CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF.

PAULO VIEIRA

Polticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil Aula 01

Prezados alunos,

Aqui estamos para mais um bate-papo sobre polticas sociais e de infra-estrutura no Brasil. Espero que tenham gostado das nossas anotaes anteriores. Hoje, os temas centrais da exposio sero noes de estado de bem-estar brasileiro e polticas setoriais nas reas de educao, habitao e saneamento. No campo da infra-estrutura, nosso tema ser Parceria PblicoPrivada (PPP), assunto, que como j disse, questo certa nessa prova de AFC/CGU, dado a atualidade do tema. Estado de Bem-Estar Social - Welfare State no Brasil - Introduo O universalismo a forma de poltica social que nasce e se desenvolve com a ampliao do conceito de cidadania, com o fim dos governos totalitrios da Europa Ocidental (nazismo, fascismo etc.), com a hegemonia dos governos sociais-democratas e, secundariamente, das correntes euro-comunistas, com base na concepo de que existem direitos sociais indissociveis existncia de qualquer cidado. Com ela, nasce o conceito de Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social. Segundo esta concepo, todo o indivduo teria o direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e servios que deveriam ser fornecidos diretamente atravs do Estado ou, indiretamente, mediante seu poder de regulamentao sobre a sociedade civil. Esses direitos iriam desde a cobertura de sade e educao em todos os nveis, at o auxlio ao desempregado, garantia de uma renda mnima, recursos adicionais para sustentao dos filhos etc. Ao longo dos anos 70 e 80, o Estado brasileiro buscou organizar um "arremedo" de welfare state, na tentativa de satisfazer algumas demandas da populao desprotegida. A criao do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN), do Funrural e, posteriormente, das Aes Integradas de Sade (AIS), do SUDS, do SUS, dos mecanismos de seguro-desemprego, so exemplos claros dessa "marcha" rumo universalizao dos direitos sociais.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA Mas o modelo de desenvolvimento econmico e a base de sustentao financeira das polticas sociais no Brasil tm sido organizados de forma incompatvel com os ideais de universalizao. Como corolrio, tem-se uma universalizao que na prtica excludente. Em outras palavras, a poltica social brasileira, alm de ser insuficiente para cobrir as necessidades da populao de mais baixa renda, no somente em termos de quantidade, mas tambm de qualidade, exclui, na prtica, os segmentos de alta e mdia renda, fator distintivo do tipo de universalismo que se implantou na maioria dos pases europeus na fase urea do Welfare State. Estes fazem o uso cada vez mais freqente dos sistemas privados autnomos, seja no campo da sade, seja no campo das entidades (abertas ou fechadas) de previdncia privada. A Constituio de 1988 consagrou o iderio da universalizao das polticas sociais no Brasil, numa fase em que as condies econmicas para chegar a um universalismo de fato se tornavam cada vez mais precrias. Sendo assim, crise econmica, crise nas finanas pblicas e direitos constitucionais adquiridos passam a ser, desde meados dos anos 90, um dos conflitos a serem enfrentados numa eventual reforma do Estado. A crise do Welfare State no Brasil chegou antes que ele pudesse ser, de fato, implantado em sua plenitude. O grande dilema do universalismo dos pases europeus, a partir da crise dos anos 70, consistia em manter uma poltica social igual para iguais, num contexto de aumento da heterogeneidade social. Tal condio s foi possvel em funo do alto grau de homogeneidade conquistado atravs de polticas de rendas e polticas sociais desenvolvidas sob a gide do conceito de cidadania nos anos 50 e 60. Polticas Setorias - Sade Como j dissemos na aula passada, os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Assim, qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncias social, habitao e saneamento. Comentaremos agora sobre a poltica setorial de sade, analisando sua estruturao, capilaridade e formatao. Na distribuio intergovernamental da federao brasileira, as funes da Unio no campo das polticas de sade esto concentradas no financiamento, na formulao das aes nacionais de sade e na coordenao de todas as iniciativas intergovernamentais no setor. O governo federal, atravs do Ministrio da Sade, tem autoridade para tomar as decises mais importantes nessa poltica setorial. As aes dos www.pontodosconcursos.com.br 2

CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA entes federativos (estados, distrito federal e municpios) so fortemente dependentes das transferncias financeiras federais e das regras definidas pelo Ministrio da Sade. O Governo Central dispe de recursos institucionais para influenciar, maciamente, as escolhas dos governos locais, afetando suas respectivas agendas de governo, ou seja, a poltica nacional definida a partir do poder federal, cabendo a estados, distrito federal e municpios sua execuo. Polticas de sade na Constituio Federal de 1988 Com a Constituio de 1988, as polticas de sade passaram a ter os seguintes objetivos e estratgias: Os objetivos podem ser definidos como o alcance que a sociedade brasileira quer dar s aes de sade e qual o seu pblico alvo, vejamos: (i) Universalizao do Atendimento: toda a rede pblica prpria ou comandada passaria a atender a populao, em carter universal, sem restries ou clusulas de cobertura; (ii) Eqidade no Atendimento: alm de universal, todos teriam acesso s mesmas modalidades de cobertura em todo o territrio nacional; (iii) Integralidade das Aes: todos teriam acesso sade num conceito integral, ou seja, composto por aes sobre o indivduo, sobre a coletividade e sobre o meio; Podemos definir as estratgias como o conjunto de idias, elementos e formatos utilizados na busca de se atingirem os objetivos traados para a poltica de sade no Pas, quais sejam: (i) Descentralizao: a execuo dos servios seria comandada e realizada pelos Municpios e pelos Estados, minimizando o papel da Unio;

(ii) Unicidade de Comando: embora descentralizado, o sistema passaria a ter um comando nico em cada esfera de governo, evitando a antiga duplicao de esforos que existia entre as estruturas do Inamps, do Ministrio da Sade e das secretarias estaduais e municipais de sade; (iii) Participao Social: a sociedade participaria da gesto do sistema atravs de Conselhos de Sade organizados em todas as esferas de governo, que teriam funes no campo do planejamento e fiscalizao das aes de sade.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA O Sistema nico de Sade (SUS) integra toda a rede pblica de sade, incluindo os hospitais federais, estaduais e municipais, exceto, no caso do governo federal, os hospitais universitrios e militares. O SUS, em nvel estadual, passou a ser composto pela fuso dos escritrios regionais de sade (antigas superintendncias) s secretarias estaduais de sade, passando suas aes a estarem subordinadas ao comando das secretarias. No entanto, at o momento, nem todos os Estados absorveram as redes do Inamps por alegarem dificuldades relacionadas s despesas de custeio necessrias manuteno destas redes. O mesmo se passou com os Municpios, ou seja, poucos deles absorveram os estabelecimentos do Inamps por razes financeiras e por dificuldades de ordem operacional. Os repasses de recursos da Unio para Estados e Municpios, a partir de 1989, passaram a ser feitos segundo a prestao de servios efetivamente realizados em cada unidade da federao. No caso dos gastos ambulatoriais, os valores eram repassados segundo critrios per capita. No caso dos valores para o atendimento ambulatorial, limitava-se a um teto de internao por habitante/ano em cada Estado/Municpio, pagos tambm aps a emisso da fatura do servio prestado. Essa distribuio de competncias tem produzido, constantemente, superposio de aes. Polticas Setorias - Habitao e Saneamento O sistema nacional de oferta de servios de habitao e saneamento foi institudo nos anos 60 e 70. As reformas institucionais realizadas nas dcadas de 80 e 90 no modificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de funes. O governo federal arrecada e redistribui, por meio de emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento destas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadao lquida direcionada ao financiamento de programas de saneamento e habitao (o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS). Os servios de saneamento bsico so providos por 27 companhias estaduais, que controlam a maior parte das operaes no setor, com base em contratos de concesso dos servios com mais de 4.000 municpios brasileiros.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA Nos demais municpios, os servios so operados por autarquias e rgos municipais. A produo de habitaes para populao de baixa renda realizada por companhias municipais, com atuao em mbito regional. Diante do expressivo volume de recursos necessrios produo de servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzido o nmero de Estados e municpios brasileiros capazes de implementar polticas efetivas de habitao e saneamento sem aportes federais. O papel do governo federal como financiador lhe confere recursos institucionais para coordenar as escolhas dos governos locais. A distribuio da autoridade decisria nesta poltica particular confere s comisses estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade para distribuir os financiamentos no interior de cada Estado. Entretanto, o conselho gestor do FGTS define as regras de operao dos programas, assim como o agente financeiro do Fundo a CEF detm o poder para autorizao definitiva. Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com representao federativa em suas principais instncias decisrias. So rgos com controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma representao institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisrias federais permite ao governo federal razovel autonomia para definir unilateralmente as regras de distribuio dos emprstimos federais. Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est encarregada das funes de financiamento e formulao da poltica nacional. Entretanto, nesta poltica particular, a autoridade ainda mais concentrada do que na rea da sade, em vista da ausncia de representao federativa nas principais arenas decisrias. Polticas de Infra-Estrutura - Parceria Pblico-Privada Com relao ao tema PPPs, penso que o concurso da CGU, como em outros concursos que foi cobrado o assunto, o que se espera do candidato o conhecimento dos pontos principais da lei reguladora da parceria pblico-privada no Brasil (Lei 11.079, de 30 dezembro de 2004). importante o candidato procurar entender como a parceria pblicoprivada est inserida em nosso direito administrativo, qual sua forma de execuo e quais os principais conceitos trazidos pela Lei n 11.079/2004.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA Podemos definir parceria pblico-privada como sendo a forma de proviso de infra-estruturas e servios pblicos em que o parceiro privado responsvel pela elaborao do projeto, financiamento, construo e operao de ativos (bens), que posteriormente so transferidos ao Estado. O setor pblico torna-se parceiro na medida em que ele comprador, no todo ou em parte, do servio disponibilizado. O controle do contrato passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestao do servio, e no mais ao controle fsico-financeiro de obra. Como tradicionalmente feito. As parcerias no devem ser confundidas com as privatizaes. Embora resultantes de um mesmo processo de reforma e modernizao do Estado, as privatizaes implicam a alienao de ativos pblicos (venda de bens pblicos) ao setor privado, enquanto nas PPPs ocorre o inverso: ao trmino do contrato, a infra-estrutura implementada transferida ao setor pblico. A lei brasileira enquadra as PPPs como uma forma de concesso, que podemos dizer diferenciadas, pois nas concesses tradicionais, a cobrana de tarifas suficiente para remunerar o investimento. J nas PPPs, abre-se espao para uma complementao de receitas por parte do setor pblico, de modo a tornar o empreendimento vivel.

NOTA IMPORTANTE - A concesso de servio pblico basicamente o contrato administrativo formal, firmado mediante licitao na modalidade de concorrncia, que tem por objetivo a legalizao da delegao da prestao de um servio do Poder Pblico ao particular, que assumir, pelo prazo do contrato, os riscos do negcio. Visam, primordialmente, satisfazer as condies prestao dos servios, a continuidade, a eficincia, equipamentos e instalaes, a expanso da rea principalmente, a cortesia na prestao e modicidade das aula especifica) de regularidade na a modernidade dos de atendimento e, tarifas. (ser tema de

Nos casos em que no h cobrana de tarifa do beneficirio ou quando a administrao a usuria, direta ou indireta, cabe ao poder pblico efetuar o pagamento integral pelo provimento do servio (exemplo construo e operao de um hospital pblico). Mesmo apresentando possibilidades de aplicao bastante amplas, tendo sido utilizada em setores como transportes, educao, sade, habitao e at mesmo em projetos de tecnologia da informao, a contratao por meio de PPPs no substitui a obra pblica tradicional.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA H determinados empreendimentos que resultariam em um elevado prmio (tarifas e complementaes de recursos por parte do poder pblico) por transferncia de riscos ao setor privado, no sendo, portanto, adequados a PPP. Alm disso, questes estratgicas e polticas em setores como defesa e segurana pblica, e mesmo nas reas de educao e sade, demandam cautela no uso das parcerias. A Lei n 11.079/2004, aprovada em 30 de dezembro de 2004, institui as normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica, que ser sempre na modalidade concorrncia. A lei brasileira define parceria pblico-privada como um contrato de prestao de servios, sendo vedada a celebrao de contratos que tenham por objetivo nico o fornecimento de mo-de-obra, equipamentos ou execuo de obra pblica. A parceria ter que ser sempre a reunio de vrios objetivos, podendo ser inclusive os elencados aqui, a vedao quanto ao carter unitrio. Estabelece ainda um valor mnimo para o contrato de R$ 20 milhes. A fixao desse limite teve como objetivo afastar a possibilidade de que servios de baixo valor contratual, contratados normalmente pela Lei n 8.666/1993, viessem a ser licitados como PPP. Contratos de PPPs tm uma estrutura contratual complexa e envolvem elevados custos de transao. No so, portanto, adequados a projetos e servios de pequena escala, em que um potencial ganho de eficincia no comportaria os custos de transao associados. Para no deixar dvidas quanto ao regime aplicvel s PPPs e, sobretudo, para diferenci-las das concesses comuns regidas pela Lei n 8.987/1995, a lei adota uma estrutura conceitual que define como parceria pblicoprivada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa, em que: (i) concesso patrocinada a concesso de servios ou obras pblicas de que trata a Lei n 8.987/1995 quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, complementao de receita pela autoridade pblica em forma de contraprestao pecuniria; (ii) concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a administrao pblica seja usuria direta ou indireta, cabendo a ela o pagamento integral ao parceiro privado. A vantagem dessa terminologia a possibilidade de remeter alguns aspectos da lei de PPP legislao existente de concesso e licitao.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA Dessa forma, para a concesso patrocinada, por se tratar de prestao de servio pblico ao usurio, aplica-se subsidiariamente o disposto na lei de concesses. Esse o caso, por exemplo, da concesso de uma rodovia em que a cobrana de tarifa mdica (pedgios) no seria suficiente para recuperar o investimento e remunerar o capital, sendo necessria uma complementao de receita pela autoridade pblica para tornar o empreendimento vivel. J para as concesses administrativas, em que o usurio da prestao de servio a prpria administrao pblica, ainda que de maneira indireta, o regime predominante o da lei de PPP, aplicando-se adicionalmente alguns dispositivos da lei de concesses. Seria o caso, por exemplo, de contratos para construo, manuteno e gesto de hospitais e escolas pblicas, em que, embora exista um beneficirio (o cidado), a prpria administrao a usuria indireta do sistema, por ser ela a compradora do servio prestado pelo parceiro privado. A administrao adquire o servio com o objetivo de disponibiliz-lo, gratuitamente, ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do beneficirio. A lei define o prazo mnimo de cinco e mximo de 35 anos para os contratos de parceria, j incluindo eventual prorrogao. Define ainda a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Esse dispositivo representa uma alterao significativa do regime tradicional de repartio de riscos entre a administrao e os entes privados. Nos contratos administrativos em geral, regidos pela Lei n 8.666/1993, o poder pblico arca com o nus integral desses riscos, cabendo ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea econmica ordinria. A lei de PPP permite, portanto, que a alocao de riscos seja feita contratualmente, o que uma importante inovao no direito administrativo brasileiro. Os particulares tm tradicionalmente recorrido garantia constitucional de equilbrio econmico financeiro nos contratos administrativos para impedir a efetiva transferncia de riscos para a iniciativa privada. A Constituio Federal, no entanto, deixa claro que os termos do equilbrio econmico-financeiro so definidos em lei. Ser possvel, portanto, pela Lei n 11.079/2004, alterar o regime convencional de repartio de riscos entre a administrao pblica e os entes privados nos contratos de parceria.

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA A administrao de cada contrato celebrado no regime de parceria pblico-privada, ser executada por uma empresa especifica, criada para essa finalidade, a chamada Sociedade de Propsito Especfico, encarregada de implantar e gerir o objeto do projeto de parceria. A Sociedade de Propsito Especifico poder ser uma companhia de capital fechado ou aberto, podendo neste ltimo caso, ter suas aes e ttulos negociadas no mercado de aes (bolsas de valores). O Poder Pblico no poder assumir o controle de sociedade de Propsito Especifico, criada para gerir contrato de PPP, salvo as instituies financeiras oficias, em caso de inadimplncia de contratos de financiamentos. Por outro lado, vale anotar que transferncias de controle acionrio dessas Sociedades de Propsito Especifico ser sempre condicionada a autorizao da Administrao Pblica. Outra importante inovao trazida pela lei de PPP a possibilidade de prever, no contrato, os chamados step-in-rights. Trata-se do direito do financiador de intervir no controle da sociedade de propsito especfico, em caso de inadimplncia dos contratos de financiamento ou de queda nos nveis de retorno a patamares que comprometam o cumprimento das obrigaes futuras. O contrato definir os requisitos e condies em que o parceiro pblico autorizar a transferncia do controle da sociedade de propsito especfico para os seus financiadores, com o objetivo de promover a sua reestruturao financeira e assegurar a continuidade da prestao dos servios. Tal dispositivo no altera a prerrogativa da administrao de intervir na concessionria para garantir a segurana e a continuidade da prestao dos servios. A lei de PPP institui um mecanismo fundamental de incentivo eficincia na gesto dos contratos de parceria: a obrigatoriedade de vinculao do pagamento da contraprestao pblica disponibilizao do servio. A lei prev ainda a possibilidade de se estabelecer contratualmente remunerao varivel de acordo com metas e padres de desempenho. De modo a mitigar (controlar) o risco de no cumprimento das obrigaes pecunirias contradas pela administrao pblica nos contratos de PPPs, so permitidas vinculao de receitas, instituio de fundos especiais, contratao de seguro-garantia com companhias seguradoras e garantias com organismos multilaterais (exemplo - Banco Mundial) alm daquela prestada por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade. Na esfera federal, a lei autoriza a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas a participar, no limite de R$ 6 bilhes, do Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas (FGP). www.pontodosconcursos.com.br 9

CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA O FGP ter natureza privada e patrimnio prprio separado do patrimnio dos cotistas, o que afasta a possibilidade de contingenciamento e execuo em regime de precatrios (entrar em fila de recebimentos de passivos da Administrao Pblica) A integralizao de suas cotas poder ser feita em dinheiro, ttulos da dvida pblica, bens imveis dominicais, bens mveis, inclusive aes de sociedade de economia mista federal excedentes ao montante necessrio manuteno de seu controle pela Unio. A criao, administrao e gesto do FGP sero feitas por instituio financeira controlada, direta ou indiretamente, pela Unio (exemplo Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal). Uma das questes mais debatidas durante o processo legislativo foi a forma de contabilizao das obrigaes contradas pelo poder pblico nos contratos de PPP, se como despesa corrente ou de capital. Acreditamos que dever ser feita da seguinte forma: (i) nos casos em que o parceiro privado arca com parcela significativa do risco, considera-se que ele quem tem interesse econmico no ativo, e a compra do servio pelo poder pblico contabilizada como despesa corrente. (ii) Contrariamente, se o risco de construo do governo, ou o particular assume apenas o risco de construo e nenhum outro, os ativos devem constar do balano patrimonial pblico e ser contabilizados como dvida. Entretanto, importante anotar, que no caso brasileiro, a lei de PPP atribui Secretaria do Tesouro Nacional a competncia para editar as normas gerais relativas consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de parceria pblico-privada. Com o objetivo de evitar que as obrigaes com os pagamentos da contraprestao pblica representassem risco de indisciplina fiscal e viessem a comprometer parcela substancial do oramento pblico, a lei estabeleceu ainda um limite de 1% da receita corrente lquida para a soma das despesas anuais derivadas do conjunto dos contratos de parceria celebrados pela Unio. A concesso de garantias e transferncias voluntrias da Unio para os estados, Distrito Federal e municpios estar condicionada ao cumprimento, pelos entes subnacionais, do limite de 1% da receita corrente lquida com suas obrigaes anuais de contratos de PPP. Um dos pontos mais destacados na experincia internacional como fundamental para a boa conduo de programas de parceria pblico-privada a

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CURSOS ON-LINE POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA existncia de um rgo pblico central, responsvel por coordenar a implementao dos projetos, desenvolver expertise em PPP e dissemin-la pelos rgos da administrao pblica. A Lei n 11.079/2004 define as competncias do rgo gestor de parcerias pblico-privadas, a ser institudo por decreto. Composto por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), do Ministrio da Fazenda (MF) e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, sob a coordenao do MPOG. O rgo gestor tem a competncia de definir os servios a serem contratados por meio de parcerias, disciplinar os procedimentos para a celebrao dos contratos, autorizar abertura de licitao, aprovar seu edital e apreciar os relatrios de execuo dos contratos. Participar das reunies do rgo gestor um representante do ministrio setorial cuja rea de competncia seja relacionada ao projeto em anlise. A deliberao do rgo gestor sobre um projeto de parceria pblicoprivada dever estar baseada em pronunciamento do Ministrio do Planejamento sobre o mrito do projeto e do Ministrio da Fazenda sobre a viabilidade e forma de concesso de garantias, relativamente aos riscos fiscais e ao cumprimento do limite de despesa com contratos de PPP. Tudo indica, e o Governo Federal tem sinalizado, que o foco das PPPs brasileiras ser na rea de infra-estrutura, dado seu papel fundamental na sustentabilidade do desenvolvimento econmico. Os primeiros projetos de PPP, no mbito federal, esto sendo selecionados de modo a estruturar sistemas logsticos, com uma viso integrada de planejamento e objetivando eliminar gargalos nos principais corredores de exportao. Fico por aqui, at a prxima e bons estudos, Um fraterno abrao, Paulo

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