez que exige a renovao
freqente de crditos de curto prazo como pressuposto de manuteno das operaes
correntes da empresa.
O segundo tipo tem o CDG e o NCG positivos, sendo que o CDG maior que
a NCG. um perfil slido em termos de liquidez, gerando as operaes um T positivo
que permite enfrentar flutuaes da NCG sem recorrer a endividamento. Convm
lembrar que um excesso nessa situao no significa necessariamente o melhor
desempenho: se o CDG supera a NCG alm de certos limites prudenciais, significa
que a empresa no encontra aplicao para todos os recursos permanentes nas
operaes, o que pode denotar ineficcia da gesto estratgica e, certamente, faz
com que recursos mais caros (como so necessariamente os de prazo mais longo, em
condies usuais de mercado) tenham que ser aplicados com retornos mais baixos
(tpicos da aplicao a prazos menores).
J o terceiro tipo traz o CDG negativo e a NCG positiva. Representa o perfil
tpico de empresas em risco de sobrevivncia, tendendo ao desaparecimento (salvo
se contarem com significativo aporte de recursos concedidos, por razes alheias ao
mercado, por parte dos cofres pblicos). A dependncia da captao de curto prazo
(e os riscos da no-renovao) se estabelece no s para as aplicaes de curto prazo
na operao como no primeiro tipo mas tambm em carter ininterrupto para custear
aplicaes permanentes. Ou seja, a empresa no ter como pagar parcela do saldo de
tesouraria em nenhuma hiptese (salvo a da sua rolagem por operaes da prpria
19
Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, pp. 22-25.
tesouraria), pois foram aplicados com retorno a longo prazo no permanente, o que
representa evidente risco de quebra de pagamentos.
O quarto tipo, aparentemente estranho mas incidente em algumas grandes
operaes de distribuio varejista, consiste em um CDG negativo e uma NCG
tambm negativa. Assim, o caixa gerado nas operaes (basicamente, venda vista
e compra a prazo) permite uma aplicao de tesouraria que, dada a diferena entre o
seu retorno e o custo financeiro dos prazos concedidos pelos fornecedores representa
parte integrante da gerao de lucros da empresa. Evidentemente, esta situao de
financiamento da empresa pelos clientes e fornecedores s sustentvel num padro
extremamente estvel de relacionamento com ambos (elevado poder de mercado da
empresa tanto como compradora quanto como vendedora, caso tpico de grades
cadeias de supermercados), e extremamente sensvel s flutuaes de vendas: a
NCG proporcional a estas, enquanto o CDG tem perfil mais estvel
20
, o que pode
fazer com que as operaes (conquanto superavitrias em caixa) no possam atender,
em momentos de menores vendas, s aplicaes permanentes que a empresa pretenda
fazer.
Por sua vez. o vnculo entre estes indicadores de liquidez (de natureza esttica,
por mais refinada que seja a sua construo) so os fluxos de resultado obtidos durante
os exerccios. Tais fluxos dependem das decises da gesto quanto produo e
distribuio de riqueza, e so captadas, de forma bruta, na tradicional demonstrao
do resultado do exerccio. Da mesma forma que no balano, o modelo dinmico
reagrupa as contas em torno de conceitos que evidenciam o nvel de recursos gerado
pelas operaes durante o ano e as decises relativas a sua aplicao na prpria
operao.
Em primeiro lugar, os recursos que a explorao permitiu gerar no exerccio
(os produtos entregues ao mercado ou acrescidos aos estoques, deduzidos daqueles
bens e servios insumidos na produo, inclusive a remunerao do fator trabalho.
21
Este o conceito de Lucro Bruto Operacional (LBO), que a fonte de recursos para
que a empresa remunere o fator capital (por dividendos, juros sobre capital prprio,
servio de dvidas), arque com as exigncias tributrias sobre a renda e, ainda, retorne
recursos para as operaes, custeando financeiramente o consumo fsico dos bens de
capital das depreciaes, as ampliaes do CDG que exigem eventuais mudanas no
ciclo financeiro e, por fim, as operaes de investimento fsico e financeiro
(amortizao de dvidas e aquisies societrias).
De especial importancia para o desempenho da empresa ser a deciso de
distribuio do LBO
22
. Remunerando a partir dele o fator capital e o Fisco, tem-se o
20
Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, pp. 18.
21
Neste ponto, o tradicional conceito macroeconmico de associar o consumo do fator capital
a um custo inserido dentre os custos de produo no se aplica, pois o modelo neste ponto
observa a produo, independentemente de como financiada.
22
Deciso que, em relao ao capital prprio, est em grande parte sujeita essencialmente
escolha da empresa, que tem ampla discricionariedade quanto fixao de dividendos.
resduo que permanece na empresa para servir, em carter permanente, ao seu processo
produtivo. em termos da DRE, o Lucro Lquido subtrado das diversas participaes e
destinaes a terceiros (ou, o que o mesmo, os Lucros Retidos), somado ao valor de
Depreciaes e Amortizaes (que no foi consumido financeiramente) determinam este
montante reaplicado, o Autofinanciamento.
Embora o Autofinanciamento seja a varivel central da aplicao de recursos no
permanente, compe um elenco de origens e aplicaes de recursos cujo saldo lquido
representar exatamente a variao do CDG:
Aplicaes de recursos permanentes
- Operaes de investimentos
- Amortizao de emprstimos de longo prazo
- Acrscimo de Capital de Giro (CDG)
Origens de recursos permanentes
- Integralizao de capital
- Tomada de emprstimos a longo prazo
- Autofinanciamento
De particular realce na anlise dinmica o acompanhamento da variao relativa
das vendas, do NCG e do Autofinanciamento. Isto porque permite verificar a ocorrncia
do efeito-tesoura, dificuldade que surge empresa quando suas vendas crescem a
taxas muito elevadas. A NCG guarda relativa proporcionalidade com o volume de vendas,
uma vez que as demandas de fundos passam a financiar (previsivelmente) estoques e
contas a receber igualmente maiores. O Autofinanciamento, por sua vez, no cresce
automaticamente na mesma proporo, j que reflete a distribuio do lucro, que ceteris
paribus eleva-se junto com as vendas mas na proporo da diluio do custo fixo - que
inferior ao ritmo de aumento das vendas (ou seja, o aumento de vendas no garante
aumento de margem de contribuio).
Assim, na ausncia de modificaes na poltica de distribuio de resultados (que
ampliassem o grau de reteno de lucros) ou de elevao do comprometimento de fundos
permanentes atravs do suprimento de mais CDG, a empresa tende a ter maiores
necessidades de financiamento a curto prazo (aumento do NCG) que apenas podem ser
supridas mediante captao de fundos onerosos pela tesouraria, Surge ento, de maneira
muitas vezes insuspeitada, o fenmeno da dificuldade de liquidez originada de um melhor
desempenho de vendas (um aparente paradoxo denominado efeito-tesoura).
4 Estudo de caso: TELEMIG 1995 a 1997
4.1 Sntese dos indicadores financeiros
Os dados financeiros da empresa foram extrados das demonstraes financeiras
societrias publicadas pela mesma
23
, das quais diretamente extraem-se os indicadores da
23
No mbito do Tribunal, dados constantes dos processos TC 375.246/1996-2; TC 375.197/
1997-4; TC 375265/1998-8.
anlise tradicional. Aps as reclassificaes das rubricas, na forma j exposta, obtemos
os indicadores da anlise dinmica.
INDICADORES DA ANLISE TRADICIONAL
1995 1996 1997
Liquidez Corrente 0,28 0,43 0,57
Liquidez Geral 0,21 0,26 0,41
Grau de Endividamento 0,34 0,36 0,34
Participao de Capital de Terceiros 0,52 0,56 0,51
Perfil do Endividamento 0,67 0,54 0,65
Imobilizao do Patrimnio Lquido 1,41 1,42 1,3
Margem Bruta 0,51 0,59 0,63
Margem Operacional 0,23 0,33 0,33
Margem Lquida 0,12 0,24 0,2
Giro do Ativo Total 0,27 0,38 0,44
Rentabilidade sobre o Ativo Total 0,03 0,09 0,10
Rentabilidade sobre o Patrimnio Lquido 0,05 0,14 0,15
OBS: Todos os valores em nmeros-ndice
1995 1996 1997
CCL (358.578,00) (312.036,00) (304.554,00)
OBS: Todos os valores em R$ 1,00
INDICADORES DA ANLISE DINMICA
1995 1996 1997
Vendas 648.040,00 1.066.879,00 1.437.654,00
NCG (112.196,00) (60.092,00) (90.950,00)
CDG (358.578,00) (312.036,00) (304.554,00)
T (277.382,00) (251.944,00) (213.604,00)
LBO (*) 238.892,00 456.845,00 633.675,00
Autofinanciamento 221.122,00 189.941,00 221.734,00
FCO n/a (**) 404.741,00 664.533,00
OBS: Todos os valores em R$ 1,00
(*) LBO antes das despesas financeiras
(**) No passvel de obteno seno com recurso aos demonstrativos de 1994,
aqui no analisados
1995 1996 1997
NCG/Vendas - 17,31 % - 5,63 % -6,33 %
Autofinanciamento/Vendas 34,12 % 17,80 % 15,42 %
4.1 Aplicao do modelo terico para anlise das contas da empresa
Do ponto de vista financeiro, a TELEMIG apresenta razovel evoluo dos
indicadores tradicionais. A liquidez elevou-se, o endividamento reduziu-se, as margens
cresceram, a rentabilidade triplicou no perodo. O quadro tradicional confirma que a
gesto dos resultados boa, elevando-se a rentabilidade sobre o ativo de 3 % para 10
% e sobre o patrimnio lquido de 5 para 15 % (melhorando inclusive no perodo a
j positiva alavancagem dos recursos de terceiros).
Porm a prpria anlise tradicional ressalta j um grave risco de liquidez: o
CCL negativo ao longo de todo o perodo (em proporo de cerca de 10 % do
Ativo Total, em ligeira queda no perodo), e a liquidez corrente mantm-se entre
0,28 e 0,57. Um resultado aparentemente contraditrio, uma vez que os resultados
econmicos das operaes (refletidos nas margens e na rentabilidade) foram
satisfatrios.
O foco de ateno passa a ser a liquidez, abrindo-se o espao por excelncia
da anlise dinmica ou funcional. Examinando seu quadro de indicadores, vemos
que as operaes geram caixa a curto prazo (a NCG negativa, embora tenha-se
reduzido ao longo do perodo). De uma NCG de 17,31 % das vendas (negativa) em
1995, desceu a 6,33 % (tambm negativa) em 1997. Portanto, o giro comercial
superavitrio em termos de fundos de curto prazo (o que, alis, compatvel com
uma empresa dedicada prestao de servios de telefonia, majoritariamente
interagindo com consumidores individuais sujeitos a uma forte regulao em tarifas
e prazos).
O esforo de Autofinanciamento tambm considervel. Apesar de uma queda
em relao ao primeiro ano do exerccio (que atingiu a espantosa cifra de 34,12 %
das vendas), manteve-se positivo, variando em propores similares s da NCG, o
que permitiria em princpio arcar com eventuais variaes da NCG que pudessem
afetar a empresa.
Assim, do giro das operaes no decorre dificuldade de liquidez da empresa,
pois a NCG , sempre, negativa; o Autofinanciamento mantm-se em nveis elevados
(sendo em 1995 praticamente igual a todo o lucro operacional antes das despesas
financeiras) denotando elevado esforo de reaplicao de lucros no negcio; o Fluxo
de Caixa operacional gerado elevado (e crescente); o Lucro Bruto Operacional
crescente e significativo.
Persiste, porm, o elevado CDG negativo: comparado com o Ativo Total,
representa propores de 16,46 %, 11,11 % e 9,28 % em cada um dos trs anos. Em
todos, bastante superior ao autofinanciamento. Esse CDG financia um aumento
mdio anual de 14,46 % do Imobilizado lquido no perodo, aumento este que consome
uma mdia de 60,55 % do Lucro Bruto Operacional (pr-despesas financeiras) e
supera o Autofinanciamento (representando uma mdia de 155,36 % do volume de
lucros retidos).
Portanto, v-se a TELEMIG numa situao singular de sobre-investimento:
utiliza recursos prprios de curto prazo para financiar aumentos vultosos no
imobilizado. Embora os saldos de CDG e NCG levem algum mais afoito a classific-
la no tipo quatro de Fleuriet, essa classificao no representaria a realidade
econmica da empresa (que no pode ser equiparada de um supermercado). Isto
porque no exemplo clssico do supermercadista a NCG negativa (saldo lquido de
caixa gerado em bases permanentes pelas operaes) empregado em aplicaes
financeiras, cujo retorno positivo uma das fontes principais do lucro da empresa. A
TELEMIG tambm gera caixa continuamente (na verdade, tem no mnimo o mesmo
poder de mercado frente ao consumidor isolado e ao fornecedor de bens, sendo uma
empresa monopolista e de grande porte no perodo considerado), porm esse saldo
no utilizado como fonte de rendimento financeiro (as DREs dos trs exerccios
trazem despesas financeiras lquidas), mas para financiar o permanente. E a mesma
NCG negativa faz com que essa arriscada imobilizao no acarrete gargalos de
liquidez: se os clientes e fornecedores financiam o giro a curto prazo, reduzem-se as
chances de ocorrerem insuficincias de caixa para solver os compromissos a curto
prazo.
Do ponto de vista do risco, esta estratgia depende da manuteno das
premissas da operao nos mercados em que atua a empresa: prazos curtos (no mximo
um ms) de recebimento das faturas de servios, baixos estoques de circulante
necessrios operao, prazos maiores para o pagamento a fornecedores. Na situao
em que se encontrava a empresa no perodo 1995-1997 (titular por concesso de um
monoplio estatal), esse suposto de permanncia era razovel, fundamentando a opo
por riscos de liquidez maiores.
Por outro lado, o setor de telecomunicaes viveu exatamente nesse perodo
um abrupto processo de atualizao tecnolgica: montavam-se as redes de telefonia
celular, estruturavam-se os backbones das redes de comunicao de dados de alta
velocidade (embrio dos atuais servios de ISDN) e iniciava-se a substituio massiva
da infra-estrutura de cabeamento por fibras ticas (e a correspondente troca das
estaes de servio analgicas por estaes digitais).
Adicionalmente, o segmento tradicional de telefonia fixa exigia, atravs de
fortes presses de opinio pblica, uma rpida expanso da planta instalada, cobrindo
a demanda reprimida que se acumulava h mais de uma dcada. Esta demanda forou
igualmente a uma pesada imobilizao pra aumento da base de acessos instalados.
Assim, a empresa utilizou-se de recursos lquidos de curto prazo gerados nas
operaes (cujo fluxo positivo poderia estimar ser razoavelmente estvel, afastando
um risco mais grave de estrangulamento de liquidez) para financiar um forte salto
tecnolgico e de escala, refletido em aumento considervel no valor do imobilizado.
Assumiu um risco financeiro de curto prazo para enfrentar um risco de obsolescncia
(tanto maior quanto se avizinhava a possibilidade de abertura do mercado
competio de vrias operadoras, como de fato veio a acontecer) que poderia afetar
estrategicamente a sobrevivncia no negcio fora do guarda-chuva do monoplio
estatal.
Dois desdobramentos gerais podem ser evidenciados. Primeiro, do ponto de
vista de avaliao da gesto dos dirigentes da empresa, a estratgia demonstrou-se
ousada e at onde se pde ver a posteriori bem sucedida, uma vez que no h,
presentemente, constatao de inadequao tecnolgica da planta e dos servios da
empresa, mesmo em ambiente de competio (o que pode levar concluso de que
a empresa e sua gerncia tiveram perspectivas mais largas que o prprio acionista
controlador, que no cedeu fundos permanentes). A segunda a de que o esforo de
atualizao e expanso do parque tecnolgico da TELEMIG vir a maturar ao longo
de vrios anos, e elevou fortemente os fluxos de caixa previstos para os anos seguintes.
Por isso, dever ter sido levado em conta na avaliao do preo mnimo de venda no
processo de privatizao, caso contrrio estar-se-ia transferindo com subsdios
recursos pblicos incorporados em valiosos projetos de investimento ainda no-
maturados a serem entregues aos agentes privados adquirentes da ex-estatal.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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das empresas brasileiras. Belo Horizonte: Edies Fundao Dom Cabral, 1978.
Hendriksen & Van Breda, 1999 Hendriksen, Eldon & Van Breda, Michael. Teoria da contabilidade.
So Paulo: Atlas, 1999.
Hopp & Leite, 1989 Hopp, Joo Carlos & Leite, Hlio de Paula. O mito da liquidez. in Revista de
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Leite & Sanvicente, 1990 Leite, Hlio de Paula & Sanvicente, Antnio Zoratto. Valor patrimonial:
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Pereira Filho, 2000 Pereira Filho, Antnio Dias. Anlise das demonstraes financeiras: tradicional
e funcional. Belo Horizonte: PUC/MG/PREPES, 2000.
Varian, 1994 Varian, Hal. Microeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 1994.
A RENNCIA DE RECEITA COMO FONTE ALTERNATIVA DE
RECURSOS ORAMENTRIOS
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida
1
Renunciar receita vinculada a tributos e contribuies federais competncia
da Unio que somente pode ser exercida por meio de dispositivos constitucionais ou
legais, vedado o embasamento em normas infralegais.
O ato de renunciar receita pblica , em essncia, uma poltica de governo
como todas as demais implementadas com o objetivo de executar as Funes inerentes
aos entes polticos que constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual
e municipal. Trata-se de poltica pblica consagrada em mbito internacional, de
aplicao difundida em pases de todos os continentes, sem distines de nvel de
desenvolvimento econmico-social e regime de governo, cujo propsito promover
o suporte financeiro necessrio realizao de programas, projetos e atividades de
interesse da sociedade e destinados promoo do equilbrio do desenvolvimento
scioeconmico nas diferentes regies geoeconmicas do pas, ao desenvolvimento
de segmentos econmicos estratgicos e ao favorecimento de determinados grupos
de contribuintes, entre outros objetivos pblicos relevantes.
Embora os objetivos da renncia de receita sejam pblicos, por natureza, as
atividades necessrias sua consecuo nem sempre so executadas por agentes do
Estado e os instrumentos utilizados para programao e controle no so os
oramentos da Unio (fiscal, de investimento das estatais e da Seguridade Social).
Tudo acontece margem dos oramentos pblicos e por esta razo a aplicao
de recursos decorrentes da renncia de receita tratada como gastos tributrios
indiretos, tratamento distinto daquele reservado aos recursos de custeio e investimento
inseridos no contexto dos oramentos da Unio, classificados como gastos diretos.
Essencialmente, o que difere a aplicao desta poltica pblica no Brasil, em
comparao realidade dos pases mais desenvolvidos, o controle e o monitoramento
dos resultados scioeconmicos efetivamente alcanados e a mensurao do nvel
de satisfao da sociedade, ou seja uma avaliao de eficcia e efetividade desta
poltica.
Inobstante os mandamentos constitucionais estabelecidos no pargrafo 6 do
artigo 165 da CF/88 e demais dispositivos que tratam desta matria, ainda no foram
instituidos mecanismos de controle que permitam conhecer, em nvel agregado e por
exerccio financeiro, os montantes de recursos renunciados, os beneficirios destes
recursos e os resultados efetivos comparados aos objetivos dos planos de governo.
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, Secretrio de Controle Externo da SECEX/RJ.
Significa dizer que o Estado no tem efetivo controle do que deixa de arrecadar,
sob a forma de renncia de receita e no avalia os resultados desta poltica. Postura
incompatvel com a gesto de recursos pblicos que, em mdia, nos ltimos 06 (seis)
anos so estimados em R$ 15 bilhes anuais. Em alguns pases da Europa e da Amrica
do Norte, estes recursos e os objetivos pretendidos com a sua alocao em diferentes
segmentos econmicos e sociais, so explicitados e classificados em oramentos
prprios ou constituem parte integrante do oramento fiscal, sendo, desta forma,
objeto de apreciao direta do Congresso ou Parlamento e, por via de conseqncia,
da sociedade.
No Brasil, os chamados gastos tributrios indiretos constituem um quadro
demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda,
que por no contemplar a renncia vinculada a benefcios financeiros e creditcios e
s contribuies previdencirias no pode ser considerado um documento completo.
Alm disto o quadro elaborado com valores estimados que no so comparados
renncia efetiva e, por ser enviado ao Congresso Nacional como anexo ao projeto de
lei oramentria, no objeto de anlise crtica consistente por parte de deputados e
senadores.
Desta forma, entendo que a interveno do Congresso Nacional e do Tribunal
de Contas da Unio, como agentes responsveis pela fiscalizao da renncia de
receita pblica federal, deve assegurar a transparncia necessria gesto de to
relevante poltica pblica, bem como a sua permanente avaliao no apenas quanto
observncia do princpio da legalidade, mas fundamentalmente no que concerne
aos resultados scioeconmicos efetivamente alcanados, analisados luz dos
princpios constitucionais e legais da eficincia, eficcia, economicidade e efetividade.
Para tanto, a soluo ideal a elaborao de um oramento prprio de renncia
de receita, estruturado nos moldes do oramento fiscal, mesmo considerando que
para viabilizar esta proposta faz-se mister alterar os pargrafos 5 e 6 do artigo 165
da atual Constituio Federal.
Uma soluo alternativa, de implementao no curto prazo, e preparatria
para a criao de um Oramento prprio de renncia de receita, o aperfeioamento
do quadro demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal, por fora do
pargrafo 6 do artigo 165 da Constituio Federal.
Para este propsito, o referido quadro deve incluir os benefcios vinculados
s contribuies sociais e evidenciar alm do efeito sobre as receitas, o efeito sobre
as despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia bem como o efeito sobre as receitas e
despesas, decorrente de subsdios e benefcios de natureza financeira e creditcia.
Tudo estruturado na conformidade da mesma classificao funcional-programtica
dos oramentos fiscal e da Seguridade Social. Outra providncia necessria a
insero deste quadro como anexo ao oramento fiscal da Unio e a mensurao
pela Secretaria da Receita Federal, dos valores efetivamente renunciados, em cada
exerccio financeiro, para anlise em cotejo com aqueles estimados, visando ao ajuste
da metodologia de estimao adotada pelo rgo
O INSTITUTO DO BENEFCIO FISCAL NO MBITO DA CONSTITUIO
FEDERAL DE 1988
No obstante o inciso II do artigo 150 da CF/88 estabelea que vedado a
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir tratamento desigual
entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer
distino em razo de ocupao profissional ou funo por ele exercida,
independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos, a
concesso de incentivos fiscais pelo Governo Federal para promover o
desenvolvimento regional constitui poltica de governo com suporte no texto
constitucional vigente, uma vez que o inciso I do artigo 151 da CF/88, em consonncia
com o princpio da reduo das desigualdades regionais e sociais insculpido no artigo
170, inciso VII, estabelece:
Art. 151 vedado Unio:
I instituir tributo que no seja uniforme em todo territrio nacional ou que
implique distino ou preferncia em relao a Estado, Distrito Federal ou
Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais
destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as
diferentes regies do Pas.
Alm dos dispositivos constitucionais supracitados, a Constituio Federal
de 1988 abriga outros mandamentos relacionados a benefcios fiscais e renncia de
receita, cujos textos passo a transcrever:
a Ttulo III Da Organizao do Estado.
Captulo VII Da Administrao Pblica
Seo IV Das Regies
Art. 43 Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao
em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e
reduo dos desigualdades regionais.
Pargrafo 2. Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na
forma da lei:
I igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de
responsabilidade do Poder Publico;
II juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos
por pessoas fiscais ou jurdicas...
b - Ttulo VI Da Tributao e do Oramento
Captulo I Do Sistema Tributrio Nacional
Seo II Das Limitaes do Poder de Tributar
Art. 150 sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
....................
Pargrafo 6 - qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo,
concesso de crdito presumido, anistia ou remisso relativos a imposto, taxas ou
contribuio s poder ser concedido mediante lei especfica, federal, estadual ou
municipal que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o
correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155,
pargrafo 2, XII, g.
Art. 151 vedado Unio:
III instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito
Federal ou dos Municpios.
Captulo II Das Finanas Pblicas
Seo II Dos Oramentos.
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
Pargrafo 6 - O projeto de Lei Oramentria ser acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria
e creditcia.
Com esse dispositivo, pretendia o legislador constitucional dar transparncia
oramentria de modo a avaliar os efeitos distributivos das polticas adotadas e
possibilitar a constituio de fontes alternativas de receita em caso de desequilbrio
ou ineficcia das finanas pblicas.
c - Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira
Captulo I Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica
Art. 170, inciso IX (redao dada pela EC n 6/95):
A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observados os seguintes princpios:
VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituda
sob as lei brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pais.
Art. 173 Ressalvadas os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria
aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivos, conforme
definidos em lei.
Pargrafo 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no
podero gozar de privilgios fiscais no extensivo s do setor privado
Art. 174 (caput) Como agente normativo e regulador da atividade
econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivos
e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o
setor privado.
Art. 179: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em
lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de
suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela
eliminao ou reduo destas por meio de lei.
d Ttulo VIII Da Ordem Social
Captulo II Da Seguridade Social
Seo I Disposies Gerais
Art. 195 - A seguridade Social ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
Pargrafo 7 - So isentas de contribuio para a seguridade social as
entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas
em lei.
Pargrafo 8 - O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o
garimpeiro e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram
suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes,
contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre
o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos
da lei.
e - ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS
Art. 41 Os Poderes Executivos da Unio, dos Estados do DF e dos
Municpios reavaliaro todos os incentivos fiscais de natureza setorial ora em vigor,
propondo aos poderes legislativos respectivos as medidas cabveis:
Pargrafo 1 - considerar-se-o revogados aps dois anos, a partir da data
da promulgao da Constituio, os incentivos que no forem confirmados por lei.
Pargrafo 2 - a revogao no prejudicar os direitos que j tiverem sido
adquiridos quela data, em relao a incentivos concedidos sob condies e com
prazo certo.
Pargrafo 3 - os incentivos concedidos por convnios entre Estados,
celebrados nos termos do art. 23, pargrafo 6 da Constituio de 1967, com a
redao da Emenda n 1, de 17 de outubro de 1969, tambm devero ser reavaliados
e reconfirmados nos prazos deste artigo.
O BENEFCIO FISCAL E A RENNCIA DE RECEITA NO MBITO DO CDIGO
TRIBUTRIO NACIONAL CTN (LEI N 5.172/66)
Art. 172- A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por
despacho fundamentado, remisso total ou parcial do crdito tributrio, atendendo:
I situao econmica do sujeito passivo;
II ao erro ou ignorncia escusveis do sujeito passivo, quanto a matria de
fato;
III diminuta importncia do crdito tributrio;
IV a consideraes de equidade, em relao com as caracterstica pessoais
ou materiais do caso;
V a condies peculiares a determinada regio do territrio da entidade
tributante.
Pargrafo nico. O despacho referido neste artigo no gera direito adquirido,
aplicando-se quando cabvel, o disposto no art. 155
Art. 175- Excluem o crdito tributrio:
I a iseno;
II a anistia.
Pargrafo nico. A excluso do crdito tributrio no dispensa o
cumprimento das obrigaes acessrias dependentes da obrigao principal cujo
crdito seja excludo, ou dela conseqente.
Art. 176- A iseno quando prevista em contrato, sempre decorrente de
lei que espefique as condies e requisitos exigidos para a sua concesso, os tributos
a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua durao.
Pargrafo nico. A iseno pode ser restrita a determinada regio do
territrio da entidade tributante, em funo de condies a ela peculiares.
Art. 177- Salvo disposio de lei em contrrio, a iseno no extensiva:
I s taxas e s contribuies de melhoria;
II aos tributos institudos posteriormente sua concesso.
Art. 178- A iseno, salvo se concedida por prazo certo em funo de
determinadas condies, pode ser revogada ou modificada por lei a qualquer tempo,
observado o disposto no inc. III do art. 104.
Art. 179- A iseno, quando no concedida em carter geral, efetivada,
em cada caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o
qual o interessado faa prova do preenchimento das condies e do cumprimento
dos requisitos previstos em lei ou contrato para sua concesso.
Pargrafo 1 - Tratando-se de tributo lanado por perodo certo de tempo, o
despacho referido neste artigo ser renovado antes da expirao de cada perodo,
cessando automaticamente os efeitos a partir de primeiro dia do perodo para o
qual o interessado deixar de promover a continuidade do reconhecimento da iseno.
Pargrafo 2 - O despacho referido neste artigo no gera direito adquirido,
aplicando-se, quando cabvel, o disposto no art. 155.
A INTEGRAO DO ORAMENTO DE GASTOS TRIBUTRIOS NO
PROCESSO ORAMENTRIO
Identificados os gastos tributrios, classificados por funo e estimados, o
passo subsequente deve ser a sua integrao ao processo oramentrio. Com isto, os
subsdios tributrios passam a ser submetidos ao legislativo para discusso e votao
parlamentar da mesma forma que o oramento fiscal, ficando este importante
segmento do gasto pblico, correspondente a privilgios e benefcios fiscais, sob
controle da sociedade.
Dos 10 pases da OCDE que elaboram oramentos de gastos tributrios,
(ustria, Austrlia, Canad, Alemanha, Irlanda, Portugal, Espanha, Reino Unidos e
EUA), os submetem a escrutnio parlamentar.
No Brasil, embora no exista ainda um oramento de gastos tributrios, j se
percebeu a necessidade de se identificar e quantificar os subsdios tributrios. Assim
que o pargrafo 6 do artigo 165 da CF/88 estabelece que o Projeto de Lei
Oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios
de natureza financeira, tributria e creditcia.
Ao executivo, as informaes que um oramento de gastos tributrios pode
proporcionar, so importantes na reviso da poltica tributria, na recuperao da
carga tributria sem elevao de alquotas, no controle e compatibilizao das polticas
de gasto pblico que por vezes se do de forma direta e em outras por meio de
renncia arrecadao tributria. O governo, independentemente do processo
legislativo, precisa saber mais a respeito de seus programas assistenciais e sobre
como os recursos pblicos disponveis so alocados.
CONTROLE DOS GASTOS TRIBUTRIOS
Existem diferentes formas de se controlar os subsdios tributrios. O prprio
fato de existir um oramento de gastos tributrios, e este ser submetido ao escrutnio
parlamentar, j constitui uma barreira criao e expanso irresponsvel destes
benefcios.
Em um pas com estrutura federativa, onde existe a co-participao da receita
tributria entre diferentes nveis de governo, esta questo particularmente sria.
No Brasil, impostos federais como o Imposto de Renda- IR e o Imposto sobre Produtos
Industrializados- IPI tm sua receita partilhada como os demais governos subnacionais
por intermdio do FPE - Fundo de Participao dos Estados e do FPM - Fundo de
Participao dos Municpios. Quando a Unio resolve conceder um incentivo fiscal
por meio destes dois impostos, estar abrindo mo de uma receita que em parte no
lhe pertence, mas aos estados e municpios.
Caso o Brasil adote, como proposto neste relatrio, a sistemtica de aprovao
parlamentar do oramento de gastos tributrios, os representantes dos estados e de
alguns municpios no Congresso Nacional tero a possibilidade de avaliar quanto
suas regies perdero na partilha de impostos federais. Desta forma tais representantes
somente estaro inclinados a aprovar os incentivos fiscais se comprovadamente seus
benefcios forem superiores perda fiscal imposta as suas respectivas regies.
Quando do processo de aprovao dos oramentos fiscais e de gastos
tributrios os parlamentares perceberem que, por vezes, programas prioritrios do
ponto de vista econmico e social no dispem de verbas suficientes, mas outros no
to importantes recebem, por intermdio de renncias tributrias, volumes
considerveis de recursos pblicos, as atenes se voltaro para os gastos tributrios.
As prioridades governamentais passaro a ser ordenadas de forma mais coerente e,
provavelmente, a maioria dos incentivos e benefcios fiscais passar a ser concedida
por prazos certos e relativamente curtos, sendo cada vez mais monitorados pelo
Congresso.
O extremo em termos de controle dos gastos tributrios seria a sua eliminao
total. difcil conceber que qualquer pas possa a qualquer momento deixar de se
utilizar dos gastos tributrios como um todo, uma vez que isto envolveria um grande
risco para a credibilidade e a estabilidade nacional. Mudanas bruscas na legislao
tributria poderiam levar os grandes investidores a se sentirem apenados e a fuga de
capitais seria apenas um dos efeitos a se esperar. Alm do mais, em alguns casos
pode ser realmente desejvel o uso de gastos tributrios, quando as vantagens so
nitidamente superiores s desvantagens e os custos menores que os benefcios. Isto
no deve significar, contudo, falta de controle, fiscalizao e quantificao dos
benefcios fiscais.
APERFEIOAMENTO DAS POLTICAS ORAMENTRIA E
TRIBUTRIA
A anlise de gastos tributrios introduz uma nova forma de se visualizarem
os programas de ao governamental. De uma maneira geral sabe-se muito pouco
sobre os gastos pblicos executados por intermdio do sistema tributrio, o que
freqentemente resulta em m alocao de recursos e desperdcios.
Uma vez que o governo venha a conhecer mais sobre os seus programas de
gastos diretos e tributrios, uma reforma em sua poltica de benefcios e incentivos
fiscais pode vir a ocorrer. Certos gastos tributrios podem ser eliminados ou pelo
menos reconsiderados, possivelmente substitudos por formas mais efetivas e menos
dispendiosas de auxlio como subsdios ou investimentos pblicos diretos.
A anlise de gastos tributrios ao explicitar e quantificar um importante
segmento dos gastos pblicos permite que se questione se efetivamente existe o
desejo de se assistir financeiramente determinado setor e, caso positivo, em que
montante. Pode-se questionar se um programa est funcionando bem, como os seus
custos se comparam com os benefcios esperados, ou ainda se est atingindo seus
objetivos, que alis devem ser claramente delimitados. Pode-se questionar quem
efetivamente est se beneficiando daquele programa ou se a assistncia financeira
proporcionada suficiente ou no.
Outro importante uso da anlise de gastos tributrios pode dar-se quando de
uma reviso ou reforma tributria. Geralmente um sistema tributrio visto como
uma estrutura unitria, mas a anlise de gastos tributrios mostra que este , na verdade,
composto de duas estruturas complexas e interligadas. Uma diz respeito parte
normativa do imposto e a outra procura promover uma poltica de assistncia
financeira governamental.
A finalidade de qualquer imposto deve ser a de proporcionar recursos para o
financiamento do Estado da forma mais eficiente e eficaz possvel dentro de padres
coerentes de equidade. J as reformas tributrias so geralmente executadas com o
objetivo de aumentar a arrecadao e/ou melhorar a equidade do imposto, ou ainda
simplificar a sua administrao. Neste sentido, a reviso dos gastos tributrios
existentes na legislao fiscal deve necessariamente fazer parte de qualquer reforma
tributria, visto que tornam a legislao complexa, diminuem a arrecadao e afetam
a isonomia entre contribuintes, trazendo iniquidades ao sistema.
EVOLUO DOS BENEFCIOS TRIBUTRIOS
Exerccio Total estimado % da Receita % do PIB
1989 (1) 949.032,60 21,57 1,56
1990 (2) 6.938.867,00 21,80 1,45
1991 (3) 387.969.283,00 23,08 1,25
1992 (3) 2.014.902.939,00 26,60 1,88
1993 (3) 9.749.650.046,00 17,84 1,13
1994 (4) 3.400.000,00 11,25 1,35
1995 7.039.370,00 11,45 1,33
1996 20.762.821,00 25,91 3,22
1997 15.367.615,00 14,55 1,84
1998 17.279.529,00 14,07 1,85
1999 15.530.076,00 11,96 1,69
2000 16.963.231,00 11,47 1,58
(1)- CZ$ Milhes- preos de junho/88
(2)- NCZ$ Milhares- preos de maio/89
(3)- CR$ Milhares
(4)- R$ Milhares, a partir de 1994
A EXPERINCIA INTERNACIONAL EM ORAMENTO DE GASTOS
TRIBUTRIOS
Hodiernamente grande o nmero de pases que utilizam esse instrumento
como um dos meios para se avaliar a alocao dos recursos pblicos, sendo que um
expressivo nmero deles o submetem efetiva aprovao parlamentar. A seguir,
apresentado um resumo da experincia de alguns pases nessa rea, extrado de
publicao da OCDE (Tax Expenditures A Review of the Issues and Country
Practices).
CANAD
O Canad define gastos tributrios como desvio de estrutura tributria padro.
Esta definida como aquela que no oferece tratamento preferencial a contribuintes
com base em caratersticas demogrficas, fontes ou usos de rendimentos, localizao
geogrfica, ou qualquer outra circunstncia especial que se aplique a apenas um ou
grupo particular de contribuintes.
O primeiro oramento de gastos tributrios desse pas foi publicado em
dezembro de 1979, cobrindo o Imposto de Renda, pessoas jurdicas e fiscais, e os
impostos sobre vendas (sale and excise taxes).
Os itens de gastos tributrios so agrupados nas mesmas categorias de
classificao funcional dos gastos diretos contidos no oramento tradicional e a
estimativa da renncia de receita efetuada na suposio de que, na ausncia do
benefcio, seja aplicada a norma regular do imposto. No se capta, provavelmente
por bvias dificuldades metodolgicas, efeitos de Segunda ordem, como, por exemplo,
que a climinao de um benefcio poderia induzir um indivduo utilizar mais de
outro. Ganhos decorrentes da supresso de benefcios (dedues) que levem o
contribuinte a ser posicionado em taxas superiores de tributao, devido
progressividade, tambm so desconsiderados.
Como curiosidade, destaca-se um item de benefcio tributrio, particularmente
estranho ao nosso entendimento, e que representa o maior de todos aqueles constantes
do oramento de gasto tributrio canadense. Trata-se da no tributao, como era de
se esperar, da renda de aluguel imputada aos contribuintes que residem em sua prpria
casa.
FRANA
Publicou o relatrio pela primeira vez em 1980, compondo-o como anexo do
projeto de lei oramentria anual enviado ao parlamento.
A preocupao com a matria teve incio em 1972 no mbito do Conseil des
Impts, um frum de debates de assuntos tributrios.
Nesse pas considera-se benefcio tributrio o dispositivo que provoque perda
de receita para o Estado e, paralelamente, reduza o nus tributrio do contribuinte,
tendo como referncia os princpios gerais da legislao tributria.
A lista de benefcio organizada de trs formas: a) de acordo com a
classificao funcional do oramento normal; b) segundo objetivos de poltica
econmica e social (estmulos a investimentos produtivos, poupana financeira,
etc) e c) de acordo com categorias de beneficiados (industriais, proprietrios rurais,
famlias, etc).
Tambm neste pas considera-se benefcio tributrio a no tributao da renda
imputada de aluguel aos moradores de casa prpria.
REINO UNIDO
As preocupaes com a matria datam de 1971. Em 1978 o Comit do Gasto
Pblico da Cmara dos Comuns recomendou que os futuros white papers para
1980 incluiriam os benefcios fiscais.
A lista dos benefcios fiscais hoje apresentada extensa, no se constituindo
exatamente um oramento de gastos tributrios, eis que inclui itens que no poderiam
ser considerado como tal.
Abrange o imposto de renda, o imposto sobre valor adicionado e o imposto
sobre a transferncia de capital.
Tambm aqui chega-se ao extremo de considerar como gasto tributrio a no
tributao da renda de aluguel imputada aos contribuintes moradores de suas prprias
casas.
ESTADOS UNIDOS
A primeira utilizao do Oramento de Gastos Tributrios nos EUA data de
1968, quando este foi agregado ao oramento fiscal daquele pas. Em 1974, passou-
se a exigir, por fora de lei, que fosse apresentado um relatrio anual juntamente
com o projeto de oramento fiscal.
Atualmente a elaborao do oramento de gasto tributrios obrigatrio,
abrangendo o imposto de renda federal sobre pessoas fsicas e empresas
A classificao das modalidades de gastos tributrios d-se por tipo de imposto
e por funo programtica e a quantificao ou mensurao por meio dos mtodos
de equivalncia de gastos diretos e da perda de arrecadao.
RAZES PARA A ELABORAO DE UM ORAMENTO DE BENEFCIOS
TRIBUTRIOS E OUTRAS MODALIDADES DE RENNCIA DE RECEITA
A gnese redacional do pargrafo 6, do art. 165, da Constituio Federal de
1988, que determinou a anexao do Demonstrativo de Benefcios Tributrios ao
projeto de lei oramentria, decorreu da observao da experincia internacional
sobre a matria, pesquisada pelo legislador constituinte.
fato que o montante de recursos destinados no oramento clssico uma
determinada funo programtica, ou regio, pode no refletir o volume total que
lhes foi efetivamente direcionado, se no levar em considerao os valores canalizados
na forma de benefcios tributrios. Desse modo, a primeira e principal razo para a
elaborao do oramento de renncia de receita a necessidade de conferir
transparncia oramentria, de modo que se possa avaliar, com maior exatido, os
efeitos distributivos da ao governamental, direta e indireta.
Uma Segunda razo que pode ser alinhada reside em que um oramento de
benefcio tributrio bem organizado e monitorado pode se constituir em fonte
alternativa de receita, na eventualidade do Estado estar em desequilbrio com suas
finanas. Com efeito, tendo em vista a necessidade de cobertura de um possvel
dficit, ao invs de aumentar a carga tributria nominal existente, ou ainda, promover
a colocao de ttulos pblicos, o Estado poderia optar, ainda que parcialmente, por
extinguir benefcios tributrios, cuja justificativa original pela qual foram criados
no mais subsistisse, ou que, por qualquer outro motivo, venham se mostrando
ineficazes quanto ao alcance de seus objetivos.
Pode-se tambm argir que a receita pblica renunciada pelo governo para
financiar projetos, programas e atividades de interesse de determinadas regies
geogrficas, setores econmicos ou segmentos de contribuintes deixa de ser carreada
aos oramentos da Unio para custeio de atividades pblicas de interesse da sociedade
em geral e, por via de conseqncia, deve ser objeto de rigoroso controle dos Poderes
Legislativo e Executivo e dos rgos de Controle Externo e Interno da Administrao
Pblica Federal, quanto aos aspectos da legalidade, eficincia e eficcia e da efetiva
consecuo dos objetivos pretendidos.
Os argumentos aqui destacados so suficientemente relevantes para
fundamentar proposta de encaminhamento ao Congresso Nacional, pelo Tribunal de
Contas da Unio, de sugesto para discusso nas Comisses Tcnicas permanentes
que tratam da matria, acerca da oportunidade e relevncia de dar incio aos
procedimentos legislativos necessrios insero no artigo 165 da CF, pargrafo 5,
de oramento especfico das diversas modalidades de renncia de receitas pblicas
federais. O fim colimado assegurar a necessria transparncia atual poltica de
alocao de recursos financeiros fora do contexto do oramento fiscal da Unio,
permitindo ao Congresso Nacional e sociedade brasileira avaliarem os reais
benefcios scioeconmicos desta poltica pblica, para deliberao acerca de sua
preservao, aperfeioamento ou substituio por mecanismos mais eficazes e
efetivos.
CONCLUSO
O objetivo pretendido o da consagrao da concepo da renncia da receita
como uma poltica pblica utilizada pelo governo para prestao de servios
sociedade, resultante da harmonizao de planos e programas nacionais, regionais e
setoriais com o Plano Plurianual, na conformidade dos Oramentos da Unio (artigos
21 inciso IX, 43, 165 pargrafo 4 e 174 da Constituio Federal).
TRANSFERNCIA DE RECURSOS ORAMENTRIOS ENTRE
TRIBUNAIS DO TRABALHO
Jatir Batista da Cunha
1
No processo n. TC-013.877/2000-7 do TCU, debateu-se a questo da
legalidade da transferncia de recursos oramentrios entre tribunais do trabalho.
O mencionado processo atinente Representao formulada pelo Sr. Luciano
Rinaldi, Analista de Finanas e Controle Externo da SECEX/MG, questionando acerca
do tema objeto deste artigo, em especial sobre a legalidade do repasse de R$
675.000,00 do Tribunal Regional do Trabalho 3 Regio (MG) para o Tribunal
Regional do Trabalho 2 Regio (SP), no curso dos exerccios de 1995 e 1996
A Representao foi formulada em virtude do teor da matria intitulada Incal
levou verba do TRT-MG, publicada na mdia impressa (Jornal Estado de Minas),
edio de 16.08.2000, noticiando que, segundo o Deputado Federal Srgio Miranda
(PC do B-MG), os recursos financeiros transferidos teriam sido creditados em favor
da aludida construtora
Tendo verificado que, entre 1995 e 1996, o TRT/MG de fato repassou recursos
da ordem de R$ 675.000,00 para o TRT/SP, a Unidade Tcnica, ante a suposta
contrariedade do procedimento em foco ao disposto no artigo 167, incisos II e VI, da
Constituio Federal, promoveu diligncia junto ao TRT/MG, expressa nos seguintes
termos:
a) fundamento legal adotado pelo TRT-3 Regio para o recebimento e
concesso de provises junto ao TST e aos Tribunais Regionais do Trabalho das
demais Regies, respectivamente, nos exerccios de 1994, 1995, 1996 e 1997,
conforme relatrios de gesto desses anos;
b) as normas internas reguladoras da matria, enviando suas cpias
Em atendimento, alm de encaminhar exemplar do expediente denominado
Esclarecimento Imprensa e demonstrativos evidenciando as provises recebidas/
concedidas pelo TRT-3 Regio no perodo de 1994 a 1997, o TRT/MG, por
intermdio de seu Juiz-Presidente, Exm Sr. Drcio Guimares de Andrade, teceu as
seguintes consideraes:
a) ao Tribunal Superior do Trabalho compete o encaminhamento ao Congresso
Nacional da proposta oramentria de toda a Justia do Trabalho brasileira (CF,
artigo 99, 2);
b) o Manual Tcnico do Oramento define a Justia do Trabalho como
rgo e seus tribunais, quais sejam, TST e TRTs, como Unidades
Oramentrias;
1
Subprocurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU.
c) o Manual SIAFI de Elaborao e Execuo Oramentria, assim como o
Decreto n. 825/93 autorizam a Descentralizao de Crditos Oramentrios, da
qual a descentralizao interna espcie que visa movimentao de crditos
oramentrios ou adicionais entre unidades gestoras do prprio Ministrio/rgo/
Entidade;
d) vista dessas informaes, no h irregularidade nos procedimentos
adotados
Em instruo a cargo do Sr. Diretor da 3 Diretoria Tcnica, endossada pelo
Titular da Secretaria, a SECEX/MG assim se manifestou quanto ao mrito:
a) que seja comunicado ao Excelentssimo Senhor Deputado Federal Srgio
Miranda, autor da denncia, pela imprensa, das possveis irregularidades [sic],
que as descentralizaes de crdito concedidas pelo Tribunal Regional do Trabalho
da 3 Regio nos anos de 1994 a 1997 no infringiram o disposto no art. 167, VI, da
Constituio Federal, por se tratarem [sic] de provises entre unidades oramentrias
do mesmo rgo (Justia do Trabalho) e por no ter havido alterao na categoria
de programao;
b) que os autos sejam arquivados.
Foi solicitada a manifestao do Ministrio Pblico junto ao TCU a respeito
da matria.
Inicialmente, cumpre ressaltar que, de fato, a lei oramentria anual e demais
normativos infraconstitucionais conferem Justia do Trabalho o tratamento de
rgo, sendo o Tribunal Superior do Trabalho e os Tribunais Regionais do Trabalho
to-somente unidades oramentrias desse rgo, conforme esclareceu o Exm
Sr. Presidente do TRT/MG e ratificou a Unidade Tcnica, aps ampla pesquisa e
minuciosa instruo
Faz-se necessrio, porm, analisar a matria luz dos dispositivos
constitucionais vigentes, que, no Direito Positivo Ptrio, por ocuparem o pice da
hierarquia, tm prevalncia absoluta sobre as demais normas.
O artigo 167, inciso VI, da Constituio, cerne de toda a controvrsia,
preconiza serem vedados a transposio, o remanejamento ou a transferncia
de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para
outro, sem prvia autorizao legislativa.
O dispositivo em comento consagra a lgica da disciplina oramentria no
Brasil: a autorizao legislativa pressuposto essencial de toda e qualquer modificao
promovida internamente pelos rgos na categoria de programao, como tambm
do intercmbio de recursos entre rgos distintos.
Tratando-se de vedao originria do texto constitucional, cabe buscar na
prpria Lei Maior a interpretao que se lhe deve dar, de modo a torn-la compatvel
com a sistemtica instituda com o advento da Constituio de 1988.
Vejamos, pois, o que prescreve a Constituio em relao aos rgos
judicirios e Justia como um todo
Dispe o artigo 92 que so rgos do Poder Judicirio, entre outros, os
Tribunais e Juzes do Trabalho, sendo rgos da Justia do Trabalho o Tribunal
Superior do Trabalho, os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juzes do Trabalho
(artigo 111)
De outra parte, confere a Carta Magna aos tribunais competncia privativa
para, entre outras atribuies: eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos
internos; organizar suas secretarias, seus servios auxiliares e os dos juzos que lhes
forem vinculados; prover os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdio; propor
a criao de novas varas judicirias; e prover, mediante concurso pblico, os cargos
necessrios administrao da Justia, ressalvados os de confiana assim definidos
em lei (artigo 96, inciso I). Como se v, a autonomia dos tribunais em relao a essas
matrias explcita.
Tambm a autonomia administrativa e financeira assegurada pela
Constituio ao Poder Judicirio: os tribunais elaboram suas propostas oramentrias
dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de
diretrizes oramentrias (artigo 99, caput e 1, da CF)
Nesse contexto, buscando a melhor interpretao a ser dada ao 2 do artigo
99 da Carta Magna, segundo o qual ao Presidente do Tribunal Superior compete,
com a aprovao do respectivo tribunal, ouvidos os outros tribunais interessados,
encaminhar a proposta oramentria de toda a Justia, depreende-se que os
mencionados Tribunais Superiores no tm poder de veto sobre a proposio dos
demais, tendo todos eles (Superior e Regionais) o mesmo status. No h, portanto,
hierarquia, supremacia de um sobre o outro. Cada tribunal tem independncia e centra
no seu Juiz-Presidente, ou seja, numa nica autoridade administrativa, o poder
decisrio
Rememorando, o oramento deve funcionar como elo de ligao entre os
sistemas de planejamento e de contabilidade, como um curso de ao, um programa
operacional. Em razo disso, o artigo 5 da Lei n. 4.320/64 traduz a ideologia contrria
s dotaes globais, fazendo prevalecer o princpio da especializao ou da
discriminao da despesa (identificao de cada rubrica de receita e despesa).
Nada mais o crdito oramentrio que a autorizao, por meio da Lei de
Oramento ou de crditos adicionais, para a execuo de programa, projeto ou
atividade ou, ento, para o desembolso de quantia aportada a determinado objeto de
despesa, vinculado a uma categoria econmica, logo, a um programa
Em consonncia com a Constituio vigente (artigo 165, pargrafos e incisos),
o projeto de lei oramentria deve refletir polticas e programas. Os princpios da
unidade e da universalidade objetivam dar maior transparncia ao oramento,
propiciando uma visualizao do direcionamento das aes estatais, suas reas de
atuao e efetivas prioridades. Visa, pois, a disciplinar a conduta do gestor, a
estabelecer algum tipo de controle legislativo sobre a ao dos governantes, entendidos
esses como todos aqueles que gerem recursos pblicos. Enfim, ao conceber o
oramento, buscou o legislador impor limites ao administrador pblico: fixou
princpios diversos e estabeleceu regras no sentido de que a discriminao das
despesas seja feita num minucioso grau de detalhamento.
Nessa linha de raciocnio, no h como se admitir, primeira vista, que, sem
autorizao legislativa, tribunais de um mesmo rgo possam repassar recursos
entre si, ainda que mantida a categoria de programao, visto que toda a lgica
oramentria estaria comprometida se assim fosse permitido. Citemos um exemplo:
ao aprovar o oramento da Justia, seja Federal, Eleitoral ou do Trabalho, o Poder
Legislativo autoriza a dotao de n milhes para a construo de uma nova sede
para um Tribunal Regional determinado. Se irregularidades forem detectadas nessa
obra e for suspensa a incluso de dotao nos exerccios seguintes, de nenhuma
eficcia ser essa providncia, se um Tribunal Regional puder, livremente, efetuar
descentralizaes internas para o outro.
A classificao oramentria institucional identifica os rgos e unidades
oramentrias. ela um parmetro importante para fins de alocao dos recursos
entre rgos distintos
A ttulo de ilustrao, vale salientar que, segundo a classificao em vigor,
so rgos, no mbito do Poder Judicirio: Supremo Tribunal Federal, Superior
Tribunal de Justia, Justia Federal, Justia Militar, Justia Eleitoral, Justia do
Trabalho e Justia do Distrito Federal e dos Territrios, cada um com suas respectivas
unidades oramentrias
Diferentemente do que ocorre no mbito do Poder Legislativo, no qual todas
as unidades oramentrias de um mesmo rgo esto sujeitas, em ltima instncia, a
uma mesma autoridade (Presidente da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e
do Tribunal de Contas da Unio, conforme o caso), e no Poder Executivo, onde, em
cada rgo, todas as unidades oramentrias esto vinculadas, quer direta, mediante
subordinao hierrquica, quer indiretamente, por meio da superviso ministerial
(orientao, coordenao e controle), ao poder decisrio do Ministro de Estado da
respectiva Pasta, no Judicirio no existe uma figura semelhante. Via de conseqncia,
no h porque dar idntico tratamento ao Judicirio, tendo em vista que as situaes
so distintas e, sendo distintas, merecedoras de tratamentos desiguais.
Por sua vez, o Ministrio Pblico da Unio MPU, dotado de autonomia
funcional, administrativa e financeira, tambm considerado um rgo na
classificao institucional em vigor. Possui as seguintes unidades oramentrias:
Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Militar, Ministrio Pblico do Distrito
Federal e dos Territrios, Ministrio Pblico do Trabalho e Escola Superior do
Ministrio Pblico da Unio
O Procurador-Geral da Repblica, Chefe do MPU, tem como atribuio, entre
outras, apresentar a proposta de oramento do Ministrio Pblico da Unio,
compatibilizando os anteprojetos dos diferentes ramos da Instituio, na forma da
lei de diretrizes oramentrias (artigo 26, inciso III, da Lei Complementar n. 75/
93). Constata-se, ento, que sua organizao oramentria aproxima-se da organizao
da Administrao Direta do Poder Executivo, o que faz crer seja o Judicirio uma
exceo ao modelo adotado
Por derradeiro, frise-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal define como
rgos, no Poder Judicirio Federal, para fins de repartio dos limites globais de
despesa com pessoal, os tribunais referidos no artigo 92 da Constituio (artigo 20,
inciso III, alnea a, da Lei Complementar n. 101/2000), entre os quais, como
citamos anteriormente, se encontram o Tribunal Superior e cada um dos Tribunais
Regionais do Trabalho.
Por todo o exposto, pode-se concluir que a transferncia de recursos
oramentrios entre tribunais do trabalho no compatvel com o ordenamento
jurdico vigente, considerando em especial os seguintes pontos:
a) o disposto nos artigos 92, inciso IV, e 111, inciso II, ambos da Constituio
Federal de 1988, que classificam os Tribunais do Trabalho como rgos do Poder
Judicirio e da Justia do Trabalho, respectivamente, e no artigo 99, 1, que confere
aos tribunais o poder de elaborarem suas propostas oramentrias dentro dos limites
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO, e 2, que impe ao
Presidente do Tribunal Superior a incumbncia de encaminhamento da proposta,
considerando que o artigo 167, inciso VI, veda a transposio, o remanejamento ou
a transferncia de recursos de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;
b) o tratamento diferenciado conferido ao Poder Judicirio, tendo em vista
que no Poder Legislativo e no Poder Executivo, bem como no Ministrio Pblico da
Unio, todas as unidades oramentrias de cada rgo esto sujeitas, em ltima
instncia, ao poder decisrio de uma nica autoridade administrativa, o que no
ocorre na Justia; e
c) a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000)
considera o Tribunal Superior e cada um dos Tribunais Regionais do Trabalho como
rgos distintos entre si.
A CARACTERIZAO DA BOA-F NOS PROCESSOS DE
CONTAS
Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes
1
A Lei n 8.443/92 - Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio , em seu
art. 12, 2, faz aluso ao princpio da boa-f, deixando assente que o reconhecimento
desta pela Corte de Contas Federal pressuposto para que se possa operar o
saneamento do processo ainda na fase citatria, ante a liquidao tempestiva do
dbito atualizado monetariamente, e desde que no tenha sido observada outra
irregularidade nas contas sob exame.
O princpio da boa-f tambm encontra guarida no Regimento Interno do
TCU, que, em seu art. 153, 4, faz a ela meno, inserindo-a em contexto idntico
ao do dispositivo legal suso mencionado. Ocorrendo a situao ali prevista, o Tribunal
julgar as contas regulares com ressalva, expedindo quitao ao responsvel, a teor
do estatudo no 5 do artigo 153 do prefalado Regimento Interno.
Recentemente, considerando a necessidade de atualizao do procedimento
relativo rejeio de alegaes de defesa de responsveis em processos de contas,
foi publicada a Deciso Normativa TCU n 035/2000, que ratifica a necessidade de
se analisarem as aes dos gestores luz da boa-f.
Para o caso de subsistir o dbito aps o exame da defesa apresentada, a
supracitada Deciso Normativa estabelece que se passe a analisar a boa-f do
responsvel e se verifique a inexistncia de outras irregularidades relativas ao dbito
apurado nos autos do processo. Comprovados esses requisitos, dever o TCU prolatar
a deliberao formal que rejeita as alegaes de defesa.
Por outro lado, na hiptese de no se configurar a boa-f do responsvel, ou
na ocorrncia de outras irregularidades relacionadas no art. 16, inciso III, da Lei n
8.443/92, aquela Corte Federal proferir, de imediato, o julgamento pela
irregularidade das contas.
luz dessa breve introduo, foroso constatar que o exame da boa-f na
gesto dos responsveis em processos de contas ganhou novos contornos com a
edio da Deciso Normativa TCU n 035/2000. Antes, a anlise da boa-f s fazia
sentido se associada liquidao tempestiva do dbito atualizado monetariamente;
hoje, deve ser levada a efeito ainda que o dbito subsista. Cresce, assim, no mbito
daqueles que lidam com processos de contas, a preocupao com a adequada
caracterizao da boa-f dos agentes pblicos, tema que carece de ateno doutrinria
e jurisprudencial.
Compulsando a jurisprudncia do TCU, constatei que a boa-f tem sido
enfocada sob uma tica essencialmente subjetiva, que a percebe como a convico
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU.
do agente pblico que acredita estar agindo de acordo com a lei, ou que a associa
idia de ignorncia ou crena errnea acerca de uma situao regular. Essa boa-f,
dita presumida, com origens no direito romano e no direito cannico, teria, assim,
como bem assinala Marcus Cludio Acquaviva
2
, conotao contrria fraude e ao
dolo.
Entretanto, pelas razes que passo a aduzir, acredito no ser esse o melhor
prisma para se examinar a boa-f no mbito das Cortes de Contas, qual seja, como
estado contraposto ao dolo, sendo este a simples expresso da m-f. Isso porque tal
entendimento levaria errnea concluso de que a no-configurao de m-f implica,
necessariamente, a existncia de boa-f.
cedio ser o dolo o carter intencional do agente, enquanto a culpa
caracterizada pelas manifestaes indicativas de imprudncia, negligncia ou
impercia. Associar a inexistncia de dolo, como sinnimo de m-f, conseqente
caracterizao da boa-f do agente pblico, valendo-se simplesmente da anlise do
carter intencional do seu comportamento (tica subjetiva), e desprezando-se a
possibilidade de se estar diante de uma conduta culposa, no me parece ser o melhor
caminho a trilhar.
Valho-me, por oportuno, dos conceitos de dolo e culpa que emanam do Direito
Penal, tambm aqui aplicveis, e que esto associados chamada teoria finalista da
ao, segundo a qual o dolo se manifesta na vontade e finalidade da conduta do
agente, ao passo que a culpa fundamenta-se na inobservncia do dever de cuidado,
qual seja, do cuidado objetivo exigvel do agente ante as circunstncias em que
determinado fato ocorreu.
A reforar o acima exposto, Damsio de Jesus, adepto da corrente finalista,
em trabalho intitulado Ensaio sobre o Dolo Eventual, o Preterdolo e a Culpa
Consciente, afirma que a culpa, consciente ou inconsciente, manifesta-se na
absteno do cuidado objetivo necessrio na realizao de uma conduta que causa
um resultado danoso
3
.
A todos os indivduos, inclusive aos gestores no trato da coisa pblica,
exigvel a obrigao de realizar condutas que no acarretem danos a terceiros, isto ,
exige-se-lhes, nas relaes jurdicas que estabelecem, o denominado cuidado objetivo.
Exsurge, ento, o que se denomina previsibilidade objetiva, a que Welzel faz aluso
em seu trabalho Culpa e Delitos de Circulao
4
, ao asseverar que exigvel o
cuidado objetivo quando o resultado era previsvel para uma pessoa razovel e
prudente, nas condies em que o agente atuou.
A previsibilidade objetiva nada mais do que a possibilidade de anteviso do
resultado, do ponto de vista de um homem zeloso, prudente. O resultado era previsvel,
2
Dicionrio Jurdico Brasileiro, 7 ed., So Paulo, Jurdica Brasileira, 1995.
3
Parecer solicitado pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios no processo-crime
n 17.901 Tribunal do Jri.
4
RDPen, Rio de Janeiro, Borsoi, 1971, p. 25.
mas no foi previsto pelo agente. Destarte, haveria conduta culposa quando o sujeito,
no empregando a ateno e o cuidado exigidos pelas circunstncias, no previu o
resultado de seu comportamento, ou, mesmo o prevendo, levianamente pensou que
ele no aconteceria. Caso contrrio, se o resultado estivesse sendo perseguido pelo
agente, no estaramos no terreno da culpa, mas sim diante de dolo.
E exatamente essa noo de cuidado objetivo necessrio do homem mdio,
zeloso e prudente, denotando iseno de culpa, que se acha implcita na moderna
conceituao do princpio da boa-f, guindado a princpio de orientao mxima no
Cdigo de Defesa do Consumidor, ordenamento que efetivamente mudou o cenrio
contratual moderno do Brasil.
Nesse mesmo diapaso, atente-se para o conceito que nos apresenta Fernando
Noronha
5
, ao associar a boa-f a um dever de agir de acordo com os padres
socialmente reconhecidos de lisura e lealdade, em contraposio ao conceito que
se encontra na doutrina civilista clssica, para a qual a boa-f a inteno pura,
isenta de dolo ou malcia, e que pode ser presumida ante a anlise do elemento
psquico, anmico do agente.
A noo clssica de boa-f subjetiva vem cedendo espao sua face objetiva,
oriunda do direito e da cultura germnica, e que leva em considerao a prtica
efetiva e as conseqncias de determinado ato luz de um modelo de conduta social,
adotada por um homem leal, cauteloso e diligente, em lugar de indagar-se
simplesmente sobre a inteno daquele que efetivamente o praticou.
Devemos, assim, examinar, num primeiro momento, diante de um caso
concreto e nas condies em que o agente atuou, qual o cuidado exigvel de uma
pessoa prudente e de discernimento. Assim o fazendo, encontraremos o cuidado
objetivo necessrio, fundado na previsibilidade objetiva. Devemos, a seguir, comparar
esse cuidado genrico com a conduta do agente, intentando saber se a conduta imposta
pelo dever genrico de cuidado harmoniza-se com o comportamento desse agente. A
resposta negativa leva reprovabilidade da sua conduta, culpa e, enfim, no-
caracterizao da boa-f objetiva.
Estabelece-se, assim, o norte tico para todos os partcipes de determinado
vnculo jurdico, criando-se um elo de cooperao em face do objetivo avenado.
Como nos ensina Carlos Alberto Bittar
6
, cumpre a cada qual respeitar a posio do
outro contratante e operar com lealdade e probidade, a fim de que alcance os objetivos
pretendidos com o contrato, agindo eticamente, consoante padres normais
contratao a que se vincula. E na base do conjunto de princpios, em razo do
imperativo tico de responsabilidade nas relaes constitudas, que se encontra o
princpio da boa-f.
Dentro dessa abordagem tica, entendo que as Cortes de Contas, ao analisarem
a conduta do agente pblico, no devem fazer abstrao do contexto dentro do qual
a sua ao est inserida, enfocando-a, portanto, objetivamente, o que transcende a
5
O Direito dos Contratos e seus Princpios Fundamentais, So Paulo, Saraiva, 1994, p. 18.
6
Contornos Atuais da Teoria dos Contratos, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1993, p. 33.
idia de simples carter intencional, este sim visto sob uma tica puramente subjetiva.
Digo isso porque a ao desse agente se manifesta, essencialmente, no discurso de
sua conduta, que expressa o que o filsofo alemo Martin Heidegger denomina de
compreenso mediana, ou seja, uma concepo de como o homem mdio v o mundo
e as coisas que nele se evidenciam.
Ouso concluir que analisar a chamada boa-f subjetiva , mutatis mutandis,
investigar a existncia de dolo e, em conseqncia, a m-f. Entretanto, a no-
comprovao da m-f, dando ensejo configurao da boa-f subjetiva, no implica,
necessariamente, a existncia de boa-f objetiva, vinculada esta ausncia de culpa,
e no de dolo, como ocorre com aquela. Vale frisar que a boa-f objetiva e a culpa
esto, na verdade, associadas a uma compreenso mediana, isto , do homem mdio
- prudente e diligente -, e a descaracterizao de uma significa a constatao da
outra.
A boa-f, sob esse novo enfoque, deixa de ser simplesmente presumida, vez
que a conduta, a partir de ento, dever ser objetivamente analisada. No se pode
perder de perspectiva que o agente exterioriza, em si, o dolo, ao passo que a culpa,
em sentido estrito, deve ser atestada, comprovada e fundamentada pelo intrprete,
no se admitindo presuno quanto sua inexistncia.
Assim sendo, o que nos interessa nos processos de contas, especialmente ante
o estatudo na Deciso Normativa TCU n 035/2000, analisar a boa-f objetiva do
responsvel. A uma, porque o conceito de boa-f subjetiva no vem sendo
recepcionado por novis fontes normativas, como o caso do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que contm, em seu bojo, normas de ordem pblica e interesse social.
A duas, porque a melhor exegese do art. 3 da indigitada Deciso Normativa coaduna-
se com a tese de que a mera conduta culposa do agente, com a conseqente no-
configurao da boa-f do responsvel, j seria razo suficiente para se ultrapassar a
fase de rejeio de defesa, proferindo-se, desde logo, o julgamento pela irregularidade
das contas.
A boa-f, nos processos de contas, h de ser requisito essencial exigido do
agente pblico, de forma a impor-lhe limites ao exerccio de seus direitos, em prol
do interesse da coletividade. Os tempos mudaram e a sociedade j no mais tolera o
abuso de direito ou a conduta desarrazoada, por vezes ocultada pela escusa da
ignorncia ou crena errnea acerca de uma situao regular. O direito no pode
caminhar divorciado dos princpios morais e ticos que imperam na sociedade, que,
por seu turno, est a exigir, cada vez mais, a responsabilidade na gesto da coisa
pblica.
POSSIBILIDADES DE COMBATE CORRUPO PELO ESTADO
BUROCRTICO/PATRIMONIALISTA NA AMRICA LATINA EM
CONTEXTO DE CENRIO DE SOCIEDADE INFORMACIONAL
Renato Jorge Brown Ribeiro
*
I - INTRODUO
O problema da violncia e da corrupo tem tomado propores alarmantes
no contexto da sociedade ps-moderna e representa verdadeiro fator de
desvantagem comparativa para a economia de determinadas regies do planeta,
em especfico dos pases em desenvolvimento.
O fato mais grave e relevante que a violncia por vezes se mostra internalizada
em vrias prticas sociais, promovendo verdadeira banalizao do seu sentido, o
que gera descaso geral sobre a profundidade de suas conseqncias e desumanizao
das instituies nacionais .
A corrupo tem representado nus insustentvel para economias que buscam
um patamar competitivo, o que aumenta muito o custo operacional de diversas regies
do mundo.Traduz-se como uma das mais perversas tipologias criminosas, por impedir
a ruptura dos ciclos de pobreza. Mina os esforos dos estados nacionais em produzir
desenvolvimento econmico e social e condena amplos contigentes populacionais a
condies de misria.
Para agravar o cenrio, o sistema ideolgico dominante valoriza o
individualismo (quase um Darwinismo social) que pouca importncia d a aspectos
de uma tica social mais ampla, o que favorece o desenvolvimento da corrupo e de
outras formas de violncia, comprometendo a integridade do tecido social.
O que pretendemos neste artigo discorrer sobre as relaes entre corrupo,
violncia e formao econmica e social, estabelecer nexos de causa e efeito e propor
algumas reflexes e posicionamentos, com o fim de minorar os males causados por
esses fenmenos sociais.
*
AFCE - TCU, mestrando em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao
Pblica da Fundao Getlio Vargas (EBAP/ FGV), especialista em Administrao Financeira
e Cincias Contbeis (FGV) e Polticas Pblicas (Universidade Federal do Rio de Janeiro-
UFRJ), Bacharel em Administrao de Sistemas Pblicos (Escola Naval), professor na Ps-
Graduao da Universidade Cndido Mendes e professor visitante da Universidade Estcio de
S.
II - CARACTERSTICAS DA FORMAO DOS ESTADOS LATINO-
AMERICANOS A FORMAO PATRIMONIALISTA
Ao analisarmos a formao das diversas naes na Amrica Latina, nos
deparamos com inmeras situaes particulares na formao de cada Estado-Nao,
mas, neste momento, o que procuramos abordar so os fatores sociopolticos e
culturais que permitem anlises comuns dos fenmenos ligados corrupo e
violncia no continente.
O descobrimento do Novo Mundo ocorreu no momento em que as monarquias
ibricas procuravam sua afirmao poltica sobre o poder dos nobres. Nesse momento,
foram construdas as primeiras instituies que seriam transplantadas para as Amricas
e havia a forte tendncia de que os bens de produo principais fossem propriedade
do Rei (em Portugal j era realidade), explorados sob regime de concesso por
particulares (nobres ou burgueses).
O modo de produo, os controles estatais e as formas de governo local
variavam em funo das atividades econmicas desenvolvidas, objetivando maximizar
as possibilidades de aferir receitas pelas coroas. Com o grande sucesso econmico
inicial, metais preciosos na Amrica Espanhola e acar na Amrica Portuguesa
1
,
estabeleceu-se um fenmeno de burocratizao das classes empreendedoras
(burguesia/nobreza) que passaram a trabalhar em funo das atividades do Estado
(por vezes como rentistas), o que em prazo mais dilatado agiu como gnese das
economias perifricas e dependentes. No sculo XVII, as economias das colnias
eram mais prsperas e complexas que a da metrpole. O aspecto paradoxal a que a
gnese da futura dependncia estava na forma como se administrou o sucesso.
Com a evoluo dos processos de produo e o desenvolvimento de um novo
cenrio econmico (Primeira Revoluo Industrial), as vantagens comparativas
comearam a crescer para as regies fora da Pennsula Ibrica e sua zona de controle.
Esses pases foram afastados para a periferia do processo econmico, criando uma
relao mais perversa de explorao via tributos exercida pela metrpole sobre as
colnias (a Inglaterra podia exercer a dominao econmica via balana de transaes,
o que Portugal e Espanha no tinham condies reais de fazer).
Nesse momento, j temos delineados alguns elementos importantes da
formao econmica e social: uma classe dirigente que se orienta por concesses
dos poderes centrais, pouca distino entre o que pblico e o que privado e a
construo de economias voltadas para o atendimento de necessidades externas.
A forma como foram operacionalizada as independncias - monarquia
continuista na Amrica Portuguesa e as Repblicas Oligrquicas na Amrica
Espanhola - no trouxe os principais avanos sociopolticos da Revoluo Francesa,
no que se refere busca da igualdade e da afirmao de um conceito de soberania
mais ampla para essas naes. A construo de classes dirigentes dentro de uma
matriz pouco adaptada s realidades locais, sucedida por fenmenos caracterizados
por diversas formas de populismo e caudilhismo, levaram difcil integrao dessas
sociedades.
Os mecanismos desenvolvidos para navegao social nesses pases so
baseados em intrincadas redes de relacionamentos e de clientela (caracterstica dos
populismos). Ao aplicarmos a realidade do iderio liberal dominante no mundo, a
partir da dcada de 80, vemos uma situao com potencial extremamente perigoso:
em nome da modernidade desmontam-se as precrias redes de proteo social e em
nome da tradio e do conservadorismo no se desenvolvem formas eficazes de
participao e cidadania. Nesse cenrio, associamos vrios grupos de orientao
ideolgica extremada (oriundos ou no da Guerra Fria) e temos um cadim
impressionante para o desenvolvimento da cultura da violncia, caracterizada pela
banalizao das injustias, pela falta de solidariedade e pelo no-reconhecimento da
natureza humana no prximo.
2
III - CARACTERSTICAS DA SOCIEDADE INFORMACIONAL E A
PS- MODERNIDADE
Algumas caractersticas das sociedades contemporneas devem ser abordadas
para que se possa entender a dimenso exata em que a violncia e a corrupo
transitam no mundo e na sociedade contempornea.
A economia contempornea informacional porque a produtividade e a
competitividade de unidades ou agentes nessa economia (sejam empresas, regies
ou naes) dependem basicamente de sua capacidade de gerar, processar e aplicar
de forma eficiente a informao baseada em conhecimento. Com base no novo
paradigma tecnolgico, a informao passa a ser produto no processo produtivo, e
mais, passa a ser o produto que agrega maior valor.
De forma semelhante ao que aconteceu na Revoluo Industrial, quando as
regies centrais passaram a produzir os bens com maior quantidade de valor agregado
enquanto as regies das periferias assumiram a produo de bens com menor valor
agregado e menor valor no mercado global (commodities ou quase commodities),
hoje, a indstria tradicional migra para os pases em desenvolvimento, aproveitando
o baixo custo de insumos e favores fiscais dos governos locais, enquanto a indstria
de alta tecnologia se mantm nos pases centrais do processo econmico.
O novo no a tecnologia e o conhecimento serem usados como vantagens
comparativas entre as naes ou regies, e sim, o avantajado grau e a acelerao dos
processos informacionais. Esse fato gera novos produtos com elasticidade de demanda
muito elevada se comparados com produtos da indstria tradicional, modifica
processos produtivos e relaes de trabalho, e cria mecanismos para a construo de
uma sociedade que funcione em rede.
Outra caracterstica importante no contexto econmico atual a capacidade
de excluso de reas intra e inter naes que o sistema baseado em rpido
desenvolvimento tecnolgico e informacional produz. Podem-se criar vastas reas
isoladas do processo de desenvolvimento, como ocorre na frica, ou excluir reas
ou espaos dentro de uma mesma cidade, como ocorre com os barreados, as favelas
e os guetos das grandes cidades das Amricas. Todo esse processo altamente
concentrador de renda e acarreta possibilidades imensas de gerao de conflitos
internos e externos nas estruturas tradicionais dos estados nacionais.
Desse modo, vemos que os processos econmicos hodiernos induzem a novos
relacionamentos do homem com seu espao (criao de redes, excluso de reas e
virtualizao do espao) e com o prprio tempo (acelerao de processos e
virtualizao do tempo), que so as prprias caractersticas da ps-modernidade. O
grande desafio a recuperao da dimenso tica como integradora do humano e
como equalizadora das relaes sociais, o que evitar a acelerao dos processos
concentradores/excludentes que ameaam o rompimento dos tecidos sociais e o
agravamento da violncia em todas as suas manifestaes.
IV - CARACTERSTICAS DO CRIME ORGANIZADO NO
CONTEXTO INFORMACIONAL
A prtica do crime algo to antigo quanto a existncia do homem, porm a
dimenso global que est atingindo na atualidade que representa algo realmente
novo. Existem, pelo menos, sete grandes atividades criminosas que ganham
caractersticas de redes globais: trfico de drogas, trfico de armas, contrabando de
imigrantes ilegais, trfico de material qumico e nuclear, trfico de mulheres e crianas,
trfico de rgos e lavagem de dinheiro.
Algumas caractersticas interessantes dessas organizaes est no fato de
realmente exercerem suas atividades com caractersticas de redes, dividindo processos
e atribuies, criando redes locais para produo e distribuio dos produtos e redes
mundiais que fazem a distribuio no atacado e cuidam das altas finanas do
negcio. Esses sistemas, divididos em clulas e ramificaes, com grande
penetrao tanto nacional como internacional, so particularmente difceis de
combater pela sua flexibilidade e pela possibilidade de serem reproduzidos fora da
jurisdio das autoridades quando estas comeam a ter bons resultados no seu combate
Outra caracterstica relevante a forma como essas redes trabalham com as
questes relativas interculturalidade, ao estabelecer conexes e lideranas locais.
Apesar da violncia extremada, h respeito pelos costumes e caractersticas locais
(Cartis da Colmbia, a Mfia italiana e a Yakuza no Japo), o que fortalece a
penetrao desses grupos nas comunidades locais, enquanto os aspectos de
relacionamento internacional so feitos por grupos com penetrao internacional
Outro aspecto importante que para que o crime funcione em escala industrial
h a necessidade de que haja corrupo e que essas organizaes criminosas tenham
penetrao nas instituies nacionais em todas as fases do sistema. Essa corrupo
pode ser exercida de forma direta ou simplesmente pela intimidao, facilitando que
sejam utilizados os recursos da economia oficial em prol da economia ilegal e
propiciando a internalizao de recursos provenientes das atividades ilegais (lavagem
de dinheiro).
A economia ilegal passa a ser especialmente importante nos pases e regies
perifricas, que possuem poucas oportunidades no contexto do desenvolvimento de
atividades econmicas tradicionais. Transforma vrias regies em verdadeiros plos
de exportao de produtos/servios da economia ilegal, dotadas de processos
produtivos altamente especializados e diferenciados, que representam atividades
internacionalizadas. O controle das atividades exercido pelo uso de violncia em
nveis extraordinrios e a conexo com as instituies da economia formal efetuada
por redes de lavagem de dinheiro, amplamente facilitadas pelas redes financeiras
internacionais (no por acaso o segundo volume de recursos investidos no Brasil em
1999 foi oriundo dos parasos fiscais analisados em bloco).
A verdade - e o grande dilema - que o crime organizado j est trabalhando
de forma bem mais adequada que a maioria dos estados que o combate. As principais
caractersticas do trabalho em rede j esto presentes em sua estrutura, enquanto os
estados insistem em estabelecer o seu combate com caractersticas oriundas de
burocracias mal formadas
V - A CORRUPO COMO CRISE DE VALORES TICOS,
DEMOCRTICOS E NACIONAIS
Os aspectos ticos referentes corrupo podem ser inicialmente analisados
como falta de integridade para com o meio, grupo ou sociedade ao qual o indivduo
pertena. Ao analisarmos a formao patrimonialista e a atual ideologia individualista,
vemos que o sentimento de pertencer ao grupo social tende a ficar muito abalado,
diminuindo os freios morais que impediriam o comportamento desviante.
Outro aspecto que leva a resultados semelhantes a proliferao do
comportamento que desvaloriza a essncia do que humano, acarreta desvio das
prprias estruturas institucionais e gera um menor comprometimento das pessoas
com os valores de sua manuteno, o que representa um rompimento dos laos ticos
que sustentam as sociedades.
A essncia da democracia se consolida com a aplicao de princpios que
favorecem a participao, a igualdade e a liberdade. Ao desenvolver uma estrutura
ideolgica que no suporte esses princpios e que distancie o cidado do Estado, ou
pior, que reduza o conceito de cidadania (que envolve desenvolvimento do bem
comum) a questes relativas ao consumidor (que envolve satisfao de necessidades
individuais), estamos construindo um sistema que fortalece o desenvolvimento da
lgica da corrupo
O desenvolvimento da lgica do progresso individual em detrimento das
estruturas de participao democrticas leva legitimao de violncias ancestrais
gestadas no interior de cada sociedade em especfico. Onde existiam mecanismos de
controle, administrao e navegao social, esses foram abolidos por serem
ultrapassados e no foram substitudos pelos conceitos intrnsecos cidadania.
Ao romper com essas tradies em nome da modernidade, instala-se o grmen do
aumento da violncia.
A pouca valorizao de valores democrticos produz, tambm, contrapartida
de reduo da transparncia dos atos dos governantes e administradores, por vezes
mascarada por excesso de informaes que apontam em vrios sentidos, mas que
no permitem fazer anlise detalhada e profunda da verdadeira situao do que
pblico.
3
Nesse momento, pela reduo da transparncia, propicia-se o
desenvolvimento das prticas lesivas ao que pblico
O Estado Nacional nasceu sob a gide da construo do sentimento da Nao
de pertencer ao seu Territrio, e, conseqentemente, do sentimento de fraternidade
entre os nacionais de um mesmo territrio. Ao se desenvolver o individualismo e ao
combater a existncia do Estado Nao, rompe-se com o sentimento de pertencer ao
grupo e de ser responsvel para com ele, que o principal freio tico para a corrupo.
H necessidade de se pensar com muito mais seriedade a questo da construo
do modelo social e a dimenso da crise tica que estamos vivendo no mundo
contemporneo, especificamente na Amrica Latina. Tudo leva a crer que a dimenso
muito mais profunda do que as medidas que esto sendo levadas a cabo para o seu
controle. A proposta da maioria dos governos (e de algumas entidades privadas)
limita-se construo de cdigos normativos de conduta (Cdigos de tica) que, no
nosso entender, no atingem o ponto fundamental: a valorizao do humano e o
desenvolvimento do sentimento de responsabilidade para com a sociedade.
4
VI - VIOLNCIA, ECONOMIA E CORRUPO
A violncia e a corrupo, sob o ponto de vista tico e racional, devem ser
analisadas no s como problemas sociais, mas tambm como imperfeies e
importantes fontes de desperdcio para o sistema econmico dos diversos pases e
regies.
Alguns dados so realmente impressionantes: a violncia sobre bens e pessoas
(e seu combate) custa cerca de U$ 460 bilhes - mais do que o PIB da Argentina - ao
ano na regio. Em custo humano, cerca de 140 mil pessoas so assassinadas e 28
milhes de famlias sofrem algum roubo ou furto ao ano.
5
Aspectos importantes a serem destacados sobre a origem e o impacto
econmico da violncia so os correlacionados com a concentrao de renda, e a
importncia do aspecto educacional da mo-de-obra na nova realidade produtiva.
Os indicadores de violncia no tm correlao direta com os indicadores de pobreza/
riqueza, e sim com os indicadores de concentrao de renda (em especfico o ndice
de Gini). Este fato explica, em parte, os pssimos ndices de criminalidade na Amrica
Latina, que s so comparveis com alguns pases da Europa Oriental, sul da sia e
algumas regies dos Estados Unidos.
6
O que parece ter agravado as condies de segurana no continente o longo
perodo de recesso econmica. A longa estagnao das economias dificulta a
implementao de polticas distribuidoras, e associada a um crescimento populacional
expressivo, aumenta a desigualdade. A piora de 1% do ndice de Gini representa o
aumento de 3,2 % no ndice de homicdios e 1,2% no ndice de roubos. Se essa piora
nas condies de igualdade se perpetuar, a tendncia que esses nmeros aumentem.
Nesse contexto que se insere a corrupo com dois grandes efeitos perversos:
por um lado ela aumenta o custo operacional das economias atingidas (custo dos
pases) e, por outro, este custo reduz a eficcia dos programas governamentais de
socorro e de combate pobreza e ao subdesenvolvimento e de construo da estrutura
econmica
Sob a perspectiva econmica liberal, a corrupo rompe com as regras de
atuao do livre mercado e prejudica as regies atingidas endemicamente na sua
insero nos mercados, no s pelo aumento de custos, como tambm pelo aumento
de riscos e incertezas sobre o cumprimento efetivo das leis e normas estabelecidas.
Alguns exemplos clssicos e extremos dos efeitos perversos da corrupo na
literatura contempornea podem ser citados: o da Nigria (onde a renda da populao
caiu em mais de 50%, apesar dos expressivos ganhos com petrleo) ou o da Rssia
( onde os possveis benefcios das privatizaes foram totalmente diludos, gerando
uma crise sociopoltica). Porm, a corrupo endmica, fundamentada em um pesado
substrato cultural, instalada na estrutura e na superestrutura do Estado (conforme a
tradio patrimonialista) representa um peso to grande para as sociedades latino-
americanas quanto casos extremos de ruptura democrtica. A falta de democracia,
associada cultura de pouca diferenciao entre o pblico e o privado podem levar
a uma mistura perigosa, favorecendo o desenvolvimento da corrupo por falta de
transparncia.
7
VII - EXISTE A ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA NA AMRICA
LATINA ?
Accountability, palavra do idioma ingls que no tem traduo exata para o
portugus ou espanhol, significa algo como responsabilidade com participao,
transparncia, ou capacidade permanente do agente pblico de prestar contas de
seus atos a sociedade. Ao estudar a razo comunicativa, Habemas certamente explica
a falta de palavra que contenha o significado expresso por accountability .
O desenvolvimento desse conceito depende do amadurecimento da sociedade
civil e da superao da tradio centenria de falta de incentivo participao popular,
caractersticas tanto do modelo autoritrio quanto do clientelista/populista (no que
se refere aos reais interesses do povo). A implantao do modelo de Agncias
(importado da Gesto Pblica anglo-sax) est tentando introduzir a prtica de
audincias pblicas, porm os resultados iniciais so pfios, tanto pela participao,
quanto pela conduo do processo.
O amadurecimento da sociedade civil pressupe efetiva participao e
vigilncia da sociedade sobre o Poder Pblico constitudo. O cidado no pode ser
reduzido a, apenas, consumidor de servios pblicos, e a sociedade civil organizada
no deve ser reduzida a prestadores de servios pblicos no oferecidos diretamente
pelo ente estatal. A existncia de uma accountability democrtica uma conquista
da sociedade, no uma concesso da classe governante, pois ela representa a efetiva
capacidade de controle da sociedade sobre as atitudes de seus representantes e
governantes.
8
O desenvolvimento dos conceitos de participao e de transparncia fora a
ampliao dos conceitos tradicionais de controle a serem desenvolvidos sobre o
Aparelho do Estado. No s novos temas passam a ser abordados (meio ambiente e
polticas sociais), como outras dimenses devem ser consideradas: eficincia, eficcia
e efetividade, associando-as com a valorizao da economicidade dos atos de gesto.
A implementao dos avanos tecnolgicos na rea do controle dependem
diretamente do grau de exigncia e de satisfao da sociedade com o funcionamento
da mquina pblica que colocada sua disposio. Enquanto no houver a
conscincia de cidadania (que pressupe a implementao do conceito de
accountability), as pessoas no demandam o Estado como um ente que lhes representa
e com o qual ele colabora, que est organizado para distribuir justia (na maior
amplitude da palavra: servios judicirios, justia social, etc.); demandam-no como
cliente ou servo, do qual qualquer retorno que se obtenha considerado uma graa e
onde o patrimnio pblico do alheio
importante analisarmos em que estgio est a capacidade de fiscalizao e
de transparncia dos atos dos governos para a sociedade. At que ponto a formao
patrimonial e as divises internas dessas sociedades representam impeditivos para a
participao do grande interessado no processo pblico - o cidado
S poderemos dizer que atingimos um grau considervel de accountabillity
democrtica nas sociedades latino-americanas quando conseguirmos a incluso efetiva
na agenda dos problemas relativos transparncia dos gastos pblicos e construo
de um compromisso amplo sobre o efetivo dever por parte dos governos de prestar
contas de seus atos em sentido amplo para a sociedade. S conseguiremos atingir
graus razoveis na implementao de redes de combate corrupo com o
desenvolvimento da accountability como conceito internalizado na sociedade
VIII - POSSIBILIDADES DO ATUAL MODELO DE ESTADO NO
COMBATE CORRUPO
As possibilidades de combate corrupo e violncia pelos estados nacionais
com origem e organizao burocrtica tm suas limitaes claras quando se deparam
com organizaes que operam em rede. Os limites de competncias, caractersticos
das burocracias, representam barreiras e vantagens competitivas para as organizaes
criminosas. O Estado s ter condies de combater organizaes criminosas
organizadas em rede se suas instituies passarem a funcionar efetivamente em rede
e com carter informacional, ampliando o uso das diversas formas de inteligncia.
Outro aspecto importante a ser destacado a questo da territorialidade do
combate ao crime e corrupo pelos Estados nacionais. extremamente razovel
que se desenvolvam atividades multinacionais de combate ao crime, j que as redes
criminosas esto mundializadas, porm, devem-se desenvolver mecanismos de
cooperao suficientemente fortes para que esse combate mundial ao crime organizado
no seja usado como simples pretexto para aumentar a influncia de um estado sobre
outro, ou como uma forma mais violenta de se limitar a soberania de naes.
A corrupo em si j representa uma tipologia criminal de difcil combate,
por agregar o relacionamento obrigatrio com o poder. Essa situao torna-se
particularmente difcil nos Estados de formao patrimonial muito forte (caso da
Amrica Latina), onde os limites do pblico e do privado ainda no esto socialmente
muito bem definidos e onde as prticas e a cultura relacional no interior das sociedades,
associadas baixa participao popular, tornam tnue o limite entre a boa prtica de
defesa de interesses legtimos e a corrupo e o trfico de influncia.
O combate corrupo s pode se tornar eficaz com a ampla participao da
comunidade internacional. Em princpio, com a ampliao do conceito de que a
corrupo como tipologia penal representa um crime hediondo, pelo alcance e pelos
resultados de empobrecimento e misria que causa, e que por violentar a natureza do
humano, levando amplas fatias da humanidade a condies de misria e desespero,
que sejam consideradas crimes contra a humanidade, levando, assim, a um
engajamento internacional amplo para seu combate.
Aspecto importante a ser abordado que o combate corrupo passa
diretamente pelo combate s redes de lavagem de dinheiro, hoje amplamente
facilitadas pela globalizao dos fluxos financeiros, esbarrando, desse modo, em
amplos interesses que vo de setores interessados na sonegao de tributos
especulao financeira internacional. A proliferao de parasos fiscais e de empresas
multinacionais virtuais dificulta, em muito, o combate lavagem de dinheiro
9
.
A existncia da corrupo condio necessria para a instalao do crime
em escala industrial e global. Para que os frutos da economia ilegal, em geral, e da
corrupo em maior grau (j que o corrupto em princpio respeitvel) sejam
efetivamente rentveis, necessria a existncia de uma rede de lavagem de dinheiro
que oficialize e interne os recursos provenientes dessa economia na economia legal.
Este parece-me ser o ponto a ser atacado, longe de ser o mais fcil, por representar
vrios interesses economicamente poderosos, mas por ser o elo onde h melhor
possibilidade de xito no combate ostensivo.
Outro aspecto importante a ser trabalhado o desenvolvimento tico das
sociedades. Alm do sentido utilitarista, deve-se estimular uma nova realidade social
visando construo do bem comum e da valorizao do humano.
IX - CONCLUSES
Como concluses podemos indicar que o combate corrupo pelo atual
modelo de Estado na Amrica Latina passa pela reforma do prprio Estado. No
reforma que produza um modelo de Estado que amplie a concentrao de renda e
crie um iderio individualista e excludente, mas sim reforma que produza
accountability e integrao. Sim reforma que valorize o ser humano e que internalize
valores ticos. Sim reforma que amplie a democracia e reduza as prticas
patrimonialistas no interior da sociedade.
Acreditamos que a corrupo uma das faces da moeda do desenvolvimento
e da banalizao da violncia na sociedade, e representa condio necessria para a
instalao das redes criminosas.
Como medidas imediatas acreditamos ser necessrio:
a) reestruturao do Aparelho de Controle do Estado para que possa funcionar
em rede;
b) disseminao de prticas de controle pela sociedade, que favoream a
participao e promovam o desenvolvimento da cultura da publicidade e da
transparncia no mbito das administraes pblicas;
c) desenvolvimento de mecanismos legais e aparelhamento de controle sobre
a lavagem de dinheiro;
d) estabelecimento de controles sobre movimentaes financeiras de vulto;
e) desenvolvimento de polticas de educao, desenvolvimento social e
distribuio social;
f) fortalecimento dos valores ticos da sociedade como um todo.
BIBLIOGRAFIA
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_______. O Populismo na Poltica Brasileira, 4
a
Edio, Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997.
NOTAS
1
A poltica colonialista e o metalismo geraram o ciclo da dependncia e a construo em larga
escala das economias perifricas na Amrica Latina. Ver CALDEIRA, Jorge . A Nao
Mercantilista, So Paulo: Ed. 34, 1999.
2
Ver DEJOURS, Christothe. A Banalizao da Injustia Social. Rio de Janeiro: Ed. FGV. 1999.
3
O excesso de informao sobre as partes ou sobre pontos facilmente explicveis dificulta a
compreenso do todo. Esta ttica de propaganda foi amplamente utilizada por regimes
autoritrios de todas as matizes e se presta muito ao atual contexto informacional.
4
Esse foi um dos principais pontos tratados na Conveno Anti-Suborno da Organizao para
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE (21 de novembro de 1997) e da Declarao
de Lima contra a Corrupo (11 de setembro de 1997).
5
Ver Juan Luis lodoo e Rodrigo Guerrero, Violncia en Amrica Latina: Epidemiologia e
Costos, agosto/1999.
6
Os Estados Unidos so a pior distribuio de renda entre os pases desenvolvidos e os
indicadores de concentrao tem piorado substancialmente na ltima dcada.
7
Ver RIBEIRO, Darcy. O Povo Brasileiro: A Formao e o Sentido do Brasil. So Paulo: Companhia
das Letras, 1997.
8
Ver MINTZBERG, Henry. Managing Government Governing Managment . Harvard Business
Review. Maio-junho/1996.
9
H grande proliferao de parasos fiscais. Alguns so pases ou territrios que fizeram essa
opo guardando graus variados de controle contra a lavagem de dinheiro. Porm, h algumas
situaes verdadeiramente inusitadas como Melchizedek (nas Ilhas Marshall), criado de
maneira totalmente artificial e que j possui mais de 25 bilhes de dlares de depsitos em
instituies financeiras ali registradas, ou projetos de ilhas artificiais ou navios que
navegando em guas internacionais representariam refgios contra a tributao e podem
representar porto seguro para a lavagem de dinheiro.
AUDITORIA FINANCEIRA 8-4575 AUDITORIA OPERACIONAL:
UMA AMPLIAO DO ESCOPO DA AUDITORIA TRADICIONAL
Roberto Srgio do Nascimento
1
INTRODUO
Inexiste na literatura moderna um marco exato das primeiras aes de inspeo
ou verificao de fatos relacionados aos registros dos mesmos. Entretanto, autores
como A. LOPES DE S (1975, p.17) argumenta da existncia de indcios de que,
desde 4.500 anos atrs, j haviam registros da verificao de transaes realizadas,
tal como aquela ocorrida entre a famlia real de UruKagina e o templo sacerdotal
sumeriano.
Ainda segundo o renomado autor, acredita-se que o termo auditor tenha surgido
no final do sculo XIII, na Inglaterra, no reinado de Eduardo I e que na Idade Mdia
as funes de auditoria migraram para instituies prprias encarregadas da execuo
dessas atividades, tais como: os conselhos londrinos 1310, o Tribunal de Contas
de Paris 1640, o Collegio dei Raxonati, em Veneza, na Itlia 1581 e a Academia
dei Ragioneiri nas cidades de Milo e Bolonha 1658.
No Brasil, WADDELL (1982, p. 13) descreve que a denominao auditor
independente surgiu inicialmente com o advento da Lei do Mercado de Aes (Lei
n4.728/65), no especificando a origem do termo auditoria (auditing, de origem
inglesa).
A partir de ento, a profisso solidificou-se, tendo relevante importncia o
papel desempenhado pelo Conselho Federal de Contabilidade CFC ao editar
diversos normativos legais que visaram regular o exerccio da auditoria contbil.
Neste sentido, citem-se como exemplos as seguintes resolues: n 678/90 Aprova
normas sobre procedimentos de auditoria independente para revises limitadas das
informaes trimestrais CVM, n780/95 Assuntos diversos sobre o trabalho na
auditoria interna, n781/95 Aprova a NBC P 3 Normas Profissionais do Auditor
Interno, n820/97 NBC T 11 Normas de Auditoria Independente das Demonstraes
Contbeis, n821/97 NBC P 1 Normas Profissionais de Auditor Independente,
n828/98 trata de papis de trabalho e documentao da auditoria, n830/98
Dispe do parecer dos auditores independentes sobre as demonstraes contbeis,
n 836/99 Trata de fraude e erros contbeis e n851/99 regulamenta o item 1.9 da
NBC P 1.
1
AFCE - TCU, Contador e Professor Assistente da Universidade Federal do Cear - UFC.
NATUREZA E EXECUO DA AUDITORIA CONTBIL
Notadamente, com sentido diverso daquele que se conhece nos tempos atuais,
a atuao do auditor encontrada na idade antiga, que se cingia observncia e
verificao de registros, evoluiu, ampliando o seu campo de ao para complementar
importantes funes da contabilidade.
MAUTZ (1976, p. 16) apresenta a natureza da auditoria com sendo um esforo
para verificar se as demonstraes contbeis realmente refletem, ou no, a situao
patrimonial, assim como os resultados das operaes da empresa ou entidade que
est sendo auditada.
A. LOPES DE S apud HOLMES (1975, p. 18) prefere uma exposio mais
singela ao tratar a auditoria como o exame de demonstraes e registros
administrativos. O auditor observa a exatido, integridade e autenticidade de tais
demonstraes, registros e documentos.
FLORENTINO (1979, p. 241) conceituou auditoria a partir da diviso de
conceitos: contbil e operacional. No primeiro, o autor abrange elementos de natureza
contbil, tais como dbitos e crditos, o exame de registros dessa natureza mediante
documentos e operaes e a verificao fsica de bens ou valores da entidade. No
segundo, parte da conceituao envolve elementos de anlise mais abrangentes, como
por exemplo: produtividade e rentabilidade da entidade, custos das operaes e
viabilidade econmico-financeira dos projetos de ampliao da produo.
TEORIA DA AUDITORIA
Impe-se afirmar que o objeto da auditoria reside na busca de evidncias que
permitam ao auditor elaborar documento circunstanciado em opinio abalizada. Para
isto, debrua-se sobre informaes coletadas, avalia provas, examina bens, verifica
a existncia de controles internos, cruza dados; tudo no intuito de proferir declarao
formal mediante documento hbil.
Vrios so os fins a que se prope o trabalho do auditor, dentre eles podem
ser enumerados:
a) possibilidade da ocorrncia de erros e fraudes;
b) verificao do estado financeiro da empresa;
c) indagaes sobre a real situao dos componentes patrimoniais da
companhia;
d) exames especficos de operaes: capacidade administrativa, poltica de
compras, vendas, produo, endividamento e recursos humanos, anlise de custos,
eficincia de equipamentos, exame de contas isoladas para verificar a necessidade
da alterao de relacionamento inter-companhias ou com o Governo.
Dentro do universo auditado, cabe ao profissional de auditoria delimitar a
extenso do exame, mediante determinao de amostra, onde dever levar em
considerao, obrigatoriamente, fatores relacionados: populao objeto,
estratificao e tamanho da amostra, risco da amostragem, erro tolervel e esperado,
como dispe o subitem 11.2.9.4 da NBC T 11 Resoluo CFC n 820/97.
O resultado do trabalho da auditoria reside na apresentao do parecer. Neste
sentido vale salientar a orientao contida no item 11.3.1.8 da supramencionada
resoluo, que embora aplicvel ao trabalho do auditor independente, expressa com
louvor as orientaes necessrias elaborao do referido documento, quais sejam:
adequabilidade aos Princpios Fundamentais de Contabilidade e as Normas Brasileiras
de Contabilidade e, no que for pertinente, a legislao especfica.
AMPLIAO DO ESCOPO DA AUDITORIA TRADICIONAL
As conceituaes apresentadas acima levam o leitor a crer que as atividades
de auditoria poderiam se restringir to-somente ao campo econmico-patrimonial-
financeiro das empresas. No entanto, autores como FLORENTINO (1979, p. 241) j
previa a expanso do universo de anlise para outras aes que no aquelas estritas
funo contbil.
Em busca de outros enfoques de verificao e exame, a chamada auditoria
operacional visa transpor os limites das atividades contbeis e financeiras da empresa,
extrapolando-os para os diversos processos em execuo, sob os aspectos da
economicidade, eficincia e eficcia. Em outras palavras, a reviso defendida por
essa modalidade de auditoria consistiria no exame de mtodos, processos, fluxos,
programas, projetos, atividades, aes e metas, no contexto da utilizao eficiente e
dentro dos objetivos operacionais da organizao.
A literatura que trata do assunto apresenta diversas expresses para denominar
auditoria operacional, dentre elas foram colacionadas as seguintes: auditoria de
desempenho, administrativa, abrangente, value for money, de desempenho
operacional, de economia, eficincia e resultados de programas.
O QUE AUDITORIA OPERACIONAL
A auditoria contbil consiste em colher evidncias que permitam ao auditor a
emisso de parecer com base no exame das demonstraes contbeis. Essa verificao
objetiva responder se a realidade patrimonial da entidade e a realidade de suas relaes
para com terceiros condizem com os registros apresentados nos demonstrativos
contbeis. Alm desse questionamento principal, o auditor dever estar atento para
identificar se a conformidade dos registros que foram efetuados esto de acordo com
a legislao que rege a companhia (como caso das Sociedades por Aes, por
exemplo) e se os bens e valores administrados pela entidade no sofreram mutaes
mediante fraudes, desvios ou extravios.
Neste mesmo sentido enfatiza BITTENCOURT (2001,
www.sfc.fazenda.gov.br), ao estabelecer a sua conceituao para o assunto em questo:
a auditoria financeira examina a contabilidade e o sistema de controle interno da
empresa com o objetivo de avaliar se a escrita contbil expressa a imagem fiel do
patrimnio, da situao financeira e o resultado das operaes da entidade, de acordo
com princpios de contabilidade geralmente aceitos (sic) e com a legislao vigente,
aplicados uniformemente em relao ao exerccio anterior.
A auditoria operacional, por sua vez, tem sua ateno voltada para o
desempenho das operaes da entidade ou rgo e verifica se elas esto sendo
executadas de forma econmica, eficiente e de maneira eficaz.
Aplicvel mais s entidades pblicas, o conceito abordado pelo Manual de
Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Unio - TCU (2000, p. 15) - procura
estabelecer os limites da anlise a ser realizada por esse tribunal. Para o TCU, a
auditoria de Natureza Operacional consiste na avaliao sistemtica dos programas,
projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos rgos e entidades
jurisdicionadas ao Tribunal.
Ainda no que se refere conceituao dessa modalidade de auditoria, GIL
(1998, p. 25) optou por apresentar os objetivos, ao invs de defini-la:
a) avaliar o nvel de operacionalizao das unidades consoante os normativos
vigentes;
b) contribuir para otimizao da dinmica de atuao das unidades via auditoria
preventiva, baseada na aplicao de check-list, cobrindo produtos, servios e infra-
estrutura;
c) verificar a adequabilidade das normas operacionais das unidades em funo
da evoluo da tecnologia de cada organizao;
d) estimular a qualidade organizacional.
PARMETROS DA APLICABILIDADE DA AUDITORIA
OPERACIONAL
Os limites da auditoria operacional consistem nos mesmos da auditoria
contbil: reviso, avaliao e emisso de parecer (este, no sentido lato senso). O que
difere uma e outra modalidade, como afirmado anteriormente, reside no objeto de
estudo, embora, possa-se considerar simplesmente a mudana de enfoque da anlise
efetuada.
Enquanto o auditor contbil est preocupado na consistncia dos dados
apresentados nos demonstrativos contbeis, o auditor operacional poder verificar,
por exemplo, se um dos processos que compem o demonstrativo de resultado do
exerccio est sendo executado, levando em considerao o princpio da
economicidade.
Aplicvel tanto esfera pblica, quanto privada, h que se enumerar 3 (trs)
caractersticas que constituem o centro das atenes da auditoria operacional:
economicidade, eficincia e eficcia, como retromencionado. Partindo destes
pressupostos, pode o auditor indagar, preliminarmente, caso outra rea de estudo
no tenha sido definida:
a) h prticas de atividades antieconmicas e ineficientes?
b) as metas esto sendo cumpridas?
c) os dispositivos legais e regimentais esto sendo observados quanto aos
aspectos de economicidade, eficincia e eficcia de gesto?
d) como a organizao adquire, mantm e utiliza os seus recursos pessoais e
materiais e tecnolgicos?
semelhana da auditoria tradicional, a auditoria operacional pode se
restringir a parte do universo das informaes da empresa (programas, atividades ou
funes especficas de uma ou vrias entidades) ou em sentido contrrio, totalidade
da organizao ou das empresas que formam o grupo.
No que se refere ao foco de ateno para a execuo das auditorias
operacionais, GIL (1998, p. 21) defende que o lapso temporal repouse sobre o seguinte
binmio: passado e presente. Assim, o ponto central do trabalho estaria voltado para
o instinto da sobrevivncia organizacional, onde a empresa busca respostas no passado
para redefinir a ao do presente. A principal caracterstica dessa atividade seria
assim o ambiente esttico, predefinido, de maneira a corrigir processos e resultados
pretritos.
CONCLUSO
Como se observa da explanao acima, o enfoque da auditoria operacional
reside no modus operandi das atividades. necessrio enfatizar que a atuao
dessa auditoria no se concentra na amplitude dos processos gerenciais, mas naqueles
considerados crticos e importantes para a empresa.
Embora os objetos de estudo da auditoria financeira e operacional sejam
distintos, pode esta ltima utilizar os fundamentos metodolgicos da primeira, vez a
consolidao dos conceitos da daquela, a experincia dos auditores internos e
independentes e as normas para o exerccio da profisso estabelecidas pelo CFC.
A auditoria operacional constitui-se em amplo campo de atuao, na medida
que agrega conhecimentos de vrias reas do conhecimento: administrao, economia,
engenharia, informtica, direito, dentre outras disciplinas.
A execuo dessa modalidade de auditoria pode variar de cliente para cliente,
de empresa para empresa. No h nada que impea a ocorrncia de exames peridicos,
podendo as organizaes, em sentido contrrio, realiz-las somente em virtude das
necessidades organizacionais definidas pelos prprios gestores. Da concluir-se que
a percepo gerencial pode ainda ser o melhor termmetro para a implementao de
uma auditoria operacional, principalmente quando se quer conhecer o feedback
de determinado processo em relao s aes definidas em fases anteriores.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. Os critrios de auditoria e a auditoria operacional.
Disponvel em <http//www.sfc.fazenda.gov.br>. Acesso em: 6 de fevereiro de 2001.
BRASIL. Resoluo n 820, de 17 de dezembro de 1997. Aprova a NBC T 11 Normas de Auditoria
Independente das Demonstraes Contbeis, com alteraes e d outras providncias.
Dirio Oficial [da Repblica Federativa do Brasil], Braslia.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria de Natureza Operacional Braslia:
TCU, Coordenadoria de Fiscalizao e Controle, 2.000. 114 p.
FLORENTINO, Amrico Matheus. Auditoria Contbil. 3 ed. Rio de Janeiro: FGV, 401 p..
GIL, Antnio de Loureiro. Auditoria Operacional e Gesto. 3 Ed. So Paulo: Atlas, 135 p.
INSTITUTO LATINOAMERICANO DE CINCIAS FISCALIZADORAS (ILACIF). O PROCESSO DE
AUDITORIA OPERACIONAL. Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, V. 21. N.44,
P.21-48, ABR./JUN.1990.
MAUTZ, Robert Kuhn. Princpios de Auditoria. v. 1 So Paulo: Atlas, 400 p.
S, Antnio Lopes de . Curso de Auditoria. v. 1 5 Ed. So Paulo : Atlas, 219 p.
WADDELL, Harold Ryne. Manual de Auditoria. v. 1 So Paulo: Atlas, 255 p.
Aspectos da auditoria operacional no mbito da administrao pblica
Aspetos da auditoria operacional no mundo globalizado
Enfoques, conceitos e idias da auditoria operacional
Auditoria operacional e suas caractersticas
Auditoria tradicional x Auditoria Operacional
Aplicabilidade da auditoria operacional nas organizaes
Tcnica de Auditoria Operacional
ACRDOS E DECISES DO TCU
ANATEL - CONTRATAO DE SERVIO DE TELEFONIA MVEL
CELULAR POR RGOS PBLICOS COM INEXIGIBILIDADE
DE LICITAO
Representao
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo I - Classe VII - Plenrio
TC- 002.579/2000-7 c/13 vols.
Natureza: Representao (Art. 113, 1, da Lei n 8666/93)
Interessada: AMERICEL S.A.
Ementa: Representao com vistas a contestar contratao de servio
de telefonia mvel celular - SMC por rgos pblicos, com inexigibilidade
de licitao. Diligncias junto ANATEL e a diversos rgos indicados na
Representao. Conhecimento para, no mrito, julg-la, em parte, procedente,
reconhecendo a necessidade do procedimento licitatrio para tais
contrataes. Determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. Encaminhamento da documentao de cada um dos rgos
diligenciados s Unidades Tcnicas do TCU, de acordo com a clientela
especfica, para exame da matria. Envio ANATEL de cpia dos
mencionados documentos a fim de que verifique a conformidade dos valores
praticados pelas empresas de telefonia mvel celular. Dar cincia da
deliberao do Tribunal bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam
s Comisses de Fiscalizao e Controle do Senado Federal e da Cmara
dos Deputados, bem como AMERICEL S.A.
RELATRIO
Trata-se de Representao formulada, junto a esta Corte de Contas, pela
AMERICEL S.A., com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, questionando
a legalidade da contratao de servios de telefonia mvel celular - SMC, realizada
por rgos pblicos, mediante inexigibilidade de licitao.
02. Em instruo preliminar dos autos (fl.27), a ento 9 SECEX, atual SEFID
- Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao, considerando a funo reguladora
das telecomunicaes exercida pela Agncia Nacional de Telecomunicaes -
ANATEL, promoveu diligncia junto empresa, solicitando o envio de parecer
tcnico-jurdico quanto viabilidade de realizao de licitao para contratar servio
mvel celular por parte da Administrao Pblica.
03. Em ateno diligncia supra, foi encaminhado o Informe PVGAC/PVCP
n 117, de 12.05.2000, elaborado pela Superintendncia de Servios Privados daquela
Agncia.
04. A Unidade Tcnica, examinando o novo documento juntado aos autos,
verificou que as informaes ali contidas poderiam ser assim resumidas: a) a
inviabilidade de competio pode ocorrer quando o servio de uma das prestadoras
no atender s necessidades da Administrao Pblica, sendo um exemplo dessa
situao a necessidade de utilizao desse servio em uma rea no atingida por
determinada prestadora; e b) a licitao ser vivel quando as necessidades da
Administrao Pblica puderem ser atendidas pelas duas prestadoras.
05. O Analista ressaltou ainda o alerta da Agncia Reguladora no sentido de
que as prestadoras de SMC podem oferecer planos de atendimento alternativos, com
preos livres, visando atender segmentos especficos de mercado, mas no podem
oferecer descontos sobre os preos de um determinado plano. Isto , as condies de
um plano no podem ser discriminatrias, e seus preos devem ser iguais para todos
os usurios dele optantes.
06. Outro aspecto importante, diz respeito prvia homologao do plano
pelo rgo regulador, alm de sua publicao e divulgao em jornal de grande
circulao para que seja comercializado.
07. Assim, considerando que as peas processuais demonstravam indcios de
que a concessionria de telefonia celular, contratada sem licitao, teria ofertado
descontos sobre o plano bsico, infringindo o regulamento do servio e caracterizando
uma prtica desleal de mercado, o informante entendeu necessrio baixar o processo,
novamente, em diligncia. Tal medida preliminar visava obter, junto aos rgos
envolvidos nas contraes apontadas pela autora desta Representao (relao de fl.
02), dentre outras informaes: cpia de todas as peas do Processo de Inexigibilidade
de Licitao; cpia do Contrato celebrado e respectivos Termos Aditivos firmados;
cpia das faturas pagas em razo do contrato, relativamente ao primeiro ms de
vigncia e ao ms de maro/2000, com discriminao dos nmeros dos acessos
utilizados pelo rgo, as tarifas cobradas (habilitao, assinatura, etc.).
08. Assim, a Unidade Tcnica encaminhou Ofcio a cada um dos seguintes
rgos: - Ministrio da Agricultura e do Abastecimento; Tribunal Regional Eleitoral
do DF; DNER - 19 DRF; IBAMA; Ministrio da Educao; Ministrio das
Comunicaes; Tribunal Superior do Trabalho; Agncia Nacional do Petrleo;
Presidncia da Repblica; Ministrio do Oramento e Gesto; Fundo Nacional do
Desenvolvimento da Educao; Ministrio dos Transportes; Fundao Nacional de
Sade; Departamento de Polcia Federal; e Fundao Coordenao e Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior.
09. Em resposta, vieram aos autos os elementos de fls. 86 a 233, bem como os
dos volumes 1 a 12 anexos, observando-se que apenas o Diretor-Geral do
Departamento de Administrao da Fundao Nacional de Sade, Sr. Celso Tadeu
de Azevedo Silveira, deixou de atender diligncia, mesmo reiterada mediante Ofcio
9 SECEX n 176/2000 (fl. 232).
10. Reexaminando o processo, o AFCE Luiz Fernando Fauth, aps verificar
a admissibilidade da Representao e constatar que estavam previstos os requisitos
constantes do art. 213 do Regimento Interno do TCU, passou anlise de mrito da
matria, destacando, alm dos fundamentos da Representao, os aspectos legais e
procedimentais que regem o assunto.
11. Vale transcrever, a seguir, alguns trechos da instruo supracitada,
considerados importantes apreciao da matria:
Preliminarmente, cabe registrar que a Constituio Federal, em seu art.
37, inciso XXI, estabelece como regra a licitao para a contratao de servios na
Administrao Pblica. Assim sendo, em princpio, h que se reconhecer a
obrigatoriedade da licitao para a contratao do SMC. No entanto, preciso
verificar, tambm, se de fato a licitao vivel, exigvel, em todos os casos. Em
outros termos, deve-se examinar se o SMC, por suas particularidades, enseja ou
no a dispensa ou inexigibilidade de licitao, enquadrando-se nas respectivas
hipteses previstas em Lei. No caso concreto, mister comprovar a efetiva viabilidade
de competio para que se possa exigir a realizao de licitao.
Segundo informa a ANATEL, no parecer de fls. 32 a 35, o SMC entrou em
operao comercial no Brasil no ano de 1990, tendo sido prestado em regime de
monoplio estatal at 1997. Nesse perodo, evidentemente, no haveria outra
possibilidade de contratao desse servio a no ser na forma direta.
O mercado de telefonia mvel celular foi aberto concorrncia somente
depois da promulgao da Lei n 9.292, de 19 de julho de 1996, e da aprovao do
Regulamento do Servio Mvel Celular, mediante o Decreto n 2.056, de 4 de
novembro de 1996. Esse Regulamento dispe, de forma expressa, em seu art. 5
o
:
Art. 5. O Servio Mvel Celular deve ser prestado, sem exclusividade, sob o
regime de concesso, em reas geogrficas delimitadas do territrio nacional.
Dessa forma, instaurou-se oficialmente a concorrncia na prestao do SMC.
s prestadoras que estavam em operao, ocupando a faixa de freqncia
denominada Banda A, somaram-se as novas empresas, utilizando a Banda B. Essa
competio, contudo, s foi efetivada em 1997, quando as novas empresas entraram
em operao comercial. Segundo informa a ANATEL no j citado parecer, a empresa
Americel foi a primeira operadora da Banda B a iniciar suas atividades, prestando
o servio na Regio 7. O processo de introduo da competio na telefonia mvel
celular foi concludo em 1999, quando iniciou a operao da prestadora da Banda
B na Regio 8, que compreende Estados da Regio Norte do Pas.
Como visto, a abertura do mercado de telefonia mvel possibilitou ao usurio,
individual ou corporativo, optar no s entre as duas empresas concorrentes, mas
tambm entre os diversos planos alternativos oferecidos (existem mais de 600 j
homologados, como informa a ANATEL) e os servios adicionais disponveis. Nessa
escolha, o usurio levar em conta ainda, segundo suas necessidades, a tecnologia
disponvel e a extenso da rea de cobertura.
Tais decises devero ser tomadas, tambm, pela Administrao Pblica,
quando da contratao desse servio. Ao identificar suas necessidades, a entidade
ou rgo pblico dever definir quais os servios adicionais, a tecnologia e a rea
de cobertura que devero ser necessariamente oferecidos pela prestadora do SMC.
nesse momento que poder ser identificada a inviabilidade de competio, uma
vez que possvel que somente uma das operadoras tenha condies de oferecer os
servios demandados. Distinto no o posicionamento da ANATEL a esse respeito,
assim se manifestando a Agncia no parecer de fls. 32 a 35:
5.2 A priori, deve ser entendido que a Administrao Pblica conhece suas
necessidades e estabelecer as condies em que o Servio Mvel Celular ser
fornecido pela prestadora. Isso pressupe, naturalmente, o conhecimento das
facilidades e aplicaes disponveis e possveis de serem ofertadas pelas prestadoras
do Servio Mvel Celular.
5.3 Isto posto, ocorrem as seguintes alternativas, que podem resultar na
inexigibilidade de licitao:
a) quando na localidade pretendida existe somente um prestador de Servio
Mvel Celular, uma vez que a concorrente ainda no chegou a cobrir com o sinal
essa determinada localidade;
b) quando a Administrao optar por uma determinada forma de prestao
de Servio Mvel Celular e que somente uma prestadora possa atender, mediante
desistncia por declarao da prestadora concorrente. Esse fato pode ocorrer
mediante exigncia de qualidade tcnica, de cobertura de determinadas reas
geogrficas, etc.; e,
c) quando houver diferenas de rea de cobertura, dado que os sistemas da
Banda A ou da Banda B se encontram em plena expanso de suas redes.
(...)
Como visto, no h fatores que possam afastar, de forma absoluta, a
necessidade de licitao prvia contratao de SMC por rgos e entidades da
Administrao Pblica. As possibilidades aqui mencionadas, a implicarem dispensa
ou inexigibilidade de licitao, no descaracterizam o carter competitivo do
mercado de telefonia mvel. Em outros termos, constituem apenas situaes
excepcionais em que no se poderia exigir a licitao. Esta contudo, em funo do
prprio comando constitucional contido no j citado art. 37, inciso XXI, da Lei
Maior, continua sendo regra geral a ser observada por toda a Administrao Pblica.
Na eventualidade de ocorrerem circunstncias que inviabilizem a competio, estas
devero ser devidamente demonstradas, de acordo com o disposto no art. 26, da Lei
n 8.666, de 21 de junho de 1993. Nos demais casos, a obrigatoriedade de licitao
deve ser observada. Nesse sentido, deve ser destacado o exemplo dado por este
Tribunal ao licitar a contratao de SMC por meio da Tomada de Preos n 08/
2000.
Nesse sentido, apresenta-se como medida de maior efetividade propor
determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) no
sentido de que oriente os rgos e entidades da Administrao Pblica Direta e
Indireta quanto necessidade de licitao para contratao de SMC, nos termos
delineados no pargrafo anterior.
12. Relativamente aos diversos rgos e entidades da Administrao Pblica,
apontados pela Americel S.A como praticantes de contrato do servio de telefonia
mvel celular (SMC), mediante dispensa ou inexigibilidade de licitao, o Analista
props que os documentos por eles enviados ao Tribunal, em resposta ltima
diligncia promovida neste processo, fossem encaminhados s Unidades Tcnicas
do TCU, na forma de apartados, de conformidade com a clientela a que cada um
pertena, para exame especfico da regularidade dos respectivos contratos.
13. Consta ainda do parecer da Unidade Tcnica a Tabela de fl. 280,
demonstrando a existncia de discrepncias significativas entre os valores cobrados
dos diversos rgos pblicos pela Assinatura Bsica Mensal. Tal verificao pode
significar indcio de oferta de condies privilegiadas a determinados rgos e, via
de conseqncia, desrespeito s normas em vigor, o que ensejou proposta no sentido
de ser encaminhada, ANATEL, cpia da documentao acostada aos autos pelas
entidades diligenciadas, a fim de que verifique a conformidade dos planos de servio
ofertados com a regulamentao pertinente, em especial a Norma-MC n 23/96 e d
cincia ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, acerca das providncias adotadas.
14. As concluses do informante, alm das sugestes mencionadas nos
pargrafos anteriores, foram:
- pelo conhecimento da Representao para, no mrito, consider-la
procedente, em parte, reconhecendo-se a necessidade de se realizar a licitao prvia
nos contratos do Servio Mvel Celular, exceo de situaes excepcionais;
- por determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no
sentido de orientar os rgos e entidades da Administrao Pblica a procederem
conforme consignado acima, quando da contratao do SMC;
- por que fosse levado ao conhecimento das Comisses de Fiscalizao e
Controle do Senado Federal e da Cmara dos Deputados e da empresa interessada o
inteiro teor da Deciso do Tribunal, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentarem.
15. O Diretor da 2 DT e o Secretrio de Controle Externo da 9 SECEX
manifestaram-se de acordo com as concluses do informante.
o Relatrio.
VOTO
16. Trata-se de Representao formulada junto a esta Corte de Contas, pela
AMERICEL S.A., com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, questionando
a legalidade da contratao de servios de telefonia mvel celular - SMC, realizada
por rgos pblicos, mediante inexigibilidade de licitao.
17. A interessada ressalta, dentre outros argumentos, o seguinte:
Com a privatizao do setor de Telecomunicaes, a Regio 7 passou a
contar com duas operadoras privadas do Servio mvel Celular - banda A e banda
B. A banda A a antiga estatal que deixou de ser uma Empresa S.A. (Sociedade
Annima) para transformar-se em duas empresas distintas, sendo uma de telefonia
fixa e outra de telefonia mvel celular. Neste contexto, de acordo com a Lei 8.666,
os contratos de prestao do SMC a serem celebrados por rgos Pblicos devem
ser precedidos de licitao, devendo as duas operadoras, consideradas privadas,
concorrer em igualdade de competio.
Neste contexto, considerando a viabilidade de competio do setor de
telefonia mvel celular, encontrar-se- irregular a compra direta com justificativa
de inexigibilidade de licitao, o que ensejar a necessidade de proceder-se
anulao dos contratos efetivados com essa justificativa, por ter havido burla ao
dever de licitar, em regra, imposto Administrao.
Com efeito, o artigo 25 da Lei 8.666 assim dispe, verbis:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao da exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, pela Federao ou Confederao
Patronal, ou ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei,
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissionais de qualquer setor artstico, diretamente
ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada
ou pela opinio pblica.
Sendo assim, certo que o art. 25, da Lei n 8.666, no respalda a
inexigibilidade de licitao para contratao de servio mvel celular pela
Administrao Pblica (...).
18. A empresa interessada, ao solicitar a este Tribunal, esclarecimentos quanto
s medidas que sero adotadas para inibir as contrataes julgadas irregulares,
apresenta uma relao de rgos pblicos que vm firmando contratos dessa natureza.
19. Assim, verificada a admissibilidade da Representao e promovidas duas
diligncias preliminares, uma junto ANATEL e outra dirigida aos diversos rgos
apontados pela empresa interessada como descumpridores das disposies
consubstanciadas na Lei n 8.666/93, vieram aos autos vasta documentao juntada
s fls. 86 a 233 e aos volumes anexos 1 a 12.
20. Conforme Relatrio que compe o presente Voto, verifica-se que a Unidade
Tcnica desta Corte de Contas, emitiu parecer sobre o assunto, com fulcro no art. 49,
da Resoluo TCU n 133/2000, examinando no apenas a questo apresentada pela
Representante, mas atentando tambm para os possveis indcios de desobedincia
regulamentao concernente telefonia mvel celular, por parte de empresas
concessionrias do servio.
21. Relativamente s informaes apresentadas pela ANATEL, ficou claro
que, somente aps a promulgao da Lei n 9.295, de julho de 1996 e, mais
especificamente, a partir da aprovao do Regulamento do Servio Mvel Celular,
mediante o Decreto n 2.056, de 4 de novembro de 1996, o processo licitatrio
passou a ser possvel para as contrataes dos servios em questo, haja vista que
constituam, at ento, um regime de monoplio estatal. Todavia, essa situao alterou-
se profundamente e diversas normas foram baixadas para democratizar tais
contrataes. Assim, o art. 5 do mencionado Decreto Regulamentar, veio dispor
acerca da matria, estabelecendo, sem margem de dvida, que:
Art. 5. O Servio Mvel Celular deve ser prestado, sem exclusividade, sob
o regime de concesso, em reas geogrficas limitadas do territrio nacional.
22. Dessa forma, respeitadas as caractersticas especiais do servio (rea de
cobertura, falta de outra prestadora na localidade abrangida e qualidade tcnica
exigida), o processo licitatrio, nos moldes estabelecidos pela Lei n 8.666/93, a
nica forma legal permitida aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal,
para efetivarem contrataes dos servios de telefonia mvel celular. Isso quer dizer
que a inexigibilidade de licitao somente poder ser adotada, em casos excepcionais
e mediante prvia justificao que comprove a inviabilidade absoluta do mencionado
procedimento.
23. A privatizao do Sistema de Telecomunicaes do Brasil, com a
conseqente interrupo do monoplio estatal existente, deve impor mudanas nas
regras do jogo, caso contrrio, a medida se tornar incua, estimulando a perpetuao
de privilgios inaceitveis e conseqentes prejuzos ao Errio. O processo licitatrio
a legtima forma de contratao de servios ou obras no mbito da Administrao
Pblica. S assim, por intermdio de uma concorrncia democrtica e isenta de
privilgios, com observncia do princpio constitucional da isonomia e de
conformidade com os princpios bsicos da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade, dentre outros, os gastos pblicos estaro em consonncia com as normas
especficas de direito financeiro, de contabilidade e de administrao.
24. De outro lado, vieram ao processo documentos referentes a contrataes
de Servio de Telefonia Mvel Celular efetivadas por diversos rgos e entidades da
Administrao Pblica mediante dispensa ou inexigibilidade de licitao. Tais
elementos deixaram entrever discrepncias significativas entre os valores cobrados
dos rgos diligenciados. A 9 SECEX deixou de fazer uma anlise mais profunda
da documentao, tendo em vista que os rgos contratantes, com exceo da Agncia
Nacional do Petrleo, integram clientela de outras Unidades Tcnicas, o que ensejou
a proposta no sentido de se formar apartados das peas referentes a cada contrato e
encaminh-los Secretaria de Controle Externo especfica, observando-se a clientela
a que pertenam os rgos envolvidos, para exame dos aspectos da legalidade de
acordo com os princpios e normas estabelecidos pela Constituio Federal e a Lei
n 8.666/93.
25. Ademais, as peas juntadas aos autos demonstraram que h indcios de
descumprimento das normas reguladoras concernentes ao Servio de Telefonia Mvel
Celular por parte das empresas concessionrias, preocupao essa que deve ser levada
ao conhecimento da Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL, para, na
qualidade de reguladora dos servios de telecomunicaes, adotar as medidas cabveis
a fim de evitar que instrumentos contratuais, firmados por rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal envolvendo servios de telefonia, possam estar
desrespeitando a Lei de Licitaes.
Assim, ante todo o exposto, de acordo com as proposies apresentadas pela
9 SECEX, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a
este Colendo Plenrio.
DECISON 196/2001-TCU- PLENRIO
1
1. Processo TC-002.579/2000-7 c/13 vols.
2. Classe de Assunto: (VII) Representao formulada pela AMERICEL S.A.,
com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, questionando a legalidade da
contratao de servios de telefonia mvel celular - SMC, realizada por rgos
pblicos, mediante inexigibilidade de licitao.
3. Interessada: AMERICEL S.A.
4. Entidades: rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: 9 SECEX, atual SEFID - Secretaria de Fiscalizao de
Desestatizao
8. DECISO: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 conhecer da presente Representao, nos termos da Res. TCU n 136/
2000, art. 69, inciso VII c/c o art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, tendo em vista que
preenche os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno desta Corte
de Contas (art. 212, 3 e art. 213 e seu pargrafo nico);
8.2 no mrito, consider-la procedente, em parte, com vistas a reconhecer a
necessidade de realizao do prvio procedimento licitatrio quando da contratao,
por rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, do Servio Mvel Celular
(SMC), exceo de situaes excepcionais de dispensa ou inexigibilidade, previstas
nos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666/93, desde que devidamente fundamentadas e instrudas
nos termos do art. 26 da mesma Lei;
8.3 determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que oriente
os rgos e entidades da Administrao Pblica Direta e Indireta para que realizem
o prvio procedimento licitatrio quando da contratao do Servio Mvel Celular
(SMC), nos estritos moldes estabelecidos pela Lei n 8.666/93, exceto em situaes
excepcionais desde que devidamente fundamentadas e instrudas de acordo com o
disposto no art. 26 da mesma Lei, encaminhando-lhe cpia desta Deciso, bem como
do Relatrio e Voto que a fundamentam;
8.4 encaminhar ANATEL cpia da documentao constante do Vol. 13 anexo,
relativa a contratos de servios de Telefonia Mvel Celular efetivada pelos diversos
rgos e entidades da Administrao Pblica, e enviada ao Tribunal em resposta
1
Publicada no DOU de 20/04/2001.
diligncia promovida por esta Corte de Contas na apreciao do presente processo,
a fim de que verifique a conformidade dos valores praticados pelas empresas de
telefonia mvel celular junto a cada um do rgos contratantes com os respectivos
planos de servios homologados pela Agncia, nos termos da Norma-MC n 23/96,
comunicando a este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, o resultado das
providncias adotadas;
8.5 enviar, na forma de apartados, as peas referentes a cada contrato de
Servio de Telefonia Mvel Celular efetivado pelos diversos rgos e entidades da
Administrao Pblica mencionados mediante dispensa ou inexigibilidade de
licitao, s Secretaria de Controle Externo a cujas clientelas os mesmos pertenam,
para exame dos aspectos da legalidade de acordo com os princpios e normas
estabelecidos pela Constituio Federal e a Lei n 8.666/93.
8.6 dar cincia do inteiro teor desta Deciso bem como do Relatrio e Voto
que a fundamentam s Comisses de Fiscalizao e Controle do Senado Federal e da
Cmara dos Deputados, bem como empresa interessada.
9. Ata n 13/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 11/04/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo (Relator), Adylson
Motta e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
RADIOBRS - RECUSA DE ENCAMINHAR PUBLICIDADE
LEGAL PARA DIVULGAO
Representao
Ministro-Relator Bento Jos Bugarin
Grupo: I - Classe VII Plenrio
TC n 012.505/2000-7
Natureza: Representao.
Entidade: Banco do Nordeste do Brasil S/A.
Interessada: Radiobrs Empresa Brasileira de Comunicao S/A.
Ementa: Representao formulada pela Radiobrs contra recusa do
BNB de lhe encaminhar, para divulgao, sua publicidade legal. Atendimento
aos requisitos de admissibilidade. Deciso n 538/99-Plenrio, que reconhece
a obrigatoriedade de a distribuio da publicidade legal dos rgos e
entidades da Administrao Federal, quando divulgada em veculos da
imprensa comum, ser efetuada por intermdio da Radiobrs. Conhecimento.
Procedncia. Determinaes. Comunicao interessada. Arquivamento.
RELATRIO
Trata-se de expediente encaminhado pela Radiobrs Empresa Brasileira de
Comunicao S/A sobre recusa do Banco do Nordeste do Brasil - BNB de lhe
encaminhar sua publicidade legal para divulgao. Esse expediente foi autuado como
representao, nos termos do 4 do art. 9 c/c o art. 42 da Resoluo TCU n 77/96,
vigente poca. A Radiobrs alegou, na pea inaugural, que o BNB continua
divulgando sua publicidade legal por meio de agncia de publicidade por ela prpria
contratada, desrespeitando o Decreto n 3.296/96 e a Deciso n 538/99-TCU-
Plenrio.
Preliminarmente, a Secex/CE encaminhou diligncia ao BNB solicitando
informaes sobre a distribuio de publicidade legal quando da divulgao em
veculos da imprensa comum e geral.
Em resposta, o BNB alegou que o art. 6
o
da Lei n 6.650/79 no atribui
exclusividade Radiobrs para veicular publicidade legal, apenas lhe atribuindo a
possibilidade de faz-lo, e questiona a interpretao dada pela citada Deciso n
538/99 ao 1 do art. 6 da referida Lei. Esse dispositivo legal o seguinte, in
verbis:
1 - Caber tambm Empresa a distribuio da publicidade legal dos
rgos e entidades da Administrao Federal, entendida como tal a publicao de
avisos, balanos, relatrios e outros a que estejam obrigados por fora de lei ou
disposio regulamentar ou regimental.
O BNB entende que a expresso caber no tem o sentido de exclusividade
e sim de possibilidade, que decises do TCU tm apenas o carter de prejulgamento
da tese e que dessa forma o BNB no estaria desrespeitando nenhum normativo legal
ou deciso desta Corte.
Expe ainda o BNB estar sujeito ao cumprimento da Lei n 8.666/93, a qual
estabelece que a contratao de servios de publicidade deve ser precedida de
licitao, sem excepcionar a publicidade legal, sendo afastada a possibilidade de
inexigibilidade de licitao para o caso, uma vez que existem muitas empresas de
publicidade no Pas. Quanto ao Decreto n 3.296/99, que atribui a publicidade legal
do poder executivo federal Radiobrs, o BNB entende que no se aplica ao caso,
pois (...) o Banco do Nordeste do Brasil S/A no entidade integrante do Poder
Executivo Federal.
Analisando a resposta diligncia, o Analista-Instrutor fez as seguintes
consideraes:
- vrios dispositivos constitucionais em que o termo caber somente
apresenta a acepo de exclusividade; em caso de dvida na interpretao de normas
administrativas, cabe ouvir o entendimento desta Corte de Contas sobre o assunto;
- o 2
o
do art. 1
o
da Lei n 8.443/92 reza que resposta a consulta formulada ao
TCU tem efetivamente carter normativo, e as palavras seguintes do legislador, de
que ela no constitui julgamento de casos concretos, no a torna menos normativa. A
resposta a uma consulta deve ser obedecida pelos que se encontram na mesma situao
do seu objeto;
- quanto obrigao de licitar, cabe lembrar que, sendo de mesma hierarquia,
a norma especfica, no caso a Lei n 6.650/79, sobrepe-se norma genrica (Lei n
8.666/93);
- descabida a afirmao de que o Banco do Nordeste do Brasil no parte
do Poder Executivo Federal.
Ao final, o Analista-Instrutor props a realizao de audincia do Sr. Byron
Costa de Queiroz, para que apresente razes de justificativa em face dos
procedimentos encampados pelo BNB.
A Diretora Tcnica endossou a proposta de audincia, convertendo um dos
itens da audincia para diligncia.
O Titular da Secex/CE, considerando que o BNB entidade da Administrao
Pblica Federal e que a matria que ora se analisa j fora examinada pelo Tribunal
quando proferida a Deciso n 538/99Plenrio, da qual consta, em seu item 8.2,
que a prestao dos servios de distribuio da publicidade legal dos rgos e
entidades da Administrao Federal, quando divulgada em veculo da imprensa
comum ou geral (jornais e revistas), dever ser obrigatoriamente feita por intermdio
da Empresa Brasileira de Comunicaes S.A.- Radiobrs, com fundamento no art.
25, caput, da Lei n 8.666/93, dissentindo do Analista-Instrutor e da Diretora
Tcnica, proferiu a seguinte proposta de deciso:
- conhecer dos autos como representao, com fundamento no art. 69 da
Resoluo TCU n 136/2000, para, no mrito, consider-la procedente;
- determinar ao Banco do Nordeste do Brasil S/A que a sua publicidade legal,
quando divulgada em veculo da imprensa comum ou geral (jornais e revistas), dever
ser obrigatoriamente feita por intermdio da Empresa Brasileira de Comunicaes
S/A Radiobrs, com fundamento no art. 25, caput, da Lei n 8.666/93, conforme
Deciso n 538/99- Plenrio-TCU, prolatada no processo TC-002.751/99-2;
- determinar Gerncia Regional de Controle Interno no Cear da Secretaria
Federal de Controle que informe ao TCU, no relatrio de auditoria das prximas
contas, as medidas adotadas pelo BNB, em virtude da determinao retro,
encaminhando-lhe, como subsdio, cpia da deciso que for exarada na presente
representao;
- dar cincia da deciso que for tomada, acompanhada do Relatrio e Voto
que a fundamentarem, Radiobrs;
- arquivar o presente processo.
o Relatrio.
VOTO
Determinei a autuao do presente processo como representao, em vez de
denncia, por se tratar de expediente recebido de ente da Administrao Pblica
Federal.
Conforme mencionado no relatrio precedente, o assunto em pauta foi objeto
de deliberao deste Tribunal quando do julgamento do processo TC n 002.751/99-
2, que tratou de consulta formulada pela prpria Radiobrs. Na oportunidade foi
exarada a Deciso n 538/99-Plenrio, cujo item 8.2 determina que a prestao dos
servios de distribuio de publicidade legal dos rgos e entidades da administrao
federal, quando divulgada em veculo de imprensa comum (jornais e revistas), dever
ser obrigatoriamente feita por intermdio da referida empresa de comunicao.
Esse decisum considerou os termos do art. 6, 1, da Lei n 6.650/79 e do
art. 13, 2, do Decreto n 2.004/96, esclarecendo-se ainda a necessidade de serem
observados, pela Radiobrs, preos compatveis com os praticados no mercado.
Diante do exposto, acolho a proposta do Titular da Unidade Tcnica e VOTO
no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a este Egrgio Plenrio.
DECISO N 209/2001 - TCU - PLENRIO
1
1. Processo n 012.505/2000-7
2. Classe de Assunto: VII Representao.
3. Interessada: Radiobrs Empresa Brasileira de Comunicao S/A.
4. Entidade: Banco do Nordeste do Brasil S/A.
5. Relator: Ministro Bento Jos Bugarin.
1
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secex/CE.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1. conhecer dos autos como representao, com fundamento no art. 69 da
Resoluo TCU n 136/2000, para, no mrito, consider-la procedente;
8.2. determinar ao Banco do Nordeste do Brasil S/A que a sua publicidade
legal, quando divulgada em veculo da imprensa comum ou geral (jornais e revistas),
dever obrigatoriamente ser feita por intermdio da Empresa Brasileira de
Comunicaes S/A Radiobrs, com fundamento no art. 25, caput, da Lei n 8.666/
93, conforme Deciso n 538/99- Plenrio-TCU;
8.3. determinar Gerncia Regional de Controle Interno no Cear da Secretaria
Federal de Controle que informe ao TCU, no relatrio de auditoria das prximas
contas, as medidas adotadas pelo BNB, em virtude da determinao retro,
encaminhando-lhe, como subsdio, cpia da presente Deciso;
8.4. encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e do Voto que a
fundamentam, Radiobrs;
8.5. arquivar o presente processo.
Vinicios Rodrigues Vilaa, Bento Jos Bugarin (Relator), Valmir Campelo, Adylson
Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler.
Presidente
BENTO JOS BUGARIN
Ministro-Relator
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU - OMISSO DE
RGOS PBLICOS FEDERAIS NA PUBLICAO DO
RELATRIO DE GESTO FISCAL
Representao
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo I Classe VII Plenrio
TC 001.367/2001-9
Unidades: rgos Pblicos Federais
Interessado: Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio
Assunto: Representao
Ementa: Representao contra a omisso de rgos pblicos federais
na publicao do relatrio de gesto fiscal consoante dispe o art. 54 da Lei
Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. Conhecimento.
Orientao aos rgos alertando sobre a obrigao de se publicarem os
relatrios, sob pena de aplicao de sano legal prevista no 1 do art. 5
da Lei n 10.028/2000. No aplicao de multa nesta oportunidade por
entender ser ainda fase de adaptao nova legislao. Comunicaes.
RELATRIO
Adoto como Relatrio o Parecer do Sr. Secretrio de Macroavaliao
Governamental, Dr. Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira, in verbis:
Trata-se de representao do Excelentssimo Senhor Procurador-Geral junto
ao Tribunal de Contas da Unio LUCAS ROCHA FURTADO, de 06 de fevereiro de
2000, que versa sobre a omisso de rgos pblicos federais na publicao do
relatrio de gesto fiscal de que trata o art. 54 da Lei Complementar n 101, de 04
de maio de 2000, com vistas a aplicao das sanes previstas no art. 5, 1, da
Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, na qual solicitado ao Tribunal que
determine s Unidades Tcnicas da sua Secretaria-Geral de Controle Externo -
SEGECEX que procedam a levantamento dos rgos pblicos federais que deixaram
de publicar, no prazo legal, o respectivo Relatrio de Gesto Fiscal.
Os autos foram recebidos nesta Secretaria de Macroavaliao Governamental
- SEMAG em razo de Despacho de 12 de maro de 2001 exarado pelo
Excelentssimo Senhor Ministro ADYLSON MOTTA, sorteado Relator do processo
com fundamento no Art. 3, 4, da Resoluo n 64/1996, que determinou a oitiva
preliminar desta Secretaria, tendo em vista os estudos desenvolvidos pelo Grupo de
Trabalho institudo pela Ordem de Servio n 14, de 22 de maio de 2000.
Preliminarmente, cabe informar que em 02 de fevereiro de 2001 a SEGECEX
solicitou a todos os secretrios de controle externo que verificassem junto a sua
clientela o cumprimento do referido art. 55 da citada Lei Complementar, dando-se
cincia quela Secretaria da situao verificada at 06 de fevereiro p.p., por meio
do encaminhamento de cpia dos respectivos relatrios ou da razes de justificativa
apresentadas. Tal medida, que vai ao encontro da demanda do digno representante
do Parquet, foi informada aos Ministros da Corte, por ocasio da Sesso Plenria
de 07 de fevereiro de 2000, quando a Ilustre Presidncia do Tribunal comunicou ao
Plenrio que fora determinada SEGECEX a adoo de providncias no sentido
de verificar se todos os rgos pblicos federais publicaram os respectivos Relatrios
de Gesto Fiscal no prazo estipulado pelo art. 55 da Lei Complementar n 101/
2000. Posteriormente, tendo em vista a falta de informao de diversos rgos at
a data limite fixada, foi reiterado s SECEX do AC, AM, BA, CE, MA, MG, PR, RJ,
RS, RR, SC, SP e TO, assim como 3 SECEX, que com a mxima urgncia
complementassem as informaes enviadas, sendo o processo finalmente remetido
considerao da Secretaria Adjunta de Contas - ADCON, em 21 de maro de
2001, com vista a anlise dos relatrios dessa forma obtidos.
Isso posto, cabe informar que, em ateno ao comando do Excelentssimo
Ministro Relator, e desconhecendo a iniciativa pioneira da SEGECEX, por no ter
sido esta SEMAG destinatria das comunicaes da SEGECEX, desenvolveu-se
trabalho especfico que, contudo, diferencia-se do adotado pela Secretaria-Geral,
pois focalizou, exclusivamente, a observao direta da publicao dos referidos
relatrios de gesto fiscal no Dirio Oficial da Unio, no perodo compreendido
entre 22 de janeiro e 9 de fevereiro.
Apuradas as informaes solicitadas, relacionadas em anexo e acompanhadas
dos respectivos relatrios de gesto fiscal, constata-se que os rgos constantes do
quadro abaixo deixaram de observar o ditame do art. 55 da Lei Complementar n
101/2000:
PUBLICAO ORGO
01/02/2001
Senado Federal; TRE-RJ; TRE-RO; TRT-8 Regio;
TRT-18 Regio; TRT-21 Regio.
02/02/2001
TJ/DF e TERRITRIOS; TRE-AC; TRE-CE; TRT-7
Regio; TRT-11 Regio; TRT-17 Regio.
05/02/2001 TRT-1 Regio; MPU
06/02/2001 TRE-AP; TRE-RR; TRE-SC; TRT-13 Regio; TRT-
19 Regio
07/02/2001 TRT-12 Regio, TRT-23 Regio
08/02/2001 TRE-TO
15/02/2001 TRT-9 Regio; TRT-15 Regio
19/02/2001 TRT-3 Regio; TRT-5 Regio
Deve-se ressalvar, contudo, que apesar de clere na sua execuo, pois ocupou
apenas uma Tcnica de Finanas e Controle Externo por um perodo de 2 (duas)
tardes, em comparao com o tempo decorrido no trabalho desenvolvido pela
SEGECEX, ao redor de 2 (duas) semanas, a metodologia utilizada pela SEMAG
no foi capaz de capturar todos os rgos sob exame, sendo necessrio, assim, o
cruzamento de informaes com o trabalho realizado pela SEGECX. A deficincia
na metodologia da SEMAG justifica-se em razo de alguns rgos no terem
publicado os seus relatrios de gesto fiscal no Dirio Oficial da Unio, como os
Tribunais Regionais Eleitorais do Amazonas e do Rio Grande do Norte, assim como
o Tribunal Regional do Trabalho da 24 Regio, que o fizeram por meio dos Dirios
Oficiais dos Estados onde tm domiclio, enquanto o Tribunal Regional Eleitoral de
Rondnia e o Tribunal Regional do Trabalho da 14 Regio publicaram seus
relatrios por intermdio do Dirio da Justia do Estado onde esto localizados.
Ademais, deve-se destacar que o Tribunal Regional do Trabalho da 16 Regio,
assim como o da 23 Regio, utilizaram para publicao os prprios sites na
Internet.
Importante observar sobre o retro exposto que as normas vigentes no
especificam o meio que os rgos utilizaro para publicar os seus relatrios de
gesto fiscal, como pode ser observado pelo teor do 2 do art. 55 da Lei
Complementar n 101/2000, que dispe que o relatrio de gesto fiscal ser
publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder,
com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico, no sendo, assim,
previamente estabelecido nenhum veculo oficial para publicao do referido
relatrio, assim como pelo exposto no inciso I do art. 5 da Lei n 10.028/2000, que
dispe que constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas
deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas da
Unio o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei, o
que deixa ao sabor do rgo escolher o meio a ser utilizado para publicao
(divulgao), constituindo-se o encaminhamento desses relatrios ao Poder
Legislativo e ao TCU uma opo que a lei concede ao rgo, o que dificulta
sobremaneira o acompanhamento desse mandamento legal. (grifo nosso)
Como constatado, 26 rgos deixaram de dar cumprimento ao disposto no
2 do art. 55 da Lei Complementar n 101/2000, ficando sujeitos a sano prevista
no 1 do art. 5 da Lei n 10.028/2000, que corresponde a multa de trinta por
cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa. Contudo, considerando
que esta foi a primeira vez que os rgos viram-se obrigados a publicar o relatrio
de gesto fiscal, previsto no art. 54 da lei Complementar n 101/2000, entendemos,
s.m.j., de que caberia ao TCU priorizar a orientao aos rgos, em lugar da sano
prevista em lei.
Considerando atendida a demanda do requerente, nos termos do Despacho
exarado pelo Excelentssimo Senhor Ministro ADYLSON MOTTA, restitua-se o
processo ao Gabinete considerao do Ministro Relator, para o encaminhamento
que considerar conveniente a matria.
O Sr. Procurador-Geral junto a este Tribunal, Dr. Lucas Rocha Furtado, ao
produzir a presente Representao, conforme fls. 01/03, requer a esta Corte que
determine Secretaria-Geral de Controle Externo Segecex, que proceda a
levantamento dos rgos pblicos federais que deixaram de emitir e publicar, no
prazo legal, o Relatrio de Gesto Fiscal, como disposto nos artigos 54 e 55 da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000),
referente ao ltimo quadrimestre de 2000, no sentido de que se possa verificar, se for
o caso, o cumprimento da sano prevista no art. 51, 2, da mesma Lei, que prev
a proibio do recebimento de transferncias voluntrias e de contratao de operaes
de crdito, bem assim, para que esta Corte venha a exercer a competncia que lhe foi
conferida pelo art. 5, 2, da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, no sentido de
processar e julgar os agentes responsveis, aplicando-lhes, se for o caso, a sano
legal prevista no 1 do mencionado artigo, a saber, multa de 30% dos vencimentos
anuais.
o Relatrio.
VOTO
A presente Representao, oferecida pelo Ilustre Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto a esta Corte de Contas, Dr. Lucas Rocha Furtado, tem por
finalidade dar cumprimento ao disposto nos artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou seja, Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, no que concerne
publicao, no prazo legal, do Relatrio de Gesto Fiscal, referente ao ltimo
quadrimestre do exerccio de 2.000.
De se notar a preocupao do Ilustre Procurador-Geral no sentido de que se
d cumprimento, por parte dos rgos pblicos federais, ao previsto na legislao
pertinente no que tange publicao, no prazo adequado, do respectivo Relatrio de
Gesto Fiscal, questionando a aplicao, j nesta oportunidade, das sanes previstas
no art. 51, 2, da Lei Complementar n 101/2000, bem como no art. 5, 2, da Lei
n 10.028/2000.
Referidas sanes apontam, respectivamente, para a proibio de recebimento
de transferncias voluntrias e de contratao de operaes de crdito e para a
possibilidade de ser aplicada multa de 30% dos vencimentos anuais dos agentes
responsveis.
No obstante a necessidade bvia de se dar cumprimento Lei, com a aplicao
das sanes pecunirias determinadas pela Lei n 10.028/2000, correspondentes a
trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que no cumprir os prazos
estipulados no 2 do art. 55 da Lei Complementar n 101/2000, entendo pertinente,
para o atual momento, o entendimento externado pela Unidade Tcnica, uma vez
que estamos ainda em fase de adaptao ao novo Diploma Legal, devendo, portanto,
priorizar a orientao aos rgos e somente na reincidncia dos faltosos aplicar as
sanes pecunirias.
Cabe destacar, nesta oportunidade, que esta Corte de Contas tem acompanhado
com a maior aplicao, os esforos que vm sendo desenvolvidos por todos, em
todas as esferas da administrao pblica, no sentido de se dar correta interpretao
Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem suscitado uma srie de dvidas na sua
correta aplicao. Prova disso a grande dedicao que tem sido dada ao tema por
Tcnicos desta Casa, com integral apoio de seus Ministros, para que no pairem
dvidas quanto aplicao da nova Lei.
Oportuno, tambm, transcrever os dispositivos legais ora em anlise, ou seja,
os artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, in verbis:
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre ser emitido pelos titulares dos
Poderes e rgos referidos no art. 20 Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre ser emitido pelos titulares dos
Poderes e rgos referidos no art. 20 Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou rgo decisrio
equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao
ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder
Judicirio;
IV - Chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos Estados.
Pargrafo nico. O relatrio tambm ser assinado pelas autoridades
responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno, bem como por
outras definidas por ato prprio de cada Poder ou rgo referido no art. 20.
Art. 55. O relatrio conter:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos
seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
b) dvidas consolidada e mobiliria;
c) concesso de garantias;
d) operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4;
II - indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado
qualquer dos limites;
III - demonstrativos, no ltimo quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
b) da inscrio em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e no liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condies
do inciso II do art. 41;
3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite do saldo da
disponibilidade de caixa;
4) no inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram
cancelados;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alnea b do inciso IV do art.
38.
1 O relatrio dos titulares dos rgos mencionados nos incisos II, III e IV
do art. 54 conter apenas as informaes relativas alnea a do inciso I, e os
documentos referidos nos incisos II e III.
2 O relatrio ser publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo
a que corresponder, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico.
3 O descumprimento do prazo a que se refere o 2 sujeita o ente sano
prevista no 2o do art. 51.
4 Os relatrios referidos nos arts. 52 e 54 devero ser elaborados de
forma padronizada, segundo modelos que podero ser atualizados pelo conselho
de que trata o art. 67.
J o art. 5, da Lei n 10.028/2000, reza, in verbis:
Art. 5
o
Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei;
(................................................................................................)
1
o
A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento
dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa
de sua responsabilidade pessoal.
2
o
A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada pelo
Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e oramentria
da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
Por fim, trago a este Plenrio ponto que reputo de fundamental importncia
relativamente a dvida suscitada pela Unidade Tcnica em sua instruo de fls. 08/
10, concernente publicidade dos atos dos gestores pblicos, onde se questiona
sobre o meio adequado para a publicao dos Relatrios de Gesto objeto desta
Representao. No que tange publicidade dos atos de qualquer gestor pblico federal,
entendo ser o Dirio Oficial da Unio o meio mais adequado para garantir a eficcia
do ato e sua publicidade, dando cumprimento ao que dispe o art. 37 da Constituio
Federal.
Destarte, ao acolher a proposio da Unidade Tcnica, Voto no sentido de
que este Plenrio adote a Deciso que ora submeto sua elevada apreciao.
DECISO N 211/2001-TCU - PLENRIO
1
1. Processo TC 001.367/2001-9
2. Classe de Assunto: VII - Representao
3. Unidades: rgos Pblicos Federais
4. Interessado: Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio
5. Relator: Ministro Adylson Motta
7. Unidade Tcnica: Semag
DECIDE:
8.1. conhecer da presente Representao com fulcro no art. 81, inciso I, da
Lei n 8.443/92;
1
8.2. determinar aos Agentes Pblicos Responsveis pela emisso do Relatrio
de Gesto Fiscal, a que aludem os art. 54 e 55 da Lei Complementar n 101/2000,
dos rgos que no cumpriram o prazo legal para sua publicao, a saber, Senado
Federal, Tribunais Regionais Eleitorais do Rio de Janeiro, Acre, Amap, Cear,
Rondnia, Roraima, Santa Catarina e Tocantins, Tribunais Regionais do Trabalho
das 1, 3, 5, 7, 8, 9,11, 12, 13, 15,17, 18, 19, 21 e 23 Regies, Ministrio
Pblico da Unio e Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, que cumpram
o disposto no mencionado artigo, sob pena de serem aplicados, no caso de
reincidncia, os dispositivos dos 2 e 3 do art. 55 da Lei Complementar n 101/
2000, bem assim o do art 5, 1, da Lei n 10.028/2000;
8.3. arquivar os presentes autos.
Vinicios Rodrigues Vilaa, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo, Adylson Motta
(Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
TRT/13 REGIO - NOMEAO DE JUIZ CLASSISTA
Representao
Ministro-Relator Guilherme Palmeira
Grupo I - Classe VII Plenrio
TC-010.409/2000-1
Natureza: Representao
rgo: Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio/PB
Interessados: Mrcio Roberto de Freitas Evangelista e Rildo Albuquerque
Mousinho de Brito (membros da Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da
Paraba)
Ementa: Representao formulada por membros do Ministrio Pblico
do Trabalho. Nomeao irregular de juiz classista. Conhecimento.
Procedncia. Devoluo da remunerao indevidamente percebida.
Determinaes. Envio de cpia da deliberao, relatrio e voto aos
interessados e ao TRT/13 Regio. Juntada s contas do TRT/PB.
RELATRIO
Trata-se de expediente subscrito pelos Srs. Mrcio Roberto de Freitas
Evangelista e Rildo Albuquerque Mousinho de Brito, membros da Procuradoria
Regional do Trabalho no Estado da Paraba, por meio do qual encaminham cpia
das peas referentes impugnao da investidura do Sr. Joo Batista de Arajo
Filho no cargo de juiz classista do Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio,
objetivando com isso que esta Corte negue registro nomeao do mencionado Juiz
ocorrida em abril de 1999 e determine a devoluo dos vencimentos que lhe foram
indevidamente pagos.
Segundo consta da contestao oferecida pelo Ministrio Pblico do Trabalho
ao TRT/PB, o ato de nomeao do Sr. Joo Batista de Arajo Filho estaria eivado de
vcios insanveis, pelos seguintes motivos:
a) desde 15/12/97, o mencionado senhor deixou de integrar o quadro societrio
da empresa Joo Arajo & Cia., muito tempo antes de concorrer, em 11/01/99, ao
cargo de juiz classista, o que comprova que o Contestado jamais poderia haver
concorrido pela categoria econmica atacadista de drogas e medicamentos, nem
muito menos ter sido nomeado para vaga reservada exclusivamente a representante
classista dos empregadores, conforme requisitos definidos no art. 661, alnea f,
da Consolidao das Leis do Trabalho e no art. 2 da Instruo Normativa TST n
12/97;
b) as certides negativas apresentadas pelo Sr. Joo Batista esto incompletas,
no atendendo ao exigido na referida Instruo Normativa.
Deliberando a respeito, o TRT/13 Regio, nos termos dos elementos enviados,
julgou procedente, em parte, a impugnao, para declarar a invalidade do ato de
nomeao, uma vez comprovado que no restaram efetivamente observados os
requisitos exigidos no art. 2, inciso II, alnea e, da Instruo Normativa TST n
12, ou seja, a certido emitida pela Justia estadual encontrava-se incompleta. Na
mesma assentada, entenderam os juzes que a devoluo das quantias percebidas
pelo Sr. Joo Batista era indevida, porquanto o exerccio da funo ocorreu em
razo da presuno de legalidade do ato, no sendo justa a prestao de servio
sem a correspondente contraprestao. Segundo registrado no acrdo, tal
postulao deveria ser encaminhada atravs de ao prpria de cunho condenatrio.
Ainda de acordo com as informaes enviadas, o Ministrio Pblico do
Trabalho interps recurso junto ao Tribunal Superior do Trabalho, requerendo a
devoluo dos vencimentos em decorrncia da comprovada m-f com que se houve
o impugnado-recorrido no processo que redundou em sua nomeao irregular para
o cargo de juiz classista.
Presentes os autos na SECEX/PB, esta, aps instruo preliminar, promoveu
diligncia Procuradoria Regional do Trabalho a fim de ser informada sobre o
julgamento do mencionado recurso no TST.
Em resposta, foi esclarecido que o feito (Proc. TST-ROIJC-670.210/2000-1)
encontrava-se aguardando julgamento.
Em nova instruo, a Analista da SECEX/PB responsvel pelo trabalho
ressaltou que, nos termos da documentao juntada aos autos, restou comprovado
que o Sr. Joo Batista de Arajo Filho lanou mo de meio fraudulento para
comprovar sua aptido ocupao da funo de Juiz Classista. Portanto,
prosseguiu, muito embora o TRT-13 Regio j tenha declarado a invalidade do
Ato GP n 92/99, faz-se necessria a devoluo ao Errio das quantias indevidamente
recebidas, uma vez que a aplicao do Enunciado n 106 da Smula de
Jurisprudncia desta Corte pressupe a existncia de boa-f.
Conclusivamente, props, com anuncia do Diretor e do Secretrio, as
seguintes medidas:
a) Que se conhea da presente Representao, por preencher os requisitos
de admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno/TCU, para, no mrito,
consider-la procedente;
b) Determinao Presidncia do Tribunal Regional do Trabalho da 13
Regio, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 195 do Regimento Interno/
TCU, no sentido de que, no prazo de quinze dias, adote as providncias necessrias
ao ressarcimento ao Errio de qualquer valor que tenha sido pago ao Sr. Joo
Batista de Arajo Filho em conseqncia da ocupao da funo de Juiz Classista
Titular de Junta, ante a declarao de nulidade do Ato GP n 92/99.
Ouvido, por minha iniciativa, o Ministrio Pblico, este, em parecer da lavra
do Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, assim se manifestou:
.................................................................................................
Por oportuno, trazemos colao alguns precedentes do colendo Tribunal
Superior do Trabalho - TST acerca da pertinncia da devoluo das importncias
percebidas.
A jurisprudncia da Suprema Corte Trabalhista pacfica no sentido de que
a impugnao investidura de juiz classista, em virtude do no-preenchimento dos
requisitos legais/regulamentares aplicveis espcie, d ensejo no s ao
afastamento imediato do cargo e nulidade do ato de nomeao, como tambm
devoluo da remunerao recebida (Acrdo n 309, de 04/12/97 - Recurso
Ordinrio n 344.270 e Acrdo n 295.367, de 25/06/98 Recurso Ordinrio n
295.367).
A devoluo s legalmente cabvel se a nomeao tiver decorrido de conduta
caracterizadora de m-f (Acrdo n 127, de 08/08/96 Recurso Ordinrio n
167.114), no cabendo a devoluo aos cofres pblicos dos valores percebidos,
desde que no provada a m-f no recebimento, ademais da efetiva prestao de
servios (Acrdo n 295, de 27/03/90 - Recurso Ordinrio n 1.039).
Na lio de Plcido e Silva, a m-f decorre do conhecimento do mal, que
se encerra no ato executado, ou do vcio contido na coisa, que se quer mostrar
como perfeita, sabendo-se que no o . A m-f, assim, revelada pela cincia do
mal, certeza do engano ou do vcio, contido no ato ou conduzido pela coisa. Assim,
se pelas circunstncias, que cercam o fato ou a coisa, se verifica que a pessoa tinha
conhecimento do mal, estava ciente do engano ou da fraude, contido no ato, e,
mesmo assim, praticou o ato ou recebeu a coisa, agiu de m-f, o que importa dizer
que agiu com fraude ou dolo. E quando no haja razo para que a pessoa desconhea
o fato, em que se funda m-f, esta , por presuno, tida como utilizada (in
Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 507).
Nestes autos, consoante demonstrado pelos procuradores da PRT-13 Regio,
verifica-se que o Sr. Joo Batista de Arajo Filho, no momento da candidatura, no
atendia os requisitos previstos no artigo 661, alnea f , da Consolidao das Leis
de Trabalho, quais sejam, estar no exerccio de atividade econmica ou profissional
e contar mais de 2 (dois) anos de desempenho nessa mesma atividade.
A respeito, reproduzimos trecho da inicial do Recurso Ordinrio interposto
pela Procuradoria Regional do Trabalho (fls. 46-47):
Se, poca de sua habilitao ao cargo de classista (janeiro/99), o Recorrido
j deixara, h mais de um ano, de figurar na mencionada sociedade, desvinculando-
se da categoria do comrcio atacadista de drogas e medicamentos, no poderia,
obviamente, ter participado da disputa em lista trplice confeccionada pelo Sindicato
representativo desse segmento econmico. Incide, na hiptese, o disposto no artigo
540, 1, da CLT (destaque do original), no sentido de que perde os direitos de
associado o sindicalizado que por qualquer motivo deixa o exerccio da atividade/
profisso.
Nessa linha de raciocnio, tendo declarado cumprir tais exigncias, de modo
a se tornar apto candidatura, autorizada est a concluso de que o Sr. Joo Batista
de Arajo Filho agiu de m-f, impondo-se, pois, a devoluo da remunerao
percebida no perodo.
Por fim, convm tecer algumas consideraes acerca do registro da admisso
do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, cujo ato de nomeao ATO TRT GP N 092/
99 data de 30/04/99 (fls. 08).
A Instruo Normativa n 16/97 desta Corte, que disciplina o envio ao TCU
de informaes relativas aos atos de admisso de pessoal, para fins de apreciao
da legalidade e registro, assim dispe:
Art. 7 A unidade administrativa responsvel pelos atos de admisso e de
concesso dever cadastrar, no Sistema de Apreciao e Registro dos Atos de
Admisses e Concesses SISAC, as informaes a eles pertinentes e encaminhar
os respectivos processos ao rgo setorial de controle interno, no prazo de vinte
dias a partir da data de sua publicao, ou, sendo esta dispensada, a partir da
assinatura do ato.
1 Nos casos de atos de admisso de pessoal e de concesso de penso,
contar-se- o prazo a partir da posse do interessado e do deferimento do benefcio
pensional respectivamente.
Sobre o assunto, convm salientar que, a despeito do tempo decorrido desde
a nomeao (abril/99), no constam do SISAC, at a presente data, as informaes
atinentes admisso do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, da se concluir no ter
sido o respectivo processo encaminhado ao Controle Interno. Cabe, portanto,
formular determinao ao rgo de origem (TRT/PB) a fim de que, no prazo fixado,
cumpra o disposto no citado normativo.
Destarte, em ateno audincia propiciada pelo Relator, Exm Sr. Ministro
Guilherme Palmeira, posicionamo-nos no sentido de o Tribunal:
a) com fundamento no artigo 213 do Regimento Interno/TCU c/c os artigos
68 e 69, inciso I, da Resoluo TCU n 136/2000, conhecer da presente
Representao, para, no mrito, consider-la procedente;
b) com fulcro no artigo 71, inciso IX, da Constituio Federal c/c o artigo 45
da Lei n 8.443/92, assinar prazo para que o Exm Sr. Juiz-Presidente do Tribunal
Regional do Trabalho da Paraba - TRT/13 Regio d exato cumprimento lei,
adotando as providncias necessrias com vistas devoluo dos vencimentos
indevidamente percebidos pelo Sr. Joo Batista de Arajo Filho, investido na funo
de Juiz Classista Titular de Junta (ATO TRT GP n 092, de 30/04/99), haja vista o
no-preenchimento de requisitos essenciais previstos no artigo 540, 1, c/c o artigo
661, alnea f , da Consolidao das Leis do Trabalho, configurando m-f na
candidatura funo;
c) determinar ao Exm Sr. Juiz-Presidente do Tribunal Regional do Trabalho
da Paraba - TRT/13 Regio que, no prazo fixado:
c.1 - informe a este Tribunal as providncias adotadas no tocante
determinao supra;
c.2 - ultime medidas visando ao cadastramento, no SISAC, das informaes
relativas ao ato de admisso do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, encaminhando o
respectivo processo ao Controle Interno, nos termos do artigo 7, caput e 1, da
Instruo Normativa TCU n 16/97;
d) enviar cpia da Deciso que vier a ser adotada, bem como do Relatrio e
Voto que a fundamentarem, Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da
Paraba PRT/13 Regio;
e) restituir os presentes autos SECEX/PB, para que, oportunamente, d
prosseguimento instruo do processo, tendo em vista a deliberao objeto da
alnea b acima (grifos do original).
o Relatrio.
VOTO
Preliminarmente, registro que o expediente enviado preenche os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 69, inciso I, da Resoluo n 136/2000, podendo, portanto,
ser conhecido.
Quanto ao mrito, acompanho, por seus ldimos fundamentos, as concluses dos
pareceres, uma vez comprovado nos autos que o Sr. Joo Batista de Arajo Filho no
preencheu os requisitos necessrios sua nomeao como juiz classista de Junta,
representante dos empregadores.
Com efeito, seja pela apresentao incompleta dos documentos exigidos no art.
2, inciso II, alnea e, da Instruo Normativa TST n 12/97, seja por no estar no
efetivo exerccio da atividade profissional a ser representada quando de sua candidatura
(art. 661, alnea f, c/c o art. 540, 1, da Consolidao das Leis do Trabalho), o Sr.
Joo Batista no possua as condies legais e normativas para a investidura no cargo de
representante classista.
Conforme exposto no Relatrio precedente, o TRT da 13 Regio, ao manifestar-
se sobre a contestao oferecida pelo Ministrio Pblico do Trabalho referida investidura
e julg-la procedente em parte, declarou a invalidade do ato de nomeao, tendo
mandado cancelar ainda a contagem do perodo referente ao exerccio do mandato, para
todos os efeitos legais.
Nessas condies, restou para ser deliberada por este Tribunal, no momento, a
questo do ressarcimento da remunerao percebida pelo Sr. Joo Batista quando do
desempenho do cargo.
Segundo entendimento adotado pelo Tribunal Superior do Trabalho (v.g. Acrdo
n 127, publicado no Dirio da Justia de 13/09/96) e pelo TCU (v.g. Deciso n 68/
2001- Plenrio, Ata n 06/2001), a devoluo da remunerao s legalmente cabvel se
a nomeao tiver decorrido de ato ou conduta revestida de m-f.
Compulsando os autos, verifica-se que a prova da qualificao profissional do
ento juiz foi fornecida pelo Sindicato do Comrcio Atacadista de Drogas e Medicamentos
do Estado da Paraba, de acordo com o art. 661, pargrafo nico, da CLT, entidade essa
que o indicou como representante dos empregadores na junta ali indicada.
Ocorre que, nessa poca, o Sr. Joo Batista no mais pertencia ao quadro
societrio da empresa Joo Arajo & Cia., associada do Sindicato e da qual se desligou
em dezembro de 1997, consoante foi apurado pela Procuradoria Regional do Trabalho
e confirmado pelo ex-juiz posteriormente.
Ora, certo que, quando da elaborao da lista trplice ou de sua nomeao
para o cargo, o candidato deveria estar no exerccio da atividade profissional ou
econmica por mais de dois anos, nos termos dos dispositivos legais e normativos
pertinentes (art. 661, alnea f, c/c o art. 540, 1, da CLT e art. 2, inciso II, alneas
g e h, da Instruo Normativa TST n 12/97).
Desse modo, se tal requisito no foi preenchido, o Sr. Joo Batista no poderia
ter participado do procedimento e, uma vez ter declarado cumprir essa exigncia,
com o auxlio de terceiros, agiu de m-f, consoante bem assinalado pelo Ministrio
Pblico junto a este Tribunal em seu parecer.
Impe-se, portanto, determinar a devoluo das importncias percebidas pelo
ex-juiz, nos termos propostos.
De outra parte, no tocante determinao alvitrada pelo Ministrio Pblico,
constante da alnea c.2 da concluso de seu parecer, cumpre relembrar a medida
dirigida SEGECEX, em recente assentada, para que constitusse grupo de trabalho
especfico a fim de discutir, de maneira abrangente, a situao dos processos de
nomeao de juzes classistas, tendo em vista a ausncia de procedimentos para a
apreciao automtica, pelo Tribunal, de tais processos (item 8.5 da Deciso n 68/
2001-Plenrio, in Ata n 06/2001).
Nesse contexto, e vista da anulao do ato de admisso ora em exame,
promovida pelo prprio TRT/PB, deixo de acolher a determinao.
Ante todo o exposto, acolho, na essncia, o encaminhamento propugnado nos
pareceres e Voto no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto
sua considerao.
PARECER DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha
Em exame Representao formulada pelos Srs. Mrcio Roberto de Freitas
Evangelista e Rildo Albuquerque Mousinho de Brito, membros do Ministrio Pblico
do Trabalho, em exerccio na Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da Paraba
- PRT-13 Regio, por meio da qual encaminham cpias de peas atinentes
impugnao da investidura do Juiz Classista Joo Batista de Arajo Filho e solicitam
que esta Corte de Contas, vista da documentao apresentada, negue registro
nomeao do aludido vogal, com fundamento no artigo 71, inciso III, da Constituio
Federal, e determine a devoluo dos vencimentos por ele indevidamente
percebidos (fl. 01).
A SECEX/PB, em pareceres uniformes, opina por (fls. 52):
a) que se conhea da presente Representao, por preencher os requisitos
de admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno/TCU, para, no mrito,
consider-la procedente;
b) determinao Presidncia do Tribunal Regional do Trabalho da 13
Regio, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 195 do Regimento Interno/
TCU, no sentido de que, no prazo de quinze dias, adote as providncias necessrias
ao ressarcimento ao Errio de qualquer valor que tenha sido pago ao Sr. JOO
BATISTA DE ARAJO FILHO em conseqncia da ocupao da funo de Juiz
Classista Titular de Junta, ante a declarao de nulidade do Ato GP n 92/99.
Mediante Despacho, o Relator, Exm Sr. Ministro Guilherme Palmeira, solicita
o pronunciamento do Ministrio Pblico (fls. 53).
Afigura-se-nos adequado o encaminhamento proposto pela Unidade Tcnica,
pelas razes que passamos a aduzir.
No mbito deste Tribunal, h precedentes jurisprudenciais no sentido de
dispensar a restituio dos valores percebidos por juzes classistas indevidamente
investidos na funo.
No princpio da boa-f e na constatao da efetiva contraprestao dos servios
tm residido os fundamentos principais da no-imputao de dbito (v.g., Decises
n
os
207/99 e 092/2000, ambas prolatadas pelo Plenrio in Atas n
os
17/99 e 06/00).
Passemos, pois, anlise do caso em foco.
Por meio do Acrdo n 056407, o TRT-13 Regio, ao apreciar a impugnao
oferecida pela Procuradoria Regional do Trabalho, decidiu tornar invlida a
investidura do Sr. Joo Batista de Arajo Filho e determinar o cancelamento, para
todos os efeitos legais, da contagem do perodo referente ao exerccio do mandato
atacado (fls. 21-26).
In casu, a nulidade foi declarada em virtude de o Sr. Joo Batista de Arajo
Filho ter apresentado certido incompleta emitida pela Justia Estadual, visto que
abrangente unicamente das aes criminais, sem referncia aos feitos cveis,
contrariando o disposto no artigo 2, inciso II, alnea e, da Instruo Normativa
TST n 12, que prescreve deva ser o processo de apresentao das listas trplices no
TRT instrudo pela entidade sindical com o original ou cpia autenticada de Certides
Negativas dos distribudores das Justia Federal e Estadual, cveis, criminais e
trabalhista, dos lugares em que haja residido nos ltimos 5 (cinco) anos (fls. 24).
No tocante ao pedido de devoluo de todas as quantias percebidas pelo Sr.
Joo Batista de Arajo Filho em decorrncia do exerccio do cargo, o Tribunal
Regional entendeu no assistir razo ao Ministrio Pblico. Primeiramente, em razo
da inadequao da via, pois a postulao deveria ser encaminhada por meio de ao
prpria de cunho condenatrio. Num segundo momento, porque, mesmo que assim
no fosse, o exerccio da funo ocorreu em razo da presuno de legalidade do
ato, no sendo justo a prestao de servio sem a correspondente contraprestao
(fls. 25).
Por oportuno, trazemos colao alguns precedentes do colendo Tribunal
Superior do Trabalho - TST acerca da pertinncia da devoluo das importncias
percebidas.
A jurisprudncia da Suprema Corte Trabalhista pacfica no sentido de que a
impugnao investidura de juiz classista, em virtude do no-preenchimento dos
requisitos legais/regulamentares aplicveis espcie, d ensejo no s ao afastamento
imediato do cargo e nulidade do ato de nomeao, como tambm devoluo
da remunerao recebida (Acrdo n 309, de 04/12/97 - Recurso Ordinrio n
344.270 e Acrdo n 295.367, de 25/06/98 Recurso Ordinrio n 295.367).
A devoluo s legalmente cabvel se a nomeao tiver decorrido de conduta
caracterizadora de m-f (Acrdo n 127, de 08/08/96 Recurso Ordinrio n
167.114), no cabendo a devoluo aos cofres pblicos dos valores percebidos,
desde que no provada a m-f no recebimento, ademais da efetiva prestao de
servios (Acrdo n 295, de 27/03/90 - Recurso Ordinrio n 1.039).
Na lio de De Plcido e Silva, a m-f decorre do conhecimento do mal,
que se encerra no ato executado, ou do vcio contido na coisa, que se quer mostrar
como perfeita, sabendo-se que no o . A m-f, assim, revelada pela cincia do
mal, certeza do engano ou do vcio, contido no ato ou conduzido pela coisa. Assim,
se pelas circunstncias, que cercam o fato ou a coisa, se verifica que a pessoa tinha
conhecimento do mal, estava ciente do engano ou da fraude, contido no ato, e, mesmo
assim, praticou o ato ou recebeu a coisa, agiu de m-f, o que importa dizer que agiu
com fraude ou dolo. E quando no haja razo para que a pessoa desconhea o fato,
em que se funda m-f, esta , por presuno, tida como utilizada (in Vocabulrio
Jurdico. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 507).
Nestes autos, consoante demonstrado pelos procuradores da PRT-13 Regio,
verifica-se que o Sr. Joo Batista de Arajo Filho, no momento da candidatura, no
atendia os requisitos previstos no artigo 661, alnea f, da Consolidao das Leis de
Trabalho, quais sejam, estar no exerccio de atividade econmica ou profissional e
contar mais de 2 (dois) anos de desempenho nessa mesma atividade.
A respeito, reproduzimos trecho da inicial do Recurso Ordinrio interposto
pela Procuradoria Regional do Trabalho (fls. 46-47):
Se, poca de sua habilitao ao cargo de classista (janeiro/99), o Recorrido
j deixara, h mais de um ano, de figurar na mencionada sociedade, desvinculando-
se da categoria do comrcio atacadista de drogas e medicamentos, no poderia,
obviamente, ter participado da disputa em lista trplice confeccionada pelo Sindicato
representativo desse segmento econmico. Incide, na hiptese, o disposto no artigo
540, 1, da CLT (destaque do original), no sentido de que perde os direitos de
associado o sindicalizado que por qualquer motivo deixa o exerccio da atividade/
profisso.
Nessa linha de raciocnio, tendo declarado cumprir tais exigncias, de modo
a se tornar apto candidatura, autorizada est a concluso de que o Sr. Joo Batista
de Arajo Filho agiu de m-f, impondo-se, pois, a devoluo da remunerao
percebida no perodo.
Por fim, convm tecer algumas consideraes acerca do registro da admisso
do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, cuja ato de nomeao ATO TRT GP N 092/99
data de 30/04/99 (fls. 08).
A Instruo Normativa n 16/97 desta Corte, que disciplina o envio ao TCU
de informaes relativas aos atos de admisso de pessoal, para fins de apreciao da
legalidade e registro, assim dispe:
Art. 7 A unidade administrativa responsvel pelos atos de admisso e de
concesso dever cadastrar, no Sistema de Apreciao e Registro dos Atos de
Admisses e Concesses SISAC, as informaes a eles pertinentes e encaminhar
os respectivos processos ao rgo setorial de controle interno, no prazo de vinte
dias a partir da data de sua publicao, ou, sendo esta dispensada, a partir da
assinatura do ato.
1 Nos casos de atos de admisso de pessoal e de concesso de penso,
contar-se- o prazo a partir da posse do interessado e do deferimento do benefcio
pensional respectivamente.
Sobre o assunto, convm salientar que, a despeito do tempo decorrido desde
a nomeao (abril/99), no constam do SISAC, at a presente data, as informaes
atinentes admisso do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, da se concluir no ter sido
o respectivo processo encaminhado ao Controle Interno. Cabe, portanto, formular
determinao ao rgo de origem (TRT/PB) a fim de que, no prazo fixado, cumpra o
disposto no citado normativo.
Destarte, em ateno audincia propiciada pelo Relator, Exm Sr. Ministro
Guilherme Palmeira, posicionamo-nos no sentido de o Tribunal:
a) com fundamento no artigo 213 do Regimento Interno/TCU c/c os artigos
68 e 69, inciso I, da Resoluo TCU n 136/2000, conhecer da presente Representao,
para, no mrito, consider-la procedente;
b) com fulcro no artigo 71, inciso IX, da Constituio Federal c/c o artigo 45
da Lei n 8.443/92, assinar prazo para que o Exm Sr. Juiz-Presidente do Tribunal
Regional do Trabalho da Paraba - TRT/13 Regio d exato cumprimento lei,
adotando as providncias necessrias com vistas devoluo dos vencimentos
indevidamente percebidos pelo Sr. Joo Batista de Arajo Filho, investido na funo
de Juiz Classista Titular de Junta (ATO TRT GP n 092, de 30/04/99), haja vista o
no-preenchimento de requisitos essenciais previstos no artigo 540, 1, c/c o artigo
661, alnea f, da Consolidao das Leis do Trabalho, configurando m-f na
candidatura funo;
c) determinar ao Exm Sr. Juiz-Presidente do Tribunal Regional do Trabalho
da Paraba - TRT/13Regio que, no prazo fixado:
c.1 - informe a este Tribunal as providncias adotadas no tocante
determinao supra;
c.2 ultime medidas visando ao cadastramento, no SISAC, das informaes
relativas ao ato de admisso do Sr. Joo Batista de Arajo Filho, encaminhando o
respectivo processo ao Controle Interno, nos termos do artigo 7, caput e 1, da
Instruo Normativa TCU n 16/97;
d) enviar cpia da Deciso que vier a ser adotada, bem como do Relatrio e
Voto que a fundamentarem, Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da Paraba
PRT/13 Regio;
e) restituir os presentes autos SECEX/PB, para que, oportunamente, d
prosseguimento instruo do processo, tendo em vista a deliberao objeto da
alnea b acima.
1
1. Processo n TC-010.409/2000-1
2. Classe de Assunto: VII - Representao
3. Interessados: Mrcio Roberto de Freitas Evangelista e Rildo Albuquerque
Mousinho de Brito (membros da Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da
Paraba)
4. rgo: Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio/PB
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Jatir Batista da Cunha
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraba
DECIDE:
8.1. conhecer da Representao formulada pelos interessados com fundamento
no art. 69, inciso I, da Resoluo n 136/2000, para, no mrito, consider-la
procedente;
8.2. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio que promova,
junto ao Sr. Joo Batista de Arajo Filho, o ressarcimento das importncias que lhe
foram pagas durante o perodo em que irregularmente integrou a magistratura
trabalhista, instaurando, se for o caso, a competente tomada de contas especial;
8.3. determinar SECEX/PB que acompanhe a implementao da medida
consignada no item 8.2 acima;
8.4. encaminhar cpia desta deliberao, bem como do Relatrio e do Voto
que a fundamentam, aos interessados e ao TRT/13 Regio;
8.5. determinar a juntada dos presentes autos s respectivas contas do TRT/
13 Regio.
Vinicios Rodrigues Vilaa, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo, Adylson Motta,
Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator) e os Ministros-Substitutos
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
1
TCU - AVERBAO DE TEMPO DE EXERCCIO EM FUNO
COMISSIONADA SEM VNCULO EFETIVO COM A
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Administrativo
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues
Grupo II - Classe VII Plenrio
TC-016.462/1999-8
Natureza: Administrativo
Interessado: Alfredo Srgio Teixeira de Macedo, Analista de Finanas e
Controle Externo rea Controle Externo
Ementa: Administrativo. Solicitao de averbao de tempo de
exerccio em funo comissionada, atinente a perodo em que o solicitante
era detentor de cargo em comisso, sem vnculo efetivo com a Administrao
Pblica Federal, objetivando a incorporao da retribuio do cargo em
comisso. Investidura do servidor no cargo de provimento efetivo em 15.9.99,
data em que j se encontrava revogada, pela Lei 9.527, de 11.11.97, a Lei
8.911/94, que autorizava e disciplinava a incorporao da retribuio pelo
exerccio de funo de confiana ou cargo em comisso. Impossibilidade de
incorporao de quintos ou dcimos e sua converso em VPNI por servidor,
sem vnculo efetivo com o servio pblico, que nele ingressou aps 11.11.97,
data da ab-rogao da Lei 8.911/94. No h direito adquirido a regime
jurdico, sendo juridicamente impossvel a incorporao de parcelas
remuneratrias, com fundamento em legislao j revogada, pois para a
aquisio do direito, com o ingresso deste no patrimnio do pretenso titular,
seria imprescindvel, antes da revogao da Lei 8.911/94, se houvessem
reunido e consumado todos os requisitos legais necessrios sua constituio.
Existncia de precedente do Plenrio do TCU, materializado na Deciso n
69/2000, proferida no TC-003.883/1999-0. Indeferimento do pleito. Cincia
ao interessado e a rgos de controle interno da Administrao Pblica
Federal. Arquivamento do processo.
RELATRIO
O servidor Alfredo Srgio Teixeira de Macedo, matrcula 3.840-7, investido,
em 15.9.99, no cargo de Analista de Finanas e Controle Externo, rea Controle
Externo, requereu, junto Secretaria-Geral de Administrao, a averbao do tempo
de funo comissionada, exercida no Ministrio da Fazenda, no perodo de 19.12.79
a 4.5.86, para efeito de incorporao de vantagem pessoal, na forma da Lei 8.911/94
(fl. 1).
A instruo inicial (fl. 4) demonstrou que o requerente somente veio a ostentar
vnculo efetivo com o Servio Pblico Federal em data posterior edio da Lei
9.527, de 11.11.97, que extinguiu a incorporao da vantagem pessoal denominada
quintos, ou dcimos, e transformou as importncias pagas em razo de
incorporao em vantagem pessoal nominalmente identificada, conforme transcrito
a seguir:
Art 15. Fica extinta a incorporao da retribuio pelo exerccio de funo
de direo, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comisso ou de
Natureza Especial a que se referem os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911, de 11 de julho de
1994.
1. A importncia paga em razo da incorporao a que se refere este
artigo passa a constituir a partir de 11 de novembro de 1997, vantagem pessoal
nominalmente identificada, sujeita exclusivamente autorizao decorrente da
reviso geral da remunerao dos servidores pblicos federais.
2. assegurado o direito incorporao ou atualizao de parcela ao
servidor que, em 11 de novembro de 1997, tiver cumprido todos os requisitos legais
para a concesso ou atualizao a ela referente.
Nesse sentido, aps considerar que o pedido seria desprovido de fundamento
legal, uma vez que o requerente no teria preenchido o requisito bsico, consistente
na investidura em cargo efetivo no Servio Pblico Federal, at a data da revogao,
pela Lei 9.527/97, dos dispositivos da Lei 8.911/94 asseguradores da vantagem
pleiteada, a sra. Secretria de Recursos Humanos acolheu as propostas de
indeferimento do pedido, contidas nas instrues fls. 4 e 18/9, sugerindo, em
acrscimo, a prvia audincia da Consultoria Jurdica desta Corte (fl. 20).
O interessado obteve vista dos autos e solicitou a juntada do primeiro memorial
fls. 22/33, em que reconhece a ausncia de vnculo efetivo com o Servio Pblico
Federal em 11.11.97, mas argumenta que havia anteriormente exercido cargo em
comisso na Administrao Pblica Federal, fazendo jus incorporao, em
consonncia com a Deciso 462/96, do Plenrio desta Casa, in verbis:
8.1. conhecer da consulta, que preenche os requisitos regimentais de
admissibilidade, para responder consulente que pode ser computado, para fins de
incorporao da vantagem denominada quintos, o tempo de servio prestado
Administrao Pblica Federal antes da Lei n 8.911/94, em cargo em comisso,
sem vnculo efetivo com essa administrao, em favor de servidor pblico investido
posteriormente em cargo de provimento efetivo, observando-se os efeitos financeiros
devidos somente a partir da Lei n 8.911/94, conforme Instruo Normativa n 07/
94-SAF.
Nessa linha, afirma que lhe faltava apenas cumprir a condio de investir-se
posteriormente em cargo de provimento efetivo, direito adquirido assegurado pelo
2 do art. 15 da Lei 9.527/97.
Fundamenta sua deduo, essencialmente, no art. 6, 2, da Lei de Introduo
ao Cdigo Civil e no art. 114 do Cdigo Civil, que assim dispem:
Art. 6. (...)
2. Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou algum
por ele, possa exercer, como aqueles cujo comeo de exerccio tenha termo pr-fixo,
ou condio preestabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem.
Art. 114. Considera-se condio a clusula, que subordina o efeito do ato
jurdico a evento futuro e incerto.
Menciona, em seguida, excertos doutrinrios a respeito do direito adquirido
condicional, a seguir exemplificados:
Direito Condicional. (...) Pode-se considerar, segundo Porchat, como
adquirido o direito condicional porque torna-o esperado, mais ainda no realizado,
Com o implemento da condio, supe-se ter ele existido desde o instante da
ocorrncia do fato que o criou. O direito condicional, embora dependente de um
evento futuro e incerto, j um bem jurdico, tendo valor econmico e social e
constituindo elemento do patrimnio de seu titular. Justamente pelo fato de ter o
direito adquirido condicional um valor econmico e constituir bem jurdico que
ele se diferencia do expectativa de direito, que, no tendo significado patrimonial,
pode, sem leso, ser abolida em qualquer tempo pela lei. (Maria Helena Diniz.
Dicionrio jurdico)
Uma nova lei (...) no deve trazer nenhuma leso aos direitos adquiridos
sob o imprio da lei precedente, ainda que mesmo que esses direitos fossem
subordinados a uma condio suspensiva que viesse a cumprir-se depois da
promulgao da lei nova; porque de princpio que a condio realizada tem efeito
retroativo a partir do dia do contrato. (Duraton, apud Levenhagen. Cdigo Civil
Comentrios Gerais)
(...) no direito condicionado o adimplemento da condio, mesmo que se
verifique sob o domnio de uma lei nova, tem efeito retroativo, de modo que o direito
se considera real e efetivo desde o momento em que nasceu sob condio. (Porchat,
apud Levenhagen. Cdigo Civil Comentrios Gerais)
Por fim, refora seu pedido inicial, afirmando que a Lei 9.527/97 no faz
meno ao requisito de estar exercendo, na data de sua edio, cargo efetivo no
Servio Pblico Federal. Ela apenas assegurou o direito adquirido de quem j havia
preenchido o requisito exigido no art. 3 da Lei 8.911/94, ou seja, apenas de ter
exercido, anteriormente, cargo em comisso, a teor da Deciso Plenria 462/96. A
condio para que se produzissem os efeitos assegurados pelo 2 do art. 15 da Lei
9.527/97 teria sido implementada como argumenta - quando tomou posse neste
Tribunal, em 15.9.99.
Ainda outra pea foi juntada aos autos pelo requerente (fls. 38/40), cujo teor
deixo de relatar por no se tratar de produo de novos elementos influentes no
mrito.
Instada a se pronunciar, a Consultoria Jurdica desta Casa sugere o deferimento
do pleito, alicerando-se exatamente nos mesmos argumentos utilizados pelo
interessado, conforme o trecho de seu parecer fls. 41/7, transcrito a seguir:
...18. A redao do dispositivo legal combinada com o texto da deliberao
desta Corte permite que se chegue, s.m.j., com clareza, s seguintes concluses:
18.1. o pargrafo 2 do artigo 15 da Lei n 9.527/97 assegurou o direito
incorporao de parcela a qualquer servidor que, em 11/11/97, tiver cumprido todos
os requisitos legais para a concesso a ela referente;
18.2. nenhum dispositivo dessa mesma Lei estabelece que o servidor a que
se refere o pargrafo 2 de seu artigo 15 deva ter tomado posse ou entrado em
exerccio at a sua data de vigncia;
18.3. os requisitos legais a que se refere o dispositivo em tela so, para fins
de incorporao de parcela, os estabelecidos pelo artigo 3 da Lei 8.911/94, que
dispe: (...) o servidor investido em funo de direo, chefia e assessoramento, ou
cargo em comisso, previsto em lei, incorporar sua remunerao a importncia
equivalente frao de um quinto da gratificao do cargo em funo para o qual
foi designado ou nomeado, a cada doze meses de efetivo exerccio, at o limite de
cinco quintos;
18.4. o Colegiado desta Corte determinou, por meio da Deciso n 462/96,
que o pressuposto bsico, para fins de incorporao, est vinculado ao efetivo
exerccio de funo de confiana ou cargo em comisso no Servio Pblico Federal,
conforme preceitua o artigo 3 da Lei n 8.911/94;
18.5. ao determinar que se o servidor no detiver cargo efetivo no poder
gozar do direito vantagem correspondente, fica claramente fixado o entendimento
deste Tribunal de que o direito vantagem j existe desde o momento do implemento
do requisito temporal doze meses de efetivo exerccio, at o limite de cinco quintos
, no podendo, entretanto, ser exercido enquanto o seu titular no for ocupante de
cargo efetivo na administrao pblica federal, o que caracteriza, inegavelmente, a
existncia de direito adquirido condicional.
18.6. este entendimento corroborado, tambm, quando, em sua Deciso,
este Tribunal dispe que: comprovado o exerccio de cargo em comisso ou funo
de confiana, satisfeitos os demais requisitos legais, faz jus o servidor
incorporao da vantagem pecuniria a partir de quando passar a exercer o cargo
efetivo.
19. No presente caso, o requerente exerceu cargo em comisso na
administrao pblico federal por mais de cinco anos, tendo cumprido, portanto,
todos os requisitos estabelecidos pela Lei n 8.911/94 para a aquisio do direito
incorporao das cinco parcelas de quintos, cuja percepo ficou condicionada
sua investidura em cargo efetivo, conforme entendimento firmado pela Deciso n
462/96.
(...)
Com fundamento no parecer da Consultoria Jurdica, a Presidncia desta Casa,
em despacho de 27.10.2000, deferiu o pleito dos servidor (fl. 48).
Encaminhados ao autos Secretaria-Geral de Administrao, para a adoo
das providncias, a sra. Secretria de Recursos Humanos trouxe colao recente
deciso do Plenrio desta Corte, proferida na sesso de 9.2.2000, nos autos do TC-
003.883/1999-0, de relatoria do eminente Ministro Guilherme Palmeira, que versava
sobre denncia de ilegalidade na concesso da vantagem de quintos a servidor do
TRT da 16 Regio (fl. 57/8), que, nos termos da Lei, no faria jus a ela.
Na ocasio, o Tribunal decidiu (fl. 55):
8.2. assinar, com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal, o
prazo de (quinze) dias, a partir da notificao, para que o Tribunal Regional do
Trabalho da 16 Regio adote as providncias necessrias ao exato cumprimento
da lei, consistente na anulao do ato de apostilamento de incorporao de quintos
de funes comissionadas ao servidor Eugnio Augusto de Almeida Neto, tendo em
vista a falta de amparo legal, uma vez que o mencionado servidor no era detentor
de cargo efetivo na data de 11/11/97 para fazer jus citada incorporao, nos
termos do art. 15, 2, da Lei n 9.527/97.
De conseguinte, foram os autos remetidos cincia da Presidncia, que, ante
a existncia de orientao divergente, reconsiderou seu despacho anterior e determinou
o sorteio de relator (fl. 60), para anlise do processo e deliberao em Plenrio.
Sorteado relator da matria e presentes os autos em meu gabinete, o interessado
protocolizou ainda outro memorial, juntado s fls. 64/84, segundo o qual, sem
apresentar argumentos adicionais, pede vnias para afirmar que a Deciso Plenria
69/2000 originou-se de duas premissas merecedoras de novo exame.
Primeiramente, a Deciso 462/96 consagrou o entendimento de que os
requisitos a serem atendidos para a aquisio do direito incorporao eram to-
somente os da Lei 8.911/94, ou seja, apenas o exerccio do cargo ou funo
estabelecidos naquela lei, sendo equivocada a premissa de que o servidor estivesse
investido em cargo de provimento efetivo em 11.11.97.
Em segundo, o requerente teria direito adquirido, e no expectativa de direito.
Na expectativa de direito, segundo Plcido e Silva, ainda no h direito, nem mesmo
futuro; h simples possibilidade de futura aquisio de direito (...). No direito futuro,
embora a aquisio dependa de condio ou evento, j o direito existe, isto , mesmo
que se mostre condicional no se pode dizer uma expectativa. Esta no se revela um
bem jurdico, que deva ser protegido e defendido, enquanto que o direito, mesmo
condicional, j possui um valor econmico social, constituindo elemento que se
aprecia patrimonialmente. de defesa assegurada.
Por considerar que a matria tem especial relevncia no mbito de toda a
Administrao Pblica, solicitei o pronunciamento do Ministrio Pblico (fl. 85),
que assim dispe no parecer fls. 86/8:
(...)A questo fulcral est relacionada modificao do regime jurdico
regulador da matria com o advento da j citada Lei n 9.527/97. O alegado
implemento de condio no se configura quando da posse do requerente no Tribunal.
Na verdade, a matria j mereceu exame do Plenrio deste Tribunal, conforme
se pode verificar da transcrio feita pela Secretria de Recursos Humanos s fls.
57/58 (Deciso 69/2000, Plenrio, anexada fls. 49/56).
A situao ora sub examine se adequa perfeitamente ao teor da Deciso 69/
2000 no se justificando o deferimento de soluo diversa.
Note-se que a inovao legislativa no ofendeu qualquer direito do
requerente, pois o mesmo ainda no integrava o seu patrimnio. A titularidade do
cargo efetivo requisito legal para a aquisio do direito de quintos, no se tratando
de condio suspensiva (LICC art. 6, 2). Esta concluso advm da leitura do
art. 3 da Lei n 8.911/94 que previa que o servidor investido em funo de direo,
chefia ou assessoramento, ou cargo em comisso, previsto nesta Lei, incorporar a
sua remunerao a importncia equivalente frao de um quinto da gratificao
do cargo ou funo para o qual foi designado ou nomeado, a cada doze meses de
efetivo exerccio, at o limite de cinco quintos. O edito legal, ao dispor que o
servidor incorporar a sua remunerao a parcela de quintos est, sem dvidas,
referindo-se remunerao do cargo efetivo, afinal, qualquer outro entendimento
seria um contra-senso e um total desrespeito lgica e razo. Pode-se concluir,
assim, que para incorporar parcelas de quintos necessrio, por fora de lei, que o
servidor possua remunerao de cargo efetivo, s possvel com a respectiva
titularidade.
Posta a premissa de que a titularidade do cargo efetivo requisito legal
para a aquisio do direito incorporao de parcelas de quintos, e no condio
suspensiva para o exerccio deste direito, incide plenamente no caso a norma do
art. 15, 2, da Lei n 9.527/97, que nega o direito incorporao a servidores que
no tenham cumprido at 11/11/1997 todos os requisitos legais para sua aquisio,
entre eles a titularidade de cargo efetivo.
O interessado no nega que no tinha ainda completado os atos necessrios
incorporao antes da mudana de regime, faltando-lhe o exerccio do cargo
efetivo. Em seu raciocnio, a posse e exerccio de cargo efetivo seria a condio que
faltava para o exerccio do direito questionado, e no um requisito legal para a sua
aquisio, como entendemos. No entanto, ao assumir ele o cargo efetivo j no
tinha o direito incorporao sendo certo que para a aquisio do direito, ou seja,
para o ingresso deste no patrimnio do pretenso titular, seria mister que, antes da
revogao, se houvessem reunido e consumado todos os elementos, isto , os fatos
idneos sua constituio ou produo. (MS 21216 - DF, Pleno, Min. Octavio
Galloti)
de se ressaltar, ainda, que o deferimento do pleito ora examinado encontra
bice anterior data mencionada no art. 15, 2, da Lei n 9.527/97. Em maro de
1995 a MP n 939/95, em seu art. 5, 6, consignou que somente poderia haver
incorporao nos casos em que o exerccio da funo ou cargo comissionado fosse
concomitante com o exerccio de cargo efetivo. Posteriormente, em 26/09/1995,
surge a MP n 1.160/95 a qual, alm de dispor expressamente de modo diverso no
mais exigindo a concomitncia (ver art. 2, referente nova redao do 2 do art.
3, da Lei n 8.911/94), no convalidou os atos praticados com base na Medida
Provisria anterior (MP n 1.127/95). Finalmente, voltou a viger, agora
definitivamente, a norma exigindo a concomitncia a partir de 25/11/95, data da
publicao da MP n 1.195, de 24/11/95, a qual, alm de reestabelecer a exigncia
constante do referido art. 5, 6, da j caduca MP n 939/95, no convalidou os
atos praticados com base, entre outros, no art. 2 da MP n 1.160/95, acima citado,
causando, portanto, a ineficcia ex tunc deste dispositivo.
A redao do art. 3 da Lei n 8.911/94, no que aqui interessa, a partir de
25.11.95 (desde a publicao da MP n 1.195, de 24.11.1995 at a MP n 1.480-36,
de 6.11.1997) at a sua revogao em 11.11.1997 pelo art. 18 da Lei n 9.527/97
ficou assim:
Art. 3 Para os efeitos do disposto nos pargrafos do art. 62 da Lei n 8.112,
de 1990, o servidor ocupante de cargo efetivo investido em funo de direo,
chefia ou assessoramento, em cargo de provimento em comisso ou de Natureza
Especial, previstos nesta Lei, incorporar a sua remunerao (...................).
Sendo assim, a partir de 25/11/95 e at 11.11.1997, vigorou norma
autorizadora da incorporao de quintos ou dcimos, nica e exclusivamente, na
hiptese de exerccio concomitante de cargo efetivo regido pela Lei n 8.112/90 com
a funo ou cargo em comisso. Note que as Medidas Provisrias n 1.195/95 e
sucessivas reedies tiveram seus efeitos confirmados pelo art. 20 da Lei n 9.624,
de 2.4.1998.
Portanto, ante o supra exposto e luz do entendimento doutrinrio e
jurisprudencial majoritrio, pode-se afirmar que a incorporao pretendida deve
ser negada por falta de amparo legal, uma vez que o tempo de servio prestado em
cargo em comisso ou funo comissionada por quem - at a data de entrada em
vigor da Medida Provisria n 1.195/95, convalidada pela Lei n 9.624/98 - no
ocupava cargo efetivo, no pode ser computado para efeito de incorporao de
quintos, ou seja, a partir de 25/11/95, passou a ser requisito legal imprescindvel
para a incorporao do tempo de servio em cargo em comisso ou funo de
direo, chefia ou assessoramento, o exerccio concomitante de cargo efetivo regido
pela Lei n 8.112/90, faltando-lhe ainda, evidncia, fundamento para o amparo
do art. 15, 2, da Lei n 9.527/97.
Comparece, ento, o interessado, aos autos, com novo memorial (fls. 89/99).
Contesta o parecer do Ministrio Pblico, no que afirma que o art. 15 da Lei 9.527/
97 no ofendeu qualquer direito do requerente, pois o mesmo no integrava o seu
patrimnio.
Reitera, ento, que j possua direito adquirido condicional, poca da
edio do diploma, ficando resguardando seu direito pelo 2 do art. 15 da nova
norma editada. E direito adquirido, ainda que condicional, integra, sim, o patrimnio
individual. A afirmao do MPTCU em sentido contrrio, citada no item precedente,
obriga a trazer de novo colao a contrariada doutrina a respeito, produzida por
consagrados mestres nas obras citadas na petio anterior, a saber (...).
Acrescenta s suas alegaes que o exerccio do cargo em comisso, para fins
da vantagem da incorporao de quintos, no h de ser concomitante com a titularidade
de cargo efetivo, mas que esta pode ocorrer no futuro, pois a lei no teria empregado
o termo NOMEADO, utilizado para o exerccio de cargo em comisso. Ter-se-ia
limitado a lei a empregar somente a expresso DESIGNADO, utilizada no caso da
designao de servidores efetivos para o exerccio de funo gratificada.
Naturalmente, trata-se de detalhe tcnico da rea de Recursos Humanos da
Administrao Pblica que escapou ao exame da d. Procuradoria, induzindo-a ao
equvoco apontado. Ao admitir o servidor nomeado, expressamente a lei abrange o
caso que vierem posteriormente a ingressar nos quadros efetivos do servio pblico.
O interessado formula, ainda, raciocnio hipottico para robustecer sua tese
de direito adquirido:
Admitamos que, em 1994, tivesse sido editada uma lei nos seguintes termos:
Lei n 100/94 Art. 1. Aquele que possuir automvel e fabricao nacional movido
a lcool ter direito iseno de IPI na compra de novo automvel movido a lcool,
que vier a ser adquirido em substituio ao anterior..
Mais tarde, em 1997, editada uma nova lei, dizendo: Lei 200/97 Art. 1,
Fica extinta a iseno de IPI estabelecida pelo art. 1 da Lei n 100/94. 1. (...)
2. assegurado o direito iseno quele que, em 11 de novembro de 1997, tiver
cumprido todos os requisitos legais para a iseno a ela referente. (texto semelhante,
mutatis mutantis, ao do 2 do art. 15 da Lei n 9.527/97).
Entende o requerente que, a qualquer tempo, desde que venha a implementar
a condio futura e incerta de adquirir novo carro movido a lcool em substituio
ao anterior, adquirido antes da edio da Lei 200/97, poderia pleitear a iseno do
IPI, visto que teria preenchido todos os requisitos da lei de 1994.
Sobre as medidas provisrias, mencionadas pelo Ministrio Pblico, que
antecederam Lei 9.527/97, de 25.11.95 a 11.11.95, e regulavam a autorizao de
incorporao de quintos ou dcimos, nica e exclusivamente, na hiptese de exerccio
concomitante de cargo efetivo, o pleiteante afirma que baseou seu requerimento na
legislao em vigor poca da postulao e s esta poderia regular o seu pleito,
nunca na legislao anterior j revogada, absorvida ou transformada por nova
norma decretada pelo Congresso.
Conclui que, se o legislador retirou da redao da Lei 9.527/97 a concomitncia
antes exigida, f-lo porque no queria que tal exigncia figurasse da lei.
Um quarto memorial foi juntado aos autos por solicitao do requerente (fls.
100/2), visando a fortalecer a j citada alegao a respeito dos efeitos derivados da
distino entre as expresses nomeao para cargo em comisso e designao
para funo de confiana, constantes das Leis 8.112/90, 8.911/94 e 9.527/97, e a
reiterar que a expresso nomeao destina-se aos casos de indicao de servidores,
sem vnculo efetivo com o Servio Pblico para o exerccio de cargo em comisso.
Retorna o processo apreciao do Plenrio, aps a obteno de vista dos
autos solicitada pelo eminente Ministro Valmir Campelo na sesso extraordinria de
carter reservado de 28.3.2001.
o relatrio.
VOTO
Pretende hoje o requerente a incorporao da vantagem remuneratria dos
quintos, de que respectivamente trata a Lei 8.911/94, uma vez que exerceu cargo em
comisso, no Ministrio da Fazenda, sem vnculo efetivo, no perodo de 19.12.79 a
4.5.86.
Ocorre, porm, que ele somente foi investido no cargo de provimento efetivo
de Analista de Finanas e Controle Externo deste Tribunal em 15.9.99, muito aps a
ab-rogao da Lei 8.911/94.
Verifico que esta Corte j deliberou sobre a matria. Na sesso de 9.2.2000, o
Plenrio desta Casa, ao examinar caso idntico, determinou a anulao do ato de
incorporao de quintos de funes comissionadas a servidor de tribunal que no
havia sido detentor de cargo efetivo at a data de 11.11.97, nos termos do art. 2 da
Lei 9.527/97, tendo, posteriormente, assumido cargo efetivo (Deciso 69/2000-TCU-
Plenrio).
Os pertinentes fundamentos dessa deliberao so os mesmos esposados pelos
lcidos pareceres da Secretaria-Geral de Administrao e do Ministrio Pblico,
consistentes no fato de que, por ocasio da posse do requerente no cargo efetivo de
Analista, o instituto da incorporao dos quintos j havia sido extinto, por fora do
art. 15 da Lei 9.527, de 11.11.97, reconhecendo, o 2 do mesmo dispositivo, o
direito adquirido somente a quem, em 11.11.97, houvesse cumprido todos os
requisitos legais para a concesso, dentre os quais a investidura em cargo de
provimento efetivo no Servio Pblico Federal.
Considero indene de crticas o pronunciamento do Plenrio, razo pela qual
equivocada a posio defendida pelo interessado e pela douta Consultoria Jurdica
deste Tribunal, no sentido de que a investidura em cargo de provimento efetivo no
seria um dos requisitos legais exigidos pelo 2 do art. 15 da Lei 9.527/97, seno
condio, que subordina o efeito do ato jurdico a evento futuro e incerto, nos termos
do art. 114 do Cdigo Civil, consistindo, os requisitos legais, apenas os previstos no
art. 3 da Lei 8.911/94, vale dizer, o exerccio do cargo comissionado ou funo de
confiana.
O conceito de direito adquirido condicional no se aplica a este caso concreto.
Todas as passagens da doutrina, colacionadas pelo interessado, dizem respeito a
institutos de direito privado, aplicveis a atos negociais, consistentes em elementos
acidentais de negcios jurdicos. A condio, prevista no art. 114 do Cdigo Civil,
ao lado do termo (art. 123) e do encargo (art. 128), constituem clusulas implcitas
ou explcitas que, acessoriamente, se agregam a contratos e testamentos, salvo
restries legais, modificando os efeitos jurdicos do negcio.
A tese sustentada pelo requerente, com o abono da Consultoria Jurdica,
implica o reconhecimento do direito adquirido a regime jurdico, hiptese jamais
admitida no direito brasileiro. Com efeito, com a revogao do regime jurdico que
autorizava e disciplinava o instituto da incorporao de quintos e dcimos, apenas
os que poderiam ter incorporado tais parcelas at a data da revogao tm a ela
direito, pois no se adquire direito manuteno de legislao mais benfica.
Ademais, o art. 117 do Cdigo Civil preceitua que No se considera condio
a clusula, que no derive exclusivamente da vontade das partes, mas decorra
necessariamente da natureza do direito, a que acede. A propsito, exemplifica
Maria Helena Diniz, cuja doutrina tambm mencionada pelo requerente, a venda
de uma casa se ela se perfizer por escritura pblica; a entrega de legado se o legatrio
estiver vivo ao tempo da abertura da sucesso (Cdigo civil anotado. p. 121. So
Paulo: Saraiva. 1995)
Da mesma forma, da prpria natureza da incorporao dos quintos esteja o
servidor investido em cargo de provimento efetivo, sendo este status requisito
absolutamente essencial para a incorporao da vantagem. No h incorporao seno
na remunerao do cargo efetivo. Se no havia cargo efetivo, na oportunidade em
que o ordenamento jurdico autorizava e disciplinava a incorporao, impossvel
sua ocorrncia. Extinta a incorporao de parcelas, com a supresso de seu regime
jurdico do ordenamento jurdico, invivel sua concesso, luz do direito positivo.
Os quintos de funo comissionada ou de cargo em comisso configuram
parcelas remuneratrias calculadas sobre o valor das funes de confiana ou cargos
comissionados, outrora passveis de incorporao, nos termos estritos da legislao
ento vigente, aos vencimentos do cargo efetivo do servidor. Logo, s quem detinha
cargo efetivo, enquanto vigente o regime de incorporao, pode incorporar a aludida
vantagem.
A propsito, a legislao jamais cuidou de cargo efetivo eventual, futuro e
incerto, mas de cargo que o servidor ocupava, enquanto tambm investido no cargo
em comisso ou na funo de confiana.
A vantagem dos quintos foi instituda com o intuito de conferir estabilidade
financeira aos servidores que, por longos perodos, exerceram atribuies de confiana
na Administrao Pblica Federal, reduzindo, ou mesmo evitando, perdas salariais,
em virtude de destituio do cargo em comisso, com o conseqente retorno do
servidor ao cargo efetivo.
No considero juridicamente possvel, ou razovel, admitir que o exerccio
de funo de confiana por servidor sem vnculo com o Servio Pblico Federal
criasse para este mesmo servidor o direito adquirido de incorporar quintos quando
viesse, um dia, eventualmente, a ser empossado em cargo de provimento efetivo.
A Deciso Plenria n 462/96 no serve de espaldar para os argumentos do
requerente. Como visto, ela de 1996, perodo em que estava em pleno vigor a Lei
8.911/94, a permitir a incorporao dos valores dos cargos em comisso e funes
comissionadas, sempre enfatizando, como requisito bsico, para a obteno da
vantagem, estar o servidor investido em cargo de provimento efetivo. Apenas sob a
gide daquela legislao, considerou-se vlida a incorporao de quintos e dcimos
por servidor sem vnculo efetivo com a Administrao Pblica Federal, quando viesse
a tomar posse em cargo de provimento efetivo.
No poderia ela garantir, pois estaria arrogando funo legislativa, que o
adimplemento deste requisito pudesse ocorrer a qualquer tempo no futuro,
eternamente, ainda que a vantagem viesse a ser suprimida do ordenamento jurdico,
o que se deu com a edio da Medida Provisria 1.595-14, de 10.11.97, transformada
na Lei 9.527, de 10.12.97.
Em nenhum momento, a Lei 9.527/97, em seu 2, garantiu direito perptuo
vantagem dos quintos para os que exerceram cargo em comisso ou funo de
confiana sem vnculo efetivo com Administrao Pblico Federal, caso viessem,
um dia, eventualmente, a ser investidos em cargo de provimento efetivo dessa mesma
administrao, aps a revogao da legislao instituidora dos quintos.
A Lei 9.527, de 10.12.97, apenas explicitou o marco temporal de 11.11.97,
data da publicao da Medida Provisria 1.595-14, de 10.11.97, no Dirio Oficial
da Unio (Anexo 1, pgina 25.769), que deu origem Lei 9.527, tendo a extino da
incorporao da retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia ou
assessoramento, cargo de provimento em comisso ou de Natureza Especial, a que
se referem os arts. 3 e 10 da Lei 8.911/97, operado desde 10.11.97.
Outro argumento trazido pelo interessado consiste em que a distino legal
entre os termos designao para funo de confiana e nomeao para cargo
em comisso diz respeito a ser aquela primeira expresso utilizada no caso de
servidores efetivos e esta, a nomeao, apenas no caso daqueles que no tenham
vnculo efetivo com a Administrao Pblica. Tal distino artificial e no encontra
suporte nem no direito positivo, nem na doutrina, nem tampouco na jurisprudncia.
O efeito pretendido pelo interessado, decorrente da distino entre as
expresses utilizadas pelas leis ordinrias que disciplinavam a vantagem em comento,
, por exemplo, inteiramente dissonante do preceituado na Constituio Federal,
cujo art. 37, inciso V, desde sua redao original, previa o exerccio tanto de funo
de confiana quanto de cargo em comisso, preferencialmente, por servidores com
vnculo efetivo com a Administrao, conforme transcrito a seguir:
Art. 37. (...)
V os cargos em comisso e as funes de confiana sero exercidos,
preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou
profissional, nos casos e condies previstos em lei. (redao original)
Art. 37. (...)
V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei,
destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento. (redao
dada pela Emenda Constitucional 19/98)
Por fim, no obstante a similitude de redao, no vislumbro analogia possvel
entre o caso concreto do servidor e a situao hipottica por ele proposta, de natureza
tributria, regida por princpios e hermenutica prprios.
Lamento, portanto, concluir no sentido do indeferimento da vantagem pleiteada
pelo servidor, uma vez que no h no ordenamento jurdico ptrio direito adquirido
a regime jurdico.
No obstante ora se aprecie a questo em procedimento de ndole interna
corporis, esta Corte tem reiterado seu entendimento e pacificado jurisprudncia sobre
o tema.
Nesse sentido, considerando que os efeitos cogentes dessas deliberaes
repercutem em toda a Administrao Pblica, em que se tem verificado a existncia
de dvidas quanto ao tratamento da matria, em especial no mbito do Poder
Judicirio, tenho por oportuno que o Tribunal envie cpia do inteiro teor da deciso
a ser proferida nestes autos, para cincia, ao Conselho da Justia Federal, rgo
incumbido da coordenao central dos sistemas de recursos humanos da Justia
Federal, aos rgos do controle interno do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais
Superiores e Regionais da Justia Eleitoral e do Trabalho, assim como Secretaria
Federal de Controle.
A propsito, considero igualmente oportuno que esta Corte determine
Secretaria-Geral de Controle Externo que oriente s unidades tcnicas no sentido de
que, por ocasio da realizao de auditorias na rea de pessoal de rgos e entidades
jurisdicionados ao Tribunal, verifique a estrita observncia do entendimento expresso
na deciso a ser proferida.
Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote DECISO que ora submeto
apreciao deste Plenrio .
1
1. Processo n TC-016.462/1999-8
2. Classe de Assunto: VII Administrativo.
3. Interessado: Alfredo Srgio Teixeira de Macedo, Analista de Finanas e
Controle Externo rea Controle Externo.
4. rgo: Tribunal de Contas da Unio.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Lucas Rocha
Furtado.
7. Unidade Tcnica: Secretaria-Geral de Administrao Secretaria de
Recursos Humanos.
DECIDE:
8.1. indeferir o pedido de averbao do tempo de exerccio em cargo em
comisso na Administrao Pblica Federal, sem vnculo efetivo, para fins de
incorporao de parcelas da retribuio do cargo comissionado, nos termos do art.
3 e 10 da Lei 8.911/94, e conseqente constituio de vantagem pessoal
nominalmente identificada, a teor do art. 15 da Lei 9.572/97, em razo de o servidor
1
Publicada no BTCU n 30, de 30/04/2001.
interessado haver se tornado titular de cargo de provimento efetivo da Administrao
Pblica Federal aps 11.11.97, data em que foi extinta a referida vantagem;
8.2. enviar copia desta Deciso, acompanhada do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Conselho da Justia Federal, aos rgos de controle interno do
Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e Regionais da Justia Eleitoral
e do Trabalho e Secretaria Federal de Controle;
8.3. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo que oriente as unidade
tcnicas no sentido de que, por ocasio da realizao de procedimentos fiscalizatrios
na rea de pessoal de rgos e entidades jurisdicionados a este Tribunal, verifique a
estrita observncia do entendimento expresso nesta deciso;
8.4. encaminhar ao interessado cpia desta Deciso, acompanhada do Relatrio
e Voto que a fundamentam; e
8.5. arquivar o presente processo.
10. Data da Sesso: 18/04/2001 Extraordinria de carter reservado.
Walton Alencar Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
BNDES - PROPOSTA FORMULADA PELA COMISSO MISTA DE
PLANOS, ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO DO
CONGRESSO NACIONAL
Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo
Grupo I Classe V Plenrio
TC-003.710/2000-9 (c/ 01 volume)
Natureza: Relatrio de Auditoria.
Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.
Responsvel: Francisco Roberto Andr Gros, Presidente.
Ementa: Relatrio de Auditoria. Proposta formulada pela Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional.
Contratos de Consultoria. Constatao de impropriedades. Determinaes.
Encaminhamento de cpia da deliberao, do Relatrio e do Voto
Presidncia da entidade, aludida Comisso Mista do Congresso Nacional,
ao Ministro de Estado e Secretaria Federal de Controle Interno. Juntada
s contas referentes ao exerccio de 1999.
RELATRIO
Trata o presente processo do Relatrio de Auditoria realizada pela ento 7
Secex, atual 5 Secex, nos contratos de consultoria firmados pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, em cumprimento Deciso n.
508/99 TCU Plenrio, por meio da qual foi aprovado o Plano de Auditorias para
o 2 semestre de 1999, com a incluso, entre outros, de trabalhos de fiscalizao em
contratos da espcie, celebrados pelos rgos/entidades da administrao direta e
indireta, visando a atender proposta formulada pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao.
2. Sob coordenao da ento Saudi, a equipe de auditoria priorizou as seguintes
verificaes, nesta ordem (fls. 190/191):
2.1 se as contrataes efetuadas atenderam ao interesse pblico,
especialmente em relao necessidade dos servios prestados;
2.2 se ocorreu o descumprimento da Lei das Licitaes (Lei 8.666/93 e
alteraes posteriores);
2.3 os controles internos e a adequao dos procedimentos;
2.4 se os servios de consultoria podiam ser desempenhados por servidores
do prprio rgo.
3. Foram selecionados, para anlise seguindo critrios de relevncia
econmica e peculiaridades do objeto , quatorze processos, no valor total de R$
5.296.797,00, que representaram 50,2% das despesas efetuadas com consultorias no
perodo de 1997 a 1999, conforme quadro demonstrativo a seguir:
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4. De acordo com o consignado pela equipe de auditoria (fls. 191/192), foi
examinado, tambm, processo referente a convnio, no includo no levantamento
prvio inicialmente encaminhado pelo BNDES a este Tribunal, mas cujo objeto tratava
especificamente do financiamento de servios de consultoria, conforme a seguir
reproduzo (fls. 223/224):
212. O convnio foi firmado entre o BNDES e o Estado do Rio de Janeiro
em 25/06/98, no valor de R$ 3,5 milhes, tendo sido realizada a primeira liberao
de R$ 700 mil em 26/10/99 e, at 24/02/2000, o montante de liberaes chegou a R$
1,75 milhes.
213. Seu objetivo consiste em financiar o Estado a contratar uma empresa de
consultoria para estudar a viabilidade de um tnel submarino, sob a baa de Guanabara,
para implementar uma ligao entre o centro do Rio de Janeiro e Niteri, a ser
estendida a outros municpios do Estado. O objeto do contrato encontra-se definido
da seguinte forma:
Clusula Primeira OBJETO E VALOR
O presente Convnio tem por objetivo a alocao de recursos, no valor total
de at R$ 3.500.000,00 (trs milhes e quinhentos mil reais), destinados contratao
de servios de consultoria para a realizao do Projeto Bsico, Estudo de Viabilidade,
Proposta de Programa de Intervenes Urbanas, Avaliao de Impacto Ambiental,
definio de modelagem e elaborao do Edital de Concesso para a implantao da
ligao Carioca/Niteri/So Gonalo/Itabora, sobre trilhos, mediante a implantao
do trecho submarino para a travessia da Baa de Guanabara, levando-se em conta,
neste trecho, a possibilidade de implantao conjunta de um tnel rodovirio, a
construo da Ligao Niteri/Barreto, a modernizao do atual servio ferrovirio
de transporte pblico de passageiros no corredor Barreto/So Gonalo/Itabora, hoje
a cargo da Flumitrens e a subsequente transferncia dos servios ferrovirios de
transporte pblico de passageiros no corredor para Concessionrio privado.
214. Para efeito de enquadramento nos critrios conceituais de consultoria
(item 8), o Convnio est fora do mbito da auditoria. No caso, o BNDES no
contratou uma consultoria, mas sim firmou um ajuste pelo qual concedeu ao Estado
do Rio de Janeiro financiamento para que este contratasse uma empresa de consultoria,
com o objetivo de subsidiar futuras decises no sentido de levar ou no adiante uma
obra estadual.
215. Embora o exame do presente instrumento fugisse ao objetivo do trabalho,
chamou-nos a ateno o inusitado objeto alvo do estudo um tnel submarino sob a
Baa de Guanabara bem como o fato de o convnio ter sido firmado cerca de 3
meses antes das eleies de 1998.
216. Assim, prosseguindo na leitura do convnio, detivemo-nos nas clusulas
relacionadas ao ressarcimento dos R$ 3,5 milhes desembolsados pelo BNDES,
valendo reproduzir as seguintes:
Clusula Segunda FINANCIAMENTO
O BNDES financiar os gastos diretos derivados dos servios contratados,
referentes aos itens descritos na Clusula Primeira, sendo os demais gastos
integralmente assumidos pelo ESTADO.
Clusula Terceira RESSARCIMENTO
empresa ou Consrcio vencedor da licitao para implantao e operao
do sistema caber ressarcir o BNDES do adiantamento referido na clusula primeira.
217. O 3 desta ltima clusula acrescenta que o ressarcimento dever ser
acrescido do custo de captao dos recursos, pelo BNDES. A clusula quinta estipula
que cabe ao Estado licitar e contratar os servios de consultoria, objeto do Convnio.
218. Observamos que, na hiptese do projeto no ir adiante, o contrato no
prev o ressarcimento pelo Estado ao BNDES do valor do Convnio, caracterizando
uma operao a fundo perdido.
219. O convnio prev que o responsvel pelo retorno do gasto ser a empresa
que vier a ganhar uma licitao para implantar e operar o sistema. Em outras palavras,
o retorno dos recursos depende de evento futuro e incerto, assim como do vencedor
da licitao reconhecer uma obrigao de ressarcimento de custos incorridos por
terceiros, prevista em convnio do qual no era parte.
220. Em matria publicada em maro de 2000 (Jornal O GLOBO, Vol. 1, fl.
354), foi divulgado que o estudo encomendado pelo governo do estado est sendo
feito pela empresa Noronha Engenharia (vencedora da concorrncia) e que a obra,
no valor de R$ 2 bilhes, veio a ser includa no Plano Plurianual PPA, elaborado
um ano aps a assinatura do convnio.
221. Constatamos indcios de realizao de operao a fundo perdido, cujo
retorno depende de eventos futuros e incertos, o que deve ser objeto de
acompanhamento por parte do Tribunal.
5. Transcrevo, a seguir, trecho do relatrio da equipe de auditoria, na parte
que consolida as concluses do presente trabalho (fls. 225/228):
222. A auditoria no constatou irregularidades que comprometessem a gesto
dos recursos empregados nas contrataes de servios de consultoria pelo BNDES,
tendo, no entanto, detectado impropriedades na formalizao processual e nos
controles internos, bem como distores nas normas internas, que no corroboram a
efetiva diviso de responsabilidades entre as reas tcnica e administrativa, decorrente
da cultura administrativa do banco.
223. Relativamente s contrataes sem licitao, por inexigibilidade ou
dispensa, encontra-se presente o aspecto da subjetividade no julgamento da
necessidade de proceder dessa forma, em se tratando de servios tcnicos
especializados.
224. O BNDES cultiva uma relao de parceria com alguns contratados,
explicitada pela informalidade no seu trato, que se aproxima daquela observada no
setor privado. Porm, como administrador de recursos de origem pblica, o banco
precisa observar a isonomia de tratamento entre todas as empresas, fornecedoras ou
no. Quando o BNDES d preferncia contratao por meio de inexigibilidade,
est favorecendo uma agilidade operacional, mas se expondo a eventuais
questionamentos daqueles que no tiveram a oportunidade de competir e so
contribuintes dos recursos ali utilizados. Ademais, funo do Banco o estmulo
competitividade das empresas nacionais, e nada melhor que dar o exemplo por
intermdio de contrataes por meio de licitaes, mesmo em prejuzo da agilidade
o que pode ser minimizado com um correto planejamento.
225. Outro problema decorrente desta relao de parceria a falta de rigor na
formalizao das relaes contratuais. Dificuldades imprevistas tm resultado em
solues extra-contrato que acabam dando ensejo a situaes de risco jurdico tanto
para o BNDES quanto para os contratados.
226. A implantao de medidas que corrijam esta disfuno no deve ser
difcil ao BNDES, uma vez que existem processos onde este cuidado exemplar, tal
como o Contrato 157/99 com a Unisys Brasil Ltda., que constitui um exemplo a
servir de parmetro para as demais reas em relao exatido e cuidado que devem
cercar a contratao de terceiros, seja direta ou no.
227. O procedimento que envolveu o contrato da Unisys tambm demonstra
que tais preocupaes no so incompatveis com a agilidade e flexibilidade que se
deseja em prestaes de servios urgentes e complexos, pelo contrrio, tal cuidado
reverte em economia de tempo e energia quando acontecem imprevistos, pois delimita
o campo onde sero realizadas as modificaes necessrias ao correto
redirecionamento da execuo contratual.
228. Tambm importante salientar que tal comportamento preserva as
relaes com os fornecedores ao evitar mal entendidos e frustraes de expectativas
resultantes de falhas na formalizao do que o contratante pretende receber e do que
o contratado entende que dever entregar.
229. No entanto, a despeito de contar, reconhecidamente, com um dos melhores
corpos funcionais da administrao pblica, bem como equipamentos e recursos que
permitem um desenvolvimento de trabalho difcil de igualar no servio pblico, a
formalizao dos processos administrativos do BNDES em geral deixa a desejar, em
funo da ausncia de elementos essenciais formao da convico de regularidade,
dificultando o trabalho dos rgos de controle interno e externo.
230. Em certos aspectos, os procedimentos do BNDES apresentam graus de
liberdade tpicos da iniciativa privada, baseados no princpio da confiana em
elementos individuais, em detrimento de controles com segregao de funes,
imprescindveis na administrao pblica.
231. No se trata aqui de defender controles burocrticos, em prejuzo da
agilidade e eficincia do servio pblico, mas sim de reafirmar a mxima que rege os
atos de governo, que obrigam o administrador no s a bem gerir os recursos pblicos,
mas tambm a demonstrar que assim o faz.
232. O processo, em sua definio bsica, uma sucesso de estados. Da
mesma forma deve ser encarado o processo administrativo, que pode ser definido
como o conjunto de documentos que se sucedem em ordem temporal, descrevendo
as etapas necessrias a se atingir um determinado fim. A formalizao dos processos
no deve ser encarada como dificultador ou dissipador de energia, mas sim como
uma forma de organizar um procedimento para se alcanar o objetivo previsto.
233. Os processos de contratao do BNDES no refletem devidamente os
estgios percorridos e os fatos ocorridos no mbito do procedimento administrativo.
Parece-nos importante que todo processo visando a contratao de um servio siga
as seguintes etapas:
seja iniciado pela manifestao da vontade de quem necessita o servio,
descrevendo objetivamente o que precisa, por meio de um projeto bsico e um
cronograma de execuo, inserido em um planejamento que leve em conta o tempo
necessrio para se efetivar o procedimento licitatrio, se for o caso;
o procedimento da contratao, quando por dispensa ou inexigibilidade de
licitao, deve apresentar todas as justificativas previstas no pargrafo nico, art.
26, da Lei 8.666/93;
o contrato deve contar com cronograma de execuo por objetivos, prevendo
em cada uma de suas etapas a forma de comprovao do seu cumprimento, seu
correspondente preo e condies de liquidao, evitando-se pagamentos mensais
desconectados de meios de comprovao do servio efetuado, alm de outros itens
obrigatrios conforme exige o art. 55, I, da Lei de Licitaes;
o processo deve esclarecer toda a fase de liquidao da despesa, contendo
cpias das notas fiscais dos pagamentos efetuados, bem como do relatrio de
acompanhamento ou de conformidade do fiscal ou da pessoa responsvel em atestar
a execuo do servio, arts. 67 e 73 da mesma Lei;
o final, o processo deve apresentar uma avaliao do realizado para servir
de referncia futura, de acordo com as mais simples prticas administrativas.
234. Seria esta a formalizao ideal, que auxiliaria tanto a fiscalizao externa,
quanto a avaliao interna direcionada para a melhoria de qualidade das decises
administrativas. importante destacar que tal rotina de procedimento favorece
identificar os ganhos obtidos em contnua apreciao do histrico da relao com o
contratado, independente do funcionrio que acompanhou o processo, pois com o
histrico devidamente registrado, qualquer pessoa estaria habilitada a avaliar a
execuo do servio a partir de qualquer ponto.
235. Tambm no se pode deixar de observar o grande nmero de contrataes
diretas de servios de consultoria, sem a realizao de licitao. preciso salientar
que, apesar da dinmica que cerca a atuao de um banco de desenvolvimento, cumpre
ao BNDES buscar observar as determinaes da Lei quanto a forma de atuao
como entidade pblica.
236. No basta ao responsvel da rea entender que essa ou aquela empresa
a mais indicada para a execuo de um servio. Considerando a natureza pblica do
recurso a ser dispendido, o princpio da isonomia exige que se conceda a chance de
competio a todas as empresas potencialmente capazes de realizar o servio.
237. Assim, at pela qualidade de seus quadros e recursos, necessita o BNDES
de enquadrar-se mais fortemente s formalizaes da administrao pblica quanto
s contrataes efetivadas. A licitao um procedimento plenamente adequado s
necessidades da empresa, quando devidamente planejada e administrada. Inclusive,
ao estimular esse planejamento, incrementa-se a qualidade das decises tomadas
sobre a compra de bens e servios e refora-se a capacidade de seus fornecedores,
ao incentiv-los competio. Nesse ltimo aspecto at contraditrio que o BNDES,
possuindo entre suas atribuies a de estimular a empresa nacional e sua
competitividade, no exera plenamente sua capacidade de aumentar a concorrncia
entre seus fornecedores, ajudando-os a fortalecerem seus negcios por meio do
aprimoramento dos servios e reduo de custos.
238. Finalizando, as impropriedades formais constatadas no mbito do presente
trabalho podem ser sintetizadas nos seguintes itens:
contrataes realizadas, basicamente, por inexigibilidade de licitao, por
vezes ocorrendo insuficiente justificativa da necessidade do servio, da razo da
escolha do contratado e/ou do preo;
vaga descrio do objeto do contrato;
procedimento de atesto da despesa no documentado no processo, no
havendo regulamentao definidora do efetivo responsvel por este ato na hiptese
de contrataes efetuadas sem licitao, o qual, na prtica, encontra-se na esfera dos
superintendentes das reas tcnicas;
somente em 1999 passou a ser realizada avaliao final do servio prestado,
por iniciativa da Gerente de Suprimentos, Sra. Eliane Rebouas Monteiro, no
havendo regulamentao instituidora de tal prtica;
ausncia no processo de documentos que permitam estabelecer a ligao de
cada item ou etapa do servio prestado com seu correspondente pagamento (a Nota
de Pagamento no atende a essa finalidade, pois serve apenas para indicar as rubricas
contbeis);
ausncia da ficha financeira no processo;
lacunas no preenchimento das informaes da capa do processo;
no especializao dos analistas jurdicos das reas tcnicas (Gejur), que
so subordinados aos interesses da rea, com aes por vezes conflitantes com as
exigncias da Lei 8.666/93;
prorrogao dos contratos com alterao de objeto, ou contratao por
homem/hora, sem especificao clara do objeto do servio a ser prestado;
a conta de depsito no indicada previamente, mas apenas a cada fatura
entregue, aumentando o risco de erros de difcil correo posterior ou de pagamentos
potencialmente classificveis como indevidos.
239. Todos esses pontos foram apresentados ao Superintendente de
Administrao, em reunio realizada ao trmino dos trabalhos de campo, a fim de
que tivesse cincia das eventuais conseqncias frente aos rgos de controle,
especialmente o conflito resultante da autonomia das reas tcnicas nas decises
envolvendo contrataes e das obrigaes da rea administrativa de fazer respeitar
os imperativos legais (item 35).
240. A equipe de auditoria entende importante que o BNDES regule esse
conflito, definindo clara e expressamente a distribuio de competncias/
responsabilidades nas contrataes diretas (item 122).
6. Em decorrncia, a equipe de auditoria prope determinar ao Diretor
Administrativo do BNDES o que se segue, in verbis (fls. 228/229):
a) na elaborao de contratos de prestao de servios, descrever o objeto
de forma clara, observando o art. 55 da Lei 8.666/93 (itens 77, 143 171) e
estabelecendo vnculo entre tarefa a executar e respectivo preo, sempre que possvel
(item 157);
b) nas contrataes diretas, respeitar o estabelecido no art. 26, nico, II e
III, da Lei 8.666/93, acostando aos autos a razo da escolha do contratado e a
justificativa do preo (itens 79, 91/100, 128 e 156);
c) nos casos de prorrogao ou modificaes contratuais, observar as condies
estipuladas nos arts. 57, 1 e 65 da Lei 8.666/93 (Itens 114 a 124).
d) acostar aos processos informaes que permitam o controle da liquidao
da despesa, bem como o competente atesto de cumprimento de etapas do contrato,
observando os arts. 67, 1 e 73, inciso I, da Lei 8.666/93 (itens 88, 134/135, 157,
182, 191 e 208);
e) cumprir os arts. 26, nico, III; 55, I; e 67 da Lei 8.666/93, especialmente
a clareza na descrio do objeto, de forma a estabelecer vnculo entre o preo de
cada etapa e a respectiva tarefa executada, que deve observar eventos concretos para
efeito de liquidao da despesa (itens 159 e 171);
f) promover reviso normativa dos procedimentos administrativos de
contratao direta, de forma a estabelecer claramente a diviso de responsabilidades
entre as reas administrativa e tcnica, especialmente no que diz respeito
convenincia e oportunidade da contratao, o procedimento de seleo do contratado,
a justificativa do preo dos servios e a indicao do responsvel pelo atesto da
execuo (item 122);
g) informar na prxima prestao de contas as providncias adotadas para o
ressarcimento do banco, relativamente ao emprstimo de R$ 3,5 milhes, efetuado
ao Estado do Rio de Janeiro, para custear estudos de viabilidade de um tnel
submarino, sob a baa da Guanabara, ligando o centro da cidade do Rio de Janeiro a
Niteri (item 218).
7. O Sr. Diretor de Diviso Tcnica e o Sr. Secretrio de Controle Externo,
poca, acolhem a proposta supra, sugerindo, todavia, que:
a) se promova determinao Diretoria de Auditoria de Programas da rea
Econmica da Secretaria Federal de Controle Interno SFC/MF, a fim de que faa
constar do prximo relatrio de auditoria sobre as contas do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, a adoo das medidas visando o
saneamento das questes apontadas nos itens a a f da referida proposta;
b) se autorize a remessa de cpia do presente Relatrio de Auditoria (fls.
187/229) ao BNDES, para conhecimento e implementao das medidas a seu cargo,
bem como pela juntada desde processo s contas do BNDES, referente ao exerccio
de 1999, para exame conjunto e em confronto.
8. A douta Procuradoria, ouvida por iniciativa deste Relator (fl. 231),
manifesta-se de acordo (fl. 232).
9. Em atendimento solicitao feita pelo BNDES, representado por
procuradora devidamente constituda, deferi, mediante despacho, pedido de vista e
cpia dos autos (fl. 234).
10. o relatrio.
VOTO
Este Tribunal, ao elaborar o Plano de Auditoria para o segundo semestre de
1999, adotou procedimento inovador, consistente em consultas s Comisses Tcnicas
do Congresso Nacional e s Secretarias de Controle Externo quanto a sugestes de
reas/temas considerados relevantes e que pudessem atender, na medida do possvel,
s demandas do Parlamento Brasileiro.
2. O presente Relatrio de Auditoria elaborado com proficincia e qualidade
decorre de uma das propostas formuladas pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao, no sentido de se verificar os Contratos de
consultoria do governo federal (evoluo e exame dos contratos mais vultosos),
conforme aprovado por meio da Deciso n. 508/99 TCU Plenrio.
3. De acordo com o Relatrio precedente, foram constatadas impropriedades
na formalizao processual e nos controles internos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, cabendo, por conseguinte, expedir
determinaes entidade, de modo a prevenir a ocorrncia de falhas semelhantes.
4. Com respeito determinao sugerida pelo Sr. Diretor de Diviso, indicada
na alnea a do item 7 do Relatrio supra, importa considerar que o Sr. Ministro-
Presidente, na sesso de 11 de abril p. passado, formulou solicitao no sentido de
que, em casos como no da espcie, seja determinado ao Controle Interno que faa o
acompanhamento do cumprimento das decises deste Tribunal, dando conhecimento
a esta Corte sobre as providncias adotadas (Comunicao in Ata n. 13/2001
Plenrio).
5. Ademais, considero conveniente encaminhar cpia da deliberao a ser
adotada nesta oportunidade, bem assim do Relatrio e do Voto que a fundamentarem,
referida Secretaria Federal de Controle Interno, supramencionada Comisso Mista
de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional e ao Ministro
de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a deciso que ora submeto a este E.
Plenrio.
DECISO N 228/2001 TCU PLENRIO
1
1. Processo n. TC-003.710/2000-9 (c/ 01 volume).
2. Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria.
3. Responsvel: Francisco Roberto Andr Gros, Presidente.
4. Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES.
5. Relator: Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo.
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Tcnica: 5 Secex.
1
DECIDE:
8.1 determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES, que:
8.1.1 na elaborao de contratos de prestao de servios, descreva o objeto
de forma clara, de conformidade com o disposto no art. 55, caput, da Lei n. 8.666/
93 e consigne o vnculo entre tarefa a executar e o respectivo preo, sempre que
possvel;
8.1.2 nas contrataes diretas, observe o estabelecido no art. 26, nico, II
e III, da Lei n. 8.666/93, acostando aos autos a razo da escolha do contratado e a
justificativa do preo;
8.1.3 nos casos de prorrogao ou modificaes contratuais, observe as
condies estipuladas nos arts. 57, 1 e 65 da Lei n. 8.666/93;
8.1.4 faa constar dos processos informaes que permitam o controle da
liquidao da despesa, bem como o competente atestado de cumprimento das etapas
do contrato, consoante estabelecem os arts. 67, 1, e 73, inciso I, da Lei n. 8.666/
93;
8.1.5 cumpra os arts. 26, pargrafo nico, III; 55, I; e 67 da Lei n. 8.666/93,
especialmente no tocante a clareza na descrio do objeto, de forma a estabelecer
vnculo entre o preo de cada etapa e a respectiva tarefa executada, que deve observar
eventos concretos para efeito de liquidao da despesa;
8.1.6 promova reviso normativa dos procedimentos administrativos de
contratao direta, de forma a estabelecer claramente a diviso de responsabilidades
entre as reas administrativa e tcnica, especialmente no que diz respeito
convenincia e oportunidade da contratao, o procedimento de seleo do contratado,
a justificativa do preo dos servios e a indicao do responsvel pelo atesto da
execuo;
8.1.7 informe, no prazo de trinta dias, as providncias adotadas com vistas
ao ressarcimento do BNDES, relativamente ao convnio celebrado com o Estado do
Rio de Janeiro, no valor de R$ 3.500.000,00, para custear estudos de viabilidade de
um tnel submarino, sob a baa da Guanabara, ligando o centro da cidade do Rio de
Janeiro a Niteri.
8.2 determinar Secretaria Federal de Controle Interno que acompanhe o
cumprimento das determinaes consignadas nos subitens retro, dando conhecimento
a este Tribunal sobre as providncias adotadas;
8.3 encaminhar cpia desta deliberao, bem assim do Relatrio e do Voto
que a fundamentam, Presidncia do BNDES, Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, ao Ministro de Estado
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e Secretaria Federal de Controle
Interno;
8.4 determinar a juntada do presente processo ao das contas do BNDES
relativas ao exerccio de 1999 (TC-008.659/2000-7), para exame conjunto e em
confronto.
Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos Jos
Antonio Barreto de Macedo (Relator) e Benjamin Zymler.
Presidente
JOS ANTONIO BARRETO DE MACEDO
Ministro-Relator
DNER - CONTRATOS DE SUPERVISO DE OBRAS
Pedido de Reexame
Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa
Grupo II - Classe I - 1 Cmara
TC-007.987/1999-4 (com 1 volume)
Natureza: Pedido de Reexame
Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER
Recorrente: Gensio Bernardino de Souza (ex-Diretor-Geral)
Ementa: Pedido de reexame de determinaes expedidas para
cumprimento do limite de acrscimo de objeto de 25% do valor contratual,
em contratos de superviso de obras. Conhecimento. Inocorrncia, no caso,
de modificao do valor contratual em funo de acrscimo de objeto, mas
sim em face de prorrogao contratual permitida pela lei, dada a manuteno
da necessidade dos servios por prazo maior. Provimento. Insubsistncia
das determinaes combatidas pelo recurso. Novas determinaes. Incluso
de auditoria no DNER na proposta do Plano especfico a ser deliberado
pelo Plenrio. Notificao do recorrente.
RELATRIO
Trata-se de pedido de reexame da lavra do ento Diretor-Geral do Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), Sr. Gensio Bernardino de Souza, contra
determinaes do Tribunal quela entidade, oriundas de processo de auditoria para
acompanhamento das obras de restaurao e adequao de capacidade da rodovia
BR-386/RS-Taba/Canoas, nos seguintes termos, conforme julgamento por relao
da Primeira Cmara (n 48/2000, Ata n 24/2000, Sesso de 11/07/2000 - fl. 57):
a) que, caso o contrato de consultoria PG-267/96-00, celebrado com a
empresa ETEL Estudos Tcnicos Ltda., ainda esteja em vigor, tome as medidas
necessrias para o exato cumprimento dos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93,
abstendo-se de efetuar aditivos alm do limite legal de 25% e, inclusive, promovendo
nova licitao para a concluso dos servios, se necessrio;
b) que, doravante, se abstenha de aditar o valor dos contratos de superviso
de obras alm do limite legal de 25% previsto nos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n
8.666/93, uma vez que tais servios no se enquadram entre os servios a serem
executados de forma contnua previstos no artigo 57, inciso II, da mesma Lei.
2. Na referida auditoria, verificou-se que o contrato com a empresa ETEL,
para a reviso do projeto bsico e superviso da obra da BR-386/RS, foi majorado
em cerca de 52,4%, passando de R$ 1.684.013,80 para R$ 2.566.344,49 com o quarto
termo aditivo, em decorrncia do aumento do quantitativo de trabalho. Assim, por
caracterizar-se fundamentalmente pelos servios de superviso, no considerados entre
aqueles prestados de modo contnuo, o contrato estaria infringindo o disposto nos
1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93, que probem acrscimos no objeto alm do
limite de 25%.
3. Por outro lado, o Diretor-Geral do DNER defende entendimento contrrio
no recurso, aduzindo, basicamente, que os servios de superviso de obras so, em
verdade, executados de forma contnua, a teor do artigo 57, inciso II, da Lei n 8.666/
93, o que desata a durao dos contratos da vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, podendo eles ser prorrogados, at o limite de sessenta meses, por
iguais e sucessivos perodos, segundo a convenincia da Administrao, (...) mantidas
as condies econmicas inicialmente ajustadas (condies mais vantajosas). (fls.
1/6 do volume 1)
4. Alm disso, sustenta que o contrato de superviso tem a sua durao
vinculada ao contrato de execuo sob sua fiscalizao e, conseqentemente, ter
sua prorrogao adequada ao cronograma da obra, sendo portanto prorrogvel por
dependncia, ou seja, ter vigncia enquanto durar a obra a que se vincula. E que
uma nova licitao, como determinado, implicaria elevao do custo da
Administrao, com a paralisao do gerenciamento das obras em andamento que
tambm no poderiam prosseguir, sofrendo, assim, reflexos prejudiciais em seu
cronograma. Essa interrupo na prestao de superviso contnua (...) imporia
restries onerosas entidade e risco de continuidade da atividade administrativa.
Parecer da Unidade Tcnica
5. Na instruo de fls. 16/22 do vol. 1, o Analista da SERUR, com a aprovao
do Diretor-Substituto, opina pela admissibilidade do recurso, e, depois de citar a
doutrina, conclui sobre o mrito:
(...)
21. Dessas lies, podemos extrair os principais requisitos que configuram o
servio contnuo. Assim, servios a serem executados de forma contnua so aqueles
cuja necessidade se prolonga por um perodo indefinido ou definido e longo, essencial
ao atingimento de um objetivo pblico de carter indivisvel.
22. Nos fundamentos da deciso recorrida, o juzo a quo entendeu que a
superviso da obra um servio especfico e que, uma vez terminada a obra, no
seriam mais necessrios os servios da consultora, ou seja, no havia, no caso, uma
necessidade pblica permanente e contnua.
23. No entanto, h que se definir o que seja necessidade pblica permanente
e contnua. Necessidade contnua aquela que no se extingue instantaneamente,
exigindo a execuo prolongada, sem qualquer interrupo. No satisfaz a
necessidade pblica contnua a prtica de um s ato ou de mais de um ato de forma
isolada. Est relacionada com a forma de execuo do contrato.
24. Necessidade permanente est relacionada com o fim pblico almejado
pela Administrao. Se este fim pblico persistir inalterado por um prazo longo de
tempo, podemos afirmar que a necessidade dessa atividade estatal permanente. A
necessidade pblica permanente aquela que tem que ser satisfeita, sob pena de
inviabilizar a consecuo do objetivo pblico. Ou seja, tem que ser uma atividade
essencial para se atingir o desiderato estatal.
25. Assim, para configurar servio contnuo, o importante que ele seja
essencial, executado de forma contnua, de longa durao e que o fracionamento
em perodos prejudica a execuo do servio.
26. Dentro dessa linha de raciocnio, podemos notar que o contrato de
prestao de servio de superviso de obras se constitui em um servio essencial
para a consecuo do objetivo pblico (construo da rodovia); executado de
forma contnua; prolonga-se por um prazo longo e o fracionamento da execuo do
servio em contratos anuais, precedido necessariamente por licitao, prejudica a
execuo do servio, acarretando danos execuo da obra.
27. Dessa forma, entendemos que o servio de superviso de obra, como do
caso em exame, deva ser enquadrado em prestao de servios a serem executados
de forma contnua, previstos no art. 57, inciso II, da LLCA, alterando-se, por
conseguinte, a deciso recorrida.
28. Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior com a
proposta de:
a) conhecer do Pedido de Reexame, uma vez que preenche os pressupostos
de admissibilidade previstos no art. 48 c/c os arts. 32 e 33 da Lei n 8.443/92;
b) dar provimento ao recurso, declarando insubsistentes as determinaes
constantes da Relao n 48/2000, Ata n 24/2000, adotadas pela Primeira Cmara
deste Tribunal na Sesso de 11/07/2000;
c) dar cincia ao recorrente da deciso que vier a ser proferida.
6. Manifestando pensamento diverso, o Secretrio-Substituto da SERUR pugna
pelo improvimento do recurso, segundo parecer s fls. 24/25 do vol. 1, que transcrevo
a seguir:
Duas questes so colocadas no presente processo. A primeira delas trata
da possibilidade de prorrogao de contratos de servio de coordenao, superviso
e controle de obras. A segunda questo se os valores decorrentes dessa prorrogao
devem ser computados no limite legal de 25% para alteraes quantitativas do objeto
contratado.
2. Quanto primeira questo, a regra geral de que a durao dos contratos
administrativos ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios
(inciso II do art. 167 da Constituio Federal e caput do art. 57 da Lei de Licitaes).
3. A Lei de Licitaes prev trs excees regra geral, sendo que a primeira
trata dos servios de aluguel de equipamentos e programas de informtica, a qual,
por bvio, no se refere aos servios de fiscalizao de obras ora tratados.
4. A segunda exceo aquela prevista no inciso II do art. 57 da LLCA,
referente a servios executados de forma contnua. (...)
5. Ao tratarmos de servios referentes a necessidades permanentes e certas
[servios executados de forma contnua], verificamos ser imperativo que, em
condies de normalidade, sempre haja dotao oramentria para sua execuo.
Assim, possivelmente, de modo a garantir a continuidade na prestao do servio
pblico, bem como evitar a realizao de excessivos processos licitatrios, o legislador
julgou por bem considerar que, sobre esses servios h a presuno legal de que
sero contemplados na Lei Oramentria Anual (LOA). Para esses servios,
observando-se sempre o interesse pblico e a economicidade, seria permitida a
prorrogao de tais contratos por at cinco anos, prazo em que se presume ser
conveniente a realizao de nova licitao. Quanto aos demais servios, de carter
no permanente, no haveria [motivo para] a presuno legal de que seriam
contemplados na LOA, visto que no existe a certeza quanto a sua execuo. Assim,
sob essa tica, somente os primeiros servios [(contnuos)] seriam abrangidos pelo
inciso II do art. 57 da LLCA. Da mesma forma, os servios de fiscalizao de obras,
por no serem de carter permanente, j que necessrios apenas enquanto perdurar
a obra, no estariam abrangidos pelo disposto no inciso em questo.
6. A ltima exceo regra geral so os projetos cujas metas esto previstas
no Plano Plurianual (PPA), desde que haja a previso no ato convocatrio (inciso I
do art. 57 da Lei n 8.666/93). Com relao a esses projetos, verifica-se que o
legislador no imps limites para a durao dos contratos referentes a projetos
previstos no Plano Plurianual, visto que a necessidade pblica pode demandar
diferentes prazos contratuais para esses projetos. Nessa hiptese no haver riscos
de assuno de despesas sem cobertura oramentria, pois a prpria Constituio
Federal estabelece que a Lei Oramentria Anual dever ser compatvel com o PPA
- 7 do art. 165 da CF). H, portanto, a presuno constitucional de que os projetos
contemplados no PPA disporiam de suficiente cobertura oramentria. Os servios
de fiscalizao de obras poderiam estar abarcados por essa situao, visto que, por
sua natureza, so decorrentes de uma despesa de capital, devendo, portanto, estar
contemplados no PPA ( 1 do art. 165 da CF).
7. [Assim], para que o contrato em questo pudesse ser prorrogado, seria
necessrio que ele atendesse ao disposto no inciso I do art. 57 da Lei n 8.666/93, ou
seja, que os seus produtos estivessem contemplados entre as metas previstas no PPA
e desde que a possibilidade de prorrogao tivesse sido prevista no ato convocatrio.
Entretanto, no h nos autos elementos que permitam afirmar que essas condies
foram preenchidas.
8. Ao analisarmos a segunda questo aposta nos autos, verifica-se que, mesmo
configurando-se a possibilidade de prorrogao contratual, com fulcro no inciso I do
art. 57 da LLCA, no haveria como se dar razo ao recorrente, mesmo que parcialmente,
pois no merecem prosperar suas alegaes de que as despesas decorrentes de
prorrogao contratual no deveriam ser computadas para efeitos do disposto no 1
do art. 65 da LLCA, visto que essa assertiva seria somente vlida para os servios
abrangidos no inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93, o que, como verificado, no se
aplica ao caso em tela. Cabe destacar que a avena em anlise teve seus quantitativos
majorados em 52,4%, valor bem acima do limite legal de 25%.
Parecer do Ministrio Pblico
7. Em parecer fl. 26 do vol. 1, o MP/TCU alinha-se ao posicionamento do
Secretrio-Substituto da SERUR, no sentido de que seja negado provimento ao recurso.
Nessa oportunidade, examinou aditamento ao apelo, requerido pelo DNER (fls. 27/51
do vol. 1), no qual a entidade refora a sua compreenso de que a descontinuidade
dos servios de coordenao, superviso e controle de uma obra gera,
conseqentemente, a interrupo da obra e de que a prorrogao desses contratos,
ou seja, a renovao por mais um perodo, no pode ficar sujeita ao acrscimo de
25%. Sobre isso, disse o Ministrio Pblico:
(...)
3. Impende consignar o ingresso de memorial encaminhado pelo Sr. Diretor-
Geral do DNER (...). Em homenagem ampla defesa e busca da verdade real,
sugere-se seja mitigada a precluso consumativa, eis que o insurgente em verdade
est atacando o parecer do Sr. Secretrio aps j ter consumado o exerccio do seu
direito subjetivo de recorrer, para se receber a referida petio como elementos
adicionais ao Pedido de Reexame. Vale ressaltar que in casu no se vislumbra
qualquer prejuzo ao andamento do feito, tampouco se estaria atingindo o princpio
da isonomia. Quanto ao mrito da nova pea trazida, no h elementos que afastem
a irregularidade em apreo e, por conseguinte, no h de se falar em modificao ou
insubsistncia das deliberaes atacadas.
8. Por derradeiro, cumpre registrar que o Procurador Federal junto ao DNER
Haroldo Rodrigues de Britto Jnior encaminhou pedido de sustentao oral, com
base no artigo 227 do Regimento Interno.
o relatrio.
VOTO
Rediscute-se, nesta ocasio, se os contratos para superviso de obras rodovirias
estariam inseridos entre aqueles prestados de forma contnua, nos moldes do artigo
57, inciso II, da Lei n 8.666/93, o que lhes autorizaria ser prorrogados, conforme o
interesse da Administrao, sem que para tanto se submetessem ao limite para
acrscimo de quantitativo de objeto estabelecido pelos 1 e 2 do artigo 65 da
mencionada lei, correspondente a 25% do valor inicial. Para melhor discernimento,
reproduzo abaixo os dispositivos legais envolvidos na questo:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da
Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero
ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno
de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, limitada a sessenta
meses;
III - Vetado;
IV - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica,
podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito) meses aps o
incio da vigncia do contrato.
1. Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega
admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a
manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde que ocorra algum dos
seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
I - alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
II - supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade
das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato;
III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho
por ordem e no interesse da Administrao;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
permitidos por esta Lei; [art. 65, 1 e 2]
V - impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administrao em documento contemporneo sua ocorrncia;
VI - omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive
quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou
retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis
aos responsveis.
2. Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e
previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.
(...)
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) (...)
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta
Lei;
(...)
1. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais,
os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato (...).
2. Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos
no pargrafo anterior. (grifei)
2. De se observar, desde logo, que os artigos 57, inciso II, e 65, 1 e 2, so
entre si perfeitamente conciliveis, inexistindo excluso de um pelo outro. Enquanto
o primeiro disciplina a durao do contrato de servio continuado, com a possibilidade
de sua prorrogao, livremente da vigncia original do respectivo crdito oramentrio,
o segundo trata do limite para acrscimo quantitativo do objeto contratual.
3. Significa dizer que mesmo os contratos de servios continuados esto sujeitos,
durante toda a sua vigncia, ao limite de acrscimo quantitativo. Para esses contratos,
a diferena reside, em relao aos demais, na flexibilidade de prorrogao, que no se
restringe ocorrncia das situaes previstas no 1 do artigo 57 da Lei n 8.666/93,
podendo operar segundo as regras da convenincia e da oportunidade.
4. Sem dvida, as hipteses normativas dos incisos I, II e IV do artigo 57 da
Lei n 8.666/93 contm em si modelos de prorrogaes que no se vinculam a quaisquer
tipos de atrasos na execuo ou aumentos do objeto do contrato, porm sim ao interesse
da Administrao Pblica na conservao do mesmo acordo, preservados o contratante
e as condies contratuais, por um perodo maior de tempo, visando realizao de
trabalhos que no poderiam ser finalizados num nico exerccio financeiro.
5. Acontece que a deliberao recorrida baseou-se no juzo de que a simples
prorrogao denota um aumento quantitativo de objeto, quando isso no corresponde
verdade. Prorrogar, em sentido puro, dilatar o prazo de vigncia do contrato,
mantidas as demais clusulas. Algumas vezes, como no caso dos servios continuados,
a prorrogao requer aditamento do valor contratual, ainda que o objeto avenado
mantenha-se invarivel. Isso se deve apenas ao prolongamento do encargo e da
remunerao da contratada por novo perodo de tempo.
6. Por exemplo, citemos um contrato para prestao de servios de limpeza,
pelo prazo inicial de um ano, cujo objeto recaia sobre determinado edifcio, exigindo
o trabalho de vinte pessoas. Findo esse prazo, a Administrao, em vez de proceder
outra contratao, resolve prorrogar a existente. Nesse caso, o objeto conserva-se
idntico, demandando o mesmo encargo da contratada. Todavia, o valor do contrato
necessita ser majorado, para que se permita continuar retribuindo a prestao do
servio.
7. Diferentemente seria se, durante a vigncia do contrato, houvesse acrscimo
de objeto, passando da limpeza de um nico edifcio para dois. Aqui, o encargo da
contratada se elevaria, tendo ela que dispor de um nmero maior de pessoas para a
realizao do servio. Por conta disso, a Administrao estaria forada a reajustar o
valor contratual, de modo a preservar o equilbrio econmico-financeiro, como dispe
o artigo 57, 1, inciso IV, c/c o artigo 58, 2, da Lei n 8.666/93.
8. fcil observar que no h verdadeiramente aumento de quantitativos se o
objeto do contrato foi satisfatoriamente cumprido durante a vigncia contratual, nas
condies acordadas desde o incio. Nem se cuida de conceder mais tempo para que
a contratada termine o objeto. Para os servios executados de modo contnuo, e para
os demais do artigo 57, caput, da Lei n 8.666/93, a prorrogao compreende a
manuteno da mesma contratada, por convenincia, para dar continuidade aos
trabalhos, que no aumentaram, mas to-somente refletiram a permanncia da
necessidade a que se correlacionam.
9. Vem da que o acrscimo do valor do contrato, nessas circunstncias, no
decorre propriamente da ampliao do objeto, e sim do alargamento do prazo em que
as necessidades permanentes continuaro sendo satisfeitas, restando inaplicveis os
1 e 2 do artigo 65 da Lei de Licitaes e Contratos.
10. Assim, h que se distinguir a modificao do valor contratual decorrente
de acrscimo de objeto daquela resultante de simples prorrogao. Somente a primeira
hiptese obriga o cumprimento do limite de 25%, de acordo com os dispositivos
legais (artigos 57, 1, inciso IV; e 65, inciso I, alnea b, da Lei n 8.666/93), que
nada dizem a respeito da segunda situao.
11. No caso retratado nos autos, a entidade utilizou-se da prorrogao contratual,
satisfazendo o seu interesse de manter o ajuste por mais tempo, nas idnticas condies
iniciais, inclusive quanto ao objeto, que permaneceu sendo a superviso do mesmo
trecho de rodovia. Para que a dilao fosse possvel, entendeu que os servios
adquiridos eram prestados de forma contnua, conforme preceitua o artigo 57, inciso
II, da Lei n 8.666/93.
12. Portanto, a questo no est mais em se saber se houve violao do limite
de 25% imposto pelo artigo 65, 1 e 2, da Lei n 8.666/93, visto que este no se
aplica quando h simples prorrogao. Agora, cabe investigar se o administrador
poderia prorrogar o contrato por motivo de convenincia e oportunidade, alm do
prazo de vigncia do respectivo crdito oramentrio, o que s vale para as conjunturas
definidas no artigo 57, incisos I, II e IV, da mencionada lei.
13. Nesse sentido, todos os pareceres emitidos so unnimes no entendimento
de que, a prevalecer a tese do recorrente, em ordem a considerar a superviso de
obras rodovirias dentro da categoria de servios executados de forma contnua, os
respectivos contratos no ficariam, em suas prorrogaes extraordinrias, adstritos
ao limite legal de acrscimo de quantitativo, mas sim s condies previstas no inciso
II do artigo 57 da Lei n 8.666/93.
14. Posto isso, indaga-se se os servios de superviso de obras rodovirias so
ou no executados de forma contnua, a teor da conceituao legal. Na deciso
recorrida, bem assim no parecer final da SERUR, acompanhado pelo Ministrio
Pblico, sustentou-se que no so, pois se exaurem com o trmino da rodovia. De
outro lado, contraps-se a alegao do recorrente, recebida pela instruo inicial da
unidade tcnica, na defesa do carter contnuo daqueles servios, em face de que o
seu fracionamento, se permitido, acarretaria amide a interrupo da obra, em prejuzo
do interesse pblico maior.
15. Embora divergentes na concluso, acredito que as duas concepes sobre
o assunto, presentes no processo, apresentam pontos que merecem acolhida. De fato,
est com a razo a deliberao contestada, ao afirmar que os servios de superviso
de obras rodovirias no possuem caractersticas que lhes consintam ser tratados como
de execuo continuada, da maneira requerida pela lei. No s porque a sua prestao
se prolonga no tempo e a sua falta cause transtornos, coisas comuns maioria dos
servios que cessam com a concluso do objeto, que eles se tornam necessrios para
todo o sempre.
16. Na realidade, os servios de superviso de obras j se iniciam com uma
data preestabelecida a partir da qual eles no sero mais teis, qual seja, a do trmino
das obras de engenharia a que se vinculam. Concludas as obras, a Administrao
deve dispens-los, por no terem mais proveito. Portanto, no so eles voltados ao
atendimento de alguma necessidade pblica permanente, o que certamente os
converteriam em servios prestados de forma contnua, na acepo empregada pela
lei. A estes corresponderiam, por exemplo, os servios de limpeza, de vigilncia e de
fornecimento de alimentao, cuja prescindibilidade, caso venha a acontecer,
dificilmente poder ser prevista.
17. De se ver que, de certa maneira, todos aqueles servios que avanam por
mais de um exerccio financeiro, como os dos incisos I e IV do artigo 57 da Lei n
8.666/93, implicam uma continuidade por um tempo mais ou menos longo, a qual,
contudo, no se confunde com a significao de execuo contnua do inciso II do
mencionado dispositivo, que reclama indefinida permanncia da necessidade estatal.
18. Por sua vez, o parecer inicial da unidade tcnica carrega consigo o mrito
de preocupar-se com a proteo do interesse pblico mais elevado, que, afinal,
relaciona-se com a concluso da obra supervisionada, motivo real da ao
administrativa. Inexistiria sentido em se prejudicar o andamento de uma obra por
conta de renovaes contratuais acessrias. Com efeito, o refazimento sucessivo de
licitaes, ao longo da obra, alm de custar aos cofres pblicos, causaria interrupes
indesejveis no desenvolvimento do projeto, tanto por atrasos fortuitos no desfecho
das novas contrataes quanto na assuno da superviso da obra por outras empresas.
Tal acontecimento, sem dvida, traria um severo obstculo continuidade e
disponibilidade do servio pblico.
19. No obstante o valor dessas argumentaes, elas foram oferecidas como
sendo incompatveis uma com a outra: ou se observa rigorosamente a lei, com prejuzo
para o andamento da obra, ou se consideram os servios de superviso executados
continuamente, para preservao do interesse pblico primaz, ainda que isso fira o
esprito da norma.
20. Entretanto, penso que existe melhor interpretao das normas aplicveis
matria, que ademais se harmoniza com o interesse pblico aqui presente. Passo a
demonstr-la, partindo do artigo 165, 1, da Constituio Federal, que diz:
Art. 165. (...)
1. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada. (grifei)
21. Se certo que as obras rodovirias so previstas no plano plurianual (no
caso, segundo a Lei n 9.276/96, sob o amparo das aes construo e pavimentao
de rodovias e restaurao de rodovias e dos objetivos adequar a capacidade de
trfego e manter em boas condies de trfego), indiscutvel que as despesas delas
decorrentes, a exemplo dos servios de superviso correlatos, automaticamente tambm
so, nos termos do texto constitucional.
22. Com isso, mesmo no podendo enquadrar-se no inciso II do artigo 57 da
Lei n 8.666/93, j que lhes falta a caracterstica da execuo contnua, os servios de
superviso de obras esto aptos a participar do inciso I do referido artigo, que
novamente transcrevo:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da
Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
(...) (grifei)
23. Para um projeto no campo rodovirio, no se pode negar que o produto
esteja contemplado nas metas do plano plurianual, seja ele a construo, a pavimentao
ou a restaurao de uma rodovia. Apenas isso j bastaria, nos termos da lei, para dar
lugar prorrogao da execuo desse projeto, englobando todo o conjunto de aes
tendentes ao produto final.
24. Com razo, conquanto estritamente no se constitua num produto final, o
servio de superviso est compreendido no projeto. Nada mais natural, alis, levando-
se em conta que esse tipo de servio atrela-se de tal modo obra que a sua falta
impede a consecuo do objeto principal. De outro lado, tambm no h superviso
sem a existncia da obra respectiva, que ao terminar produz a extino daquele servio.
Essa relao de interdependncia demonstra o que desde antes era perceptvel pelo
senso comum: que o servio de superviso integra a prpria obra a que se vincula.
25. Em reforo a essa tese, no h como esquecer que o servio de superviso
est includo no custo global da obra, uma vez que os recursos necessrios sua
aquisio provm sempre de programa de trabalho oramentrio correspondente (aqui,
o PT 16.088.0539.1205.0105, que se reporta genericamente a obras de restaurao
de rodovias).
26. Certamente o contrato de superviso no se caracteriza meramente pela
acessoriedade perante o de obra. H entre ambos um efetivo vnculo associativo, que
faculta que um influencie no desenvolvimento do outro. Na superviso, o contratado
tem poder decisrio sobre a soluo de problemas tcnicos surgidos durante a realizao
da obra. ele quem define a conduo dos trabalhos. No entanto, o cumprimento dos
prazos dos servios de superviso depende do ritmo da construo. Cada etapa da
obra que se atrase exigir que a superviso fique presente por mais tempo.
27. Sendo assim, tem-se uma primeira observao de que os contratos para
servios de superviso contam com a possibilidade de dispor de um prazo de durao
mais delongado do que o usual (no caso em exame, o prazo inicial era de 18 meses),
permitindo melhor adequao ao tempo requerido para concluso da obra.
28. Em relao a esse assunto, transcrevo a doutrina de Maral Justen Filho
(in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 8 ed., Dialtica,
2000, pgs. 520 e 522):
Na hiptese do inc. I [do art. 57], possvel tanto pactuar o contrato por
prazo mais delongado como produzir sua prorrogao. Ambas as alternativas so
comportadas pelo dispositivo. (...) No necessrio pactuar o prazo de um ano,
prorrogvel sucessivamente. Essa alternativa, alis, afigura-se inadequada. A
Administrao deve determinar, em termos precisos, o prazo necessrio execuo
do projeto. Fixado o prazo, o particular ter o dever de cumprir o cronograma e a
Administrao o de realizar os pagamentos apropriados. A faculdade da prorrogao
no se destina a ser utilizada permanentemente. exceo e no justifica a eternizao
do contrato. (...) Em face da lei, possvel que o prazo inicial da contratao
ultrapasse o limite da lei oramentria. Lembre-se que a regra da limitao
oramentria consta do caput do artigo e o inc. II consagra exceo a ela.
29. Realmente, a coincidncia dos prazos dos contratos de execuo e de
superviso da obra, como fator de um bom planejamento, parece-me algo que deva
ser buscado, porque, em suma, ambas as avenas dizem respeito ao mesmo objeto,
que se traduz na materializao da rodovia. Diria at que, de acordo com o artigo 8,
caput, da Lei n 8.666/93, uma coisa imperiosa, haja vista a necessidade de que
todo servio seja sempre planejado em sua totalidade, considerando as previses de
incio e fim:
Art. 8. A execuo das obras e dos servios deve programar-se, sempre, em
sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua
execuo. (grifei)
30. Sob outro aspecto, a Administrao pode efetuar prorrogaes de acordo
com a sua convenincia, desde que justificadas, no se cingindo somente s hipteses
legais previstas no 1 do artigo 57 da Lei n 8.666/93.
31. Compreendido o tratamento jurdico mais consentneo com os servios de
superviso de obras rodovirias, resta pendente de reposta a questo acerca da
aplicabilidade, para eles, do limite de acrscimo de 25%.
32. Vale aqui, na essncia, o que j foi dito para o caso dos servios executados
de forma contnua: se h aumento de quantitativo, o limite de 25% imperativo; se h
prorrogao autorizada pela lei, como se d com o artigo 57, inciso I, da Lei n 8.666/
93, inexiste limite a ser observado, exceto temporal, condicionado ao prazo de
concluso da obra supervisionada.
33. Conforme se viu, o limite de 25% aplica-se quando a modificao do valor
contratual decorre de acrscimo quantitativo de seu objeto. Logo, se a prorrogao de
prazo no resulta desse acrscimo, no h que se falar na imposio de limite.
34. No caso dos servios de superviso que ora se examinam, o contratado
cumpriu suas obrigaes dentro do prazo inicial estabelecido, fiscalizando a obra dia
a dia. Por conseguinte, com a prorrogao no houve acrscimo de objeto; apenas,
devido permanncia da obra rodoviria, os servios continuaram sendo requeridos
at a sua concluso. Alm do mais, a modificao do valor contratual resultou,
substancialmente, da realizao dos servios por um novo perodo, e no, mais uma
vez, de um exclusivo aumento do objeto, que ocorreria se a contratada tivesse de
enfrentar maior carga de trabalho no mesmo prazo.
35. Prova disso que o contrato tinha vigncia inicial de 540 dias, a um custo
de R$ 1.684.013,80, mas tornou-se necessrio, em virtude do prosseguimento das
obras, por mais 231 dias, com custo adicional de R$ 882.330,69, para manter a justa
retribuio da contratada. Sem dvida que houve relativa majorao de preos,
passando de R$ 3.118,54/dia para R$ 3.328,59/dia, mas isto, sim, adveio de acrscimo
de objeto, j que, segundo a prpria equipe que procedeu auditoria, o aumento do
valor contratual a preos iniciais decorrente de adequao da equipe de superviso,
registrando tambm que houve aumento de equipe para a reviso do Projeto e
necessidade de superviso em todas as frentes de servio. Entretanto, o valor acrescido
em funo do aumento de objeto, como se nota, no chega a 7% da quantia contratada
de incio, estando longe de ferir o artigo 65, 1 e 2, da Lei n 8.666/93, que o
limita em 25%. (v. Termos Aditivos ao contrato descritos fl. 12 do vol. Principal)
36. No presente caso, enfim, a lei, em nome do interesse pblico, deu
maleabilidade Administrao para que, a seu critrio, devidamente justificado,
pudesse prorrogar o prazo de contratao, nos termos do artigo 57, inciso I, do Estatuto
de Licitaes e Contratos.
37. Registre-se, tambm, que a possibilidade de prorrogao do contrato que
se analisa (PG-267/96-00) foi devidamente prevista no ato convocatrio, consoante a
Clusula Quinta, Item 2 (Da Prorrogao), da minuta do instrumento contratual
(fls. 52/56 do vol. 1).
38. Em concluso, creio que deve ser concedido provimento ao recurso,
atendendo pretenso do recorrente, se bem que no pelos seus fundamentos, porm
pela interpretao mais condizente das normas aplicveis aos contratos de servios
de superviso de obras.
39. A prevalecer essa proposio, algumas consideraes de ordem prtica
precisam ainda ser feitas quanto efetivao de prorrogaes, pois, se de um lado a
lei as autoriza, por outro impe certos cuidados a fim de que a discricionariedade no
se transforme em condescendncia com os interesses privados.
40. Em primeiro lugar, h que se observar que a lei trata a prorrogao como
exceo, sendo a regra que o objeto contratual se materialize dentro do prazo
inicialmente estabelecido, o qual, para os servios de superviso de obras, conforme
esclarecido, pode ir alm de um exerccio financeiro. Requer-se, ento, que a entidade
contratante atue para que a programao preestabelecida seja cumprida com rigor.
41. Constituindo-se uma exceo, a Lei n 8.666/93 obriga que apenas ocorra
caso seja conveniente para a Administrao, principalmente em termos de vantagens
financeiras. Ademais, toda prorrogao tem de estar especificamente prevista no ato
convocatrio, ser justificada por escrito e autorizada pela autoridade competente para
celebrar o contrato (artigo 57, inciso I, e 2). No demais lembrar que o artigo 92
da Lei n 8.666/93 instituiu como crime a prorrogao contratual irregular em benefcio
exclusivo do contratado.
42. Outra questo de bastante relevo, que a entidade contratante precisa
examinar com ateno, diz respeito manuteno do equilbrio econmico-financeiro
entre as partes durante todo o contrato, incluindo o perodo relativo prorrogao.
43. Nesse ponto, muito maior preocupao deve existir sobre o contrato de
superviso de obra, cuja intensidade de execuo dos servios pode ser alterada em
funo de atrasos nas etapas de construo.
44. Com efeito, se a obra, por qualquer motivo, fica paralisada ou tem seu
ritmo diminudo, de se esperar que a necessidade dos servios de superviso e
gerenciamento tambm se reduza, ainda que no de modo linear.
45. Tal reduo j em parte garantida pelo estabelecimento do regime de
tarefa por preo unitrio, como no contrato em exame, dado que apenas os servios
efetivamente medidos devero ser pagos. Dessa forma, com eventual decaimento do
curso da construo, natural que as medies de servios de superviso apresentem-
se mais baixas.
46. Suponhamos a construo de uma rodovia em que esteja programada a
abertura de um tnel no sexto ms de execuo do contrato de superviso, pelo qual
um engenheiro especializado estaria exercendo o controle de tal etapa da obra. Caso
a construo seja paralisada no quinto ms, fazendo que o trabalho do engenheiro de
tneis seja adiado, certamente no haver pagamento por esse servio no sexto ms,
porque ausente das medies.
47. Nada obstante, imperioso que a entidade contratante seja cautelosa com
as medies, para que no pague por servios irrealizados.
48. Entretanto, mais que isso, precisa ela prontamente repactuar as condies
contratuais, eliminado pessoal e servios inteis em perodos de paralisao da obra.
Para tanto, ter direito de valer-se do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao, que as partes pactuaram inicialmente, entre
os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao
da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-
financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do
prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. (grifei)
49. Com essas ponderaes, creio ser prudente determinar ao DNER que adote
as providncias que se fizerem necessrias para a garantia do interesse pblico, na
eventualidade de prorrogaes de contratos de superviso, fiscalizao e gerenciamento
de obras rodovirias.
50. Por fim, com o fito de avaliar a situao das prorrogaes contratuais e
verificar o cumprimento das determinaes que se fizerem nesta oportunidade, o que
entendo conveniente diante da importncia e da difcil interpretao da matria, sugiro
a realizao de auditoria no segundo semestre deste ano no DNER, a ser includa no
Plano que se submeter ao Plenrio.
De todo o exposto, voto por que o Tribunal adote a deciso que ora apresento
Primeira Cmara.
DECISO N 090/2001-TCU-1 CMARA
1
1. Processo n TC-007.987/1999-4 (com 1 volume)
2. Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame
3. Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
4. Recorrente: Gensio Bernardino de Souza (ex-Diretor-Geral do DNER)
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa
6. Representante do Ministrio Pblico: Procuradora Cristina Machado da
Costa e Silva
7. Unidade Tcnica: SERUR
8. DECISO: A Primeira Cmara, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 conhecer do presente recurso, para, no mrito, dar-lhe provimento, em
ateno pretenso do recorrente, tornando insubsistentes as determinaes ao DNER
contidas no Ofcio n 452, de 18/07/2000, da SECEX/RS, decorrentes de julgamento
ocorrido por meio da Relao n 48/2000-1 Cmara, em 11/07/2000 (Ata n 24/
2000-1 Cmara);
8.2 determinar ao DNER que:
8.2.1 ao contratar servios de superviso, fiscalizao e gerenciamento de obras
rodovirias includas nas metas do Plano Plurianual, segundo o artigo 57, inciso I, da
Lei n 8.666/93, ajuste a durao desses contratos ao tempo previsto para a construo
das respectivas rodovias, a no ser que outra opo, no sentido da descompatibilizao
de prazos, mostre-se comprovadamente mais vantajosa para a entidade;
8.2.2 abstenha-se de prorrogar os contratos de superviso, fiscalizao e
gerenciamento de obras rodovirias, salvo, eventualmente, se as condies do artigo
57, inciso I e 2, da Lei n 8.666/93, forem rigorosamente cumpridas, e se justificada
a vantagem da prorrogao em contraste com a possibilidade de uma nova contratao,
conforme parecer referendado pela autoridade mxima da entidade;
8.2.3 faa inserir nos prximos contratos de superviso, fiscalizao e
gerenciamento de obras rodovirias clusulas que prevejam a diminuio ou supresso
da remunerao da contratada, nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento
do ritmo das obras ou de paralisao total, respectivamente;
8.2.4 adote providncias para a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
dos contratos de superviso, fiscalizao e gerenciamento de obras rodovirias em
vigncia, durante todo o prazo de execuo, principalmente nas situaes em que
sobrevier paralisao ou diminuio de ritmo das obras correspondentes que onere
em demasia os encargos da entidade, tendo em considerao o que dispe o artigo 65,
inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93;
8.2.5 fiscalize atentamente as medies de servios relativas aos contratos de
superviso, fiscalizao e gerenciamento de obras rodovirias, nos termos do artigo
67 da Lei n 8.666/93, observando, se preciso, os artigos 78, inciso II, e 79, inciso I,
da mesma lei;
1
8.3 determinar SEGECEX que inclua, na proposta do Plano de Auditoria
para o segundo semestre deste ano, fiscalizao no DNER para verificao do
cumprimento das determinaes supracitadas; e
8.4 enviar ao atual Diretor-Geral do DNER cpia desta deciso, bem como do
relatrio e voto que a fundamentam.
9. Ata n 14/2001 1 Cmara
11.1 Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidncia), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa (Relator) e Guilherme Palmeira.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
na Presidncia
MARCOS VINICIOS VILAA
Ministro-Relator
TSE - DECISO PROFERIDA EM PROCESSO DE RELATRIO
DE AUDITORIA
Pedido de Reexame
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha
Grupo I - Classe I Plenrio
TC- 003.897/1999-0.
Natureza: Pedido de Reexame Relatrio de Auditoria.
Unidade: Tribunal Superior Eleitoral.
Interessado: Ney Natal de Andrade Coelho Diretor-Geral.
Ementa: Pedido de Reexame. Interposio contra Deciso proferida
em processo de Relatrio de Auditoria. O Tribunal de Contas da Unio firmou
entendimento, por intermdio do item 8.1. da Deciso 519/99 TCU
Plenrio, em carter normativo, de que o servio extraordinrio prestado
aos sbados, por qualquer servidor pblico federal regido pela Lei n 8.112/
90, dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao hora normal
de trabalho. Modificao do prazo estipulado no item 8.2.1. Mantena do
percentual constante do item 8.1 da referida Deciso. Manter em seus exatos
termos os demais itens da Deciso 519/99 TCU Plenrio. Resoluo/
STF 207, de 18.09.00, determina que o valor da hora extraordinria ser
calculado com acrscimos de cinquenta por cento, em se tratando de servio
prestado em dias teis e nos sbados, e de cem por cento, em domingos e
feriados. Conhecimento. Provimento, em parte. Cincia ao recorrente.
RELATRIO
Tratam os autos de Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Ney Natal de
Andrade Coelho, Diretor-Geral do Tribunal Superior Eleitoral, contra o item 8.1 da
Deciso 519/99 Plenrio (DOU de 20/08/99), abaixo transcrita:
8.1 firmar o entendimento, em carter normativo, de que o servio
extraordinrio prestado aos sbados por qualquer servidor pblico federal regido
pela Lei 8.112/90 dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao
hora normal de trabalho;
8.2 determinar ao Tribunal Superior Eleitoral que:
8.2.1 promova o levantamento das horas extras efetivamente realizadas no
perodo eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de 1998 at a proclamao
final dos resultados), com o propsito de realizao do devido acerto financeiro,
comunicando ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de 60 dias, os resultados
alcanados (...);
8.2.2 otimize a utilizao de sua fora de trabalho, com o intuito de
minimizar a prestao de servio extraordinrio por seus servidores, principalmente
em perodos no eleitorais;
8.2.3 na hiptese de ocorrer excepcional necessidade de prestao de
servios extraordinrios, seja a prvia autorizao para sua realizao sempre
fundamentada, mesmo quando a prestao de tais servios se der com observncia
dos limites legais (a fundamentao dever ser elaborada de forma individualizada
e explicitar analiticamente as circunstncias fticas que justificam a prestao de
servio extraordinrio);
8.2.4 promova o aperfeioamento da sistemtica de controle de prestao
e pagamento de servios extraordinrios;
8.2.5 remeta a este Tribunal de Contas da Unio, quando da apresentao
das contas anuais, relatrio que contenha informaes detalhadas sobre a eventual
prestao de horas extras por servidores desse rgo;
8.3 determinar ao Controle Interno do Tribunal Superior Eleitoral que
remeta a este Tribunal, juntamento com o documento de que trata o item 8.2.5,
relatrio crtico que contenha as informaes referidas no subitem anterior.
2. A 10 Secretaria de Controle Externo, hoje SERUR, manifestou-se sobre a
questo, por intermdio, inicialmente, da instruo da lavra do AFCE Cludio Neves
Almeida, a qual recebeu total endosso tanto do Diretor de Diviso como do Secretrio
responsvel pela Unidade. Transcrevo a seguir o inteiro teor da referida pea
instrutria (f. 190/197):
(...)
II. HISTRICO
2. Os acontecimentos que culminariam com a edio da deciso ora
recorrida, tiveram incio com uma denncia do SINDJUS/DF sobre pagamento de
horas extras em excesso pela Justia Eleitoral, de que se originou o TC-006.905/
1995-1. Neste processo, foi prolatada a Deciso 28/97 Plenrio, DOU de 12/02/
97, nos seguintes termos (vide sistema Juris):
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
...
2. determinar:
2.1. ao Tribunal Superior Eleitoral que observe, doravante, o limite legal
para pagamento de servio extraordinrio, nos termos do disposto no art. 74 da Lei
8.112/90.
3. Em seguida, em sede de reexame, foi proferida a Deciso 305/98 2
Cmara, DOU de 09/06/98, em que se alterou o item 2.1 da Deciso 28/97 P, in
verbis (vide sistema Juris):
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator (...), DECIDE:
(...)
3. - determinar ao Tribunal Superior Eleitoral:
3.1. - que envide esforos para no extrapolar o limite de 2 horas extras por
jornada, fixado pelo art. 74 da Lei 8.112/90, e para assegurar o gozo do repouso
semanal remunerado de que trata o inciso XV do art. 7 da CF;
3.2. - que o Presidente do Tribunal, ante a impossibilidade de observncia
das restries a que se faz referncia no subitem anterior, motive seu ato
administrativo, evidenciando as razes que o impedem de cumprir os preceitos
contidos nas normas constitucional e legal;
4. - autorizar que sejam includas em sua programao, as auditorias a serem
realizadas nos rgos da Justia Eleitoral, em especial no Tribunal Superior Eleitoral
e nos Tribunais Regionais Eleitorais, para serem avaliadas a eficincia e eficcia
dos sistemas de controle da prestao e pagamento de horas extras, bem como para
garantir uniformidade na interpretao dos normativos que regulam a prestao
de horas extras, nos perodos de 90 dias que antecedem a eleio e, no posterior,
inclusive em havendo segundo turno, at a proclamao final.
4. Em cumprimento a esta deciso, o Tribunal Superior Eleitoral editou a
Resoluo 20.396/98, de 27/10/98, regulando o servio extraordinrio nos perodos
eleitorais, e contendo, entre outros, os seguintes dispositivos (f. 43/45):
Art. 3 - Podero prestar servio extraordinrio os servidores ocupantes de
cargo efetivo do Quadro das Secretarias dos Tribunais Eleitorais, bem como os
servidores sem vnculo, requisitados ou lotados provisoriamente, em exerccio no
mbito das respectivas Secretarias, ocupantes ou no de funo comissionada.
...
Art. 7 - O limite mensal para a prestao de servio extraordinrio de 60
(sessenta) horas.
1 - Se, por qualquer excepcionalidade, o limite previsto no caput no
puder ser observado, o Diretor-Geral da Secretaria, aps fundamentada justificativa
do dirigente da unidade, poder autorizar a sua extenso at o limite mximo de
128 (cento e vinte e oito) horas.
2 - Ser observado o repouso semanal remunerado de que trata o inciso
XV do art. 7 da Constituio Federal.
...
Art. 12 - O adicional por servio extraordinrio ser calculado dividindo-se
por 240 (duzentos e quarenta) o valor da remunerao mensal do servidor, acrescido
dos percentuais de 50% (cinqenta por cento) em se tratando de hora extraordinria
em dias teis, 80% (oitenta por cento), cuidando-se de servio suplementar aos
sbados e 100% (cem por cento) aos domingos e feriados.
5. A partir de instruo do ento Secretrio da 10 Secretaria de Controle
Externo, hoje Exmo. Ministro-Substituto Benjamin Zymler, que serviu de base para
a Deciso 283/98 2 Cmara (TC 625.238/1995-8, DOU de 24/11/98), referente a
auditoria no Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul, passou a firmar-se
nesta Corte o entendimento de que a hora de servio extraordinrio aos domingos
e feriados deveria ser remunerada com o acrscimo de 100% em relao hora
normal de trabalho, enquanto que aquela prestada aos sbados receberia um
adicional de 50% (nesse sentido, o Acrdo 014/99 2 Cmara, TC 525.130/1996-
9, DOU de 18/02/99, e a Deciso 196/99 Plenrio, TC 002.611/1999-6, DOU de
20/05/99).
6. Observa a citada instruo que os arts. 73 e 74 da Lei 8.112/90, ao
estipularem que as horas que excedem jornada normal de trabalho devem ser
remuneradas com 50% de acrscimo, nada mencionam sobre a remunerao de
dias em que no h jornada de trabalho. Acrescenta que, embora a remunerao de
horas extraordinrias seja, em princpio, matria reservada lei, esta reserva, no
direito administrativo apenas relativa. Assim, possvel buscar na analogia a
soluo para esta questo.
7. Quanto ao servio em domingos e feriados, o Direito do Trabalho, na Lei
605/49, secundada pela Smula 461 do STF, dispe que deve ser remunerado em
dobro, ou seja, com acrscimo de 100%. perfeitamente cabvel, neste caso, a
analogia, permitindo idntico tratamento para os servidores pblicos.
8. Quanto ao servio em sbados, no entanto, por no se tratar de dia de
repouso semanal remunerado, vista do disposto no art. 7, XV, da Constituio
Federal, a melhor soluo consiste em afastar a analogia. Assim, deve ser
remunerado como o servio extraordinrio prestado em dias normais de trabalho,
ou seja, com acrscimo de 50%, nos termos do art. 73 da Lei 8.112/90.
9. Em cumprimento Deciso n 305/98 2 (ver item 3, acima), a 5 SECEX
realizou auditoria no Tribunal Superior Eleitoral, cujas concluses foram expressas
no relatrio constante s f. 138/150 v. p. Com base nesse relatrio, e reafirmando
o entendimento mencionado no item anterior, prolatou este Tribunal a Deciso n
519/99 Plenrio, DOU de 20/08/99 (v. p., f. 166), contendo, entre outros, os
seguintes dispositivos:
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, com fundamento
no inciso I do art. 43 da Lei 8.443/92, DECIDE:
8.1- firmar o entendimento, em carter normativo, de que o servio
extraordinrio prestado aos sbados por qualquer servidor pblico federal regido
pela Lei 8.112/90 dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao
hora normal de trabalho.
8.2 - determinar ao Tribunal Superior Eleitoral que:
8.2.1 - promova o levantamento das horas extras efetivamente realizadas no
perodo eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de 1998 at a proclamao
final dos resultados), com o propsito de realizao do devido acerto financeiro,
alcanados (...);
8.2.2 otimize a utilizao de sua fora de trabalho, com o intuito de
minimizar a prestao de servio extraordinrio por seus servidores, principalmente
em perodos no eleitorais;
8.2.3 na hiptese de ocorrer excepcional necessidade de prestao de
servios extraordinrios, seja a prvia autorizao para sua realizao sempre
fundamentada, mesmo quando a prestao de tais servios se der com observncia
dos limites legais (a fundamentao dever ser elaborada de forma individualizada
e explicitar analiticamente as circunstncias fticas que justificam a prestao de
servio extraordinrio);
8.2.4 promova o aperfeioamento da sistemtica de controle de prestao
e pagamento de servios extraordinrios;
8.2.5 remeta a este Tribunal de Contas da Unio, quando da apresentao
das contas anuais, relatrio que contenha informaes detalhadas sobre a eventual
prestao de horas extras por servidores desse rgo;
8.3 determinar ao Controle Interno do Tribunal Superior Eleitoral que
remeta a este Tribunal, juntamente com o documento de que trata o item 8.2.5,
relatrio crtico que contenha as informaes referidas no subitem anterior.
10. Divergindo desta deciso, em especial quanto ao entendimento firmado
em seu item 8.1, o TSE ingressou, na pessoa de seu Diretor-Geral, com Pedido de
Reexame (f. 01/24), protocolado nesta Corte com a data de 27/08/99.
11. Solicitou ainda o Presidente do TSE, por meio do Ofcio 3568/99 (f. 185),
de 06/10/99, a prorrogao por trinta dias, em carter excepcional, do prazo
estabelecido no subitem 8.2.1 da Deciso 519/99 P para o levantamento das horas
extras efetivamente realizadas no perodo eleitoral. Tendo em vista a natureza
recursal desse pleito, foi determinada a sua juntada ao presente processo, para
anlise em conjunto com o Pedido de Reexame, conforme despachos de f. 187/189.
III. ADMISSIBILIDADE
12. Foram encaminhadas duas comunicaes ao TSE, contendo cpias da
deciso recorrida. O Aviso 732 SGS TCU (v. p., f. 167), comunica ao Presidente
do TSE a determinao contida no item 8.2. O Ofcio 1168-SGS-TCU (v. p., f. 168),
por sua vez, comunica ao Secretrio de Controle Interno do TSE a determinao
contida no item 8.3. A nosso ver, apenas a comunicao efetuada ao Presidente do
TSE, como representante daquele rgo perante os demais Poderes e autoridades,
tem validade para efeito de aferio do requisito da tempestividade. No entanto,
no constam do processo o AR-MP ou quaisquer outros elementos que permitam
precisar a data em que chegou s mos do Presidente do TSE o Aviso 732.
13. Desse modo, aplica-se o disposto no art. 30, inc. III, da Lei 8.443/92, que
determina a contagem do prazo a partir da publicao no Dirio Oficial da Unio,
o que se deu, no que se refere deciso recorrida, em 20/08/99 (vide sistema Juris).
Assim, como o recurso foi protocolado neste Tribunal em 27/08/99 (f. 01), deve-se
consider-lo tempestivo, luz do art. 48 c/c art. 33 da Lei 8.443/92.
14. Como este o primeiro Pedido de Reexame interposto pelo recorrente,
cumpre-se o requisito da singularidade. Por estar o Diretor-Geral do TSE, em virtude
de expressa autorizao contida no Processo Administrativo 18.274, de 27.05.99 (f.
25/26), habilitado a interpor o presente recurso, considera-se tambm atendido o
requisito da legitimidade. Por conseguinte, o presente Pedido de Reexame deve ser
conhecido.
IV. MRITO
15. intento do presente recurso, segundo seu prprio autor, reformar,
primacialmente, o entendimento firmado no item 8.1 da Deciso 519/99-TCU-
Plenrio (f. 24), em carter normativo, no sentido de que o servio extraordinrio
prestado aos sbados seja remunerado com o acrscimo de 50% em relao hora
normal de trabalho.
16. O TSE, em defesa do procedimento adotado na Resoluo n 20.396/98,
que estabelece um percentual de acrscimo de 80% para esta hiptese, em vez de
50%, apresenta os seguintes argumentos, que sintetizamos:
a) as contas da Justia Eleitoral, relativas aos exerccios de 1990 a 1992,
foram aprovadas pelo TCU, embora registrassem casos de pagamento de servio
extraordinrio aos sbados com 80% de acrscimo (f. 07, item 13);
b) este critrio remuneratrio tambm adotado pelos demais Tribunais
Superiores e pelas duas casas do Congresso Nacional (f. 07, item 14; f. 18/19, item
19.18);
c) a Justia Eleitoral possui competncia constitucional para dispor sobre
matria administrativa e oramentria, conforme os arts. 96 e 99 da Carta Magna
(f. 07/08, itens 15/17);
d) os arts. 73 e 74 da Lei 8.112/90 devem ser interpretados sistematicamente,
aplicando-se o percentual de 50% mencionado no primeiro deles apenas s duas
horas excedentes jornada normal de trabalho, mencionadas no segundo, e no s
horas trabalhadas em dias no considerados teis; h um hiato no sistema normativo
a respeito da remunerao do servio extraordinrio nesses dias (f. 15, item 19.5);
e) o sbado, embora no seja dia tradicionalmente consagrado ao descanso
remunerado, feio do domingo, no dia til para os servidores pblicos federais,
por fora da jornada de quarenta horas semanais e de seis a oito horas dirias
estabelecida no art. 19 da Lei 8.112/90 (f. 15, itens 19.6/19.7);
f) equivocado estabelecer analogia com o Direito do Trabalho para definir
a remunerao do servio extraordinrio prestado aos sbados, pois os trabalhadores
da iniciativa privada cumprem jornada semanal de quarenta e quatro horas, com
meia jornada a mais que o servidor pblico (f. 15/16, item 19.8);
g) a norma constitucional preceitua uma remunerao para o servio
extraordinrio superior, no mnimo, em cinqenta por cento em relao da hora
normal; acima desse patamar, o empregador livre para ajustar ou convencionar
essa remunerao (f. 16, item 19.9);
h) a prestao de servio extraordinrio configura-se como um desvalor
social, mormente no sbado, nico dia em que o servidor tem tempo disponvel
para realizar certas atividades (f. 17, item 19.13);
i) por essa razo, o servio extraordinrio prestado aos sbados no deve
ter remunerao idntica das duas horas excedentes jornada normal de oito
horas dirias, nem deve ser remunerado como se fora realizado em dias de repouso
semanal remunerado; atende-se melhor ao princpio da razoabilidade e
considerao da realidade ftica a fixao de um percentual de acrscimo de 80%,
tal como procedeu o TSE (f. 17, itens 19.14/19.15).
17. Para iniciar a abordagem de to espinhosa questo, revela-se til
transcrever os dispositivos legais que servem para baliz-la. Estes encontram-se na
Lei 8.112/90, em seus arts. 73 e 74:
Art. 73. O servio extraordinrio ser remunerado com acrscimo de 50%
(cinqenta por cento) em relao hora normal de trabalho.
Art. 74. Somente ser permitido servio extraordinrio para atender a
situaes excepcionais e temporrias, respeitado o limite mximo de 2 (duas) horas
por jornada.
18. O recorrente, a nosso ver, tem razo ao afirmar que a disciplina contida
nesses artigos no contempla o caso do servio extraordinrio prestado em dias
no teis. Tal tambm a posio desta Corte, bem expressa pelo parecer do ento
Secretrio desta 10 SECEX sobre essa matria (referido nos itens 5-8, acima), nos
seguintes termos: ao se cotejarem os arts. 73 e 74 da Lei n 8.112/90, possvel
concluir que apenas as horas que excedem s da jornada normal de trabalho devem
ser remuneradas com 50% de acrscimo. Nada h sobre qual deva ser a remunerao
das horas extras prestadas em dias em que no h jornada de trabalho. (v. p., f.
160).
18.1. De fato, no possvel considerar esses dispositivos isoladamente. A
aplicao indiscriminada do acrscimo de 50% para o trabalho extraordinrio
prestado em qualquer dia romperia, sem qualquer razo, com uma tradio do
direito laboral brasileiro, que j h vrias dcadas consagra a remunerao
diferenciada para os dias de repouso remunerado. Certamente no este o propsito
da lei. Tambm seria absurdo, por outro lado, aplicar o limite de duas horas aos
dias em que no h trabalho. Os dispositivos devem ser interpretados em conjunto,
sendo aplicveis, em princpio, unicamente aos dias teis.
19. Estabelecido que houve omisso legal, resta saber se foi correto o
procedimento adotado pelo TSE para san-la. Para tanto, importa considerar os
limites do poder regulamentar no Direito Brasileiro. Nesse sentido, valemo-nos das
lies de Celso Antnio Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo, 9
edio, pgs. 200-201):
No Brasil, entre a lei e o regulamento no existe diferena apenas quanto
origem. No to-s o fato de uma provir do Legislativo e outro do Executivo o que
os aparta.(...)
H outro ponto diferencial e que possui relevo mximo e consiste em que
conforme averbao precisa do Prof. O. A. Bandeira de Mello - s a lei inova em
carter inicial na ordem jurdica.
A distino deles segundo a matria, diz o citado mestre, est em que a lei
inova originariamente na ordem jurdica, enquanto o regulamento no a altera
(...). fonte primria do Direito, ao passo que o regulamento fonte secundria,
inferior.
19.1. E ainda na obra do mesmo mestre, h esta citao de Pontes de
Miranda (idem, pg. 210):
Se o regulamento cria direitos ou obrigaes novas, estranhos lei, ou faz
reviver direitos, deveres, pretenses, obrigaes, aes ou excees, que a lei apagou,
inconstitucional. (...). Nenhum princpio novo, ou diferente, de direito material se
lhe pode introduzir. Em conseqncia disso, no fixa nem diminui, nem eleva
vencimentos, nem institui penas, emolumentos, taxas ou isenes. Vale dentro da
lei; fora da lei a que se reporta, ou das outras leis, no vale. Em se tratando de
regra jurdica de direito formal, o regulamento no pode ir alm da edio de regras
que indiquem a maneira de ser observada a regra jurdica.
Sempre que no regulamento se insere o que se afasta, para mais ou para
menos, da lei, nulo, por ser contrria lei a regra jurdica que se tentou embutir
no sistema jurdico.
20. inequvoco que, ao dispor, no art. 12 da Resoluo n 20.396/98, que o
servio extraordinrio prestado aos sbados seria remunerado com 80% de
acrscimo sobre a hora normal de trabalho, o TSE engendrou regra inovadora no
mundo jurdico. Com efeito, se lei coube definir o percentual de remunerao do
servio extraordinrio para os dias de trabalho normal, nos citados artigos da Lei
n 8.112/90, no faria qualquer sentido, no sistema constitucional brasileiro, que a
outra espcie normativa se atribusse o condo de fazer o mesmo, com referncia
aos sbados. A matria , indiscutivelmente, reservada lei. E em nenhum diploma
legal est previsto o percentual de 80%.
21. Refora essa percepo o reconhecimento da importncia da matria em
questo. A fixao de um percentual de 80% importa em criao de um nus para a
sociedade que , como bvio, superior ao que seria imposto com a alternativa que
o fixa no mnimo constitucional de 50% (art. 7, XVI, c/c art. 39, 3). Pode haver,
claro, razes que o justifiquem. Representa uma garantia inerente ao Estado
democrtico de direito, no entanto, que a valorao da convenincia e oportunidade
da adoo daquele percentual caiba apenas ao legislador.
22. O recorrente no erra ao afirmar que respeitada a norma constitucional
que preceitua remunerao superior, no mnimo, em cinqenta por cento em relao
hora normal, o agente econmico livre para ajustar ou convencionar, por meio
de contrato ou de promessa jurdica, o percentual que incidir sobre o valor da
hora normal de trabalho (...) (f. 16, item 19.9). Tal o caso, no entanto, apenas
para o empregador privado. O princpio da legalidade, que se aplica tanto a este
quanto ao administrador pblico, , para este ltimo, muito mais estrito. Segundo
conhecido ensinamento de Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro,
1997, pg. 82):
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto
na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.
22.1. Embora a Constituio Federal estabelea o percentual de 50% apenas
como um patamar mnimo para a remunerao do servio extraordinrio, no cabe
ao administrador pblico, diferentemente do empregador privado, definir casos em
que se deva ultrapassar esse patamar, seja por meio de decretos, portarias, resolues
ou quaisquer outros instrumentos ou atos normativos. Tal atribuio compete nica
e exclusivamente ao legislador.
23. bem verdade que, como alega o recorrente, seria razovel remunerar o
servio extraordinrio prestado aos sbados em percentual maior que aquele
prestado em dias teis. uma realidade ftica que os sbados no so dias de
trabalho normal para o servidor pblico e, sem dvida, o Direito no deve pretender
criar uma realidade formal, dissociada do que ocorre no mundo real. Uma
remunerao maior bem refletiria o maior desvalor acarretado para o servidor em
trabalhar aos sbados em comparao com os dias normais. Mais uma vez, no
entanto, nos defrontamos com a questo de quem seria competente para fixar este
maior percentual.
24. No h, como j indicamos, margem para discricionariedade nessa
questo. A lei no atribui ao administrador pblico a possibilidade de julgar a
convenincia, oportunidade ou razoabilidade da fixao da remunerao do servio
extraordinrio. D-se, ao contrrio, a estrita prevalncia do princpio da legalidade.
25. Bastante ilustrativa, nesse sentido, a alegao do recorrente de que os
arts. 96 e 99 da Constituio Federal confeririam competncia Justia Eleitoral
para regular a matria em questo. Convm transcrev-los:
Art. 96 - Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com
observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo
sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e
administrativos;
b) organizar suas secretarias e servios auxiliares e os dos juzos que lhes
forem vinculados, velando pelo exerccio da atividade correicional respectiva;
...
Art. 99 - Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e
financeira.
25.1. Observe-se o que afirma Maria Slvia Zanella di Pietro (in Direito
Administrativo, 10 edio, pp. 75-76) sobre dispositivo semelhante da Constituio
Federal, relativo ao chefe do Executivo Federal:
Alis, na vigncia da atual Constituio, no h mais espao para decretos
autnomos; a Constituio de 1967, no artigo 81, V, atribua ao Presidente da
Repblica competncia para dispor sobre a estruturao, atribuies e
funcionamento dos rgos da administrao federal, nica hiptese de decreto
dessa natureza agasalhada expressamente na legislao; a atual Constituio, no
artigo 84, VI, prev competncia semelhante para dispor sobre a organizao e o
funcionamento da administrao federal, na forma da lei.
25.2. No atual sistema constitucional brasileiro, portanto, especial ateno
foi dedicada em assegurar que a competncia normativa do Presidente da Repblica
para regular a organizao e o funcionamento dos rgos a ele subordinados se
fizesse em estrita conformidade com os parmetros legais. Embora o mesmo no
esteja expresso no art. 96, certo que o mesmo cuidado seja devido quando os
tribunais se pem a exercer competncia normativa semelhante. No lhes dado
inovar, ficando aqum ou indo alm do que prescreve a lei, mas apenas dar-lhe fiel
cumprimento.
26. Concluindo o exame deste tema, podemos apontar algumas solues para
o problema da fixao da remunerao do servio extraordinrio dispensado aos
sbados que respeitariam o princpio da legalidade, tal como exposto acima:
1) Aplicar o art. 73 da Lei 8.112/90, remunerando-o com o percentual de
50% de acrscimo sobre a hora normal;
2) Empregar analogia com o Direito do Trabalho, caso em que a situao
seria regida tal como no 1 do art. 59 da CLT, resultando no acrscimo de 50%;
3) Aplicar o mnimo constitucional, previsto no art. 7, XVI, c/c art. 39, 3,
resultando tambm em acrscimo de 50%.
Em qualquer destas hipteses, como se pode ver, prevaleceria o percentual
de 50% de acrscimo sobre a hora normal de trabalho, confirmando a orientao
fixada pela deciso recorrida.
27. As demais alegaes do recorrente em nada contribuem para mudar essa
concluso. As decises anteriores deste Tribunal quanto s contas da Justia Eleitoral
no constituem jurisprudncia a favor da tese esposada pelo TSE no presente recurso.
E, mesmo que o fizessem, no haveria nenhum bice a sua alterao, no sentido de
privilegiar entendimento mais conforme com as normas legais. O fato de outros
rgos adotarem o mesmo procedimento do TSE, por outro lado, no o torna correto.
por isso, alis, que a deciso recorrida busca coibi-lo, no s no TSE, mas em
toda a administrao pblica brasileira, fixando em carter normativo o
entendimento em prol dos 50%. Assim, deve ser mantido o teor do item 8.2.1 da
deciso recorrida.
28. Quanto s demais determinaes nela contidas, no tendo sido em nenhum
momento contraditadas pelo recorrente, devem tambm ser mantidas em seus exatos
termos.
29. Cumpre agora analisar o pedido formulado pelo Exmo. Sr. Presidente do
TSE, por meio do Ofcio 3568/99 (f. 185), solicitando a prorrogao do prazo para
cumprimento da determinao do subitem 8.2.1 da deciso recorrida (levantamento
das horas extras efetivamente realizadas no perodo eleitoral de 1998), em carter
excepcional, por trinta dias. Como j indicado no exame de admissibilidade (item
12, acima), no consta do processo qualquer indicativo da data em que chegou s
mos dos dirigentes do TSE o Aviso 732 SGS TCU, que informava sobre as
determinaes contidas no item 8.2 da Deciso 519/99 P. No h alternativa,
portanto, seno considerar que tiveram cincia da deciso na data de sua publicao
no Dirio Oficial da Unio, ou seja, em 20/08/99 (conforme consta no sistema Juris).
Desse modo, o prazo para cumprimento da determinao do subitem 8.2.1, que de
sessenta dias, teria seu termo final to-somente em 19/10/99.
30. preciso salientar que a solicitao do Exmo. Sr. Presidente do TSE, por
importar em alterao do subitem 8.2.1 da Deciso 519/99 P, tornou-se parte
integrante do presente Pedido de Reexame, conforme despacho do Exmo. Ministro-
Relator Lincoln Rocha (f. 189). Assim, a interposio desse recurso pelo Sr. Diretor-
Geral do TSE, em 27/08/99 (f. 01), suspendeu o prazo para cumprimento da
determinao contida no subitem 8.2.1, conforme determina o art. 48 da Lei 8.443/
92. Esse prazo s voltar a correr quando prolatada a deciso do presente recurso,
estando o TSE desobrigado de dar cumprimento referida determinao at ento.
Desse modo, tendo em vista a relevncia e complexidade do levantamento
determinado, no vislumbramos nenhum bice a que se estenda em trinta dias o
prazo ainda restante naquela ocasio, atingindo-se o prazo final de noventa dias,
em vez dos sessenta inicialmente previstos.
V. CONCLUSO
31. Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior,
propondo:
a) seja o presente Pedido de Reexame conhecido, com fulcro nos artigos 33
e 48 da Lei 8.443/92;
b) no mrito, seja-lhe concedido parcial provimento para estender o prazo
previsto no item 8.2.1 da deciso recorrida para 90 (noventa) dias, mantendo-se,
em seus exatos termos, os demais itens;
c) seja o responsvel comunicado da deciso que vier a ser adotada.
3. O processo foi encaminhado ao Ministrio Pblico, que, ao manifestar-se
f. 199, colocou-se de acordo com a proposta oferecida pela Secretria da 10 SECEX.
VOTO
Fui designado Relator do presente processo em virtude de sorteio realizado
em 01/09/1999.
2. O ponto focal do recurso ora analisado, impetrado pelo Tribunal Superior
Eleitoral, refere-se ao item 8.1 da Deciso 519/99 TCU Plenrio, in verbis: 8.1.
firmar o entendimento, em carter normativo, de que o servio extraordinrio
prestado aos sbados por qualquer servidor pblico federal regido pela Lei 8.112/
90 dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao hora normal de
trabalho.
3. O recorrente, divergindo dessa posio do Tribunal, especificamente quanto
ao item acima mencionado, impetrou o presente recurso, o qual atende os pr-
requisitos necessrios ao exame de admissibilidade da matria.
4. Quanto ao mrito, no vislumbro possibilidade de mudana de
direcionamento relativo ao percentual a ser aplicado ao servio extraordinrio
praticado aos sbados, ou seja, 50%. Entendo que o assunto j foi exaustivamente
discutido por essa Corte de Contas, (Deciso 28/97 Plenrio; Deciso 305/98 2
Cmara; Deciso 196/99 Plenrio; Deciso 519/99 Plenrio; Deciso 736/99
Plenrio), e que tais decises, alm de revelarem a melhor interpretao do direito
positivo, culminaram no entendimento referido anteriormente.
5. O servio extraordinrio est disciplinado na Constituio Federal
especificamente no inciso XVI do artigo. 7, o qual estabelece que:
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que
visem melhoria de sua condio social:
(...)
XVI remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em
cinqenta por cento do normal;
6. J na Lei 8.112/90 Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio,
das Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais a matria est ordenada nos
artigos 73 e 74, in verbis:
Art. 73. O servio extraordinrio ser remunerado com acrscimo de 50%
(cinqenta por cento) em relao hora normal de trabalho.
Art. 74. Somente ser permitido servio extraordinrio para atender a
situaes excepcionais e temporrias, respeitado o limite mximo de 2 (duas) horas
por jornada.
7. Sobre o tema, agora no mbito desta Corte de Contas, o Excelentssimo
Ministro-Substituto Benjamin Zymler, ao fundamentar a Deciso 196/99 TCU
Plenrio) entendeu que:
(...) Em razo do que prev o inciso XV do art. 7 da Constituio e devido
ausncia de norma especfica que estipule dia diverso como sendo de repouso
semanal remunerado, considero que esse dia seja o Domingo. Sbado, portanto,
no pode ser tambm considerado como tal. Caso contrrio estar-se-ia admitindo a
existncia de dois dias de descanso remunerado por semana, o que contraria o
citado dispositivo constitucional. Assim sendo, embora no haja rotineiramente
expediente aos sbados nos Tribunais Judicirios, parece-me correto considerar
que as horas extras prestadas nesse dia devam ser remuneradas como as horas
extras prestadas em dias normais de trabalho. Com 50% de acrscimo em relao a
remunerao da hora normal de trabalho, nos termos do art. 73 da Lei 8.112/90.
8. Recentemente, o Tribunal apreciou Relatrio de Auditoria realizada no
TRE/RR (Deciso 218/2000-Plenrio), cujo Relator, Excelentssimo Ministro Bento
Bugarim, ao analisar a questo do percentual de 80% aplicado pelo TRE/RR nos
servios extraordinrios, manifestou-se da seguinte forma:
Ressalta que o responsvel reconhece o descumprimento da legislao
vigente. A alegao de que era necessrio realizar eleies e de que havia prazos a
serem cumpridos no parece ter nexo causal com o descumprimento da lei. A
realizao de eleies municipais atribuio legal do TRE. Obviamente, essa
atribuio h de ser cumprida dentro dos limites legais. O cumprimento de uma
autorizao de lei no pode ser feito com o descumprimento de uma outra. Se o
legislador houvesse entendido que as atividades da Justia Eleitoral no teriam
condies de ser efetivas com observncia aos limites estipulados no art. 74 da Lei
8.112/90, teria editado norma especial para os servidores daquela Justia.
9. Portanto, em que pese todos os argumentos oferecidos pelo recorrente,
elencados no Relatrio que antecede este Voto, sobrepe a eles o Poder Vinculado,
o qual abordado na obra Direito Administrativo Brasileiro, de autoria do saudoso
administrativista Hely Lopes Meirelles, da seguinte forma:
Poder vinculado ou regrado aquele que o Direito Positivo a lei confere
Administrao Pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando
os elementos e requisitos necessrios sua formalizao.
Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedio aos dados constantes
de seu texto. Da se dizer que tais atos so vinculados ou regrados, significando
que, na sua prtica, o agente pblico fica inteiramente preso ao enunciado da lei,
em todas as suas especificaes. Nessa categoria de atos administrativos a liberdade
de ao do administrador mnima, pois ter que se ater enumerao minuciosa
do Direito Positivo para realiz-los eficazmente. Deixando de atender a qualquer
dado expresso na lei, o ato nulo, por desvinculado de seu tipo-padro.
O princpio da legalidade impe que o agente pblico observe, fielmente,
todos os requisitos expressos na lei como da essncia do ato vinculado. O seu poder
administrativo restringe-se, em tais casos, ao de praticar o ato, mas de o praticar
com todas as mincias especificadas na lei. Omitindo-as ou diversificando-as na
sua substncia, nos motivos, na finalidade, no tempo, na forma ou no modo indicados,
o ato invlido, e assim pode ser reconhecido pela prpria Administrao ou pelo
Judicirio, se o requerer o interessado.
10. Assim, como bem registrou a unidade tcnica ... A Lei no atribui ao
administrador pblico a possibilidade de julgar a convenincia, oportunidade ou
razoabilidade da fixao da remunerao do servio extraordinrio. D-se, ao
contrrio, a estrita prevalncia do princpio da legalidade.
11. Ademais, vale destacar, que no mbito do Supremo Tribunal Federal a
questo, ora analisada, j mereceu tratamento especfico por intermdio do artigo 7
da Resoluo/STF 207, de 18 de agosto de 2000, in verbis: Art. 7 O valor da hora
extraordinria ser calculado com acrscimos de cinqenta por cento, em se
tratando de servio prestado em dias teis e nos sbados, e de cem por cento, em
domingos e feriados(grifei).
12. Quanto solicitao oriunda da Presidncia do Tribunal Superior Eleitoral,
no sentido de prorrogar, por trinta dias, em carter excepcional, o prazo estipulado
no item 8.2.1 da Deciso TCU 519/99, que trata de levantamento das horas extras
efetivamente realizadas no perodo eleitoral, este Relator, por entender que o pleito
possuia natureza recursal, pois requeria a modificao da aludida Deciso, determinou
por intermdio do Despacho de f. 189 que a referida pea fosse juntada aos presentes
autos, tornando-se parte integrante do presente Pedido de Reexame.
13. No que tange ao mrito do citado pedido, entendo, como a unidade tcnica,
que no h nenhum impedimento em estender o mencionado prazo em trinta dias,
atingindo-se o prazo final de noventa dias, em vez dos sessenta inicialmente previstos.
Dessarte, acompanho integralmente o posicionamento adotado pela ento 10
Secretaria de Controle Externo, endossado pelo Ministrio Pblico (f. 199), e voto
por que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a este Egrgio Plenrio.
1
1. Processo n 003.897/1999-0.
2. Classe: I Assunto: Pedido de Reexame Relatrio de Auditoria.
3. Interessado: Ney Natal de Andrade Coelho Diretor Geral do Tribunal
Superior Eleitoral.
4. Unidade Jurisdicionada: Tribunal Superior Eleitoral.
5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha
1
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Marinus Eduardo De Vries
Marsico, Procurador.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Recursos SERUR.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, com
fundamento no artigo 48 da Lei 8.443/92, DECIDE:
8.1 - conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Ney Natal de Andrade
Coelho, Diretor Geral do Tribunal Superior Eleitoral, para, no mrito, dar-lhe
provimento, em parte, no que tange a modificao da redao do prazo constante do
item 8.2.1 da Deciso 519/99, o qual passa a ter a seguinte redao:
8.2.1 promova o levantamento das horas extras efetivamente realizadas no
perodo eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de l998 at a proclamao final
dos resultados), com o propsito de realizao do devido acerto financeiro,
alcanados (no item 11.6 do Relatrio de Auditoria esto relacionadas as
inconsistncias verificadas na amostra colhida pela Auditoria);
8.2 - manter em seus exatos termos os demais itens da Deciso 519/99 TCU
Plenrio (Ata 35/99 Plenrio); e
8.3 dar conhecimento ao interessado da presente deliberao.
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar e os Ministros-
Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha (Relator) e Benjamin Zymler.
Presidente
LINCOLN MAGALHES DA ROCHA
Ministro-Relator
PETROBRAS - ALTERAO DO NOME DA EMPRESA
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar
Grupo I - Classe V Plenrio
TC-001.316/2001-0 c/ 07 volumes
Apenso: TC 002.200/2001-9
Natureza: Relatrio de Auditoria
Entidade: Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras
Responsvel: Henri Philippe Reichstul
Ementa: Relatrio de Auditoria. Alterao do nome da Petrobras.
Contratao de empresa para realizar estudos e conceber nova identidade
visual e marca de fantasia da empresa. Projeto inserido no planejamento
estratgico da empresa. Busca de novos mercados. Insero em mercado
extremamente competitivo. No identificao de irregularidades nos
procedimentos examinados. Equvoco na estratgia de divulgao. Registro
nos rgos competentes da propriedade da nova marca. Impossibilidade de
quantificao de danos e de futuros benefcios com o produto do trabalho
contratado. Solicitao de auditoria formulada por parlamentares. No
atendimento. Determinaes. Remessa de cpia da deliberao ao Presidente
da Cmara dos Deputados. Juntada s contas.
RELATRIO
Cuidam os autos de Relatrio de Auditoria realizada na Petrleo Brasileiro
S.A. Petrobras por determinao do Plenrio, proferida em Sesso de 24.01.2001.
Na oportunidade, o Colegiado, ao apreciar requerimento apresentado pelo Presidente,
Ministro Humberto Guimares Souto, formulado em razo de divulgao nos rgos
de imprensa de processo de alterao do nome da Petrobras, envolvendo contratao
com valor da ordem de R$ 1.000.000,00, cujo resultado teria desagradado opinio
pblica, bem como ao prprio Governo Federal, aprovou proposta para a realizao
da presente auditoria.
2. O escopo do trabalho, conforme definido pelo Plenrio, seria a apurao
dos fatos relacionados contratao de empresa para a troca do nome da estatal.
3. Constou, ainda, do processo constitudo a partir do mencionado
requerimento, expediente do Presidente da Petrobras solicitando fosse verificada a
possibilidade da realizao de auditoria no tocante contratao da empresa UND
S/C Ltda. para estudo e concepo de nova identidade visual e marca de fantasia da
empresa, em razo da repercusso que a matria teve nos meios de comunicao e
no pblico em geral.
4. Para a consecuo do trabalho, a 1 SECEX definiu trs aspectos bsicos
relativos matria a serem abordados, a saber:
a) conformidade do processo de concepo de uma nova identidade visual e
de marca de fantasia para a Petrobras com as diretrizes estabelecidas para a empresa,
bem como verificar a convenincia e a oportunidade de sua implementao;
b) contratao da empresa encarregada de efetuar os estudos e apresentar
propostas de reestruturao da marca Petrobras, sob os aspectos da legalidade e
economicidade; e
c) causas ensejadoras do cancelamento do processo de reestruturao da marca
e o decorrente impacto sobre a empresa, precisando o custo direto assumido at
ento nesse processo, quantificando eventuais perdas e identificando os responsveis,
e avaliando as alternativas que ora se apresentam para a estatal nessa rea.
5. Os elementos examinados no que se refere ao aspecto indicado na alnea
a do item acima foram: Plano Estratgico do Sistema Petrobras 2000-2010;
Planejamento Integrado de Comunicao 2000-2005; matria jornalstica relativa a
processos de reestruturao de marca de outras empresas; Contrato de Coexistncia
firmado entre a Petrobras e a British Petroleum BP; Relatrio Tcnico Imagem
Postos Petrobras Miami, Florida, EUA, produzido pela empresa UND S/C Ltda.;
e pronunciamentos de dirigentes da Petrobras.
6. Quanto ao aspecto abordado na alnea b do item 4 retro, os elementos
analisados foram: documentos que atestam a capacidade tcnica da empresa
contratada UND S/C Ltda.; proposta tcnica e comercial da UND S/C Ltda.; resposta
da Petrobras proposta da referida empresa; planilha de ao de divulgao, aprovada
pela Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, relativa aos
servios de reestruturao da marca; Contrato SERCOM 610.2.078.99-1, e
aditivos, firmado com as empresas Propeg Comunicao Social e Mercadolgica
Ltda., DPZ Duailibi, Petit, Zaragoza Propaganda S.A. e Comunicao
Contempornea Ltda., que possibilitou empresa Comunicao Contempornea Ltda.
subcontratar a empresa UND S/C Ltda. para a execuo dos servios de reestruturao
da marca Petrobras; e pronunciamento de dirigentes da Petrobras.
7. Com relao ao terceiro aspecto (alnea c do item 4 retro), foram os
seguintes os elementos examinados: pagamentos feitos empresa Comunicao
Contempornea Ltda. em razo dos servios subcontratados; trabalhos da UND S/C
Ltda. relativos execuo das 1 e 2 fases do contrato; expediente DIP Unidade
Corporativa de Comunicao Institucional n 1299/2000 em que proposta ao
Presidente da Petrobras a submisso Diretoria Executiva dos resultados dos trabalhos
para a escolha da logomarca entre trs alternativas possveis; Ata da Reunio n
4.283 Diretoria Executiva, de 14.12.2000, na qual foi aprovada a proposta de
reformulao submetida pela Unidade Corporativa de Comunicao Institucional;
Ata de Reunio n 1.189 Conselho de Administrao, de 15.12.2000, na qual o
Conselho tomou conhecimento da deciso da diretoria executiva de adotar uma nova
marca de fantasia e identidade visual para a Petrobras; estratgia de divulgao da
nova marca; matrias jornalsticas; material empregado na veiculao oficial da nova
marca; documento dando conta do total despendido no processo de divulgao, na
mdia, de sua nova marca, incluindo produo e divulgao; expediente empresa
Comunicao Contempornea Ltda. interrompendo o contrato de reestruturao da
marca ao trmino da 2 fase e conseqente comunicao subcontratada UND S/C
Ltda.; relatrio da auditoria determinada pelo presidente da Petrobras para verificao
dos procedimentos e valores envolvidos na escolha da empresa UND S/C Ltda.;
parecer do rgo jurdico acerca da referida contratao; e documentos relativos ao
registro da nova marca da Petrobras nos rgos competentes, tanto no Brasil quanto
no exterior.
8. Os exames a cargo da 1 SECEX foram abrangentes e detalhados, razo
pela qual me permito, em nome da clareza e da transparncia necessria, transcrever
excertos do relatrio produzido como parte deste Relatrio que apresento ao
Colegiado:
4.2 A fundamentao
4.2.1 Segundo informaes colhidas, as recentes alteraes introduzidas na
legislao afeta poltica energtica nacional, em particular a emenda constitucional
referente ao monoplio do petrleo e o advento da Lei n 9.478/97, tiveram um
profundo impacto sobre a Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras e tm demandado
uma nova estruturao da empresa em diversos setores.
4.2.1.1 A gesto do atual Presidente, Sr. Henri Philippe Reichstul, tem
procurado introduzir na empresa, conceitos e tcnicas administrativas modernas,
enfatizando as metas inerentes s empresas privadas, em decorrncia do regime de
livre concorrncia no qual a empresa ter que sobreviver.
4.2.1.2 A nfase em metas relativas produtividade e lucratividade, por
exemplo, em detrimento das tradicionais metas pblicas para o setor, afetas cada
vez mais Agncia Nacional de Petrleo - ANP, j estaria registrada no Plano
Estratgico do Sistema Petrobrs - 2000-2010.
4.2.1.3 Da leitura desse documento, observa-se a preocupao em
transformar a estatal em uma empresa de energia, no amplo sentido do termo, com
atuao internacional, almejando a liderana no mercado da Amrica Latina, aps
consolidao de sua liderana no mercado nacional e a valorizao dos ativos de
seus acionistas (v. fls. 01/20 do Volume I).
4.2.2 Essa nova realidade para a empresa, decorrente das alteraes
introduzidas na poltica energtica nacional, alegam os dirigentes, teria acarretado
mudanas inevitveis na poltica de comunicao da empresa.
4.2.2.1 Dessa forma, em consonncia com o planejamento estratgico, o
Planejamento Integrado de Comunicao do Sistema Petrobras - 2000-2005
contempla estratgias para o setor, com vistas a viabilizar a obteno dos objetivos
da empresa, tais como: construir a imagem de empresa de energia, construir a
empresa de classe mundial e obter a percepo de empresa integrada, inclusive por
meio de uma nova poltica de branding (v. fls. 21/53 do Volume I).
4.2.3 Nos trabalhos regularmente desenvolvidos acerca da marca Petrobras,
a unidade tcnica afeta da estatal detectou, por meio de pesquisas de opinio,
problemas de identificao de sua logomarca junto ao pblico nacional.
Supostamente, uma dessas pesquisas teria revelado que o pblico confundia a marca
da holding com a subsidiria BR Distribuidora S.A, cuja imagem seria negativa:
postos de abastecimento sujos, mal cuidados e prestao de servio ruim.
4.2.3.1 Outro fator determinante para a contratao dos estudos relativos
identidade visual e marca de fantasia da empresa foi o projeto de internacionalizao
da empresa, que prev atuao, tambm, na rea de distribuio e comercializao
dos derivados de petrleo.
4.2.3.2 Pesquisa realizada teria revelado problemas para a implantao de
postos de abastecimento de combustveis nos Estados Unidos da Amrica, devido
ao fato de que esse pblico confundiria a logomarca da BR Distribuidora com a da
British Petroleum - BP, alm de outros fatores ligados ao carter nacionalista da
empresa.
4.2.3.3 Dentro do almejado processo de expanso na Amrica Latina, alvo
prioritrio da empresa, os dirigentes teriam previstos problemas similares, devido
a questes nacionalistas, em reao s aes de uma empresa que se confundiria
com supostas intenes imperialistas do pas vizinho, notadamente na Argentina
onde a empresa tinha projetos em andamento e na Bolvia onde a estatal j tem uma
forte presena no setor de produo e refino.
4.2.4 Segundo os dirigentes, foi nesse contexto que adveio a deciso de se
contratar os servios de reestruturao da marca Petrobras. De modo que, guisa
de recapitulao, podemos elencar os argumentos da empresa para fundamentar a
conformidade, a convenincia e a oportunidade dessa contratao, da seguinte
forma:
a) guarda consonncia com o Plano Estratgico do Sistema Petrobrs -
2000-2010 e o Planejamento Integrado de Comunicao do Sistema Petrobras -
2000-2005, concebidos dentro de uma nova realidade implementada pelo Governo
Federal para a poltica energtica nacional, dentro do processo de consolidao
da liderana no mercado interno e de internacionalizao da empresa;
b) visa sanear problemas de identificao da logomarca da empresa no
mercado interno, onde no se difundiria de forma conveniente por se confundir
com outras marcas da holding, alm de renovar a identidade visual da estatal e
conform-la aos conceitos de energia e meio ambiente, ora to caros empresa; e
c) visa, da mesma forma, sanear problemas detectados, por motivos
nacionalistas, no processo de implantao da marca no exterior, dentro de seu
almejado processo de internacionalizao, em particular na Amrica Latina, onde
a presena da estatal, que adota cores e smbolos nacionais, poderia se confundir
com supostas intenes imperialistas brasileiras.
4.3 Exame
4.3.1 So do conhecimento pblico as recentes alteraes introduzidas na
poltica energtica nacional, notadamente na explorao, refino e distribuio de
petrleo, que impactaram sensivelmente a estatal do setor, a Petrobras.
4.3.2 Tornando-se apenas uma concessionria do setor petrolfero, tendo
que enfrentar concorrentes em um regime de livre concorrncia que busca se
consolidar cada vez mais, no de se estranhar que o Plano Estratgico do Sistema
Petrobrs - 2000-2010 traga em seu bojo diretrizes para esse novo desafio da
empresa.
4.3.3 Por conseqncia, o Planejamento Integrado de Comunicao do
Sistema Petrobras - 2000-2005 reflete as novas ambies e preocupaes da
empresa, como a de se tornar uma empresa de energia, no amplo sentido do termo,
abrindo o seu leque de produtos e servios, de buscar a consolidao de sua liderana
no mercado nacional dentro dessa nova realidade, valorizar os ativos de seus
acionistas e internacionalizar-se, almejando a liderana no mercado da Amrica
Latina.
4.3.3.1 Com efeito, o citado documento faz clara referncia aos objetivos
estratgicos de se construir a imagem de empresa de energia, construir uma empresa
de classe mundial, obter a percepo de empresa integrada, por meio de nova poltica
de branding, etc.
4.3.3.2 De modo que a contratao dos servios de reestruturao da
identidade visual e da logomarca da estatal est, em linhas gerais, consonante com
as diretrizes gerais da holding, bem como com as diretrizes traadas para o setor de
comunicao institucional, embora o Planejamento Integrado de Comunicao
do Sistema Petrobras - 2000-2000 no tenha feito referncia explcita a essa
reestruturao.
4.3.4 Quanto aos alegados problemas no mercado interno, carncia de uma
marca que identifique plenamente a holding em seus novos desafios e a indevida
confuso com a marca de sua subsidiria, e no externo, possveis reaes
nacionalistas s cores e smbolos da empresa que se identificam com seu pas de
origem, e os conflitos com a British Petroleum - BP, constata-se que, do ponto de
vista empresarial, essas questes merecem um estudo mais aprofundado.
4.3.4.1 Com efeito, a identificao da estatal pela rede de postos da BR
Distribuidora facilmente perceptvel por qualquer consumidor, que no diferencia
a holding da rede de postos da subsidiria, sendo prejudicada pela m imagem que
a populao tem desses postos de abastecimento de combustveis. Alm disso, a
confuso dificulta a veiculao de outros atributos da estatal em atividades diversas,
como tecnologia desenvolvida na prospeco e produo, preocupao com o meio
ambiente, atuao em outros setores de energia etc.
4.3.4.2 A questo das reaes nacionalistas s cores e smbolos da empresa
em pases vizinhos, de fcil constatao, possui um certo potencial de dano e se
constitui numa componente no desprezvel na estratgia de expanso da empresa,
mesmo sabendo que no se trata de um imperativo, a internacionalizao das cores
e smbolos atuais, tambm, pode ser uma estratgia possvel e vivel.
4.3.4.3 Ainda no mercado externo, os citados problemas com a British
Petroleum so comprovados pelo Contrato de Coexistncia que a estatal brasileira
foi levada a firmar, em 1997, definindo o uso da sigla BR em termos regionais,
devido suposta confuso com as cores e a sigla BP da multinacional inglesa (v.
fls. 60/65 do Vol. I).
4.3.4.4 Outros problemas de internacionalizao da marca Petrobras,
particularmente nos Estados Unidos da Amrica, foram levantados no Relatrio
Tcnico intitulado Imagem Postos Petrobras - Miami, Florida, EUA, onde a empresa
UND S/C Ltda., a mesma que viria a ser contratada para a execuo dos servios
em comento, analisa a viabilidade tcnico-financeira de uma associao da BR-
Distribuidora com o ex-piloto e empresrio merson Fittipaldi, para a implantao
de postos de combustveis nesse pas (v. fls. 80/103 do Vol. I).
4.3.4.5 Ou seja, a questo oferece, de fato, um potencial de risco para esse
projeto da empresa, o que, sem dvida, fundamenta a deciso pela realizao de
estudos afetos matria. Se as decises decorrentes desses estudos viro a atender
aos interesses da empresa, uma questo que trataremos oportunamente, uma vez
que estamos, no momento, analisando, apenas, a convenincia e a oportunidade de
se iniciar o processo de reestruturao da marca Petrobras.
4.3.5 De qualquer modo, tendo em mente os conceitos modernos de gerncia
e marketing, parece-nos que as preocupaes com a identidade visual e com a
logomarca so crescentes e rotineiras entre as empresas, notadamente entre aquelas
que tm uma interao direta com a sociedade e que se preocupam com a sua imagem
perante essa.
4.3.5.1 Atuasse a Petrobras somente na explorao, produo e refino de
petrleo, suas preocupaes nessa rea seriam menores, no entanto, a empresa
atua tambm no dito downstream - distribuio e comercializao - alm disso, est
expandindo seu leque de produtos e servios, o que faz com que a empresa tenha
vrias reas de contatos com o consumidor final.
4.3.5.2 Alm das preocupaes de comunicao inerentes s petrolferas,
sendo a questo ambiental objeto de ateno especial nesse setor, a Petrobras tem
um forte apelo nacionalista e precisa zelar por essa imagem perante a sociedade
brasileira. Foram problemas relacionados ao zelo dessa imagem que suscitaram os
questionamentos sobre o processo de reestruturao da marca da empresa, dando
causa realizao do presente trabalho.
4.3.6 Sendo uma preocupao constante para as empresas desse porte, o
gerenciamento de suas marcas, decorre o fato de que, com alguma freqncia, elas
tenham que reestruturar a sua identidade visual e logomarca, a exemplo do que
ocorreu com empresas nacionais com grande presena junto ao grande pblico,
como a Varig e Bradesco, ou mesmo com multinacionais que atuam no pas, como a
Federal Express e Kibon (v. fls. 54/74 do Vol. I e fls. 154/163 do Vol. II).
4.3.7 Por derradeiro, devemos registrar que no encontramos indcios de
que o processo em exame estivesse incluso dentro de um eventual projeto de
privatizao da empresa, ou fosse decorrente de intenes nesse sentido de seus
dirigentes. Tendo a Unio como controladora, parece-nos que deciso nesse sentido
teria um forte contedo poltico e no dependeria da identidade visual e logomarca
vigente na empresa.
4.3.7.1 Sob o ponto de vista estritamente tcnico, da simples inicializao
desse processo e de sua posterior implementao no decorre a necessidade de se
privatizar a estatal, embora seja facilmente perceptvel o fato de que alteraes na
marca podem enfatizar, manter ou atenuar o carter nacionalista da empresa e a
sua identificao com a sociedade brasileira, e, no caso da ltima hiptese, poderiam
minimizar eventuais protestos contra uma futura privatizao.
4.4 A contratao
4.4.1 Os servios relativos aos estudos para proposio de nova identidade
visual e logomarca para a Petrobras foram contratados por meio do Contrato -
SERCOM - 610.2.078.99-1, cujo objeto a prestao de todos os servios de
publicidade da estatal, firmado com as empresas Propeg Comunicao Social e
Mercadolgica Ltda, DPZ - Duailibi, Petit, Zaragoza Propaganda S.A e
Comunicao Contempornea Ltda. (v. fls. 02/81 do Vol. II).
4.4.1.1 No caso em tela, os servios foram contratados junto empresa
Comunicao Contempornea Ltda. e se incluem primordialmente no subitem 1.1.6
da CLUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO, verbis:
1.1 O presente Contrato tem por objeto a execuo, pelas CONTRATADAS,
dos servios de publicidade, compreendendo:
...................................................................................................
1.1.6 - Elaborao de marcas, expresses de propaganda, logotipos e outros
elementos de programao visual.
4.4.2 Ocorre que os servios foram subcontratados junto empresa UND S/
C Ltda., fundamentado na CLUSULA SEGUNDA - OBRIGAES DAS
CONTRATADAS, especificamente, verbis:
2.2.4 - Realizar com seus prprios recursos ou, quando necessrio, mediante
a contratao de terceiros, pelos quais assume inteira responsabilidade todos os
servios relacionados com o objeto deste Contrato, mediante anuncia e parmetros
oferecidos pela PETROBRAS.
2.2.4.1 - Submeter a contratao de terceiros, para a execuo de servios
objeto deste Contrato, prvia e expressa anuncia da PETROBRAS.
2.2.4.1.1 - Fazer cotao de preos para todos os servios de terceiros e
apresentar, no mnimo, trs propostas, com a indicao da mais adequada para sua
execuo.
2.2.4.1.2 - Se no houver possibilidade de obter trs propostas, as
CONTRATADAS devem apresentar as justificativas pertinentes, por escrito.
2.2.4.1.3 - Nesses casos, as CONTRATADAS permanecem com todas as suas
responsabilidades contratuais perante a PETROBRAS.
4.4.2.1 A empresa Comunicao Contempornea Ltda. no apresentou as
trs propostas, com a indicao da mais adequada, tampouco nos foi apresentado o
registro formal das justificativas a que se refere a clusula contratual parcialmente
transcrita.
4.4.3 Pela intermediao, a contratada tem direito a receber, a ttulo de
honorrios, 5% sobre os custos dos servios subcontratados, nos termos do subitem
6.1.3 da CLUSULA SEXTA - REMUNERAO (v. fls. 09/10 do Vol. II).
4.4.4 A subcontratada, UND S/C Ltda., apresentou a sua proposta, datada
de 24.04.2000, na qual especifica o objeto como sendo o de avaliar a identidade
Petrobras e suas subsidirias no Brasil e no exterior, formular proposies para o
estabelecimento de polticas consolidadas para a imagem corporativa do sistema
Petrobras, e, finalmente, redefinir a representao grfica, tornando-a aplicvel e
competitiva em todos os mercados (v. fls. 212/236 do Vol I).
4.4.4.1 A empresa prope a realizao dos trabalhos em etapas, da seguinte
forma:
a) Fase I - Diagnstico: engloba o levantamento de informaes e referncias
relevantes ao projeto, pesquisas de imagem e mercado no Brasil e no exterior, bem
como informaes obtidas em entrevistas com funcionrios e diretores da empresa
e subsidirias. Visa estabelecer premissas conceituais para o projeto. Tem como
produto final um documento que definir os pontos sensveis de interveno e
avaliao das implicaes, seja na estrutura interna da empresa, seja na sua
identidade.
b) Fase II - Cenrios: constitui-se de hipteses propostas para avaliar as
premissas conceituais. Tem como produto final as premissas conceituais consolidadas
da Identidade Petrobras, subsidirias e sub-brands, e as polticas de imagem
corporativa.
c) Fase III - Design: busca converter conceitos em imagens para as premissas
estabelecidas a partir das fases de diagnstico e cenrios.
d) Fase IV - Implantao e Manuteno: visa fornecer subsdios para a
correta introduo dos elementos concebidos, integrantes do sistema Petrobras,
com apresentao da nova identidade e sua poltica de uso, assumindo fundamental
importncia para a fixao e assimilao destes pela cultura interna.
4.4.4.2 Em sua proposta comercial, a empresa estipula seus honorrios
integrais, no montante de R$ 1.458.000,00 (hum milho, quatrocentos e cinqenta
e oito mil reais), com um cronograma de desembolso formulado com base nas fases
de execuo.
4.4.5 Em resposta, a Petrobras comunicou empresa Comunicao
Contempornea Ltda. a sua anuncia proposta da UND S/C Ltda., contudo prope
um maior detalhamento e redefinio das etapas, em considerao intensificao
do processo de internacionalizao da empresa, com destaque para a entrada no
mercado argentino, da seguinte forma (v. fls. 237/239 do Vol. I):
a) 1 Etapa - Diagnstico, construo inicial de cenrios e design de propostas
de marca corporativa (logotipo) e nome fantasia. Valor bruto da etapa (inclusa a
remunerao da agncia de 5%): R$ 648.000,00 (seiscentos e quarenta e oito mil
reais). Prazo: 60 dias.
b) 2 Etapa - Desenvolvimento complementar de cenrios e avaliao de
marcas da Petrobras na Argentina e na Bolvia. Valor bruto da etapa (inclusa a
remunerao da agncia de 5%): R$ 405.000,00 (quatrocentos e cinco mil reais).
Prazo: 30 dias.
c) 3 Etapa - Design final da marca corporativa e das demais aplicaes de
marcas da Petrobras, incluindo o redesenho dos postos de servios. Valor bruto da
etapa (inclusa a remunerao da agncia de 5%): R$ 202.500,00 (duzentos e dois
mil e quinhentos reais). Prazo: 60 dias.
d) 4 Etapa - Implantao e acompanhamento da nova identidade visual da
Companhia. Valor bruto da etapa (inclusa a remunerao da agncia de 5%): R$
202.500,00 (duzentos e dois mil e quinhentos reais). Prazo: 30 dias.
4.4.5.1 Foram essas as condies finais de contratao dos servios em
comento, sendo que as despesas decorrentes foram assumidas dentro da conta
oramentria 4448017 - Publicidade e Propaganda - Outras Despesas, cuja previso
de gastos para o exerccio de 2000 era de R$ 45.964.390,00 (v. fls. 100 do Vol II).
4.4.6 Como j tivemos oportunidade de frisar, no existem elementos formais
expondo as justificativas da agncia de publicidade para a apresentao de uma
nica candidata, conforme requer o contrato. Os dirigentes da estatal asseguram,
no entanto, que houve intensas conversaes informais que conduziram eleio
da empresa UND S/C Ltda.
4.4.6.1 Alegam que o mercado dominado por algumas poucas empresas de
gabarito, entre elas a Landor, uma multinacional do setor, Cauduro Martino e a
prpria contratada. Alegam que a escolha recaiu sobre a UND S/C Ltda. devido ao
fato:
a) de se tratar de uma empresa nacional de competncia reconhecida no
mercado nacional com servios prestados a grandes empresas, mesmo na rea de
identidade visual e criao, tendo inclusive realizado trabalho similar para uma
rede de postos de combustveis - Hudson Brasileira de Petrleo- conforme atesta
documentao relativa capacidade tcnica da empresa (v. fls. 104/211do Vol. I);
b) de a empresa j ter realizado outro trabalho para a estatal, um Relatrio
Tcnico intitulado Imagem Postos Petrobras - Miami, Florida, EUA, onde a
contratada analisa a viabilidade tcnico-financeira de uma associao da BR-
Distribuidora com o ex-piloto e empresrio merson Fittipaldi, para a implantao
de postos de combustveis nos EUA, com resultados tidos como plenamente
satisfatrios para a estatal (v. fls. 80/103 do Vol. I); e
c) de a empresa ter apresentado uma proposta tcnica condizente com os
anseios da estatal e uma proposta comercial tida como extremamente favorvel,
visto que o custo dos mesmos servios junto a qualquer outra gigante do setor seria
muito maior, conforme procura atestar matria jornalstica apresentada, relativa a
contrataes similares realizadas por outras empresas (v. fls. 154/163 do Vol. II).
4.4.7 Registre-se, por derradeiro, que a contratao dos servios foi aprovada
pela Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, em 13.05.2000,
por ocasio do envio, por parte da Petrobras, da Planilha de Aes de Divulgao,
na qual os servios so detalhados, em obedincia s normas que regem a
comunicao social do Poder Executivo Federal, em particular o Decreto n 2.004,
de 11.10.96 (v. fls. 01 do Vol. II).
4.5 Exame
4.5.1 Primeiramente, devemos ressaltar o fato de a prestao dos servios
ter sido subcontratada pela empresa Comunicao Contempornea Ltda.,
adjudicatria do objeto do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, que inclui, como
vimos, trabalhos relativos reestruturao de marca.
4.5.1.1 Sabemos ser freqentemente vedada a subcontratao total do objeto,
por caracterizar fuga ao processo licitatrio e conseqentemente transgresso a
dispositivos da Lei n 8.666/93, a despeito da dbia redao dada ao art. 72 c/c o
inciso VI de seu art. 78, que comporta interpretaes diversas. No obstante, no
caso em tela, temos que considerar a incidncia de outros fatores.
4.5.1.2 Com o advento do Decreto n 2.745, de 24.08.98, a estatal passou a
realizar as suas contrataes com base no Regulamento de Procedimento Licitatrio
Simplificado, por ele aprovado, que admite, na clara redao da alnea f de seu
subitem 7.3.1, a hiptese de subcontratao total desde que prevista no edital e no
contrato, que foi o que ocorreu na contratao em exame (v. fls. 03/04 do Vol. II).
4.5.1.3 Alm disso, devemos considerar a natureza singular desses contratos
de publicidade, onde seria inexeqvel exigir, na fase de licitao, que as pretensas
contratadas comprovassem a disponibilidade de recursos tcnicos e humanos
prprios para a realizao de qualquer trabalho afeto, dado o imenso universo que
abrange tal objeto, com constantes contrataes, que para sua execuo pode exigir
das agncias, por exemplo, determinado estdio, ator e diretor especficos, ou, ainda,
um arquiteto, uma empresa de pesquisa e uma grfica previamente determinados, e
assim por diante.
4.5.1.4 De qualquer modo, o Tribunal est analisando a conformidade do
dito regulamento com os ditames da Lei n 8.666/93. Com efeito, foi realizada, no
perodo de 30.10 a 10.11.2000, auditoria na Petrobras, conforme previsto no Plano
de Auditoria desta Unidade Tcnica, com o intuito de analisar os procedimentos
licitatrios da entidade e seus contratos, especialmente aps o advento do citado
Decreto n 2.745/98.
4.5.1.5 Esse trabalho de auditoria est sendo tratado nos autos do TC 016.176/
2000-5, que se encontra nesta Unidade Tcnica, em fase de elaborao de Relatrio.
4.5.2 Tratada a questo da subcontratao total, deparamo-nos com
transgresso citada clusula contratual, que exige da contratada a apresentao
de trs propostas tcnicas e comerciais de potenciais subcontratadas, para anlise
da estatal, ou, como foi o caso em exame, justificativas para a apresentao de uma
nica empresa, omitidas por parte da agncia.
4.5.2.1 Os prprios dirigentes reconhecem que h outras empresas igualmente
capacitadas para executar os servios, portanto deveriam exigir da Comunicao
Contempornea Ltda., documento formal do qual constassem as justificativas para
a proposio de uma nica empresa, a UND S/C Ltda.
4.5.3 A questo foi tambm levantada no Relatrio de Auditoria, produzido
pela Auditoria Interna da Petrobras, no qual no foi apontada qualquer
irregularidade sobre a matria, com base no Parecer do Servio Jurdico, DIP-JS
n 4019/2001, da lavra do Dr. Carlos Augusto Frazo de Azevedo, que defende a
legalidade do ato, com base nos seguintes argumentos (v. fls. 164/173 do Vol. II):
a) a contratao da UND S/C Ltda. no impe a precedncia do procedimento
licitatrio, uma vez que, no caso, prevalece a tese de inviabilidade de comparao
entre pessoas jurdicas dotadas de notrio saber, para a realizao de objeto que
singulariza a prestao na prpria forma de execuo dos servios que lhe foram
encomendados;
b) a expertise da empresa representa um patamar de singularidade e de
confiabilidade mais do que suficiente para caracterizar o fato de estarmos diante
de um objeto singular, reforado com transcrio de excerto de obra do
Administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello;
c) os servios foram aprovados pela Secretaria de Comunicao Social da
Presidncia da Repblica; e
d) o item 2.3 do Regulamento de Procedimento Licitatrio Simplificado dispe
que inexigvel a licitao, quando houver inviabilidade ftica e jurdica da
competio, e, no caso em exame, a necessidade de se manter sigilo sobre o processo
de mudana de marca torna invivel a deflagrao de processo licitatrio.
4.5.3.1 O Parecer faz referncia contratao direta, contudo o que ocorreu
foi uma subcontratao. A contratada a empresa Comunicao Contempornea
Ltda., escolhida por meio de certame licitatrio, portanto, a argumentao tem de
ser vista com limitaes.
4.5.3.2 De qualquer forma, exclui-se, de incio, o terceiro argumento, pois a
autorizao da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica
comprova a observncia aos dispositivos legais que regem a comunicao social
da Administrao Federal, no atestam a observncia s normas que regem a
contratao de servios na estatal.
4.5.3.3 Os demais argumentos prestam-se a fundamentar legalmente uma
contratao direta dos servios em comento, que, reiteramos, no foi o que ocorreu.
No obstante, se constitusse como propsito deste trabalho analisar a legalidade
de contrataes da espcie, com inexigibilidade de licitao, reparos teriam que
ser feitos fundamentao exposta, ainda que consistente e articulada em alguns
pontos.
4.5.4 Deixemos as digresses acerca da matria para um momento oportuno
e atenhamo-nos ao caso concreto, o que significa voltar questo da subcontratao
total. Os servios foram contratados junto empresa Comunicao Contempornea
Ltda., contratada por meio de procedimento licitatrio, e subcontratados empresa
UND S/C Ltda.
4.5.4.1 Como vimos, os servios constituem objeto do Contrato - SERCOM -
610.2.078.99-1, subitem 1.1.6, e o Regulamento de Procedimento Licitatrio
Simplificado, aprovado pelo Decreto n 2.745/98, admite, na clara redao da alnea
f de seu subitem 7.3.1, a hiptese de subcontratao total, desde que prevista no
edital e no contrato, que foi o que ocorreu na contratao em exame (v. fls. 03/04 do
Vol. II).
4.5.4.2 Assim, se tivermos que questionar algum ponto at ento, seria a
subcontratao total, como caracterizadora de fuga ao devido certame licitatrio.
Contudo a alnea f do subitem 7.3.1 do Regulamento de Procedimento Licitatrio
Simplificado, obteve redao sutilmente alterada com relao ao seu equivalente
na Lei n 8.666/93, inciso VI do art. 78, afastando a hiptese de interpretaes
diversas, verbis:
7.3.1Constituem motivo, dentre outros, para resciso de contrato:
...................................................................................................
f) a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao da contratada
com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, exceto se admitida no edital
e no contrato, bem como a fuso, ciso ou incorporao, que afetem a boa execuo
deste.
4.5.4.3 Caberia, ento, no aprofundamento da matria, suscitarmos questes
de conflito da norma transcrita com os princpios gerais da Lei n 8.666/93, contudo,
em assim procedendo, fugiramos ao escopo do presente trabalho.
4.5.4.4 Eis porque remetemos a questo ao TC 016.176/2000-5, onde o
Tribunal est analisando a conformidade do dito regulamento com os ditames da
Lei n 8.666/93, especialmente aps o advento do citado Decreto n 2.745/98, por
meio de auditoria realizada naquela entidade (v. subitens 4.5.1.4/5).
4.5.5 Ora, admitida a subcontratao total, o nosso questionamento limita-
se no apresentao formal, por parte da contratada, das justificativas a que se
refere o citado subitem contratual, fundamentando a eleio da empresa UND S/C
Ltda.
4.5.5.1 Cumpre observar que, mesmo na subcontratao total, a empresa
Comunicao Contempornea Ltda. continua a responder pelos servios, de modo
que vemos como propsito do referido dispositivo contratual, obter, alm das
garantias tidas junto contratada, garantias adicionais no sentido de que:
a) a subcontratada est habilitada legalmente e detm a capacidade tcnica
e profissional para executar os servios, no nvel requerido pela contratante; e
b) a subcontratada formulou proposta tcnica condizente com as demandas
da contratante e formulou proposta comercial condizente com a complexidade do
objeto e compatvel com os preos de mercado.
4.5.5.2 Desse modo, no h que se falar em abertura de procedimento
licitatrio, pois a contratada no tem competncia para faz-lo, tampouco, em fuga
ao procedimento licitatrio, ao no submeter trs propostas direo, mas, sim, em
transgresso norma contratual por no apresentar as justificativas para a
apresentao de uma nica proposta.
4.5.6 Como vimos, as justificativas informais apresentadas foram: o renome
e a experincia da empresa UND S/C Ltda., particularmente em processos relativos
a rede de postos de combustveis, o fato de a referida empresa j ter prestado servios
estatal com resultados plenamente satisfatrios, ter formulado uma proposta tcnica
adequada aos interesses da estatal e proposta comercial plenamente compatvel
com os preos de mercado.
4.5.6.1 No so consideraes desprezveis, inclusive, o posteriormente
verificado adimplemento das obrigaes por parte da subcontratada aponta para a
sua consistncia e veracidade, particularmente no tocante capacitao tcnico-
profissional da empresa, contudo, admitida a subcontratao total, eleies do tipo
sempre tero um elemento discricionrio, cujo acerto ou desacerto s poder ser
verificado ao trmino da execuo contratual.
4.5.6.2 No tocante sensvel questo da exeqibilidade da proposta comercial
e da sua conformidade com os preos de mercado, cpias de matrias jornalsticas
apresentadas, nas quais so feitas aluses a contrataes similares feitas por outras
empresas, procuram atender ao intento de se examin-la (v. fls. 54/59 e 66/74 do
Vol. I e fls. 154/163 do Vol. II).
4.5.6.3 Da leitura dessas matrias jornalsticas, conclui-se que o preo
proposto pela empresa UND S/C Ltda., R$ 1.458.000,00 (hum milho, quatrocentos
e cinqenta e oito mil reais), est condizente, quando no inferior, com os contratados
pelas outras empresas citadas, mas esses elementos tm valor apenas indicativo,
no so determinantes, tampouco precisos, mesmo porque se trata de um mercado
um tanto reticente com relao divulgao desses nmeros.
4.5.7 No entanto, reiteramos, uma anlise do tipo deveria constar do
documento formal que a agncia deixou de apresentar e a estatal de exigir, com
base em clusula contratual, fundamentando e justificando a eleio feita, o que s
foi feito perante essa equipe de auditoria, posteriormente, quando da realizao da
reunio com os dirigentes da estatal.
(...)
4.6 A implementao
4.6.1 Nesta terceira e ltima parte, iremos relatar os fatos ocorridos, conforme
os documentos colhidos e os pronunciamentos feitos, durante a prestao dos servios
de reestruturao da marca Petrobras, at o momento de sua interrupo, em razo
das reaes contrrias advindas de diversos setores da sociedade.
4.6.2 Aps um longo processo de produo e criao, no qual houve uma
intensa interao com os dirigentes do SERCOM, a contratada concluiu, em agosto
de 2000, a primeira etapa dos trabalhos (Diagnstico, construo inicial de cenrios
e design de propostas de marca corporativa -logotipo- e nome fantasia), sendo que
o seu produto constitui os volumes anexos IV, V e VI.
4.6.2.1 Posteriormente, a empresa UND S/C Ltda. concluiu os trabalhos
relativos segunda fase (desenvolvimento complementar de cenrios e avaliao
de marcas da Petrobras na Argentina e na Bolvia), tendo nos sido apresentado
como produto dessa etapa o documento constituinte do volume anexo VII.
4.6.3 No houve o incio da terceira fase, pois os trabalhos foram
interrompidos ao trmino da segunda fase, de modo que, segundo informaes da
rea financeira da Petrobras, foram feitos os seguintes pagamentos empresa
Comunicao Contempornea Ltda., por conta dos servios subcontratados junto
UND S/C Ltda. (v. fls. 82/96 do Vol. II):
a) R$ 648.000,00 (seiscentos e quarenta e oito mil reais), relativos Nota
Fiscal n 83.491, com vencimento em 26.06.2000, referentes primeira etapa.
b) R$ 202.5000,00 (duzentos e dois mil e quinhentos reais) relativos Nota
Fiscal n 83.758, com vencimento em 14.08.2000; referentes primeira parcela da
segunda etapa; e
c) R$ 202.5000,00 (duzentos e dois mil e quinhentos reais) relativos Nota
Fiscal n 00.060, com vencimento em 11.10.2000, referentes segunda parcela da
segunda etapa.
4.6.3.1 Cumpre observar que as citadas notas fiscais, em verdade, tm valores
superiores aos mencionados e realmente devidos, de acordo com o previamente
pactuado. Alegam os dirigentes que houve um engano no clculo do repasse devido
agncia de publicidade, que j estava incluso no preo acordado, mas que foi
devidamente sanado com as notas de crdito emitidas pela agncia, conforme atestam
os documentos de fls. 86, 91, 96 e 97/99 do Vol. II.
4.6.4 Com a definio pela contratao da UND S/C Ltda. para realizar os
trabalhos, o SERCOM desenvolveu sigilosamente uma estratgia de divulgao do
processo de reestruturao da marca Petrobras, processo esse que recebeu o nome
de Projeto Aurora, onde se estabeleceu como, quando e a quem seriam apresentadas
a nova identidade visual e a nova logomarca da empresa ( v. fls. 129/141 do Vol. II).
4.6.5 De modo que, em 24.08.2000, foi apresentado o resultado dos trabalhos,
referente 1 Etapa (Diagnstico, construo inicial de cenrios e design de
propostas de marca corporativa logotipo - e nome fantasia) ao Presidente da
Petrobras e, em 24.10.2000, ocorreu a apresentao para a Diretoria da estatal.
4.6.5.1 No que diz respeito ao produto do trabalho referente 2 Etapa
(Desenvolvimento complementar de cenrios e avaliao de marcas da Petrobras
na Argentina e na Bolvia), onde se destaca estudo de marca para a rede de postos
EG3, adquirida pela estatal na Argentina, ele foi apresentado de forma independente:
primeira apresentao em 14.09.2000 a dirigentes da estatal e, em 22.11.2000, a
dirigentes em Buenos Aires (v. Cronologia das Apresentaes s fls. 143/144 do
Vol. II).
4.6.5.2 Aps terem sido apresentadas aos dirigentes da BR Distribuidora
S.A, as propostas de nova marca corporativa e nome de fantasia foram apresentadas
ao ento Ministro de Estado de Minas e Energia Rodolpho Tourinho, em 13.12.200,
e ao Conselho Deliberativo da estatal, em 15.12.2000.
4.6.6 Nos termos do DIP - Unidade Corporativa de Comunicao Institucional
n 1299/2000, foi proposto ao Presidente da Petrobras que submetesse o novo
logotipo da empresa Diretoria Executiva, para aprovao. No que concerne ao
nome de fantasia foram oferecidas alternativas ao colegiado com vistas eleio
da que julgasse a mais adequada:
a) adoo do nome de fantasia Petrobrax no Brasil e no exterior, esse o
cenrio mais adequado, segundo a Unidade Corporativa de Comunicao
Institucional;
b) adoo do nome de fantasia Petrobras no Brasil e Petrobrax no exterior;
e
c) adoo do nome de fantasia Petrobras no Brasil e no exterior.
4.6.6.1 Em Reunio de 14.12.2000, a Diretoria Executiva aprovou as
propostas apresentadas pela Unidade Corporativa de Comunicao Institucional
de alterar o logotipo da empresa e adotou a opo para o nome de fantasia, Petrobrax
no Brasil e no exterior, permanecendo inalterada a razo social da Companhia,
Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras, conforme consignado na Ata - DE n 4.283 (v.
fls. 103 e 110/119 do Vol. II).
4.6.6.2 No dia seguinte, 15.12.2000, conforme j relatado, o Conselho de
Administrao da Petrobras tomou conhecimento da deciso da Diretoria Executiva
de adotar uma nova marca de fantasia e identidade visual para a estatal, conforme
consignado na Ata - CA n 1.189 (v. fls. 102 e 120/128 do Vol. II).
4.6.6.3 No dia 19.12.2000, a nova marca corporativa e o novo nome de
fantasia da Petrobras foram apresentados ao Presidente da Repblica no Palcio
do Planalto, onde estavam presentes o ex-Ministro de Estado de Minas e Energia,
Rodolpho Tourinho, o Ministro Chefe da Casa Civil, Pedro Pullen Parente, o Ministro
Aloysio Nunes Ferreira e o Presidente da estatal, Henri Philippe Reichstul.
4.6.7 Alegam os dirigentes da Petrobras que todo esse processo de
apresentao a dirigentes e autoridades estava sendo conduzido em sigilo, de modo
a evitar que a concorrncia e o prprio mercado dele tomasse conhecimento.
4.6.7.1Dessa forma, foi com enorme espanto, alegam, que tomaram
conhecimento de publicao no dirio Gazeta Mercantil, edio de 21.12.2000,
dando conta dos propsitos da empresa de alterar seu logotipo e nome de fantasia,
mesmo sabendo que o teor da matria era meramente informativo (v. fls. 142 do
Vol. II).
4.6.7.2 Essa quebra de sigilo, argumentam os dirigentes, desencadeou uma
operao emergencial de comunicao a setores especficos da sociedade, em tempo
hbil o bastante, para que, quando fosse feito o comunicado oficial da empresa, o
novo logotipo e o novo nome de fantasia da empresa ainda fossem inditos, ou seja,
no teriam ainda sido divulgados pela imprensa.
4.6.8 Desse modo, em 26.12.2000, houve apresentaes da nova marca e
logotipo Frente Parlamentar Nacionalista, presentes os Deputados Vivaldo
Barbosa, Carlos Santanna e Fernando Gabeira, Gerentes da Petrobras, Sindicalistas
e Associao dos Engenheiros, Editorialistas de jornais e revistas.
4.6.8.1 Ao mesmo tempo, foi preparado rapidamente o material de divulgao
para o lanamento da nova marca na mdia, sendo que, em 27.12.2000, os principais
jornais do pas j divulgavam, em matria publicitria, a nova logomarca e o novo
nome de fantasia da empresa. Os custos diretos dessa produo e divulgao
atingiram o montante de R$ 1.740.300,00 (hum milho, setecentos e quarenta mil e
trezentos reais), assumidos dentro de rubrica especfica de publicidade e propaganda,
do oramento da empresa (v. fls. 100 do Vol. II).
4.6.9 Alegam os dirigentes do SERCOM que as notcias veiculadas na
imprensa foram neutras, apenas informavam a nova identidade visual da Petrobras,
fazendo paralelos com as experincias de outras empresas, contudo registram que
o quadro se reverteu a partir da noite de 27.12.2000, quando passaram a veicular
fortes crticas contra as mudanas na estatal.
4.6.9.1 A partir dessas crticas veiculadas na imprensa e das simultneas
manifestaes de Parlamentares no Congresso Nacional, o debate acerca da
mudana no nome de fantasia e no logotipo da empresa tornou-se pblico, chegando
a exigir pronunciamentos do ento Ministro de Estado de Minas e Energia e do
Presidente da Repblica.
4.6.9.2 O Presidente da Petrobras chegou a convocar a imprensa para
informar que o novo nome Petrobrax poderia ser usado somente exterior, mantendo-
se o nome de fantasia Petrobras no Brasil, contudo no houve reverso do quadro
adverso.
4.6.9.3 Desse modo, diante da reao negativa de setores da sociedade e das
manifestaes das autoridades governamentais, a Petrobras recuou em seu intento,
solicitando contratada Comunicao Contempornea Ltda., em Reunio de
10.01.2001, que comunicasse empresa UND S/C Ltda. a interrupo na prestao
dos servios ao trmino da citada 2 Fase, comunicao essa, feita em 18.01.2001
(v. fls. 152/153 do Vol. II).
4.6.10 Registre-se que a estatal tomou providncias necessrias manuteno
em sua propriedade da nova identidade visual produzida, tendo, inclusive, procedido
aos registros do novo logotipo, juntamente com ambos os possveis nomes de fantasia:
Petrobrax e Petrobras, nos rgos competentes, tanto no Brasil, quanto em diversos
outros pases, potenciais mercados da empresa, conforme registram os documentos
constitutivos do Vol. III.
4.7 Exame
4.7.1 Examinemos as causas que ensejaram a interrupo nos servios
prestados e no cancelamento no processo de implementao da nova identidade
visual da empresa. Analisemos, de incio, o produto dos trabalhos desenvolvidos
pela empresa UND S/C Ltda. na 1 Fase.
4.7.1.1 No objetivo deste trabalho avaliar tecnicamente esse produto,
contudo constatamos que ele foi decorrente de um processo de pesquisa e de decises
resultantes do confronto entre as abordagens prprias da subcontratada e os
interesses da estatal.
4.7.1.2 Qualquer tcnico do ramo de publicidade e marketing, especialista
em criao de marca e identidade visual, pode ter suas crticas ou ressalvas ao
novo logotipo proposto, que busca simbolizar os conceitos caros empresa, energia
e vida, na chama e folha respectivamente, tendo sido acrescida a cor azul s
tradicionais verde e amarela, ou mesmo adoo, no nome de fantasia, da consoante
x, como representativo do avano tecnolgico, mas no se lhe pode negar, como
ocorre em trabalhos da espcie, o seu atributo tcnico-profissional.
4.7.2 Livres de digresses sobre os aspectos tcnicos da matria, deparamo-
nos com um fato revelador: conquanto foi proposto um nico logotipo para a
empresa, havia a possibilidade de adoo de dois nomes de fantasia, Petrobrax e
Petrobras, no necessariamente excludentes, pois se cogitava de vincul-los aos
mercados externo e interno respectivamente.
4.7.2.1 Ou seja, desde a produo, j se sabia, no mbito das relaes entre
a UND S/C Ltda. e a Petrobras, que a adoo da consoante x, conquanto buscava
simbolizar a excelncia tecnolgica da holding e facilitar a internacionalizao da
marca Petrobras, poderia causar danos imagem interna da empresa, de empresa
patrimnio e orgulho da sociedade brasileira, ao descartar o termo bras,
comumente associado ao seu pas de origem.
4.7.2.2 No entanto, como vimos, ao submeter a escolha entre Petrobrax e
Petrobras, no mercado interno e externo, Diretoria Executiva, esta adotou a opo
Petrobrax, para ser usada, tanto no Brasil, quanto no exterior, e o Conselho de
Administrao da estatal, sob a presidncia do ento Ministro de Estado de Minas
e Energia, Rodolpho Tourinho, com a presena de conselheiros, entre eles, o Ministro
da Casa Civil, Pedro Pullen Parente e o Presidente da Petrobras, Henri Philippe
Reichstul, tomou conhecimento dessa deliberao.
4.7.2.3 Portanto, podemos concluir que houve uma avaliao no sentido de
que, ao se adotar o nome de fantasia Petrobrax, mudando o seu logotipo, os
decorrentes benefcios de facilidade de divulgao da marca e de expanso no
exterior, notadamente na Amrica Latina, por estar a identidade visual da empresa
livre de possveis conotaes imperialistas nesses pases, associadas a smbolos do
pas de origem da empresa, e por, tambm, representar a consoante x, o atributo
tecnolgico da holding, seriam bem superiores a quaisquer danos que pudessem vir
a ocorrer, em particular sua imagem junto sociedade brasileira.
4.7.2.4 Julgaram, tambm, que eventuais danos imagem da empresa junto
sociedade brasileira, poderiam ser sanados com uma campanha de esclarecimento,
dando exemplos bem sucedidos de outras empresas do setor, igualmente controladas
pelo poder pblico, que adotaram postura similar, mostrando os prejuzos com os
quais a empresa poderia arcar com a manuteno da sua atual identidade visual e
os benefcios da nova marca para a empresa e seus acionistas.
4.7.3 J tivemos oportunidade de registrar neste trabalho que no vemos as
preocupaes de empresas do porte de uma Petrobras, ou at menores, com a sua
identidade visual, como algo intil, decorativo e antieconmico, mas, sim, dentro
de uma realidade comercial cada vez mais vinculada s aes de marketing, como
uma atividade imprescindvel aos interesses da empresa, e, no caso especfico da
estatal, havia motivos para se pensar em uma reestruturao de marca.
4.7.3.1 De modo que, houvesse a estatal optado pela alternativa apresentada
pela subcontratada de se adotar o nome de fantasia Petrobras no Brasil e no exterior,
ou, quem sabe, Petrobrax apenas nos mercados externos, e aprovado o novo logotipo
da empresa, possvel que o processo de reestruturao da marca Petrobras estivesse
hoje em pleno andamento, sem enfrentar nenhum impedimento sua implementao,
gerando os benefcios que uma oportuna reestruturao de marca realmente pode
gerar e justificando os gastos despendidos.
4.7.4 Admitido esse raciocnio, podemos concluir que os problemas advieram
da substituio da letra s pela x no nome de fantasia da empresa. Obviamente ,
no se trata de discusso por causa de uma consoante, mas, sim, como j afirmamos,
por causa da adoo de uma postura mais ousada, desvinculando a empresa das
amarras de um passado no qual exercia funes hoje atribudas ANP, favorecendo
a sua internacionalizao e incorporando um smbolo de tecnologia holding,
outrora aposto com sucesso ao seu produto Lubrax.
4.7.4.1 Sendo essa escolha, e no o processo de reestruturao da marca em
si, a raiz da questo em comento, devemos analis-la detidamente. Parece-nos que
a sua adoo foi conseqncia das recentes e profundas alteraes sofridas pela
empresa, ou melhor, do contexto social, econmico e poltico em que ocorreram.
4.7.4.2 As alteraes feitas na poltica energtica nacional, em particular a
emenda constitucional referente ao monoplio do petrleo e o advento da Lei n
9.478/97, podem ter sido vistas pelos dirigentes da estatal como o surgimento de
uma nova Petrobras, sem os privilgios do monoplio e das regalias do Estado,
mas com a liberdade de ao tpica das empresas privadas, como atesta o Decreto
n 2.745/98, que aprovou o Regulamento de Procedimento Licitatrio Simplificado
da empresa.
4.7.4.3 Em outras palavras, sob um Governo Federal abertamente favorvel
limitao da ao do Estado s suas chamadas funes tpicas, que desenvolve
uma agressiva poltica de privatizao das empresas estatais, que procura realar
nas estatais remanescentes, excludas, a princpio, do processo de privatizao, o
seu carter eminentemente privado e, ainda, sob um Governo que tem conseguido
aprovar diversas medidas polmicas dentro da Administrao Pblica, a escolha
pela alterao do nome de fantasia para Petrobrax, em detrimento da manuteno
do nome Petrobras, pode ter sido vista como a melhor e mais vivel, por estar
contextualmente respaldada.
4.7.5 Tecnicamente ambas as opes para o nome de fantasia da empresa
so defensveis, Petrobrax ou Petrobras, cada uma com suas vantagens e
desvantagens, lembrando que, em qualquer das hipteses, a razo social da empresa
permanece a mesma: Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras.
4.7.5.1 Caberia aos dirigentes avaliar a questo, sob todos os aspectos, e
decidir por aquela que melhor atendesse aos interesses da empresa. Entendemos
que foi nesse processo decisrio que ocorreram os erros que levaram ao
cancelamento do processo de reestruturao da marca Petrobras, seno vejamos.
4.7.5.2 Vimos que a empresa decidiu-se pela alterao do nome, analisamos,
inclusive, os fatores que contriburam para essa escolha, contudo, ao faz-la,
entendemos que os dirigentes subestimaram os seus efeitos negativos,
particularmente a sua citada imagem de patrimnio e orgulho da sociedade
brasileira.
4.7.5.3 Lio passada no faltava: o Banco do Brasil, tempos atrs, tentou
viabilizar a troca do nome de fantasia para Banco Brasil, por motivos similares, e
por causa de conseqncias, tambm, similares, teve de abandonar o projeto.
4.7.5.4 Tampouco foram os dirigentes induzidos a esse caminho por
deficincia de pesquisas de opinio ou de estudos sociolgicos envolvendo a nao
brasileira, mas, sim, devido anlise incorreta que desvirtuou o componente poltico
de seu processo decisrio.
4.7.5.5 Pode parecer que este trabalho esteja extrapolando seus limites
tcnicos, contudo, em estatais como a Petrobras, o vis poltico de suas decises
extremamente relevante e precisa ser analisado. Se grandes empresas privadas, por
exemplo, antes de se decidirem por realizar altos investimentos procuram o Governo
Federal, para analisarem a conformidade de suas polticas internas com poltica
governamental para o setor, o que se dir de uma empresa como a Petrobras,
controlada pela Unio, com performance estratgica inclusive para a poltica
econmica do pas?
4.7.5.6 Os dirigentes da estatal subestimaram a capacidade de reao da
sociedade brasileira a esse desprendimento da empresa aos smbolos nacionais,
mesmo tecnicamente embasado, possivelmente por julgarem que essa opo estava
contextualmente condizente com as diretrizes governamentais, mas erraram ao
avaliar o momento poltico, a fora poltica necessria a quebrar essa tradio.
4.7.5.7 Reaes contrrias da sociedade poltica brasileira, com discursos e
pronunciamentos incisivos no Congresso Nacional, desencadearam matrias crticas
na mdia, at ento passiva, e envolveram a sociedade brasileira, que, em coro,
repudiou o pretenso rompimento da estatal, em um discurso onde foram
desconsiderados todo os fatores tcnicos afetos, bem como todo o resto do trabalho
realizado. Autoridades do Governo Federal determinaram estatal o recuo no
processo.
4.7.5.8 Um erro de avaliao do componente poltico do processo decisrio
relativo ao nome de fantasia da empresa, que, diga-se, apenas uma parte do
trabalho que foi realizado, comprometeu todo o projeto.
4.7.6 Analisemos um fato revelador. Em 19.12.2000, como vimos, a proposta
de nova identidade visual da Petrobras foi apresentada ao Presidente da Repblica
no Palcio do Planalto, contando com a presena de diversas autoridades.
4.7.6.1 No temos documento formal do encontro, mas o dirio Folha de
So Paulo, em sua edio de 29.12.00, traz uma matria sobre essa audincia, do
qual transcrevemos um trecho, verbis (v. fls. 154 do Vol. II):
Em audincia no Palcio do Planalto com o Presidente Fernando Henrique
Cardoso, com o diretor-geral da ANP (Agncia Nacional de Petrleo), David
Zylberztaj, e com os ministros Pedro Parente (Casa Civil) e Rodolpho Tourinho
(Minas e Energia), Reichstul mostrou o plano de substituio do nome.
Nessa reunio, Parente foi o mais entusiasmado defensor da alterao. O
Presidente Fernando Henrique Cardoso aprovou, mas pediu que fosse feita uma
preparao poltica antes do anncio oficial. Leia-se: falar com lideranas
governistas no Congresso e explicar as razes empresariais (grifo nosso).
4.7.6.2 Ou seja, nos termos do artigo, S. Exa. entendeu, como vimos
argumentando, que o processo decisrio no se encontrava findo, em que pese a
consistncia dos argumentos tcnicos expostos, faltava abordar a seu componente
poltico, no caso, de peso altssimo, pois a deciso em comento afetaria tanto a ala
poltica favorvel, quanto oposio, uma vez que envolvia uma empresa tida como
patrimnio e orgulho de toda a sociedade brasileira.
4.7.6.3 Uma semana depois, em 26.12.2000, a nova marca foi lanada. No
sabemos da preparao poltica solicitada pelo Presidente da Repblica, mas
podemos concluir que, se ela foi realizada, ela recomendava, no mnimo, o adiamento
do lanamento. O nico contato formal que houve entre a empresa e a sociedade
poltica brasileira, do qual tomamos conhecimento, ocorreu no dia da divulgao
oficial, com a Frente Parlamentar Nacionalista, representada pelos Deputados
Fernando Gabeira, Carlos Santanna e Vivaldo Barbosa.
4.7.6.4 A empresa alega que houve vazamento para a imprensa e isso teria
de ser remediado com o anncio imediato. No nos parece convincente esse
argumento, pois, se a marca j era propriedade da empresa, os danos de uma
divulgao informal e intempestiva seriam muito menores, comparados com aqueles
que poderiam advir, e advieram, de um precipitado anncio de alterao de marca,
matria essencialmente polmica, sem a devida preparao.
4.7.7 Tratemos agora da execuo financeira do contrato. Os trabalhos foram
interrompidos ao trmino da 2 Fase, de modo que dos R$ 1.458.000,00 (hum milho,
quatrocentos e cinqenta e oito mil reais) foram pagos, como vimos, R$ 1.053.000,00
(hum milho e cinqenta e trs mil reais).
4.7.7.1 Esses pagamentos, como relatamos, foram objeto de estornos
posteriores, devido a erros nos registros dos honorrios da agncia. Devidamente
sanados, esses enganos no deixam de atestar a necessidade de maior rigor e controle
por parte do setor de pagamentos da estatal.
4.7.7.2 J os gastos de produo e divulgao de lanamento da marca
totalizaram R$ 1.740.300,00 (hum milho, setecentos e quarenta mil e trezentos
reais), de modo que os gastos totais, despendidos com o processo de reestruturao
da marca Petrobras, totalizaram o montante de R$ 2.793.3000,00 (dois milhes,
setecentos e noventa e trs mil e trezentos reais).
4.7.7.3 Cumpre esclarecer que se trata de custos diretos, e no consta do
clculo custos com registro da nova marca junto aos rgos oficiais, os custos de
algumas pesquisas de opinio que foram usadas como subsdios pela empresa UND
S/C Ltda., bem como pequenas despesas incidentais eventualmente assumidas ao
longo do processo. Os dirigentes alegam que no houve assuno de qualquer outro
custo relevante durante o processo.
4.7.8 Quanto s notcias, veiculadas pela imprensa, dando conta de que os
gastos totalizariam dezenas de milhes de reais, cumpre informar que esses gastos
seriam despendidos ao longo de todo o processo que foi interrompido.
4.7.8.1 Se os trabalhos continuassem, alm de arcar com o pagamento da 3
Fase prevista na contratao da UND S/C Ltda., a Petrobras teria que custear a
substituio gradual de sua marca, o que duraria anos.
4.7.8.2 Nos postos de combustveis de sua subsidiria, por exemplo, as placas,
estruturas, testeiras etc. seriam substitudas gradualmente por novas, contendo a
nova marca, cujos gastos so assumidos dentro de rubrica oramentria especfica
da empresa, para conservao e restaurao dos postos de combustveis, gastos
esses que so normalmente assumidos com o desgaste natural das peas,
independente de mudana de marca.
4.7.8.3 Baseando-se em dados divulgados pela British Petroleum - BP,
prevendo o gasto total com a introduo de sua nova marca em seus postos de
combustveis, a direo da Petrobras fez uma estimativa dos seus gastos no mesmo
processo. Esse montante que foi divulgado pela imprensa, uma estimativa de gastos
que no foram realizados.
4.7.8.4 Quanto ao gasto total para a implementao da nova identidade
visual, no s na BR-Distribuidora, mas em toda a holding, no h estimativa nesse
sentido, tampouco oramento detalhado.
4.7.9 Concludo que o custo direto do processo inacabado de reestruturao
da marca Petrobras foi de R$ 2.793.3000,00 (dois milhes, setecentos e noventa e
trs mil e trezentos reais), analisemos o processo sob o aspecto da economicidade.
4.7.9.1 No podemos falar que houve perda desses recursos. Como vimos, a
estatal providenciou o registro do novo logotipo com ambos os nomes de fantasia,
Petrobras e Petrobrax, tanto no Brasil, quanto no exterior, passando a se constiturem
em um bem da empresa.
4.7.9.2 Alm disso, se refutada, de vez, a hiptese de uso do nome Petrobrax,
sempre possvel cogitar-se de implementar a identidade visual produzida com o
nome de fantasia Petrobras, ou seja, um bem que, ainda, pode gerar o retorno do
investimento feito na sua aquisio.
4.7.9.3 Se no podemos concluir, ainda, pela perda total ou parcial desses
recursos, podemos, j, concluir que a interrupo dos trabalhos trouxe danos
estatal, pois impediu que os recursos alocados ao projeto gerassem os benefcios
esperados no momento previsto, restando, neste instante, impossvel determinar se
algum dia geraro.
4.7.10 No sendo possvel, ainda, quantificar danos aos cofres da empresa,
e j caracterizado o inevitvel dano causado pela suspenso do processo de
reestruturao da marca, devemos fazer registro de alguns fatos, constatados na
execuo dos servios em comento.
4.7.10.1 A 2 Fase - desenvolvimento complementar de cenrios e avaliao
de marcas da Petrobras na Argentina e na Bolvia - foi executada de forma parcial,
apresentou s um trabalho sobre a rede de postos adquirida na Argentina, e teve
remunerao de R$ 405.000,00 (quatrocentos e cinco mil reais), desproporcional
s demais fases, no tocante complexidade de seus objetos.
4.7.10.2 Alegam os dirigentes que observaram a questo, contudo entendem
que o trabalho feito na Argentina pode ser aplicado, em linhas gerais, Bolvia, e
informam que a subcontratada realizou outros servios no previstos na proposta
tcnica aprovada, tais como, o projeto de redesign da marca e dos postos EG3, o
layout dos carros da Equipe Petrobras de Frmula 3000 e do barco de competio
na F1 Powerboat, e assessoramento da estratgia de marketing internacional da
Petrobras.
4.7.10.3 Esses trabalhos complementares foram, realmente, realizados,
contudo no podemos deixar de registrar essa certa improvisao, desvios e
incoerncias de planejamento, indignas de uma empresa do porte da Petrobras,
mesmo considerando a inesperada interrupo dos trabalhos.
4.7.11 Por outro lado, cumpre observar a desproporcionalidade entre os
gastos de reestruturao da marca, R$ 1.053.000,00 (hum milho e cinquenta e trs
mil reais), e os gastos de produo e divulgao da nova marca na mdia: R$
1.740.300,00 (hum milho, setecentos e quarenta mil e trezentos reais), justificada
com os altos preos cobrados pelos veculos de comunicao.
4.7.12 De qualquer modo cabe estatal adotar medidas de modo a inviabilizar
a ocorrncia desses erros, desvios e incoerncias, e, sobretudo, buscar o retorno
desse investimento feito em sua marca corporativa, cogitando-se, inclusive, da
possibilidade de retomar o processo, eliminando as incorrees detectadas
anteriormente, para dar empresa uma nova identidade visual, reestruturando a
estatal nesse relevante setor, e colher os benefcios que dela podem advir, cuja
previso fundamentou a deciso pela implementao do processo.
5. CONCLUSO
5.1 No tocante ao exame da primeira parte de nosso Relatrio, intitulada
Os antecedentes, que procurou atingir o primeiro objetivo deste trabalho, qual
seja, apurar e examinar a conformidade do processo de concepo de uma nova
identidade visual e de marca de fantasia para a Petrobras com as diretrizes
estabelecidas para a empresa, bem como verificar a convenincia e a oportunidade
de sua implementao, conclumos que:
a) a contratao dos servios de reestruturao da identidade visual e da
logomarca da estatal est, em linhas gerais, consonante com as diretrizes gerais da
holding, bem como com as diretrizes traadas para o setor de comunicao
institucional, embora o Planejamento Integrado de Comunicao do Sistema
Petrobras - 2000-2005 no tenha feito referncia explcita a essa reestruturao;
b) os problemas da vigente marca Petrobras levantados pela estatal -
obsolescncia e descompasso com as novas diretrizes traadas para a empresa,
identificao confusa e indevida da holding e subsidirias no mercado interno e
conflitos com outras marcas em certos mercados externos, bem como capacidade
de desencadear reaes nacionalistas, particularmente na Amrica Latina, por se
confundir com os smbolos ptrios - oferecem, de fato, um relativo potencial de
risco para os projetos de consolidao do mercado interno e de internacionalizao
da empresa, e fundamentam a deciso pela realizao de estudos afetos matria;
c) no h indcios de que o processo em exame tenha sido decorrente de
ocultas intenes de privatizao da empresa, e o grau de correlao entre a
reestruturao da marca e privatizao da estatal mnimo e insuficiente para
catalisar o processo de venda, limitado na verdade ao fato de que alteraes na
marca podem enfatizar, manter ou atenuar o carter nacionalista da empresa e a
sua identificao com a sociedade brasileira, e, no caso da ltima hiptese, facilitar
o enfrentamento de eventuais protestos contra uma futura alienao das aes em
poder Unio.
5.2 As concluses da segunda parte, intitulada A contratao, que procurou
verificar a contratao da empresa encarregada de efetuar os estudos e apresentar
propostas de reestruturao da marca Petrobras, sob os aspectos da legalidade e
economicidade, foram:
a) os servios subcontratados previam a sua realizao em quatro fases e
envolviam a elaborao de um amplo diagnstico da marca vigente da Petrobras,
incluindo particularmente a situao na Argentina, o desenvolvimento de cenrios
e o design de propostas de marca corporativa e de nome de fantasia, elaborao do
Manual de Identidade Visual e acompanhamento do processo de implantao da
nova marca corporativa, constituindo-se, portanto, a proposio de nome de fantasia,
objeto dos questionamentos que adviriam, apenas uma parte do trabalho atinente
1 Fase;
b) na subcontratao total da empresa UND S/C Ltda. ocorreu transgresso
a dispositivo contratual que exigia da contratada, empresa Comunicao
Contempornea Ltda., as justificativas formais para apresentao de uma nica
empresa; e
c) devido transgresso supracitada, so impossveis inferncias acerca do
valor relativo da proposta tcnica e comercial da empresa UND S/C Ltda., sendo
indicativos de regularidade, no obstante, as cpias de matrias jornalsticas, dando
conta dos preos de contrataes similares praticadas nesse mercado, a
documentao referente capacidade tcnica da subcontratada, bem como o
adimplemento das obrigaes por parte da subcontratada, posteriormente
constatado.
5.3 Por ltimo, conclumos na terceira parte de nosso Relatrio, intitulada
A implementao, cujo objetivo era apurar e examinar as causas ensejadoras do
cancelamento do processo de reestruturao da marca e o decorrente impacto sobre
a empresa, precisando o custo direto assumido at ento nesse processo,
quantificando eventuais perdas e identificando os responsveis, e avaliando as
alternativas que ora se apresentam para a estatal nessa rea, que:
a) a causa das reaes contrrias implementao da nova marca
corporativa da Petrobras, que ensejaram o cancelamento de todo o processo, foi a
escolha do nome de fantasia Petrobrax, a ser adotado no Brasil e no exterior, entre
as alternativas apresentadas, que envolvia os nomes Petrobras e Petrobrax, escolha
essa decorrente de um processo decisrio no qual a direo da estatal no deu a
devida importncia ao seu aspecto social e poltico, subestimando a capacidade de
reao de setores da sociedade a mudanas na imagem da estatal, considerada
patrimnio e orgulho da sociedade brasileira, possivelmente por julgar suficiente a
consonncia dessa escolha com as diretrizes governamentais para o setor, oriunda
de uma equivocada viso da realidade poltica brasileira, pelo menos, naquele
momento;
b) o custo direto do processo inacabado de reestruturao da marca Petrobras
foi de R$ 2.793.300,00 (dois milhes, setecentos e noventa e trs mil e trezentos
reais), sendo que nesse processo, ainda, no esto configuradas perdas
quantificveis, pois a estatal obteve o registro de propriedade do novo logotipo com
ambos os nomes de fantasia, Petrobras e Petrobrax, tanto no Brasil, quanto no
exterior, passando a se constiturem em bens da empresa, e pode, ainda, cogitar de
implementar a identidade visual produzida, com o nome de fantasia Petrobras,
obtendo o retorno do investimento feito;
c) a interrupo dos trabalhos trouxe danos aos projetos da estatal para o
setor, pois impediu que os recursos alocados ao projeto gerassem os benefcios
esperados no momento previsto, restando, neste instante, impossvel determinar se
algum dia geraro;
d) na execuo dos servios subcontratados, constatou-se erro nos
pagamentos, posteriormente sanados, e inexecuo parcial dos trabalhos atinentes
2 Fase, justificada pela estatal com a execuo, por parte da subcontratada, de
trabalhos extras, constataes essas, reveladoras de deficincias de controles
internos e falhas de planejamento; e
e) o trabalho produzido tem potencial de implementao, e a reestruturao
da marca Petrobras tem a sua relevncia dentro dos novos caminhos traados para
a empresa, portanto cabe direo da estatal, em nome do princpio da
economicidade, buscar o retorno do investimento feito, cogitando-se, inclusive, da
possibilidade de se retomar o processo, eliminando as incorrees detectadas que
culminaram na interrupo dos trabalhos, para dar empresa uma nova marca
corporativa e colher os benefcios que dela realmente podem advir e que ajudaram
a fundamentar a deciso pela implementao do processo.
6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
6.1 De incio, gostaramos de reiterar que a questo da subcontratao total,
fundamentada, no presente caso, com base na alnea f do subitem 7.3 do
Regulamento de Procedimento Licitatrio Simplificado, bem como a questo
incidental levantada, aditamentos de valor ao Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-
1, superiores aos previstos na legislao, sero tratadas no processo concernente,
TC 016.176/2000-5, que se encontra em fase de elaborao de Relatrio.
6.2 Desse modo, os principais questionamentos feitos ao longo do nosso
Relatrio de Auditoria foram a subcontratao da empresa UND S/C Ltda., em que
no foi observado dispositivo contratual, e a implementao da nova marca da
entidade, em que, devido a suposto vazamento de informaes e do temor de supostas
conseqncias danosas, se decidiu pelo lanamento da nova identidade visual da
empresa, sem a devida anlise de todos os componentes regulares do processo
decisrio da estatal, acarretando a interrupo dos trabalhos e qualificando a
contratao de, pelo menos, antieconmica.
6.3 Na questo da eleio da empresa para executar os servios de
reestruturao da marca, constatamos que no h indcios de superfaturamento de
preos e que os servios foram executados, segundo os dirigentes, de forma
satisfatria. Em razo disso, entendemos que omisso da estatal em exigir da
contratada o cumprimento do citado dispositivo contratual deve corresponder
determinao saneadora.
6.3.1 Quanto questo do processo decisrio, consideramos desnecessria
a formulao de qualquer determinao explcita, uma vez que no foi constatada
a inteno deliberada de se frustar o processo, tampouco a transgresso norma
especfica, ou seja, esse erro de estratgia foi decorrente de um ato discricionrio,
e deve ser visto no bojo de um exame abrangente de toda a gesto da atual direo
da estatal, mesmo considerando que a alternativa escolhida ocasionou a interrupo
dos trabalhos, com seus danos inerentes.
6.4 Julgamos pertinente determinao no sentido de se adotarem medidas
que busquem evitar a perda dos recursos despendidos no processo de reestruturao
da marca Petrobras. Primeiro, porque esse processo pode contribuir para a
consecuo dos objetivos estratgicos traados para a empresa, e, segundo, porque
o produto dos servios prestados possui alternativas viveis de implementao.
6.5 As falhas detectadas no pagamento dos servios em comento devem ser
objeto de determinao, de modo a evitar a sua ocorrncia na execuo de outros
contratos, o mesmo se aplicando falha na execuo dos servios, que sofreu
alteraes no objeto, no previstas na proposta tcnica aprovada.
6.6 Desse modo, ao encaminharmos os autos considerao superior,
propomos que o Tribunal:
I. determine a Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras que:
a) observe com rigor o cumprimento do subitem 2.2.4.1, constante da Clusula
Segunda do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, firmado com as empresas Propeg
Comunicao Social e Mercadolgica Ltda., DPZ - Duailibi, Petit, Zaragoza
Propaganda S.A e Comunicao Contempornea Ltda., bem como de clusulas
similares em outros contratos e editais, exigindo a referida documentao formal
que fundamenta a eleio de uma subcontratada;
b) reveja e aprimore os controles internos do setor de pagamentos, de modo
a evitar a ocorrncia de registros e pagamentos indevidos, a exemplo do que ocorreu
na execuo do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, em que foram creditados
valores em excesso, posteriormente estornados, empresa Comunicao
Contempornea Ltda., referentes aos servios de reestruturao da marca Petrobras;
c) exija das contratadas, inclusive nos casos de subcontrataes, a execuo
fiel do objeto contratual ou da proposta tcnica aprovada, de modo a evitar
pagamentos sem contrapartida ou compensaes indevidas, a exemplo do que
ocorreu na subcontratao dos servios de reestruturao da marca Petrobras; e
d) estude maneiras de se obter o retorno do investimento feito em sua marca
corporativa, quando da subcontratao da empresa UND S/C Ltda., cogitando-se,
inclusive, da possibilidade de retomar o processo de reestruturao da marca,
eliminando-se as incorrees detectadas anteriormente que ensejaram a interrupo
do citado processo, cientificando essa Corte de Contas da deciso tomada.
II. determine, com fulcro no inciso II do art. 194 do Regimento Interno/TCU,
a apensao do presente processo s contas da Petrobras, exerccio de 2000, para
exame em conjunto e em confronto.
9. Em 07.03.2001, quando j se encontrava concludo o presente trabalho de
auditoria, foi protocolizado neste Tribunal, sob o n TC 002.200/2001-9, expediente
encaminhado pelo ento Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado Michel
Temer, dando conhecimento de dois requerimentos quela presidncia relativos
solicitao de realizao de auditoria no procedimento de escolha e contratao
de agncia de publicidade pela Petrobras, com o fim de propor nova marca e logotipo
da empresa. Os mencionados requerimentos, enviados Comisso de Minas e
Energia em 12.02.2001, foram subscritos o primeiro pelos Deputados Miro Teixeira
e Jos Genono e o segundo pelo Presidente da Frente Parlamentar Nacionalista,
Deputado Vivaldo Barbosa. Ambos possuem o mesmo teor, sendo que aquele de
autoria dos Deputados Miro Teixeira e Jos Genono acrescenta pedido no sentido
de seja estimado o valor comercial da marca Petrobras, bem como quantificados
os gastos e projetados os ganhos com a nova marca, a fim de permitir a apurao
dos possveis danos patrimoniais e a conduta dos dirigentes dessa sociedade de
economia mista.
10. Cabe ressaltar que, pelo que consta dos autos, os requerimentos no foram
aprovados no mbito da Comisso de Minas e Energia e o pedido no foi feito
efetivamente pelo Presidente da Cmara dos Deputados, nos termos do art. 71, inciso
IV, a Constituio Federal.
11. A 1 SECEX, procedendo ao exame da solicitao em foco, conforme
determinado pelo ento Relator, Ministro-Substituto Jos Antonio Barreto de Macedo,
manifestou-se, inicialmente, no sentido de que:
a) seja informado ao Presidente da Cmara dos Deputados:
a.1) que foi realizada, no perodo de 31 de janeiro a 9 de maro de 2001,
auditoria com o objetivo de apurar os fatos relacionados contratao de empresa
para troca do nome da estatal [Petrobras], estando os resultados do referido
trabalho contidos no Relatrio de Auditoria, atualmente em exame no Gabinete do
Relator (TC-001.316/2001-0);
a.2) que to-logo referido relatrio seja apreciado pelo Tribunal sero
encaminhados quela Casa Legislativa a Deciso que vier a ser proferida, bem
como o Relatrio e o Voto que a embasarem;
b) seja determinada a apensao do presente processo ao TC-001.316/2001-0.
12. Posteriormente, por solicitao do Relator, a Secretaria analisou o pedido
relativo estimativa do valor comercial da marca Petrobras, quantificao dos gastos
e projeo dos ganhos com a nova marca, a fim de permitir a apurao dos possveis
danos patrimoniais e a conduta dos dirigentes dessa sociedade de economia mista. A
instruo, acolhida na ntegra pelo Diretor da 2 Diviso Tcnica e pelo Secretrio
de Controle Externo, aps fazer um resumo das concluses do Relatrio de Auditoria
objeto destes autos, foi vazada nos seguintes termos:
(...)
1.13 Posto isso, cremos que resta, apenas, elucidar parte da informao
solicitada pelos parlamentares constante do 1.1 desta Instruo, qual seja: estimativa
do valor comercial da marca Petrobras e projeo dos ganhos com a nova marca.
1.13.1 Inicialmente, resta informar que o saldo acumulado da conta Marcas
e Patentes, bem intangvel, constante do Balano Patrimonial da Petrobras, de
dezembro de 2000, corresponde a R$ 1.012.983,29 (um milho, doze mil, novecentos
e oitenta e trs reais e vinte e nove centavos), conforme informao do Sr. Carlos
Henrique V. C. da Silva, Gerente de Contabilidade Corporativa (fls. 17). No entanto,
esse valor no representa o valor comercial das marcas atuais (BR, Lubrax, etc.) do
grupo Petrobras. Conforme esclarecimentos obtidos junto ao Servio de
Comunicao SERCOM, a estatal no julgou necessria a realizao de estudos
para avaliao das suas marcas, basicamente, por dois motivos: a) subjetividade
do clculo, tendo por conseqncia metodologias com resultados divergentes; e b)
a no realizao desse clculo por grandes corporaes empresariais. Normalmente,
as empresas s avaliam marcas com o propsito de aumento do valor do Ativo do
Balano Patrimonial, para influenciar positivamente as anlises financeiras, ou de
venda.
1.13.2 Em seguida, cumpre cingir a anlise mensurao da nova marca e
projeo de possveis ganhos luz da teoria contbil. Desde logo, cumpre informar
que a mensurao do valor de marcas e projeo de ganhos so assuntos complexos
e polmicos.
1.13.3 Mensurar precisamente o valor da nova marca Petrobras tarefa
dbia. H doutrinadores contbeis que entendem que o valor da marca corresponde
aos custos diretos incorridos no desenvolvimento do respectivo projeto. Nesses
termos, at aquele momento, o valor da nova marca Petrobras corresponderia a R$
1.053.000,00 (um milho e cinqenta e trs mil reais), pois foi o valor gasto com o
projeto de reestruturao da marca, inserido no contexto da nova poltica de
branding da estatal. Desse modo, tal valor deveria ser ativado, passando a constar
do Balano Patrimonial e, em seguida, se a marca fosse de durao limitada,
amortizado.
1.13.4 Todavia, outra parte pondera que o ideal, na mensurao, de tais
projetos considerar os benefcios futuros advindos deles, porm reconhece a
impreciso que norteia esse clculo, por diversos motivos. Cumpre citar apenas
trs:
- alto grau de incerteza relativo ao valor dos benefcios futuros a serem
recebidos;
- impossvel determinao de qual parte da receita advm de um intangvel,
especificamente; e
- impossvel determinao do valor do ativo intangvel tendo por base o
custo de reposio ou valor de mercado.
1.13.5 Exemplificando, considere a hiptese de a marca Petrobras ser
implantada hoje. Como poderamos definir, em termos exatos, mesmos prospectivos,
quais os benefcios futuros, qual seria a receita futura gerada e o quanto dessa
receita decorreria exclusivamente da nova marca? Ademais, tendo em vista que a
marca no se trata de um bem fsico, no se poderia utilizar o mtodo do custo de
reposio ou preo de mercado, que so mais fidedignos. Diante disso, as duas
correntes convergem no sentido de que o recomendvel atribuir marca os custos
diretos envolvidos no desenvolvimento do projeto.
1.13.6 Alm do que, todos sabemos que os benefcios a serem gerados
dependeriam de inmeros fatores, tais como: dispndios com publicidade e
propaganda, grau de empatia da sociedade, entre outros. O primeiro fator objetivo,
pois depende de quanto a estatal gastaria com veculos de comunicao e outros
meios para massificar a marca. O segundo fator altamente subjetivo. Depende da
eficcia das campanhas publicitrias em influenciar o pblico positivamente. Mesmo
que as campanhas fossem elaboradas por agncias altamente premiadas e
qualificadas do ramo, no h como prever a reao da sociedade mudana da
marca. Ressalta-se que a reao incipiente negativa havida no incio do corrente
ano ao projeto de mudana do nome da empresa no deve ser considerada como
espelho do grau aceitabilidade da sociedade, posto que no houve tempo suficiente
para promoo de amplas campanhas divulgando a nova marca.
1.13.7 A ttulo de reforo, o conceito de marca engloba logotipo e nome
fantasia. Apenas houve reaes contrrias mudana do nome fantasia de Petrobras
para Petrobrax. Parece-nos que no houve rejeio ao novo logotipo poca. Alm
do que, nos termos do relatrio elaborado pela UND, a mudana de nome no era
determinante para o sucesso ou insucesso do projeto da nova marca. Foram sugeridas
trs alternativas para o nome: a) Petrobras, no Brasil e exterior; b) Petrobras, no
Brasil e Petrobrax, no exterior; e c) Petrobrax, no Brasil e exterior.
1.13.8 Cumpre ressaltar, ainda, que s poderamos avaliar benefcios futuros
para projeto em andamento. Somente, aps a implementao do projeto, poderamos
identificar se est sendo bem ou mal sucedido. Se desde j, o projeto fosse mal
sucedido, decerto, no haveria benefcios futuros, devendo, por conseguinte, os
custos diretos ser apropriados como despesa do exerccio. Nessa hiptese, no h
dvida de quanto valeria a nova marca. Por outro lado, se fosse bem sucedido,
existiriam resultados positivos, porm esbarraramos nas dificuldades citadas
anteriormente para precis-los.
1.13.9 Atendo-se ao caso em concreto, a marca da Petrobrax no foi
implementada. O projeto est suspenso. Assim, at o momento, sob a tica contbil,
s cabe atribuir os gastos diretos de R$ 1.053.000,00 (um milho e cinqenta e trs
mil reais) ao projeto da marca. Conforme citado no item 1.12 desta Instruo, no
h de se falar em processo mal sucedido, dado que no foi descartada a possibilidade
de implementao futura da marca. No havendo, desse modo, at o momento, danos
patrimoniais.
1.13.10 Seguindo a mesma linha de raciocnio expendida acima, impreciso
quantificar os danos patrimoniais marca Petrobras decorrentes da tentativa de
implementao da nova marca, como estratgia de emergncia em razo da suposta
quebra do sigilo por conta das matrias jornalsticas poca (dezembro de 2000 e
janeiro de 2001). Um modo de calcular seria contrapor o lucro da estatal antes do
episdio com o apurado depois. Ainda que houvesse diminuio do lucro, no h
como atribuir o quanto dessa perda deveu-se ao desgaste da imagem da estatal com
a tentativa de mudana do nome fantasia. Contudo, logo em seguida, a estatal
divulgou seu desempenho empresarial, tendo sido o resultado positivo. A
lucratividade apresentada foi maior que a do exerccio anterior. O lucro lquido do
exerccio de 2000 chegou ao montante de R$ 10.159.000.000,00 (dez bilhes, cento
e cinqenta e nove milhes reais), enquanto que o de 1999 somou R$ 1.771.000,00
(um bilho, setecentos e setenta e um milhes reais).
1.14 Por ltimo, a fim de ratificar a complexidade e sofisticao da
metodologia atinente valorao de marcas, foi juntada aos autos reportagem da
Gazeta Mercantil, de 08/05/2001 (fls.15/16), que versa sobre o ranking de marcas
nacionais elaborado por empresa de consultoria inglesa. Na matria, enfatizado
que o clculo utilizado pela consultoria avalia, simplesmente, o que um nome pode
gerar de lucros, no sendo consideradas pesquisas com consumidores. Para fins de
clculo, foram procedidas as seguintes anlises: mensurao de ativos tangveis e
intangveis; projeo de resultados econmicos; tendncias e riscos do mercado de
atuao; posio em frente aos concorrentes, estabilidade e liderana; quantidade
e qualidade do suporte de comunicao. A marca BR Distribuidora citada nessa
matria. Pela metodologia adotada nesse estudo, o valor da marca BR inferior a
US$ 110,000,000.00 (cento e dez milhes de dlares). No foi informado o valor
precisamente.
1.15 Assim, consideramos que o segundo quesito da informao solicitada
resta elucidado.
1.16 Ante o exposto, submetemos o presente processo ao Ministro-Relator,
Exm Sr. Ubiratan Aguiar, propondo que:
I- seja informado ao solicitante que:
a) foi realizada auditoria com o intuito de apurar os fatos relacionados
contratao do servios de concepo de uma nova identidade visual e de nome
fantasia para a empresa, objeto do TC 001.316/2001-0, tendo sido abordados os
dados solicitados, exceto quanto valorao da marca Petrobras;
b) quanto valorao da marca, o saldo acumulado da conta Marcas e
Patentes do Balano Patrimonial de dezembro de 2000 corresponde a R$
1.012.983,29 (um milho, doze mil, novecentos e oitenta e trs reais e vinte e nove
centavos), ressalvando que esse valor no representa o valor comercial da marca
Petrobras, tendo em vista a ausncia de estudo de avaliao de marcas no mbito
da estatal;
II- sejam remetidas cpias ao solicitante do Relatrio de Auditoria referente
ao TC 001.316/2001-0 e desta instruo, bem como do Relatrio, Voto e Deciso
que vierem a ser proferidos, aps a apreciao pelo TCU da matria em comento;
III- sejam apensados estes autos ao TC 001.316/2001-0.
13. A propsito, registro que em razo da conexo das matrias tratadas e por
medida de racionalidade administrativa, determinei, por meio de Despacho, a juntada
do TC 002.200/2001-9 ao Relatrio de Auditoria ora em apreciao.
o Relatrio.
VOTO
Saliento, inicialmente, que submeto o presente processo deliberao do
Plenrio em razo do pedido de que trata o TC 002.200/2001-9, encaminhado pelo
ento Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado Michel Temer, juntado a este
processo, e , ainda, por se tratar de matria relevante.
2. Passo, em primeiro lugar, a examinar a solicitao objeto do TC 002.200/
2001-9.
3. Nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituio Federal, competncia
deste Tribunal realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
referidas no inciso II. Nesse sentido, observada a referida disposio constitucional,
a solicitao em foco mereceria ser atendida caso formulada pela Cmara dos
Deputados ou pela Comisso de Minas e Energia. Todavia, como o Presidente daquela
Casa apenas encaminhou para conhecimento os requerimentos j referenciados,
recomenda o dispositivo mencionado, bem como o art. 1, inciso II, da Lei n 8.443/
92, o seu no atendimento.
4. Todavia, o trabalho requisitado foi objeto do Relatrio de Auditoria ora
em apreciao, tendo sido agregadas informaes e anlises sobre o valor comercial
da marca Petrobras, bem como sobre os gastos realizados e os ganhos projetados
com a nova marca, o que, por fim, permitiu aos trabalhos abarcar todo o escopo dos
pedidos dos parlamentares, conforme mencionado no item 9 do Relatrio precedente.
Assim, ainda que no possam ser acolhidas as solicitaes, nos termos do art. 71,
inciso IV, da Constituio Federal, no h impedimento que se comunique aos
interessados as concluses alcanadas pelo Tribunal.
5. Logo, uma vez disponveis as informaes buscadas pelos nobres
parlamentares e j apreciada a competente auditoria, podem os resultados deste
trabalho ser-lhes remetidos, permitindo que o Tribunal exera, em sua plenitude, sua
atribuio de auxiliar do Congresso Nacional no controle externos dos gastos de
valores pblicos federais.
6. Passando ao exame de mrito das questes aqui abordadas, cabe ressaltar
que a origem da presente auditoria funda-se nas reaes negativas captadas, quando
da divulgao na mdia do resultado dos estudos encomendados pela Petrobras para
a concepo de uma nova identidade visual e marca de fantasia para a empresa, com
a conseqente paralisao do processo ento em andamento, com nus para a empresa.
7. Os exames efetivados pela unidade tcnica trazem, a meu ver, a exata
dimenso que deve ser dispensada matria, haja vista que no se tratou simplesmente
da alterao do nome da Petrobras, mas de estudos inseridos em um novo cenrio
desenhado para a empresa a partir da Emenda Constitucional n 9/95, com a quebra
do monoplio da Unio na rea petrolfera, e das diretrizes estabelecidas na Lei n
9.478/97. Assim, no h que se falar de um procedimento isolado para, to-somente,
substituir o nome da empresa e a sua logomarca, mas tambm da implementao da
cultura de empresa que explora atividade econmica e que deve estar apta a concorrer
com as demais empresas do setor, considerado o cenrio energtico mundial com
todas as demandas dos potenciais consumidores e restries dos respectivos
concorrentes, alm de outros possveis entraves que possam surgir ao longo do
processo.
8. Nesse novo contexto, portanto, quaisquer consideraes acerca da matria
devem ser feitas tomando-se como ponto de partida o estudo do Plano Estratgico
do Sistema Petrobras para o perodo 2000-2010 que vislumbrou um espao amplo a
ser ocupado pela empresa no cenrio energtico nacional e mundial. Assim, constou
como a viso para 2010: A Petrobras ser uma empresa de energia com atuao
internacional e lder na Amrica Latina, com grande foco em servios e a liberdade
de atuao de uma corporao internacional. A misso ficou definida como: Atuar
de forma rentvel nas atividades da indstria de leo e gs, e nos negcios
relacionados, nos mercados nacional e internacional, fornecendo produtos e servios
de qualidade, respeitando o meio ambiente, considerando os interesses dos seus
acionistas e contribuindo para o desenvolvimento do Pas.
9. V-se, pois, que a questo que ensejou a realizao da presente auditoria
relaciona-se estratgia de marketing definida para que a empresa pudesse levar
adiante seus planos de crescimento de mercado, fazendo uso das tcnicas modernas
de sondagem de pblico-alvo, bem como de identificao e soluo de eventuais
empecilhos que pudessem surgir ao longo da conquista de novos mercados. Oportuno
ressaltar que, no mercado competitivo em que a Petrobras foi inserida com a quebra
do monoplio do petrleo, essas questes assumiram papel de relevo at ento no
experimentado.
10. Nesse sentido, acertadas as concluses da equipe de auditoria quanto aos
fundamentos da deciso dos dirigentes da Petrobras no sentido da realizao dos
estudos aqui tratados, ou seja, compatibilidade com as diretrizes gerais da holding
do sistema Petrobras. Da mesma forma, a constatao de que uma srie de problemas
relacionados marca Petrobras, tanto no Pas, quanto no exterior, representaria
potencial de risco para os projetos de consolidao no mercado interno e de
internacionalizao da empresa, em especial no mercado sul-americano.
11. Nesse ponto, menciono a ttulo de exemplificao, o Contrato de
Coexistncia firmado entre a Petrobras e a British Petroleum, idealizado para permitir
que ambas pudessem atuar fora de seus pases de origem, atentando para a soluo
de possveis impasses decorrentes de caractersticas comuns e interesses coincidentes.
Consta do referido documento, citando-se apenas alguns pontos: a) a Petrobras deve
usar a palavra Petrobras como acrscimo e como parte de seu logotipo, bem como
uma terceira cor distintiva, alm do verde e amarelo, exceo de preto e branco; b)
retirar existentes pedidos e registros de marcas comerciais e, ao reapresent-los,
acrescentar a palavra Petrobras; c) a Petrobras no dever usar programao visual
para a embalagem de lubrificantes que reflita as listras Minale da BP; d) dentro da
Amrica do Sul, a Petrobras no dever fazer mudanas em seu logotipo, nem em
sua programao visual; entre outros compromissos.
12. Quanto s etapas relativas contratao da empresa que trabalharia a
nova imagem da instituio, tambm enfocadas pela mdia em razo dos valores
despendidos, considero que a equipe de auditoria abordou com propriedade todos os
aspectos relacionados. As falhas identificadas merecem ser objeto de determinao,
cabendo ressaltar que, no tocante ao preo pago, no restou identificado que tenha
extrapolado os parmetros do mercado, tendo sido, pelo contrrio, considerado
enquadrado nas mdias verificadas.
13. No que se refere interrupo do processo de reestruturao da nova
marca corporativa da Petrobras e os impactos decorrentes sobre a empresa, cabe
salientar que, no meu entender, est diretamente relacionada a erro de estratgia de
divulgao. Petrobras nome que remete a sentimentos de profundo nacionalismo e
de soberania, o que, sem sombra de dvida, faz com que grande parte da populao,
inclusive os prprios empregados da empresa, vislumbre nas alteraes ento em
estudo ameaas a to caro smbolo do desenvolvimento do Pas. Nesse sentido, correta
a anlise constante do Relatrio de Auditoria quanto a uma equivocada viso da
realidade poltica brasileira no momento em que ocorreram os fatos.
14. Como bem salientado pela equipe, a causa das reaes contrrias
implementao da nova marca corporativa da Petrobras, que culminou com o
cancelamento de todo o processo, foi a escolha do nome de fantasia Petrobrax, a ser
adotado no Brasil e no exterior. Com efeito, apresentadas as alternativas, que
envolviam os nomes Petrobras e Petrobrax, houve procedimento de escolha mediante
processo decisrio no qual a direo da estatal talvez no tenha dispensado a devida
ateno aos aspectos social e poltico, e, consequentemente, deixado de aquilatar a
capacidade de reao de setores da sociedade a mudanas na imagem da estatal.
Historicamente, como acima mencionado, a empresa considerada patrimnio e
orgulho da sociedade brasileira. Todavia, provavelmente, a estratgia de divulgao
tenha sido definida por se considerar suficiente a consonncia da escolha com as
diretrizes governamentais para o setor. Ou seja, os fatos esto a indicar muito mais
um equvoco na divulgao, e no o propsito de gerar todo o constrangimento
verificado para a alta direo da empresa.
15. Quanto s conseqncias para os projetos da estatal, inseridos em seu
planejamento estratgico para a dcada 2000-2010, os danos constatados com a
interrupo de todo o processo por certo existem, sendo, todavia, de difcil
mensurao, quer analisando-se no tocante aos benefcios esperados, quer no que se
refere aos mencionados danos. O que se tem de concreto o valor gasto com as
etapas contratuais cumpridas e a adoo da providncia relativa ao registro de
propriedade da nova marca nos rgos competentes, o que permite assegurar que os
dispndios at ento efetivados no se perderam, podendo, no futuro, reverter em
prol da Petrobras, com retorno do investimento realizado.
16. Passada a fase de crticas s providncias em andamento, cabe Petrobras
avaliar, no mbito de sua competncia discricionria, observadas as diretrizes
emanadas do Governo Federal e de seu planejamento estratgico, a oportunidade ou
no da retomada do processo iniciado com os estudos acerca da nova identidade
visual da empresa.
17. Feitas essas consideraes, julgo apropriadas as concluses constantes
do Relatrio de Auditoria, bem como as propostas oferecidas pela unidade tcnica,
exceo da alnea d do item I.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que
ora submeto ao Colegiado.
1
1. Processo TC n 001.316/2000-0 c/ 07 volumes
Apenso: TC 002.200/2001-9
2. Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria
3. Responsvel: Henri Philippe Reichstul
4. Entidade: Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
7. Unidade Tcnica: 1 SECEX
DECIDE:
8.1. nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituio Federal, c/c o art. 1,
inciso II, da Lei n 8.443/92, no conhecer da solicitao de auditoria de que trata o
TC 002.200/2001-9, uma vez que tais pedidos devem ser de iniciativa dos Presidentes
das Casas Legislativas ou de comisses tcnicas ou de inqurito das referidas Casas;
8.2. determinar a Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras que:
8.2.1. observe com rigor o cumprimento do subitem 2.2.4.1, constante da
Clusula Segunda do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, firmado com as empresas
Propeg Comunicao Social e Mercadolgica Ltda., DPZ - Duailibi, Petit, Zaragoza
Propaganda S.A e Comunicao Contempornea Ltda., bem como de clusulas
similares em outros contratos e editais, exigindo a referida documentao formal
que fundamenta a eleio de uma subcontratada;
8.2.2. reveja e aprimore os controles internos do setor de pagamentos, de
modo a evitar a ocorrncia de registros e pagamentos indevidos, a exemplo do que
1
ocorreu na execuo do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, em que foram
creditados valores em excesso, posteriormente estornados, empresa Comunicao
Contempornea Ltda., referentes aos servios de reestruturao da marca Petrobras;
8.2.3. exija das contratadas, inclusive nos casos de subcontrataes, a execuo
fiel do objeto contratual ou da proposta tcnica aprovada, de modo a evitar pagamentos
sem contrapartida ou compensaes indevidas, a exemplo do que ocorreu na
subcontratao dos servios de reestruturao da marca Petrobras;
8.3. encaminhar ao Presidente da Cmara dos Deputados cpia da deliberao
ora proferida, acompanhada do Relatrio e Voto que a fundamentaram, em razo
dos requerimentos subscritos pelos Deputados Miro Teixeira, Jos Genono e Vivaldo
Barbosa, remetidos a esta Corte de Contas nos termos do SGM/P n 60/01, de
12.02.2001, daquela Casa;
8.4. determinar, com fulcro no inciso II do art. 194 do Regimento Interno do
TCU, a juntada do presente processo s contas da Petrobras, exerccio de 2000, para
exame em conjunto e em confronto.
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar (Relator) e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin
Zymler.
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
MUNICPIOS DE CAMPOS BELOS/GO E TOUROS/RN -
QUOTAS REFERENTES DISTRIBUIO DE RECURSOS
RELATIVOS A FUNDOS CONSTITUCIONAIS
Contestao
Ministro-Relator Benjamin Zymler
Grupo II - Classe VII - Plenrio
TC- 016.530/2000-8
Natureza: Contestao (art. 4, 2, da IN/TCU n 31/1999)
Entidade: Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN
Interessados: Aurolino Jos dos Santos Ninha (Prefeito) e Josemar Frana
(Prefeito)
Ementa: Contestao de que trata a IN/TCU n 31/99. Conhecimento
da pea interposta pelo Prefeito de Campos Belos/GO. Intempestividade da
contestao oferecida pelo Prefeito de Touros/RN. Observncia, por parte
do Tribunal, das normas vigentes. Possibilidade de utilizao excepcional
de dados encaminhados aps o prazo legal, com vistas a assegurar o
mandamento constitucional. Procedncia. Determinao Unidade Tcnica
competente para refazer os clculos dos coeficientes mencionados. Cincia
aos interessados.
RELATRIO
Adoto como Relatrio a bem lanada instruo a cargo do AFCE Walter Fac
Bezerra, da Secretaria de Recursos, com a qual manifestou-se de acordo o titular
daquela Unidade Tcnica:
Cuidam os autos de Pedidos de Reexame apresentados pelos Municpios de
Campos BelosGO e TourosRN, representados pelos seus Prefeitos, Srs. Aurolino
Jos dos Santos Ninha e Josemar Frana, contra a Deciso n 1.121/2000, proferida
pelo Pleno do Tribunal em 13/12/2000, com apoio nas razes expostas na peas
recursais de fls. 01 a 15 e 35 a 39, respectivamente.
I HISTRICO
2. Como decorrncia do cumprimento de previso constitucional (pargrafo
nico do art. 161), tratam os autos dos trabalhos conducentes fixao, pelo
Tribunal, para o exerccio de 2001, das quotas referentes distribuio dos recursos
previstos no art. 159, inciso I, alneas a, b e c da Constituio Federal relativos
aos Fundos de Participao dos Estados e Distrito FederalFPE, Fundo de
Participao dos MunicpiosFPM e Fundos de Financiamento das Regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, bem como Reserva instituda pelo Decreto-Lei n 1.881/
81.
3. Ao atender o que estabelece o 2 do art. 102 da Lei Orgnica do TCU, a
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE encaminhou ao
Tribunal o Ofcio n 598/PR, de 27/10/2000, contendo, em disquete, as estimativas
de populaes residentes para Brasil, Unidades da Federao e Municpios, com
data de referncia em 1/7/2000 (vol. principal, fl. 01). Para os Municpios de Campos
BelosGO e TourosRN, ora recorrentes, foram informadas, respectivamente, as
populaes de 16.203 e 21.420 residentes (vol. principal, fls. 141 e 57).
4. A seguir, por meio do Ofcio n 633/PR, de 14/11/2000, o IBGE, ao remeter
ao Tribunal os resultados iniciais do Censo 2000 referentes s populaes dos novos
Municpios, informou que os Dados Preliminares do citado Censo seriam publicados
na segunda quinzena de dezembro de 2000 (vol. principal, fl.02).
5. Atendendo solicitao da ento 11 Secex, o IBGE encaminhou ao TCU,
por intermdio do Ofcio n 648/PR, de 29/11/2000, a metodologia adotada para as
estimativas populacionais do Brasil, Grandes Regies, Unidades da Federao e
Municpios (vol. principal, fl. 19). Novo Ofcio do IBGE (n 51/GRP, de 6/12/2000;
vol. principal, fl. 21) enviou ao Tribunal exemplares das estimativas da populao
residente em 1/7/2000.
6. Consta tambm dos presentes autos o Relatrio e o Voto que conduziram
Deciso n 853/2000-TCU-Plenrio, na qual diante de solicitao do presidente
do IBGE no sentido de que o Tribunal receba os dados oficiais para clculo dos
coeficientes em prazo diverso do estabelecido em lei, bem como de que receba em
substituio aos dados encaminhados no presente exerccio os dados a serem
remetidos no incio do exerccio seguinte, para vigorarem imediatamente o
Tribunal, concluindo pela impossibilidade de acolher a reivindicao, decidiu
esclarecer ao presidente do IBGE que cabe instituio a qual dirige cumprir as
determinaes legais cabveis quanto ao envio dos dados oficiais a esta Corte para
clculo dos coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios (vol. principal,
fls. 163/8).
7. Em Sesso de 13/12/2000, o Pleno do Tribunal adotou a Deciso n 1.121/
2000 que, entre outros pontos, aprovou Projeto que veio a redundar na Deciso
Normativa n 37/2000 que fixa, para o exerccio de 2001, os coeficientes a serem
utilizados no clculo das quotas referentes ao FPE e FPM, bem como aos recursos
para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste (vol. principal, fls. 261/2). O anexo VIII da referida
Deciso Normativa mostra que os coeficientes do FPM para os Municpios de
Campos BelosGO e TourosRN foram fixados, respectivamente, em 1,0 e em 1,4
(vol. principal, fls. 298 e 372).
II ADMISSIBILIDADE
8. O Sr. Secretrio de Recursos realizou, fl. 22, o exame de admissibilidade
da pea apresentada pelo Municpio de Campos BelosGO.
9. Quanto ao recurso apresentado pelo Municpio de TourosRN, apenas
duas situaes o distinguem em relao ao de Campos Belos: o correto
enquadramento legal (Pedido de Reexame, previsto no art. 48 da LO/TCU e no art.
230 do RI/TCU) e a sua extemporaneidade, visto que excedeu o prazo legal de 15
dias (o recurso deu entrada na SECEX-RN em 21/3/2001, enquanto que a Deciso
recorrida foi publicada no D.O.U em 28/12/2000 fls. 35 e 06).
10. Em virtude desse ltimo aspecto, entendemos que o recurso no merece
ser conhecido, pois intempestivo. De qualquer forma, diante da possibilidade de o
Tribunal vir a relevar a intempestividade, analisaremos conjuntamente, a seguir, o
mrito dos dois recursos.
III MRITO
11. Examinemos, inicialmente, os argumentos trazidos pelo Municpio de
Campos BelosGO. O recurso composto por duas peas que se complementam: o
pedido inicial de fls. 01 a 09 e o termo aditivo de fls. 10 a 15. Na pea inicial, o
recorrente afirma que na fixao dos coeficientes de participao de cada um dos
municpios considerou-se os dados (de populao e de renda per capita) produzidos,
por estimativa, pelo IBGE, uma vez que o censo demogrfico ainda se encontrava
em andamento. Alega que, dessa forma, isto , com base em dados estimados da
populao 16.203 habitantes que foi estabelecido para o Municpio o coeficiente
de 1,0.
12. Menciona o recorrente que o prprio IBGE, ainda no exerccio anterior
(ano 2000), encaminhou ao TCU, por meio do Ofcio n 598/PR, de 26/12/2000,
dados censitrios preliminares nos quais a populao do Municpio de Campos
Belos foi retificada para 17.034 habitantes, o que elevaria de 1,0 para 1,2 o seu
coeficiente de participao. Acresce o recorrente que tal elevao de fundamental
importncia para as finanas deste Municpio pobre do nordeste goiano, cuja
principal e quase nica fonte de renda o FPM (fl. 01).
13. Citando trecho do Voto condutor da Deciso recorrida, que declara a
possibilidade de ocorrncia de algumas inconsistncias na fixao dos coeficientes
(por serem, os dados populacionais enviados pelo IBGE, estimados e pendentes de
confirmao no Censo Demogrfico de 2000), a recorrente embora reconhecendo
que o Tribunal tenha fixado os coeficientes de participao do FPM dentro do prazo
legal requer que o TCU receba o recurso interposto para retificar o coeficiente de
participao do Municpio de Campos Belos de 1,0 para 1,2, em razo do elevado
carter social e do interesse pblico do pleito.
14. Ao aditar o recurso, o Municpio recorrente faz referncia Deciso n
853/2000-TCU-Plenrio (TC-011.229/2000-8) que, diante do estabelecido no 2
do art. 102 da Lei Orgnica do Tribunal e no art. 92 do Cdigo Tributrio Nacional
CTN, assentou que o prazo concedido ao IBGE para a remessa dos dados necessrios
fixao dos coeficientes do FPM (31 de outubro de cada ano) no pode ser dilatado,
nem alterados os coeficientes aps o incio do exerccio para o qual tenham sido
fixados.
15. Lembra, a seguir, que o IBGE somente fornece dados censitrios ao TCU
a cada decnio (pois que o recenseamento s realizado a cada dez anos), sendo
que os demais dados so repassados, por estimativas, at 31 de outubro de cada
ano. Acresce que a reviso dos coeficientes do FPM era prevista em lei para ser
feito de 5 em 5 anos e que a Lei Complementar n 59, de 22 de dezembro de 1988,
j determinara a reviso anual (fl. 12).
16. Apoiando-se em lies de Bento Jos Bugarin, acerca dos princpios da
razoabilidade (busca assegurar a aplicao da lei pelo administrador de forma
sensata e prudente, evitando-se o surgimento de situaes bizarras) e da
proporcionalidade (exige que a atividade administrativa seja exercida na extenso
e intensidade proporcionais ao necessrio para o atingimento da finalidade de
interesse pblico), e de Hely Lopes Meirelles e Bielsa e Bonnard, acerca do princpio
da legalidade que impe atividade do administrador pblico, vinculada ou
discricionria, o direcionamento ao fim legal, que, em ltima anlise, coincide com
o bem comum , o recorrente solicita que o Tribunal d ao Municpio de Campos
Belos tratamento similar ao que foi adotado em relao aos municpios novos, bem
como queles que lhes cederam populao (fl. 13).
17. Quanto a essa solicitao, lembra o recorrente que o Tribunal, quando
aprovou a Deciso Normativa n 37/2000, fixou os coeficientes para o exerccio
de 2001, com base nos dados estimativos, exceto para os novos municpios e para
os que lhes cederam populao, os quais tiveram seus coeficientes fixados com
base nos dados censitrios posteriormente fornecidos (fl. 12).
18. Acrescenta, por fim, o recorrente que o IBGE, ao enviar dados preliminares
do censo aps 31 de outubro de 2000, mas dentro do exerccio , inclui entre
eles os municpios que tiveram sua populao significativamente aumentada com
reflexo no coeficiente individual de participao no FPM, entre os quais est o
Municpio de Campos Belos, no entanto, esses dados censitrios no foram
considerados para efeito de fixao do coeficiente adequado, tal como nos demais
casos excepcionados, conquanto fornecidos antes de findo o exerccio 2000. Assim,
entende o recorrente que o Tribunal poder aplicar ao Municpio de Campos Belos
igual entendimento adotado a Municpios novos e queles que lhes cederam
populao, eis que, no pertinente fornecimento de dados pelo IBGE, a Lei no
estabeleceu qualquer distino (fl. 12).
19. O recurso trazido ao Tribunal pelo Municpio de TourosRN aborda
fundamentalmente, ainda que de forma mais concisa, as mesmas questes. Assim,
alega que serviu de parmetro para a aprovao da Deciso recorrida, os dados
populacionais produzidos pelo IBGE com base em estimativa elaborada em agosto
do ano 2000, que, para o Municpio recorrente, estipulava uma populao de 21.420
residentes e, como decorrncia, levou o TCU a enquadr-lo no coeficiente 1,2. Deduz
que, como o IBGE divulgou, ainda naquele ano, o resultado do Censo Demogrfico
de 2000 que estabeleceu para o Municpio de Touros uma populao equivalente
a 28.597 habitantes , o recorrente estaria habilitado legalmente percepo de
recursos com base no coeficiente 1,4.
20. Alegando, ainda, que esta Corte, em outros julgados que menciona, j
decidiu pela modificao de suas Decises Normativas e Resolues fixadoras de
coeficientes de Municpios, corrigindo as distores verificadas (fls. 36 e 37), o
recorrente finda por pleitear a retificao da populao do Municpio de Touros
RN para 28.597 habitantes e, como conseqncia, de seu coeficiente para 1,4.
21. Passemos anlise das questes suscitadas pelos recorrentes. Diga-se,
desde logo, que embora o IBGE, ao encaminhar ao Tribunal o Ofcio referido no
item 4, tenha alertado para a possibilidade de os dados apresentarem diferenas
em relao aos do Censo 2000, a populao efetivamente informada foi a de 16.203
habitantes para o Municpio de Campos Belos e a de 21.420 habitantes para o
Municpio de Touros (vol. principal, fls. 141 e 57).
22. Esses Municpios, ao tempo das informaes prestadas pelo IBGE,
configuravam-se como regularmente instalados e no sujeitos a desmembramento.
Os dados referentes a municpios enquadrados nessa situao deveriam ser
repassados e foram ao TCU at o final de outubro do ano 2000. Assim, a situao
dos Municpios recorrentes, j regularmente instalados no ano da Deciso
questionada, por ser distinta, no pode ser equiparada a dos municpios novos,
nem a daqueles que lhes cederam populao.
23. A propsito desse ponto, o Sr. Secretrio de Macroavaliao
Governamental, ao realizar anlise prvia do recurso sob exame, s fls. 16/21,
apropriadamente afirma:
Sobre o fenmeno observado, qual seja: de o TCU utilizar outros dados
que no aqueles enviados pelo IBGE at 31 de outubro de 2000 por motivo da
criao de novos municpios; deve-se observar inicialmente que o IBGE no
informou at esta data as populaes dos municpios novos, bem como daqueles
que lhes cediam populao, somente o fazendo em trminos de novembro daquele
exerccio, sendo portanto, impossvel para o Tribunal utilizar os dados informados
pelo IBGE at a referida data limite para fazer os clculos de coeficientes de FPM
para esses municpios (fl. 20).
(...)
No obstante a argumentao apresentada pelo signatrio, o que se verifica
no caso em exame a adoo pelo Tribunal, em carter excepcional, de dados
apresentados pelo IBGE em data posterior a 31 de outubro de 2000, com vistas,
nica e exclusivamente, a no prejudicar os novos municpios no incio de suas
administraes, no podendo essa forma de manifestao se extender aos demais
municpios que tiveram seus coeficientes calculados com base nos dados enviados
pelo IBGE ao TCU at 31 de outubro de 2000, em observncia ao disposto no 2
do art. 102 da Lei n 8.443/92 (fl. 21).
24. A base para a realizao dos clculos dos coeficientes atribudos aos
municpios do interior caso de Campos Belos e de Touros a populao,
atualizada e encaminhada oficialmente pela Fundao IBGE ao Tribunal, no prazo
legal previsto no 2 do art. 102 da Lei n 8.443/92 (at 31 de outubro de cada
ano).
25. De fato, o art. 1 e seu 1 da Lei Complementar n 91, de 22/12/97,
estabelecem:
Art. 1 Fica atribudo aos Municpios, exceto os de Capital, coeficiente
individual no Fundo de Participao dos Municpios FPM, segundo seu nmero
de habitantes, conforme estabelecido no 2 do art. 91 da Lei n 5.172, de 25 de
outubro de 1966, com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.881, de 27 de agosto de
1981.
1 Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municpios regularmente
instalados, fazendo-se a reviso de suas quotas anualmente, com base nos dados
oficiais de populao produzidos pela Fundao Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE, nos termos do 2 do art. 102 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992.
26. A tabela de coeficientes utilizada para classificar os Municpios
recorrentes a que consta da fl. 272 do volume principal. A elaborao dessa tabela
decorre da aplicao direta das regras contidas no 2 do art. 91 da Lei n 5.172/
66 (Cdigo Tributrio Nacional), segundo a redao que lhe deu o Decreto-Lei n
1.881/81 (fls. 182/3). Como a populao informada pelo IBGE para o Municpio de
Campos Belos foi de 16.203 habitantes e de 21.420 habitantes para o Municpio de
Touros, o enquadramento deu-se, respectivamente, nos coeficientes 1,0 e 1,2.
27. O Voto do Sr. Ministro-Relator Bento Bugarin referido no item 6 desta
instruo que conduziu Deciso n 853/2000-TCU-Plenrio, assevera:
A legislao que regula a matria no permite a este Tribunal que dilate o
prazo em que lhe devam ser remetidos pelo IBGE os dados necessrios fixao
dos coeficientes do FPM. Assim que o 2 da art. 102 da Lei Orgnica desta
Corte estipula a data de 31 de outubro de cada ano como termo final para a remessa
de tais dados, sem que haja nenhuma previso legal autorizando o elastecimento do
prazo indicado.
Da mesma sorte, tambm no consentido ao Tribunal alterar os coeficientes
do FPM aps o incio do exerccio para o qual tenham sido fixados, consoante o
disposto no art. 92 da Lei n 5.172/66 (Cdigo Tributrio Nacional).
Conforme assinalam o IBGE e a mencionada Unidade Tcnica, os dados
encaminhados por aquela fundao podem provir tanto de recenseamento, desde
que informados ao Tribunal dentro prazo legal, quanto de e o que ocorre na
maioria das vezes estimativas efetivadas por aquela entidade. Os dados, em ambas
as hipteses, sero os oficiais. (vol. principal, fls. 166/7)
28. Por sua vez, o art. 92 do CTN estabelece que at o ltimo dia til de
cada exerccio, o Tribunal de Contas da Unio comunicar ao Banco do Brasil S.A.
os coeficientes individuais de participao de cada Estado e do Distrito Federal
(...), e de cada Municpio, calculados na forma do disposto no art. 91, que
prevalecero para todo o exerccio subseqente (grifamos). Como se v, a legislao
taxativa: comunicados os coeficientes ao Banco do Brasil, no h hiptese legal
para que o Tribunal os reveja, devendo tais coeficientes ter vigncia durante todo o
exerccio seguinte, no caso, o ano corrente.
29. Ao afirmar, em seu Voto, que algumas inconsistncias poderiam ser
encontradas na fixao dos coeficientes (em razo de serem estimados os dados
enviados pelo IBGE), o Sr. Ministro-Relator Guilherme Palmeira no estava abrindo
brechas para revises dos referidos coeficientes no presente exerccio. Na verdade,
ao reportar-se qualidade dos dados fornecidos pelo IBGE, constatava uma
realidade que, em face da rigidez das normas regentes da matria (reafirmada,
logo a seguir, no prprio Voto do Sr. Relator), naquele momento, o Tribunal no
podia modificar. A nosso ver, as colocaes do Sr. Ministro-Relator dirigiam-se ao
IBGE e exprimiam o desejo de que, em futuros exerccios, os dados necessrios
fixao dos coeficientes dessem entrada no Tribunal com maior grau de preciso.
30. Ademais, na forma do 1 do art. 102 da LO/TCU, os interessados, no
caso as prefeituras, dispem do prazo de 20 dias, a partir da publicao da relao
das populaes dos Municpios (feita pelo IBGE at 31 de agosto de cada ano),
para apresentar reclamaes fundamentadas Fundao IBGE, que decidir
conclusivamente (grifamos). Assim, o texto legal atribui ao IBGE a prerrogativa
de receber e decidir a respeito de quaisquer reclamaes referentes fixao da
relao das populaes, especialmente quanto ao nmero de habitantes, por ser,
para a fixao dos coeficientes do FPM, o dado mais relevante.
31. Como as datas so peremptrias e taxativas no h como atender a
pretenso dos Municpios recorrentes, mesmo porque no h correo a ser feita,
pois que no prazo da lei, a informao que o Tribunal dispunha os enquadrava,
como de fato os enquadrou, nos coeficientes 1,0 e 1,2. evidente que a nova situao
populacional dos Municpios de Campos Belos e Touros ter relevncia a partir do
prximo ano. Isto , mantidos ou ampliados o atual nvel populacional e, ainda, a
metodologia prevista na lei, no exerccio vindouro os Municpios recorrentes
certamente obtero a elevao ora pleiteada.
32. Resta o exame de uma questo: a alegao do Sr. Prefeito Municipal de
Touros, referida no item 20 desta instruo, no sentido de que o Tribunal apreciando
casos semelhantes, j decidiu pela modificao de suas Decises Normativas e
Resolues fixadoras de coeficientes de Municpios, corrigindo as distores
verificadas (grifamos). Entendemos que no procedem seja por ausncia de
semelhana, seja por no se tratar de alteraes de Decises as afirmaes do
recorrente. As Decises Normativas 011, de 22/7/96, 012, de 20/9/96, 020, de 27/7/
98, 021, de 10/8/98, aprovam os coeficientes individuais de Participao dos Estados
e Distrito Federal destinados ao rateio da parcela de 10% do produto da arrecadao
do Imposto sobre Produtos IndustrializadosIPI, no havendo similitude, portanto,
com o caso em exame, que trata do FPM. As Decises Normativas 016, de 9/12/97,
e 018, de 23/12/97, nada retificam, mas simplesmente aprovam os coeficientes
destinados ao clculo das quotas referentes ao FPE, ao FPM e aos recursos para
aplicao em programas de financiamento e ao setor produtivo das Regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. J, por exemplo, as Resolues 245/90, de 11/7/90, 001/
92, de 30/9/92, e 260/92, de 29/7/92, aprovam ou retificam, considerando novos
valores das exportaes de produtos industrializados, os coeficientes individuais
do FPE na parcela de 10% sobre o IPI. Ainda que o Tribunal, por hiptese, tivesse,
em algum de seus julgados, promovido retificaes nos coeficientes do FPM ou
FPE, sem a observncia dos estritos prazos legais previstos nas respectivas
legislaes, tais decises paradigmas no teriam o condo de conduzir reforma
pleiteada, exatamente pela ausncia de previso legal para tanto.
33. Por fim citando novamente trecho da instruo realizada pela Secretaria
de Macroavaliao Governamental no sentido de que o procedimento de rateio
das quotas do Fundo de Participao dos Municpios procedimento tcnico
vinculado, no podendo o Tribunal dele se afastar sob o risco de viciar a Deciso
Normativa que informa os coeficientes de clculo do FPM para o Banco do Brasil
com erro de natureza formal (fl. 19) , reafirme-se: os prazos determinados na lei
so categricos; no h como, sem mcula legalidade, infringi-los.
34. Esses os motivos por que entendemos no ser possvel dar provimento
aos recursos apresentados pelos Municpios de Campos BelosGO e de TourosRN.
IV CONCLUSO
35. Em face do exposto, submetemos os autos considerao superior,
propondo que:
a) luz do estabelecido na Lei n 8.443/92, seja conhecido o Pedido de
Reexame apresentado pelo Municpio de Campos BelosGO e no conhecido o
apresentado pelo Municpio de TourosRN; vindo o Tribunal a receber ambos os
recursos, no mrito, no lhes seja dado provimento, mantendo-se os exatos termos
da Deciso recorrida;
c) os recorrentes sejam cientificados da deciso que vier a ser adotada.
O Ministrio Pblico, em parecer de lavra do douto Procurador-Geral Lucas
Rocha Furtado (fl. 50, vol. 1), anuiu ao posicionamento da Unidade Tcnica, uma
vez que os coeficientes individuais de participao dos Estados, do DF e dos
Municpios, para o ano de 2001, foram definidos com base na legislao pertinente.
o Relatrio.
VOTO
De incio, entendo que as peas sob exame devem ser recebidas como
Contestao, na forma do art. 4, 2, da IN TCU n 31/1999. Havendo modalidade
processual especfica, no h razo para enquadrar as peas como Pedido de Reexame,
notadamente porque no h expressa previso legal para tanto. Assim, o prazo que
dispem as unidades federadas para impugnar os coeficientes fixados pelo Tribunal
de 30 dias, a partir da publicao da Deciso no Dirio Oficial da Unio.
Dessa forma, a pea interposta pelo Municpio de Touros/RN em 21.3.2001
no deve ser conhecida, por intempestiva, haja vista que a Deciso atacada foi
publicada no Dirio Oficial da Unio em 28.12.2000.
Resta, portanto, analisar a pea interposta pelo Municpio de Campos Belos/
GO, cujo argumento central reside na utilizao, pelo Tribunal, dos dados preliminares
do Censo 2000 para o clculo dos coeficientes de participao dos novos Municpios,
critrio que, no entender da Contestao, deveria ser estendido aos demais Municpios.
A matria em exame possui foro constitucional e est disciplinada nos arts.
159 a 162 da Carta Federal. O art. 159 dispe, no que toca ao FPM, que a Unio
entregar ao Fundo de Participao dos Municpios 22,5% da arrecadao do imposto
sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos
industrializados. O art. 160 da Carta Poltica veda a reteno ou qualquer restrio
entrega dos recursos aos Municpios (na hiptese do FPM) e aos Estados (na hiptese
do FPE). O art. 161 delega a lei complementar o estabelecimento das normas de
rateio, que devem visar ao equilbrio scio-econmico entre Estados e entre
Municpios, e atribui ao Tribunal de Contas da Unio a competncia para efetuar o
clculo das quotas. Finalmente, o art. 162 impe seja dada publicidade aos dados de
arrecadao, de forma a permitir o controle pelos entes envolvidos, da repartio
das receitas tributrias.
O texto constitucional determina que o rateio dos recursos do FPM deve pautar-
se na reduo dos desequilbrios scio-econmicos. Contudo, o estabelecimento dos
critrios de rateio objeto de lei complementar. A Lei n 5.172, de 25.10.1966
(Cdigo Tributrio Nacional CTN), com a redao conferida pelo Decreto-lei n
1.881, de 27.8.1981, estabeleceu, no 2 do art. 91, como nico critrio de repartio
das receitas integrantes do FPM destinadas aos Municpios do interior, o fator
populacional. Da porque as informaes provenientes do IBGE, entidade oficial
responsvel pela gerao das informaes, assumem papel determinante nas finanas
de centenas de pequenos Municpios, que sobrevivem quase que exclusivamente dos
recursos do FPM.
Para os Municpios das Capitais dos Estados, o clculo das quotas consideram,
tambm, a renda per capita do Estado (CTN, art. 91, 1 e respectivas alneas). J a
repartio dos recursos do FPE, tratada no art. 88 do CTN, observa, ainda, o fator
extenso territorial.
O mesmo Cdigo Tributrio, em seu art. 92, impe ao Tribunal o dever de
divulgar, at o ltimo dia til de cada exerccio, os coeficientes individuais de
participao que prevalecero para todo o exerccio subseqente:
Art. 92. At o ltimo dia til de cada exerccio, o Tribunal de Contas da
Unio comunicar ao Banco do Brasil S.A. os coeficientes individuais de
participao de cada Estado e do Distrito Federal, calculados na forma do disposto
no art. 88, e de cada Municpio, calculados na forma do disposto no art. 91, que
prevalecero para todo o exerccio subseqente.
As normas infraconstitucionais que disciplinam a matria so, de fato, rgidas.
O 2 do art. 102 da Lei n 8.443/92 estabelece a data-limite de 31 de outubro para
que o IBGE encaminhe as informaes das populaes por Estados e Municpios. O
art. 1, 1, da Lei Complementar n 91, determina que seja feita reviso anual das
quotas dos Municpios do interior regularmente instalados, com base nos dados
encaminhados nos termos do 2 do art. 102:
Art. 1 - Fica atribudo aos Municpios, exceto os de Capital, coeficiente
individual no Fundo de Participao dos Municpios FPM, segundo seu nmero
de habitantes, conforme estabelecido no 2 do art. 91 da Lei n 5.172, de 25 de
outubro de 1966, com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.881, de 27 de agosto de
1981.
1 - Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municpios regularmente
instalados, fazendo-se a reviso de suas quotas anualmente, com base nos dados
oficiais de populao produzidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica IBGE, nos termos do 2 do art. 102 da Lei n 8.443, de 16 de julho
de 1992. (grifei)
Tal rigidez, a meu ver, est voltada para a regulao dos procedimentos
administrativos a serem adotados pelo IBGE, Tribunal de Contas da Unio, Secretaria
do Tesouro Nacional e Banco do Brasil com vistas repartio e entrega dos recursos.
Os prazos legais para o clculo dos coeficientes devem ser observados e o
Tribunal no pode deles dispor. Todavia, h de atentar para a finalidade do preceito
constitucional contido no art. 161, que reduo das desigualdades scio-econmicas
entre os Municpios.
Uma vez que o nico critrio eleito pelo legislador complementar, em relao
aos Municpios do interior, o populacional, esses dados devem refletir, da melhor
forma possvel, o real quadro do Pas.
O censo demogrfico , sem sombra de dvida, a forma mais fidedigna de
mensurao da populao, uma vez que no se trata de estimativa, mas de uma coleta
exaustiva, que abrange todos os domiclios nacionais. Dado seu elevado custo, tanto
em recursos humanos como materiais, e dada a demora inerente a esse procedimento,
o IBGE o realiza apenas uma vez a cada decnio. A Lei n 8.184, de 10.5.1991,
determina que a periodicidade dos censos demogrficos ser fixada por ato do poder
Executivo, no podendo exceder a dez anos.
Nos demais exerccios, a reviso das informaes feita considerando-se as
projees de tendncia populacional.
guisa de clareza, transcrevo parcialmente as colocaes exaradas pelo Sr.
Srgio Besserman Vianna, Presidente do IBGE, no Ofcio 376/PR, dirigido ao
Secretrio da ento 11 SECEX:
Por determinao legal, o IBGE tem a responsabilidade de realizar a cada
dez anos o recenseamento da populao e elaborar, anualmente, as estimativas
populacionais.
O Censo Demogrfico o mais longo, complexo e dispendioso levantamento
que um pas pode empreender, sendo as informaes da derivadas fundamentais
para o mapeamento da realidade sociodemogrfica. Elas constituem, tambm, o
caminho para se conhecer o efetivo demogrfico municipal, no apenas no momento
do recenseamento mas tambm o efetivo atualizado, pois atravs dos resultados do
Censo Demogrfico obtemos as tendncias e parmetros indispensveis elaborao
de projees e estimativas populacionais anuais.
Reconhecendo a necessidade de atualizao constante e aferio dessas
estimativas, de fundamental importncia para a distribuio de recursos, o IBGE
realizou pela primeira vez no perodo intercensitrio, em agosto de 1996, a Contagem
Nacional de Populao para todos os municpios brasileiros. A Contagem Nacional
permite, entre outros fins, o acompanhamento dos processos demogrficos ocorridos
no perodo e o aprimoramento substancial na qualidade das estimativas anuais da
populao, j que os resultados deste levantamento acabam por refletir a dinmica
demogrfica existente, revelando queda ou crescimento populacional dos municpios,
podendo ser alteradas, por conseguinte, as estimativas da decorrentes.
Com relao elaborao das estimativas anuais da populao, estas
baseiam-se em tcnicas de crescimento da populao observado entre dois censos e
nos fatores que compem a dinmica demogrfica, tais como natalidade, mortalidade
e migrao.
A competncia delegada ao IBGE , assim, a de apresentar anualmente ao
TCU as informaes da populao de estados e municpios baseadas em dados
produzidos por meio de estimativas ou apurados no Censo Demogrfico.
Quando da realizao das estimativas municipais da populao para o ano
de 2000, possvel que o distanciamento de quatro anos da ltima Contagem
Nacional se reflita nos resultados das estimativas de alguns municpios que podero
apresentar crescimentos diferenciados em relao s tendncias observadas no
perodo 1991 1996 e, conseqentemente, valores a serem apurados, no Censo
Demogrfico 2000, diferentes das estimativas municipais do mesmo ano.
Dada a rigidez dos prazos legais, o IBGE, em obedincia ao comando contido
no 2 do art. 102 da Lei Orgnica do TCU, encaminhou, em 27.10.2000, estimativa
populacional referente aos Municpios regularmente instalados, como vinha fazendo
nos exerccios anteriores.
As informaes relativas aos novos Municpios, a serem instalados em
1.1.2001, num total de 54 unidades, foram encaminhadas ao Tribunal em 14.11.2000,
com base em resultados iniciais do Censo 2000. Em 24.11.2000, o IBGE remeteu
nova relao com dados populacionais dos futuros Municpios e daqueles que cederam
populao.
Em 13.12.2000, o Plenrio desta Corte proferiu a Deciso n 1.121/2000,
que aprovou a Deciso Normativa n 37/2000, por meio da qual foram fixados os
coeficientes destinados ao clculo das quotas referentes ao Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal, ao Fundo de Participao dos Municpios, aos
recursos para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Naquele momento, no haveria reparo a
ser feito na Deciso Normativa, uma vez que o Tribunal dispunha apenas dos dados
de estimativa populacional encaminhados pelo IBGE e no poderia postergar, sem
prazo determinado, a prolao da referida Deciso.
Ocorre que, em 20.12.2000, o IBGE remeteu ao Tribunal um exemplar da
publicao dos resultados preliminares do Censo Demogrfico 2000, com as
populaes dos 5.507 Municpios brasileiros instalados em 1.8.2000, data de
referncia da operao. Por se tratar de informao de origem censitria, o cotejo
dos dados contidos nessa publicao e aqueles utilizados pelo Tribunal meras
estimativas - revela algumas discrepncias que afetam dramaticamente o resultado
da repartio do FPM.
Cite-se, por exemplo, o caso do Municpio de Buritis/Rondnia. Os dados
estimativos indicavam uma populao de 12.891 habitantes (fl. 28, volume principal).
Conseqentemente, o Tribunal atribuiu a esse Municpio, por meio da Deciso
Normativa n 37/2000, o coeficiente de 0,8 (fl. 385, volume principal). Contudo, os
dados preliminares do Censo 2000 revelaram um quadro bem diverso, no qual o
Municpio em tela abrigaria uma populao de 25.340 habitantes, que corresponde a
um coeficiente de 1,4.
Inmeros outros casos poderiam ser citados, inclusive o de Municpios que,
por fora da utilizao de dados estimativos, vm recebendo coeficiente de
participao maior que o que seria devido, em prejuzo dos demais Municpios de
seu Estado.
O que torna o problema ainda mais grave o fato de que as distores entre
os dados censitrios e os estimativos afetam de forma mais intensa os pequenos
Municpios, cujas finanas so sabidamente mais dependentes do dinheiro do FPM.
Isso porque, para os menores nveis populacionais, menores so as faixas
populacionais necessrias para o implemento dos coeficientes. Assim, entre 10.188
e 16.980 habitantes, so necessrios apenas 3.396 habitantes (ou frao), para
provocar uma elevao de 0,2 no coeficiente atribudo. Para os Municpios cuja
populao situa-se entre 16.980 e 50.940 habitantes, so necessrios 6.792 habitantes
(ou frao) para fazer jus a esse implemento. Para os Municpios entre 50.940 e
101.880 habitantes, a faixa que corresponde ao implemento de 0,2 de 10.188 (ou
frao). Para populaes entre 101.880 e 156.216 habitantes, essa faixa de 13.584
(ou frao). Para os Municpios acima de 156.216, no h implemento no coeficiente.
Particularmente crtica a situao dos diversos Municpios sujeitos
aplicao de redutor financeiro em razo do disposto nos arts. 1 e 2 da Lei
Complementar n 91 e, mais recentemente, o art. 1 da Lei Complementar n 106.
Esse redutor origina-se de eventual diferena observada entre a populao anualmente
informada pelo IBGE e aquela que serviu de base para a fixao dos coeficientes de
1997. Para esses Municpios, eventual elevao populacional apurada pelo Censo
2000 torna-se de extrema importncia para evitar redues indevidas nas receitas do
FPM.
A questo que se coloca em discusso reside na possibilidade jurdica de
afastar normas que estabelecem prazos para a Administrao Federal tornar
conhecidos, at o fim do exerccio, os coeficientes do exerccio seguinte em prol da
utilizao de informaes mais realistas. Ou seja, saber se a vontade constitucional
de estabelecer uma distribuio tendente a reduzir as desigualdades scio-econmicas
pode vir a ser mitigada em razo da fiel observncia do disposto no 1 do art. 1 da
Lei Complementar n 91, que estabelece que a reviso anual das quotas dos Municpios
regularmente instalados deve ser feita com base em dados oficiais de populao
encaminhados na forma do 2 do art 102 da Lei n 8.443/92, e da observncia do
art. 92 do CTN, que estabelece que o Tribunal de Contas da Unio deve informar ao
Banco do Brasil, at o ltimo dia til do anos, os coeficientes individuais de
participao que prevalecero para todo o exerccio subseqente.
Em que pese a rigidez das normas que tratam do assunto, entendo que elas
almejam direcionar os trabalhos a serem desenvolvidos no mbito da Administrao
Federal, que responsvel pela arrecadao e repartio dos recursos que integram
os Fundos de Participao. Diante de uma situao ftica, evidenciada pelos trabalhos
de coleta de dados executados pela prpria Administrao Federal, o no acatamento
de informaes mais realistas porque advindas de censo e no de estimativa
parece-me formalismo exacerbado. Formalismo esse que termina por negar o objetivo
do preceito constitucional que estabelece o FPM como elemento essencial para a
reduo das desigualdades scio-econmicas entre os Municpios.
Entendo que a competncia constitucionalmente atribuda ao Tribunal
meramente declarar o direito dos entes beneficiados. Direito esse que decorrente do
implemento das condies legais possuir determinado nmero de habitantes. Da a
necessidade de empregar as informaes mais fidedignas possveis, assim entendidas
aquelas apontadas pelo IBGE - entidade que detm esta especfica competncia legal.
Alm disso, os dados preliminares do censo foram encaminhados ainda dentro
do exerccio de 2000, o que teria permitido ao Tribunal, antes do ltimo dia til do
ano (art. 92 do CTN), estabelecer os novos e mais realistas coeficientes do FPM. De
qualquer forma, isso no preponderante, pois fundamental que o TCU, diante de
uma realidade ftica, no se exima de utilizar, para o clculo dos coeficientes de
participao individual, as informaes sabidamente mais confiveis, de maior grau
de preciso, sob o pretexto de manter os coeficientes inalterados ao longo do ano. O
contrrio seria subverter o mandamento constitucional, condicionando sua
aplicabilidade a normas cujos comandos destinam-se regular a atuao da
Administrao Federal, incumbida da distribuio dos recursos.
De ressaltar que a situao ora examinada no se assemelha a diversas
contestaes oferecidas pelos Municpios em relao distribuio dos recursos do
FUNDEF. Em 1998, relatei processo de interesse do Municpio gacho de Pareci
Novo (TC 000.810/1998-3), que buscava o reconhecimento de alteraes no nmero
de estudantes da rede municipal de ensino ocorridas dentro do exerccio a que se
referia, mas aps a data-limite considerada pelo Ministrio da Educao. Naquela
ocasio, manifestei-me na seguinte linha:
Outra questo a ser enfrentada diz respeito possibilidade jurdica de serem
consideradas alteraes no contingente de alunos matriculados verificadas aps a
divulgao do resultado final do censo escolar. Entende o Procurador-Geral de
Pareci Novo que, no caso concreto, a desconsiderao das mudanas ocorridas
aps 14.9.97 (data limite para contestao, junto ao MEC, dos resultados
preliminares do censo escolar) implica em violao aos princpios constitucionais
da economicidade e da razoabilidade.
Data venia do entendimento do ilustre Procurador-Geral, no vejo em que
medida esses princpios estariam sendo ofendidos. O princpio da economicidade
diz respeito ao contedo de mrito da despesa pblica, de forma a comprovar se o
juzo de convenincia e oportunidade do administrador assegurou a melhor relao
custo/benefcio para a consecuo dos fins almejados. In casu, essa questo no se
coloca, pois o MEC no possui nenhuma discricionariedade quanto aplicao
dos dispositivos constitucionais e legais que regem o FUNDEF.
O princpio da razoabilidade, no mbito administrativo, significa um limite
discricionariedade da Administrao, calcado no senso comum. Busca assegurar
que o ato administrativo alcance sua finalidade publica especfica. Vale repetir
que, na hiptese, no tem o MEC nenhuma margem de discricionariedade no que se
refere aplicao dos critrios de rateio do FUNDEF.
A viabilidade do FUNDEF (assim como do FPM) passa, necessariamente,
pela delimitao de um marco temporal, a partir do qual no mais cabe a mensurao
dos parmetros utilizados para a fixao dos coeficientes do Fundo, dentre os quais,
o nmero de alunos matriculados.
Na hiptese presente, tal situao no ocorre, uma vez que, como j foi dito,
no se trata de considerar alteraes populacionais ocorridas aps determinada data,
mas sim de empregar informaes sabidamente mais precisas - porque coletadas in
loco -que a mera estimativa
Cumpre ressaltar que o autor da presente contestao tambm invoca os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade para que se promova a reviso
dos coeficientes fixados pela Deciso Normativa n 37/2000. Em princpio, tambm
seria de refutar a argumentao, por tratar-se de ato administrativo vinculado. Todavia,
a interpretao literal das normas (arts. 1, 1, da Lei Complementar n 91 e o art.
92 do CTN), produz resultado dissonante do objetivo constitucional a reduo das
desigualdades scio-econmicas entre os Municpios. Por isso, revela-se desarrazoada
e desproporcional, uma vez que, repito, essas normas prestam-se a regular a atividade
da Administrao Federal e no a condicionar a vontade constitucional.
No se quer, com isso, dizer que os prazos legais podem ser descumpridos.
Em situaes normais, rotineiras, no h razo, a priori, para se admitir o emprego
de dados que no aqueles expressamente referenciados pela legislao, uma vez
tratar-se de estimativas. Contudo, situaes excepcionais - como a presente - devem
receber tratamento diferenciado.
Cumpre lembrar que esta Corte, em inmeros julgados, relativos s hipteses
tpicas de atos administrativos tradicionalmente mencionados na doutrina como atos
vinculados a concesso de aposentadoria admite at mesmo a contagem, para
nova aposentao, do tempo em que o servidor esteve aposentado (Enunciado 74 da
Smula de Jurisprudncia do TCU), com objetivo exclusivo de evitar que o servidor
tenha que voltar atividade para completar tempo de servio necessrio para a
aposentao. Esse entendimento do Tribunal resulta da aplicao do princpio
constitucional da segurana jurdica e no da observncia cega das normas legais.
Vrios outros casos poderiam ser citados, como, por exemplo, o recebimento de
alegaes de defesa produzidas intempestivamente, em prol do princpio da verdade
material.
Vale mencionar, em socorro tese ora defendida, que, em 1996, diante da
falta de remessa de dados oficiais por parte do IBGE, o Tribunal, por meio da Deciso
Normativa 14/96, manteve os mesmos coeficientes fixados para o exerccio de 1996.
Inconformado, o Municpio de Sarandi impetrou, junto ao Supremo Tribunal Federal,
Mandado de Segurana (MS22798/PR) contra aquela Deciso. O Pretrio Excelso,
por unanimidade, decidiu no haver ilegalidade no procedimento do TCU de manter
provisoriamente os coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios. Fica
implcita, ento, a possibilidade de se adotar coeficientes provisrios, at que se
disponha das informaes necessrias ao clculo dos novos valores.
Dessarte, entendo deva ser determinado Unidade Tcnica responsvel que
refaa, com base nos dados preliminares do Censo 2000 j que o IBGE no divulgou
os dados definitivos os clculos dos coeficientes do FPM. Por questo de coerncia,
devem ser igualmente revistos os coeficientes atribudos aos Estados e ao Distrito
Federal, bem como a Reserva instituda pelo art. 2 do Decreto-lei n 1.881, de
27.8.1981.
Por fim, de ressaltar que a nova distribuio do FPM e do FPE deve beneficiar
determinados Estados e Municpios em detrimento de outros. Entretanto, no h
falar em violao de direitos subjetivos dos entes eventualmente prejudicados com o
novo clculo a ser feito pelo TCU. O que se busca a concretizao da vontade
constitucional promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre
Municpios.
Diante do exposto, com as vnias de estilo por dissentir dos pareceres que me
antecederam, VOTO por que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto
deliberao deste Plenrio.
1
1. Processo TC-016.530/2000-8
2. Classe de Assunto: VII Contestao (art. 4, 2, da IN/TCU n 31/1999)
3. Interessados: Aurolino Jos dos Santos Ninha (Prefeito) e Josemar Frana
(Prefeito)
4. Entidade: Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN
5. Relator: Ministro-Substituto Benjamin Zymler
6. Representante do Ministrio Pblico: Lucas Rocha Furtado
7. Unidade Tcnica: SEMAG
8. O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 no conhecer da Contestao apresentada pelo Sr. Josemar Frana, Prefeito
do Municpio de Touros/RN, por intempestiva;
1
8.2 conhecer da Contestao apresentada pelo Sr. Aurolino Jos dos Santos,
Prefeito do Municpio de Campos Belos/GO para, no mrito, consider-la procedente;
8.3 determinar Secretaria de Macroavaliao Governamental, com
fundamento no art. 161, inciso II e pargrafo nico, da Constituio Federal, que
refaa, com base nos dados originados do Censo 2000, os clculos dos coeficientes
individuais do Fundo de Participao dos Municpios, Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal e da Reserva a que se refere o art. 2 do Decreto-lei n
1.881, de 27 de agosto de 1981;
8.4 enviar cpia desta Deciso e do Relatrio e Voto que a fundamentaram
aos interessados arrolados no item 3 supra;
8.4 determinar Secretaria de Macroavaliao Governamental que comunique
o teor desta Deciso aos demais Municpios que pleiteiam a reviso do clculo dos
coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios.
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler
(Relator).
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
DESTAQUE
A TRAJETRIA DE UBIRATAN AGUIAR: DISCURSO DE
SAUDAO
1
Ministro Valmir Campelo
Sr. Presidente,
Srs. Ministros
com muita honra e satisfao que cumpro a tarefa que me foi confiada pelo
Presidente desta Casa, Min. Humberto Souto, de saudar o eminente colega, Ministro
Ubiratan Aguiar, que hoje, nesta solene sesso, abrilhantada pela presena de to
eminentes convidados, toma posse neste Tribunal de Contas da Unio na vaga
decorrente da aposentadoria do Ministro Adhemar Paladini Ghisi, cujo legado de
realizaes, quer no mbito desta Corte, quer em outros setores da vida pblica
nacional, constitui-se numa das mais belas demonstraes de amor Ptria, desapego
e retido de propsitos.
Sinto-me vontade no desempenho desta misso de saudar Sua Excelncia,
por se tratar de algum a quem admiro e respeito, no s por suas qualidades
intelectuais e profissionais, mas sobretudo por sua estatura moral, de homem pblico
inatacvel.
No bastasse isso, trata-se de um velho amigo, com quem compartilho
numerosas afinidades e a que me unem laos de profunda amizade, que remontam ao
tempo em que, como deputados federais, integramos a Assemblia Nacional
Constituinte.
Somos o que se convencionou chamar de sobreviventes, oriundos de uma
regio sofrida do pas, distante dos centros urbanos mais desenvolvidos o serto
do Cear. Ele, de Cedro; eu, de Crates. A trajetria que nos trouxe ao Planalto
Central e aqui ao exerccio da vida pblica guarda algumas coincidncias.
Ambos exercemos a poltica partidria, desempenhando mandatos no
Congresso Nacional.
E ambos aqui estamos, mais uma vez juntos, na trincheira comum da defesa
da cidadania e do interesse pblico, neste TCU, que tem a elevada misso de zelar
pela integridade administrativa das instituies da Repblica.
Ele, no entanto, comeou antes de mim na vida pblica e de sua admirvel
trajetria e qualidades que aqui pretendo tratar.
J em 1967, elegeu-se vereador, em Fortaleza, mantendo-se durante anos nessa
militncia de base, que o levou a presidir a Associao dos Vereadores do Cear e a
exercer a secretaria-geral da Associao Brasileira dos Municpios.
1
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz Aguiar no cargo de Ministro
do TCU.
Fortalecido por essa experincia municipalista a experincia de base, que
forja o verdadeiro poltico , tornou-se deputado estadual, exercendo dois mandatos
consecutivos, a partir de 1979, que o credenciaram a chegar ao Congresso Nacional.
Elegeu-se em 1986 deputado federal constituinte. Ali, na luta pela repactuao
poltica do Brasil, no esforo pela construo de um Estado mais justo e transparente,
tive a oportunidade de travar contato com ele e dar incio a esta slida amizade,
alicerada na admirao intelectual e no respeito moral.
No desempenho de sua misso de constituinte e parlamentar federal, foi-lhe
de imensa valia a experincia acumulada no magistrio, que comeou a exercer ainda
adolescente.
Aos 14 anos, j ganhava o primeiro salrio como professor na Escola da
Igreja Batista, em Monte Castelo, e exerceria o ofcio durante anos, em diversas
escolas de Fortaleza, at seu ingresso na vida parlamentar, no final da dcada de 60.
Nessa etapa de sua carreira, ocupou tambm cargos executivos: foi Secretrio
Estadual de Educao e Secretrio Municipal de Administrao, em Fortaleza.
Formado em Direito, no deixaria de se dedicar obstinadamente causa da
educao, tema que constitui prioridade absoluta entre as carncias brasileiras. Essa
conscincia do papel social da educao est no centro de sua vida parlamentar, que
o levou a destacada atuao na Comisso de Educao da Cmara Federal e a publicar
diversos livros voltados para o tema.
autor da Lei 9.312, de 1996, que trata dos recursos do Fundo Nacional de
Cultura (Pronac), ampliando de 1% para 3% a sua base de arrecadao. Coube-lhe
tambm relatar a lei 9.424, de 1996, que instituiu o Fundo Constitucional de Apoio
ao Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, o Fundef, ferramenta de
inestimvel valia nas transformaes por que passa hoje a educao brasileira.
Mas, intelectual incansvel, cuja sede de saber no o detm numa nica rea
do conhecimento, Ubiratan Aguiar acabaria por envolver-se, ao longo de quatro
mandatos sucessivos de deputado federal, com diversas outras questes da vida
pblica, o que o levou a integrar diversas outras comisses permanentes da Cmara
dos Deputados, como as de Cincia e Tecnologia, Constituio, Justia e Cidadania
e de Comunicao.
Em todas, deixou a marca indelvel de sua competncia intelectual, de seu
patriotismo e do desejo acendrado de engajar-se nas transformaes polticas e sociais
do pas. Isso o levou a ser reconhecido por uma instituio exigente, como o
Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar o Diap , como uma das
Cem Melhores Cabeas do Congresso Nacional, durante seis anos seguidos.
No vou aqui enumerar todas as atividades e condecoraes que o ministro
Ubiratan colecionou em sua carreira. Ocuparia todo o tempo desta cerimnia. Importa
dizer que se trata de algum que, em atividades diversificadas e sempre marcantes
na vida pblica, adquiriu consistente viso de conjunto da realidade brasileira.
Conhece-a profundamente e tem dedicado o melhor de si ao desafio de
transform-la e aprimor-la.
E com essa vasta experincia e essa determinao que agora chega a esta
Corte para somar esforos e enriquec-la. para ns um grande privilgio receber
algum com essa envergadura e com essa rica bagagem.
Ao longo do convvio que tenho o privilgio de privar com o ministro Ubiratan,
recolho ensinamentos preciosos, lies de grande contedo humanista. Cito aqui,
entre aspas, uma de suas ricas sentenas, que traam o perfil de um homem pblico
integral. Disse ele, num pronunciamento que fez ao completar 50 anos:
Aprendi que o homem no proprietrio de sua vida. A escritura de posse
lavrada na famlia e registrada no cartrio da sociedade. Sua corrente de aes e
decises s ganha fora quando compartilhada.
E ainda esta outra reflexo, que deveria servir de guia aos que se iniciam na
vida profissional: Triste dos que sobem na vida esquecendo-se dos que o ajudaram
a crescer.
Sei que no este o caso do nosso novo colega. Prova disso a presena de
sua famlia e de seus amigos nesta cerimnia particularmente de sua me, dona
Liquinha, que nos honra com sua presena. Trata-se de mulher que encarna a tmpera,
a bravura e a retido moral dos que so forjados pelo serto. E soube transmitir essas
raras qualidades ao filho, que as faz presentes em sua vida pblica e de cidado.
Em sntese, este o perfil do homem pblico que estamos tendo a honra de
receber em nosso convvio, neste dia.
Vossa Excelncia, ministro Ubiratan Aguiar, aqui chega por indicao do
Congresso Nacional. Chega marcado pelas lutas poltico-partidrias, como eu mesmo
aqui cheguei h quase quatro anos, oriundo do Senado Federal. No tenho dvidas
de sua capacidade em abstrair-se da trincheira partidria e inserir-se nesta nova
instncia de desafios, que em comum tem a misso de servir coletividade.
O Brasil passa por instante decisivo em sua histria. No tenho dvida de que
este um dos perodos mais marcantes destes cinco sculos que nos separam de
perodo da Descoberta. As transformaes, de certa forma, atingem toda a
humanidade, nesta mudana de milnio mudanas tecnolgicas, mudanas de
paradigmas.
Mas o Brasil em particular v suas instituies pblicas submetidas a um
intenso e indispensvel processo de aperfeioamento, em busca de transparncia e
eficincia.
O que vemos se desenrolar um processo que nos est levando a passar o
Pas a limpo. As decises que esto sendo tomadas na poltica, na economia, na
administrao esto a moldar um novo pas, que legaremos s futuras geraes.
A sociedade civil brasileira se envolve mais na fiscalizao de suas instituies,
se politiza, assume com vigor crescente seus direitos de cidadania. Mais que nunca,
o Congresso Nacional coloca-se no centro da cena poltico-institucional. seu eixo
de gravidade.
O Tribunal de Contas da Unio um dos instrumentos decisivos desse
processo. rgo que auxilia o Poder Legislativo, seu brao operacional no
cumprimento da intransfervel misso parlamentar de fiscalizar os Poderes da
Repblica.
Nesta etapa histrica, em que o papel do Estado est sendo revisto e
questionado, o trabalho desta Corte adquire maior visibilidade e importncia. Da o
empenho que est tendo em dotar-se de instrumentos geis de ao, modernizando-
se administrativamente para, com presteza cada vez maior, atender s crescentes
expectativas que a sociedade nela deposita.
Quando aqui cheguei, disse, em meu discurso de posse, que mudava de tribuna,
mas no de compromisso. Tenho certeza de que esta a disposio do ministro
Ubiratan Aguiar. O enfoque aqui outro, a perspectiva muda um pouco. No h o
carter partidrio da luta poltica, mas o interesse pblico o mesmo, assim como
mesma a disposio de lutar pelo bem comum.
Aqui, somos juzes. Cabe-nos julgar as contas dos governantes e, ao faz-
lo, estamos de certa forma a julg-los, a emitir conceitos, que exigem de ns aguda
percepo a respeito dos valores ticos e morais que devem nortear o homem pblico.
Considero, no exerccio desta misso, de grande valia a experincia acumulada
nos embates da vida pblica e administrativa. Ela nos infunde sabedoria, nos ensina
a pacincia, a compreenso e a tolerncia, mas sobretudo nos mostra, nos confirma,
que no h salvao fora do caminho da justia.
Por isso, trago sempre presente comigo a impagvel lio de Ruy Barbosa:
Ao juiz no interessam as contingncias, previstas ou imprevistas, previsveis
ou imprevisveis, na execuo do seu julgado. O que lhe cumpre , s e unicamente,
moldar as suas deliberaes na justia....
Quero, por fim, dar as boas-vindas ao ilustre colega e permitir-me uma
observao de natureza bairrista: nestes mais de cem anos de existncia do Tribunal
de Contas da Unio, Vossa Excelncia o terceiro cearense a integr-lo, o que aumenta
ainda mais a alegria de receb-lo e a sua responsabilidade no exerccio da funo
Seja bem-vindo e que Deus o ilumine nesta nova etapa de sua misso de
homem pblico. So os meus mais sinceros votos.
Muito obrigado.
SOLIDEZ MORAL E HABILIDADE CONCILIATRIA:
DETERMINANTES PARA ATUAO NO CARGO DE MINISTRO
DO TCU
1
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
Exmo. Sr. Presidente do TCU, Ministro Humberto Souto,
Exmo. Srs. Ministros,
Exmo. Sr. Ministro Ubiratam Aguiar,
A sua histria poltica, a sua solidez moral, que o antecede, a sua atitude
democrtica e habilidade conciliatria, caractersticas ressaltadas em diversos
discursos por ocasio de sua despedida na Cmara dos Deputados, alm de ser S.
Exa. cearense, sero fatores determinantes para a sua atuao no novo cargo que
passa a ocupar. Saiba S. Exa. que passar a exercer uma das mais elevadas funes
da Repblica. Nesse sentido, gostaria de apresentar alguns importantes aspectos da
atuao do Tribunal de Contas da Unio.
No ano de 1999, do valor total de R$ 300 milhes correspondentes ao dinheiro
pblico desviado ou a multas aplicadas pelo Tribunal de Contas da Unio, apenas
pequena parcela foi objeto de ressarcimento aos cofres pblicos. Esse valor, que
assusta pela sua iniqidade, exige de todos quantos zelam pelo interesse pblico
profunda reflexo sobre as suas causas e possveis solues.
Exmo. Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, de acordo com a sistemtica adotada
pela Constituio Federal, concludo o processo de apurao de desvio de dinheiro
pblico no mbito do TCU, ser o acrdo condenatrio remetido Advocacia-
Geral da Unio com vistas proposio da ao judicial atravs da qual ser buscado
o ressarcimento do dinheiro desviado.
So louvveis, Srs. Ministros, Senhoras e Senhores, os esforos empreendidos
pelo Advogado-Geral da Unio, Gilmar Ferreira Mendes, que tem utilizado sua sabida
competncia e conhecimento jurdico para tornar possvel o impossvel - penhorar
bens de corruptos. Os resultados dos esforos recentemente empreendidos pela AGU,
sob a gesto do Dr. Gilmar, j podem ser sentidos: durante o ano de 2000, o
ressarcimento de dinheiro pblico aumentou significativamente.
A dificuldade de se obter ressarcimento do dinheiro pblico desviado est
relacionada a diversos aspectos, mas o principal reside no fato de que o corrupto, ao
surrupiar o dinheiro pblico, esconde-o. Esconde-o muito bem escondido. Posta a
questo nestes termos, a dificuldade encontrada pela AGU na execuo das decises
do TCU pode ser comparada de um cidado comum que recebe cheque sem fundos
de fino estelionatrio e busca execut-lo por meio das vias judiciais comuns. Pobre
coitado.
1
do TCU.
Mudemos, no entanto, o enfoque da questo do desvio do dinheiro pblico.
Examinemos outros exemplos de atuao do TCU cujos nmeros so to
impressionantes quanto os inicialmente apresentados e demonstram a importncia
desse rgo de fiscalizao para o Pas.
No ano de 1999, em decorrncia de auditoria realizada nas obras do sistema
de abastecimento de gua na regio metropolitana do Recife - executada com dinheiro
pblico federal, o TCU constatou que restavam ainda R$ 200 milhes a serem
executados. Verificando-se fortes indcios de superfaturamento, determinou o TCU
a realizao de nova licitao para a concluso da obra. A proposta vencedora foi
de, aproximadamente, R$ 100 milhes. Concluso? Obtivemos uma economia lquida,
livre de qualquer outro tipo de providncia judicial, de mais de R$ 100 milhes para
os cofres pblicos.
Inmeros outros exemplos da atuao preventiva do Tribunal e que resultam,
portanto, em economia lquida, limpa, cristalina de dinheiro pblico podem ser citados.
Em somente trs processos - no acompanhamento da privatizao da Malha Paulista
(antiga FEPASA), em inspeo realizada no Departamento de Aviao Civil - DAC,
em que se constatou falha na sistemtica de pagamento de suplementao tarifria, e
em auditoria operacional realizada na Secretaria de Patrimnio da Unio - feitos os
clculos aps cumpridas as determinaes feitas pelo TCU, obtivemos economia
para o Pas de aproximadamente R$ 1,5 bilho. Apenas no caso do Banespa, a
diferena entre o preo mnimo avaliado por auditorias privadas e o valor obtido
pelos tcnicos do Tribunal foi de R$ 1,12 bilho. Sob essa tica, basta que se examine
o relatrio de atividades que o TCU, hoje presidido pelo Min. Humberto Souto,
encaminhou ao Congresso Nacional relativo ao ano de 2000 no qual se demonstra
que a atuao preventiva desta Corte de Contas gerou economia lquida de R$ 2,8
bilhes para o Pas.
Do quadro inicialmente apresentado em matria de desvio de dinheiro pblico,
desalentador, verificamos luz no fim do tnel. A maior eficcia no combate
corrupo, Excelncias, pode ser atribuda concentrao de esforos com vistas
preveno do desvio. Bom exemplo dessa atuao preventiva, alis, foi adotada pela
prpria Comisso de Oramento do Congresso Nacional que, sob a Presidncia do
Deputado Alberto Goldman, determinou que as obras com indcios de irregularidade
somente receberiam novas verbas federais aps o TCU atestar a sua regularidade.
Esta , sem dvida, uma das medidas mais importantes j adotadas no combate ao
desvio de dinheiro pblico no Brasil.
O Tribunal de Contas da Unio, nesse contexto, deve multiplicar seus esforos.
Mesmo com um quadro irrisrio de servidores para as atribuies do rgo - de
pouco mais de mil analistas atuando em todo o Pas na sua rea fim -, e no podendo
descuidar de julgar os processos em que j tenha ocorrido desvio, deve o Tribunal
buscar sempre o incremento de sua atuao preventiva, devendo ser fortalecidas as
auditorias e inspees, e, portanto, devem ser valorizados os servidores desta Casa.
Temos de buscar todos, Sr. Presidente, Srs. Ministros, o fortalecimento do
sistema de fiscalizao do dinheiro pblico empreendido pelo Tribunal de Contas da
Unio. Temos de ter a conscincia de que fortalecer o controle de dinheiro pblico
implicar economia lquida para o Pas. Desenvolver sempre novos mecanismos ou
instrumentos de preveno corrupo imperativo que renova os ideais republicanos
inspiradores da criao desta Corte de Contas.
Min. Ubiratan Aguiar, seja V. Exa. bem-vindo ao Tribunal de Contas da Unio.
Contamos com a sua contribuio para a realizao do interesse pblico e defesa do
errio.
TCU REVIGORADO, PARLAMENTO FORTALECIDO
1
Ministro Ubiratan Aguiar
No h ser humano, por mais contido que seja, racional e cartesiano,
fleugmtico e glacial, que no se quede ao sentimento ao ouvir as palavras de
saudao, repassadas de generosidade e prdigas na adjetivao, proferidas pelo
eminente Ministro Valmir Campelo, quem sabe, motivadas pelo abrao da
conterraneidade que de igual modo fui encontrar no verbo fluente do talentoso
Procurador-Geral Dr. Lucas Rocha Furtado.
Trago bem vivo dentro de mim o apoio de meus pares, refletido na
consagradora votao obtida na Cmara, homologada no Senado e inscrita no ato de
nomeao assinado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Estou cnscio da responsabilidade em ocupar a vaga do nclito Ministro
Adhemar Paladini Ghisi, cuja competncia, serenidade e equilbrio refletem a histria
do cidado lhano e de vida pblica inatacvel.
Movido pela fora interior, ingressa nesta Colenda Corte o homem pblico, o
professor, com suas inquietaes e seus sonhos.
Inquietao decorrente de uma realidade social dramtica aos nossos olhos,
em que poucos so os includos, merc de uma perversa concentrao de renda.
Inquietao de quem, oriundo das regies mais pobres do Pas, assiste s
estatsticas sinalizando as desigualdades regionais; o elitismo do modelo educacional
revelando a existncia de uma Escola que, quando muito, cuida do ensino, sem
privilegiar a misso de preparar os jovens para a vida e para o exerccio da cidadania.
Inquietao por assistir contaminao do tecido social pelo vrus da
corrupo, ao constatar a existncia de uma legislao processual que no permite
ao judicirio ser mais gil, possibilitando-lhe acelerar a longa e lenta caminhada dos
processos, fonte e caldo de cultura da injustia e da impunidade.
A constatao dessas inquietaes revigora-me as idias e alimenta-me os
sonhos.
Sonhos, felizmente, que pouco a pouco se materializam, tornando-se realidade
medida que a democracia se consolida, a sociedade torna-se mais partcipe do
mnus pblico e as polticas educacionais verticalizam sua ao, para assegurar o
acesso dos estratos sociais mais pobres aos diferentes graus de ensino.
Sonhos de ver posta em prtica a justia social, no bojo da qual a qualidade
de vida esteja presente no garantir trabalho com liberdade, observando, fielmente,
os fundamentos constituidores do Estado de Direito.
Inquietaes e sonhos os quais, por certo, nessa nova empreitada que assumo,
estaro presentes a cada julgamento, ao exame de cada processo. Foras no me
faltaro ao prolatar meus votos, observando o princpio da moralidade, da legalidade,
1
Discurso de posse do Ministro Ubiratan Aguiar.
da impessoalidade e da economicidade, de modo a direcionar a ao fiscalizadora
para a correta aplicao dos recursos, inibindo o cometimento de fraudes e desvios.
O professor h de continuar dentro de mim, orientando decises, como
fundamento e contedo do meu pensar. Dentro dessa tica, o Professor que assistiu
ao Parlamentar freqentando as ruas e dialogando com as pessoas, ouvindo e
transmitindo idias, entende ser de fundamental importncia a atividade pedaggica
do Tribunal, orientando os administradores por meio de teleconferncias, seminrios
e publicaes, agindo preventivamente, possibilitando uma soma maior de acertos,
mostrando nos erros encontrados a confirmao do dolo e nunca a decorrncia do
despreparo ou de atecnias.
Ao consagrar na Carta Magna o controle externo dos recursos pblicos por
intermdio do Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio,
quis o constituinte pr em ns a responsabilidade de ser os olhos do povo brasileiro.
Para se desincumbir dessa misso, necessrio se faz, e reiteradas vezes tenho
ouvido declaraes do eminente Presidente Humberto Souto, que a esta Corte sejam
assegurados recursos para informatizar, ampliar o nmero de auditores, desenvolver
aes pedaggicas, proceder a auditorias concomitantes, disponibilizar informaes,
estreitar os canais de comunicao com as Comisses Tcnicas da Cmara e do
Senado.
No me cabe, no ensejo, aprofundar esses temas, at porque seria temerrio
ao iniciante falar sobre matria que mais se ajustaria ao pronunciamento experiente
dos respeitveis Ministros com assento nesta Corte.
Reencontro-me neste sodalcio com vrios constituintes de 1988. Ao lado do
Presidente Humberto Souto e dos Ministros Valmir Campelo, Iram Saraiva, Adylson
Motta e Guilherme Palmeira, apresentamos sugestes e emendas que permitiram a
ampliao e o fortalecimento das atribuies do Tribunal de Contas da Unio, dando-
lhe maior eficcia em sua misso institucional. Posteriormente, em 1992, vimos ser
aprovada sua Lei Orgnica. Logo a seguir, vivenciei como relator a aprovao da
Lei do FUNDEF, disciplinadora da aplicao dos recursos no ensino fundamental, e,
no ano que se findou, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, determinante
de profundas modificaes na legislao vigente.
Nesse quadro de ampliao de competncias, de encargos que reclamam mais
trabalho e estudo, aporto para me somar e aprender com o talento dos Ministros
Marcos Vilaa e Walton Alencar Rodrigues, dos Ministros-Substitutos, do Ministrio
Pblico, na pessoa do Procurador-Geral Dr. Lucas Rocha Furtado. E dos Sub-
Procuradores, dos auditores e dos integrantes do corpo tcnico da Casa.
O Brasil passa por profundas transformaes estruturais, com repercusso de
vulto nos campos social e econmico. So criadas Agncias Reguladoras,
Organizaes Sociais; elaborados Planos Estratgicos de Desenvolvimento
Institucional e sobre contratos de gesto. A sociedade exige no apenas a aplicao
de recursos pblicos nos termos da lei, mas o eficiente emprego deles, de forma a
atender as necessidades sociais, corrigindo injustias e melhorando as condies de
vida da populao.
Durante sete mandatos integrei o Poder Legislativo, constatando no dia-a-dia
a mxima absoluta de que o seu fortalecimento consolida a democracia e a sociedade.
O Tribunal de Contas, concepo e criao do grande jurista Ruy Barbosa, Ministro
da Fazenda do Governo Deodoro da Fonseca, tem no seu revigoramento a fora de
que o Parlamento necessita para exercitar o brao da fiscalizao.
Assim escrevia o brilhante jurista baiano:
... um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediria
Administrao e legislatura que, colocado em posio autnoma, com atribuies
de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaas, possa exercer
as suas funes vitais no organismo constitucional....
E arrematava:
... convm levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a despesa e o
poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de
outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na Administrao, seja, no
s o vigia, como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao
das infraes oramentrias por um veto oportuno aos atos do Executivo, que direta
ou indireta, prxima ou remotamente, discrepou da linha rigorosa das leis de finanas.
Muda o cargo, a atividade, mas o homem continua o mesmo, fiel aos seus
princpios, s suas origens cearenses, curtido no enfrentamento das adversidades.
Vejo nas funes que passo a exercer uma oportunidade nova de servir ao meu Pas.
Recolhi nesta minha caminhada experincia de vida, uma frmula de felicidade
pessoal, assentada no dilogo, na solidariedade, na gratido, na humildade, pondo
amor em tudo que realizo.
minha famlia, aos meus inmeros amigos, ao povo do Cear, a quem devo
o que sou, meu agradecimento emocionado, nas pessoas de minha me, minha mulher
e filhas; do Governador do Cear, Tasso Jereissati; do ilustre presidente da Cmara
dos Deputados, Acio Neves, a quem homenageio como representante dos
companheiros de parlamento; dos lderes que me acompanharam por mais de trs
dcadas. Assumo, ao final de minhas palavras, este compromisso: Em cada deciso,
em cada parecer, em cada voto, peo a Deus que me ilumine, submetendo meu crebro
ao comando da tica, da imparcialidade e da justia no exame das contas pblicas.
HONRADEZ E INTELIGNCIA: FRMULAS PARA MELHORAR
A ATUAO DO TCU
1
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto
Dignas autoridades aqui presentes,
Senhores ministros,
Senhor procurador-geral,
Senhoras e senhores,
Neste momento, o Tribunal de Contas da Unio se regozija com a posse de
seu mais novo membro.
Comungamos da mesma alegria expressa nas palavras de saudao do eminente
ministro Valmir Campelo e do representante do Ministrio Pblico, procurador-geral
dr. Lucas Rocha Furtado.
Ainda assim, no posso deixar, na qualidade de presidente desta casa, de
manifestar a grande satisfao pessoal e a honra com que a corte recebe o ministro
Ubiratan Aguiar.
Chega sua excelncia em momento importante da vida poltico-administrativa
de nosso Pas. A nao brasileira exige, cada dia com mais veemncia, que os homens
pblicos primem pela honestidade e comportamento tico. A tarefa de fiscalizar os
gastos pblicos assume, neste contexto, importncia fundamental, realada pelo
aumento significativo das demandas oriundas do Congresso Nacional e de toda
sociedade brasileira.
Cientes desse desafio e malgrado as limitaes de recursos oramentrios e
de pessoal existentes, em nossa gesto demos incio implementao de
transformaes estruturais de forma a dotar esta instituio dos instrumentos
necessrios ao exerccio de suas prerrogativas constitucionais, a fim de que possamos
zelar pelo bom e regular emprego dos recursos pblicos.
Ministro Ubiratan Aguiar,
Estou certo de que poderemos contar com a honradez, cultura e a inteligncia
de vossa excelncia em prol de um Tribunal de Contas da Unio sempre melhor e
mais efetivo, capaz de corresponder s expectativas do povo brasileiro.
Seja bem-vindo, senhor ministro, ao nosso convvio!
Encerramento - Senhoras, senhores, quero agradeer a presena das altas
autoridades, parentes e amigos do ministro agora empossado.
Quero homenagear especialmente sua me, dona Liquinha.
Esto convidados todos os presentes a se dirigirem ao Salo Nobre desta
Casa, onde o ministro Ubiratan Aguiar receber os cumprimentos.
Est encerrada a sesso.
1
do TCU.
XXI CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL
1
Ministro Humberto Guimares Souto
Excelentssimo Senhor Ministro
Excelentssimo Senhor Conselheiro
Senhoras e senhores
Inicialmente, agradeo o convite formulado pelo Presidente do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, Conselheiro Ubiratan Spinelli, para participar
deste evento e falar sobre o Tribunal de Contas da Unio, que passa atualmente por
profundas mudanas em sua estrutura e em sua forma de atuao.
Criado no final do sculo XIX por inspirao de Rui Barbosa, o TCU tem a
atribuio de coibir irregularidades na aplicao de recursos pblicos federais.
Para tanto, a Constituio de 1988, diante das peculiaridades e tradies do
arcabouo institucional brasileiro, dotou o Tribunal de competncias que mesclam a
funo fiscalizadora, tpica das Controladorias que existem nos pases anglo-saxes,
com as funes judicante e sancionadora, caractersticas dos Tribunais de Contas
adotados pela maioria dos pases europeus. Foi criado, assim, um modelo singular
de controle externo da administrao pblica, cujo funcionamento se tem buscado
aprimorar.
Esse aprimoramento tornou-se essencial com a crescente complexidade das
relaes sociais e com a mudana na forma de atuao do Estado, cujos processos
decisrios tambm se tornaram mais rpidos e sofisticados e ampliaram as exigncias
feitas aos rgos de controle.
II
Diante desse contexto, o Tribunal, em fins de 1998, iniciou, com apoio
metodolgico da Universidade de Braslia, uma pesquisa sobre tendncias do controle
da gesto pblica, com o objetivo de avaliar os procedimentos hoje adotados e buscar
alternativas para seu aperfeioamento.
Executado ao longo dos anos de 1999 e 2000, o trabalho foi dividido em seis
reas temticas: ambiente de controle, paradigma do controle, cultura organizacional,
arquitetura organizacional, modelo de gesto e profissionais de controle.
III
O estudo do ambiente tinha por objetivo identificar as demandas e expectativas
dos principais atores institucionais com que o Tribunal interage: o Congresso
Nacional, os rgos de controle interno, os gestores pblicos e a mdia.
1
Palestra do Presidente do Tribunal de Contas da Unio
A partir de levantamento realizado junto a esses atores, foram apontados como
principais os aspectos em que o TCU deveria tentar melhorar sua atuao o
relacionamento com o Congresso Nacional, a efetividade e a tempestividade das
aes de controle, a avaliao de desempenho operacional dos rgos e entidades
pblicos e a divulgao, em linguagem acessvel ao cidado comum, dos resultados
obtidos e das sanes aplicadas pelo Tribunal.
IV
Na etapa seguinte da pesquisa, relativa ao paradigma de controle, fizemos
uma avaliao dos reflexos sobre a atuao do TCU das mudanas previstas no
Plano Diretor de Reforma do Estado e tentamos identificar, mediante consulta
literatura especializada nacional e internacional, a profissionais de renome no Brasil
e a rgos de controle externo de diversos pases, as principais tendncias do controle
da administrao pblica.
Naquele momento, nosso objetivo era definir os atributos de um novo modelo
de fiscalizao do poder pblico e aprimorar nossos procedimentos de trabalho,
com base nas demandas de nossos principais clientes e, com as adaptaes que as
diferenas de ordenamento jurdico-institucional tornavam indispensveis, nas
melhores prticas adotadas por rgos de atribuies similares s nossas.
O levantamento de tendncias permitiu constatar, em primeiro lugar, que todas
as entidades fiscalizadoras realizam monitoramento sistemtico do cumprimento de
suas deliberaes, por meio, principalmente, da realizao de auditorias. Essa
atividade, realizada de forma autnoma ou em conjunto com o Parlamento, aumenta
a presso para implementao das orientaes do rgo de controle e possibilita
avaliar a eficcia de tais orientaes, particularmente no caso de auditorias de
desempenho, hiptese em que as recomendaes no tm carter cogente.
Outra tendncia verificada foi a importncia crescente das auditorias
operacionais e das avaliaes de programas, que, ao contriburem para melhoria de
desempenho dos entes pblicos e para aproveitamento mais racional dos recursos,
permitem resgatar o papel do controle como uma das funes da Administrao e
atendem ao anseio social por funcionamento mais eficiente do poder pblico.
Essas atividades, chamadas de auditorias de desempenho, vm tendo papel
cada vez mais importante. Nas entidades que realizam esse tipo de auditoria h mais
tempo, como as dos Estados Unidos, Reino Unido e Canad, ela j a atividade de
maior destaque dentro da instituio, chegando a ocupar 85% da fora de trabalho
Uma terceira constatao foi a existncia de forte publicidade dos resultados das
aes de fiscalizao, considerada estratgica pelas entidades fiscalizadoras de outros
pases para estimular o controle social e para aumentar a efetividade das deliberaes.
O principal instrumento de divulgao um relatrio anual, produzido pela
entidade fiscalizadora, com as principais informaes institucionais e sobre os
trabalhos desenvolvidos no perodo, com nfase no retorno por eles proporcionado,
quantificado em termos de custo-benefcio.
Por ltimo, as entidades fiscalizadoras, de maneira geral, procuram divulgar
as boas prticas administrativas. O objetivo obter um efeito multiplicador, que
irradie para outros rgos e entidades. Com isso, enfatizado o carter didtico da
ao fiscalizadora, diminuda resistncia de auditados, na medida em que as boas
prticas acabam por merecer destaque semelhante ao das irregularidades, e ampliada
a colaborao do rgo de controle para aperfeioamento da gesto pblica.
A outra fonte de subsdios para a proposta de novo paradigma de controle,
como j mencionei, foi a avaliao das implicaes das mudanas previstas no Plano
Diretor de Reforma do Estado.
No mundo todo, o Estado tem passado por alteraes em seu tamanho, em
seu papel e na forma de exerc-lo que tm impacto sobre o modo de atuao das
entidades fiscalizadoras.
As mudanas podem ser classificadas em duas vertentes: a da reorganizao
do modo de funcionamento da mquina governamental, com foco nos resultados da
ao do poder pblico, e a da reduo do tamanho do Estado, implicando maior
presena da sociedade em atividades at ento exercidas por rgos do aparelho
estatal.
Na primeira vertente, podemos identificar algumas caractersticas.
Uma delas seria a mudana no paradigma de accountability. Essa palavra,
que ainda no tem traduo para o portugus, diz respeito responsabilidade dos
governantes pelos seus atos, transparncia das aes do poder pblico e capacidade
do governo de responder aos anseios do corpo social.
Na perspectiva do controle externo, esse conceito deve ser direcionado para
a determinao do aspecto a ser cobrado com mais nfase dos administradores:
legalidade, economicidade, eficincia ou eficcia.
A crise fiscal do final do sculo XX deslocou o foco da discusso a respeito
de gesto governamental para a questo do desempenho, em detrimento danfase no
controle de processos e tarefas e da observncia de regulamentos.
Observa-se, portanto, a necessidade de o controle evoluir de uma fiscalizao
do rito burocrtico, do cumprimento do regulamento, da observncia das formalidades,
para um controle voltado para o cumprimento dos objetivos governamentais, da
concretizao das metas; um controle preocupado com a obteno dos resultados
pretendidos pela ao pblica.
No antigo paradigma, o objetivo nico era garantir a probidade dos agentes
pblicos; no novo, sem se descuidar da legalidade, adiciona-se a preocupao com a
eficincia, a eficcia e a efetividade.
Enfim, o bom administrador no pode ser mais aquele que simplesmente
cumpre o manual, mas sim aquele que atinge os objetivos da ao pblica com
eficincia, que o art. 37 da Constituio Federal consagra como um dos princpios
fundamentais da Administrao.
Tambm uma caracterstica da reorganizao do modo de funcionamento
da mquina estatal a utilizao generalizada da tecnologia da informao, que abrange
sua captao, seu armazenamento, seu tratamento e sua disseminao, e est
intimamente relacionada ao processo de reforma de Estado. Foi o seu uso intensivo
que tornou possveis as mudanas.
Na esteira de seu j elevado nvel de informatizao, o Governo Federal tem
implementado importantes modificaes no tratamento das informaes pblicas,
utilizando-se de redes de microcomputadores na chamada Rede do Governo.
Esse cenrio de crescente insero de dados governamentais numa rede de
informaes tem profundas conseqncias na forma com que o TCU exerce suas
competncias. As mudanas nos possibilitam automatizar procedimentos rotineiros,
utilizar modelos de avaliao de risco para alocao mais racional de recursos nas
fiscalizaes, a partir do acesso e da anlise de grandes bases de dados, e cruzar
dados de bases diferentes.
Para deixar claro o potencial oferecido pela tecnologia da informao, posso
dar exemplos de suas possibilidades de utilizao:
- integrao do Siafi com os sistemas de pessoal, de oramento, de
informaes organizacionais e de servios gerais;
- acesso ao sistema de custos de obras da Caixa Econmica Federal para
subsdio fiscalizao de obras;
- seleo amostral de aes de controle a partir dos vrios sistemas gerenciais
referentes s compras e licitaes feitas pelo governo federal, como o Sirep (Sistema
de Registro de Preos e Contratos), o Sicam (Sistema de Catlogo de Materiais e
Servios), o Sistema de Cadastro de Fornecedores, o Sidec (Sistema de Divulgao
Eletrnica de Compras e Contrataes) e o Compras-Net.
As modificaes introduzidas no processo oramentrio fazem parte do
processo de reforma do Estado e produziro alteraes na sistemtica de atuao do
controle externo.
O governo federal tem procurado fazer um reordenamento de sua atuao
sob a forma de programas, com uma agregao dos projetos, atividades e demais
aes. Com isso, permite-se a integrao dos instrumentos oramentrios e de
planejamento, como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei
Oramentria Anual.
Nessa nova sistemtica, os programas esto relacionados a determinadas metas
e custos, os quais constaro dos oramentos subseqentes. A viso voltada para
resultados pressupe a adoo de um modelo de gerenciamento que implica
designao de tcnicos para atuar como gerentes do programa e responder pelo
cumprimento das metas e pelo bom andamento dos trabalhos.
Para o controle externo, essa mudana traz algumas implicaes.
O controle baseado na prestao de contas no se presta anlise de programas,
pois um instrumento voltado para a legalidade e conformidade de processos de
trabalho ou dos atos administrativos. A abordagem feita pela avaliao dos programas
tem a vantagem de favorecer o controle sobre os resultados em suas diferentes
dimenses (eficcia, eficincia, efetividade qualidade e custos), e permite avaliao
da gesto em nvel governamental.
As mltiplas atividades dos diversos departamentos dos rgos pblicos trazem
uma grande complexidade para a avaliao de sua gesto. Some-se a isto o fato de
que diferentes rgos podem estar envolvidos em um mesmo programa, o que constitui
um obstculo para a avaliao de resultados produzidos por determinado rgo.
As mudanas por que tem passado o sistema de controle interno tambm so
fortes fatores de impacto na atuao do Tribunal de Contas da Unio.
O modelo de organizao do sistema de controle interno passou a levar em
conta os produtos e as funes governamentais. Uma das mudanas mais significativas
foi a implementao da atividade de avaliao de programas de governo, feita pela
Secretaria Federal de Controle.
Foi identificada a necessidade de uma maior interao com o controle interno,
evitando duplicidade de aes e desperdcio de recursos humanos e materiais. Nesse
aspecto, a elaborao de um planejamento integrado, por meio de reunies peridicas,
palestras e encontros tcnicos entre os dois rgos, seria extremamente vantajoso.
Um maior intercmbio tcnico com o controle interno tambm se mostra
necessrio, atravs de cursos de capacitao, elaborao conjunta de manuais e
disseminao dos trabalhos e achados de auditoria mais expressivos.
Alm da reorganizao de seu modo de funcionamento, a reforma do Estado
passa ainda, pela reduo de seu tamanho. Esse processo pode se dar de trs formas:
descentralizao interna, descentralizao externa e descentralizao entre as esferas
de governo, com o fortalecimento do poder local.
A primeira se caracteriza por ocorrer dentro da estrutura governamental, de
cima para baixo, com delegao de competncias e responsabilidades. O contrato de
gesto um instrumento utilizado para este tipo de descentralizao.
A descentralizao externa se realiza para fora da estrutura governamental,
para a sociedade civil organizada, como empresas privadas e entidades sem fins
lucrativos. Esse movimento realizado por intermdio de parcerias, terceirizao,
privatizao e descentralizao.
Finalmente, o terceiro enfoque objetiva a transferncia de competncias para
os governos locais, a partir do pressuposto de que estes, por estarem mais perto da
populao, tm melhores condies para executar as polticas pblicas. As atuais
polticas de sade e educao so exemplos dessa terceira modalidade.
Assim, o Estado passa de executor a regulador e indutor de atividades, com o
objetivo de melhorar a qualidade do gasto pblico e aumentar a flexibilidade e
agilidade administrativas.
Um problema relacionado descentralizao de atribuies para os estados e
municpios a ausncia de sinergia entre os rgos das diferentes esferas de controle.
fundamental, para o equacionamento dessa questo, o estreitamento da cooperao,
com permanente troca de informaes e planejamento conjunto de aes.
Ainda na questo da descentralizao, consenso o crescimento da importncia
do controle social. O TCU tem procurado dar transparncia e publicidade aos trabalhos
de acompanhamento e avaliao de polticas pblicas, gerando e disseminando
informaes apropriadas ao efetivo controle da populao sobre as aes do Estado.
V
A partir das constataes feitas na pesquisa, foi possvel definir um conjunto
de princpios basilares que deveriam nortear todas as aes de controle e identificar
as caractersticas que o novo paradigma de controle externo deveria ter.
Os princpios basilares seriam:
- o da efetividade, que preconiza que o cumprimento das deliberaes
resultantes das aes de controle deve ser assegurado, como forma de permitir a
obteno dos benefcios que elas geram para a administrao pblica e para a
sociedade;
- o da tempestividade, pelo qual as aes de controle e as respectivas
deliberaes devem ocorrer prximas ao fato avaliado, como forma de garantir a
efetividade da ao;
- o da seletividade, pelo qual o controle externo, com base em critrios
objetivos de materialidade, relevncia social e risco, concentra seus esforos nas
aes de maior importncia;
- o do carter preventivo, que afirma que a ao de controle deve buscar
antecipar-se aos fatos;
- o da agregao de valor, que acarreta que a ao de controle no deve ser
apenas formal, mas deve procurar a verdade dos fatos;
- o da transparncia, que assegura o acesso do cidado comum s
informaes sobre a administrao pblica;
- o da publicidade, pelo qual o resultado das aes de controle deve ser
divulgado, para estimular o controle social e aumentar a efetividade das aes.
Com base nesses princpios, o Tribunal deve assumir uma postura pr-ativa,
antecipando-se s demandas que lhe possam ser colocadas, afastando-se de uma
postura meramente reativa e atuando de forma preventiva e orientadora.
Alm disso, dada sua tempestividade intrinsecamente maior, deve ser conferida
maior importncia atividade de fiscalizao, em particular auditoria operacional,
sem, contudo, perder de vista a auditoria de regularidade ou olvidar o julgamento de
processos de tomada e de prestao de contas, que so instrumentos indispensveis
para exerccio do poder sancionador do Tribunal.
Outra caracterstica do novo paradigma a superao da viso pontual da
atuao da administrao pblica, centrada na fiscalizao isolada de rgos e
entidades. No novo modelo, a esse foco deve ser acrescentados dois outros: nas
funes de governo e nos atos assemelhados de gesto. Assim, ser possvel avaliar
no s o funcionamento de um hospital ou de uma escola, mas tambm a situao da
sade ou da educao bsica como um todo, bem como as caractersticas do conjunto
de obras pblicas ou das aquisies de bens e servios por toda a Administrao.
O novo paradigma contempla, por fim, a especializao de servidores e de
unidades tcnicas nas reas mais relevantes de atuao do Tribunal, a utilizao das
ferramentas da gesto pela qualidade total, em particular a anlise e melhoria de
processos de trabalho, o planejamento amplo e integrado de todas as aes de controle,
a busca de induo de melhoria da gesto pblica, o incentivo ao controle social e a
proximidade com o Congresso Nacional.
VI
A partir das demandas de clientes levantadas na etapa de ambiente, dos
princpios basilares de controle e do novo paradigma definido, foi iniciada a etapa
de arquitetura organizacional, onde se realizou anlise e melhoria dos processos de
trabalho considerados crticos para melhoria de desempenho do Tribunal e se definiu
uma estrutura organizacional compatvel com o fluxo desses processos crticos.
Os processos crticos analisados foram o exame e julgamento de tomadas e
prestaes de contas anuais e de tomadas de contas especiais, a fiscalizao de atos
sujeitos a registro, a fiscalizao da delegao de servios pblicos, o exame de
denncias e representaes e o acompanhamento da gesto. De sua anlise e melhoria
resultaram aprimoramentos que permitiram economia significativa na alocao de
fora de trabalho no exame de contas anuais, padronizao e maior celeridade do
exame de atos sujeitos a registro e aumento da qualidade dos produtos resultantes
demais processos mencionados.
Em seguida, foi feita a compatibilizao da estrutura administrativa do TCU
com o fluxos dos processos de trabalho aprimorados, levando-se em conta os
princpios basilares e os atributos do novo paradigma de controle.
VII
Aps sua ampla discusso com todo o corpo tcnico do Tribunal e sua
aprovao pelo Plenrio, as propostas da etapa de arquitetura organizacional
comearam a ser implementadas no final do exerccio de 2000.
Nossa Secretaria-Geral de Controle Externo foi dividida em trs grandes
grupos de unidades. O primeiro composto de Secretarias de Controle Externo na
Sede, que so especializadas no controle da gesto dos rgos e entidades pblicos
e na avaliao de funes de governo,
O segundo grupo o das Secretarias de Fiscalizao, especializadas em
auditoria de temas especficos, como pessoal, obras, desestatizao e avaliao de
polticas e programas.
O terceiro o das Secretarias de Controle Externo localizadas em cada Estado
da Federao, cuja atuao mais genrica e est voltada para a realizao de
auditorias de mbito nacional planejadas e coordenadas pelas Secretarias da Sede e
para o controle da gesto dos rgos e entidades federais presentes no respectivo
Estado e da aplicao dos recursos repassados pela Unio aos Municpios.
Para coordenar o trabalho das Secretarias, foram criadas duas Secretarias
Adjuntas da Secretaria-Geral, uma incumbida de planejar as atividades de fiscalizao
e outra encarregada de orientar o exame de contas anuais e de fazer melhoria contnua
de processos de trabalho que no digam respeito a auditorias.
Passamos a planejar nossas aes de controle de forma integrada, com todos
os instrumentos de controle e esforos da organizao convergindo para prioridades
e aes de controle selecionadas com base em critrios objetivos de relevncia social,
materialidade e risco.
Adotamos os trs focos de controle sugeridos na pesquisa. Agora, examinamos,
de forma ampla, temas especficos, como, por exemplo, despesas com pessoal no
mbito das universidades pblicas, ou terceirizao de servios em rgos da
administrao direta, ou contrataes com inexigibilidade de licitao pelos rgos
federais.
Essa forma de trabalho nos permite ter uma viso, seno completa, pelo menos
mais abrangente de como determinada questo tratada no governo, enriquecendo a
anlise isolada, pontual, referente a uma nica entidade.
Outro ponto a destacar a organizao das secretarias por funes de governo.
Para que aumentar a importncia do controle de desempenho, a organizao das
unidades tcnicas passou a ser por funo de governo, e no mais por ministrio,
como at h pouco tempo.
Com isso, em vez de cada Secretaria de Controle Externo nos estados controlar
separadamente, sem coordenao, as universidades e escolas tcnicas de sua clientela,
passamos a ter conhecimento mais sistmico dos problemas existentes no ensino
superior ou no ensino tcnico, ou mesmo de programas e aes inovadoras e bem
sucedidas que pudessem servir de exemplo e ser difundidas.
Essa configurao permite, portanto, um acompanhamento global da ao
governamental em determinada rea, em sintonia com o objetivo de atingir uma
nova forma de controle, mais voltado para a avaliao dos resultados das aes
pblicas e para induo de melhoria da gesto, com prejuzo para aquele preocupado
somente com os aspectos formais.
evidente que a dificuldade de se identificar os responsveis pelos maus
resultados de um determinado programa executado por mais de uma entidade, no
deve impedir que a fiscalizao seja direcionada a um determinado rgo e a seu
dirigente. No se deve perder de vista a necessidade da responsabilizao do gestor
por atos irregulares ou antieconmicos. Sem isso, o controle perde a eficcia.
Outro aspecto implementado no Tribunal foi a especializao de unidades e
servidores.
Em razo da ampliao da competncia dos rgos de controle e complexidade
das atividades fiscalizadas, o trabalho do auditor no se restringe mais anlise de
demonstrativos contbeis ou ao exame superficial da legalidade de atos
administrativos. Hoje, o auditor deve conhecer no apenas os assuntos administrativos
comuns aos diferentes rgos pblicos, como licitao, contratos, pessoal, mas
tambm as funes governamentais que so a razo de ser da administrao, como
sade, educao, meio ambiente, infra-estrutura, finanas pblicas, etc.
A conseqncia mais imediata e evidente dessa maior complexidade da
administrao e do trabalho de fiscalizao o fato de no ser mais possvel a um
nico profissional de controle lidar com toda a gama de assuntos que envolvem seu
trabalho. Embora a formao tcnica bsica deva ser a mais ampla possvel, um
mesmo profissional no mais capaz de tratar, com a profundidade e consistncia
esperadas, assuntos to dspares como obras pblicas, sistemas informatizados,
desestatizao, legislao de pessoal, dvida pblica e poltica monetria, por exemplo.
O profissional com conhecimentos genricos continua sendo importante, pois
preciso que haja quadros flexveis, capazes de lidar com diversos assuntos e se
movimentar entre diversas reas, mesmo que com mais superficialidade, mas com
condies de ter uma viso global da atuao do TCU. Entretanto, imprescindvel
especializar parte do corpo tcnico em algumas reas e assuntos mais relevantes e
rotineiros, sob pena de no conseguir realizar um controle com a qualidade e
profundidade esperadas.
necessria tambm a existncia de unidades especializadas em reas
especficas. Por exemplo, embora deva haver bons tcnicos em auditoria de
desempenho em cada secretaria, preciso que exista um grupo atualizado com o que
acontece de mais moderno na rea, responsvel pelo desenvolvimento e atualizao
de procedimentos, pela elaborao de manuais, pela capacitao do corpo tcnico e
pela disseminao dos trabalhos mais relevantes.
Essa foi a razo da criao das Secretarias especializadas na fiscalizao de
obras, patrimnio e meio ambiente, de despesas de pessoal e de processos de
desestatizao, alm de uma Secretaria incumbida de desenvolver metodologia e
apoiar as Secretarias de Controle Externo na avaliao de programas e polticas
pblicas. So temas relevantes e enfrentados cotidianamente pelo Tribunal, o que
justifica a especializao.
A Secretaria de Avaliao de Programas vai ao encontro da constatao de
que o controle deve se voltar para a aferio dos resultados da gesto. O corpo
tcnico j possui amadurecimento suficiente para lanar-se na avaliao da efetividade
de programas. Inmeros convnios com entidades estrangeiras, com destaque para o
Acordo de Cooperao TCU Reino Unido, proporcionaram esse desenvolvimento
tcnico dos servidores.
Tambm os processos de trabalho mereceram ateno especial, mesmo porque
o incremento das aes de fiscalizao exige do Tribunal racionalizao de suas
atividades. A pesquisa se deteve com mais cuidado no processo de exame de contas,
consumidor de cerca de 24% do tempo dos servidores.
Foram implantadas medidas para abreviar o rito processual das contas de
menor materialidade, com parecer do controle interno pela regularidade e sem
determinaes pendentes. Trata-se do estado de diferimento, em que tais contas
permanecem sem exame da unidade tcnica at 30 dias antes do trmino do prazo
legal de julgamento, para, somente ento, serem julgadas por relao, caso o
Ministrio Pblico ou o Ministro-Relator no discordem da regularidade atestada
pelo controle interno.
O motivo foi a constatao de uma grande coincidncia entre os pareceres do
controle interno e o julgamento do TCU. Assim, espera-se o trmino do prazo legal,
pois h a possibilidade da apurao de irregularidades por meio de auditorias ou
denncias.
Os processos de atos sujeitos a registro, como as penses e aposentadorias,
tambm sofreram alteraes, baseadas na informatizao da anlise dos atos, no
treinamento de pessoal e na alterao de normas internas.
Finalmente, rompeu-se com o conceito de lotao ideal da unidade. A partir
de agora, os dirigentes das unidades bsicas tm liberdade para alterar a lotao de
funes comissionadas e de servidores. A medida confere maior flexibilidade
estrutura organizacional, adequando-a variao de prioridades e da carga de trabalho
das unidades.
Parte das funes foram transformadas em funes denominadas Gerentes de
Projeto e Coordenadores de Projeto. A organizao do trabalho em projetos mais
adequada quando se trata da gerao de produtos nicos, inovadores, que requerem
habilidades especiais, para sua consecuo. Esse o caso de projetos de fiscalizao
e de projetos de melhoria do controle externo.
Grande parte das mudanas j foi implementada, principalmente aquelas que
dependem de alteraes na estrutura e da edio de atos normativos. No tenho
iluses de que o objetivo a excelncia no controle ser atingido instantaneamente
ou a curto prazo. Estamos provocando mudanas que compreendem alteraes
profundas na instituio, atingindo a sua prpria identidade, personalidade, cultura.
Isso leva tempo.
Mas j podemos apresentar alguns resultados promissores.
Ano passado, fizemos auditorias em 197 obras pblicas. Em 2001, vamos
auditar 320 obras, o que corresponde a uma fiscalizao direta de mais de 7,5 bilhes
de reais. Isso ser conseguido devido padronizao dos procedimentos e ao
treinamento de pessoal.
J temos sinais tambm de que a mudana no procedimento de anlise das
tomadas e prestaes de contas est dando resultados positivos. Estimamos que j
houve uma liberao de algo em torno de 10% da fora de trabalho em funo da
estratgia do diferimento, j explicada aqui.
No mbito da anlise dos atos sujeitos a registro, a informatizao do processo
de anlise permitir que at o fim deste ms mais de 40.000 mil atos sejam registrados.
CONCLUSO
Com a apresentao desses primeiros resultados da reformulao hoje em
andamento no TCU, desejo encerrar minha participao.
Reafirmo meu prazer de falar sobre o Tribunal, um rgo srio, competente,
que tantos benefcios tem trazido ao Pas, mas que, por desconhecimento do pblico
acerca do trabalho que presta, nem sempre tem sua importncia reconhecida.
Minha satisfao ainda mais intensa porque participo atualmente de uma
radical transformao daquela que considero como uma das mais importantes
instituies brasileiras. Transformao que no se limita a uma mudana
organizacional formal, realizada simplesmente na arquitetura do rgo e em seus
processos de trabalho. uma mudana de mentalidade e de valores.
J se percebe na sociedade brasileira maior preocupao do cidado com a
coisa pblica. Os escndalos se sucedem, verdade; mas a tolerncia da populao
a esses desvios cada vez menor. Isso um sinal do grau de desenvolvimento de
uma sociedade. Quanto mais evoluda, mais severa com a aplicao das verbas. Verbas
que, no devemos nos esquecer nunca, so resultantes do esforo da populao. Elas
vm do trabalhador, do empresrio, do comerciante, da costureira, do pequeno
agricultor.
Os tributos so pagos com sacrifcio, e so entregues na certeza, ou pelo
menos na suposio, de que sero aplicados nica e exclusivamente no interesse
pblico. A administrao pblica deve ter sempre em mente que os recursos por ela
geridos devem produzir resultados em prol da sociedade at o ltimo centavo.
E o sistema de controle tem papel fundamental. Devemos evitar nos deixar
levar pela postura fcil da anlise meramente legalista, do exame formal. Devemos
ter em mente que o dinheiro pblico, antes de precisar ser aplicado em observao s
normas, deve atingir o seu objetivo; deve ser arrecadado para ser aplicado nas escolas,
nos hospitais, em saneamento, sempre em proveito do cidado, que quem custeia
os gastos pblicos.
Muito Obrigado.
DECISES JUDICIAIS
MANDADO DE SEGURANA N 21.852-5
1
Proced.: Distrito Federal
Relator: Min. Octavio Gallotti
Impte.: Alberto Lopes da Rocha e outros
Adv.: Victorino Ribeiro Coelho e outros
Impdo.: Tribunal de Contas da Unio
Impdo.: Banco Central do Brasil
Deciso: Adiado o julgamento pelo pedido de vista do Ministro Marco Aurlio,
depois do voto do Relator, indeferindo o mandado de segurana. Ausentes,
justificadamente, os Ministros Seplveda Pertence, Presidente, e Francisco Rezek.
Vice-Procurador-Geral da Repblica, Dr. Haroldo Ferraz da Nbrega. Plenrio, 21/
9/95.
Deciso: Aps o voto do Ministro Octavio Gallotti (Relator), indeferindo o
mandado de segurana, e do voto do Ministro Marco Aurlio, deferindo-o, o
julgamento foi suspenso para aguardar a deciso na ao direta de
inconstitucionalidade, em curso, relativamente constitucionalidade do art. 251 da
Lei n 8.112/90. Ausente, ocasionalmente, o Ministro Francisco Rezek. Plenrio,
30.10.95.
Deciso: Por maioria de votos, o Tribunal indeferiu o mandado de segurana,
vencidos os Ministros Marco Aurlio e Carlos Velloso. Votou o Presidente. Plenrio,
18/9/96.
EMENTA: Servidores do Banco Central. Carter estatutrio do seu vnculo
funcional, dada a incompatibilidade da exceo estabelecida no art. 251 da Lei n
8.112-90 com a regra constante do art. 39, caput, da Constituio de 1988 (ADI
449, sesso de 29/8/96).
Insubsistncia do direito moradia em imveis de terceiros, alugados para
esse fim pela Autarquia, ante a legislao federal proibitiva, prestigiada na deciso
do rgo apontado como coator (Tribunal de Contas da Unio).
Mandado de segurana indeferido por maioria.
1
Publicado no DJ de 29/06/2001.
NDICE REMISSIVO
Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 95
ANATEL - Contratao de servio de telefonia mvel celular por rgos
pblicos com inexigibilidade de licitao - Representao.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Alugul residencial
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 255
Mandado de Segurana N 21.852-5.
Amrica Latina
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 75
Possibilidades de combate corrupo pelo Estado
burocrtico/patrimonialista na Amrica Latina em contexto de cenrio
de sociedade informacional.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown
Anlise contbil
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 42
Novas perspectivas da liquidez financeira na anlise de contas.
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho
Auditoria contbil
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 86
Auditoria Financeira versus Auditoria Operacional: uma ampliao do
escopo da auditoria tradicional.
NASCIMENTO, Roberto Srgio do
Auditoria financeira
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 86
Auditoria operacional
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 86
Averbao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 125
TCU - Averbao de tempo de exerccio em funo comissionada sem
vnculo efetivo com a Administrao Pblica Federal - Administrativo.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
259 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 88, ab|/juu 2OO1
Banco Central do Brasil (BACEN)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 255
Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 104
RADIOBRS - Recusa de encaminhar publicidade legal para
divulgao - Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 138
BNDES - Proposta formulada pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional - Relatrio
de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
Benefcio fiscal
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 54
A renncia de receita como fonte alternativa de recursos oramentrios.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
Benefcios e Despesas Indiretas (BDI)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 13
Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: Benefcios e
Despesas Indiretas (BDI).
BASTOS, Patrcia Reis Leito
MENDES, Andr Luiz
Boa-f
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 29
A clusula geral da boa-f como condio do saneamento de contas no
mbito do Tribunal de Contas da Unio.
CAVALCANTI, Augusto Sherman
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 71
A caracterizao da boa-f nos Processos de Contas.
SIMES, Luiz Felipe Bezerra Almeida
26O R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 88, ab|/juu 2OO1
Coeficiente individual de participao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN - Quotas referentes
distribuio de recursos relativos a Fundos Constitucionais -
Contestao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Comisso mista
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 138
de Auditoria.
Relator)
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 242
XXI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Consultoria - Contrato
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 138
de Auditoria.
Relator)
Contas - Processo
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 29
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 71
Contestao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Contestao.
Controle de gesto
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 242
Corrupo
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 75
Demonstrao financeira
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 42
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 149
DNER - Contratos de superviso de obras - Pedido de Reexame.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
SILVA, Cristina Machado da Costa e (Procuradora)
Empresa Brasileira de Comunicao S.A. (RADIOBRS)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 104
Estado
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 75
Funo Comissionada
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 125
Fundo constitucional
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Contestao.
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Contestao.
Imvel funcional
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 255
Inexigibilidade de licitao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 95
Juiz Classista
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 115
TRT/13 Regio Nomeao de Juiz Classista - Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
CUNHA, Jatir Batista da (Subprocurador-Geral)
Liquidez
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 42
Mandado de Segurana
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 255
Ministrio Pblico junto ao TCU
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 108
Ministrio Pblico junto ao TCU - Omisso de rgos pblicos federais
na publicao do Relatrio de Gesto Fiscal - Representao.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Ministro - Posse
....................................................................................................................................
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
Revista 88/2001 231
A Trajetria de Ubiratan Aguiar: Discurso de Saudao.
CAMPELO, Valmir (Ministro)
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 235
Solidez moral e habilidade conciliatria: determinantes para atuao no
cargo de Ministro do TCU.
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 238
TCU Revigorado, Parlamento Fortalecido.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 241
Honradez e inteligncia: frmulas para melhorar a atuao do TCU.
Municpio
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Contestao.
Nome comercial - Alterao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 178
PETROBRAS - Alterao do nome da Empresa - Relatrio de Auditoria.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
Nomeao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 115
Obras pblicas
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 13
MENDES, Andr Luiz
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 149
Oramento
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 13
MENDES, Andr Luiz
rgo pblico
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 108
Pedido de Reexame
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 149
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 164
TSE - Deciso proferida em processo de Relatrio de Auditoria - Pedido
de Reexame.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Relator)
Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRS)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 178
Posse
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 231
CAMPELO, Valmir (Ministro)
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 235
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 238
AGUIAR, Ubiratan (Ministro)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 241
Publicidade
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 104
Recursos - Distribuio
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 212
Contestao.
Recursos oramentrios
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 54
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 66
Transferncia de recursos oramentrios entre Tribunais do Trabalho.
CUNHA, Jatir Batista da
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 138
de Auditoria.
Relator)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 178
Relatrio de gesto fiscal
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 108
Renncia de receitas
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 54
Representao
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 95
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 104
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 108
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 115
Servio extraordinrio
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 164
de Reexame.
Servidor Pblico
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 255
Sociedade informacional
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 75
Superviso tcnica - Contrato
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 149
TCU - Jurisprudncia
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 29
TCU - Pesquisa
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 242
Telecomunicaes de Minas Gerais S.A. (TELEMIG)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 42
Telefonia mvel
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 95
Tempo de exerccio
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 125
Transferncia de recursos
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 66
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
....................................................................................................................................
Revista 88/2001 235
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 242
Tribunal Regional do Trabalho (TRT)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 66
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 115
Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 164
de Reexame.
Violncia
.................................................................................................................................... Revista 88/2001 75
NDICE DE AUTOR
AGUIAR, Ubiratan
..........................................................................................................................
178 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
238
Revista 88/2001
..........................................................................................................................
54 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
13 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
42 Revista 88/2001
BUGARIN, Bento Jos
..........................................................................................................................
104 Revista 88/2001
CAMPELO, Valmir
..........................................................................................................................
95 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
231
Revista 88/2001
..........................................................................................................................
29 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
66 Revista 88/2001
CUNHA, Jatir Batista da (Cont.)
..........................................................................................................................
115 Revista 88/2001
FURTADO, Lucas Rocha
..........................................................................................................................
Solidez moral e habilidade conciliatria: determinantes para atuao
no cargo de Ministro do TCU.
235
Revista 88/2001
MACEDO, Jos Antonio Barreto de
..........................................................................................................................
de Auditoria.
138 Revista 88/2001
MENDES, Andr Luiz
..........................................................................................................................
13 Revista 88/2001
MOTTA, Adylson
..........................................................................................................................
108 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
86 Revista 88/2001
PALMEIRA, Guilherme
..........................................................................................................................
115 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
75 Revista 88/2001
ROCHA, Lincoln Magalhes da
..........................................................................................................................
de Reexame.
164 Revista 88/2001
RODRIGUES, Walton Alencar
..........................................................................................................................
125 Revista 88/2001
SILVA, Cristina Machado da Costa e
..........................................................................................................................
149 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
71 Revista 88/2001
SOUTO, Humberto Guimares
..........................................................................................................................
241 Revista 88/2001
..........................................................................................................................
242 Revista 88/2001
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues
..........................................................................................................................
149 Revista 88/2001
ZYMLER, Benjamin
..........................................................................................................................
Contestao.
212 Revista 88/2001

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